Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Титульный лист и исполнители

РЕФЕРАТ

Отчет 552 с., 81 рис., 71 табл., 188 источников, 1 приложение

ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ, НЕИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ЗЕМЛИ, ВОВЛЕЧЕНИЕ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ, ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТЫ, НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА, ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬ, КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ СОЗДАНИЯ ИНСТИТУТА, ДОРОЖНАЯ КАРТА, СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ, ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ, ТЕХНОЛОГИИ И ИНСТРУМЕНТЫ ИЗЪЯТИЯ И ВОВЛЕЧЕНИЯ, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Объектом исследования являются земли сельскохозяйственного назначения (в первую очередь – неиспользуемые или используемые с нарушением законодательства)

Целью исследования является разработка предложений (включая их правовое, экономическое и информационное обоснование) формирования на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации.

В ходе выполнения НИР получены следующие научные результаты:

доказано, что земельная политика и управление земельными ресурсами в РФ не в полной мере соответствуют требованиям социально-экономического развития страны;
показано, что динамика сельскохозяйственного землепользования свидетельствует о развитии преимущественно негативных процессов в организации использования и охраны земель;
проведен анализ отечественного и зарубежного опыта по вовлечению земель в хозяйственный оборот, показан положительный опыт;
предложены инструменты, способствующие достижению цели эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения;
рассмотрены концептуальные подходы к созданию института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых земель, его основные направления и содержание деятельности, разработан проект Указа Президента о создании публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель;
разработан проект «Дорожной карты» программы системы мер по эффективному вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения;
отмечены приоритетные меры по совершенствованию федерального земельного законодательства;
предложено для обеспечения устойчивого землепользования, эффективного управления сельским хозяйством создать систему многоцелевого мониторинга, единый реестр земельных участков сельскохозяйственного назначения, его актуализацию на основе применения современных IT-технологий, БПЛА, ГИС АПК;
представлены инструменты налогового механизма, направлены на стимулирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;
доказана необходимость проведения комплекса землеустроительных работ, землеустройства для вовлечения в оборот неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению сельскохозяйственных угодий;

Степень внедрения – отдельные разработки, представленные в отчеты опубликованы в открытой печати, публичных дискуссиях, представлены в защищенных диссертациях, представлялись в виде научных разработок на «Золотой осени-2019».

Эффективность определяется развитием инфраструктуры сельской местности при вовлечении земель в оборот, сокращение темпов миграции населения села в города и другие урбанизированные территории, через создание новых рабочих мест и обеспечение занятости.

ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ

В настоящем отчете применяют следующие термины с соответствующими определениями:

Аграрные отношения — вид экономических отношений, связанных с землей как особым фактором производства, спецификой ценообразования на сельскохозяйственную продукцию, формированием и распределением доходов аграриев.

Агролесомелиорация — лесохозяйственные мероприятия, направленные на улучшение почвенно-гидрологических и климатических условий региона (ландшафта).

Агропромышленная интеграция — развитие тесного производственно-экономического взаимодействия, сельского хозяйства и соответствующих отраслей промышленности, транспорта, торговли.

Аренда – право временного возмездного владения и (или) пользования чужим имуществом; форма хозяйствования, при которой арендодатель передает на основе договора арендатору за определенную уплату объекты, находящиеся в собственности арендодателя.

Бонитет почв – показатель продуктивности почв; как правило, выражают в баллах.

Бонитировка почвы – сравнительная оценка (в баллах) почв по их важнейшим агрономическим свойствам. Необходима для экономической характеристики земель, ведения Земельного кадастра, мелиорации, совершенствования систем земледелия.

Введение севооборота – перенесение разработанного проекта севооборота на территорию землепользования хозяйства. Оформляется Агроэкономическим обоснованием проекта внутрихозяйственного землеустройства с введением севооборотов и Книгой регистрации севооборотов в колхозах или государственных предприятиях.

Виды землеустройства – основные классификационные и структурные части землеустроительных действий, различающихся по содержанию и методам проектных работ. Существует два основных вида: межхозяйственное землеустройство (часть территориального) и внутрихозяйственное землеустройство.

Виды севооборотов – севообороты, различающиеся соотношением сельскохозяйственных культур и паров. Различают зернопаровые, зернопропашные, плодосменные, травопольные, пропашные, травяно-пропашные, овощные, сидеральные, почвозащитные и др.

Восстановление земель – возврат почве плодородного слоя, нарушенного природными силами или человеком.

Геоинформационная система (ГИС) — информационная система, обеспечивающая сбор, хранение, обработку, доступ, отображение и распространение пространственно-координированных данных (пространственных данных). ГИС предназначены для решения научных и прикладных задач инвентаризации, анализа, оценки, прогноза и управления окружающей средой и территориальной организацией общества. Основу ГИС составляют автоматизированные картографические системы, а главными источниками информации служат различные геоизображения.

Государственное землеустройство – система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей по организации наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного ее использования, повышения культуры земледелия и охраны земель

Государственный контроль за использованием земель — контроль за соблюдением министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального эффективного использования и охраны земель

Государственный фонд данных – формируется на основании землеустроительной документации, материалов и данных (в письменной, графической, электронной, фотографической и иной форме), полученных в результате проведения землеустройства.

Деградация ландшафта — его упрощение, снижение хозяйственной ценности вплоть до превращения в пустошь.

Земельная рента — дополнительный чистый доход, образующийся в земледелии в связи с количественной ограниченностью земельного ресурса и получаемый собственником земли в виде арендной платы.

Земельные ресурсы — Земли, которые используют или могут быть использованы в отраслях народного хозяйства.

Земельные угодья — земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличающиеся по природно-историческим признакам

Земельный кадастр — единая государственная геоинформационная система сведений о землях страны (кадастровый номер конкретного земельного участка, его местоположение, границы, площадь, качество, целевое назначение, сведения об ограничении в использовании участка, нормативно-денежная оценка и документы, на основании которых установлены сведения об участке).

Земельный правопорядок – это система земельных отношений, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.

Землепользование – одна из юридических форм использования земли главным образом в целях, не связанных с сельскохозяйственным производством. Землепользователи пользуются наименьшими правами в отношении земли по сравнению с собственниками земельных участков и землевладельцами.

Землеустройство – социально-экономический процесс и система мероприятий по: 1) изучению состояния земель в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии; 2) организации использования и охраны земли совместно с другими средствами производства, связанными с ней; 3) образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности; 4) регулированию землевладений и землепользовании в соответствии с земельным законодательством и решениями органов исполнительной власти; 5) по устройству территории сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств; 6) созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов.

Земли эродированные – земли, потерявшие в результате эрозии частично или полностью плодородный слой почвы. На таких землях резко снижается урожай и требуются дополнительные мероприятия по повышению плодородия почвы, в том числе внесение повышенных доз органических и минеральных удобрений, специальные приемы обработки и посева с обязательным внедрением почвозащитной системы земледелия.

Консолидация земель сельскохозяйственного назначения — это — объединение, слияние земель, в землеустройстве это мероприятие по ликвидации многополосицы, уничтожение чересполосицы, узкополосицы и дальноземелья, которые осуществлялись в различные исторические этапы как в России, так и за рубежом, в целях ликвидации недостатков землевладения и сведения большого числа мелких участков, принадлежащих отдельным землевладельцам, в крупные участки, расположенные в одном месте.

Ландшафт — природно-территориальный комплекс с преобладанием одного типа биогеоценозов.

Латифундия – крупная земельная собст венность физического лица.

Лесомелиорация — улучшение природной среды при помощи проведения лесоводческих мероприятий (см. агролесомелиорация).

Мелиорация — система мероприятий по улучшению земель.

Мелиорация почв — улучшение почв с целью повышения их плодородия.

Мониторинг — слежение за состоянием природной среды.

Мониторингнепрерывный процесс наблюдения и регистрации параметров объекта, в сравнении с заданными критериями.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения – переход земельных участков от одного лица к другому на основании договоров купли-продажи, дарения, мены, пожизненного содержания с иждивением, аренды, безвозмездного срочного пользования, передачи в уставный (складочный) капитал или паевой фонд, передачи по наследству, переход в результате обращения взыскания на заложенный земельный участок, изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных нужд, принудительного лишения прав в случае ненадлежащего использования земельного участка, конфискации и реквизиции земельного участка, добровольного отказа от прав на земельный участок, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральными законами.

Обоснование севооборотов агроэкономическое – агротехническая и экономическая оценка севооборотов. Основными показателями являются выход продукции, себестоимость, доход.

Объект рекультивации земель – нарушенный земельный участок, подлежащий рекультивации.

Охрана земель – комплекс организационно-хозяйственных агрономических, технических. мелиоративных, экономических и правовых мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями.

Перелог – кратковременная залежь. Пашня, оставленная без обработки на несколько лет, заросшая естественной растительностью.

Период освоения севооборота переходный – время от введения до освоения севооборота. За этот период необходимо разместить культуры по запланированным (хорошим) предшественникам, создать условия для эффективной организации труда и применения техники при рациональном использовании пашни, получить плановую урожайность.

План освоения севооборота – схема размещения возделываемых сельскохозяйственных культур по полям на период освоения севооборота. В плане приводят временное чередование культур и комплекс агротехнических мероприятий в период освоения севооборота по полям и во времени. Это план перехода к севообороту.

Разрешенное использование земельного участка – использование земельного участка с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обременений. Оно определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации.

Рациональное использование земель – обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в осуществлении целей землепатьзования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами.

Рекультивация земель – комплекс работ по восстановлению продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также по улучшению условий окружающей среды. Рекультивационные работы – неотъемлемая часть технологических процессов. При необходимости разработки земель, прежде всего снимают верхний плодородный горизонт, который перемещают для дальнейшего использования в сельскохозяйственном производстве.

Сельскохозяйственное угодье – земельное угодье, систематически используемое для получения сельскохозяйственной продукции.

Техногенный ландшафт — антропогенный ландшафт, особенность формирования и структура которого обусловлены промышленной деятельностью.

Управление – процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для достижения целей организации.

Экономика — сфера жизнедеятельности человека и общества, связанная с производством, распределением, обменом и потреблением жизненных благ.

Экономика — экономическая наука, которая изучает принципы распределения ограниченных производственных ресурсов с целью обеспечения максимального благосостояния человека и общества в целом.

Введение

Важным фактором обеспечения продовольственной безопасности и ключевым направлением повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия является рациональное использование сельскохозяйственных угодий. На это прямо указано, в том числе в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, пунктом 13 которой в качестве ключевого направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности определены: 1) повышение почвенного плодородия и урожайности, 2) расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, 3) реконструкция и строительство мелиоративных систем.

Однако достаточно многочисленны факты не просто нерационального использования земель, предоставленных для производства сельскохозяйственной продукции, а вообще их неиспользования. На начало 2018 г. по данным таких было 46,1 млн га (12,0% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения); из них 32,7 млн га составляли сельскохозяйственные угодья (16,5% от всех сельскохозяйственных угодий в составе данной категории земель), в т.ч. 19,4 млн га – пашня (16,7% от имеющихся пахотных земель).

Решению этой проблемы уже много лет уделяется достаточно много внимания и научной общественностью, и органами государственной власти, но качественных изменений пока не произошло. Дело в том, что решение этой сложной задачи должно быть комплексным: 1) анализ причин, способствующих указанному неиспользованию; 2) определение мер экономического и правового характера по преодолению этого явления на макроуровне; 3) выявление заброшенных земель, а также их правообладателей; 4) принятие мер в по прекращению их прав на такие земли и передаче этих земель эффективным собственникам или арендаторам; 5) стимулирование освоения и последующего активного использования таких земель их новыми хозяевами.

Все эти действия (стадии) должны быть экономически обоснованы и базироваться на законодательных нормах (их институциализм). Совокупность этих стадий должна представлять собой явление системного характера – специализированный общественный институт, обеспечивающий эффективное вовлечение в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации.

Проблематика обеспечения рационального использования земель в сельскохозяйственном производстве традиционно достаточно детально исследовалась отечественной наукой, в первую очередь – землеустроительной. В основе советской системы инструментов его обеспечения лежат научные подходы, сформулированные и обоснованные М.В. Андриишиным, В.В. Артеменко, Н.В. Бочковым, Н.Н. Бурихиным, Е.И. Гайдамакой, М.А. Гендельманом, Д.И. Гнатковичем, И.В. Дегтяревым, В.Я. Заплетиным, Н.Д. Ильинским, В.Д. Кирюхиным, В.С. Косинским Л.А. Кранцем, Г.А. Кузнецовым, Т.Ф. Магазинщиковым, Н.Ф. Мурашкиным, П.Н. Першиным, В.В. Редькиным, Л.С. Семиным, С.А. Ткачуком, В.П. Троицким, С.А. Удачиным, В.С. Шаманаевым, С.Д. Черемушкиным, Г.В. Чешихиным, В.М. Чупахиным, А.Д. Шулейкиным, И.Д. Шулейкиным, М.М. Шульгиным. Разработки этих и других ученых, последовательно развивавшие друг друга (что было обусловлено изменением ключевых акцентов управления земельным фондом на этапах его национализации, коллективизации крестьянства, освоения целинных и залежных земель, развития Нечерноземной зоны) позволили создать уникальную советскую научную школу и практику государственного управления землями сельскохозяйственного назначения.

Современные проблемы неиспользования в значительной мере обусловлены изменением институциональной среды в сельскохозяйственном землепользовании отмена монополии государственной собственности на землю, ее вовлечение в гражданский оборот, снижение возможностей бюджетной поддержки и смена парадигмы государственного управления (как в целом, так и в АПК, в сельскохозяйственном землепользовании)

Вопросы, связанные с институциональными изменениями в аграрно-земельной сфере, развития здесь рыночных отношений проанализированы в исследованиях В.В. Алакоза, В.Р. Беленького, С.А. Боголюбова, А.А. Варламова, В.А. Вашанова, В.В. Вершинина, С.Н. Волкова, Е.А. Галиновской, С.А. Гальченко, Т.А. Емельяновой, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, Н.И. Иванова, В.С. Кислова, П.В. Клюшина, Н.В. Комова, Н.Г. Конокотина, В.В. Косинского, Н.И. Кресниковой, О.Б. Леппке, С.А. Липски, П.Ф. Лойко, А.С. Миндрина, А.А. Мурашевой, С.И. Носова, А.П. Огаркова, Т.В. Папаскири, А.З. Родина, А.Э. Сагайдака, С.И. Сая, Е.В. Серовой, А.В. Севостьянова, А.П. Сизова, М.А. Сулина, В.Х. Улюкаева, В.Н. Хлыстуна, Ю.А. Цыпкина, Е.В. Черкашиной, А.С. Чешева, Д.А. Шаповалова, Н.И. Шагайды и др.

Но при этом, во-первых, в большинстве работ указанных авторов непосредственно проблемы вовлечения в оборот заброшенных земельных участков изучались лишь как компонент общей системы управления земельным фондом и трансформации этой системы. А, во-вторых, те масштабные и комплексные изменения, которые с 2014 года происходят в институциональной среде сельскохозяйственного землепользования (новые правила предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам, уточненные процедуры их изъятия для государственных и муниципальных нужд, новые подходы к осуществлению государственными и муниципальными органами контрольно-надзорных функций в землепользовании; совершено новая организация кадастрового учета недвижимого имущества и госрегистрации прав на него, кадастровой деятельности и кадастровой оценки), и их предварительные результаты не охвачены научным анализом просто в силу их новизны.

Поэтому научное переосмысление всего комплекса теоретических и методологических положений создания института, обеспечивающего эффективное вовлечение в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, является весьма актуальным.

Предметом исследования являются отношения, складывающиеся между органами государственной власти и лицами: 1) обладающими различные правами на земельные участки, которые ими либо не используются, либо используются с нарушением законодательства, а также 2) потенциальными приобретателями таких участков или прав на них, а также весь комплекс соответствующих организационно-правовых, финансово-экономических и информационно-коммуникационных отношений.

Объектами исследования стали земли сельскохозяйственного назначения (в первую очередь – неиспользуемые или используемые с нарушением законодательства), процесс их выявления и выставления на торги, а также соответствующая правовая база, информационные системы, органы государственной власти и местного самоуправления, участвующие в этом процессе.

Целью данного исследования стала разработка предложений (включая их правовое и экономическое обоснование) формирования на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации. Для реализации поставленной цели решены следующие задачи, определяющие содержание работы:

проведен комплексный анализ проблемы и выявить основные направления и пути их решения;
оценены размеры неиспользования участков из земель сельскохозяйственного назначения в России;
изучен и проанализирован международный опыт управления федеральным фондом земель (на примере Германии) и опыт управления участками из земель сельскохозяйственного назначения, изъятыми из сферы сельскохозяйственного производства на основании ФЗ-161 от 24.07.2008г. «О развитии жилищного строительства»;
разработаны предложения по формированию на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (в связи с неиспользованием по целевому назначении или использованием с нарушениями законодательства);
проведена оценка экономического эффекта от реализации предлагаемых мероприятий.

Методология и методы. При подготовке отчета применены абстрактно-логический метод, позволяющий отвлечься от несущественных сторон, выделить сущность исследуемых явлений и процессов, причинно-следственные связи; исторический – ретроспективное исследование современных проблем неиспользования земель, а также приемы индукции, позволяющей на основании разрозненных частных фактов делать общие выводы, которые, в свою очередь, дают возможность применять выявленные общие тенденции для обоснования частных выводов (дедукция). При этом в качестве основного методологического подхода при подготовке отчета принят системный, предусматривающий максимально возможный учет всех аспектов изучаемых проблем в их взаимосвязи и целостности. Системность исследования предполагает также его органичное сочетание с научными разработками, выполненными его авторами ранее. В свою очередь имеющийся научный задел по теме отчета определяется уникальным опытом ГУЗа по разработке комплексных мероприятий, обеспечивающих рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, и методических рекомендации по землеустроительному обеспечению вовлечения в оборот земель, неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению. Только за последние 5 лет в ГУЗе были выполнены научные исследования, связанные с данной темой:

Разработка схемы землеустройства для одного из субъектов Российской Федерации с целью апробации методики землеустроительного зонирования сельских территорий и установления землеустроительных регламентов для участков из земель сельскохозяйственного назначения (2012);
Разработка критериев порчи земель, предусмотренных проектом федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и иные законодательные акты Российской Федерации (в части выполнения ответственности за порчу земель сельскохозяйственного назначения)» (2014);
Подготовка методики разработки сельскохозяйственных регламентов (2015);
Разработка пилотного проекта по вовлечению в активный экономический оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения на базе зонирования территории сельского муниципального образования Ярославской области (2017).

Также ученые ГУЗа входили в состав рабочих групп по разработке новой редакции Федерального закона «О землеустройстве» и по доработке принятого в первом чтении законопроекта о совершенствовании определения видов разрешенного использования земельных участков. В университете регулярно проводятся мероприятия с участием депутатов Государственной Думы и членов совета Федерации, руководителей и специалистов федеральных органов исполнительной власти, научных, производственных и общественных организаций по широкой тематике проблем землепользования, в том числе 4 апреля 2016 г. состоялся круглый стол «О признаках неиспользования и ненадлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения».

Все это позволило подойти к подготовке отчета с определенной изначальной концепцией, задающей его общую направленность и преемственность. Такая концепция дала основание выдвинуть в качестве рабочей гипотезы следующее.

В качестве двух основных причин неиспользования земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства, следует выделить экономическую и организационно-правовую составляющие.

К первой следует отнести значительный спад сельскохозяйственного производства в 90-е годы, сокращение в тот период объемов государственной поддержки аграрной отрасли, а также неподготовленность отечественных товаропроизводителей к конкуренции с зарубежными поставщиками продовольственных товаров. В результате этого неиспользование земель приобрело настолько массовый характер, что принудительное изъятие даже части неиспользуемых земельных участков не могло обеспечить их последующее рациональное использование. Другими факторами стали «излишняя распаханность» отдельных (особенно – северных) регионов в советский период, а также возможность рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и связанное с этим формирование уровня цен на земельные участки, в результате чего земли, предназначенные под застройку, оказались почти на порядок дороже сельскохозяйственных угодий. В таких условиях экономика объективно подталкивала перекупщиков земли к концентрации в своих руках сельскохозяйственных угодий с тем, чтобы затем их перепродать под застройку – это стало неизбежным следствием одного из перекосов «свободного», нерегулируемого в тот период рынка сельскохозяйственных угодий, которые приобретались в качестве капитала, а не для сельскохозяйственного использования.

Но если для 90-х годов это было почти неизбежным, то примерно с середины «нулевых» годов в отечественном АПК наблюдается улучшение ситуации. Это стало результатом реализации сначала приоритетного национального проекта Развитие агропромышленного комплекса (с 2006 года), а затем и госпрограмм развития сельского хозяйства, и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 и 2013-2020 годы, в которые был трансформирован указанный национальный проект. Поэтому большее значение как причина продолжающегося неиспользования стал приобретать второй – организационно-правовой фактор.

Причем здесь также имеется существенное отличие между 90-ми и «нулевыми» годами. Так, в период реформ 90-х годов правовые основания для изъятия и передачи более эффективным собственникам и арендаторам неиспользуемых земель отсутствовали как таковые, поскольку регулирующие это нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 года были признаны недействующими, а соответствующие нормы части первой Гражданского кодекса, принятого в 1994 году, вплоть до 2001 года не вступали в силу. В «нулевых» годах такие меры уже содержались в действующем законодательстве, но они были неработоспособны по причине отсутствия в них (или в развивающих их подзаконных актах) достаточной конкретики.

Непосредственным поводом усовершенствовать законодательство об изъятии заброшенных земельных участков стало утверждение Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. Корректировка законодательства в этой части была осуществлена дважды: в 2011-2012 годах (сразу после утверждения названной Доктрины) и в 2016 году. И к настоящему времени правовой механизм в этой части усовершенствован.

Вместе с тем, названный выше организационно-правовой механизм остается, с одной стороны, точечным (основанным на фактах, выявленных инспекторами государственного земельного надзора), а с другой – не увязанным с особенностями ведения сельскохозяйственного производства в конкретных условиях (признаки ненадлежащего использования земель – основания их изъятия – сформулированы достаточно общим образом на федеральном уровне). Тогда как правильнее было бы утверждать на местном уровне правила (регламенты) использования земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства.

Также мерой воздействия на мотивацию лиц, допускающих неиспользование земель сельскохозяйственного назначения, должно стать совершенствование администрирования земельного налогообложения. Как известно, Налоговым кодексом предусмотрена пониженная (не более 0,3% кадастровой стоимости) налоговая ставка для указанных земель, но необходимым условием для этого является факт их использования в сельскохозяйственном производстве (п. 1 ст. 394). Если же земля не используется, то следует применять общую ставку (не более 1,5%). Для того, чтобы применять такое налоговое регулирование (5-кратная разница) нет необходимости менять законодательство – достаточно организовать взаимодействие органов государственного земельного надзора (которые выявляют факты неиспользования земель) и налоговых органов. Этот механизм уже применяется, например, в Московской и ряде других областей Центрального федерального округа.

Еще более эффективным могло бы стать введение повышающих коэффициентов по налогу для неиспользуемых земель (но для этого уже потребуется корректировка норм законодательства). Причем действующие нормы налогового законодательства такие повышающие коэффициенты предусматривают, но для других видов земель. Например, для земель, предоставленных под строительство, – как механизм налогового стимулирования своевременного завершения строительства объекта.

Для выявления заброшенных земель и их правообладателей органам Россельхознадзора следует шире использовать предусмотренную с 2015 года новую форму осуществления государственного земельного надзора – административное обследование, которое позволяет охватывать большие площади, нежели традиционные проверки, и значительно проще по своей процедуре. Информационной основой для этого (наряду с другими источниками) должен стать государственный мониторинг земель, новые правила осуществления которого (с 2015 года) позволяют ориентировать его на задачи выявления заброшенных земель, а также инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения.
Для стимулирования новых собственников или арендаторов приобретать ранее заброшенные участки нужна система их господдержки (в первую очередь – посредством субсидирования их затрат на культуртехническое освоение); также эту систему следует распространить на муниципалитеты.

С организационной точки зрения отчет выполнен в соответствии с техзаданием на его проведение.

1 Сущность и содержание современной земельной политики, направления ее совершенствования

1.1 Основные черты и особенности современной земельной политики

Одним из ключевых факторов последовательного развития агропромышленного комплекса является организация рационального использования земельных ресурсов, которая тесно связана и во многом определяется развитием земельных отношений. Их реформирование, начатое в 90-е годах прошедшего столетия, продолжается до настоящего времени (более четверти века), при этом незавершенность преобразований создает множество экономических и социальных проблем не только в сфере АПК, но и в экономике в целом.

В самом начале реформирования земельных отношений Закон РСФСР «О земельной реформе», принятый в ноябре 1990 года, определил цели преобразований следующим образом:

создание многоукладной аграрной экономики;
развитие многообразия форм собственности на землю;
повышение эффективности использования земель;
развитие институтов эффективного регулирования земельных отношений;
создание условий для адекватного потребностям экономики перераспределения земель.

Можно ли сказать, что эти цели достигнуты и утратили свою актуальность? К сожалению, это не так, поскольку каждая из них не утратила свою значимость и сегодня.

Земельная и аграрная реформы дали ряд позитивных результатов, к которым можно отнести: формирование хотя и не в полном объеме необходимой законодательной базы регулирования земельных отношений в стране в целом и в абсолютном большинстве субъектов РФ; введение реального многообразия форм собственности на землю и форм хозяйствования на ней; создание конкурентной среды, стимулирующей прогрессивное развитие АПК; медленное и с существенными издержками, но все-таки поступательное развитие земельного рынка; повышение эффективности использование земель в значительном числе регионов и во множестве сельскохозяйственных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств (последовательный рост урожайности и др.); начало процессов преобразования земельных участков в активы и вовлечение их в финансовый оборот (земельная ипотека); порождение класса эффективных собственников земельных участков и др.

Однако говорить об успешности реформ не позволяет множество их негативных последствий, часть из которых является продолжением дореформенных трудностей, а часть порождена ошибками и непоследовательностью проводимых преобразований. К числу основных проблем в сфере земельных отношений, неразрешенность которых вызывает сложности и препятствия в социально-экономическом развитии АПК следует отнести.

Отсутствие внятной земельной политики государства. Сегодня в стране нет официального документа, который должен определять принципы, содержание и векторы развития земельных отношений. Нет четкой позиции государства по ряду важнейших позиций:

следует ли продолжить процесс приватизации земли, или нужно законсервировать сложившуюся структуру собственности, или необходимо осуществить национализацию всех или части сельскохозяйственных земель?
намерено ли государство влиять на структуру землевладения, какой она должна выглядеть в перспективе, получит ли дальнейшее развитие малый и средний бизнес, будет ли государство мириться с развитием латифундий и др.?
как государство намерено выстраивать эффективную систему регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами?
намерено ли государство развивать институты земельного рынка и каковы его приоритеты в сфере оборота земель?
будет ли государство активно (или пассивно) влиять на процессы ускоряющейся деградации сельскохозяйственных земель?

Эти и другие вопросы пока остаются без ответа. В утвержденных распоряжением Правительства РФ «Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы» не содержится ответов на эти вопросы, главную позицию этого документа составляет переход от деления земельного фонда на категории земель к классификации по видам разрешенного использования. К сожалению, в этом документе цели и задачи земельной политики определены очень общо, не установлены приоритеты государства, инструменты реализации.

Не определяет суть государственной земельной политики и принятый Правительством РФ в ноябре 2018 года «План мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений», в котором приведен лишь перечень подлежащих разработке законопроектов и других нормативных правовых актов. А пока мы имеем структуру собственности на землю, которая, на наш взгляд, далека от оптимальной. В собственности государства и муниципальных образований остается 66,7 % всех сельскохозяйственных земель и за 12 последних лет эта доля уменьшилась лишь на 2 %. При этом необходимо отметить, что именно на этих землях имеет место наибольшая бесхозяйственность, деградация, закустаривание, заболачивание и другие негативные процессы. Нельзя не отметить, что доля граждан в собственности на землю начиная с 2010 года имеет тенденцию к сокращению, за 12 лет она сократилась на 12,2 млн га или на 10 %, а собственность юридических лиц, хотя и увеличилась, но составляет всего 5% от всей площади сельскохозяйственных земель.

Не вызывает оптимизма и динамика распределения земель по формам хозяйствования. Приведенные в разделе 1.2 данные (Таблица 6) свидетельствуют, что структура землепользования за последние 12 лет почти не изменилась. Серьезную тревогу вызывает тенденция сокращения площади земель у малого бизнеса. За этот период ее доля не только не увеличивается, но даже несколько сократилась, хотя объем производства в крестьянских (фермерских) хозяйствах только за последние 5 лет увеличился почти на 40 %. КФХ произвели в 2017 году 29,1 % зерна, 11,6 % сахарной свеклы, 31,5 % подсолнечника при их доле в землепользовании всего 5,7 %.

Надо отметить, что данные Росреестра очень отличаются от данных Минсельхоза России и особенно от данных Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года. Так по данным Росреестра в 2016 году в России было 259,2 тысячи КФХ, а по данным переписи – 136,7 тысячи. Их общая площадь по Росреестру составляла 18,5 млн га, а по переписи – 37, 9 млн га. Очень большие расхождения присутствуют по большинству важнейших показателей, что свидетельствует об абсолютной неадекватности информационного обеспечения управления земельными ресурсами.

Сверхкрупные землевладения продолжают быстро расти (Таблица 1).

За последний год площадь земли у Мираторга выросла на 82 тысячи га, Агрокомплекса – на 188 тысяч га, Русагро – на 81 тысячу га.

Понимая опасности роста латифундий все развитые страны мира осуществляют жесткое противодействие развитию этих процессов, в нашей стране пока напротив государство содействует этому росту, предоставляя крупнейшим агрохолдингам львиную долю государственных субсидий на развитие агробизнеса.

Вызывают вопросы и складывающаяся структура землепользований сельскохозяйственных организаций и КФХ, установленная по данным отчета Росреестра по состоянию на 01.01.2018 года.

Доля собственных земель у сельскохозяйственных организаций составляет лишь 3,8%, аренда земли из общей собственности и принадлежащей государству – 53,5%. У малого бизнеса собственных земель – 33,7%, на праве аренды – 64,2%. При этом в бесплатном пользовании у организаций более 38% и неправомерное пользование без предоставления – 4,5% или 14,5 млн га (что вообще беспрецедентно), а у малого бизнеса только в легитимном пользовании 2,7%, т.е. соотношение бесплатных земель составляет по сути 10:1, что свидетельствует о явных предпочтениях местных властей в бесплатном предоставлении земель крупному бизнесу, хотя по справедливости это соотношение могло бы быть если не обратным, то равным.

Таблица 1 – Крупнейшие землевладения России

	2016 год			2019 год
1	Продимекс	790 тыс. га	1	Мираторг	1 млн га
2	Мираторг	594 тыс. га	2	Продимекс	892 тыс. га
3	Русагро	594 тыс. га	3	Агрокомплекс	649 тыс. га
4	Иволга-Холдинг	511 тыс. га	4	Русагро	649 тыс. га
5	Ак-Барс	505 тыс. га	5	Эко-Нива	524 тыс. га
6	Агрокомплекс	456 тыс. га	6	Волго-Дон инвест	452 тыс. га
7	Росагро	400 тыс. га	7	Авангард-Агро	451 тыс. га
8	Авангард-Агро	370 тыс. га	8	Степь	412 тыс. га
9	Красный Восток-Агро	350 тыс. га	9	Био-Топ	405 тыс. га
10	Черкизово	340 тыс. га	10	Доминант	320 тыс. га

Особая тема – это судьба земельных долей, которые были введены как институт уравнительного распределения сельскохозяйственных земель в процессе их приватизации. В идеологии реформы их функционированию отводился только переходный период (1,5 — 2 года), в течение которого они должны были трансформироваться или в земельные участки, или в доли капитала корпоративных структур. Однако они продолжают существовать до настоящего времени и стали ощутимым тормозом для дальнейшего развития системы землевладения и землепользования, поскольку постоянно порождают неопределенность принадлежности земель и множество других проблем. За 1998 – 2016 годы (более поздней информации нет) их общая площадь сократилась с 115,4 до 86,2 млн га (на 25,3 %), но процесс идет крайне медленно и государством по сути никак не стимулируется. Все приведенные данные свидетельствуют или об отсутствии целенаправленной земельной политики или об ее неадекватности принципам и целям справедливого распределения, и организации рационального использования земельных ресурсов страны.

Неадекватность информации о количестве, структуре и динамике состояния земельных ресурсов страны. Разрушение систем земельного кадастра, сельскохозяйственной картографии, землеустройства, мониторинга земель и других инструментов информационного обеспечения управления земельными ресурсами создали ситуацию отсутствия или неадекватности сведений о земле, необходимых для принятия обоснованных управленческих решений по организации ее рационального использования.

Очевидно, что без установления точных границ административно-территориальных образований невозможно определить их легитимную юрисдикцию в сфере регулирования земельных отношений, установить точную площадь земель в их ведении и др. Данные таблицы 2 свидетельствуют, что на всех уровнях доля разграниченных земель невелика, а значит и характеристики земельных фондов не являются точными.

Еще хуже обстоит дело с разграничением земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Из общей площади таких земель 255,6 млн га отграничено в собственность Российской Федерации 6,2 млн га, в собственность субъектов РФ — 10,1 млн га, в муниципальную собственность – 11,4 млн. га, суммарно 27,7 млн га, что составляет лишь 10,8 % всех земель. А это означает, что органы управления на всех уровнях не обладают легитимными правами по распоряжению земельными участками, не имеющими границ, не поставленными на кадастровый учет и не прошедшими юридическую регистрацию.

Таблица 2 — Сведения об установлении границ территориальных образований на 01.01.2018 г.

Наименование объекта	Общее число границ между административно-территориальными образованиями и другими объектами	Установлены границы
Наименование объекта		Всего (ед.)	% от общего числа	В том числе в 2016 году
Границы отдельных субъектов Российской Федерации с другими субъектами РФ	380	26	6,8	—
Муниципальные образования	22406	10232	45,6	1976
Населенные пункты	155955	22169	14,2	3120

Объективность информации о правах на землю и пространственные характеристики участков должны быть отражены в документах кадастра объектов недвижимости. Без этого правомерность использования постоянно подвергается сомнениям, порождается неустойчивость землепользования, рейдерство и другие криминогенные ситуации. Именно кадастр должен давать наиболее точную информацию и наличие, распределение и состояние земельных участков. Число обладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения составляет более 70 млн, но в государственный кадастр объектов недвижимости внесено лишь немногим более 20 % всех участков, и каждый год этот показатель увеличивается весьма незначительно.

Аморфность и крайне низкая эффективность системы управления земельными ресурсами, разрушение ее основных институтов. Сегодня в стране нет единого органа управления, который бы обладал всей полнотой функций полномочий и ответственности за состояние, организацию использования и охрану единого государственного земельного фонда России.

В период с 1990 по 2000 год таким органом был Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике (последнее название). В 2000 году он был преобразован в Федеральную службу земельного кадастра и с этого времени началось по сути растаскивание функций по управлению земельными ресурсами по множеству министерств и ведомств. Сегодня они разделены между 18 министерствами. Даже такая функция, как государственный контроль за использованием и охраной земель разделен между 4 контрольными органами, деятельность которых в этой сфере по сути не координируется. Разделение полномочий разрушило единую систему управления земельными ресурсами, за ним последовала ликвидация ряда институтов, в первую очередь, таких как прогнозирование и планирование использования земель, дистанционное зондирование и мониторинг, планово-картографическое обеспечение и др. Была ликвидирована сеть проектных институтов по землеустройству (гипроземов), институт сельскохозяйственных аэрогеодезических изысканий и многие другие. В результате кроме проблем территориального (межобъектного) землеустройства уничтожено внутрихозяйственное землеустройство сельскохозяйственных предприятий, определявшего ранее оптимальную структуру посевных площадей, эффективные почвозащитные севообороты, противоэрозионные мероприятия и многое другое, абсолютно необходимое для организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель.

Ускорение процессов деградации земель. Разрушение институтов изучения земель, планирования их использования и землеустройства в числе основных последствий повлекло за собой ускорение процессов развития водной и ветровой эрозии, опустынивания, засоления, заболачивания и других негативных явлений. По экспертным оценкам (объективные данные мониторинга отсутствуют) ежегодный прирост протяженности овражно-балочной сети составляет более 20 тысяч километров. Водной эрозии в разной степени подвержено около половины всей площади пашни. Ужасающим примером деградации земель является образование и быстрый рост пустыни на территории Астраханской области. Причиной этого явления стал бессистемный и бесконтрольный выпас неучтенных стад овец без соблюдения правил и нормативов нагрузки поголовья на единицу площади пастбищ. А всего в 27 субъектах РФ опустыниванием охвачено более 100 млн га. В результате огромные площади продуктивных земель выпадают из использования на множество лет и восстановление на них травостоя потребует значительных затрат.

По явно заниженным данным Росреестра водной эрозии, ежегодно уносящей миллионы кубических метров плодородной почвы, подвержено 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой – 8,4 %, переувлажнено и заболочено – 12,3 %, охвачено процессами засоления – 20,1 %.

Растущая криминализация сферы земельных отношений. Приведенная выше статистика свидетельствует о ряде неблагополучных тенденций в распределении земельных ресурсов. К сожалению, во многих регионах стало нормой нелегитимное предоставление земельных участков, рейдерство, спекулятивные сделки и др. В наибольшей степени это относится к муниципальному уровню, на котором должностные преступления в сфере земельных отношений вышли на первые места в общем перечне правонарушений. Развитию этих явлений во многом способствует отсутствие надлежащего учета земельных ресурсов, слабость государственного контроля за их использованием и охраной, пробелы и разночтения в земельном и гражданском законодательстве и другие факторы, наличие которых является результатом слабой земельной политики и бессистемностью управления земельными ресурсами.

Результаты проведенного анализа состояния и тенденций развития земельных отношений свидетельствуют о необходимости существенной корректировки земельной политики государства, которая должна включать в себя ряд безотлагательных действий на основе концентрации усилий аграрной науки, власти и бизнеса. К их числу следует отнести.

Разработку и принятие основополагающего документа в виде доктрины земельной политики государства, которая должна дать ответы на все вопросы, поставленные в начале статьи.
Формирование адекватной современным вызовам системы управления земельными ресурсами на основе воссоздания единого органа регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами страны.
Воссоздание институтов организации эффективного использования и охраны земельных ресурсов (прогнозирования и планирования, землеустройства, мониторинга земель, государственного контроля, изучения и оценки земельного потенциала и др.).
Проведение сплошной инвентаризации земель и формирование на ее основе полного и объективного кадастра сельскохозяйственных земель.
Формирование системы эффективного противодействия развитию процессов деградации земель.
Развитие земельного законодательства: принятие новых редакций законов «О землеустройстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном регулировании охраны почвенного плодородия» и др.
Разработка генеральной схемы использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации и более детальных документов в виде схем землеустройства территорий субъектов РФ и муниципальных образований.
Осуществление комплекса мер по ограничению роста латифундий (установление предельных размеров землевладений, ограничение государственной поддержки сверхкрупных землевладений, дифференцированное налогообложение и др.).
Восстановление системы научного и кадрового обеспечения рационального землевладения и землепользования.
Создание эффективной системы информационного и консалтингового обеспечения процессов рационального использования и охраны земельных ресурсов.

Ключевой позицией в приведенном перечне необходимых действий является формирование современной системы управления земельными ресурсами страны. Исторический опыт России и практики функционирования подобных систем в развитых государствах мира позволяет представить эту систему в виде, отображенном на рисунке 1.

Рисунок 1 — Система управления земельными ресурсами страны

Предлагаемая система включает в себя институты и инструменты, функционирующие в рамках единой концепции, тесно связанные между собой и работающие на достижение единых целей. Каждый блок должен обладать необходимой методической автономией при соблюдении единых методологических подходов. Важнейшим условием является воссоздание в структуре Правительства органа государственного управления по регулированию земельных отношений и управлению земельными ресурсами, обладающего необходимой полнотой прав и полномочий в этой сфере с полной ответственностью за состояние и организацию использования, и охраны земельных ресурсов страны. Такой орган функционировал в Российской Федерации с 1990 года под названием Государственный комитет РСФСР по земельной реформе; с 1996 г. – Государственный комитет РСФСР по земельных ресурсам и землеустройству (Роскомзем). В 1998 году он был сначала введен в состав Министерства РФ по земельной политике, строительству и жилищному хозяйству, а затем прошел еще 6 реорганизаций, растеряв при этом многие важнейшие функции, Сегодняшний Росреестр унаследовал лишь ведение кадастра объектов недвижимости регистрации и картографии, утратив функции управления земельными ресурсами и ответственность за их рациональное использование.

Особая роль в предлагаемой системе принадлежит землеустройству, как основному инструменту управления процессами перераспределения земель, устранения недостатков землепользования, организации территории объектов сельскохозяйственного производства, разработке программ и проектов противодействия процессам эрозии почв, опустыниванию и др.

Российское землеустройство имеет свое начало в писцовых описаниях земель в XII – XIV веках, оно обеспечивало проведение аграрной реформы 1861 года, Столыпинских преобразований, осуществление земельного комплекса мер по организации использования и охраны земель в СССР, было важнейшим инструментом проведения современной земельной и аграрной реформ, но в настоящее время оказалось не в чести. Его роль явно принижена, входящие в него институты почти полностью ликвидированы и это стало причиной множества проблем в земельной сфере страны. Возрождение землеустройства должно стать важным фактором совершенствования земельного строя.

Важнейшая роль в системе принадлежит кадровому обеспечению управления земельными ресурсами. Одной из проблем в этой сфере является необоснованное сокращение аспирантуры по научному профилю «Землеустройство», относящемуся к экономическим специальностям. В рамках общей тенденции сокращения подготовки кадров по экономике в разы сократили и подготовку научных сотрудников по землеустройству, которые на самом деле очень востребованы как в учебных, так и научных организациях. Кафедры землеустройства и кадастров сегодня функционируют в 84 вузах страны и возможности подготовки для них высококвалифицированных специалистов по сути ликвидированы. Это же относится и к множеству научных организаций, ведущих исследования в этой сфере.

Важнейшим фактором повышения эффективности управления земельными ресурсами должно стать его научное обеспечение. Полагаем, что наиболее актуальными направлениями исследований должны стать следующие.

Разработка методологии и современных методов регулирования земельных отношений в АПК, обеспечивающих развитие и конкурентоспособность различных форм землевладения и землепользования. В рамках этого исследования прежде всего надо дать обоснованный ответ на вопрос: следует ли продолжить приватизацию сельскохозяйственных земель и каким должно быть оптимальное соотношение земель, находящихся в государственной, муниципальной и частной собственности? Это принципиальный вопрос, в зависимости от ответа, на который должна выстраиваться вся земельная политика. На первом этапе реформы (1990-2000 годы) было приватизировано около 1/3 сельскохозяйственных земель, в новом веке приватизация или остановлена, или заменена национализацией или осуществляется крайне медленно мелкими фрагментами, в государственной и муниципальной собственности на сегодня остается 2/3 земель, большая часть из которых не разграничена, не поставлена на кадастровый учет и не прошла регистрацию, поэтому любые сделки с ней не являются легитимными. Именно эта часть земель используется наиболее неэффективно и государство должно выработать определенную позицию, основу которой должны составить результаты исследований по различным вариантам развития отношений собственности. Необходимо также установить оптимальное соотношение собственности и аренды земли при ведении агробизнеса. Нужно проанализировать различные варианты в разных условиях хозяйствования и дать бизнесу обоснованные рекомендации.

Требует ответа и вопрос о судьбе земельных долей. Этот институт был введен как инструмент уравнительной и справедливой приватизации в начале преобразований и по замыслу разработчиков реформы он должен был выполнить свою распределительную роль в течение максимум 3 лет, полностью себя исчерпав. Однако прошла уже четверть века, а земельные доли сохраняются, выполняя определенную позитивную роль, но затрудняя формирование устойчивого и эффективного землевладения.

Особой темой является выработка позиций, определяющих отношение государства и общества к росту сверхкрупных землевладений, по сути латифундий. Очевидно, что их рост должен быть остановлен, но для этого нужно разработать и реализовать механизм, который позволит сделать это, не разрушая крупный агробизнес и создавая условия, обеспечивающие конкурентоспособность среднего и малого предпринимательства на селе.

Разработка современной методологии стратегического прогнозирования и планирования использования и охраны земельных ресурсов. Отказ от преобладавшей длительное время позиции об отмирании государственного регулирования развития экономики объективно порождает необходимость восстановления на новой институциональной основе прогнозирования и перспективного планирования, в том числе и в земельной сфере. Однако просто восстановить практику советского периода невозможно и поэтому науке необходимо дать ответы на ряд вопросов, определяющих их содержание и организацию в современных условиях.
Формирование системы информационного обеспечения управления земельными ресурсами. Если объективно оценивать современное состояние информации о главном национальном богатстве страны – ее земельном фонде (полнота, достоверность, актуальность и др.), то нужно признать ее абсолютную неадекватность потребностям управления экономикой. Достаточно сравнить данные различных министерств и ведомств (Росреестра, Росстата, Минсельхоза, Минприроды и других), чтобы увидеть огромные расхождения в данных о составе земель и динамике изменений. Если при этом еще учесть отсутствие современной планово-картографической документации и качественных характеристик земельных участков, то станет совершенно очевидной необходимость системного решения этой проблемы.
Научное обоснование и разработка комплекса мер по развитию цивилизованного рынка сельскохозяйственных земель и его инфраструктуры. Выше уже отмечалось медленное, с большими издержками, но все-таки поступательное развитие земельного рынка. Однако весьма проблемными остаются его закрытость, слабость инфраструктуры, нелигитимность огромного числа сделок, высокий уровень коррумпированности структур, связанных с его функционированием. Содержание исследований по этой проблеме должно быть связано с установлением направлений совершенствования оборота земельных участков, определением механизмов развития инфраструктуры и повышения информационной открытости земельного рынка.
Создание цифровых моделей оптимального распределения и организации использования земельных ресурсов на всех уровнях (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования). Развитие цифровой экономики – это не новое модное увлечение, а абсолютная необходимость, определяющая конкурентоспособность любой отрасли, включая АПК. Спонтанные процессы распределения и перераспределения земель, базирующиеся лишь на политической воле и административных представлениях, приводят к значительным перекосам в межотраслевом перераспределении земель, в пространственной организации экономики, в межтерриториальной специализации АПК и др. Альтернативы цифровым моделям пространственной организации экономики в современном мире просто не существует. Но находимся мы здесь почти на нулевом уровне, поэтому в рамках этого исследования на основе системного подхода необходимо определить механизмы создания планово-картографической и другой информации, состав и очередность разработки моделей, организацию разработок и их внедрения, содержание землеустроительного обеспечения этого процесса.

В решении задачи цифрового моделирования особо следует отметить роль землеустройства. В выступлениях сотрудников ряда экономических ведомств, прежде всего Минэкономики РФ, довольно часто звучит позиция о необходимости снижения роли и изменения места землеустройства в системе управления земельными ресурсами и организации использования земель. Полагаем, что эта позиция обусловлена в большей степени не объективными обстоятельствами, а недостаточной профессиональной подготовкой лиц, принимающих очень важные управленческие решения в сфере земельных отношений. Мировая и отечественная практика говорит о другом: землеустройство было, есть и остается в перспективе основным институтом организации рационального использования и охраны земельных ресурсов страны.

Другое дело, что современное землеустройство не может быть законсервировано на уровне технологий прошлого века. Оно должно стать иным и по набору решаемых задач, и по технологиям их решения. В первую очередь, оно должно быть ориентировано на реализацию актуальных социально-экономических установок, использование новейших технических средств и перспективных методов, и инструментов, в числе которых на первое место должно быть выдвинуто цифровое моделирование, обеспечивающее не только рациональную организацию территории, но и внедрение автоматизированных технических комплексов обработки земель и производства сельскохозяйственной продукции.

Первые шаги в этом направлении уже делаются. В частности, в Государственном университете по землеустройству разработаны некоторые подходы к решению этой задачи, но для успешного продвижения необходимы крупные исследования, результатом которых должен стать набор технологий, методов и стандартов организации территории на основе цифровых моделей, и методов.

Разработка современной методологии, методов и технологий охраны, и воспроизводства потенциала сельскохозяйственных земель. Темпы деградации сельскохозяйственных земель во многих регионах страны становятся просто критическими. Для юго-востока это нарастание процессов опустынивания, для регионов Черноземья – развитие водной эрозии, для степных районов — усиление ветровой эрозии и т.д. Эти процессы крайне опасны не только для сельского хозяйства, но и для всей экономики страны, однако реакция государства на эти явления пока очень инертна. Необходимо публично показать власти и обществу эту опасность, оценив ее полно и объективно и предложив меры по предотвращению развития этих негативных процессов. Новых подходов требует классификация факторов деградации земель, разработка современных технологий ее предотвращения и устранения последствий, определение инструментов стимулирования сельхозпроизводителей и структур управления АПК к активному противодействию процессам разрушения земельного потенциала.

Очень важным является вопрос о приоритетах в земельной политике. Они должны быть установлены по следующим позициям:

форма собственности (государственная, муниципальная, частная, в т.ч. корпоративная, семейная, индивидуальная и другие);
форма хозяйствования (агрохолдинги, сельскохозяйственные организации, фермерские хозяйства, личные подсобные хозяйства и др.);
отраслевые направления использования (сельское и лесное хозяйство, промышленность, поселение и др.);
направления хозяйственного использования (животноводство, растениеводство и т. д.).

Очевидно, что речь должна идти не о выборе лишь одной альтернативы, должно быть установлено или абсолютное их равенство или некоторая, обусловленная интересами государства и общества предпочтительность, а значит и дифференцированность в уровнях и методах государственной поддержки.

Необходимость установления приоритетов объясняется тем, что в постреформенной России в отсутствии четкой позиции меняется отношение к тем или иным формам хозяйствования в силу предпочтений отдельных чиновников. Примером может служить отношение к развитию фермерского сектора. В 90-е годы прошедшего столетия было очевидно весьма позитивное отношение федеральной власти к семейным крестьянским хозяйствам и это находило отражение в реальной земельной и аграрной политике, которая предусматривала при равенстве всех форм, создание стартовых преференций для фермерства. В начале нового века отношение к нему резко изменилось, в высказываниях высокопоставленных руководителей АПК зазвучала позиция о бесперспективности малого бизнеса, и он начал испытывать немалые трудности. С началом Национального приоритетного проекта «Развитие АПК» в 2006 году фермерская тема вновь зазвучала, развитие КФХ было выделено отдельной строкой и это дало ему новый импульс. В последнее время на уроне лозунгов о важности малого предпринимательства фермерство политически поддерживается, но в большинстве регионов для него создаются барьеры в получении или расширении земельных участков и в обеспечении доступа к средствам и государственной поддержки.

В 2017 году КФХ произвели около 19% всей сельскохозяйственной продукции, но получили менее 5 % средств, выделенных на поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Одним из примеров противодействия развитию малого бизнеса стало принятие в 2017 году Ставропольской краевой Думой закона, предусматривающего минимальный размер выделяемого земельного участка 2500 га, что по сути ставит крест на возможностях развития малого и среднего агробизнеса. Необходимо было предпринять немало усилий для отмены этого крайне вредного закона.

Основополагающим принципом земельной политики государства должно стать четкое понимание того, что несмотря на многообразие форм собственности вся земля в пределах границ государства является национальным достоянием, которое должно быть количественно и качественно учтено и охарактеризовано, оценено, разумно распределено, рационально использовано и надежно охранено государством. Если этот принцип принимается за основу земельной политики, то в первоочередном порядке государство должно обеспечить полный и объективный учет всех земель в соответствии с установленной их классификацией, установить границы всех земельных участков, находящихся в различных формах собственности, провести их объективную кадастровую оценку и регистрацию прав конкретных собственников, включая РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, физических и юридических лиц. Пока это не сделано, в земельных отношениях господствуют хаос и коррупция. В упомянутом документе пред усмотрен ряд действий, связанных с достижением этой цели, но в нем нет системности, которая позволила бы поэтапно ее достичь.

Предлагаемые в настоящее время Минэкономразвития меры по совершенствованию порядка определения правого режима земельных участков базируются на исключении деления земель по целевому назначению на категории с переходом на классификацию по видам разрешенного использования. Эта мера может быть оправдана лишь в случае, если новый классификатор по всем параметрам будет более объективным и реалистичным. Исходя из мировой практики это можно признать разумным, но не следует решение этой задачи возводить в ранг важнейшей составляющей земельной политики. Она скорее технологическая, чем политическая и не решает в целом задачу упорядочения земельных отношений. При сохранении заявительного (а не обязательного) подхода к организации кадастрового учета и регистрации прав и сделок это даст не слишком много. Гораздо важнее обеспечить простоту и доступность по организации и стоимости межевых и кадастровых работ, чтобы границы участков были определены с достаточной точностью, кадастровая стоимость определена объективно, а права должным образом установлены и гарантированы.

Полагаем, что безотлагательно нужно поставить задачу завершения работ по разграничению, постановке на кадастровый учет и регистрации земельных участков, находящихся в государственной, муниципальной и коллективно-долевой собственности. Пока это не будет сделано в сельских районах сохранится беспредел в регулировании земельных отношений и прежде всего в перераспределении земель.

Весьма важным направлением должно стать совершенствование порядка предоставления земельных участков. Именно здесь наиболее развита коррупция, но до настоящего времени не разработаны исчерпывающие меры, которые бы исключили любые возможности чиновничьего произвола. По нашему мнению, это направление необходимо усилить обеспечением публичности любых действий в сфере перераспределения земель на основе создания во всех властных структурах компьютерных сайтов с предоставлением в их содержании намерений, условий, порядка и результатов проведенных торгов с обязательным отражением в Интернете всех сделок с земельными участками. При растущей компьютерной грамотности населения эта мера могла бы обеспечить более высокий уровень публичности действий на земельном рынке.

Безотлагательно следует определить судьбу земельных долей, которые, сыграв свою позитивную роль в приватизации сельскохозяйственных земель, сейчас стали тормозом дальнейшего развития земельного рынка. Реалии таковы, что без прямого участия государственных и муниципальных структур, без адекватной информационной поддержки, прежде всего грамотного консалтинга земельные доли цивилизованно трансформировать в формы реального владения землей не удастся. Полагаем, что разрешение этой весьма критической ситуации является важнейшей частью земельной политики в среднесрочной перспективе и умолчание этой проблемы явно контрпродуктивно.

Организация рационального использования и охраны земель невозможна или малорезультативна без создания стройной системы прогнозирования и планирования землепользования на всех уровнях: страна – субъект РФ – муниципальное образование. Ускоряющееся развитие процессов деградации земель безотлагательно требует системных мер с участием в их реализации и государства и бизнеса, и населения. Разрабатываемые в настоящее время под эгидой Минстроя РФ схемы территориального планирования по сути не отвечают ни на один вопрос организации рационального землепользования. В течение 70-80 годов прошлого века в стране сложилась очень стройная система планирования использования и охраны земель, которая была весьма эффективной для обеспечения развития сельских территорий. Ее невозможно восстановить в прежнем объеме и содержании, но взять из нее основные позиции, преломив их к условиям функционирования рыночной экономики, было бы очень полезно для формирования системы адекватной требованиям эффективного управления использованием и охраной земель на всех уровнях власти.

Одним из основных инструментов реализации земельной политики государства является землеустройство. Вряд ли следует это пространно аргументировать, достаточно сказать, что ни одна земельная реформа, ни в одной стране без него не могла быть проведена. Великий государственный деятель России Столыпин это прекрасно понимал, создавая и укрепляя землеустроительные структуры в столице и в регионах. Можно привести десятки его высказываний и оценки других авторитетных государственных деятелей, объективно понимавших, что без профессионального землеустройства невозможно сформировать цивилизованную систему землевладения и землепользования и обеспечить ее поступательное развитие.

Очевидно, что следует безотлагательно подготовить и принять новый закон «О землеустройстве», адекватный современным реалиям, точно определить какие виды землеустроительных действий следует инициировать и финансировать за счет государства, какие за счет муниципальных образований, а какие за счет частных правообладателей. Вполне уместным было бы определение состава первоочередных землеустроительных работ, которые необходимо выполнить по инициативе государства в ближайшей перспективе.

Одним из направлений земельной политики, несомненно, является государственный и общественный земельный контроль. В нынешнем состоянии межведомственной разобщенности, невысоком имидже осуществляющих его органов он является абсолютно малоэффективным. Речь идет даже не о численности сотрудников, хотя она, конечно, невелика. Главная проблема – это отсутствие системного, комплексного и профессионального подхода, его функциональная необеспеченность, отсутствие мобильности, смехотворность возможных санкций и т. д. Задача заключается не в косметических изменениях, а в коренной перестройке. Полагаем, что должна быть создана под эгидой одного из федеральных органов власти единая надведомственная служба государственного земельного контроля со всей полнотой полномочий и ответственности в этой сфере. Кроме этого, следует стимулировать наделение полномочиями общественного земельного контроля некоторых объединений граждан и организаций, связанных с землевладением и землепользованием (самоуправляемых профессиональных объединений).

Одной из важных проблем земельной политики является экономическое регулирование отношений землевладения и землепользования. В ее содержании целесообразно выделить:

совершенствование системы земельного налогообложения;
экономическое регулирование сервитутов;
возмещение убытков и потерь от изъятия земельных участков;
экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель;
включение земельных активов в процессы привлечения инвестиций.

В рамках решения каждой из названных задач необходимо определить возможные действия власти, которые пока не осуществляются, но в перспективе могли бы дать существенные позитивные результаты. Назовем лишь некоторые из них.

В рамках совершенствования налогообложения весьма эффективным могло бы быть повышение его стимулирующей роли. В частности, в практике некоторых европейских стран, например, в Новой Зеландии и Канаде практикуется исключение (или уменьшение) налогооблагаемой базы, на сумму средств, направляемых налогоплательщиком на улучшение земельных участков (мелиорацию, рекультивацию и др.), если эти участки будут использоваться в среднесрочной перспективе без изменения целевого (сельскохозяйственного) использования. Кроме того, не следует увеличивать ставки налогообложения на улучшенные участки.

Крайне важно защитить экономические интересы сельхозпроизводителей при размещении на их землях различных, прежде всего линейных сооружений (ЛЭП, трубопроводов и др.). В настоящее время эти отношения, как правило, выстраиваются не в пользу агробизнеса. Полагаем, что следует изменить порядок передачи (переоформление) земель для прокладки линейных сооружений, закрепляя их в собственность (или в аренду) за сельскохозяйственными товаропроизводителями с последующей передачей выделяемых частей земельных участков в аренду или субаренду с установлением соответствующих платежей и обоснованных ограничений в использовании. Такая практика существует в ряде зарубежных стран и вполне себя оправдала.

Очень важно в рамках земельной политики определить меры экономического и иного стимулирования рационального использования и охраны земель. Арсенал методов здесь достаточно обширен. Кроме уже названного налогового стимулирования во многих странах (например, в ФРГ, Новой Зеландии) проводятся ежегодные конкурсы на присуждение различных государственных и муниципальных премий за лучшее обустройство земельных участков, за активную деятельность по охране земель от эрозии и др. При этом количество премий не велико, но их размер существенен настолько, что стимулирует участие в конкурсах и проведение соответствующих работ значительным числом фермеров.

Абсолютно необходимо включение в содержание земельной политики мер, обеспечивающих широкомасштабность вовлечения земельных активов в процессы привлечения инвестиций на основе развития земельной ипотеки, эмиссии ценных бумаг, обеспеченных земельными активами и др. В принятом документе эта тема вообще не затрагивается, хотя ее важность несомненна. Для развития этого направления наряду с упорядочением процедур, постановки земельных участков на кадастровый учет и регистрации прав и сделок необходимо государственное стимулирование развития инфраструктуры земельного рынка.

Наконец важнейшим фактором успешной разработки и реализации земельной политики является развитие систем научного обеспечения рационального землевладения и землепользования и подготовка профессиональных кадров для этой сферы. В настоящее время в стране нет ни одного специализированного научного учреждения, занимающегося проблемами регулирования земельных отношений и организацией рационального землевладения и землепользования. Существующие в некоторых НИИ отделы крайне малочисленны и плохо оснащены. Учитывая важность этой сферы государственного управления, считаем необходимым реорганизовать из институтов экономического профиля в научное учреждение, главным содержанием деятельности которого должно стать научное обеспечение мер по разработке перспективной земельной политики и организации рационального использования земель.

Значительного совершенствования требует сложившаяся система подготовки специалистов для земельной сферы. Необходимо сохранить и существенно укрепить учебно-методическое объединение по землеустройству и кадастрам, обеспечить развитие головного в этом объединении Государственного университета по землеустройству и соответствующих факультетов других вузов, сформировать современные профили подготовки специалистов по актуальным направлениям земельной политики и организации использования земельных ресурсов.

Все предлагаемые меры могут стать реальными и дать высокий социально-экономический эффект если коренным образом будет изменена организационная структура управления земельными ресурсами страны на основе воссоздания единого государственного органа, на который будет возложена вся полнота прав и ответственности за состояние и развитие земельных отношений и организацию землевладения, и землепользования. Сегодня эти права и полномочия разбросаны по множеству ведомств при отсутствии надлежащей координации деятельности и поэтому эффективность управления земельными ресурсами крайне низка. Прообразом такой управленческой структуры может быть функционировавший в период с начала проведения земельных преобразований Государственный комитет РСФСР по земельной реформе, преобразованный затем в Государственный комитет по управлению земельными ресурсами и успешно функционировавший до 2000 года.

Земельная политика, формализованная в государственном документе высокого уровня, должна стать четким ориентиром для дальнейшего совершенствования законодательства и реальной практики регулирования отношений в сфере землевладения и землепользования.

1.2 Структурные изменения в земельном фонде России

В течение всего постсоветского периода в структуре земельного фонда страны происходят изменения, имеющие как позитивный, так и негативный характер. Это относится ко всем типологическим характеристикам состава земель – по категориям, по формам собственности, по видам угодий, по качеству земель, по степени освоенности, по развитию процессов деградации и др. Чтобы объективно оценить состояние и тенденции этого процесса необходима объективная информация, которой, к сожалению, весьма недостаточно и которая в различных отчетных данных чаще всего не совпадает. Тем не менее попытаемся их сопоставить, провести более-менее точный анализ динамики и определить направления оптимизации дальнейших изменений.

Несмотря на жесткие намерения Правительства отменить деление земельного фонда на категории земель (попытки реализовать эту позицию продолжаются уже более 8 лет) эта классификация пока сохраняется и динамика состава земель по их категориям дает возможность, хотя бы в самом общем виде, оценить тенденции их межотраслевого и целевого распределения.

По данным Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за 2008-2016 годы эта динамика выглядит следующим образом (Таблица 3). В сравнении показателей использованы данные 2006 и 2015 годов, поскольку в 2016 году они изменились в связи с включением в состав страны Крыма и сравнение с 2016 годом было бы некорректно.

Оценивая данные таблицы 3, следует отметить, что они свидетельствуют о вполне объективных процессах целевого перераспределения земель.

В качестве позитива следует отметить сокращение площади земель запаса (на 4,7%) и существенное увеличение площади особо охраняемых территорий (на 36,6%), что свидетельствует в первом случае о введении в хозяйственное использование почти 5 млн га ранее не используемых земель, а во втором – о значительном повышении внимания государства к охране окружающей среды.

Таблица 3 ‑ Распределение земельного фонда Российской Федерации по категориям земель, млн га

Категории земель	На 01.01. 2006	На 01.01. 2011	На 01.01. 2015	На 01.01. 2016	На 01.01. 2018	2018 г. к 2006 г.
Категории земель	На 01.01. 2006	На 01.01. 2011	На 01.01. 2015	На 01.01. 2016	На 01.01. 2018	млн га	%
Земли сельскохозяйственного назначения	401,6	393,4	385,5	383,7	383,2	— 18,4	— 4,6
Земли населенных пунктов	19,1	19,6	20,1	20,3	20,4	+ 1,3	+ 6,8
Земли промышленности и иного специального назначения	16,7	16,8	17,2	17,4	17,4	+ 0,7	+ 4,2
Земли особо охраняемых территорий	34,2	34,9	47,0	47,0	47,7	+ 13,5	+ 39,5
Земли лесного фонда	1104,9	1115,8	1122,6	1126,3	1126,3	+ 21,4	+ 1,9
Земли водного фонда	27,9	28,0	28,0	28,1	28,1	+ 0,2	+ 0,7
Земли запаса	105,4	101,3	89,5	89,7	89,3	— 16,1	— 15,3
Итого земель	1709,8	1709,8	1709,9	1712,5	1712,5	+ 2,7	+ 1,6

Сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения на 17,7 млн га (на 4,4%) вызывает определенную тревогу, хотя основная часть этих земель переведена в земли гослесфонда и в особо охраняемые территории.

При этом весьма сомнительным выглядит увеличение за 8 последних лет площади земель населенных пунктов всего лишь на 900 тыс. га. При наблюдаемых объемах строительства коттеджных и дачных поселков в большинстве регионов страны эта цифра кажется условной, поскольку во многих случаях занятые ими земли сельхозназначения не сняты с учета в этой категории, поскольку не поставлены на учет в другой.

Также следует учитывать, что принадлежность к определенной категории является основным средством установления правового режима земель и земельных участков.

Понятия «правовой режим» и «правовой режим земель» давно применяются в научной и учебной литературе. Причем они прочно вошли в юридическую терминологию и практику (например, в административном, земельном, экологическом праве), но при этом остаются недостаточно изученными в правоведении, что обуславливает неоднократные обращения правоведов к вопросу об их сущности, предназначении и характере:

Как правило, под правовым режимом понимается совокупность правил, регулирующих ту или иную сферу деятельности^{^[1]}; особый нормативный порядок регулирования общественных отношений, на основе установленных и обеспеченных государством правовых средств^{^[2]}, правовое средство, применяемое в качестве специального регламента деятельности субъектов права, предназначенного для решения особых задач или работы публично-властных субъектов в особых обстоятельствах^{^[3]}. Наконец, – как порядок регулирования, выраженный в комплексе дозволений, запретов, обвязывания^{^[4]}.

Законодательство не содержит конкретного раскрытия этих понятий. В ЗК РФ лишь указано, что соответствующий режим определяется через принадлежность к той или иной категории земель, а также через разрешенное использование земельного участка, установленное в соответствии с зонированием территорий. Так, согласно ЗК РФ (пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7) отнесение земель и земельных участков к определенной категории как раз и определяет их правовой режим. Поэтому приведем несколько определений правового режима земель, которые даны наиболее известными учеными в области земельного права.

В первую очередь следует указать на его понимание Евтихиевым И.И. – как статуса прав и обязанностей органов земельного управления в отношении земель, выполнение ими своих основных функций — административной, юрисдикционной и нормативной^{^[5]}. В учебнике А.А. Рускола (1940 г.) соответствующий режим относился к городским землям, землям лесного фонда и землям специального назначения^{^[6]}. То есть, сначала не было попыток охарактеризовать «правовой режим земель» вообще, а все его определения были связаны с конкретными категориями (разрядами) земель.

Классическим же для советского земельного права стало определение Краснова Н.И. – установленный нормами советского земельного права порядок: 1) возможного (должного) поведения по отношению к ней, 2) государственного управления земельным фондом, 3) землепользования и 4) охраны земель^{^[7]}. Определение, близкое к этому, дано И.А. Иконицкой – установление нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны^{^[8]}.Согласно О.И. Крассову, такой режим – это установление основного целевого назначения земель, территориальное зонирование, ограничение прав, публичные сервитуты и установление разрешенного использования, посредством которых и определяется содержание прав на земельные участки, а также особенности их использования и охраны^{^[9]}. С.А. Боголюбов понимает под соответствующим режимом совокупность установленных законодательством правил использования земель и включения их в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, распространяющихся на определенную категорию земель^{^[10]}. Он же отметил, что такой режим представляет собой совокупность позитивно установленных правовых предписаний, объединяющих всю совокупность прав, обязанностей, дозволений и запретов безотносительно к личности субъектов, которым они принадлежат или адресованы^{^[11]}.

На неизбежную эволюцию понятия «правовой режим земель» указывает Крассов О.И. – развитие земельного и градостроительского законодательства привело к усложнению содержания этого понятия, и оно требует уточнения^{^[12]}.

Приведенные выше позиции совпадают в главном – правовой режим земель увязан с установленным для них целевым назначением, то есть с их включением в состав, определенный категории земель.

Современный институт категорий земель сформировался в советский период, поскольку в дореволюционной России структурирование земельного фонда было основано не на особенностях правового режима земель, а исходя из субъектного состава владельцев и пользователей земель. Тогда выделялись следующие земли: государственные, удельные, кабинетские (дворцовые), монастырские и церковные, майоратные, частновладельческие, посессионные, общественные и крестьянские. Все они имели различный правовой режим^{^[13]}. Результатом же национализации земли, последовавшей за революцией 1917 г., и связанной с ней исключительностью государственной собственности на землю стало определение государством (как единоличным собственником) хозяйственного назначения всех земель и земельных участков. Соответственно в советском земельном праве была введена соответствующая такому назначению категоризация единого государственного земельного фонда. Изначально было три категории: 1) предоставленные в пользование (сельскохозяйственное) трудовых землепользователей, 2) городские земли и 3) остальные государственные земельные имущества. По мере усложнения земельных правоотношений число категорий увеличилось и к началу земельной реформы 1990-х гг. достигло 7^{^[14]}. Указанная реформа не изменила институт категорий земель. И это правильно, поскольку принцип целевого назначения земель не зависит от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и распространяется как на право земельной собственности, так и на право землепользования, владения землей и на аренду земли.

Отнесение всех земель (земельных участков, входящих в их состав) к одной из установленных вышеназванных категорий является обязательным. Если же по каким-либо причинам для конкретного земельного участка такое целевое назначение не установлено, то решение об отнесении его к землям определенной категории (в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся) принимает орган местного самоуправления городского округа или муниципального района по месту нахождения такого участка.

Указание на принадлежность земельного участка к определенной категории земель (на его целевое назначение) содержится во всех актах о предоставлении участков и договорах о совершении с ними любых сделок. Если правообладатель участка использует его не в соответствии с целевым назначением, то такой участок может быть у него изъят.

В то же время законодательство допускает перевод земельного участка из одной категории земель в другую (изменение его целевого назначения), поскольку по мере развития производства, транспорта и иных сфер хозяйственной деятельности для этого требуются участки, которые могут иметь другое назначение. Например, достаточно распространенной практикой является перевод земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения при строительстве автомобильных и железных дорог, линий электропередачи и связи, трубопроводов, различных объектов промышленности, энергетики и других. Также как результат урбанизации расширяются территории населенных пунктов. При этом законодательством установлен ряд ограничений, которые направлены на недопущение необоснованного перевода земель из одной категории в другую.

Так, принять решение о переводе земель в другую категорию могут только уполномоченные на то органы государственной власти или местного самоуправления, компетенция которых четко определена законодательством. То есть частные лица – правообладатели земельных участков не вправе самовольно изменить назначение своего участка, а для земель сельскохозяйственного назначения такое ограничение установлено и для органов местного самоуправления. При этом для каждой из категорий земель определены конкретные условия, при которых допускается их перевод в другую категорию.

Органами, уполномоченными принимать решения о переводе земель из одной категории в другую, являются:

Правительство Российской Федерации – в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, а также в отношении таких, государственная собственность на которые не разграничена, но при этом они необходимы для федеральных нужд или для установления либо изменения черты городов федерального значения;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – в отношении земель, находящихся в собственности соответствующих регионов. Также они переводят в другие категории расположенные на их территории земли, собственность на которые не разграничена (кроме необходимых для федеральных нужд или для установления, или изменения черты городов федерального значения), и земли сельскохозяйственного назначения, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям или частным лицам;
органы местного самоуправления – в отношении земель, находящихся в муниципальной или в частной собственности (кроме земель сельскохозяйственного назначения), а в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, – также и по поводу земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Решение о переводе (либо об отказе в нем) принимается в 2-месячный срок (Правительством Российской Федерации – в 3-месячный). При этом законодательством установлен весьма ограниченный перечень оснований для отказа в испрашиваемом переводе: 1) установленный в соответствии с федеральными законами запрет (либо ограничение) перевода для таких земель или земельных участков из одной категории в другую; 2) отрицательное заключение государственной экологической экспертизы (если проведение такой экспертизы предусмотрено федеральным законом); 3) несоответствие испрашиваемого целевого назначения утвержденным документам территориального планирования, документации по планировке территории или землеустроительной документации.

Следует отметить, что в последние годы активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель, обусловленный тем, что сформировавшаяся в советский период практика деления земельного фонда на категории и их состав не в полной мере соответствуют текущим особенностям земельных отношений. В качестве наиболее вероятного правового механизма, который может заменить нынешнюю систему категорий земель, предлагается зонирование территории, которое в той или иной мере предусмотрено законодательством большинства развитых государств (страны континентальной Европы, США, Канада, Австралия). Отказ от института категорий земель предусмотрен сразу несколькими решениями Правительства Российской Федерации^{^[15]}, им же был разработан принятый в первом чтении соответствующий законопроект, который оказался весьма неоднозначно воспринятым^{^[16]}. И в итоге он был снят с рассмотрения^{^[17]}, но это не означает, что перехода к зонированию, как альтернативе категориям земель, не произойдет – вопрос продолжает обсуждаться.

Мерой в этом направлении стала, например, систематизация зон с особыми условиями использования территорий. В частности, с 2019 г. ЗК РФ дополнен новой XIX-ой главой «Зоны с особыми условиями использования территорий»^{^[18]}, предусматривающей следующие виды таких зон: 1) зоны охраны объектов культурного наследия; 2) защитная зона объекта культурного наследия; 3) охранная зона объектов электроэнергетики; 4) охранная зона железных дорог; 5) придорожные полосы автомобильных дорог; 6) охранная зона трубопроводов; 7) охранная зона линий и сооружений связи; 8) приаэродромная территория; 9) зона охраняемого объекта; 10) охранная зона военного объекта (запретная, специальная); 11) охранная зона ООПТ; 12) охранная зона стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением; 13) водоохранная (рыбоохранная) зона; 14) прибрежная защитная полоса; 15) округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов; 16) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; 17) зоны затопления и подтопления; 18) санитарно-защитная зона; 19) зона ограничений передающего радиотехнического объекта; 20) охранная зона пунктов государственной геодезической сети (нивелирной, гравиметрической); 21) зона наблюдения; 22) зона безопасности с особым правовым режимом; 23) рыбоохранная зона озера Байкал; 24) рыбохозяйственная заповедная зона; 25) зона минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов; 26) охранная зона гидроэнергетического объекта; 27) охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена; 28) охранная зона тепловых сетей (ст. 107 ЗК РФ).

Виды разрешенного использования земельных участков

В сравнении с целевым назначением земель институт разрешенного использования земельных участков сравнительно новый, он сформировался уже в постреформенной России — в досоветский и советский период такого регулятора землепользования не было^{^[19]}. И как советское, так и раннее постсоветское земельное законодательство (в частности, первые три отечественных Земельных кодекса – 1922, 1970 и 1991) регулируя вопросы о том, как можно (следует) использовать земельный участок оперировали обобщенными понятиями «земля», «земли». Но после того, как земельные участки были признаны объектами недвижимости большее значение приобрели не земли «вообще», а именно участки, сущностным отличием которых от земель является их индивидуализация посредством определения и установления на местности их границ. Ведь только такие индивидуализированные участки могут принадлежать частным лицам, находиться в гражданском обороте, быть объектом налогообложения.

Причем, формирование конструкции ВРИ ЗУ пошло с уровня муниципалитетов – разрабатываемые в 1990-х гг. проекты правовых актов в некоторых из них устанавливали списки разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах^{^[20]}. Первым же нормативным правовым актом федерального уровня, использующим понятие «разрешенное использование земельного участка», стал Указ Президента Российской Федерации «Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». В нем было определено, что при продаже застроенного земельного участка в границах городов и иных населенных пунктов право собственника на земельный участок включало право на любое разрешенное его использование. Под таким использованием понималось право использовать участок вместе с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями всеми способами, не противоречащими ограничениям, установленным в соответствии с действующим законодательством и утвержденными строительными, санитарными, природоохранными, противопожарными нормами^{^[21]}. Следует отметить, что в тот период (согласно данному Указу) под разрешенным использованием земельного участка понималось любое незапрещенное требованиями безопасности, впрочем, данный Указ принимался в условиях пробельности земельного законодательства, и поэтому указанная норма носила временный характер.

Мало того, даже ныне действующий ЗК РФ в изначальной редакции также воспроизвел ранее сформированный подход о землях, а не о земельных участках (ст. 1, 8).

Тогда как иная правовая отрасль – градостроительное законодательство – изначально почти не регулировало вопросы, связанные с землями, а оперировало именно земельными участками. Так в первом Градостроительном кодексе Российской Федерации^{^[22]} (далее – ГрадК РФ 1998) единственным упоминанием о землях был нормы ст. 49, в которой речь шла о таких землях, которые примыкали к границе города, как о территории его пригородной зоны). В основном же в нем говорилось о земельных участках, в том числе об их «разрешенном использовании» (ст. 1 и др.). Также не землями, а в основном земельными участками оперирует и современное гражданское законодательство.

Поэтому в ЗК РФ, принятом позже, чем ГрадК РФ 1998, были учтены его нормы, уже вступившие в силу, – наряду с целевыми категориями земель в уже упомянутой ст. 1 (а также в ст. 8) было указано, что правовой режим земель определяется исходя не только из 1) их принадлежности к определенной категории, но и с учетом 2) их разрешенного использования, причем в соответствии с зонированием территорий (то есть, это была явная отсылка к нормам ГрадК РФ 1998). Это же было характерно и для принятого в 2004 г. Федерального закона, регулирующего перевод земель или земельных участков из одной категории в другую^{^[23]}, в котором больше внимания уделено вопросам, связанным именно с земельными участками.

Современное понятие «вид разрешенного использования земельного участка» (ВРИ ЗУ), определяемый градостроительным регламентом, было введено в 2004 г. ныне действующим ГрадК РФ). С учетом его положений п. 2 ст. 7 ЗК РФ в 2010 г. был дополнен нормой о ВРИ ЗУ, причем конкретные их виды определяются в соответствии со специальным классификатором^{^[24]}. Такой классификатор был утвержден Минэкономразвития России в 2014 г.^{^[25]} (далее – классификатор ВРИ ЗУ). Впрочем, при этом сложилась весьма странная ситуация, когда правовой режим земель наряду с принадлежностью к категории земель, в достаточно мере урегулированной земельным законодательством, определяется также и градостроительным законодательством (через ВРИ ЗУ). Но градостроительные регламенты, в которых и определяется ВРИ ЗУ, не устанавливаются для ряда земель. Например, в отношении земель лесного фонда, где действуют иные – лесохозяйственные регламенты. Нет градостроительных регламентов и для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (далее – сельскохозяйственные угодья), и для земель, покрытых поверхностными водами, и ряда других. То есть для таких земель и земельных участков ни в земельном, ни в градостроительном законодательстве порядок установления ВРИ ЗУ не определен.

В этой связи нельзя не отметить, что на это было указано, в частности в обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации еще за IV квартал 2013 г. (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 г.)^{^[26]} (далее – Обзор). В Обзоре отмечено, что, так как градостроительные регламенты для сельскохозяйственных угодий не устанавливаются, то решения об изменении одного ВРИ ЗУ на другой для них должны приниматься в соответствии с иными федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч. ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37 ГСК РФ). Но поскольку в ЗК РФ или иных законах этого нет, то и изменены ВРИ ЗУ не могут быть.

В то же время в классификаторе ВРИ ЗУ применительно к сельскохозяйственному использованию, приведены вполне взаимозаменяемые виды, например: 1) выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур (код – 1.2) – овощеводство (1.3) – выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур (1.4); 2) скотоводство (1.8) – свиноводство (1.11)

Также в Обзоре был сделан вынужденный вывод о том, что изменение ВРИ ЗУ для сельскохозяйственных угодий возможно только после перевода их из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. И это же, согласно Обзору, относится и к участкам, предоставленным гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства. То есть в таких случаях изменить ВРИ ЗУ невозможно (например, с зерновых культур на овощеводство). Зато если сельскохозяйственные угодья расположены в населенных пунктах (таких сейчас примерно десятая часть от общей площади сельскохозяйственных угодий), то в отношении них изменение ВРИ ЗУ возможно и осуществляется согласно общим правилам градостроительного законодательства. При этом классификатор ВРИ ЗУ применяется, хотя его положения и не совсем совпадают с правоприменительной практикой периода, когда его еще не было, но институт ВРИ ЗУ уже был.

Также следует учитывать, что в ЗК РФ до сих пор не дано определения ВРИ ЗУ, хотя сформулированы его общие положения – он является одной из составляющих правового режима земель и устанавливается в соответствии с зонированием территорий. При этом виды такого разрешенного использования определены в ГрадК РФ (ст. 37). Ввиду того, что ВРИ ЗУ не имеет такой, длительной, давно устоявшейся правоприменительной практики, как институт категорий земель (там тоже нет четкого определения, но разночтений не возникает), то многие специалисты считают необходимым дать его развернутое определение в федеральном законе. Например, как:

совокупно целевое назначение земельного участка и требования к его использованию, вытекающие из территориального планирования и зонирования, а также из установленных для него ограничений и обременений^{^[27]};

результат отнесения участка к соответствующей категории земель, территориального зонирования, установления ограничений и сервитутов, если таковые предусмотрены законодательством^{^[28]};

использование земельного участка с учетом целевого назначения и установленных ограничений, и обременений, которое может содержать и иные требования, установленные федеральными законами и законами (правовыми актами) субъектов Федерации, а также актами местного самоуправления^{^[29]};

установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок и объект недвижимости, находящийся на нем, на основании осуществления определенных процедур или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления^{^[30]};

установленное для той или иной категории земель их возможное использование; исходный элемент правового режима земель^{^[31]}.

Приведенные определения ВРИ ЗУ различны, но их объединяет признание необходимости соответствующей дефиниции.

Дополнительным фактором, усложняющим правовое регулирование в области, ВРИ ЗУ и целевых категорий земель, является то, что более 7 лет обсуждается идея отказа в земельном законодательстве от института категорий земель. В этой связи последние полтора-два года велась активная работа по совершенствования правового регулирования вопросов установления ВРИ ЗУ. Ее результатом стал законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)»^{^[32]} (далее – законопроект № 496293-7), внесенный 25 июня 2018 г. Правительством Российской Федерации в Государственную Думу^{^[33]}.

Причем, детальную регламентацию вопросов установления ВРИ ЗУ предлагается осуществить именно в ЗК РФ (а не в ГСК РФ), что правильно. Конечно для этого придется в очередной раз дополнить его новой главой (согласно законопроекту № 496293-7 – II¹ «Разрешенное использование земельных участков», состоящей из 4 статей). Это логично, так как все другие ключевые моменты, связанные с земельными участками (их понятие и характеристики, процедуры их преобразования), закреплены именно в ЗК РФ. В то же время вопрос дублирования и не самого оптимального взаимодополнения норм ГрадК РФ и ЗК РФ не просто остается, но и становится еще более нелогичным. Так, выше уже отмечено, что наиболее проблемным соотношение норм этих двух кодексов остается применительно к сельскохозяйственным угодьям. Но согласно предусмотренной законопроектом № 496293-7 новой статье 14² ЗК РФ («Регламенты использования земель») ВРИ ЗУ будут устанавливаться следующими регламентами использования земель:

1) градостроительными (как и в настоящее время, причем их сфера действия и порядок установления не изменяются);

2) лесохозяйственными (предусмотренными лесным законодательством с 2006 г.^{^[34]}), действующими в отношении земельных участков, находящихся в границах лесничеств, лесопарков;

3) положениями об особо охраняемых природных территориях – в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных территорий.

Причем сама по себе идея подключить региональных законодателей правильная, но наделение региональных законодателей соответствующими правами (в вопросах установления и изменения ВРИ ЗУ для хозяйственных угодий) следовало бы увязать с указанием на то, что эти вопросы должны ими решаться с учетом норм федерального законодательства о землеустройстве.

В отношении форм собственности на землю важно, что за последние 10 лет незначительно изменилась структура собственности на земельные ресурсы страны, о чем свидетельствуют данные таблицыТаблица 4.

Таблица 4 — Структура собственности на землю

Формы собственности	На 01.01.2006 г.		На 01.01.2018 г.		В 2018 г. в % к 2006 г.
Формы собственности	млн га	%	млн га	%	В 2018 г. в % к 2006 г.
В собственности граждан	124,2	7,3	114,0	6,66	92
В собственности юридических лиц	5,2	0,3	19,1	1,12	в 3,2 раза
В Государственной и муниципальной собственности	1580,4	92,4	1579,3	92,22	99,8
Всего	1709,8	100	1712,4	100

Уменьшение на 0,58% доли земли в собственности граждан вряд ли следует считать позитивной тенденцией. Даже с увеличением территорий страны после присоединения Крыма площадь земельных участков граждан сократилась на 9,8 млн га.

Очевидно, что это уменьшение связано с расширением на 13,1 млн га площади, находящейся в собственности юридических лиц, при этом площадь государственных и муниципальных земель почти не сократилась.

По сути речь идет об экспансии корпоративных структур на семейный бизнес и в наибольшей степени это относится к сфере сельскохозяйственного производства. Приведенные данные позволяют констатировать, что многочисленные призывы политиков и властных структур о необходимости развития малого бизнеса не сопровождаются необходимой поддержкой государства, в том числе и в плане предоставления ему земельных ресурсов.

Анализируя динамику распределения по формам собственности и формам хозяйствования сельскохозяйственных земель, со всей очевидностью подтверждает этот тезис Таблица 5.

Данные таблицы свидетельствуют, что при сокращении всей площади сельскохозяйственных земель на 4,5 % (-18 млн га) земли в собственности граждан уменьшились на 8,5% (-10,2 млн га), а в собственности юридических лиц увеличились в 3,7 раза (+13 млн га). Причем эти изменения в основном произошли за счет неудержимого роста сверхкрупных землевладений (латифундий) о которых ниже будет сказано более полно.

Приведенные в таблице 5 сведения являются в известной мере условными, потому что разграничение земель по формам собственности и принадлежности с установлением точных границ по данным Росреестра на 01.01.2016 года проведено лишь на 40% всех сельскохозяйственных земель, а не кадастровый учет с отражением истинных границ и площадей земельных участков поставлено лишь по разным данным от 15 до 20% их общего числа.

Таблица 5 — Структура собственности на земли сельскохозяйственного назначения

Формы собственности	На 01.01.2006 г.		На 01.01.2018 г.		Доля в 2018 г. в % к 2006 г.
Формы собственности	млн га	%	млн га	%	Доля в 2018 г. в % к 2006 г.
В собственности граждан	120,7	30,1	108,5	28,3	90%
В собственности юридических лиц	5,0	1,2	19,2	5,0	Увеличение в 3,8 раза
В Государственной и муниципальной собственности	275,8	68,7	255,5	66,7	95,4%
Всего	401,5	100	383,2	100	–

О динамике распределения земель по формам хозяйствования можно судить по данным Всероссийских сельскохозяйственных переписей 2006 и 2016 годов, учитывая при этом не только земли, находящиеся у различных структур в собственности, но и используемые ими на праве аренды, безвозмездного пользования и др. (Таблица 6).

Таблица 6 — Динамика распределения сельскохозяйственных земель по формам
хозяйствования

Форма собственности	2006 г.		2018 г.		В 2018 г. в % к 2006 г.
Форма собственности	млн га	%	млн га	%	В 2018 г. в % к 2006 г.
Сельскохозяйственные организации	410,3	91,0	414,7	91,4	+ 0,4
Крестьянские (фермерские) хозяйства	26,0	5,8	26,2	5,7	— 0,1
Индивидуальные предприниматели	3,4	0,8	3,3	0,7	— 0,1
Личные подсобные хозяйства и другие хозяйства граждан	9,7	2,2	8,0	1,8	— 0,4
Некоммерческие организации граждан	1,2	0,3	1,6	0,4	+ 0,1
Всего	450,6	100	453,8	100	–

Отдельно следует отметить важнейшую специфическую особенность современного отечественного сельскохозяйственного землепользования — большая часть сельскохозяйственных угодий поделена на земельные доли. Причем, в силу особенностей образования таких долей и их правового статуса не представляется возможным применить опыт развитых стран для решения проблем земельных долей. Специфическими чертами формирования и последующего оборота земельных долей стали:

— безвозмездность передачи земли в собственность сельского населения. При этом значительную часть собственников долей составляли лица, не состоявшие в трудовых отношениях с хозяйством, в счет земель которого образована их доля (пенсионеры, работники социальной сферы);

— отсутствие оформленных границ приватизируемых участков: в общую долевую собственность передавался не весь массив земель, используемых сельскохозяйственным предприятием (участок или участки, имевшие установленные границы), а только сельскохозяйственные угодья;

— увязка приватизации земли с передачей в частную собственность иных видов имущества сельскохозяйственных предприятий: одновременно происходило наделение как земельной долей, так и имущественным паем, впоследствии их можно было обменять;

— неоднократные изменения в период 1992-1993 годов условий и порядка приватизации земли, что повлекло за собой нарушение субъективного состава участников приватизации;

— пробелы и противоречивость в земельном законодательстве вплоть до принятия в 2001 году ЗК РФ и вступления в силу в 2003 году закона об обороте земель;

— разнонаправлено менявшийся объем прав владельцев земельных долей при совершении с ним разного рода сделок: его расширение в 90-е годы (в тот период земельные доли существенно отличались по возможностям распоряжения ими от института долевой собственности, свойственной гражданскому законодательству) и его ограничение, начиная с 2002 года;

— отнесение к компетенции общего собрания собственников земельных долей решения вопросов владения, пользования и распоряжения соответствующим земельным участком.

Закон об обороте земель внес известное упорядочение правового режима земель, поделенных на доли. Он законодательно определил понятие земельной доли, как доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и установил особенности совершения сделок с такими долями.

Но и после принятия указанного закона значительную земельную площадь (по различным оценкам – более 25 млн га) составляют невостребованные земельные доли, собственники которых почти за 20 лет так и не предприняли каких-либо действий по распоряжению доставшейся им в собственность землей.

Наличие значительного количества невостребованных земельных долей обусловлено не только пассивностью их владельцев, но и такими объективными факторами как:

— сложное финансовое положение агропромышленного комплекса (в последние годы ситуация улучшилась, но негативное влияние оказал мировой финансовый кризис);

— недостаточная мотивация к инвестициям в земли сельскохозяйственного назначения;

— длительное отсутствие (все 1990-е годы) законодательной определенности в отношении земельных долей, возможностей совершать с ними гражданско-правовые сделки, а также гарантии прав по последующему распоряжению земельным участком, полученным в счет доли;

— сложность и дороговизна землеустроительных (до 2008 года) кадастровых процедур.

С 1 июля 2011 г. вступили в силу изменения в закон об обороте земель^{^[35]}, которые конкретизируют целый ряд вопросов, связанных с невостребованными земельными долями. Так, невостребованными признаются земельные доли: а) принадлежащие на праве собственности гражданину, не передавшему ее в аренду или не распорядившемуся ею иным образом в течение трех и более лет подряд; б) сведения о собственнике которой не содержатся в решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий; в) собственник которой умер, и отсутствуют наследники.

Рассмотрим, каковы результаты этого (сравнительно нового) процесса. В первый год его осуществления (2013) муниципальной собственностью были признаны земельные доли общей площадью 15,3 млн га или 16,1% от общего числа долей, принадлежащих гражданам. В последующем общая площадь невостребованных долей возросла до 18,5 млн га – поскольку выявлялись новые невостребованные доли (причем эта цифра близка к оценочным мнениям о том, сколько в действительности таких, невостребованных долей), увеличивается и площадь долей, признанных муниципальной собственностью (Таблица 7).

Статистика не дает ответа на вопрос, почему признано муниципальной собственностью менее 30% земельных долей, включенных в списки невостребованных.

Таблица 7 – Общая площадь земельных долей граждан (по итогам года, млн га)

	2012	2013	2014	2015	2016
всего в собственности граждан, в том числе	97,6	94,9	92,3	89,3	88,4
в % к предыдущему году		97,2	97,3	96,7	99
в % к базовому (2012) году	100	97,2	94,6	91,5	90,6
невостребованные		15,3	16,6	18,1	18,5
в % к предыдущему году			108,5	109	102,2
в % к базовому (2013) году		100	108,5	118,3	120,9
признаны муниципальной собственностью			3,7	4,4	5,5
в % к предыдущему году				118,9	125

Полагаем наиболее вероятными причинами:

организационно-технические ошибки органов местного самоуправления;
сомнения судов в обоснованности включения долей в такие списки. Так, если собственник земельной доли умер и в права наследования вступил его наследник, то указанный выше 3-летний срок не распоряжения долей начинается с момента перехода прав на нее к последнему. Кроме того, в случае признания доли невостребованной по причине не распоряжения ею собственнику достаточно заявить о своем несогласии (с соблюдением определенных процедур) – и это является основанием для исключения доли из списка невостребованных,
возможные конфликты между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями, фактически использующими соответствующие земли (признание невостребованных долей муниципальной собственностью может повлечь за собой дополнительные расходы для таких организаций, например, в виде земельного налога, а то и вообще предоставление выделенных в счет этих долей земельных участков иным лицам),
площадь земель в пользовании личных хозяйств увеличилась на 3,4 млн га, но произошло это в основном за счет перехода множества крестьянских (фермерских) хозяйств в статус ЛПХ (фермеров подталкивают к этому формирующиеся экономические условия) при последовательном сокращении объемов производства в этом секторе (за 2012-2016 годы он сократился на 5,5%). Основной причиной этого является старение и отток сельского населения, обезлюдивание деревень;
происходит существенный рост площади земель в расчете на одно хозяйство практически во всех секторах:
в секторе сельскохозяйственных организаций средняя площадь увеличилась за 10 лет с 3,4 до 8,1 тысяч га, а в группе 445 крупнейших землевладений она составила в 2016 году 452 тысячи гектаров;
в секторе КФХ и ИП она увеличилась с 88 га в 2000 году до 309,3 га в 2016 году, а в группе 522 крупнейших КФХ она составила в 2016 году 15,6 тысяч га;
предыдущий вывод вызывает необходимость корректировки статуса крупных КФХ ‑ очевидно, что они уже не являются чисто семейными хозяйствами (в соответствии с законом) и должны быть отнесены к другому сектору.

Важнейшей характеристикой динамики землевладения и землепользования является изменение состава земель, используемых сельхозпроизводителями на разном праве. Чтобы оценить эту позицию целесообразно сопоставить структуры землепользования во всех секторах сельхозпроизводства. Рассмотрим эту позицию по двум основным секторам: сельскохозяйственные организации и КФХ.

Данные таблицыТаблица 8 свидетельствуют о значительных изменениях, произошедших за 9 лет, причем в секторах сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйствах они имеют различный характер.

Таблица 8 — Изменение структуры землепользований по формам собственности, %

Формы прав на землю	Сельхозорганизации		КФХ и ИП		2018 г. к 2006 г.
Формы прав на землю	2006 г.	2018 г.	2006 г.	2018 г.	сельхоз-организации	КФХ
Частная собственность	3,1	3,8	53,0	33,7	122,6	86%
Земли из общей собственности	54,6	15,0	23,6	25,3	27,4	107%
Аренда государственных и муниципальных земель	9,1	38,5	18,9	38,9	увеличение в 4,2 раза	увеличение в 2,2 раза
Пользование государственными и муниципальными землями	32,4	38,1	5,4	2,1	117,6	38,9%
Пользование без предоставления земельного участка	0,8	4,5	–	–	увеличение в 5,6 раза	–
Всего	100	100	100	100	–	–

Доля земель, находящаяся в собственности в первом секторе, возросла в 4,6 раза, доля арендуемых государственных и муниципальных земель увеличилась в 1,8 раза, при этом доля этих земель в пользовании сократилось на 41,7%, но продолжается оставаться достаточно высокой- 18,9 %. Доля арендуемых земель из общей собственности сократилась на 17,4 %, а доля используемых земель без предоставления (самозахват) увеличилась в 6 раз и составила 5 %.

В крестьянских хозяйствах наблюдается иная картина. На 14% сократилась площадь земли, находящейся в собственности, на 24,3% увеличилась площадь в аренде и вдвое сократилась доля земли в пользовании, став совсем незначительной — всего 2,7 %.

О чем свидетельствует такая динамика? Внимательно изучив условия, в которых происходили эти изменения можно сделать следующие выводы:

возможности формирования оптимальной структуры землепользований у сельскохозяйственных организаций и фермеров были явно неодинаковые, первые имели явные преимущества прежде всего в возможности включения в свою деятельность государственных и муниципальных земель;
сельскохозяйственные организации имели большие финансовые возможности и активно использовали административные ресурсы для скупки земельных долей и получения в аренду государственных и муниципальных земель;
использование влияния на органы управления позволяет сельхозорганизациям иметь в безвозмездном пользовании почти пятую часть используемых ими земель, тогда как фермеры на этом праве имеют лишь 2,7 % используемой площади;
этот же фактор позволяет использовать без каких-либо прав 5 % всей земли, а это более 800 тысяч гектаров, тогда как у фермеров таких земель лишь около одной тысячи га;
КФХ не обладают необходимыми финансовыми и другими ресурсами для приобретения земли в собственность, поэтому рост их землепользования происходит в основном за счет аренды, ее доля увеличилась на 24%, при сокращении доли земли в собственности на 14%.

В качестве наиболее опасной тенденции в динамике российского землепользования необходимо отметить рост числа и площади земель крупнейших агрохолдингов (латифундий). Нет нужды доказывать опасность этого вектора развития АПХ, поскольку вся мировая история убедительно свидетельствует, что латифундии при их определенных экономических преимуществах перед мелкими и средними землепользованиями (инвестиционная и технологическая продвинутость, более высокая доходность и др.) в своем развитии несут разорение значительной части сельского населения, увеличение миграции и уничтожение множества сельских поселений, опустынивание значительных территорий, разрушение системы народовластия и др.

Проблема роста латифундий успешно решена в большинстве цивилизованных стран уже в середине прошлого века. В Европейском союзе, в США, в развитых странах юго-восточной Азии давно установлены непреодолимые барьеры для роста крупных землевладений и поглощения мелкого и среднего агробизнеса: законодательно установлены верхние пределы площади земель, введено дифференцированное, по сути, барьерное налогообложение недвижимости, закрыт доступ к государственным преференциям и др. В своей совокупности эти меры обеспечивают возможности защиты фермерства, развитие социальной инфраструктуры сельских территорий, сохранение национальных традиций, развитие оптимальных систем сельского расселения и др.

К сожалению, в нашей стране опасность развития латифундий до настоящего времени не понята ни властной элитой, ни подавляющей частью населения, хотя опаснейшие проявления латифундизма уже неоднократно были предметом острого обсуждения. Правда в большинстве случаев это было связано с экстраординарными событиями (убийство в доме фермера 19 человек в Кущевском районе Краснодарского края, «Тракторные марши» кубанских и ставропольских фермеров и др.). Тем временем латифундии продолжают расти, они поглощают основную часть государственной поддержки развития АПК, оказывают все более мощное влияние на аграрную политику страны. Из 35 крупнейших в мире латифундий 10 находятся в России, остальные в Австралии, Африке и Азии, в странах с преобладанием пастбищного хозяйства, требующего значительных площадей земель. У нас же латифундии растут в основном в регионах развития земледелия и концентрируют у себя огромные площади пахотных земель, поглощая малые и средние хозяйства.

В 2008 году в стране была лишь одна компания, имеющая площадь земли более 500 тысяч га ‑ «Иволга Холдинг», которая к настоящему времени обанкротилась, породив огромное количество проблем в юго-восточных регионах страны, где она функционировала. К средине 2017 года уже 5 компаний сконцентрировали более полумиллиона гектаров и продолжают наращивать площадь своих земель.

Ведущие эксперты в сфере аграрной экономики постоянно говорят и пишут об ожидаемых негативных последствиях этого процесса, авторы настоящего отчета при каждом очередном изменении земельного законодательства вносят обоснованные предложения об установлении пределов роста площади землевладений, но в процессе подготовки законопроектов они стараниями как правительственных структур, так и депутатов старательно исключаются из окончательных текстов.

Приведенные выводы свидетельствуют о необходимости существенной корректировки реальной земельной политики с переходом от декларирования равенства различных форм хозяйствования к практической работе по соблюдению этого принципа российского земельного законодательства.

В настоящее время (с 1987 г.) действует ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения. М.: Издательство стандартов, 1986, который определил сельскохозяйственные угодья следующим образом:

Пашня – сельскохозяйственное угодье, систематически обрабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, а также чистые пары;
Пастбище – сельскохозяйственное угодье, систематически используемые для выпаса животных;
Сенокос – сельскохозяйственное угодье, систематически используемое под сенокошение;
Многолетнее сельскохозяйственное насаждение – сельскохозяйственное угодье, используемое под искусственно созданные древесные, кустарниковые или травянистые многолетние насаждения, предназначенные для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции, а также для декоративного оформления территорий;

Понятие залежи в данном ГОСТе отсутствует, но большинство источников (например, Большая Советская Энциклопедия) определяют данное сельскохозяйственное угодье как земельный участок, который ранее использовали под пашню и затем более года, начиная с осени, не использовали для посева сельскохозяйственных культур и не подготовили под пар^{^[36]}.

В отношении пригодности для использования в сельском хозяйстве применяется различные классификации пригодности почв имеются различные градации, так:

особо ценные продуктивные сельскохозяйственные земли сельскохозяйственные земли пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища) и превышающие средний уровень оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации на 20 процентов и более или земли 1 класса;
продуктивные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища) и находящиеся в интервале от среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации в сторону увеличения или уменьшения менее 20 процентов или земли 2 класса;
малопродуктивные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища) ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 20 до 40 процентов (3 класс);
низко продуктивные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища) ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 40 процентов и более (4 класс);
продуктивные кормовые земли — сельскохозяйственные земли пригодные под кормовые угодья (сенокосы и (или) пастбища), но не пригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности, соответствующий уровню малопродуктивных сельскохозяйственных земель или выше (5 класс);
малопродуктивные кормовые земли — сельскохозяйственные земли пригодные под кормовые угодья (сенокосы и (или) пастбища), но не пригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 40 до 80 процентов (6 класс);
низко продуктивные кормовые земли — сельскохозяйственные земли пригодные под кормовые угодья (сенокосы и (или) пастбища), но не пригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 80 процентов и более (7 класс);
непригодные под сельскохозяйственные угодья земли — сельскохозяйственные земли, которые без проведения мелиоративных мероприятий в качестве сельскохозяйственных угодий (пашня, многолетние насаждения сенокосы и пастбища) использоваться не могут (8 класс);
уникальные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли, которые по своим природным свойствам позволяют выращивать уникальные виды сельскохозяйственной продукции (виноград, чай и тому подобное) (9 класс)^{^[37]}.

Отдельно следует выделить вопрос об особо ценных землях сельскохозяйственного назначения, значительные полномочия в отношении которых отнесены к сфере регионального законотворчества.

К настоящему времени соответствующие региональные законы приняты в 69 субъектах РФ (приложение А). Они включают в себя положения о необходимости выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается (однако приведены такие критерии только в 51 регионе).

Как правило, в качестве таких критериев указываются:

1. сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, средних технических и специальных учебных заведений сельскохозяйственного профиля;
2. сельскохозяйственные угодья (земельные участки), кадастровая стоимость которых на определенную величину превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (в процентах);
3. участки высокопродуктивной пашни, используемые для исследовательских, опытных целей, испытания сортов с.-х. культур, производства семян высших репродукций, пропаганды передового опыта ведения сельского хозяйства;
4. сельскохозяйственные угодья, на которых размещены мелиоративные системы.

При этом первые два критерия уже предусмотрены ЗК РФ, поэтому в региональных законах они лишь уточняются.

Для оценки использования сельскохозяйственных земель важнейшей характеристикой являются изменения структуры сельскохозяйственных угодий, которые предоставлены в таблицеТаблица 9.

Таблица 9 — Динамика структуры сельскохозяйственных угодий в 2018 году

Виды сельскохозяйственных угодий	2006		2018		2018 к 2006 (%)
Виды сельскохозяйственных угодий	млн га	%	млн га	%	млн га	%
Пашня	121,8	55,2	122,8	55,3	+ 1,0	+ 0,1
Сенокосы	24,0	10,9	24,0	10,8	—	— 0,1
Пастбища	68,1	30,8	68,5	30,8	+ 0,4	—
Многолетние насаждения	1,8	0,8	1,9	0,9	+ 0,1	+ 0,1
Залежь	5,0	2,3	4,9	2,2	— 0,1	— 0,1
Всего	220,7	100	222,1	100	+ 1,4	—

Приведенные в таблице данные свидетельствуют об определенной стабильности в составе угодий и даже некоторой позитивности происходящих в нем изменений. Это относится прежде всего к увеличению в последние годы на 100 тысяч гектаров площадей многолетних насаждений, возвращению в использование части заброшенной пашни и др. Почти на полтора миллиона гектаров увеличилась общая площадь сельскохозяйственных угодий, что также является позитивной тенденцией, если не принимать во внимание тот факт, что данные официальной статистики, мягко говоря, не в полной мере отражают реальное положение вещей.

Анализ структурных изменений в земельном фонде страны будет неполным без установления изменений качественного состояния сельскохозяйственных земель. К сожалению, с разрушением системы их мониторинга, успешно функционировавшей в СССР, получить объективные данные в настоящее время довольно трудно, а по ряду важных показателей и невозможно.

Однако общие тенденции можно определить на основании различных наблюдений, которые позволяют констатировать следующее:

процессы деградации почв, начавшиеся довольно давно, в последние годы прогрессируют, что особенно отражается в снижении доли гумуса, обеднении минерального состава почв, развитии водной и ветровой эрозии, опустынивание земель;
объемы вносимых минеральных и особенно органических удобрений не восполняют вынос питательных веществ, при этом наблюдается постоянное увеличение разрыва между ними;
обеднению почв способствует нарушение севооборотов, по данным С.Н. Волкова это происходит на 89 % пашни;
за последние 25 лет площадь деградированных земель увеличилась на 23,52 млн га; на площади около 100 млн га развивается опустынивание; площадь оврагов уже превышает 1 млн га, а их ежегодный прирост составляет порядка 20 тысяч километров.

Приведенные данные свидетельствуют о весьма негативных проявлениях и тенденциях, перенаправить которые в более позитивное русло возможно лишь приняв ряд мер по повышению эффективности государственного управления земельными ресурсами.

Основными из них должны стать:

разработка и принятие актуальной доктрины земельной политики государства;
воссоздание системы государственного управления земельными ресурсами страны на базе специального ведомства, с концентрацией в нем всей полноты функций, полномочий, прав и ответственности за организацию рационального использования и охрану главного национального богатства страны;
разработка и принятие государственной программы изучения, распределения, организации использования и охраны земельных ресурсов;
создание федерального научного центра по регулированию земельных отношений, организации использования и охраны земель;
сохранение и развитие системы землеустроительного и кадастрового образования;
последовательное развитие инфраструктуры земельного рынка для обеспечения вовлечения земельных активов в экономический оборот;
принятие новой редакции ФЗ «О землеустройстве» и воссоздание на его основе системы землеустройства, как основного инструмента организации рационального использования и охраны земель.

Осуществление названных мер в краткосрочной перспективе позволит изменить тренд развития землевладения и землепользования с направлением его в более цивилизованное русло.

Реальный масштаб неиспользования земель сельскохозяйственного назначения неизвестен и не может быть выявлен по многим причинам даже технически:

Отсутствует система сплошного мониторинга территории. Россельхознадзор фрагментарно проверяет использование. Система мониторинга использования земель сельскохозяйственного назначения охватывает по годам от 5 до 10% площади земель сельскохозяйственного назначения.

Дистанционное зондирования может выявить неиспользуемые сельхозугодия, но не может «привязать» к категории земли и указать собственника, т.е. – к кадастровому номеру (не все участки числятся на кадастровом учете), еще меньше имеет собственника, права которого зарегистрированы.

Государство остается крупнейшим собственником земли. В землях сельхозназначения его доля (67%), в сельхозугодьях, которые закреплены за сельхозпроизводителями доля государственных земель около 30% (это расчетные данные по сельхозорганизациями, официальные данные отсутствуют). Однако не ясно, с кого спрашивать за неиспользование (федерацию, субъект РФ или муниципалитет), так как 90% государственных земель сельхозназначения не разграничены между этими субъектами права. Росимущество должно заниматься землями в федеральной собственности, однако их доля в землях сельхозназначения – менее 2%. Ответственного за неразграниченные земли нет.

Среди земель сельхозназначения около половины сельхозугодья. Остальные под дорогами, зданиями, болотами и т.д. Их не нужно ни отслеживать на предмет использования, тем более – не изымать в какой-либо фонд.

Таким образом, первый вопрос, который стоит для обсуждения, в отношении каких земель нужно разрабатывать какие-то механизмы понуждения к использованию? Сельскохозяйственного назначения? Очевидно, что нет. С другой стороны, Минсельхоз РФ является ответственным в области земельных отношений именно в части земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем, проблема неиспользуемых сельхозугодий затрагивает огромные массивы. Ниже в таблице приведена информация, которая может свидетельствовать о том, что основная часть неиспользуемых сельхозугодий находится в государственной собственности (ТаблицаТаблица 10).

В России на 01.01.2018 г. было 222 млн га сельскохозяйственных угодий. Первая задача государства – закрепить эти земли за сельхозпроизводителями. В советское время такое закрепление осуществлялось по решению государственных органов, поэтому почти вся площадь была отдана, как тогда говорили, в вечное пользование колхозов, совхозов и хозяйств населения.

В рыночных условиях ситуация изменилась. Прежде чем претендовать на землю, сельхозпроизводитель оценивает, окупятся ли расходы на ее приобретение (аренду) и использование. Если расходы не окупаются, то земля остается у государства. На начало 2018 г. за сельхозпроизводителями было закреплено 193,2 млн га, т. е. государство не смогло передать сельхозпроизводителям 28,8 млн га сельхозугодий, в том числе 7,3 млн га пашни, залежей и многолетних насаждений, 6,9 — сенокосов. Незакрепленная за сельхозпроизводителями площадь в 1990 г. составляла 8,3 млн га. В последние 30 лет она систематически росла. В двадцати субъектах РФ более четверти сельхозугодий не закреплено за сельхозпроизводителями. Рост не закрепленных ни за кем площадей является следствием двух главных причин.

Первая – экономическая: бизнес отказывается от использования части земли, потому что это экономически невыгодно. Вторая – институциональная: чтобы получить от государства такую землю, нужно затратить большие деньги на ее оформление. При продаже или аренде государство-собственник все затраты на оформление принадлежащих ему участков перекладывает на будущих пользователей. Эту схему практически невозможно осуществить без взяток. При сложившемся низком уровне налога на земли сельскохозяйственного назначения, незакрепленность земли объясняется главным образом второй причиной.

Не используется и значительная часть закрепленных за сельхозпроизводителями сельхозугодий. Из 193,2 млн га по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 г. использовалось только 125 млн га, т. е. 68.2 млн га не использовалось. Как видно из данных табл.Таблица 10, участвовавшие в переписи хозяйства включали практически все сельскохозяйственные организации, КФХ и хозяйства населения, которые производили продукцию растениеводства и животноводства. Площадь посевов в переписанных хозяйствах была равна 79,2 млн га и фактически почти точно совпала с оперативными данными Росстата. Поголовье скота, в пересчете на условное, по переписи даже несколько выше, чем по текущей отчетности.

Таблица 10 — Оценка масштабов неиспользования сельскохозяйственных угодий в России, млн га

	По данным Росреестра на 01.01.202018г.	По данным ВСХП 2016г.	Примечание
Всего сельхозугодий в РФ	222,0	142,2
из них: предоставлено сельхозпроизводителям	193,2	142,2
в т. ч. а) сельскохозяйственным организациям и другим юридическим лицам	115,4	90,1	По данным Росреестра 7,7 млн га закреплено за ликвидированными СХО, по которым вопрос о прекращении права не решен
б) гражданам из них: -КФХ и индивидуальным предпринимателям -ЛПХ и другим индивидуальным хозяйствам граждан -некоммерческим объединениям граждан -гражданам, занимающимся сенокошением и выпасом -гражданам, собственникам земельных участков -гражданам, собственникам земельных долей	77,8 28,1 8,1 1,8 15,2 11,6 12,9	52,2 39,6 12,2 0,4	По Росреестру включены данные по ЛПХ, ИЖС и служебным наделам По Росреестру включены садоводы, дачники, огородники, животноводы и их объединения По последним трем группам пользователей сельхозугодий Росреестр не указывает категории хозяйств, которым предоставлена земля. Росреестр и Росстат, хотя и входят в одно ведомство, не могут согласовать классификацию сельхозпроизводителей
Сельхозугодия, не предоставленные сельхозпроизводителям	28,8		Эта площадь формально находится в государственной собственности. Однако собственность на основную часть этих земель не разграничена между РФ, субъектами РФ и муниципалитетами, т. е. является фактически ничейной.
Площадь фактически используемых сельхозпроизводителями сельхозугодий в т.ч.: сельскохозяйственным организациям и другим юридическим лицам гражданами		125,0 80,1 44,9
Неиспользуемые сельхозугодия: в т.ч.: не предоставленные сельхозпроизводителям предоставленные, но неиспользуемые: СХО гражданами не выявленные при переписи площади, предоставленные: СХО гражданам		97 28,8 10,0 7,3 25,3 25,6

Небольшие отклонения по сравнению текущей отчетностью объясняются тем, что в ней существенно завышены площади посевов картофеля, овощей и посадок многолетних насаждений, поголовья коров в хозяйствах населения (ТаблицаТаблица 11).

Таблица 11 — Посевная площадь и поголовье скота, по всем категориям хозяйств

	По данным переписи, 2016г.	По данным Росстата, 2016г.	Перепись в % к данным Росстата
Посевная площадь тыс. га	79209	79993	99,0
в т. ч.: зерновые и зернобобовые культуры	47429	47110	100,7
технические культуры	13575	13599	99,8
картофель	1429	2053	69,6
овощные и бахчевые культуры*	716	848	84,4
кормовые культуры	16061	16378	98,1
Многолетние насаждения, тыс. га	470	517	90,9
Условное поголовье скота, тыс. гол	42393	40921	103,6
Крупный рогатый скот	19319	18753	103,0
Коровы	7984	8264	96,6
Свиньи	23269	22028	105,6
Овцы и козы	27217	24844	109,6
Птица	557121	553011	100,7

Из данных переписи следует, что на землях хозяйств, не охваченных переписью, практически ничего не сеяли и не выращивали скот.

Если добавить к площади закрепленных и неиспользуемых земель площади не закрепленных за сельхозпроизводителями земель, то получим 97 млн га неиспользуемых сельхозугодий. Не используются большие площади сельхозугодий, закрепленные как за СХО (25,3 млн га), так и за хозяйствами населения (25,6 млн га).

Являются не предоставленными и не используемыми 97 млн га сельхозугодий. Это около 44% всех сельхозугодий страны.

В качестве цели может быть наведение порядка в учете прав и участков, уточнение их характеристик, выделение пригодных для сельского хозяйства, формирование из массива земли участков, создание механизмов доступа к участкам сельхозпроизводителей с тем, чтобы создавалась устойчивая аграрная структура с позиции производства, сельской занятости и доходов сельского населения. Широкий аспект проблемы потребует изменений в структуре федеральных органов, их функций, состава данных в кадастре и реестре прав на недвижимое имущество, подготовку многочисленных методик (отнесения участков к ценным и особо ценным; отнесение участков к определенным видам использования в зависимости от их характеристик и расположения), разработка механизмов консервации участков как открытых пространств при отсутствии спроса, изменения подходов к понуждению к использованию (переход от репрессивных к экономическим) и т.д. и т.п.

1.3 Актуализация системы управления земельными ресурсами
агропромышленного комплекса

Термин «актуализация» определяет «переход из состояния возможности в состояние действительности» системы институтов и инструментов, обеспечивающих рациональное использование и охрану сельскохозяйственных земель.

Необходимость перехода этой системы в состояние, соответствующее современным требованиям, обусловлена ее нынешней аморфностью и весьма низкой эффективностью. Об этом свидетельствуют незавершенность земельных преобразований, отсутствие адекватной информации о состоянии земель, высокий уровень криминализации земельных отношений и др. Система плохо структурирована как организационно, так и содержательно. Правильно сказать, что системы практически нет, есть только некоторый состав действий и инструментов системы, плохо связанных между собой и недостаточно координируемых властными структурами. Достаточно подробно это анализировалось в ряде публикаций.

В рамках данной работы представлено наше видение содержательной структуры системы управления земельными ресурсами и организационных мер по ее формированию (Рисунок 2).

Рисунок 2 – Содержательная структура системы управления
земельными ресурсами АПК

Предлагаемая структура включает в себя 6 подсистем, функционирование которых связано с реализацией комплекса мер, объединенных в 27 блоков. Каждая из представленных на рисунке подсистем в той или иной мере функционирует и сегодня, но они не формируют систему, поскольку должным образом не формализованы и не наполнены необходимым содержанием. Это становится очевидным при рассмотрении состава блоков, которые должны входить в названные подсистемы.

Первая подсистема – информационное обеспечение системы на сегодняшний день абсолютно не соответствует потребностям ни по объему, ни по качеству представляемой информации. Она обязательно должна включать в себя блоки, представленные на рисункеРисунок 3.

Однако ни один из названных блоков не функционирует в полном объеме. Органы управления обеспечены устаревшими планово-картографическими материалами (чаще всего это карты и планы на основе аэрофотосъемки 10-летней и большей давности. Лучший в мире (по признаниям зарубежных экспертов) земельный кадастр фактически уничтожен, а кадастр объектов недвижимости не содержит информации о земельных участках, необходимой для принятия управленческих решений в сфере АПК. Почвенные, геоботанические и другие обследования имеют лишь локальный характер и не дают представления о состоянии всего фонда сельскохозяйственных земель. К сожалению, разрушен и комплекс мониторинга земель, успешно функционировавший в СССР.

Очевидно, что без воссоздания на новой технической и технологической основе всех названных блоков невозможно получить современную и объективную информацию, без которой эффективное управление нереально.

Рисунок 3 – Структурная схема подсистемы «Информационное обеспечение

системы управления земельными ресурсами АПК»

Важнейшей в системе является вторая подсистема управления собственностью, которой ранее просто не существовало, а в настоящее время она четко не определена ни по содержанию, ни по организации функционирования. Полагаем, что ее наполнение должно быть представлено блоками, показанными на рисункеРисунок 4.

Рисунок 4 – Структурная схема подсистемы управления собственностью на

сельскохозяйственные земли

Органы управления АПК осуществляют множество различных мер, которые относятся к названным блокам, однако они, как и в предыдущем случае не имеют системного характера. Например, не существует официально оформленной позиции о целесообразности или целесообразности продолжения приватизации земель, хотя в государственной и муниципальной собственности до настоящего времени остается 2/3 сельскохозяйственных земель.

Нет позиции власти и о приоритетах различных форм хозяйствования на земле, не ведется анализ состояния и динамики развития арендных отношений, не снижается уровень криминализации земельных отношений, продолжается рост латифундий и т.д. Каждый из названных блоков необходимо оформить организационно, обозначить перечни задач, требующих решения и определить инструменты и методы их решения.

Наиболее важное экономическое значение имеет третья подсистема управления использованием земель. За последние годы достигнуты впечатляющие результаты развития сельскохозяйственного производства, но земельный потенциал страны, даже при этих успехах, использован далеко не полностью. Значительные площади пашни, и особенно естественных кормовых угодий или не используются совсем или используются весьма нерационально. Чтобы обеспечить дальнейший рост сельскохозяйственного производства необходимо сформировать эффективную подсистему управления использованием земель (РисунокРисунок 5).

Рисунок 5 – Структурная схема подсистемы управления использованием

сельскохозяйственных земель

В предложенной схеме все блоки, кроме 4 на сегодняшний день не существуют, хотя без научного предвидения, квалифицированного прогнозирования и объективного планирования весьма трудно реализовывать цели, поставленные руководством страны перед АПК. Особенно болезненным является разрушение института землеустройства, без которого в стране растет обезличка в распределении и чересполосица земель, повсеместно не соблюдаются севообороты, снижается плодородие почв и т. д. Как и прежде, в современных условиях землеустройство позволяет существенно повысить эффективность использования земель. В землеустроенных хозяйствах Белгородской области выход продукции на 1 га выше на 25-30 %, чем в хозяйствах, где землеустройство не проводилось. Однако этот институт оказался вне поля зрения органов управления АПК на всех уровнях.

В странах с развитой экономикой используется широкий спектр стимулов рационального и эффективного использования земель – софинансирование землеустройства, субсидирование затрат на освоение и рекультивацию земель, конкурсы на лучшее обустройство территории и др.

К сожалению, в России известны лишь отдельные локальные примеры подобного стимулирования, но системного подхода к этому инструменту не существует. В условиях растущих площадей деградированных земель особое значение имеет четвертая подсистема обеспечения охраны воспроизводства потенциала сельскохозяйственных земель (РисунокРисунок 6).

Рисунок 6 — Структурная схема подсистемы обеспечения охраны

воспроизводства потенциала земельных ресурсов АПК

В этой подсистеме всего 2 блока, но каждый из них чрезвычайно важен и необходим для сохранения земельного, а значит и всего аграрного потенциала страны.

Несомненно, значимой является пятая подсистема контроля за использованием и охраной сельскохозяйственных земель. Она существует сегодня и достаточно эффективно влияет на организацию и эффективность использования сельскохозяйственных земель. Структурно она должна выглядеть так, как показано на рисункеРисунок 7.

Задача систематизации здесь состоит в исключении дублирования функций и полномочий, которое в настоящее время проявляется очень часто.

Разграничение государственного и ведомственного контроля должно, по нашему мнению, выглядеть таким образом: государственный контроль осуществляет функциональное ведомство – Росреестр и он должен быть ориентирован на соблюдение прав, защиту интересов правообладателей и соблюдение ими установленных требований к собственникам и арендаторам земли.

Отраслевой контроль осуществляет Минсельхоз РФ (Россельхознадзор) и он ориентирован на обеспечении целевого и рационального землепользования, и требований по охране земель от деградации.

Наконец последняя по перечню, но не по значимости шестая подсистема научного и кадрового обеспечения (РисунокРисунок 8).

Содержание этой подсистемы не требует особых пояснений, она реально существует, но как для предыдущих ей присуща некоторая аморфность и бессистемность. Деятельность НИИ аграрного профиля плохо координируется с деятельностью ВУЗов, у Минсельхоза РФ пока не сложилось необходимое взаимодействие с отделением сельскохозяйственных наук РАН, а повышение квалификации сотрудников, работающих в сфере управления земельными ресурсами, носит больше эпизодический, чес системный характер.

Рисунок 7 — Подсистема контроля за использованием и охраной

сельскохозяйственных земель

Рисунок 8 — Структурная схема подсистемы научного и

кадрового обеспечения системы

В блоке реализации эффективной кадровой политики необходима ориентация на высокий уровень профессиональной подготовки специалистов, работающих в системе, формирование кадрового резерва, разумное соотношение молодых и опытных сотрудников.

В предложенных структурных схемах не представлен очень важный элемент системы, который присутствует во всех блоках – это подготовка профильных законопроектов, подзаконных нормативных актов и других документов, формирующих правовую и нормативную базу успешного функционирования системы. Эта деятельность очень важна и от ее успешности во многом зависит уровень системности управления и его эффективность.

Формирование актуализированной системы управления земельными ресурсами АПК должно начинаться с осознания руководством отрасли необходимости и полезности ее создания, формирования рабочей группы по подготовке комплекса последовательных мер и принятия необходимых нормативных актов по их реализации.

Осуществление этих мер невозможно единовременно, для создания системы понадобится несколько лет, но ее функционирование несомненно окупит и временные и материальные затраты, обеспечив более высокую эффективность использования и воспроизводства плодородия сельскохозяйственных земель.

Выводы по разделу 1

Земельная политика и управление земельными ресурсами в РФ не в полной мере соответствуют требованиям социально-экономического развития страны.
Целенаправленность, содержательность и эффективность земельной политики должны определить ее доктрина, утверждаемая Президентом РФ.
Для повышения эффективности управления земельными ресурсами страны необходимо сформировать систему инструментов, обеспечиваемых рациональное использование и охрану земель.

2 Оценка масштабов и последствия неиспользования земель сельскохозяйственного назначения

2.1 Данные сельскохозяйственного землепользования

Земельный фонд Российской Федерации на 1.01.2019 года составляет 1712519,1 тыс. га, 22,4% его занимают земли сельскохозяйственного назначения, за период с 1990 года их площадь сократилась с 639.1 до 383.2 млн га, т.е. в 1.7 раза.

Снижение площади земель сельскохозяйственного назначения происходило за счет отвода значительной их части для несельскохозяйственных целей. В таблицеТаблица 12 показан отвод земель данной категории за период 2000-2017 гг., где видно, что в целом за семнадцать лет было отведено для расширения и строительства населенных пунктов; предприятий промышленности, транспорта и связи; лесохозяйственных предприятий для целей лесоразведения; предприятий и организаций, занимающиеся природоохранной деятельностью и для других несельскохозяйственных целей более 1,7 млн га.

Таблица 12 ‑ Динамика отвода земель сельскохозяйственного назначения для

несельскохозяйственных целей, тыс. га*

Годы	Площадь земель сельскохозяйственного назначения, переводимая в другие категории земель			Годы	Площадь земель сельскохозяйственного назначения, переводимая в другие категории земель
Годы	всего	в т. ч. сельскохозяйственных угодий	из них пашня	Годы	всего	в т. ч. сельскохозяйственных угодий	из них пашня
2000	н/д	118,6	н/д	2009	93,1	72,3	27,6
2001	137,0	н/д	н/д	2010	145,2	58,1	23,8
2002	132,8	н/д	н/д	2011	72,6	43,6	18,8
2003	60,1	н/д	н/д	2012	135,3	110,4	28,3
2004	н/д	41,1	н/д	2013	140,0	100,0	38,0
2005	35,0	20,8	н/д	2014	>320,0	н/д	н/д
2006	69,1	26,0	10,7	2015	>75,0	н/д	н/д
2007	81,9	63,4	35,1	2017	61,0	н/д	н/д
2008	105,8	84,1	31,5

Приведенная в таблицеТаблица 13 динамика площади свидетельствует о последовательном ее снижении, за исключением 2015 г., когда их площадь увеличилась в связи с присоединением Крыма. Площадь сельскохозяйственных угодий по стране уменьшилась на 396,6 тыс. га, пашни на 9576,8 тыс. га, кормовые угодья и залежь увеличились соответственно на 4579,7 тыс. га и 4549,2 тыс. га. Выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота объясняется также переводом этих угодий в фонд перераспределения земель, который на 2016 год составляется 43608,6,0 тыс. га.

Снижение площади земель сельскохозяйственного назначения объясняется также сложным экономическим состоянием в стране, которое отразилась на многих землепользователях (землевладельцах), занимающихся производством сельскохозяйственной продукции.

Использование земель сельскохозяйственного назначения по видам собственности можно проанализировать на основе данных Росреестра (ТаблицаТаблица 14).

Таблица 13 – Динамика площади сельскохозяйственных угодий в границах Российской Федерации за период с 1990 по 2017 гг., тыс. га*

Годы	Сельскохозяйственные угодья (с землями личного пользования), всего	В том числе			Годы	Сельскохозяйственные угодья (с землями личного пользования), всего	В том числе
Годы		пашня (с землями личного пользования)	сенокосы и пастбища (с землями личного пользования)	Залежь	Годы		пашня (с землями личного пользования)	сенокосы и пастбища (с землями личного пользования)	Залежь
1990	222 409,2	132 304,2	87 899,5	347,2	2004	220 729,7	122 146,0	92 023,7	4750,2
1991	222 407,9	132 068,7	86 860,2	374,7	2005	220 679,0	121 780,9	92 098,8	4998,9
1992	222 486,3	132 004,6	88 081,1	393,4	2006	220 632,7	121 573,9	92 117,1	5144,3
1993	222 122,0	131 587,3	88 248,8	481,2	2007	220 567,9	121 573,5	92 094,5	5105,7
1994	221 794,6	130 656,2	88 012,4	1097,8	2008	220 491,6	121 648,9	92 052,0	4998,0
1995	221 985,2	130 197,6	88 229,2	1456,4	2009	220 461,6	121 648,7	92 053,0	4965,2
1996	221 634,2	128 870,9	88 783,0	2003,1	2010	220 396,3	121 433,9	92 059,5	5103,3
1997	221 491,6	127 822,8	89 220,9	2501,9	2011	220 272,1	121 444,9	92 028,3	4996,9
1998	221 161,8	126 488,6	89 943,8	2874,6	2012	220 220,8	121 459,6	91 996,7	4960,2
1999	221 151,3	125 331,9	90 585,6	3360,8	2013	220 204,0	121 473,1	91 965,1	4955,1
2000	221 088,8	124 373,8	90 923,4	3927,2	2014	220 205,8	121 489,9	91 967,0	4922,1
2001	221 003,6	123 859,6	91 143,0	4143,3	2015	222 066,3	122 752,6	92 501,9	4910,9
2002	220 896,2	123 464,4	91 351,4	4245,0	2016	222 040,2	122 706,6	92 509,0	4923,6
2003	220 832,6	122 558,4	91 903,6	4556,3	2017	222 012,6	122 727,4	92 479,2	4896,4

Таблица 14 – Динамика распределения площади земель сельскохозяйственного назначения по формам собственности в 2000-2007 годах

Годы	Всего земель сельскохозяйственного назначения		В государственной и муниципальной собственности		В частной собственности
Годы	всего	%	всего	%	всего	%
2000	405999,5	100,0	280470,6	69,1	125528,9	30,9
2001	397948,1	100,0	272714,9	68,5	125233,2	31,5
2002	400746,7	100,0	275854,2	68,8	124892,5	31,2
2003	393162,8	100,0	267591,0	68,1	125571,8	31,9
2004	400973,0	100,0	275064,3	68,6	125908,7	31,4
2005	401559,0	100,0	275801,7	68,7	125757,3	31,3
2006	402551,1	100,0	276526,4	68,7	126024,7	31,3
2007	403177,0	100,0	274810,4	68,2	128366,6	31,8
2008	402312,9	100,0	273361,2	67,9	128951,7	32,1
2009	399984,0	100,0	270677,3	67,7	129306,7	32,3
2010	393388,4	100,0	264288,0	67,2	129100,4	32,8
2011	388972,0	100,0	260378,4	66,9	128593,6	33,1
2012	386135,8	100,0	257799,1	66,8	128336,7	33,2
2013	386465,0	100,0	258317,9	66,8	128147,1	33,2
2014	385532,6	100,0	257897,4	66,9	127635,2	33,1
2015	383738,3	100,0	255375,5	66,5	128362,8	33,5
2016	383612,0	100,0	255632,4	66,6	127979,6	33,4
2017	383227,7	100,0	255459,9	66,7	127767,8	33,3

Как видно из таблицы, большая доля (более 66,6%) земель сельскохозяйственного назначения находится в государственной и муниципальной собственности, наблюдается тенденция снижения площади этого вида собственности и увеличения земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности (с 30,9% до 33,3%). Большая часть земель, находящихся в государственной собственности не разграничена, не поставлена на кадастровый учет и не прошла регистрацию, что затрудняет их эффективное использование.

Динамика распределения земель сельскохозяйственного назначения по угодьям приведена в таблицеТаблица 15, анализ данных которых позволяет сделать вывод об увеличении доли сельскохозяйственных угодий в данной категории с 33,2% до 51,5%, снижении площадей под лесом и кустарником с 15,6% до 11,4%, увеличении площади под водой и дорогами.

Изменения произошли также в площади самого ценного вида земель в составе сельскохозяйственных угодий – пашни, отличающаяся самым высоким плодородием и потенциальной продуктивностью.

За 1990-2017 гг., по данным Росреестра, площадь пашни в составе земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 16,1 млн га с 132,3 до 116,2 млн га (на 12,2%).

Таблица 15 – Динамика распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям

Годы	Показатели	Сельскохозяйственные угодья	Под лесом и кустарником	Под водой	Под дорогами и постройками	Прочие земли, включая оленьи пастбища	Итого
1990	млн га	212,2	99,7	17,7	5,1	304,4	639,1
1990	%	33,2	15,6	2,8	0,8	47,6	100,0
1995	млн га	185,6	127,4	19,3	3,5	321,2	656,7
1995	%	28,2	19,4	3,0	0,5	48,9	100,0
2000	млн га	190,7	66,6	13,2	3,4	132,1	406,0
2000	%	47,0	16,4	3,2	0,9	32,5	100,0
2005	млн га	194,4	60,0	13,2	3,4	130,6	401,6
2005	%	48,4	14,9	3,3	0,9	32,5	100,0
2010	млн га	196,1	50,2	13,2	3,4	143,7	393,4
2010	%	49,8	12,8	3,3	0,9	33,2	100,0
2015	млн га	197,7	44,0	13,1	3,4	125,5	383,7
2015	%	51,5	11,5	3,4	0,9	32,7	100,0
2017	млн га	197,7	43,9	13,1	3,4	125,4	383,6
2017	%	51,5	11,4	3,4	0,9	32,7	100,0

В основном это произошло за счет выведения пашни из обработки, перевода малопродуктивной пашни в кормовые угодья, в залежь, площадь которой в Российской Федерации по данным Росреестра увеличилась с 347,2 тыс. до 4896,4 тыс. га, т.е. на 4,55 млн га (Таблица 16, РисунокРисунок 9).

Таблица 16 — Динамика и структура сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения

Показатели		Сельскохозяйственные угодья	В том числе
Показатели		Сельскохозяйственные угодья	пашня	залежь	многолетние насаждения	кормовые угодья
1990	млн га	222,4	132,3	0,3	1,9	87,9
1990	%	100,0	59,5	0,1	0,9	39,5
1995	млн га	221,9	130,2	1,5	2,0	88,2
1995	%	100,0	58,7	0,7	0,9	39,7
2000	млн га	221,1	124,4	3,9	1,9	90,9
2000	%	100,0	56,3	1,8	0,8	41,1
2005	млн га	194,4	121,8	5,0	1,8	92,1
2005	%	100,0	62,7	2,6	0,9	47,4
2010	млн га	196,1	121,4	5,1	1,8	92,1
2010	%	100,0	61,9	2,6	0,9	47,0
2015	млн га	197,7	116,3	4,3	1,2	75,9
2015	%	100,0	58,8	2,2	0,6	38,4
2017	млн га	197,8	116,2	4,3	1,2	76,0
2017	%	100,0	58,8	2,2	0,6	38,4

Рисунок 9 ‑ Динамика залежных земель с 1990 по 2017 гг.

По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года площадь залежи в стране составляла 13,9 млн га. Площадь под многолетними насаждениями по годам менялась, но в целом за 17 лет сократилась на 700 тыс. га. Аналогично процесс происходил с кормовыми угодьями, площадь которых с 2010 до 2015 года уменьшилась на 16,2 млн га. Сложившаяся ситуация с сокращением площади сельскохозяйственных угодий в целом, пашни, многолетних насаждений не может не вызывать тревоги. Однако, важно знать их качественное состояние и фактическое использование.

Анализ докладов о состоянии и использовании земель по их качественному и экологическому состоянию, подготовленных Росреестром показывает, что на территории России почти повсеместно наблюдается деградация сельскохозяйственных угодий. Основными негативными процессами, приводящими к такому положению, являются: водная и ветровая эрозия, переувлажнение и заболачивание, подтопление, засоление и осолонцевание, нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне.

Эродированные земли – земли, потерявшие в результате эрозии частично или полностью плодородный слой почвы (ГОСТ 26640-85). Эрозия почвы — разрушение и снос верхнего наиболее плодородного горизонта почвы в результате действия воды и ветра (ГОСТ 27593-88). В данный тип входят промоины, ложбины и овраги. Эрозионно-аккумулятивный процесс – многофакторное явление и протекает при сложном взаимодействии природных и антропогенных факторов: рельефа местности (крутизна, длина, форма склонов), климата (осадки, промерзание, увлажнение почв), генезис почв (тип, подтип, свойства), особенностей земледелия (обработка почвы, набор возделываемых культур, севообороты и др.) и, многих других. Рельеф, являясь носителем эрозионной энергии территории и основным природным фактором современной эрозии, определяет интенсивность смыва и размыва почв, и грунтов.

Эродированность достигает 17,7% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой – 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают почти 12%, засоленные и солонцеватые – 20,1% сельскохозяйственных угодий. Наиболее опасными в эрозионном отношении являются территории Приволжского (34,0%), Южного (18,6%) и Центрального (15,2%) федеральных округов, в дефляционноопасном – Южного (17,4%) и Сибирского (14,3%) федеральных округов (Таблица 17).

Процессы заболачивания в наибольшей степени развиты на территории Северо-западного и Дальневосточного федеральных округов, засоления – Южного (около 50,0%) и Сибирского (≈30,0%) федеральных округов. Данные цифры подтверждаются результатами обследований, проведенных еще в 2009 гг. Качественные характеристики пашни по результатам мониторинга плодородия почв в 2009 и 2016 гг. приведены в таблицеТаблица 18.

Таблица 17 — Сведения о качественном состоянии сельскохозяйственных угодий в

составе земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации*

Федеральный округ	С.-х. угодья, тыс. га	Пашня тыс. га	Эродировано		Дефлировано		Переувлажнено		Заболочено
Федеральный округ	С.-х. угодья, тыс. га	Пашня тыс. га	тыс. га	%	тыс. га	%	тыс. га	%	тыс. га	%
Центральный	29493,4	23888,1	4479,9	15,2	685,1	2,3	2860,9	9,7	2729,3	9,3
Северо-Западный	5450,7	3429,2	219,0	4,0	1,5	0,02	875,1	16,1	888,4	16,3
Южный	40633,4	22828,8	7556,5	18,6	7056,8	17,4	2043,5	5,0	377,1	0,9
Приволжский	51313,5	36391,0	17445,4	34,0	1453,4	2,8	1932,9	3,8	919,7	1,8
Уральский	13886,3	8607,0	639,9	4,6	54,2	0,4	2044,6	14,7	910,6	6,6
Сибирский	48786,9	23947,6	3819,9	7,8	6957,3	14,3	4097,1	8,4	1970,4	4,0
Дальневосточный	4812,3	2481,8	315,3	6,6	42,7	0,9	723,4	15,0	759,7	15,8
Итого земель	194376,5	12157	34475,9	17,7	16251,0	8,4	14577,5	7,5	8555,2	4,4

Данные таблицы показывают, что площадь обследуемой пашни увеличивается, в целом по российской Федерации за прошедший период снизилась площадь пашни с кислыми почвами (с 35,3% до 34,3%), с низким содержанием обменного калия (с 9,2% до 8,7%), увеличились незначительно площади пашни с низким содержанием подвижного фосфора (с 22,0% до 22,1%) и более чем в два раза – с низким содержанием органического вещества (с 31,4% до 63,9%).

Опустынивание земель является в настоящее время одним из наиболее интенсивных и широко распространённых процессов на засушливых территориях юга Российской Федерации. В результате опустынивания аридных территорий природные пастбища теряют свою продуктивность, почвы подвергаются эрозии и засолению, пески оголяются и приходят в движение. В Российской Федерации опустыниванием в той или иной мере охвачено 27 субъектов Российской Федерации.

Наряду с перечисленными факторами снижения качества сельскохозяйственных угодий, продолжают развиваться следующие негативные процессы:

уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования;

загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами.

Таблица 18 — Качественная характеристика пашни в Российской Федерации по результатам мониторинга плодородия почв

Субъект Российской Федерации	Площадь пашни	Год обследования	Кислотность почв			Содержание подвижного фосфора			Содержание обменного калия
			всего обследовано, тыс. га	в том числе кислых почв га		всего обследовано, тыс. га	в том числе с низким содержанием подвижного фосфора		всего обследовано, тыс. га	в том числе с низким содержанием обменного калия		всего обследовано, тыс. га	в том числе с низким содержанием органического вещества
			всего обследовано, тыс. га	тыс. га	%	всего обследовано, тыс. га	тыс. га	%		тыс. га	%	всего обследовано, тыс. га	тыс. га	%
Центральный федеральный округ	23940,3	2009	15973,40	8751,82	54,8	14583,42	2005,95	13,8	14529,58	2952,84	20,3	14323,25	5408,61	37,8
Центральный федеральный округ	23844,0	2016	18341,15	10824,28	59,0	18313,15	2304,47	12,6	18335,59	3313,27	18,10	17833,78	10032,08	56,3
Северо-Западный федеральный округ	3438,7	2009	2061,51	835,62	40,5	1851,77	188,96	10,2	1851,70	571,93	30,9	1828,33	1111,35	60,8
Северо-Западный федеральный округ	3427,1	2016	1913,03	888,62	46,5	1913,04	193,83	10,1	1908,21	548,63	28,8	1849,48	934,25	50,5
Южный федеральный округ	17186,8	2009	7316,11	248,08	3,4	10037,87	2500,24	24,9	10038,24	297,66	3,0	10088,07	6199,11	61,4
Южный федеральный округ	18464,5	2016	14570,40	343,09	2,4	14429,68	2922,43	20,3	14537,08	477,01	3,3	14513,41	12169,17	83,8
Северо-Кавказский федеральный округ	5631,6	2009	4508,90	92,73	2,1	4478,48	1431,54	32	4478,55	306,86	6,9	4469,57	2269,88	50,8
Северо-Кавказский федеральный округ	5627,3	2016	4926,31	102,23	2,1	4973,20	1856,91	37,3	4922,11	399,86	8,1	4921,75	4194,05	85,2
Приволжский федеральный округ	36273,1	2009	24663,72	9353,13	37,9	23216,27	4903,14	21,1	23272,10	1723,28	7,4	23087,05	7034,00	30,5
Приволжский федеральный округ	36280,9	2016	30699,02	10764,00	35,1	30616,63	7479,60	24,4	30808,87	2239,63	7,3	29567,30	19659,59	66,5
Уральский федеральный округ	8403,4	2009	6279,99	2924,26	46,6	6170,95	3270,86	53,0	6231,20	109,00	1,7	6157,23	301,53	4,9
Уральский федеральный округ	8311,2	2016	7115,24	3523,84	49,5	7115,25	3653,34	51,3	7130,88	204,48	2,9	7220,66	4717,39	65,3
Сибирский федеральный округ	23991,5	2009	20673,52	5639,97	27,3	20393,48	2822,04	13,8	20342,81	1459,77	7,2	20215,96	1,58	0,1
Сибирский федеральный округ	23982,9	2016	22212,77	6706,75	30,2	22213,07	2856,41	12,0	22212,77	1459,11	6,6	22212,77	11190,10	50,4
Дальневосточный федеральный округ	2568,5	2009	2121,19	1575,32	74,3	1848,09	1071,16	58,0	1848,19	156,07	8,4	1848,19	398,78	21,6
Дальневосточный федеральный округ	2738,7	2016	1946,40	1730,84	88,9	1946,40	1145,44	58,8	1946,40	180,64	9,3	1946,40	992,56	51,0
Итого земель в границах Российской Федерации	121433,9	2009	83598,34	29420,93	35,2	82580,33	18193,89	22,0	82592,36	7577,41	9,2	82017,64	25783,61	31,4
Итого земель в границах Российской Федерации	122706,6	2016	101724,32	34883,65	34,3	101520,42	22412,43	22,1	101801,91	8822,63	8,7	100065,55	63889,19	63,9

Примечание. Рассчитано по данным Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. – М.: ФГНУ «Росинформагротех, 2010. – с. 67-81; Государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2016 гг.». – М.: Росреестр

Динамика состояния мелиорируемых земель по федеральным округам страны приведена на рисункеРисунок 10 и в таблицеТаблица 19.


а) орошаемые земли	б) осушаемые земли

Рисунок 10 ‑ Динамика состояния мелиорируемых земель по

федеральным округам в России

Как видно из приведенных данных, площадь орошаемых земель снижалась до 2014 года, затем наблюдается ее рост. В хорошем и удовлетворительном состоянии находится 75,4% таких земель, в неудовлетворительном – 24,6%. Больший удельный вес площадей орошаемых земель в неудовлетворительном состоянии находятся в Уральском и Северо-Кавказском федеральных округах (соответственно 72,2% и 40,1%).

Площадь осушаемых земель сокращается, в хорошем и удовлетворительном состоянии находится 61,3%, но за последние 12 лет увеличилась на 203,3 тыс. га (4%) площадь осушаемых земель, находящихся в неудовлетворительном состоянии. В Центральном федеральном округе удельный вес таких земель составил 52,3%, в Сибирском – 43,0%.

Загрязнение и захламление земель в той или иной мере относится ко всей территории Российской Федерации, за исключением земель природоохранного назначения и значительной части земель лесного фонда.

В районах Крайнего Севера в результате многоцелевого и крупномасштабного промышленного освоения территорий возникли обширные очаги сильного загрязнения, захламления, нарушения и деградации земель. Ущерб нанесен оленьим пастбищам и в целом оленеводству, являющемуся ведущей отраслью сельскохозяйственного производства и играющему наиболее важную роль в жизни (культура, быт, экономика) коренных народов Севера.

Таблица 19 — Динамика состояния мелиорированных земель по субъектам Российской Федерации*

Федеральные округа	Год	Орошаемые земли							Осушаемые земли
		общая площадь	из них состояние:						общая площадь	из них состояние:
			хорошее		удовлетворительное		неудовлетворительное			хорошее		удовлетворительное		неудовлетворительное
			тыс. га	%	тыс. га	%	тыс. га	%		тыс. га	%	тыс. га	%	тыс. га	%
Центральный	2005	509,2	226,7	44,5	155,0	30,4	127,5	25,0	1650,2	277,8	16,8	776,8	47,1	595,6	36,1
	2010	487,6	212,8	43,6	137,5	28,2	137,3	28,2	1599,6	229,5	14,3	650,2	40,6	719,9	45,0
	2017	489,1	220,0	45,0	132,4	27,1	136,7	27,9	1590,8	188,2	11,8	570,4	35,9	832,2	52,3
Северо-Западный	2005	21,2	1,3	6,1	12,2	57,5	7,7	36,3	3416,0	265,9	7,8	2006,9	58,8	1143,2	33,5
	2010	19,8	1,3	6,6	12,1	61,1	6,4	32,3	3411,9	213,4	6,3	1937,4	56,8	1261,1	37,0
	2017	20,8	1,2	5,8	12,1	58,2	7,5	36,1	3341,4	292,6	8,8	1847,8	55,3	1201,0	35,9
Южный	2005*	1154,5	587,4	50,9	309,3	26,8	257,8	22,3	54,7	15,5	28,3	15,1	27,6	24,1	44,1
	2010	1096,5	555,1	50,6	290,1	26,5	251,3	22,9	54,5	17,1	31,4	14,7	27,0	22,7	41,7
	2017	1499,4	750,9	50,1	483,9	32,3	264,6	17,6	54,6	17,1	31,3	28,7	52,6	8,8	16,1
Северо- Кавказский	2005*	1108,8	452,4	40,8	237,6	21,4	418,8	37,8	20,1	7,7	38,3	2,7	13,4	9,7	48,3
	2010	1053,0	374,2	35,5	294,4	28,0	384,4	36,5	20,1	7,5	37,3	9,3	46,3	3,3	16,4
	2017	1024,5	335,3	32,7	335,3	32,7	410,5	40,1	20,1	0,0	0,0	18,2	90,5	1,9	9,5
Приволжский	2005	936,1	630,4	67,3	184,9	19,8	120,8	12,9	456,0	102,5	22,5	234,9	51,5	118,6	26,0
	2010	893,8	597,3	66,8	168,5	18,9	128,0	14,3	456,1	105,1	23,0	231,6	50,8	119,4	26,2
	2017	901,0	606,1	67,3	158,3	17,6	136,6	15,2	454,2	97,6	21,5	232,7	51,2	123,9	27,3
Уральский	2005	156,2	22,9	14,7	30,3	19,4	103,0	65,9	160,5	4,8	3,0	94,9	59,1	60,8	37,9
	2010	103,6	5,0	4,8	23,7	22,9	74,9	72,3	145,5	0,4	0,3	95,8	65,8	49,3	33,9
	2017	92,6	5,0	5,4	20,7	22,4	66,9	72,2	145,3	0,4	0,3	98,3	67,7	46,6	32,1
Сибирский	2005	528,2	235,1	44,5	222,3	42,1	70,8	13,4	240,1	43,4	18,1	113,7	47,4	83,0	34,6
	2010	488,6	210,9	43,2	207,8	42,5	69,9	14,3	235,9	39,9	16,9	112,6	47,7	83,4	35,4
	2017	490,8	195,9	39,9	219,9	44,8	75,0	15,3	235,1	37,6	16,0	96,4	41,0	101,1	43,0
Дальневосточный	2005	139,2	12,4	8,9	18,3	13,1	108,5	77,9	748,2	211,0	28,2	218,3	29,2	318,9	42,6
	2010	140,5	63,2	45,0	35,1	25,0	42,2	30,0	750,0	256,0	34,1	271,8	36,2	222,2	29,6
	2017	140,5	58,3	41,5	34,8	24,8	47,4	33,7	754,8	260,4	34,5	252,7	33,5	241,7	32,0
Итого земель в РФ	2005	4553,4	2168,6	47,6	1169,9	25,7	1214,9	26,7	6745,8	928,6	13,8	3463,3	51,3	2353,9	34,9
	2010	4283,4	2019,8	47,2	1169,2	27,3	1094,4	25,5	6673,6	868,9	13,0	3323,4	49,8	2481,3	36,1
	2017	4658,7	2172,7	46,6	1340,8	28,8	1145,2	24,6	6596,3	893,9	13,6	3145,2	47,7	2557,2	38,8

Примечание: * — рассчитано с учетом последующего формирования федеральных округов в соответствии с Указом президента России от 19 января 2010 года

Нами проведен анализ использования земель сельскохозяйственного назначения на основе данных сельскохозяйственной переписи 2006 и 2016 гг. и данных Росреестра (Таблица 20).

Таблица 20 — Динамика площади использования сельскохозяйственных угодий
сельскохозяйственными организациями, гражданами и их объединениями, тыс. га*

Годы	Сельскохозяйственные организации			Граждане и их объединения			Всего сельскохозяйственных угодий в границах РФ	Итого у с.-х организаций, граждан и их объединений
Годы	общая площадь земель	площадь с.-х. угодий	уд. вес к общей площади с.-х угодий (%)	общая площадь земель	площадь с.-х. угодий	уд. вес к общей площади с.-х угодий (%)	Всего сельскохозяйственных угодий в границах РФ	площадь с.-х. угодий	уд. вес к общей площади с.-х угодий (%)
2000	581097,0	157617,8	71,3	63782,6	39173,5	17,7	221 088,8	196791,3	89,0
2001	559762,8	154129,3	69,7	72013,7	41572,8	18,8	221 003,6	195702,1	88,6
2002	416997,6	150374,4	68,1	74163,0	44249,9	20,0	220 896,2	194624,3	88,1
2003	417488,6	147524,8	66,8	72183,8	46231,8	20,9	220 832,6	193756,6	87,7
2004	469775,2	142076,2	64,4	77323,2	50562,9	22,9	220 729,7	192639,1	87,3
2005	458653,1	137915,4	62,5	79351,9	53749,4	24,4	220 679,0	191664,8	86,9
2006	447761,0	131745,2	59,7	84385,0	58842,5	26,7	220 632,7	190587,7	86,4
2007	456349,7	128506,7	58,3	92237,1	62034,8	28,1	220 567,9	190541,5	86,4
2008	441999,1	125286,1	56,8	94320,6	65660,7	29,8	220 491,6	190946,8	86,6
2009	426199,3	122764,8	55,7	96500,7	67934,2	30,8	220 461,6	190699,0	86,5
2010	422179,6	122111,0	55,4	97229,4	68665,6	31,2	220 396,3	190776,6	86,6
2011	422463,5	120877,8	54,9	98834,4	70047,3	31,8	220 272,1	190925,1	86,7
2012	422008,7	119832,4	54,4	100154,2	71262,9	32,4	220 220,8	191095,3	86,8
2013	419692,5	118391,4	53,8	101809,3	72791,9	33,1	220 204,0	191183,3	86,8
2014	417637,4	117091,1	53,2	103215,6	74194,7	33,7	220 205,8	191285,8	86,9
2015	416430,6	116891,8	52,6	104952,0	75793,2	34,1	222 066,3	192685,0	86,8
2016	415514,6	116037,5	52,3	106137,3	76863,6	34,6	222 040,2	192901,1	86,9
2017	414695,4	115439,2	52,0	107149,7	77749,8	35,0	222 012,6	193189,0	87,0

Статистические данные свидетельствуют, несмотря на расхождение в цифрах, о снижении общей площади земель, сельскохозяйственных угодий у сельскохозяйственных организаций, граждан и их объединений, производящих сельскохозяйственную продукцию, несмотря на увеличение данных площадей у последних. Снижается также фактическое использование сельскохозяйственных угодий, в 2016 году по различным данным оно составляло от 87,8-95,8%. Таким образом, причины сокращения доли земель сельскохозяйственного назначения в общей структуре земельного фонда РФ можно свести к следующему: добровольный отказ сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств и других производителей сельскохозяйственной продукции от предоставленных им ранее земель, связанный с их неудовлетворительным экономическим состоянием. Иначе говоря, это:

отсутствие необходимых финансовых средств правообладателей, на приобретение почвообрабатывающей сельскохозяйственной техники, посевного и посадочного материала, удобрений, средств защиты растений от вредителей и болезней, строительство ферм, хранилищ, складов, покупку технологических средств и оборудования и др.;
отсутствие адекватной сложившимся земельным отношениям системы земельного законодательства и нормативно-правовых актов, регулирующих использование земли и ее оборот;
ликвидация сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств;
расширение и строительство населенных пунктов;
отвод под строительство новых и расширение территории уже действующих предприятий промышленности, транспорта и связи;
передача лесохозяйственным предприятиям для целей лесоразведения;
увеличение площади предприятий и организаций, занимающихся природоохранной деятельностью;
отвод для строительства нефтегазопроводов, заводов и предприятий, придорожных торгово-промышленных комплексов, расширение существующих предприятий и т. д.;
отсутствие механизма реализации государственных принципов планирования и организации использования земель всех категорий и в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения. Речь идет о землеустройстве, которое во все времена эффективно исполняло эту функцию через функционирование землеустроительной службы и проектных институтов по землеустройству (в настоящий момент их нет).

2.2 Информационные системы и способы сбора данных о неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения

Сбор информации о состоянии земель сельскохозяйственного проводится на основе единой системы показателей состояния и использования земель (ЕСП ГМЗ). ЕСП ГМЗ устанавливает минимальный перечень объектов (земель) и их характеристик и является основой для разработки методических и нормативно-технических документов Росреестра. Это общие показатели, которые являются едиными для всех его уровней: федерального, регионального и локального. Кроме того, могут формироваться частные показатели, собираемые дополнительно на региональном и локальном уровне.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 года №1292-р одобрена Концепция на период до 2020 года развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях.

«…Государственные информационные ресурсы о сельскохозяйственных землях, формируемые с использованием данных, имеющихся в федеральных органах исполнительной власти, являются централизованными ресурсами и формируются в целях анализа, прогноза и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и использования этих земель.

Основными видами информации, формируемой на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях с использованием современных информационных технологий, включая геоинформационные технологии, должны являться:

информация о границах сельскохозяйственных земель (участков, сельскохозяйственных полигонов, контуров), их площади, состоянии, виде разрешенного и хозяйственного использования, потенциальной продуктивности;
информация о сельскохозяйственных землях, выведенных из сельскохозяйственного оборота, включая границы, площади, состояние, год последнего использования в обороте;
информация о сельскохозяйственных землях, введенных в оборот в текущем году и за заданный период наблюдений, включая границы, площади, состояние, вид хозяйственного использования, потенциальную продуктивность, продолжительность пребывания сельскохозяйственных земель в залежном состоянии в последние годы;
информация о состоянии плодородия почв, включая показатели, характеризующие морфогенетические свойства почв, их гранулометрический состав, кислотность, содержание гумуса, макро- и микроэлементов, тяжелых металлов и радионуклидов, степени эродированности (дефлированности), переувлажнения, заболачивания, засоления, опустынивания, каменистости, а также характеристики произрастающей на них растительности по геоботаническому составу, урожайности сельскохозяйственных культур, установленной при проведении наземных обследований;
другая информация с различными степенями агрегации (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальный район/городской округ, сельское/городское поселение), подготовленная в соответствии с потребностями пользователей, а также программные продукты.

Информация, предоставляемая на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях, должна быть доступна федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, сельскохозяйственным товаропроизводителям, а также иным заинтересованным физическим и юридическим лицам» [Концепция]. Информация о состоянии земель формируется в соответствии с системой показателей [Приложение к распоряжению Минсельхоза России от 22 декабря 2011г. №110-р].

Создание Системы показателей требует взвешенного подхода при выборе нормативной базы, регламентам функционирования, архитектуре, функциям, стандартам информационного взаимодействия, которые будут реализованы во всех элементах Системы.

В соответствии с «Концепцией…» при проведении государственного мониторинга сельскохозяйственных земель проводятся регулярные наземные наблюдения, дистанционное зондирование земли и формируются государственные информационные ресурсы, призванные решать следующие задачи:

своевременное выявление изменений состояния сельскохозяйственных земель, оценка этих изменений;
прогноз и выработка рекомендаций по повышению их плодородия, предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
получение данных на основе систематического обследования плодородия почв и наблюдений за качественным состоянием и эффективным использованием сельскохозяйственных земель как основного ресурса сельскохозяйственной деятельности с использованием географической привязки сельскохозяйственных полигонов и контуров;
мониторинг состояния растительности сельскохозяйственных угодий;
ведение реестра плодородия почв сельскохозяйственных земель и учет их состояния;
формирование государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях в целях анализа, прогнозирования и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и эффективного использования таких земель в сельском хозяйстве, а также использования в статистической практике;
обеспечение доступа органам исполнительной власти, осуществляющим государственный земельный контроль, юридических и физических лиц к информации о состоянии сельскохозяйственных земель, в том числе в рамках представления государственных услуг.

Итогом должно стать формирование актуализированной, юридически значимой информации, используемой и в хозяйственной и судебной практиках. Такая информация формируется на основе ГИС АПК, принятой в качестве базовой в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, получение, обработка, выбор наиболее информативных показателей осуществляется в каждом регионе с учетом его особенностей. Таким образом, формирование обеспечивается статистика земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения, которая характеризует объем, структуру и состояние земель, исследует процессы трансформации земельных угодий, оценивает результаты антропогенного воздействия на земли сельскохозяйственного назначения (загрязнение почвенного покрова и его последствия), изучает меры по восстановлению и улучшению земель, занимается информационным обеспечением экономической оценки земель и определения платы за землю.

Система автоматизированного сбора и анализа статистической информации агропромышленного комплекса Минсельхоза России (АИС «Агростат»), предназначенная для сбора и представления статистической информации агропромышленного комплекса на районном, региональном и федеральном уровнях. В систему включаются, в частности, обобщенные (средние по муниципальному району) данные о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения по результатам обследований, выполненных подведомственными Минсельхозу России федеральными государственными бюджетными учреждениями агрохимической службы и центрами сельскохозяйственной радиологии (в соответствии с формой 5-ДДЗ (СХ) «Сведения о мониторинге плодородия земель сельскохозяйственного назначения», утвержденной приказом Минсельхоза России от 02.04.2008 № 189).

Федеральная государственная информационно-аналитическая система «Деметра» (ГИС «Деметра») Россельхознадзора, созданная в 2012 г. и зарегистрированная Роскомнадзором в Реестре федеральных государственных информационных систем (18.03.2013 № 0307). ГИС «Деметра» предназначена для осуществления контрольно-надзорных полномочий Россельхознадзора по выявлению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, фактов захламления сельскохозяйственных угодий, снижения плодородия почв за счет развития негативных процессов и других задач.

Государственные информационные ресурсы о сельскохозяйственных землях, формируемые с использованием данных, имеющихся в федеральных органах исполнительной власти, являются централизованными ресурсами и формируются в целях анализа, прогноза и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и использования этих земель.

Приказом Минсельхоза России от 02.04.2018 N 130 принято решение «О вводе в эксплуатацию Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий» (ЕФИС ЗСН) — предназначенная для обеспечения Министерства сельского хозяйства и подведомственных ему учреждений и организаций актуальной и достоверной информацией о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, включая информацию о местоположении, состоянии и фактическом использовании таких земель и состоянии сельскохозяйственной растительности. Основная цель системы – повышение эффективности использования земельных ресурсов.

Основное назначение данной системы заключается в следующем:

получение объективных и достоверных сведений о землях сельскохозяйственного назначения;
обеспечение учета таких земель;
консолидация сведений о качественных характеристиках таких земель и их фактическом использовании;
отображение результатов государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга плодородия земель;
обеспечение заинтересованных лиц сведениями о сельскохозяйственных землях;
отображение результатов государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга плодородия земель, используемых или предназначенных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий;
отображение границ особо ценных сельскохозяйственных земель и зон их охраны, а также результатов зонирования сельскохозяйственных земель;
информационное обеспечение субсидирования сельхозтоваропроизводителей (сведения о фактическом использовании).

Для полноценной работы данной системы существуют проблемы такие как:

неполнота информации;
низкое качество информации;
противоречивость данных;
отсутствие интеграции с внешними информационными системами;
отсутствие взаимодействия с потребителями информации.

информация о границах сельскохозяйственных земель (участков, сельскохозяйственных полигонов, контуров), их площади, состоянии, виде разрешенного и хозяйственного использования, потенциальной продуктивности;
информация о сельскохозяйственных землях, выведенных из сельскохозяйственного оборота, включая границы, площади, состояние, год последнего использования в обороте;
информация о сельскохозяйственных землях, введенных в оборот в текущем году и за заданный период наблюдений, включая границы, площади, состояние, вид хозяйственного использования, потенциальную продуктивность, продолжительность пребывания сельскохозяйственных земель в залежном состоянии в последние годы;
информация о состоянии плодородия почв, включая показатели, характеризующие морфогенетические свойства почв, их гранулометрический состав, кислотность, содержание гумуса, макро- и микроэлементов, тяжелых металлов и радионуклидов, степени эродированности (дефлированности), переувлажнения, заболачивания, засоления, опустынивания, каменистости, а также характеристики произрастающей на них растительности по геоботаническому составу, урожайности сельскохозяйственных культур, установленной при проведении наземных обследований;
другая информация с различными степенями агрегации (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальный район/городской округ, сельское/городское поселение), подготовленная в соответствии с потребностями пользователей, а также программные продукты.

Таким образом, земельно-информационная система призвана обеспечить поддержку максимально обоснованных управленческих решений по развитию землепользования для сельхозпроизводителей на основе оперативного предоставления органам власти полной объективной информации о территориальных ресурсах, объектах недвижимости, инженерной и транспортной инфраструктуре, а также планируемых изменениях этих объектов, о состоянии земель сельскохозяйственного назначения и их использовании. Она позволяет прогнозировать последствия принимаемых решений, а также информировать о фактическом состоянии земель и их использовании в процессе инвестиционной и другой деятельности.

2.3 Современные способы обследования земельных участков по выявлению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения подлежат особой охране и занимают первенствующее значение среди всех категорий земель, что объясняется их социально-экономической важностью.

В связи с появлением в Земельном кодексе РФ нового «этапа» государственного земельного надзора ‑ административного обследования объектов земельных отношений Правительство РФ утвердило правила его проведения (постановление от 18.03.2015 № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений» (далее – Правила)).

Согласно утвержденным Правилам, в приоритетном порядке будет производиться административное обследование в отношении сельскохозяйственных угодий, земель, используемых для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Административное обследование является эффективным способом для выявления неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

При административном обследовании объектов земельных отношений проводится исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (данные дистанционного зондирования (в том числе аэрокосмической съемки, аэрофотосъемки), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований), информации, полученной по результатам визуального осмотра и другими методами.

Проведение такого обследования осуществляется без взаимодействия с правообладателями земельных участков и доступа должностных лиц на обследуемые объекты.

Результаты административного обследования земельных участков будут учитываться при составлении ежегодных планов проведения плановых проверок, а выявленные в ходе обследования признаки нарушения требований земельного законодательства станут основанием для проведения внеплановых проверок с последующим привлечением к административной ответственности в случае подтверждения правонарушений. В случае невыполнения лицами, владеющими земельными участками, обязательных требований по сохранению почв и их плодородия законодательством РФ предусмотрены меры по пресечению земельных правонарушений, привлечению к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.7. КоАП РФ.

В последние десятилетия человек стал причиной быстрой деградации почв. Как свидетельствует практика в сфере государственного земельного надзора зачастую встречаются неиспользуемые, заброшенные своими собственниками земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, что приводит к зарастанию и загрязнению земельного участка, а в следствии, к неминуемому результату — деградации, порче, уничтожению земель и почв. И, если формирование зрелых почв требует сотен или тысяч лет, то необратимая деградация или полное уничтожение почвы могут произойти за несколько лет. Поэтому первоочередной задачей является охрана и воспроизводство земель сельскохозяйственного назначения.

В июле 2016 года Госдумой был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования порядка изъятия земельных участков и земель сельхозназначения при их неиспользовании по целевому назначению или использованию с нарушением законодательства России».

Этот документ сократил до одного года срок освоения земель и предоставил надзорному органу осуществлять проверку без участия представителя юридического лица или предпринимателя.

В 2019 году вступил в силу новый порядок изъятия земельных участков. Он также требует наличия оснований и соблюдения соответствующих процедур. Это предусмотрено в законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения».

Этот документ позволяет государству навести порядок с земельными долями, в том числе, с невостребованными, которые были розданы колхозникам и работникам совхозов. В собственность муниципалитетов перейдут неоформленные и невостребованные доли.

В настоящее время, как следует из данных Комитета Госдумы по аграрным вопросам, остаются юридически не оформленными 80% земель сельскохозяйственного назначения. В эту категорию входят земли дачников и огородников, организаций и дольщиков. Государственную регистрацию собственных долей осуществили собственники долей только на 18 миллионов гектаров из 115 миллионов.

Главная проблема легитимности использования сельскохозяйственной земли у организаций. У них оформлены лишь 3,5 миллиона гектаров. Все остальное – это доли, используемые на правах аренды с госрегистрацией договоров и без нее, на правах представительства без документов, оформленных на землю. То есть, фактически речь идет о самозахвате невостребованных земельных долей.

Новый законодательный акт, как уверены эксперты, позволит восполнить пробелы, существующие в законодательстве. Тем самым будет обеспечена возможность провести госрегистрацию прав 9-и миллионов земельных долей, а также сформировать участки на 95 миллионах гектаров. При этом, если собственники долей не будут сами приводить все в порядок, этим займутся муниципалитеты.

В Комитете Госдумы по аграрным вопросам пришли к мнению, что в собственность муниципалитетам могут перейти земельные доли общей площадью почти 22 миллионов гектаров. В случае их продажи по цене в 15% кадастровой стоимости (это максимальная, установленная законом цена) в местные бюджеты поступят 55 миллиардов рублей.

По разным оценкам в России оказались заброшенными от 40 до 100 млн гектаров сельскохозяйственных угодий. Площади плодовых садов уменьшились втрое, пастбищ — вдвое. Во многих личных подсобных хозяйствах нет ни коз, ни овец, ни тем более крупного рогатого скота. Десятки миллионов гектар некогда плодородной почвы являются бесхозными (Рисунок 11).

Рисунок 11 – Брошенная пашня

Причина такой разрухи — взяткоемкое оформление земли и низкая эффективность агросектора. К шокирующим выводам пришли эксперты РАНХиГС после анализа предварительных итогов сельскохозяйственной переписи: выявлены огромные площади, которые по данным Росреестра, числятся колосящимися нивами, пастбищами, а на самом деле давно заброшены, превратились в пустыри или, в лучшем случае, поглощены лесом. «На сельскохозяйственной карте России выявлены серьезные «белые пятна», то есть, территории, на которых сельхозземля ни за кем не закреплена или закреплена за землепользователями, которых при переписи найти не удалось», — говорится в экспертном мониторинге РАНХиГС, посвященном итогам сельхозпереписи.

Общая площадь неиспользуемых сельхозугодий, приходят к выводу эксперты, составляла в 2016 году 97,2 млн га (44% всех сельскохозяйственных угодий страны), хотя официальная оценка заброшенных сельхозугодий вдвое меньше – лишь около 40 млн га. То есть, в ходе переписи не удалось найти собственников и пользователей примерно 50 млн га, хотя официально эти земли числятся за сельхозпроизводителями. Перепись выявила, что фермеры используют 43,3 млн га земли, а не 28,8 млн, как показывает официальная статистика Росреестра.

За личными подсобными хозяйствами (ЛПХ) населения, согласно данным Росреестра, закреплено 77,3 млн га земли, а переписчики нашли всего-навсего только 14,3 млн га. Эксперты РАНХиГС также указывают, что реальная площадь личных подсобных хозяйств, занятая различными культурами, значительно меньше данных Росстата. Примерно 90% личных подсобных хозяйств не имеют ни свиней, ни коз, ни овец, ни крупного рогатого скота. Тем не менее, такие ЛПХ все равно учитывают, как сельхозпроизводителей, а это серьезная ошибка. На момент проведения переписи считалось, что в России имеется 222 млн га сельхозугодий. Но переписчики выявили только 142,2 млн га, то есть 64% всех угодий.

Согласно методологии ФАО (продовольственной и аграрной организации при ООН), при проведении сельскохозяйственных переписей необходимо охватить не менее 95% производителей сельхозпродукции. Росстат следовал этой рекомендации, однако 30 млн га вообще никакими документами не закреплена за сельхозпроизводителями. В 1990 году такая площадь составляла 8,3 млн га. Расширение бесхозных земель эксперты объясняют двумя причинами. Первая – экономическая, не выгодно. Вторая — институциональная: чтобы получить от государства землю, нужно потратить значительные средства на ее оформление.

Перепись показала также, что текущая статистика по отдельным видам угодий тоже отличается от реальной. Например, по данным Росреестра, площадь залежей (пашни, которые много лет были не закрепленными за сельхозпроизводителями или попросту ничейными оказались 28,1 млн га пашни (29,2% от общего ее количества), 13,7 млн га сенокосов (57,1%) и 41,9 млн га пастбищ (61,3%)).

Корректировать придется и численность сельскохозяйственных организаций за десять лет (2006–2016 годы). По данным Росреестра, она выросла почти на 12 тыс., а по данным переписи резко сократилась — с 59 тыс. до 36 тыс. При этом примерно треть из участвовавших в переписи хозяйств сельскохозяйственную деятельность не осуществляли, и, вероятнее всего, исчезнут в ближайшие годы. Перепись показала, что за десять лет сельхозорганизации потеряли треть сельхозугодий, 21,1% пашни, около половины сенокосов и пастбищ. «В абсолютных цифрах компании АПК за десять лет после первой переписи потеряли 42,2 млн га сельхозугодий. Часть из них перешла к фермерам (15,4 млн га), часть в личные хозяйства населения (3 млн га по данным переписи, 11,5 млн — по данным Росреестра), а остальная земля пополнила пустыри», — говорится в мониторинге.

В Росстате признают, что информация, имеющаяся у Росреестра и та, что получена в ходе сельхозпереписи, расходится и очень сильно. «Но данные переписи – это наиболее актуальная и точная информация. В базе данных Росреестра могут числиться компании-банкроты, владеющие землей только на бумаге, а в реальности их земля могла либо поменять статус и отойти в лесной фонд или остаться пустырем».

Экологи обеспокоены будущим лесов на землях сельхозназначения. Свежие законопроекты Минэкономразвития, вносящие изменения в Земельный кодекс, поддерживают недавнее разрешение не придавать статус леса насаждениям на сельхозземлях (статью 123 Лесного кодекса, предписывавшую считать эти деревья лесным массивом, поправки отменяют). Таким образом, россияне по-прежнему не имеют права выращивать лес на землях, которые использовались в сельском хозяйстве. Экологи отмечают, что сегодня колхозные «чащи» и массивы, которые растут на территории заброшенных пастбищ и кукурузных полей, по документам не считаются лесами. Между тем их площадь в стране составляет до 100 миллионов гектаров, или 10% всех лесов страны.

Решить проблему «белых пятен на карте» можно, если провести не перепись, а инвентаризацию сельхозземель, считает Александр Петриков, академик РАН, врио руководителя Всероссийского института аграрных проблем имени А. А. Никонова. «Проблема в том, что на инвентаризацию придется потратиться… Точно не скажу, но в несколько раз больше, чем на перепись. Но зато будет исключен заявительный характер учета земли и недвижимости», — говорит Петриков. По его словам, свою ведомственную перепись ведет и Минсельхоз. В министерстве называют бесхозные земли иначе – земли, которые можно ввести в оборот без значительных вложений. Таких земель, как считают в Минсельхозе, более 20 млн га. В Счетной Палате РФ ведут свой подсчет – 65 млн га земель, используются в России не по назначению. И скорее всего большая часть из этих земель заброшена.

2.4 Влияние изменений в сельскохозяйственном землепользовании на миграцию сельского населения

Сельская местность России испытывает устойчивый миграционный отток населения. Он являлся фундаментальной причиной сокращения численности сельского населения еще в советский период, а также стал причиной и современных демографических проблем села, прежде всего ускоренного старения населения. Хотя фиксируемая Росстатом миграционная убыль сельского населения в города в последние годы составляет 100-200 тыс. человек и ей вроде бы далеко до масштабов позднесоветского времени, переписи населения 2002 и 2010 гг. зафиксировали неучтенный отток селян в города. Для сильно сократившегося за последние десятилетия сельского населения и эти цифры имеют большую значимость, потенциал оттока населения сельской местности сильно уменьшился. Кроме того, структурно миграционная убыль представлена прежде всего населением в самом молодом возрасте, что негативно сказывается на его дальнейшем воспроизводстве.

Несмотря на остроту проблемы миграции из сельской местности, знания о ней недостаточны, в частности очень мало работ используют данные на уровне муниципальных образований, позволяющих выявить внутрирегиональную специфику миграции. В России внутрирегиональные контрасты, в том числе в миграции, по некоторым оценкам, превышают межрегиональные. Во всех регионах есть различия по линии центр – периферия, в случае села – между пригородной сельской местностью и глубинкой. Во многих регионах, особенно в азиатской части страны, есть существенные различия в природно-климатических условиях, что важно для сельской местности и ее жителей.

Само выделение сельских территорий, а также делимитация пригородных сельских территорий и сельской глубинки представляют собой не вполне тривиальную задачу, учитывая, что многие МО состоят как из городского, так и из сельского населения. Отдельная задача – выделить пространственно-географические типы сельской местности. С опорой на известные нам наработки других исследователей мы пытаемся решить эти непростые задачи.

В советское время изучение миграции сельского населения серьезным образом сдерживало отсутствие статистических данных, характеризующих это явление. Даже скудная информация о миграции, публикуемая в отдельные годы, содержала данные только по городскому населению, его прирост за счет миграции позволял оценить отток населения из сельской местности. Использовались также данные переписей населения, которые позволяли оценить мобильность сельского населения и возрастные особенности миграции. Согласно расчетам, сельское население СССР сокращалось за счет миграции на 1,5-1,6% в год в 1966-1975 гг., к 1980-м гг. потери снизились до 0,9%. Сравнительный анализ данных переписей 1959, 1970 и 1979 гг. показал, что сельская местность РСФСР потеряла за 1959-1979 гг. более половины молодежи. В первые постсоветские годы сельская местность России перестала терять население, однако позитивные итоги миграции возникали в результате притока мигрантов из бывших республик, в миграции с российскими городами «слом тренда» был очень кратковременным, а данные переписи показывают, что его, возможно, и не было совсем. В нулевые годы в России установился привычный баланс перетока населения из сельской местности в города, из малых городов – в крупные.

Одновременно исследователи обратили внимание на пространственную неоднородность сельской местности, которая связана прежде всего с ее положением относительно крупных городов. Зона их пригородов в первую очередь становится ареной маятниковых пульсаций населения, а также территорией наиболее интенсивного дачного освоения. В отдельных регионах, и не только вблизи столиц, пригороды росли высокими темпами, что показывают, например, исследования в Иркутской области, Бурятии, Красноярском крае и других регионах Сибири. В целом рост пригородного сельского населения отмечается по всей России, и роль миграции в этой динамике велика.

На зональные и территориальные различия баланса миграции сельских территорий исследователи обращают меньше внимания. Как нам представляется, связано это, прежде всего с недостаточной детализацией данных (начиная с 1990-х гг. доступна информация только по регионам в целом), неоднократно предпринимаемыми корректировками методики учета миграции и пересмотром данных по итогам переписей. Миграция сельского населения попадала в фокус исследования чаще всего в контексте изучения расселения и почти всегда ограничивалась рамками одного региона. Примерами может служить работа по Московской области с детальным изучением трех ее муниципальных районов или исследование сельских районов на периферии Костромской области.

Миграция населения имеет выраженные возрастные особенности, наиболее часто в ней участвует молодое население. В 2000-2010-е гг. делались попытки оценить отток молодежи с территорий внутренней периферии. По данным отдельных исследований, основанных на результатах переписей, он мог достигать значений советского периода и продолжал усугублять проблему старения сельского населения. Эти работы непосредственно сельской местности посвящены не были, хотя экстремальные значения оттока получены именно по сельской глубинке.

В то же время в западных странах с лучшей доступностью детальных статистических данных возрастные особенности миграции, в том числе в сельской местности, изучаются давно и достаточно подробно. В частности, предметом интереса является отток молодежи с периферии в города, но подобные исследования в России редки. Приток в сельскую местность предпенсионеров и пенсионеров, а также влияние последних на социально-экономическое положение сельских поселений довольно разработанная тема в зарубежной литературе. В России же она изучается скорее в контексте сезонной возвратной мобильности.

Данные и методология. Источником данных служила база данных показателей муниципальных образований (БД ПМО), размещенная на сайте Росстата. В числе прочего, она содержит информацию о численности населения по возрастным группам, миграции по пятилетним возрастным группам, по потокам с выделением внутри-, межрегиональной и международной миграции в разрезе городских округов и муниципальных районов. Поддержку БД ПМО осуществляют территориальные органы Росстата, т.е. данные, загружаемые в нее, не являются централизованными. Возможно, по этой причине в базе данных по ряду регионов требуемые показатели отсутствуют или в них имеются пробелы за отдельные годы. В частности, в ней нет необходимых показателей по республикам Ингушетия, Дагестан, Тыва, Крым, г. Севастополь, Чукотскому АО. Также в БД ПМО отсутствует информация о многих закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). По нескольким регионам нет информации за отдельные годы, поэтому мы используем среднегодовые значения показателей за 2012-2016 гг. о миграционном приросте и его интенсивности по возрастным группам от 0-4 до 70 лет и старше.

Использование данных по городским округам и муниципальным районам не позволяет отдельно анализировать сельское население в каждом муниципальном образовании соответствующего уровня. Выделить миграцию сельского населения из миграции населения МО невозможно. Поэтому мы анализируем только те муниципальные образования, где сельское население явно преобладает. Это два типа муниципальных образований:

Чисто сельские, когда все население муниципального образования на 100% состоит из сельского населения.
Полусельские, когда доля сельского населения в муниципальном образовании составляет более 50%, при этом численность городского населения не превышает 50 тыс. человек, что соответствует малому городу или нескольким городским поселениям (города и ПГТ) в одном муниципальном образовании. Критерий 50 тыс. выбран по причине того, что малые городские поселения в наименьшей мере отличаются от сельской местности, в том числе в плане миграции.

Из рассмотрения были исключены муниципальные районы с полностью сельским или преобладающим сельским населением, если из их состава выделен городской округ, являющийся центром данного МО. Например, ГО г. Салавата и Салаватский муниципальный район, ГО г. Урюпинска и Урюпинский муниципальный район и др., фактически образующие единое целое. Число таких МО, по нашим расчетам, в России составляет 94 единицы, в них с проживает 2,1 млн сельского населения.

Подобный подход к типологии муниципальных образований использовался, например, при типологизации районных систем расселения Центральной России с одним отличием: в нем для классификации использовалась численность населения центра МО, мы же учитываем все городское население.

Общее число анализируемых МО составило 1116, что составляет 47,5% от всего числа МО России соответствующего уровня (2351). По причине отсутствия данных из числа анализируемых МО исключены 76, в них проживали 2,8 млн человек. Общая численность населения анализируемых МО на начало 2017 г. составила 26,7 млн человек, из них сельское население – 22,3 млн. Остальные 10,5 млн сельских жителей в соответствии с используемой в данной статье методикой считаются проживающими в МО с преобладающим и явно преобладающим городским населением, подобное МО может скорее быть отнесено к городскому, чем к сельскому.

Из числа анализируемых МО с преобладающим сельским населением выделены те, которые расположены в непосредственной близости от столиц регионов, или пристоличные (пригородные) территории. Методика выделения пристоличных территорий основана на критерии ближайшего соседства с территорией столичного городского округа, подобно тому, как это сделано в работе «Региональные столицы и их пригороды: особенности миграционного баланса». С точки зрения выделения пригородного населения она небесспорна, например, пригородные МО выделяют не только для региональных столиц, но и для городов с населением свыше 200 тыс. жителей. В соответствии с применяемой в данной статье методикой пригородные районы крупных городов, не являющихся столицами, отнесены к МО при городских округах и исключены из рассмотрения. Пристоличных сельских и полусельских МО в числе рассматриваемых – 77, в них проживали почти 4 млн сельского населения. Остальные 1039 МО условно назовем «периферийными», в них проживали на начало 2017 г. 18,3 млн сельских жителей. Разделение на пригородные и периферийные предпринято по причине особой миграционной привлекательности территорий пригородов региональных столиц (почти все — крупные города) вне зависимости от их формальной принадлежности к городской или сельской местности.

Основным дифференцирующим признаком сельской местности мы считаем ее расположение в той или иной части страны. Мы использовали типы регионов России по динамике трудоспособного населения в сельской местности и его занятости в сельском и лесном хозяйстве, предложенные в работе «Региональные различия размещения и прогноза трудовых ресурсов сельского хозяйства России», выделив четыре группы территорий:

южные, к югу от Курской и Орловской областей на западе до Алтайского края на востоке, включая Калининградскую область;
нечерноземные, от Ленинградской и Брянской области на западе до Свердловской области на востоке, исключая территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности;
юг Сибири и Дальнего Востока, исключая территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности;
северные, представленные территориями Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Самые общие характеристики распределения сельских территорий по предложенным группам приведены в таблицеТаблица 21.

Таблица 21 — Численность сельского населения по типам анализируемых в МО,

тыс. человек

Регионы	Всего	Сельские		Полусельские
Регионы	Всего	глубинные	пригородные	глубинные	пригородные
Всего	22 305,6	11 735,7	2427,7	6596,5	1545,7
Южные	14 722,4	8258,9	1516,1	4028,1	919,3
Нечерноземье	4060,3	1432,4	556,3	1763,4	308,2
Юг Сибири и Дальнего Востока	2325,1	1259,5	263,7	483,7	318,2
Север	1197,7	785,0	91,5	321,3	—
В %
Всего	100,0	52,6	10,9	29,6	6,9
Южные	66,0	37,0	6,8	18,1	4,1
Нечерноземье	18,2	6,4	2,5	7,9	1,4
Юг Сибири и Дальнего Востока	10,4	5,6	1,2	2,2	1,4
Север	5,4	3,5	0,4	1,4	—

Источник: расчеты на основе БД ПМО

В полусельских МО средняя доля сельского населения составляет 65%. Среднее число жителей полусельских МО составляет 26,9 тыс. человек, из них сельского населения – 17,4 тысячи. Среднее население чисто сельских МО равно 21,8 тыс. человек. Несмотря на то что пригородных сельских и полусельских МО немного, они самые крупные и по числу жителей составляют значимую часть рассматриваемого сельского населения. В данной статье практически не рассматривается сельское население Московской и Ленинградской областей, так как в них, по описанной методике, выделены только четыре и два полусельских МО, а чисто сельских нет совсем.

Результаты. Миграционный прирост (убыль) населения сельских и полусельских МО за счет всех видов миграции имеет принципиальные отличия у пригородных и периферийных территорий, географические различия играют меньшую роль (Таблица 22). Пригородные территории имели миграционный прирост населения в трех из четырех выделенных географических типов, и только в группе территорий Крайнего Севера и приравненных к нему местностей характеризовались миграционным оттоком. Этот отток был гораздо менее интенсивным, чем с периферийных территорий той же группы регионов, и примерно соответствовал убыли периферийных южных сельских и полусельских территорий.

Наиболее интенсивно росли пригородные территории на юге Сибири и Дальнего Востока, не случайно быстрый рост пригородов Иркутска, Улан-Удэ, Красноярска привлекает к себе уже упомянутое выше внимание исследователей. В этой части России рост пригородов идет быстрее благодаря незавершенной в ряде регионов урбанизации, наличию не так сильно, как, например, во многих регионах Нечерноземья, депопулировавшей сельской глубинки.

Таблица 22 — Интенсивность миграционного прироста (убыли) населения по
выделенным типам сельских и полусельских МО, 2012-2016, в среднем за год, на 1000 населения

Поселения	Вся миграция	В пределах России	В том числе		Между народная
Поселения	Вся миграция	В пределах России	внутри региональная	межрегио нальная	Между народная
Все сельские и полусельские МО	-3,4	-5,1	-3,0	-2,0	1,7
пригородные	12,6	9,9	9,8	0,1	2,7
периферийные	-6,4	-7,9	-5,4	-2,5	1,5
сельские, пригородные	13,8	11,6	11,6	0,0	2,2
сельские, периферийные	-7,0	-8,2	-5,8	-2,5	1,2
полусельские, пригородные	11,2	8,0	7,7	0,3	3,3
полусельские, периферийные	-5,7	-7,5	-5,1	-2,4	1,8
Южные сельские и полусельские	-2,3	-4,2	-2,4	-1,8	1,9
пригородные	13,5	10,4	9,9	0,4	3,1
периферийные	-5,0	-6,8	-4,5	-2,2	1,7
Нечерноземные сельские и полусельские	-3,6	-5,2	-3,3	-1,9	1,6
пригородные	8,9	6,6	7,1	-0,5	2,3
периферийные	-6,2	-7,7	-5,5	-2,2	1,5
Юг Сибири и Дальнего Востока, все сельские	-4,3	-5,1	-2,5	-2,6	0,8
и полусельские
пригородные	17,0	15,1	14,7	0,4	1,9
периферийные	-10,8	-11,3	-7,7	-3,6	0,5
Север, все сельские и полусельские	-14,4	-14,9	-10,9	-4,0	0,5
пригородные	-4,8	-5,3	-1,4	-3,9	0,6
периферийные	-15,1	-15,5	-11,6	-4,0	0,5

Источник: расчеты на основе БД ПМО

Практически весь приток мигрантов в пригородную сельскую местность идет за счет внутрирегиональной миграции, прежде всего с территорий внутрирегиональной периферии. Но в немалом числе крупных городских агломераций имеет место субурбанизация.

Так, согласно данным о внутрирегиональной долговременной миграции, в 2017 г. Казань потеряла из-за миграции вместе с пятью ближайшими к ней районами 3 тыс. человек, Уфа только с Уфимским и Иглинским районами – более 3 тысяч. Миграционная убыль населения Новосибирска вместе с Новосибирским районом превысила 2 тыс. человек, Перми – 1,3 тыс., Белгорода и Смоленска – по 1,1 тысячи.

Миграционный баланс населения периферийных территорий имеет выраженные территориальные различия. Как видно из табл.22, миграционная убыль нарастает с юга на север и восток, в соответствии с генеральными направлениями перераспределения населения между крупными частями страны (отток населения с Севера, западный дрейф). Внутрирегиональная миграция на юге России не так сильно истощает население сельской глубинки, как в других частях страны. Несмотря на то что приток за счет международной миграции идет во все выделенные типы регионов, в регионах юга европейской части страны и в приграничных с Казахстаном областях он заметнее, чем на юге Сибири и Дальнего Востока, и на Севере.

Различия в миграционном балансе между чисто сельскими и полусельскими территориями выражены слабо, чисто сельские территории теряют население в результате миграции ненамного интенсивнее, чем имеющие в своем составе малые городские поселения. Наличие малого города или поселка городского типа само по себе не может предотвратить отток населения. Рынок труда этих поселений так же слабо дифференцирован, как и в сельской местности, по степени развитости социальной инфраструктуры, комфорту проживания они тоже не сильно отличаются от сельских поселений. Малые города не способны удержать от выезда молодежь, система профессионального образования в них чаще всего ограничена малым набором учреждений среднего профессионального образования (СПО).

Различия баланса миграции сельских территорий по возрасту

Расчет возрастных коэффициентов миграционного прироста (убыли) населения рассматриваемых территорий показывает, что в целом они характеризуются оттоком молодого населения (Рисунок 12).

$C:\Users\7636~1\AppData\Local\Temp\FineReader12.00\media\image2.jpeg$

Рисунок 12 – Миграционный прирост (убыль) населения пригородных и

периферийных сельских территорий, в среднем за 2012-2016 гг., на 1000 населения соответствующего возраста. Источник: расчеты на основе БД ПМО

Он имеет два пика: 1) в возрасте окончания школы и поступления в учреждения СПО и вузы; 2) в возрасте активного начала трудовой карьеры. Между этими пиками отток как бы спадает, но это, на наш взгляд, является статистическим артефактом. Реформа текущего учета миграции в 2011 г., в результате которой в качестве долговременных мигрантов Росстат начал учитывать сменивших регистрацию по месту пребывания на срок 9 месяцев и более, привела не только к росту масштабов учтенной миграции, но и к появлению в статистике категории «вернувшиеся к месту жительства после временного пребывания на другой территории». Например, после окончания учебы в вузе или СПО в другом городе и регионе регистрация по месту пребывания у бывших студентов заканчивается, они автоматически считаются выбывшими по месту постоянного проживания. Вне зависимости от того, вернется ли молодой человек к месту постоянного проживания или останется проживать в городе, где получал образование, найдет работу в другом городе или регионе, статистика зафиксирует возвращение к месту жительства.

В более старших возрастах, начиная с 35-39 лет, изучаемые сельские территории имеют незначительный миграционный прирост населения. При этом периферийные сельские территории имеют приток лиц в предпенсионных и молодых пенсионных возрастах, а положительный баланс миграции остальных возрастов, 35 лет и старше, обеспечивают пригороды. Они в целом привлекательны для всех возрастов, кроме группы 15-19 лет, наиболее интенсивен миграционный прирост в возрасте 20-39 лет и в детских возрастах. Это может быть свидетельством субурбанизации западного типа, которому свойствен приток в субурбии семей с детьми.

Чисто сельские территории как в пригородной зоне характеризуются более интенсивным притоком населения всех возрастов, на периферии — более интенсивной убылью.

Северные сельские территории характеризуются оттоком населения всех возрастов, но наиболее интенсивным – в группе 15-19-летних (Рисунок 13).

$C:\Users\7636~1\AppData\Local\Temp\FineReader12.00\media\image3.jpeg$

Рисунок 13 – Миграционный прирост (убыль) населения по географическим

типам сельских территорий, в среднем за 2012-2016 гг., на 1000 населения
соответствующего возраста. Источник: расчеты на основе данных БД ПМО

В отличие от всех остальных групп для них характерен отток и населения старших возрастов, хотя и не такой сильный. Для регионов Севера вообще характерен отток пожилого населения [Карачурина, Иванова, 2017]. Менее интенсивные миграционные потери населения сельских территорий остальных частей страны складываются вследствие как не очень сильной убыли молодежи, так и притока лиц старших возрастов, в какой-то мере его компенсирующего. Так, в Нечерноземье приток населения в возрасте 40 лет и старше в 2012-2016 гг. компенсировал отток из сельских территорий 15-39-летних на 43%, в группе южных регионов — на 39%, на юге Сибири и Дальнего Востока — на 14%. Однако эта компенсация происходит прежде всего за счет пригородов, если взять отдельно периферийные территории Нечерноземья и Юга, приток лиц старших возрастов восполнял потери молодежи лишь на 18% и 9% соответственно.

За исключением пригородов столиц северных территорий — малых по числу входящих в эту группу МО, малонаселенных и явно неопределяющих «лицо» российских субурбий, возрастные профили этих территорий схожи (Рисунок 14А).

Но даже на Севере пригороды имеют незначительный приток лиц старших возрастов. Периферийные же территории дифференцированы по интенсивности оттока молодежи – в группе 15-19-летних на Севере он в три раза интенсивнее, чем на Юге, у 25-29-летних – на 2/3. Периферийные территории Севера отличает также усиление оттока после 50 лет (Рисунок 14Б), люди здесь раньше получают возможность выхода на пенсию, и часть их меняет место жительства.

$C:\Users\7636~1\AppData\Local\Temp\FineReader12.00\media\image4.jpeg$

$C:\Users\7636~1\AppData\Local\Temp\FineReader12.00\media\image5.jpeg$

Рисунок 14 – Миграционный прирост (убыль) населения по географическим типам пригородных (А) и периферийных (Б) сельских территорий, в среднем за 2012-2016 гг., на 1000 населения соответствующего возраста. Источник: расчеты на основе

БД ПМО

Примечательно, что приток лиц в возрасте 40 лет и старше в глубинке Нечерноземья выше, чем в южных регионах. Это ускоряет старение сельского населения в этой части страны, именно здесь сельскую местность уже называют «совокупным домом престарелых».

Понятно, что учет долговременной миграции не видит всю картину сокращения численности сельского населения, особенно на внутрирегиональной периферии. Отток молодежи в реальности выше, чем отражает статистика. Результаты исследований на микроуровне показывают, что порядка 30% официально числящегося в сельских поселениях ряда регионов российской глубинки на самом деле в селах не проживают, особенно велико расхождение в возрастах 20-40 лет.

Выводы. Сельская местность, точнее, те территории уровня муниципальных районов и городских округов, которые можно с известной условностью, принятой в данной статье, к ней отнести, неоднородна по показателю миграционного прироста (убыли населения). В данной статье рассмотрены различия между сельскими территориями, формирующими пригороды региональных столиц (крупных городов), и внутрирегиональной периферией (центро-периферийные различия), а также между сельской местностью отдельных четырех крупных частей страны, характеризующиеся существенными различиями природно-климатических условий и степенью хозяйственной освоенности (различия север – юг, запад – восток).

Пригородные и периферийные МО крайне несхожи как по общим результатам миграционного баланса, так и по структуре притока/убыли населения по возрастным группам. Пригородная сельская местность не только является во многом транзитной зоной на пути миграции из сельской местности в крупные города, но и ареной процессов субурбанизации, получивших развитие в отдельных крупнейших городских агломерациях. Доля пригородного сельского населения растет, в большинстве регионов в окрестностях регионального центра проживают 20-30% сельских жителей. Сельская местность региональной периферии – все еще территория сплошного и достаточно интенсивного миграционного оттока населения, имеющая ограниченную привлекательность только для населения предпенсионных и пенсионных возрастов и продолжающая интенсивно терять молодежь. В целом население внутрирегиональной периферии (не обязательно сельское) сокращается почти повсеместно, сжимается и обитаемое пространство [Нефедова, 2005]. В немалой степени этому способствует не просто отток сельского населения, а его специфический возрастной профиль.

Вне зависимости от расположения сельских МО в той или иной части страны, все они, находясь на внутрирегиональной периферии, теряют население, а в пригородах (кроме небольшого числа пригородных МО региональных столиц территорий Крайнего Севера и приравненных к нему местностей) испытывают миграционный прирост. И нельзя сказать, что этот прирост выше на западе и ниже на востоке или на юге, он принципиально иной, чем в регионах Нечерноземья. Возрастные профили интенсивности миграционного прироста сельских МО в разных частях страны похожи, конечно, с учетом их различий в пригородах и на периферии. Но на юге ниже интенсивность оттока во всех возрастных группах, чем на севере, а западные территории теряют население менее интенсивно, чем восточные.

Это необходимо учитывать при анализе сельско-городской миграции, ведь скорость, с которой сокращается сельское население в результате миграционного оттока, различается не только между отдельными регионами страны, но и еще более на внутрирегиональном уровне. На региональном и тем более на общестрановом уровнях сельское население в результате миграции может сокращаться невысокими темпами, но это может происходить (и происходит) в результате концентрации населения в пригородах крупных городов при неизменном оттоке из глубинки. Приток пожилого населения в сельскую местность, уже довольно заметный, также сокращает общий размер оттока, но с точки зрения перспектив развития села, его демографического, трудового потенциала этот приток не может рассматриваться как компенсация продолжающегося оттока молодежи. Эти процессы требуют дальнейшего изучения, в чем Россия сильно отстает от западных стран.

За рамками рассмотрения осталось сельское население, проживающее в МО с преобладающим городским населением, но действующий на сегодняшний день порядок публикации данных не позволяет рассмотреть его миграционные характеристики на достаточно дезагрегированном пространственном уровне. Вероятно, в будущем появится возможность их анализа, если будут доступны данные на более территориально дезагрегированном уровне.

2.5 Возможности развития сельскохозяйственного производства на основе введения в оборот заброшенных сельскохозяйственных земель

По данным Росстата, сельское хозяйство в последние годы развивалось быстрыми темпами: за 5 лет рост составил 20,7%. Однако по результатам Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года статистика была серьезно скорректирована. Опубликованные ранее данные о производстве сельскохозяйственной продукции оказались неправильными (Таблица 23).

Больше всего завышались данные о валовом производстве картофеля (на 35,9 %), овощей и бахчевых (на 17,2%), фруктов и ягод (на 8,3 %), молока (на 3,4%). Верные сведения были лишь о производстве зерна. Оценка стоимости валовой продукции сельского хозяйства в целом тоже была снижена с 5654 млрд рублей до 5111,8 млрд рублей, то есть, на 542 млрд рублей или 10,6%.

Товарность самого востребованного на рынке продукта картофеля составляет 25,6%. При этом на каждого гражданина страны приходится 200 кг картофеля, превышая рекомендованную норму в два раза. В реальности люди не получают такого количество картофеля, что говорит о его недоступности. Повысить товарность возможно только за счёт снижения цены, что явно будет адекватным в условиях перепроизводства. Недостаток 448 тысяч тонн картофеля легко восполнить. В южных регионах страны картофель дает два урожая в год. Проблема только в одном. Необходимо построить картофелехранилищ на 500 тысяч тонн картофеля, и проблема будет решена. Этот вопрос решаем в течение одного года.

Таблица 23 — Продукция сельского хозяйства в 2018 году*)
(в фактических ценах, млн рублей)

Российская Федерация и федеральные округа	Хозяйства всех категорий	В том числе:
Российская Федерация и федеральные округа	Хозяйства всех категорий	сельскохозяйственные организации	хозяйства населения	крестьянские (фермерские) хозяйства, индивидуальные предприниматели
Российская Федерация	5119756	2819586	1687666	612504
Центральный	1382250,2	979626,9	302098,9	100524,4
Северо-Западный	245794,6	175059,2	59569,1	11166,2
Южный	857378,1	415327,5	270462,7	171587,9
Северо-Кавказский	449470,8	178736,5	199638,4	71095,9
Приволжский	1138372,5	555035,7	456379,6	126957,1
Уральский	318823,4	174203,3	117254,1	27366,0
Сибирский	532728,4	272770,9	185838,8	74118,7
Дальневосточный	194937,7	68825,8	96424,1	29687,9

*Предварительные данные.

Но при этом необходимо отметить и то, что в России садоводством на участках по 6-10 соток занимается 60 млн человек. Согласно подсчетам Министерства сельского хозяйства, около 65% картофеля, свыше 80% ягод и порядка половины овощей-фруктов производится именно на личных огородах.

Импорт помидоров в зимний период составляет 180 тыс. тонн, лука и чеснока – 70 тысяч тонн. Чтобы избавиться от затрат на импорт необходимо выстроить тепличных хозяйств для помидоров площадью 11700 га, а для лука и чеснока 8000 га. За три года можно справиться с этой задачей. Недостаток помидоров в летний период в объеме около 700 тыс. тонн можно восстановить за счет реконструкции орошаемого земледелия Волгоградской и Астраханской областей. Что касается лука и чеснока, то он на территории России в летний период растет везде, и каждый субъект Российской Федерации обязан его выращивать сам.

Совершенно неоправданно Россия несет валютные затраты на покупку яблок в размере 1352 тыс. тонн в год. Чтобы избавиться от этих затрат, необходимо высадить 19414 га садов, затратив на эти цели около 30 миллионов рублей инвестиций. Полная окупаемость таких садов наступает через семь лет. Первые яблоки будут получены через три года, а отказ от импорта наступит через пять лет. Таким образом, если бы начали возрождать садоводство в 2016 году, то к 2022-2023 годам можно получить желаемый результат.

В 2015 г. произведено 16,1 млн тонн овощей. Обеспеченность составляет 109 кг на человека в год, что меньше нижней границы на 11 кг. Ежегодная потребность страны в тепличных овощах составляет 1 млн тонн, через пять лет в России ежегодно можно производить не менее девятисот тысяч тонн овощей закрытого грунта. Для того чтобы достичь такого показателя, необходимо возвести не менее двух тысяч гектаров теплиц, примерно по четыреста гектаров в год. Максимальный расчётный срок всего семь лет.

Страна закупает на $10,3 млрд больше продовольствия, чем продаёт другим странам. Доля импорта в общих поставках продовольствия выросла с 13,9% до 14,5%. В 2015 г. на 5,7 млрд долларов вывезено из страны злаков.

В среднесрочной перспективе до 2020 г. одним из значимых приоритетов должна быть поддержка кооперативных форм в сфере производства, переработки, хранения и реализации сельхозпродукции. Непосредственным производителям за счёт государства следует гарантировать:

зерно – минимальные гарантированные цены, направленные на поддержку достаточного уровня его рентабельности;
зернобобовые культуры – субсидии в расчёте на 1 га убранной площади или на 1 ц реализованной продукции;
лен – субсидии в расчёте на 1 ц реализованной продукции.

Для вновь создаваемых предприятий целесообразно предусмотреть освобождение от налогообложения на первые 3-5 лет в регионах, где сельское хозяйство развито слабо. Животноводство непосредственно связано с растениеводством, и эта зависимость полностью определяет эффективность обеих отраслей сельского хозяйства.

В России не используются 41 млн га земель (по данным Счетной Палаты РФ – 65 млн га земель) для сельскохозяйственного производства. Для задействования этих заросших березняком пахотных земель и с целью достижения показателей, обеспечивающих продовольственную безопасность, следует довести объемы приобретения сельскохозяйственной техники до 30 тысяч единиц в год.

В 1990 году на полях РСФСР работало более 1,5 миллиона тракторов, 600 тысяч комбайнов, более 130 тысяч машин для внесения удобрений. Сегодня на селе, по данным Минсельхоза, работает около 360 тысяч тракторов, 113 тысяч зерноуборочных комбайнов, 11 тысяч машин для внесения удобрений. В таком объеме техники явно недостает для обеспечения технологического цикла обработки земли и уборки урожая. При этом надо помнить, что большинство техники на селе давно выработало свой эксплуатационный ресурс.

Обновление парка тракторов, например, составляет 2% в год, зерноуборочных комбайнов – 4,3%, а кормоуборочных комбайнов – 3,5%. При нормативной нагрузке 73 га на один трактор и 244 га на один зерноуборочный комбайн, реальная нагрузка – более 250 га на трактор и 354 га на комбайн, что в 20 раз больше, чем в Германии или во Франции. При этом в 2014 году нашими аграриями было приобретено немногим более 8000 тракторов и 4000 комбайнов. В то время, как износ парка превысил 80%.

Чтобы освоить 41 миллион гектаров (по данным Счетной Палаты РФ – 65 млн га земель) земли необходимо, чтобы на полях работало еще 560 тысяч тракторов с нормативной загрузкой. Но при нынешнем производстве тракторов и комбайнов понадобится 90 лет, чтобы решить эту проблему. Следовательно, выпуск сельхозтехники нужно довести до уровня советского времени, тогда первую продукцию с запущенных полей можно будет получить уже через 3-4 года.

Есть еще одна проблема. В стране 49% земель сельскохозяйственного назначения подвержено различным процессам деградации. 100 миллионов гектар превращаются в пустыню, 65 миллионов га подвержены водной и ветровой эрозии, 23 миллиона га – переувлажнению, 38 млн. га – засолению. Площадь оврагов превысила 900 тыс. га. При этом завершившаяся в 2013 году Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, как национального достояния России» не принесла каких-либо положительных результатов. Наоборот, к 2013 году объемы внесения удобрений снизились в 6-10 раз по сравнению с 1990 годом.

Нет сомнений, что количество вносимых минеральных удобрений должно быть увеличено в 4-5 раз и к 2020 году их должно быть использовано не менее 10 млн тонн с перспективой дальнейшего увеличения. Российская химическая промышленность уже сегодня готова поставить нужное количество удобрений, но вопрос упирается в неплатежеспособность сельхозпредприятий. Нужна государственная помощь.

Безусловно, если «поднимать целину», то наряду с созданием условий для бизнеса, необходимо непосредственное государственное строительство крупных сельхозпредприятий с конкретным направлением деятельности. Только в этом случае можно быстро и эффективно нарастить выпуск необходимой продукции.

К числу приоритетных задач сельского хозяйства необходимо отнести разработку и реализацию отдельной государственной программы по развитию селекции и первичного семеноводства. Взаимные экономические санкции показали, что с прекращением импорта отдельных продуктов, прекратилось и поступление семян, которые в России перестали производиться. А поступающие по импорту овощи зачастую произведены для потребления и не пригодны для семян и посадки.

Выводы по разделу 2

Динамика сельскохозяйственного землепользования свидетельствует о развитии преимущественно негативных процессов в организации использования и охраны земель.
В стране нет достоверной информации о количестве неиспользуемых земель и их состоянии.
Выбывание сельскохозяйственных земель из оборота влечет за собой негативные и социальные последствия, в том числе значительное сокращение численности сельского населения.
Потенциал неиспользуемых земель достаточно велик и его освоение может дать существенную прибавку в производстве сельскохозяйственной продукции и решить ряд социальных проблем села.

3 Анализ отечественного и зарубежного опыта организации использования, и охраны земель сельскохозяйственного назначения

3.1 Опыт СССР и Российской Федерации по вовлечению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель

На протяжении долгого исторического и цивилизационного пути в народном хозяйстве России в значительной мере всегда преобладало сельское хозяйство, что неудивительно, учитывая наличие огромных по своему потенциалу земельных и других природных ресурсов. Менялось административное и территориальное деление, происходила смена общественно-политических формаций, но вопросы использования земель, прежде всего сельскохозяйственных, оставались злободневными и актуальными при любых правителях и административных аппаратах. Наиболее масштабным событием в организации использования с технической точки зрения явилось Генеральное межевание, которое было инициировано императрицей Екатериной II и положило начало подготовке квалифицированных специалистов в области межевания и землеустройства. С экономико-правовой точки зрения наиболее значимыми событиями могут быть названы преобразования, связанные с преобразованием форм собственности на земли, проведенные большевиками в начале 20 века – всеобщая национализация и искоренение частнособственнических представлений о земле как имуществе и средстве производства, и современная приватизация сельскохозяйственной земли и предприятий. Вполне очевидно, что решение земельных вопросов практически всегда искало ответ на главный вопрос – как устроить сельскохозяйственное производство так, чтобы оно было максимально эффективным, обеспечивались интересы пользователей (собственников) и государства. Как можно обеспечить максимальное вовлечение сельскохозяйственных угодий в экономический оборот? В данном разделе научного отчета нами будет представлен результат обобщения и анализа опыта организации использования, и охраны сельскохозяйственных земель как отечественного (имевшего место в различные исторические периоды прошлого и современности), так и опыта зарубежных стран, в гораздо меньшей степени сталкивающихся с проблемой неиспользования угодий в сфере агропромышленного производства.

Масштабная экономическая хозяйственная экспансия по освоению целинных и залежных земель в СССР началась в начале 1954 года, когда на зимне-весеннем пленуме ЦК КПСС было принято постановление, согласно которому предполагалось существенное увеличение производства зерновых на неиспользуемых до этого в качестве пашни землях. Основными районами освоения целинных и залежных земель стали территории Поволжья, Урала, Сибири и отдельные районы современного Казахстана. В постановлении ЦК было дано прямое указание всем органам власти на местах и хозяйствующим субъектам увеличить посевные площади под пшеницу и просо за 1954 год на 2,3 млн га (1,8 млн га должны освоить колхозы, 0,5 млн га должны освоить совхозы), а в 1955 году посевы зерновых должны были быть увеличены еще не менее чем на 10,7 млн га. Фактически речь шла об освоении 13 млн га за 2 года и увеличении производства зерновых на 1100-1200 млн пудов зерна. Доминирующей идеей освоения целины и залежных земель был предельно короткий срок, в который можно было бы вовлечь земли в хозяйственный оборот. Указанные выше регионы были выбраны неспроста – специалисты указывали, что почвы в этих регионах обладают достаточным плодородием для ведения на них хозяйственной деятельности. Например, в обоснование скорейшего начала работ указывали, что на территории районов освоения располагаются черноземные и каштановые почвы, на которых возможно организовать производство и получать неплохие урожаи при сравнительно небольших капитальных вложениях. Размах вариации фактических показателей урожайности колебался при этом от 14-15 ц/га до 20-25 ц/га. Освоение целинных и залежных земель сопровождалось землеустроительными работами, включавшими в свой состав отбор и разграничение нужных для производства участков (прежде всего из самых плодородных земель), участков малопродуктивных сенокосов и пастбищ, а также земельные участки гослесфонда. Можно ли считать этот беспрецедентный на тот момент опыт позитивным? Авторы И.С. Ратьковский, М.В. Ходяков указывают, что в 1956 году хозяйствующие субъекты смогли получить рекордный урожай на уровне 125 млн т зерна, при этом до 50 млн тонн (около 40%) в общем итоге принадлежали зерну, полученному с освоенных целинных земель. Кроме того, в погоне за достижением социалистических показателей как можно скорее, фактически было распахано не 13 млн га, а 33 – как указывают некоторые источники.

Не смотря на внушительные показатели собранных урожаев нужно отметить следующие факты, которые сводили к минимуму полезный эффект от взрывоподобной экстенсификации сельского хозяйства:

в районах освоения земель зачастую не было необходимой для этого инфраструктуры – дорог, подъездных путей, пунктов переработки, что влекло за собой утрату урожаев;
незначительность капитальных вложений на освоение земель была скомпенсирована высокими накладными расходами, связанными с транспортировкой оборудования, техники, строительных материалов, горюче-смазочных материалов;
отдаленные районы освоения земель не были подготовлены для размещения тысяч людей, решившихся участвовать в освоении целины;
распашка и другие культур-технические работы осуществлялись в зонах рискованного земледелия, где почвы сильнее чем в других районах подвержены эрозионным процессам (в Павлодарской области Казахстана в результате ветровой эрозии было потеряно до 4 см плодородного слоя земель).

Еще одним периодом в организации сельскохозяйственного землепользования и вовлечении земель в активный хозяйственный оборот было освоение неиспользуемых земель в нечерноземной зоне. Начало этому процессу было положено после принятия ЦК КПСС и Совмином Постановления № 206 от 20 марта 1974 года «О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства нечерноземной зоны РСФСР». В этом постановлении было прямо указано, что Нечерноземная зона РСФСР обладает огромный хозяйственным потенциалом, так как сельскохозяйственные угодья занимают здесь площадь около 52 млн га, из которых 32 млн га пашни. Тем не менее, несмотря на благоприятные экономические и хозяйственные условия нечерноземной зоны, ее потенциал используется не полностью. Помимо конкретных указаний партийным и хозяйственным органам о всемерной интенсификации сельскохозяйственного производства на основе мелиорации, химизации, механизации и использования передового научного и производственного опыта, данным постановлением предусматривались последовательные землеустроительные мероприятия, развитие пространственной инфраструктуры, а также определялся объем финансирования программы развития Нечерноземья (вплоть до 1990 года!).

На нужды сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР предусматривалось выделение капитальных вложений в размере 23 млрд рублей на период с 1976 по 1980 гг., в том числе 15,6 млрд рублей выделялось на СМР по созданию объектов производственного назначения, покупку необходимой сельскохозяйственной техники, освоение земель и проведение мелиоративных мероприятий на них, создание жилищного фонда и социальной инфраструктуры, включающей детские сады, дома культуры и клубы, предприятия бытового обслуживания и предприятия коммунального хозяйства.

Важно подчеркнуть, что органы государственной власти прямо указывали свою позицию в отношении мелиоративных мероприятий (в современном понимании, можно было бы говорить о ленддевелопменте): «ЦК КПСС и Совет Министров СССР считают, что мелиорация земель является основным звеном долговременной программы ускоренного развития сельскохозяйственного производства в Нечерноземной зоне РСФСР». В этой связи исполнителями поручений всех уровней к 1990 году должны были быть:

выполнены мелиоративные, культуртехнические мероприятия, способствующие улучшению состояния пашни и пастбищ;
ликвидирована мелкоконтурность полей;
выполнено известкование кислых почв;
значительно повышено плодородие для устойчивого сельскохозяйственного производства (растениеводство, овощеводство, животноводство).

Выполнение указанных работ должно было быть осуществлено на территориях площадью от 2 до 10 млн га: работы по осушению на площади 9-10 млн га, орошение земель на площади 2-2,5 млн га, проведение культуртехнических работ на землях, которые не требуют осушения, на площади 8-10 млн га.

На период с 1975 по 1980 гг. предусматривалось осушение земель на площади до 2 млн га и строительство специальных оросительных сооружений на площади 832 тыс. га, проведение культуртехнических работ на площади около 4 млн га, известкование почв на площади до 23 млн га.

Особого внимания заслуживает конкретное поручение Совмину, Минсельхозу, Государственному комитету лесного хозяйства обеспечить проведение полной инвентаризации земель с определением их качественного состояния.

В Вестнике сельскохозяйственной науки № 11 за 1988 год приводятся следующие статистические данные, характеризующие нечерноземный регион с экономической точки зрения: на Нечерноземье приходится около 13% всей территории РСФСР, на которой проживает около 22% всего населения Советского союза, площадь сельхозугодий свыше 46 млн га, из которых 31,7 млн га – это пашня. Стоимостная оценка основных фондов Нечерноземья превышает 60 млрд рублей и производится продукции агропромышленного комплекса на сумму около 59 млрд рублей. Тем не менее, специалисты того периода отмечают, что даже на 1988 год, то есть спустя 14 лет с момента комплексного освоения земель, потенциал Нечерноземья полностью так и не использован. А устойчивые негативные тенденции не преодолены даже с учетом принятых программ. Причем оценки этих тенденций звучали достаточно однозначно – проблемы с трудовыми ресурсами, проблемы с использованием земельных ресурсов. Социологический срез оставим за рамками настоящего раздела, более подробно охарактеризуем ситуацию с земельными ресурсами, сложившуюся к 1988 году – за период с 1966 по 1988 гг. из оборота выбыло 4,7 млн га, снизилось общее плодородие почв, ухудшилась структура и сохранилась высокая кислотность. За 10 лет с 1978 по 1988 гг. на 40% выросла эродированность почв. Но не только негативные оценки освоения земель в Нечерноземье приводят специалисты. Ими указывается, что в большей степени подобные программы должны и могут быть оценены как бесценный позитивный опыт, но требуют пересмотра такие позиции как масштаб, методы, объемы финансирования освоения земель (главный акцент должен быть сделан на известковании и мелиоративных работах), а также необходимо более тонко учитывать природно-экономические факторы и накопленный богатый мировой опыт. Недооценка важности проведения мелиоративных мероприятий приводит к выбытию земель из хозяйственного оборота: «В 1970 г. в хозяйствах Нечерноземья было 1 564 тыс. га осушенных земель, за 1971 ‑ 1986 гг. введено еще 3 286,5 тыс. га. Значит, таких площадей должно быть 4 850,5 тыс. га, но фактически ‑ лишь 3 647,8 тыс. га. Куда же исчезли 1 202,7 тыс. га, то есть почти 37% осушенных за 16 лет земель? Вышли из оборота! Аналогичное положение с орошаемыми землями. Примерно треть их пошла на компенсацию выбывших из оборота. Разумная инвестиционная политика должна выправить эти перекосы, которые дорого обходятся обществу» ‑ заключают специалисты.

Необходимо вкратце отметить такой опыт вовлечения земель в хозяйственный оборот, как предоставление их домашним хозяйствам в целях ведения садоводческой деятельности. Например, в 1949 году было принято Постановление Совмина №807 от 24.02.1949 «О коллективном и индивидуальном огородничестве, и садоводстве рабочих и служащих». Согласно этому постановлению, за 1 месяц! до 1 апреля 1949 года предполагалось выявить и отвести свободные земли городов, поселков, госземфонда, в полосах отвода железных и шоссейных дорог, а также свободные земли предприятий, учреждений и организаций под огороды служащих и рабочих, которые не имеют приусадебных участков. К сожалению, с земельными участками, которые предназначались бы под сады и огороды сложилась такая ситуация, что в период с 50-х по 80-е годы: во-первых, темпы выделения земель оставляли желать лучшего; во-вторых, под сады и огороды выделялись земельные участки фактически непригодные для ведения сельскохозяйственной деятельности – земельные участки, покрытые мелколесьем, территории торфяников и заболоченные зоны. Спрос на земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства удовлетворен не был. Заметим, что согласно экспертным оценкам, за один только 1991 год земель под нужды организации садов и огородов было предоставлено больше чем за весь советский период.

Отметим, что, к сожалению, в нашей стране на современном этапе значительного объема накопленного опыта по рассматриваемой тематике нет. Вопросы вовлечения неиспользуемых земель рассматривались, в основном, только в трудах отечественных исследователей, в статьях и диссертациях.

Тем не менее, некоторые примеры проведения подобных преобразований все же имеются.

Так, в Белгородской области функционирует Областной земельный фонд, созданный на основании постановления Правительства Белгородской области от 14.12.2004 г. №197 пп.

Цели организации фонда: создание благоприятных условий для развития сельскохозяйственного производства, содействие заключению и надлежащему оформлению правоотношений при осуществлении действий, связанных с оборотом земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, эффективное управление и распоряжение сельскохозяйственными землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности.

Основные характеристики фонда:

Организационно-правовая форма: открытое акционерное общество.

Учредитель: Фонд государственного имущества Белгородской области. Он же и осуществляет управление Фондом.

Возможность приватизации: ОАО «Областной земельный фонд» (далее – Фонд) включено в перечень организаций Белгородской области, приватизация которых запрещена.

Организационная структура: Белгород и структурные подразделения в муниципальных образованиях области.

Форма привлечения земель: выкуп участков в долевой собственности граждан; получение в доверительное управление земельных долей для консолидации массивов и последующей передачи в аренду в интересах собственников земельных долей; земли в государственной и муниципальной собственности, отошедшие Белгородской области и муниципальным образованиям в ходе разграничения государственной собственности на землю; изъятые в соответствии с законодательством земельные участки.

Формирование уставного капитала: передача участков в собственности Белгородской области в уставной капитал Фонда.

Все связанные с землей органы (регистрации прав на землю, кадастрового учета и т.д.) получили предложение создать единую информационную базу оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Задачи Фонда:

Подбор инвесторов для работы на землях (конкурс)
Разработка рекомендаций по ценообразованию на участки с учетом природно-климатических условий;
Представление интересов собственников земельных долей, которые передали доли в доверительное управление для эффективного распоряжения ими;
Юридическая поддержка землепользователей и землевладельцев, в т.ч. рекомендации по совершенствованию сделок с земельными участками и долями;
Содействие госконтролю за использованием земель сельхозназначения;
Создание и поддержание базы данных состояния земельного рынка для обеспечения заинтересованных лиц в информации;
Мониторинг сделок и их условий (участки, земельные доли);
Выдел от имени собственников земельных долей участков и передача их в аренду;
Иные задачи, не противоречащие законодательству.

Анализ деятельности Фонда показывает, что реализуется дифференцированный подход к использованию участков. Это не только сельскохозяйственное использование, но и – после перевода в другую категорию – использование для несельскохозяйственных целей. В связи с тем, что область аккумулирует большой объем сельхозземель, она не идет на массовые переводы из земель сельхозназначения по инициативе частных лиц. Так, по анализу сделок за 2004 годы изменение категории производилось только по инициативе администрации и – в отдельных случаях – юридических лиц (Таблица 24).

Таблица 24 ‑ Активность вывода сельхозугодий из сферы сельскохозяйственного производства в 2004-2014 гг., Белгородская область

В последнем случае это было – как правило – связано со строительством сельхозобъектов. Такая процедура перевода соответствует, например, китайской практике. Она не позволяет получить дополнительные доходы собственнику участка с новой категорией и свободна от коррупционных платежей.

В настоящее время под этим названием «Белгородский земельный фонд» числится акционерное общество (https://www.list-org.com/company/589504) и Областное Государственное Бюджетное Учреждение (http://belzemfond.ru/). Эти две организации имеют полное совпадение по учредителю, местоположению и руководителю. Обе функционирующие. У АО числится выручка по годам от 18 до 31 млн руб. и прибыль от 400 тыс. рублей до 3.2 млн руб. (2012-2017 гг.). Очевидно, что в бюджетном учреждении работают по смете, в АО – неизвестно.

Полезный опыт:

Четко очерченные цели и задачи Фонда: повышение эффективности управления. Под эти цели расписаны задачи, реализация которых явно улучшит управление. В качестве нетипичных для российской федеральной политики шагов заслуживает внимание формирование единой базы не заново, а путем объединения уже имеющихся и постоянно функционирующих ресурсов (реестр недвижимости и кадастр), мониторинг сделок (что позволит иметь информацию о типовых рыночных ценах), оказание консультативной и юридической помощи.

Фонд формируется только в части своих ресурсов за счет изъятия земель. Все остальное – привлечение участков и земельных долей «слабых» участников земельных отношений в доверительное управление. Это явно написано в отношении земельных долей граждан, но может быть распространено на участки и земельные доли в собственности сельских администраций. Это очень ценный и не имеющий аналогов опыт управления в интересах собственников земельных долей и других собственников, не имеющих для этого достаточной квалификации.

Фонд управляет ресурсами в зависимости от целей государственной политики. Если есть нужда расстраивать сельские населенные пункты, то он выводит земли из сельхозоборота, использует под застройку. При этом отсутствуют коррупционные платежи. Выгода области – повышение качества жизни ее жителей.

Передача в Фонд позволяет формировать свои механизмы предоставления земель. Тем самым обходится институциональная ловушка федерального законодательства, когда все процедуры регулируются федеральным законодательством, а оно не предполагает, например, особые процедуры предоставления участков, ограничение концентрации земли и т.п.

Что отрицательно: Фонд заинтересован в сокращении транзакционных издержек. Передает, как показывает практика, землю крупными массивами крупным инвесторам. Не ясен механизм финансового взаимодействия с учредителем. Законодательно это не регулируется.

Вывод: в значительной мере идеи, механизмы организации работы фонда могут быть использованы дли формировании модели федерального фонда неиспользуемых земель. Негативные моменты в части приоритета предоставления массивов земли крупным инвесторам могут быть нивелированы особым порядком распоряжения участками, который мог бы быть принят в фонде неиспользуемых сельскохозяйственных земель.

Кроме того, в России и мире уже есть опыт консолидации земель и распоряжения ими для достижения четко определенных целей, что вписывается в концепцию вовлечения земель в хозяйственный оборот.

Один из первых российских опытов консолидации земель был также реализован в Белгородской области. Цели: развитие сельского хозяйства, снижение транзакционных издержек оборота и содействие развитию сельских территорий через широкомасштабное развитие жилищного строительства. Этот опыт можно признать удачным. Однако он был ориентирован на решение ограниченного круга задач, касался только участков (и земельных долей), приобретаемых или передаваемых собственниками, муниципальными образованиями в доверительное управление. Этот опыт не касался изменения институциональных основ и был реализован в рамках существующего законодательства с творческим развитием на региональном уровне.

Опыт консолидации участков из земель сельскохозяйственного назначения специально созданной организацией для целей строительства в рамках Фонда РЖС (развития жилищного строительства). Этот опыт вряд ли можно назвать удачным, поскольку Фонду не удалось повлиять на цены на жилье, бюджет не получил никаких средств от распоряжения участками, а у пользователей участки были изъяты без оснований, предусмотренных ЗК РФ, без компенсаций их потерь и с негативными последствиями для последующей деятельности в части обеспечения продовольственной безопасности.

Деятельность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства

Преимущественно негативным для отечественного сельскохозяйственного землепользования явилось создание в 2008 году названного фонда, главной задачей которого стало изъятие земельных участков, в основном сельскохозяйственного назначения, для развития жилищного строительства.

Деятельность фонда РЖС (далее фонд РЖС) регулировался ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (от 24.07.2008 N 161-ФЗ.)

Организационно-правовая форма – некоммерческая организация – Фонд. Предусмотрена возможность создания филиалов по стране.

Фонд являлся агентом РФ и от своего имени совершает юридические и иные действия, в том числе сделки, с находящимися в федеральной собственности земельными участками и иными объектами недвижимого имущества.

Для функционирования Фонда были предусмотрены денежные и имущественные (в виде участков для распоряжения) взносы на основании решения Правительства и федерального закона. Они составляют имущество фонда.

Цели формирования фонда: содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи), объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры , производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействие созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан [ФЗ «О развитии жилищного строительства].

Формирование «земельного» портфеля. В целях содействия жилищному строительству Фонду передавались на первом этапе участки в федеральной собственности (до 23.06.2014 г.), а потом и участки, государственная собственность на которые была неразграниченной. При этом, это были используемые участки, так как находились в непосредственной близости от городов или в городах.

Основания прекращения права постоянного бессрочного пользования – ст. ст. 15 ФЗ «О развитии жилищного строительства». Права добросовестных пользователей земельных участков «прекращается без согласия этих организаций и независимо от оснований, предусмотренных пунктом 2 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации». То есть, участок может быть насильственно изъят у добросовестного пользователя:

не потому, что участок ненадлежаще используется: он может быть используемым в сельскохозяйственных целях (т.е. при добросовестном использовании участка)
не в рамках изъятия для государственных и муниципальных нужд (что предполагает плату или компенсацию в виде аналогичного участка);
не в рамках реквизиции или военных действий, что предполагало бы возможность возврата участка;
не в рамках конфискации участка, что предполагало бы осуществление репрессивных действий в отношении собственника, нарушившего закон.
Соответственно, участок изымается в рамках новой конструкции, в которой компенсационный механизм не предусмотрен, а экономические последствия для пользователя, а тем самым и для государства, не учтены.

Фонд после аккумуляции участков:

передает участки Фонда жилищно-строительным кооперативам в постоянное бессрочное пользование и собственность. При этом ограничивается предельная стоимость жилья и услуг строительства жилья на этих участках не выше средней рыночной стоимости в соответствующем субъекте РФ; Цель: обеспечение жильем групп граждан, признанных социально значимыми;
проводит аукционы по продаже участков Фонда под застройку Цель: формирование бюджета Фонда;
проводит аукционы на право заключения договоров безвозмездного срочного пользования земельными участками Фонда. Цель: безвозмездная передача участков Фонда застройщикам, гарантирующим минимальную цену продажи жилья экономкласса;
передает участки кооперативам граждан из числа работников организаций, у кого изымается земля, для малоэтажного строительства (для признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий). Цель (не декларируемая) снять социальное напряжение в коллективе организации, у которой изъяли участок);
разрабатывает проекты малоэтажного энергоэффективного жилища экономического класса для формирования библиотеки проектов для бесплатного распространения среди застройщиков. Цель: снижение транзакционных издержек застройщика и – тем самым – снижение стоимости жилья;
содействует обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры. Фонд должен обеспечить участки инженерной инфраструктурой, необходимой для реализации проектов. Как правило, это предусматривает оплату подключения к уже существующим коммунальным сетям;

Организационно вся процедура прописана в ФЗ «О развитии жилищного строительства». Практически она реализуется так: Фонд сам подбирает участки в федеральной собственности (в рамках функции мониторинга распоряжения участками в федеральной, а теперь и неразграниченной собственности), передает проект решения о прекращении прав пользования ими в межправительственную комиссию под руководством Вице-Премьера РФ. После рассмотрения вопроса на комиссии выносится решение. Для того, чтобы решение было принято, необходимо заключение об неэффективности использования планируемых к изъятию участков. В случае согласия с предложением Фонда, оформляется решение комиссии о прекращении прав постоянного (бессрочного) пользования и передаче участка Фонду. Доходы фонда формируются за счет доходов от распоряжения участками, которые передаются ему по решению Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.

Главы регионов, в которых расположены эти участки, принимают решения об изменении категории участков – участки переводятся в состав земель населенных пунктов или иных категорий. В результате их стоимость возрастает в несколько раз. Происходит распределение участков на несколько частей. Часть участков уходит региональным властям. Следующая часть – для организации кооператива граждан из числа определенных групп Правительством РФ, которые будут иметь право приобретать жилье по цене «не выше средней рыночной стоимости»: врачи, учителя, научные и инженерно-технические работники государственных академий наук, в том числе молодые ученые, молодые и многодетные семьи, работники организаций ОПК, военнослужащие. Последняя часть переходит в собственность Фонда.

Фонд должен был продавать и передавать застройщику не просто участки, а участки с инфраструктурой, подготовленные под строительство. Однако он не всегда может это сделать, на что неоднократно указывало руководство Фондом.

Идея деятельности фонда кажется похожей на идею, реализованную в Китае и Белгородской области. Так, в этих двух примерах земля переходит от сельхозпроизводителей муниципальным или региональным властям, попадает в государственную собственность. Далее государство меняет категорию земли и предоставляет ее под застройку на платной основе. Однако отличие уже на первой стадии в том, что в этих двух практиках земля выкупалась. В Китае есть претензии из-за низкой оценки участка. Но она и там – выкупалась. Фонду РЖС же земля переходила бесплатно. В первом случае (Китай) доходы от продажи формируют до 70% муниципального бюджета, расходуемые частично и на подготовку участка к продаже. Во втором (Белгородская область) – доходы идут на содержание организации, которая готовит участки к продаже индивидуальным застройщикам: проводит землеустройство будущих поселков, нарезает участки, регистрирует права на них и т.д. В первом случае реализация земли проводится по рыночным ценам, учитывая назначение участка. Во втором – по установленным низким ценам, поскольку цель предоставления земли – содействие в развитии доступного жилья. Власть осуществляет планируемое изъятие участка при гарантиях сохранения наиболее ценных сельскохозяйственных земель. Кроме того, участки предоставляются после зонирования, с учетом развития всей территории. Таким образом, в этих примерах изъятие земли из сферы сельхозпроизводства осуществляется на платной основе, с пользой для бюджета территории или для обеспечения общественного интереса – дешевого жилья, сохранения ландшафтов и экологии.

Организация деятельности РЖС, несмотря на некоторое сходство, существенно отличается от вышеупомянутых примеров:

бюджеты муниципалитетов не получают части маржи за счет существенного увеличения стоимости, изъятой из сельского хозяйства земли за счет изменения её категории. В отличие от Китая, доходы от продажи дорогой земли формируют не бюджет территории, а бюджет отдельной организации. В отличие от Белгородской области, Фонд которой получает низкую плату за участок с инфраструктурой от семей, Фонд РЖС получал средства без ограничения доходов от распоряжения участками в собственности Фонда РЖС;
доступное жилье от Фонда РЖС вряд ли обеспечивается, поскольку только незначительная часть участков передается сразу застройщикам для организации кооперативов граждан, строительства жилья для них. Эти категории составляют незначительную часть населения. На рыночные цены для остального населения это не влияет. Участки под застройку или право аренды таких участков продается девелоперам. Однако, как показывает опыт Белгородской области, Узбекистана, для доступного жилья государство в лице региональной власти или страны должно не только создать широкое предложение участков с подведенной к ним инфраструктурой. Оно еще должно создать систему организаций, на которые могут влиять с тем, чтобы не были завышены цены строительства, ипотечного кредита, согласований и регистрации. Вместе с тем, стоимость земли – составляет всего 10% в совокупных затратах на строительство. Даже если бы участки государственной земли бесплатно предоставлялись застройщику (чего на практике не происходит), то себестоимость строительства могла быть снижена всего на 10%. Проведение аукционов с условиями продажи квартир застройщиком по ограниченным ценам действует только в отношении ограниченной части нуждающихся категорий граждан, что не снижает общего уровня рыночных цен в регионе.

Фонд бесплатно получает обширные участки земли в федеральной собственности. При этом не учитывается, что эти участки сельхозземель используются федеральными организациями. Компенсации потерь такого изъятия для фактического пользователя не предусмотрено, так же, как и оценки последствий для его финансового состояния такого действия.

Государство предоставило Фонду эксклюзивные возможности, так как его деятельность должна была быть направлена на достижение общественного интереса – обеспечения доступного жилья. Как упоминалось выше, общественный интерес — доступное жилье и общественный интерес – обеспечение продовольственной безопасности являются конкурентами в доступе к сельскохозяйственной земле. Несмотря на то, что сельскохозяйственные угодья – ограниченный и ценный ресурс для обеспечения продовольственной безопасности, они являются наиболее доступным ресурсом и под застройку. Однако эта конкуренция может быть урегулирована, если изъятие не наносит урона производству сельхозпродукции. Вместе с тем — при изъятии участков в пользу Фонда РЖС – такой аспект вообще не рассматривается.

Обоснованность применения критериев оценки эффективности использования участка при принятии решения об его изъятии Фондом РЖС

Теоретически, при решении о прекращении права на участок из земель сельскохозяйственного назначения должна применяться методика оценки эффективности использования участка. Фонд РЖС анонсировал, что с 2010 г. применяет такую методику. Однако применение такой методики для оценки эффективности использования участка для решения судьбы участка – ущербно по нижеизложенным основаниям.

Во-первых, здесь подменяются понятия: оценивается не эффективность использования участка в той категории и в том виде разрешенного использования, в котором он находится до прекращения прав на него правообладателя, а вообще во всех категориях и при всех видах разрешенного использования.

Во-вторых, при обосновании, что новый вид разрешенного использования и категория участка будет эффективнее прежней, не учитывается:

потеря продукции с ценного участка сельскохозяйственных земель,
расходы местных бюджетов на обустройство участков, создание социальной инфраструктуры, включая все необходимое для нормальной жизни новых жителей^{^[38]}, если участок будет изъят из сферы сельхозпроизводства, а жилье построено.

Так, при оценке эффективности с позиции Фонда важным является, что «его использование, являющееся, юридически законным, физически возможным, осуществимым с финансовой точки зрения, разумно оправданным и в результате, которого рыночная стоимость объекта будет максимальной». Очевидно, что рыночная стоимость земельного участка, используемого в сельском хозяйстве из земель сельхозназначения, всегда ниже, чем для участка из земель населенных пунктов, где возможно строительство. Вместе с тем, такая оценка не учитывает последствий в части продовольственной безопасности страны из-за сокращения площади плодородных сельхозугодий. Она также не учитывает расходы местных бюджетов, которые возникают на обслуживание застроенных территорий.

В-третьих, не учитываются потери сельскохозяйственного производства и иные потери, как непосредственно связанные сельским хозяйством, так и не связанные с ним, которые понесла организация-пользователь участка после изъятия. Например, при изъятии полей в учебно-опытных хозяйствах аграрных ВУЗов не учитывается:

незавершенные расходы (например, внесение удобрений, посев многолетних трав), действие которых должно было проявиться в течение нескольких лет в виде получения объемов продовольствия;
дополнительные расходы организаций, связанные с покупкой дополнительных кормов, которые недопроизведены из-за изъятия земель для кормления животных, состоящих на балансе ФГУП;
потери доходов организации из-за необходимости снижать поголовье животных;
возможность безубыточной деятельности организации-пользователя после изъятия части земли;
возможность осуществления деятельности, предусмотренной уставом организации-пользователя земли до ее изъятия. Например, производственного обучения студентов;
затраты федерального бюджета на обустройство новых площадок производственного обучения студентов.

Кроме того, может быть нанесен урон целям государства, например, учхоз вынужден был произвести забой коров при том, что развитие животноводства объявлена государством приоритетной задачей. Не учитывается также, что учхоз мог быть участником государственных программ поддержки сельского хозяйства, брать кредит для расширения деятельности. Невозможность его возврата, связанная также с потерей угодий, возможность банкротства, потеря государственного бизнеса также не учитывается.

В результате методики, выбранной Фондом по ограниченному числу критериев и не учитывающей вышеназванных потерь, участок из земель сельскохозяйственного назначения в государственной собственности всегда будет иметь меньшую эффективность, чем участок в черте населенных пунктов под застройку. Ниже приведены основания этого утверждения.

Законность использования участка. До 2014 г. включительно — Фонд РЖС активно вовлекал под застройку участки сельхозугодий в федеральной собственности, предоставленные аграрным ВУЗам и научно-исследовательским институтам системы РАСХН в постоянное (бессрочное) пользование. Эти участки, как правило, не используются самими аграрными ВУЗами и научно-исследовательскими институтами (НИИ), а переданы ими в учебно-опытные или научно-опытные хозяйства и станции. Передача от формальных пользователей фактическим происходила на основе уставов, утвержденных профильным федеральным ведомством (Минсельхоз РФ или Российская академия сельскохозяйственных наук) и Росимуществом. Этот способ распоряжения до определенного срока соответствовал ст. 270 ГК РФ (1994 г.): пользователь мог «передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника». После выхода ЗК РФ (2001 г.) эта норма пришла в противоречие со ст. 19 ЗК РФ, которая запрещала распоряжаться участком, переданным в постоянное бессрочное пользование. Только в 2006 г. норма ГК РФ была отменена. Однако уставные документы ФГУП не были переоформлены. Наоборот, при принятии новых Уставов норма о передаче участков, закрепленных за аграрными ВУЗами и НИИ в аренду учебно-опытным и опытно-производственным ФГУП, были продублированы. В результате на момент обращения Фонда за участками все участки использовались учхозами и опытно-производственными хозяйствами НИИ были по формальным признакам незаконно. Причем, незаконно из-за действий самого собственника – Федерации.
Физическая возможность использования участка из земель сельхозназначения для целей строительства. Как правило, все учебные хозяйства аграрных ВУЗов, производственно-опытные хозяйства находились в непосредственной близости от центров субъектов РФ. Размещение, например, учебных хозяйств аграрных ВУЗов рядом с городами диктовались удобством организации учебно-производственного процесса. Близость к городу обусловила хорошую транспортную доступность полей. То есть, все участки имели физическую возможность для использования в целях строительства и минимизировали затраты Фонда или местных администраций по обеспечению инфраструктурой – дорогами, электричеством и т.д.
Оценка с финансовой точки зрения и оправданность вовлечения. Близость к городу, наличие очереди граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в т.ч. – многодетных семей, которым законом гарантируется право на бесплатное получение участка, обеспечивают «оправданность вовлечения». Оценка с финансовой точки зрения обеспечивала выгодность вовлечения, так как участки были расположены, как правило, рядом с крупнейшими городами субъектов РФ, что обещало спрос на жилье, возможность продажи участков. Кроме того, поступления в бюджет земельного налога от сельскохозяйственных участков всегда ниже поступления от участков в границах населенных пунктов. В этой связи финансовое обоснование необходимости вывода участка их сельского хозяйства всегда присутствовало.

В результате такой оценки участки признавалось неэффективно использованными.

Оценка эффективности работы фонда с позиции обеспечения доступа к жилью и продовольствию

Изымая сельскохозяйственную землю, увеличивая капитализацию земли, Фонд несет ограниченные расходы на создание среды для доступного жилья. Так, в таблицеТаблица 25 приведена информация, взятая из плана мероприятий по жилищному строительству на земельных участках, переданных для формирования имущества фонда на основе протокола заседания правительственной комиссии по развитию жилищного строительства от 23.10.2012 №41.

Распределение обязанностей между участниками процесса показывает ограниченный вклад Фонда. Так, он нес расходы на формирование исходных участков из земель сельхозназначения общей площадью 175,2 га, их оценку. Возможны затраты на обеспечение подключения к сетям организации застройщика. В остальном Фонд оказывал административное содействие. Участки были изъяты из сельхозпроизводства в октябре 2012 г. При этом аукцион прав аренды был проведен 31 мая 2013 г. Все это время сельхозорганизации не могли пользоваться участком, а строительство не велось.

Оценка доступности квартир, построенных на изъятых из сельского хозяйства землях.

Таблица 25 – Распределение ответственности и расходов по формированию участков
и строительство в рамках деятельности фонда РЖС на землях, расположенных
в Новосибирской области, Новолуганский р-н, АОЗТ «Иня»

Статьи расходов по проекту	ответственный	бюджет
формирование участка из земель сельхозназначения и регистрацию прав фонда, на проведение оценки рыночной стоимости права на заключение договора аренды земельного участка, публикация извещения о проведении аукциона	РЖС	РЖС
Подготовка проекта планировки и межевания территории	Организация победитель и местный орган власти	Организация-победитель и местный орган власти
Получение технических условий присоединения инженерной инфраструктуры и решения вопросов развития транспортной сети	победитель и орган местного самоуправления.	не требуется
Выполнение работ по обустройству и строительству подводящих сетей	Ответсвенный – органы власти территории разного уровня.	Бюджет не предусмотрен (не требуется)
Выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инфраструктуры (строительство подводящих сетей по границе земельного участка) т.ч. – обеспечить подключение к сетям	органы власти территории разного уровня, победитель аукциона.	Либо не требуется, либо – за счет бюджета победителя аукциона, бюджеты органов власти С участием РЖС
Завершение проведения инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования объектов жилищного строительства	Победитель аукциона	Победителя аукциона
Завершение строительства объектов	Победитель аукциона	Победителя аукциона
Завершение обустройства территории (инженерная и социальная инфраструктура) объектов жилищного строительства	органы власти территории разного уровня, победитель аукциона.	органов власти территории разного уровня, победитель аукциона.
Реализация и оформление имущественных прав на объекты жилищного строительства В т.ч. – оформление имущественных прав	Победитель аукциона РЖС	По согласованию сторон

Фрагмент сводной таблицы стоимости квартир на изъятых из сельского хозяйства землях, приведена в таблицеТаблица 26.

Анализ цен показывает, что по всем рассмотренным проектам стоимость «доступного» жилья от Фонда является рыночной: его цены попадают в интервал сложившихся цен в регионе. Квартиры в микрорайоне «Солнечный-2» ненамного дешевле средней квартиры в г. Саратове. С учетом удаленности от центра, можно сказать, что цена вполне рыночная. Московский проект «Загорье» оказался даже дороже, чем рыночные цены на квартиры в новостройках в этом же районе. Цены квартир в микрорайоне «Московский квартал» в Воронеже целиком укладывается в рыночную цену жилья в этом городе. Таким образом, говорить о том, что застройка на сельскохозяйственных землях снижает цены на жилье вряд ли возможно. Участки, выделенные под (1) нужды кооператива застройщиков, (2) многодетным семьям, (3) для строительства жилья, стоимость которых ограничивалась, для определенных граждан способствовали решению проблем доступного жилья только для этих групп. Однако они не привели к снижению цен на рынке жилья территории.

Таблица 26 ‑ Цены на квартиры, построенные на сельскохозяйственных угодьях, изъятых Фондом (2015 г.)

Название проекта РЖС	Место участка/ комплекса	Название жилого комплекса	Стоимость жилья, построенного с участием РЖС, руб./кв. м	Рыночная стоимость жилья в районе, руб./кв. м	Название организации, у которой были изъяты земли для реализации проекта.
Проект «Загорье»	г. Москва, Бирюлево Восточное	«Загорье» ЖК	140 000 — 173 000	115000-146000	Всероссийский селекционно-технологический институт садоводства и питомниководства» (организован в 1930 г.)
Проект «Трудовое»	г. Владивосток	М-н “Солнечная долина”	—	—	Приморская плодово-ягодная опытная станция (относилась к Дальневосточному отделению РАСХН, отделение ликвидировано)
Проект «Черданцево»	Свердловская область, с. Черданцево	—	—	—	ФГУП Учхоз Уральского государственного аграрного университета
Проект «Борковское»	Новгородская обл., с.п. Борковское	—	—	—	ГНУ НОВГОРОДСКИЙ НИИСХ РОССЕЛЬХОЗАКАДЕМИИ
Проект «Новинки»	Нижегородская обл., п. Новинки	ЖК «НОВИНКИ Smart City»	47000 — 62000	53000 — 64 000	ФГУП «Учхоз «Новинки», учебно-опытное хозяйство Нижегородской сельхозакадемии
«Солнечный-2»	г. Саратов	Микрорайон «Солнечный-2»	30000 — 33000	33000 — 50000	НИИ сельского хозяйства Юго-Востока
«Научный городок врача – физиолога И.П. Павлова»	г. Санкт-Петербург	—	—	—	Институт физиологии им. И.П. Павлова Российской Академии Наук
«Московский квартал»	г. Воронеж	ЖК «Московский квартал»	45000 — 49000	35000-55000	Воронежский государственный аграрный университет

Источник: сайты агентств недвижимости

С деятельностью Фонда на территории не снижаются цены на жилье, оно не делается доступнее. Насколько при этом изъятие земли влияет на продовольственную безопасность – никто этих расчетов не делал, проблема в таком контексте не обсуждалась. Однако анализ названий опытных станций, научных и учебных заведений показывает, что изымалось не просто земля, где производится товарная сельскохозяйственная продукция. Изымалась земля в организациях, закладывающих основы продовольственной безопасности страны: где выводились сорта, шло производство суперэлиты, распространялись сортовые семена и породный скот, обучались студенты.

Ограниченные возможности анализа показателей сельскохозяйственной, учебной и научной деятельности не позволяют оценить эффективность использования сельскохозяйственной земли до ее изъятия Фондом, т.е. ее использования в сельскохозяйственных целях. Однако на доступной информации можно продемонстрировать пример по ФГУП «Новинки» учебно-опытного хозяйства Нижегородской сельскохозяйственной академии за 1995-2008 г.^{^[39]} Данные, приведенные в таблицеТаблица 27 демонстрируют, что учхоз имел лучшие показатели функционирования, чем средние показатели по области во все годы.

Таблица 27 ‑ Показатели функционирования ФГУП «Новинки», Нижегородская
область

	1995		2008
	Учхоз Новинки	В ср. по области	Учхоз Новинки	в среднем по области
выручка/раб, тыс. руб.	6,4	8,3	474,8	399,8
надой на корову, ц	29	21	49,7	45,9
% неиспользуемой площади	н.д.	н.д.	2	0
% от надоя в области	0,24	100	0,66	100

Источник: Минсельхоз, сводная база годовых отчетов крупных и средних сельскохозяйственных организаций

В настоящее время в учхозе проводится процедура банкротства. Учитывая, что учхоз увеличивал долю производства молока в области, его ликвидация негативно влияет на продовольственную безопасность страны.

Сокращение сроков ввода объектов на землях, изъятых Фондом.

Изъятие Фондом участков у пользователей без соблюдения требований, аналогичных тем, что имеются при изъятии для муниципальных и государственных нужд, должно было ускорить передачу участков под строительство, сокращение сроков ввода жилья. Оценка выполнения этой задачи проведена на основе информации Фонда, размещенной на его сайте. Результаты исследования представлены в таблицеТаблица 28.

Таблица 28 ‑ Количество проектов Фонда РЖС на разных стадиях строительства (данные на 1.07.15 г.)

Год аукциона	Завершен	Строительно-монтажные работы и ввод в эксплуатацию	Эскизы застройки, получены разрешения на строительство	Разработка проектно-сметной документации	Разработка и утверждения документации по планировке территории	Заключение и регистрация договоров аренды
2009	4	3	0	0	0	0
2010	5	12	0	0	0	0
2011	1	18	0	5	0	0
2012	0	19	0	12	2	0
2013	0	11	2	27	44	0
2014	0	6	1	7	25	0
2015	0	0	0	0	0	10
ИТОГО	10	69	3	51	71	10

Источник: РЖС

Как видно из представленных данных, к концу 2015 года еще вводятся в эксплуатацию проекты, начатые в 2009 и 2010 годах. Это говорит о том, что от момента получения участка до ввода в строй дома проходит 5-6 лет. Такой срок является вполне обычным, опережающих сроков ввода здесь нет. На рисункеРисунок 15 представлено общее количество проектов по годам проведения аукциона и не законченные в настоящее время.

Рисунок 15 ‑ Распределение числа проектов Фонда, ввод объектов которых еще
не завершен в 2015 г. (по годам проведения аукциона по предоставлению участков)

Максимальное число проектов было начато в 2013 году. При этом больше половины из них (44 из 84) остались на стадии разработки и утверждения документации по планировке территории. То есть, активность Фонда не соответствует возможностям муниципалитетов по подготовке участков к включению в границы населенных пунктов и т.д., емкости рынка. При этом эти участки не используются для целей сельхозпроизводства, то есть, они и не застраиваются, и на них не выращивается продукция.

Оценка эффективности деятельности Фонда и изменение подходов к его деятельности

Под оценкой эффективности деятельности Фонда в настоящем разделе понимается оценка обеспечения общественного интереса — обеспечение доступного жилья и сокращение рисков продовольственной безопасности в России.

Исходя из этого, можно охарактеризовать деятельность фонда как неэффективную:

Не обеспечено принципиальное ускорение сроков ввода жилья;
Доступное жилье, бесплатные участки обеспечиваются чрезвычайно узким группам населения, что не приводит к снижению рыночных цен на жилье;
Темпы вывода жилья не совпадают с возможностями региональных и местных бюджетов проведения, возложенных на них работ (подготовка проекта планировки и межевания территории, участие в выполнении работ по строительству подводящих сетей по границе земельного участка, завершение обустройства территории (инженерная и социальная инфраструктура) объектов жилищного строительства);
Работа по изъятию проводится в первоочередном порядке, без проведения работы по территориальному планированию, в результате плодородные участки сельскохозяйственной земли могут изыматься не ради удовлетворения интереса в жилье, но предоставляются под любые объекты, не связанные со строительством жилья, социальной инфраструктуры, производств строительных материалов;
Изъятия участков идет с позиции близости к ним коммуникаций, а не с учетом малой ценности участков для сельского хозяйства;
Изъятие участков является репрессивным, поскольку не учитывает возможность функционирования организации, работающей на ней, не сопровождается покрытием убытков и выплатой компенсаций, не оценивается с позиции урона, который наносится сельхозпроизводству;
На торги выставляются земельные массивы крупными массивами, что исключает конкуренцию не только на земельном, но и строительном рынке.

Фактически, Фонд превратился в механизм быстрого перераспределения федеральной земли без учета норм Гражданского и Земельного Кодекса РФ. В этой связи вряд ли можно говорить об эффективности его деятельности.

Что полезного из этого опыта можно взять:

Создания институтов на федеральном уровне, реализация которых должна была обеспечить достижение народнохозяйственной цели.

Что вредного выявлено в ходе анализа деятельности фонда: пренебрежение другими национальными целями; ущербная методика оценки эффективности использования изымаемых участков; отсутствие влияния на ценообразование на рынке недвижимости; использование бюджета фонда на высокую оплату персонала, распоряжение участками без пользы для местных и федерального бюджетов; бесконтрольность целей предоставления участков в условиях низкого спроса на них^{^[40]}.

В период 2008-2015 годов активную роль в выявлении и предоставлении земельных участков для строительства играл Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее – Фонд РЖС). Указанный фонд был создан в целях содействия развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры, объектов социальной и транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействия созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов (далее также – жилищное строительство).

Фонд РЖС решал задачи по оказанию содействия:

развитию рынка земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства и иного строительства,
развитию деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию;
обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры;
органам государственной власти и органам местного самоуправления, субъектам естественных монополий, организациям коммунального комплекса, проектным, строительным, кредитным, финансовым и иным организациям в целях координации их деятельности в данной сфере.

Решая эти и другие задачи, Фонд РЖС осуществлял следующие действия с земельными участками:

проводил различные аукционы в отношении земельных участков
продавал одновременно с земельными участками расположенные на них объекты недвижимого имущества;
передавал земельные участки в государственную или муниципальную собственность, а также в безвозмездное пользование;
приобретал земельные участки и иные объекты недвижимого имущества в собственность для обеспечения деятельности Фонда заключает договоры о комплексном освоении территории;
осуществлял образование земельных участков, а также иные функции, необходимые для обеспечения решения указанных задач.

Имущество Фонда РЖС формировалась за счет имущественного взноса Российской Федерации в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе с расположенными на них и находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, иного имущества, в том числе денежных средств, а также за счет других, не запрещенных законом поступлений.

Подготовка предложений об использовании для жилищного строительства, а также для иного развития территорий тех земельных участков, которые находятся в федеральной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, осуществлялась Фондом РЖС на основании перечней, направляемых ему органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных сведений о таких участках.

Органы местного самоуправления и юридические лица были вправе обратиться с инициативами о включении земельных участков в указанные перечни в орган государственной власти субъектов Российской Федерации, который обязан в течение 45 дней либо включить соответствующие земельные участки в перечни, либо направить мотивированный отказ в таком включении.

Отдельно регламентировался вопрос о передаче земельных участков кооперативам (в том числе дополнительных земельных участков ранее созданным кооперативам — в границах населенного пункта, на территории которого кооперативу уже предоставлен участок). Так, граждане, имеющие трех и более детей, вправе быть включенными в список граждан, имеющих право быть принятыми в члены кооператива. Для этого они подают заявление в орган местного самоуправления по месту жительства. Затем такой список утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации. С ходатайствами о подготовке таких предложений для их последующей передачи в Фонд РЖС вправе обратиться федеральные государственные органы, органы управления государственных академий наук, научных организаций (которым присвоен статус государственных научных центров), федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования. В случае, когда такой кооператив создается из числа работников организаций регионального или муниципального уровня (образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, культуры) или граждан, имеющих трех и более детей, с ходатайствами обращаются органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В отношении работников муниципального уровня, а также граждан, имеющих трех и более детей, списки имеющих право быть принятыми в члены кооператива формируются органами местного самоуправления, которые затем представляют на региональный уровень.

Для отдельных категорий работников (например, организаций оборонно-промышленного комплекса) были предусмотрены дополнительные правила подачи таких ходатайств (см. ч. ч. 6.12-6.14 ст. 11 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства»).

Ходатайства, направляемые в Фонд РЖС, содержали сведения о:

предлагаемых для передачи кооперативам земельных участках, предоставленных организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного пользования либо составляющих казну Российской Федерации, а также государственная собственность на которые не разграничена. При отсутствии таких участков, заявители вправе ходатайствовать об отборе земельных участков, в. т.ч. — земельных участков Фонда РЖС);
предполагаемом типе жилой застройки;
потребности в жилых помещениях, соответствующих условиям отнесения их к жилью экономического класса, с указанием муниципального образования, на территории которого планируется строительство такого жилья.

В случае, если для передачи кооперативу необходимо образование земельного участка из уже существующего, то Фонд РЖС осуществлял подготовку схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории.

Также органы государственной власти субъектов Российской Федерации (по предложениям органов местного самоуправления) направляли в фонд РЖС ходатайства о проведении аукционов в отношении соответствующих земельных участков для строительства жилья экономического класса, в том числе для их комплексного освоения. Указанные ходатайства должны содержать сведения о минимальном общем количестве жилья экономического класса в конкретном муниципальном образовании и предполагаемом типе жилой застройки.

Для подготовки предложений о проведении таких аукционов Фонд РЖС осуществлял мероприятия по отбору земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, из земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, либо (в случае отсутствия таких земельных участков) — из земельных участков Фонда РЖС.

О поступлении в Фонд РЖС соответствующих перечней земельных участков или ходатайств, а также о начале подготовки им предложений об использовании земельных участков и иных объектов недвижимого имущества фонд уведомлял федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, в порядке, установленном указанным федеральным органом.

В указанные перечни допускалось включение таких земельных участков, на которых расположено имущество, не отнесенное к недвижимому и закрепленное на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями, государственными академиями наук, созданными такими академиями наук и подведомственными им организациями и учтено в реестре федерального имущества.

В тех случаях, когда в такие перечни включаются земельные участки, из которых еще только могут быть образованы земельные участки, то обязательными приложениями к перечням были схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории или утвержденные проекты межевания территории.

В целях подготовки как указанных перечней, так и своих предложений Фонд РЖС мог запрашивать следующие документы и сведения у федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также у федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, государственных академий наук и созданных такими академиями наук и подведомственных им организаций (а те в месячный срок обязаны их представить):

копии правоустанавливающих документов на земельные участки и иные объекты недвижимого имущества и расположенное на земельных участках другое имущество;
кадастровые паспорта земельных участков и иных объектов недвижимого имущества (при их наличии);
иные документы и сведения, подтверждающие нахождение земельных участков, иных объектов недвижимого имущества и расположенного на земельных участках другого имущества или их отнесение к федеральной собственности либо земельных участков к землям, государственная собственность на которые не разграничена.

На основе рассмотрения ходатайств, а также собственных предложений Фонд РЖС направлял в межведомственный коллегиальный орган (создаваемый по решению Правительства Российской Федерации) обоснования следующих решений по использованию соответствующих земельных участков и иных объектов недвижимого имущества (далее – предложения Фонда РЖС):

о передаче осуществления полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению этими земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, для целей жилищного строительства органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
о передаче этих земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, для формирования имущества Фонда РЖС в целях жилищного строительства и иного развития территорий;
о целесообразности осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, федеральным органом исполнительной власти;
о нецелесообразности жилищного строительства на этих участках, размещения на них объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов и иного развития территорий.

Указанные предложения могут предусматривать:

— образование земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

— прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которые находятся в федеральной собственности и предоставлены организациям;

— изъятие объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые находятся в федеральной собственности и закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями;

— досрочное расторжение договоров аренды и безвозмездного пользования в отношении земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и предоставлены организациям, или в отношении иных объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые находятся в федеральной собственности и закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями;

— передачу земельного участка, находящегося в федеральной собственности, или образованного из такого земельного участка, в безвозмездное пользование кооперативу;

— организацию и проведение аукциона на право заключения договора аренды или безвозмездного пользования таким земельным участком для строительства жилья экономического класса.

Обязательными приложениями к таким предложениям Фонда РЖС были кадастровые паспорта земельных участков, иных объектов недвижимого имущества (при их отсутствии – кадастровые выписки об указанных объектах), а в случае, если земельный участок предстоит образовать, также схема его расположения на кадастровом плане территории либо утвержденные проекты межевания территории (при их наличии).

На основании соответствующих предложений Фонда РЖС межведомственный коллегиальный орган в 5-дневный срок принимал решение о целесообразности либо нецелесообразности использования соответствующих земельных участков для жилищного строительства. Такое решение было обязательным для органов государственной власти и организаций.

В случае принятия решения о целесообразности передачи земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, для формирования имущества Фонда РЖС в таком решении содержались:

1) поручение уполномоченному федеральному органу исполнительной власти принять решение: а) о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которые находятся в федеральной собственности и предоставлены организациям, а также об изъятии объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые находятся в федеральной собственности и закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями; б) о передаче земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые находятся в федеральной собственности, в собственность Фонда РЖС в качестве имущественного взноса Российской Федерации; в) об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков, которые могут быть образованы из находящихся в федеральной собственности земельных участков, на кадастровом плане территории;

2) поручение Фонду РЖС: а) осуществить образование земельных участков в соответствии с прилагаемой к решению схемой расположения таких земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо уточнить границы земельных участков; б) после передачи земельного участка для формирования имущества Фонда РЖС осуществить передачу такого земельного участка в безвозмездное пользование кооперативу, либо организацию и проведение аукциона на право заключения договора аренды или безвозмездного пользования таким земельным участком для строительства жилья экономического класса, либо передачу указанного земельного участка в безвозмездное пользование для строительства общежитий, необходимых для обеспечения образовательного процесса в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, на срок строительства таких общежитий.

В случае принятия указанного выше решения о передаче земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, которые находятся в федеральной собственности, для формирования имущества фонда РЖС не допускается их передача для иных целей.

В решении, предусматривающем целесообразность осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, федеральным органом исполнительной власти, должно было содержаться поручение такому органу:

1) утвердить схему расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в случаях, если участок еще только предстоит образовать либо если предлагается использование его части;

2) поручить Фонду РЖС осуществить в течение одного года распоряжение такими земельными участками;

3) поручить Фонду РЖС осуществить образование земельного участка (участков) в соответствии с утвержденным проектом межевания территории или прилагаемой к решению межведомственного коллегиального органа схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории либо уточнить его границы.

В случае принятия решения о нецелесообразности использования соответствующих земельных участков для жилищного строительства их дальнейшее использование и распоряжение ими осуществлялось в соответствии с законодательством Российской Федерации.

После принятия межведомственным коллегиальным органом решения о передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, для целей жилищного строительства Российская Федерация передавала указанным органам осуществление следующих полномочий:

1) утверждение схемы расположения земельного участка (участков) на кадастровом плане территории и образование земельных участков;

2) принятие решений о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которые предоставлены организациям;

3) изъятие объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями;

4) досрочное расторжение договоров аренды, безвозмездного пользования, отказ от договоров аренды, заключенных на неопределенный срок, в отношении земельных участков, которые предоставлены организациям, а также закрепленных за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления объектов недвижимого и другого имущества;

5) снос объектов недвижимого имущества;

6) предоставление земельных участков в собственность, аренду или безвозмездное пользование для жилищного строительства и для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, размещения объектов инфраструктуры, а также предоставление права ограниченного пользования ими (сервитута);

7) предоставление земельных участков в безвозмездное пользование жилищно-строительным кооперативам для строительства многоквартирных домов, отнесенных к жилью экономического класса (в т.ч. создаваемым из числа граждан, имеющих трех и более детей);

8) продажа на аукционе для жилищного строительства объектов недвижимого имущества одновременно с земельными участками, на которых расположены такие объекты недвижимого имущества.

Указанные полномочия передавались на один год, а если это осуществлено в целях создания и размещения промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, то на полтора года.

Никакие иные полномочия при этом не передавались. Кроме того, законодательством был предусмотрен ряд ограничений в случае предоставления земельных участков в собственность, аренду или безвозмездное пользование, а также при продаже на аукционе объектов недвижимого имущества. Так, для территории, на которой расположены такие земельные участки, должны быть утверждены: 1) генеральный план, либо схема территориального планирования муниципального района (для межселенной территории); 2) ПЗЗ; 3) программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования.

Передача же полномочий в связи с предоставлением земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, допускалось только после обеспечения указанных земельных участков объектами инфраструктуры в соответствии с параметрами планируемого строительства систем инженерно-технического обеспечения, предусмотренными проектами планировки территории.

Какие-либо субвенции из федерального бюджета на осуществление указанных полномочий не предоставляются. Контроль и надзор за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

При проведении аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков органы государственной власти субъектов Российской Федерации могли устанавливать такие требования, как: параметры и характеристики планируемого развития территории; минимальный объем осуществления жилищного строительства, иные технико-экономические показатели и требования к используемым строительным материалам и строительным технологиям в части их энергоэффективности и экологичности; срок аренды земельных участков.

В случае передачи полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками в целях их бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей (или жилищно-строительным кооперативам, создаваемым из числа таких граждан) указанное выше ограничение по сроку передачи полномочий (один год) не применялось.

Земельные участки, в отношении которых в течение года (полутора лет при создании и размещении промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов) заключены договоры аренды или безвозмездного пользования подлежали передаче из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации (они относятся к региональной собственности, если на такие земельные участки не было зарегистрировано право федеральной собственности).

Если же в указанный срок органом государственной власти субъекта Российской Федерации договоры аренды, безвозмездного пользования, а также купли-продажи не заключены, то межведомственный коллегиальный орган передает земельные участки и иные объекты недвижимого имущества для формирования имущества Фонда РЖС. Аналогичная процедура предусмотрена, если осуществление полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации прекращено по решению суда.

Особенности распоряжения земельными участками Фонда РЖС

По общему правилу Фонд РЖС осуществлял распоряжение земельными участками данного фонда, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и распоряжение которыми поручено фонду, путем проведения аукционов по продаже таких участков (права их аренды). При этом законом установлен ряд особенностей.

Кроме того, земельные участки Фонда РЖС могут быть переданы одновременно с расположенными на них объектами недвижимого имущества Фонда в государственную или муниципальную собственность, когда они предназначены для размещения объектов инфраструктуры, создание которых планируется осуществлять за счет бюджетных средств, или заняты общежитиями, находящимися в государственной или муниципальной собственности и необходимыми для обеспечения образовательного процесса в государственных или муниципальных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования (либо предназначены для размещения таких общежитий).

Арендаторы земельных участков Фонда РЖС, предоставленных для комплексного освоения территории в целях жилищного строительства, и образуемых из таких ранее предоставленных участков имеют исключительное право (после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков) приобрести их в собственность или в аренду, за исключением случаев, когда указанные участки, предназначены для размещения объектов инфраструктуры, создание которых планируется осуществлять за счет бюджетных средств и передаются в государственную или муниципальную собственность либо, когда такие участки передаются в безвозмездное пользование для размещения объектов инфраструктуры иным лицам.

С согласия Фонда РЖС допускается оборот земельных участков Фонда. При этом к новым правообладателям переходят обязанности по выполнению требований, предусмотренных договорами между фондом и прежними правообладателями.

Что касается особенностей распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и осуществление полномочий по распоряжению которыми поручено Фонду РЖС, то они состоят в следующем.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, на основании решения межведомственного коллегиального органа поручает Фонду РЖС осуществлять в течение одного года со дня принятия указанного решения распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В случае, если до истечения указанного срока, Фонд РЖС распорядился земельным участком путем принятия решения о передаче его в безвозмездное пользование, в аренду, в безвозмездное пользование либо путем размещения извещения о проведении аукциона в отношении такого земельного участка, то он осуществляет распоряжение таким земельным участком до полного выполнения обязательств сторон по договору, заключенному в отношении такого земельного участка. В противном случае со дня истечения указанного срока Фонд РЖС не вправе распоряжаться таким земельным участком.

Особенности подготовки и проведения аукциона по продаже земельных участков (права их аренды)

Подготовка аукциона. В случаях подготовки документации по планировке территории (в соответствии с утвержденными генеральным планом поселения, городского округа, схемой территориального планирования муниципального района или ПЗЗ) Фондом РЖС или лицами, с которыми по результатам аукциона будут заключены договоры, для ее утверждения и изменения не требуется публичных слушаний. Также публичные слушания не проводятся, когда такая документация утверждается раньше, чем генеральный план поселения, городского округа, схема территориального планирования муниципального района или ПЗЗ, но при этом обязательно согласие в письменной форме правообладателей земельных участков, имеющих общую границу с земельными участками Фонда РЖС. Решение об утверждении или об отклонении указанной документации (и о направлении ее на доработку) принимает орган местного самоуправления в течение 10 рабочих дней.

Фонд РЖС принимал решения об образовании новых земельных участков из своих земельных участков при наличии заявлений правообладателей этих участков и утвержденного проекта межевания территории в составе документации по планировке территории, в границах которой расположены земельные участки Фонда РЖС, либо схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (в случае отсутствия утвержденного проекта межевания территории).

В извещении о проведении аукциона наряду с информацией, которая предусмотрена по общему правилу (см. ранее) могли содержаться дополнительные сведения:

1) требования к параметрам и характеристикам планируемого развития территории;

2) минимальный объем осуществления жилищного строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, иные технико-экономические показатели жилищного строительства, требования к используемым строительным материалам и строительным технологиям в части их энергоэффективности и экологичности;

3) срок аренды земельных участков.

В случае, когда на аукционе продаются (предоставляются в аренду) земельные участки для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного строительства, для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, иного строительства, извещение о его проведении может содержать также следующие сведения:

— способы обеспечения обязательств по строительству объектов, осуществляющих производство экологически чистых и имеющих высокую энергетическую эффективность строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, либо по созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, а также по осуществлению иного строительства, их объем;

— максимальные сроки подготовки документации по планировке территории в границах земельного участка, если необходима подготовка такой документации для размещения указанных выше объектов;

— максимальные сроки осуществления строительства таких объектов и требования к их видам;

— минимальный объем капитальных вложений застройщика в строительство таких объектов, либо их первой очереди строительства согласно концепции их создания;

— срок аренды земельных участков Фонда РЖС, а также земельных участков, образованных из них.

В тех случаях, когда в один лот объединяются земельный участок и расположенный на нем объект недвижимости, допускается, чтобы это был объект, подлежащий сносу. Тогда извещение о проведении аукциона помимо прочего должно предусматривать необходимость сноса такого объекта и обязательство Фонда РЖС обеспечить выполнение таких работ за его счет. Это же относится к договору о комплексном освоении территории, на которой расположены подлежащие сносу объекты.

Проведение аукциона. Аукцион проводился в отношении земельного участка Фонда РЖС, который прошел государственный кадастровый учет и в отношении его определены вид разрешенного использования, параметры разрешенного строительства, а также технические условия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (за исключением случаев предоставления земельных участков в аренду для комплексного освоения территории).

По общему правилу аукцион был открытым по составу участников. Но при этом участниками аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории могут быть только юридические лица.

Начальная цена предмета аукциона определяется на основании результатов оценки рыночной стоимости земельного участка. «Шаг аукциона» устанавливается в пределах от 1 до 5 процентов начальной цены аукциона.

При проведении аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков Фонда РЖС в целях комплексного освоения территории допускается объединение двух и более земельных участков в один лот аукциона.

Проведение Фондом РЖС аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков отличалось от общих правил проведения аукционов также тем, что:

во-первых, его инициатором не могли быть гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка;

во-вторых, была предусмотрена более простая организация информирования о предстоящем аукционе (не требуется опубликования извещения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов по месту нахождения земельного участка);

в-третьих, организатор аукциона мог потребовать от участников дополнительные документы (например, юридические лица для участия в аукционе на право заключения договоров аренды земельных участков Фонда РЖС представляют выписку из ЕГРЮЛ).

В случае, когда документация по планировке территории была утверждена до принятия Фондом РЖС решения о проведении аукциона, то не требовалась ее подготовка лицами, с которыми заключены договоры по результатам аукциона.

Следует отметить, что организация и проведение аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков Фонда РЖС для строительства в минимально требуемом объеме жилья экономического класса имела ряд дополнительных особенностей, определенных ст. 16.6-1. Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства».

Общими требования к участникам аукционов в отношении земельных участков Фонда РЖС (на день подачи заявки на участие в аукционе) были следующие:

1) наличие опыта работы в качестве застройщика не менее чем 3 года при условии, что совокупный объем ввода объектов жилищного строительства в эксплуатацию за этот период, составляет не менее предусмотренного извещением о проведении аукциона;

2) наличие полученного в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности допуска к работам по организации строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, предусмотренных извещением о проведении аукциона;

3) отсутствие в отношении участника аукциона — юридического лица процедур ликвидации, решений арбитражного суда о введении или продлении срока внешнего управления, о признании его (а равно и индивидуального предпринимателя) несостоятельным (банкротом) и об открытии конкурсного производства;

4) неприостановление их деятельности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

5) отсутствие сведений о них в реестрах недобросовестных поставщиков или недобросовестных застройщиков.

При проведении аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного строительства, для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов могут устанавливаться дополнительные требования, обусловленные спецификой размещаемых объектов.

Заключение договоров безвозмездного пользования земельными участками Фонда РЖС по результатам аукциона

Заключение по результатам аукционов договоров безвозмездного пользования земельными участками Фонда РЖС осуществлялось с учетов следующих особенностей. Такие аукционы проводятся в целях строительства на соответствующих участках многоквартирных домов, жилых домов блокированной застройки и индивидуальных жилых домов. Все жилые помещения в этих домах должны соответствовать условиям отнесения к жилью экономического класса. Кроме того, на таких участках допускается строительство объектов недвижимого имущества, предусмотренных документацией по планировке территории и не являющихся многоквартирными домами или жилыми домами.

Победителем аукциона на право заключения договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса признавалось лицо, предложившее минимальную цену продажи жилых помещений, соответствующих условиям отнесения к жилью экономического класса. Такая цена не может превышать начальную цену аукциона. Существенными условиями договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса являются:

1) сведения о земельном участке (кадастровый номер земельного участка, его площадь, местоположение);

2) указанная в протоколе о результатах аукциона максимальная цена договора купли-продажи жилого помещения или договора участия в долевом строительстве жилья экономического класса в расчете на один квадратный метр общей площади жилого помещения;

3) срок действия договора, способы и размер обеспечения выполнения, вытекающих из него обязательств;

4) обязательство лица, с которым заключен этот договор: а) осуществить строительство жилья экономического класса в соответствии с параметрами разрешенного строительства, указанными в извещении о проведении аукциона, максимальный срок строительства; б) продать или построить и передать гражданину, с которым заключен договор участия в долевом строительстве, жилое помещение, соответствующее условиям отнесения к жилью экономического класса, по цене, не превышающей цены, указанной в протоколе о результатах аукциона;

5) право лица, с которым заключен этот договор, продать жилье экономического класса любому лицу без ограничения его цены, по истечении года после со дня размещения на официальном сайте Фонда РЖС информации о вводе в эксплуатацию многоквартирных домов, жилых домов и о готовности заключить договоры купли-продажи жилья экономического класса с гражданами, включенными в списки, имеющих право на приобретение жилья экономического класса;

6) ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение этого договора.

Существенным условием договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для комплексного освоения территории было обязательство Фонда передать без проведения аукциона в безвозмездное пользование лицу, с которым заключен этот договор, земельные участки, образованные из земельного участка Фонда, предоставленного для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса.

Начальная цена аукциона на право заключения договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса, в том числе для комплексного освоения территории определялась как средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Организатор аукциона на право заключения договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса, в том числе для комплексного освоения территории в целях строительства такого жилья, устанавливал время, место и порядок проведения аукциона, форму и сроки подачи заявок на участие в аукционе, порядок внесения и возврата задатка, «шаг аукциона» (в данном случае – это величина понижения начальной цены аукциона). «Шаг аукциона» устанавливается в пределах от 1 до 5 процентов начальной цены аукциона. Аукцион проводился путем снижения начальной цены аукциона, указанной в извещении о проведении аукциона, на «шаг аукциона».

Если аукцион на право заключения договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса, в том числе для комплексного освоения территории признавался несостоявшимся (и не заключен договор с единственным участником аукциона либо победитель аукциона уклонился от заключения договора), то Фонд РЖС проводил аукцион на право заключения договора аренды такого участка для строительства жилья экономического класса или для комплексного освоения территории.

Существенными условиями договора аренды земельного участка, являлись те же, что и для договора безвозмездного пользования. При этом в случае аренды для строительства жилья экономического класса дополнительным существенным условием является размер арендной платы за земельный участок (размер такой платы определяется в размере ставки земельного налога), а в случае аренды для комплексного освоения территории — обязательство Фонда РЖС передать лицу, с которым заключен этот договор, в аренду без проведения аукциона земельные участки, образованные из земельного участка Фонда РЖС, предоставленного для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса.

Если аукцион на право заключения договора аренды земельного участка с указанными выше условиями также признавался не состоявшимся (и с единственным участником аукциона не заключен договор аренды либо победитель аукциона уклонился от заключения договора), то Фонд РЖС осуществлял продажу этого земельного участка или права на заключение договора его аренды для жилищного строительства, в том числе для комплексного освоения территории по общим правилам (см. выше).

Передача земельных участков Фонда РЖС кооперативам

В последние годы работы Фонда РЖС достаточно подробное урегулирование в законодательстве получила передача земельных участков Фонда РЖС кооперативам и гражданам, являющимся членами кооперативов.

Следует отметить, что передача земельных участков Фонда РЖС в безвозмездное пользование для строительства многоквартирных домов допускалась только в отношении жилищно-строительных кооперативов.

Земельные участки Фонда РЖС могли быть переданы в безвозмездное пользование кооперативам, созданным в целях обеспечения жильем следующих категорий граждан:

1) замещающих должности федеральной государственной гражданской службы;

2) проходящих военную службу и (или) для которых основным местом работы является работа в федеральных государственных органах, на федеральных государственных унитарных предприятиях, в федеральных государственных учреждениях, государственных научных центрах и федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, государственных академиях наук и созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им организациях, организациях оборонно-промышленного комплекса;

3) имеющих трех и более детей.

Указанные граждане имеют право на однократное вступление в члены такого кооператива. При этом установлен запрет на членство в жилищно-строительном кооперативе для гражданина, который является членом, образованного в ином порядке и согласно иным федеральными законами, кооператива которому земельные участки предоставлены в безвозмездное пользование. Также не допускается вступление в члены кооператива граждан, которые реализовали свое право на приобретение жилья экономического класса, построенного или строящегося на земельных участках Фонда РЖС.

При этом число членов кооператива не может превышать количества создаваемых на земельном участке и предназначенных для проживания одной семьи жилых помещений, указанного в ходатайстве, направленном в Фонд РЖС.

Особенностями такого кооператива, предусмотренными в т.ч. его учредительными документами, являются следующие:

1) целью деятельности кооператива является строительство многоквартирных домов, жилых домов, в том числе объектов индивидуального жилищного строительства, и объектов инженерной инфраструктуры в границах земельного участка, переданного в безвозмездное пользование такому кооперативу;

2) не допускается добровольная ликвидация кооператива до даты передачи жилых помещений в собственность всех его членов;

3) членами кооператива могут быть только граждане;

4) один пай соответствует праву на приобретение в собственность одного жилого помещения;

5) каждому члену кооператива предоставлено право владения только одним паем;

6) не допускается передача паев лицам, не относящимся к категориям граждан и не соответствующим основаниям включения в члены таких кооперативов, за исключением случаев наследования паев;

7) в случае выхода или исключения из кооператива его члена (когда появляется возможность вступления в него новых членов), вступление в него допускается только для граждан, относящихся к категориям и соответствующих основаниям, названным выше;

8) в случае приобретения у члена кооператива пая самим кооперативом распоряжение таким паем возможно только путем его передачи указанным выше гражданам;

9) допускается, чтобы члены кооператива осуществляли самостоятельно строительство объектов индивидуального жилищного строительства (когда кооператив создан в целях такого строительства).

Земельные участки Фонда РЖС могут быть переданы в безвозмездное пользование кооперативу только при условии, что ранее ему не передавался или не предоставлялся земельный участок Фонда РЖС для жилищного строительства либо земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Указанное ограничение не применяется в отношении земельных участков дополнительно переданных или предоставленных ранее созданным кооперативам в случае увеличения количества их членов.

Земельные участки Фонда РЖС, предназначенные для размещения многоквартирных домов, жилых домов передавались кооперативам в безвозмездное пользование на срок осуществления жилищного строительства или на срок подготовки и утверждения проекта планировки территории. Соответствующий договор заключается в течение одного месяца с даты представления кооперативом документов, подтверждающих уплату не менее 20 процентов суммы всех паевых взносов.

В случае если в течение 3 лет со дня заключения договора между кооперативом и Фондом РЖС переданный в безвозмездное пользование кооперативу земельный участок не используется для целей строительства многоквартирных домов, жилых домов, то такой договор может быть досрочно расторгнут, и право кооператива безвозмездного пользования земельным участком может быть досрочно прекращено судом по заявлению Фонда РЖС. Однако в указанный срок не включается время, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

После ввода в эксплуатацию многоквартирного дома кооператив уведомлял об этом Фонд РЖС, который подавал заявление об отказе от права собственности на такой земельный участок.

После этого осуществлялась безвозмездная передача земельных участков в собственность граждан, являющихся членами кооператива, либо в собственность самого кооператива (земельных участков Фонда РЖС, предназначенных для размещения объектов инженерной инфраструктуры или занятых ими).

Приобретение построенного жилья и передача прав на земельные участки Фонда РЖС, на которых оно расположено

Глава поселения (городского округа) для обеспечения выполнения лицом, которому земельный участок Фонда РЖС передан в безвозмездное пользование или аренду, утверждал списки граждан (их категории определяются Правительством Российской Федерации), согласившихся приобрести жилье экономического класса на условиях, установленных протоколом о результатах аукциона. Такие списки граждан подлежали опубликованию в официальных средствах массовой информации, определенных главой поселения, главой городского округа, и размещению на официальном сайте муниципального образования и официальном сайте Фонда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Впоследствии указанные граждане заключают в отношении жилых помещений договоры купли-продажи или договоры участия в долевом строительстве жилья экономического класса, построенного или строящегося на земельных участках Фонда РЖС. Они могли обратиться к лицу, которому земельный участок Фонда РЖС передан в безвозмездное пользование или аренду для строительства жилья экономического класса, в том числе для комплексного освоения территории, для заключения договоров:

1) участия в долевом строительстве жилья экономического класса, строящегося на таком земельном участке — до даты ввода в эксплуатацию многоквартирных домов, жилых домов;

2) купли-продажи жилья экономического класса, построенного на таком земельном участке – в течение двенадцати месяцев со дня размещения соответствующей информации на официальном сайте Фонда.

В случае уклонения лица, которому земельный участок Фонда РЖС передан в безвозмездное пользование или аренду для строительства жилья экономического класса (в том числе для комплексного освоения территории), от заключения указанных договоров такой гражданин вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить соответствующий договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения.

Граждане, заключившие договоры купли-продажи жилья экономического класса или договоры участия в долевом строительстве жилья экономического класса могли реализовать свое право на приобретение такого жилья только один раз и только в отношении одного жилого помещения.

Договоры купли-продажи жилья экономического класса или договоры участия в его долевом строительстве, заключенные до истечения двенадцати месяцев со дня размещения соответствующей информации в сети «Интернет» с лицами, не включенными в утвержденные списки граждан, считаются ничтожными. Однако по истечении указанного срока такое жилье подлежит продаже любым лицам без ограничения его цены.

Процесс передачи прав на земельные участки Фонда РЖС, на которых расположены многоквартирные дома, объекты индивидуального жилищного строительства и иные объекты недвижимого имущества имел ряд особенностей.

Так, с даты уведомления Фонда РЖС лицами, с которыми заключены договоры аренды земельных участков, о том, что расположенные на них многоквартирных домов введены в эксплуатацию, Фонд подавал заявление об отказе от права собственности на такие земельные участки.

Продажа земельных участков Фонда РЖС, на которых расположены находящиеся в собственности граждан или юридических лиц объекты индивидуального жилищного строительства и иные объекты недвижимого имущества, осуществляется по цене, установленной органами государственной власти субъектов Российской Федерации для продажи земельных участков, которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена. Порядок продажи таких участков устанавливался попечительским советом Фонда РЖС.

В случае, если земельные участки, образованные из земельного участка Фонда РЖС, предоставленного для комплексного освоения территории в целях жилищного строительства, в течение одного года после государственной регистрации права собственности на них Фонда РЖС не приобретены арендатором в собственность или не переданы в аренду, либо не были переданы в государственную или муниципальную собственность для размещения объектов инфраструктуры, создание которых планируется осуществлять за счет бюджетных средств, либо не были переданы иным лицам в безвозмездное срочное пользование для размещения объектов инфраструктуры, то Фонд РЖС был вправе отказаться от права собственности на такие участки.

Распоряжение федеральным органом исполнительной власти земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена

Новым полномочием, которое Фонд РЖС получил в 2014 году, стало его право обратиться в орган местного самоуправления, уполномоченный на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с заявлением о целесообразности осуществления полномочий по распоряжению таким земельным участком федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом. Однако данное полномочие не распространяется на земельные участки, расположенные в границах городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

При этом в течение двух месяцев орган местного самоуправления должен был принять решение (и направить уведомление в Фонд РЖС) о согласии, либо о несогласии, либо об отказе в удовлетворении заявления при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных ЗК РФ. В случае согласия орган местного самоуправления больше не вправе распоряжаться таким земельным участком.

Если же орган местного самоуправления не согласен либо не направит в Фонд РЖС никакого уведомления, то он не вправе распоряжаться таким земельным участком по истечении 6 месяцев со дня получения им указанного заявления, кроме случаев, когда в течение данного срока им:

— принято решение о предоставлении такого земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование;

— заключен договор аренды или договор безвозмездного пользования таким земельным участком;

— принято решение о предварительном согласовании предоставления такого земельного участка;

— размещено извещение о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка;

— размещено и (или) опубликовано извещение о предоставлении земельного участка для ИЖС, ведения ЛПХ в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, для осуществления деятельности КФХ, а также, если в отношении такого земельного участка поступило заявление о его продаже или предоставлении в аренду на аукционе при условии, что он образован в результате обеспечения выполнения кадастровых работ заинтересованным лицом и органом местного самоуправления не принято решение об отказе в проведении данного аукциона.

В отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и орган местного самоуправления которыми больше не вправе распоряжаться по указанным выше основаниям Фонд РЖС подготавливает предложения о целесообразности осуществления федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, полномочий по распоряжению такими земельными участками в соответствии с Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства». О подготовке указанных предложений Фонд РЖС уведомляет соответствующий орган местного самоуправления.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, вправе распоряжаться земельным участком, государственная собственность на который не разграничена, со дня принятия межведомственным коллегиальным органом соответствующего решения.

Если же такое решение не принято, либо оно принято, но федеральный орган исполнительной власти (или по его поручению Фонд РЖС) в течение года не распорядился таким земельным участком, либо Фонд заключил договора аренды или безвозмездного пользования таким участком и обязательства сторон по этим договорам полностью выполнены (в отношении земельных участков), либо Фонд заключил договор комплексного освоения территории, и у лица, с которым заключен этот договор, не возникают обязательства в отношении таких земельных участков, то право распоряжения таким земельным участком вновь возникает у органа местного самоуправления.

Все доходы от продажи или передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и распоряжение которыми осуществил федеральный орган исполнительной власти или по его поручению Фонд РЖС, плата по соглашению об установлении сервитута в отношении таких земельных участков подлежат зачислению в местные бюджеты.

К настоящему времени Фонд РЖС прекратил свою деятельность, за время свой работы он передал 271 земельный участок общей площадью 9,8 тыс. га. 43 субъектам РФ.

3.2 Зарубежный опыт вовлечения в оборот неиспользуемых
сельскохозяйственных земель

Доля сельскохозяйственных земель в общей площади всех стран в мире относительно стабильна и меняется незначительно. По данным Всемирного банка в 2015 году доля сельскохозяйственных земель в целом по планете составляла 37,27%. Ниже в таблицеТаблица 29 приведены значения по годам, чтобы можно было отразить тенденции.

Таблица 29 – Доля сельскохозяйственных земель с 2000 по 2015 годы в общей
площади стран мира

Год	Доля сельскохозяйственных земель, %
2000	38,12
2001	38,11
2002	38,02
2003	37,92
2004	38,00
2005	38,01
2006	37,91
2007	37,90
2008	37,88
2009	37,52
2010	37,49
2011	37,35
2012	37,40
2013	37,38
2014	37,49
2015	37,29

Данные таблицыТаблица 29 свидетельствуют об относительной стабильности доли сельскохозяйственных земель в общей площади всех стран мира. По данным того же Всемирного банка, максимальное значение доли сельскохозяйственных земель было зафиксировано в 1991 году – 39,47 %, минимальное в 1961 – 36,03 %.

Таким образом, современное значение примерно в 37,3 % вполне адекватно отображает тенденции в мировом сельскохозяйственном землепользовании.

Как показывает практика, регулирование отношений в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения пока еще не в полной мере соответствует требованиям его устойчивого дальнейшего развития. Это объясняется тем, что на современном этапе развития земельного законодательства часто возникает проблема обеспечения оптимального сочетания частноправовых интересов субъектов оборота земель сельскохозяйственного назначения и государственного вмешательства в регулирование этих отношений с целью обеспечения публичных интересов.

Динамика доли сельскохозяйственных земель за период с 1961 года представлена на рисункеРисунок 16.

Рисунок 16 – Динамика земель сельскохозяйственного назначения в мире

Поэтому перед Россией все еще стоит задача по формированию действующего механизма, позволяющего сохранить надлежащее регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения. Одним из путей решения данной задачи является обращение к зарубежному опыту регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Законодательство большинства зарубежных стран позволяет осуществлять сделки с землями сельскохозяйственного назначения. Это связано с тем, что проводимые сделки является мощным средством стимулирования роста сельскохозяйственного производства, а также способствует привлечению инвестиций в данную сферу деятельности. Однако, чтобы оборот земель сельскохозяйственного назначения способствовал сосредоточению земельных ресурсов в руках наиболее эффективных пользователей, государство, через формирование законодательных норм, контролирует земельные отношения, вводя значительные ограничения при приобретении земель сельскохозяйственного назначения в собственность или в аренду.

К примеру, в Германии оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется на основе положений Германского гражданского уложения 1896 года и отдельных законов, к примеру, Закона о мероприятиях по улучшению аграрной структуры и защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий (Закон о земельном обороте) от 28 июля 1961 года. Согласно данным нормативно-правовым актам в Германии допускается ограничение частноправовых интересов собственников в интересах общества, при этом оборот земель сельскохозяйственного назначения находится под четким контролем государства. Кроме того, Германским гражданским уложением предусматривается запрет на дробление земель сельскохозяйственного назначения и их отчуждение с изменением целевого назначения. При этом законодатель предоставляет сельскохозяйственным производителям приоритетное право на приобретение земель данной категории по сравнению с иными лицами, не занятыми в сельском хозяйстве.

Опыт консолидации сельскохозяйственных земель и последующее управление ими реализуется в Германии на территории новых земель (бывшей ГДР). Этот опыт отличается продуманностью, комплексным решение, учетом потребностей сельского развития и сохранения нормальной аграрной структуры. В этой связи его деятельность должна быть предметом изучения в рамках разработки организационно — экономического (управленческого) механизма, обеспечивающего вовлечение в оборот земельных участков, предназначенных, но не используемых в сельскохозяйственном производстве в рамках настоящего исследования.

Опыт Германии. Цель: приватизация сельскохозяйственных и лесных земель – управляемая передача на баланс новых собственников земель.

Исполнитель BVVG – управляющая земельными ресурсами компания на новых землях ФРГ. Подчинена Минфину ФРГ.

Организационно-правовая форма: общество с ограниченной ответственностью. Единственный акционер – Минфин ФРГ. Контроль – Минфин ФРГ и Минсельхоз ФРГ.

Правовое основание для работы — законы ФРГ, в которых предусмотрено:

вся информация и отчетность – как для частной компании;
ежегодный аудит, а также проверка федеральной счетной палатой;
федеральные требования по регулированию премий и подарков;
выполнение директивы по недопущению коррупции;
открытая публикация ежегодного финансового отчета.

Основная идея BVVG: проведение приватизации по единым подходам, которая будем оказывать относительно небольшое влияние на аграрную структуру (не будут ее искажать) для создания частнособственнических ферм,

Взаимоотношения с федеральным бюджетом: Компания работает по утвержденной смете, должна быть сформирована выручка за счет аренды и продажи земель, прибыль отчисляется федеральному министерству финансов.

Организационная структура: двухуровневая. Первый уровень – центральный офис (Берлин). Здесь работает 153 сотрудника. Основные функции – выработка общей стратегии и управление операционными подразделениями. Второй 4 операционных территориальных филиалов (по числу новых земель). Всего на двух уровнях работает 380 сотрудников.

Компания поддерживает принцип социальной ответственности, в рамках которого обеспечивает устойчивость аграрной структуры после приватизации земли в рамках совместной работы с учреждениями в области сельского и лесного хозяйств и избранных парламентов (федерация/федеральные земли).

В соответствии со стратегией Компании работа включала 3 этапа в период с 1990 по 2030 гг. (приватизация немногим более 4 млн га сельхоз и лесных земель на 40 лет!)

I этап: Аренда с/х угодий. 1990-1993 гг. В это время земли, которые не подлежали реституции, передавались в краткосрочную аренду из-за нечеткой ситуации с собственностью и структурной перестройкой в сельском хозяйстве.

С 1993 г. – переход на договоры долгосрочной аренды с целью стабилизации хозяйственной деятельности, консолидации ферм, содействию инвестициям, субсидиям и займам. Перед решением о заключении договора долгосрочной аренды (> 6 лет) — всесторонняя проверка и разъяснительный процесс с с/х службами.

Договора аренды были необходимым этапом для дальнейшего приобретения земли в собственность на следующем этапе. То есть, перед продажей (по льготным ценам и в рассрочку) участки передавались в аренду. Обязательно было предъявление бизнес-плана. При этом, лоты для передачи в аренду были ограничены 50 га, запрещалась субаренда.

Основные правила сдачи в аренду государственных земель:

Учет регионального планирования, структуры сельского хозяйства и охраны окружающей среды;
Обеспечение широкого доступа к земле: (ограничен лот – 50 га, позднее – 20 га, теперь – 15 га). При равных ценах на тендере (+5-10% от цены предыдущего претендента) учитываются дополнительные условия (размер фермы, необходимость расширения занятости и т.д.) при решении кому передавать участок в аренду
Ограничение концентрации в одних руках государственных земель (продажа или аренда) физическое или юридическое лицо по совокупности сделок не может получить от государства более 450 га)
Актуальные рыночные цены на арендную плату –открытость/объективность
Этап аренды: краткосрочная аренда (1-2 года); долгосрочная аренда (12 лет) + возможность продления (6 лет)
Требования к арендатору по месту жительства (не более 50 км от предприятия, запрет субаренды, наличие производственного и бизнес планов развития (продуманное использование, менеджмент, инвестиционный план и рабочие места на, бизнес-план на 4 года).

Введение этапа аренды перед продажей рассматривалось в качестве первого шага по нескольким причинам:

муниципалитеты осуществляли предоставление земли в рамках регионального территориального планирования, что способствовало улучшению инфраструктуры. В этой связи передача для определенных целей шла за проведением территориального планирования;
сохранялась часть земель в резерве государственных площадей для общественных целей;
в рамках территориального планирования осуществлялась продажа земель не только для с/х инвестиций, что позволяло повысить доходы государства и в последующем — территорий из-за более высокой стоимости таких участков;

По мере роста цен на землю продажа последующих участков приносила все больше доходов бюджету. Выставление на рынок больших площадей сокращало бы спрос и – как следствие – цены. Именно поэтому нецелесообразно выбрасывать на рынок участки значительной площади.

Второй этап: приобретение земли, включая возврат или компенсации прошлым владельцам (за исключением лиц, которым было отказано в реституции – пособникам нацизма. Арендаторы могли выкупать участки по льготным цена м в рассрочку.

Этап 3: III этап продолжается по настоящее время. Сейчас идут продажа и аренда по рыночным ценам. Но при этом соблюдается требования сохранения нормальной аграрной структуры. Лоты на продажу допускаются только площадью – 15 га. Технология приватизации соответствует Федеральным принципам приватизации, установленным в 2010 г. Никакое лицо – физическое или юридическое не может приобрести более 450 га государственных земель.

Земельный банк Компании к 1996 г. составил около 3.2 млн га сельскохозяйственных и лесных земель. В дальнейшем он не пополнялся. Направления передачи земли указаны в таблицеТаблица 30.

Таблица 30 — Управление земельными ресурсами, аккумулированными в BVVG

	млн га
Всего было аккумулировано на 1996 г.	3.2
Возвращено законным физическим лицам сельхоз и лесных земель	0,22
Переведены на баланс организаций и местных муниципалитетов	1,3
Продано В т.ч. сельхозземли лесные под застройку, инвестиционные	1,5 0,8 0,6 0,1
Передано природоохранным территориям безвозмездно	0,06
Продолжает находиться в управлении BVVG в т.ч. сельхозземли	0,2 1,56

Всего в федеральный бюджет с 1992 г. поступило более 7 млрд евро. То есть доходы превысили расходы компании на эту сумму.

Существует еще много ограничений для земельного рынка общего характера, в рамках которых BVVG вынуждена работать. Так, если в результате покупки госземли может возникнуть угроза нормальной аграрной структуре, то эта сделка не может быть одобрена на местном уровне.

Какой полезный опыт может быть использован для России:

Создана специализированная государственная организация, отчетность и смета которых открыта;
Принята законодательная рамки, в которой функционирует организация.

Работа по каждому участку земли комплексная: в рамках территориального планирования, с учетом целей по аграрной структуре – не допускаются покупки, создающие условия для доминирования отдельных ферм. Ограничен доступ к государственной земле крупных получателей (как по размеру лота, так и общей площади приобретения во все времена).

Работа по территории носит комплексный характер: в рамках одной территории могут быть приняты решения на безвозмездную передачу в природоохранные территории, для сельского хозяйства или в других целях.

Распоряжение участками приносит доход компании, прибыль перечисляется в федеральный бюджет. Компания приносит доход для бюджета.

Участки готовятся для оборота: формируются, регистрируются права, определяются возможные виды использования и т.п.

Участки выставляются на рынок небольшими партиями, чтобы не обрушить цены и способствовать доходам бюджета;

Организационно-экономический механизм вовлечения земельных участков, предназначенных, но не используемых в сельскохозяйственном производстве. С учетом российского и немецкого опыта консолидации земель с целью реализации национальной цели в рамках настоящего исследования можно сформулировать предложения по организационно – экономическому (управленческому) механизму, обеспечивающего вовлечение в оборот земельных участков, предназначенных, но не используемых в сельскохозяйственном производстве.

Основные положения, учитываемые при формировании механизма вовлечения в оборот неиспользуемых земельных участков. Работа по вовлечению в оборот участков будет основываться на следующих положениях:

1. Формализация национальной цели в отношении неиспользуемых земельных участков, или используемых с нарушением правил рационального использования

Целью национальной (государственной) политики в отношении неиспользуемых и нерационально используемых участков сельхозугодий и иных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения является удовлетворение спроса на земельные участки для целей сельскохозяйственного производства, снижение транзакционных издержек доступа ним всех групп сельхозпроизводителей, сохранение ценных и особоценных участков в сфере сельскохозяйственного производства или готовности к ней (консервация), перераспределение участков в целях развития сельских территорий и увеличения доходов сельских жителей.

2. Ревизии существующих институтов: системы учета земельных ресурсов, разграничения государственной собственности на землю, регистрации прав на земельные участки, системы понуждения к использованию, оценки адекватности методик выделения неиспользуемых или используемых с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации, целесообразности распространения федеральных правил оборота участков на находящиеся в собственности субъекта РФ и муниципалитета с целью выявления «провалов» системы, не позволяющей иметь актуальную информацию о состоянии земельных ресурсов страны, их использовании.

3. Ревизии функций и полномочий организаций, задействованных в процессе понуждения к обороту участков (1) сельскохозяйственных угодий во всех категориях земель, а также (2) иных участков из земель сельскохозяйственного назначения с целью исключения излишних и коррупционных, разработки процедур, позволяющих выделять неиспользуемые участки, подлежащие вовлечению в сельскохозяйственных оборот в случае спроса на такие участки или при вероятности такого спроса.

4. Обеспечение комплексного подхода к массиву неиспользуемых земель: проведение инвентаризации и землеустройства, формирование участков в рамках не более сложившихся в естественных границах полей, многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ, а также несельскохозяйственных угодий; выделение тех, которые целесообразно вводить в сельскохозяйственный оборот при сложившемся уровне цен на сельхозпродукцию; изменения видов угодий в зависимости от плодородия участков; разграничение государственной собственности на землю, постановку всех участков на кадастровый учет и регистрацию прав на них; перераспределение участков в пользу сельских администраций и прочих участников земельных отношений с целью содействия сельскому развитию.

5. Обеспечение доступа к информации о неиспользуемых и нерационально используемых участках, а также к самим участкам с преимуществом для сельхозпроизводителей-субъектов малого предпринимательства, зарегистрированного на сопредельной с участком территории или ИП, главы КФХ, проживающего на сопредельной с участком территории.

6. Введение в оборот неиспользуемых участков сельскохозяйственных угодий с учетом влияния на уровень рыночных цен с целью недопущения снижения рыночных цен на участки.

7. Применение разных стратегий в отношении неиспользуемых участков в государственной, муниципальной собственности и в частной собственности: переход от угрозы изъятия участков к содействию к нахождению пользователя по частным землям и введения института консервации земель с хорошими почвенными и климатическими характеристиками и потенциально пригодными для ведения рентабельного сельского хозяйства.

Опыт управления фондом федеральных земель в Германии

Для того, чтобы принять решение о вовлечение в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, необходимо наличие данных о количестве таких земель. Следовательно, изначально необходимо определиться и инструментами сбора и систематизации информации в отношении таких земель. Для этого, необходимо всю работу разделить на три этапа:

Инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения. Как считает первый заместитель председателя Комитета Госдумы по аграрным вопросам, Президент Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России Владимир Плотников сегодня поставлены на кадастровый учет, имеют четкие границы и документы лишь 20 процентов сельхозземель^{^[41]}.

Эффективным инструментом выявления неиспользуемых земель является создание системы дистанционного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, совмещенной с наземными обследованиями таких земель.

Конечной целью работы по инвентаризации является реализации инициативы Минсельхоза о создании фонда неиспользуемых сельхозземель. Такой фонд, по мнению Минсельхоза, предполагается в виде унитарной некоммерческой организации на основании указа президента. Через фонд неиспользуемые сельхозземли после процедуры изъятия будут выкупаться у муниципальных властей, а потом передаваться на льготных условиях тем, кто обязуется использовать землю для агропроизводства. Это позволит привлекать собственников из других регионов.^{^[42]}

Осуществление оценки сельскохозяйственных земель (местоположение неиспользуемых земель, плодородие, площадь зарастания или площадь залива земель);
Расчет экономической эффективности и целесообразности финансирования мероприятий для вовлечения в оборот неиспользуемых или используемых не по назначению земель сельскохозяйственного назначения.

Прежде чем осветить управление фондом земель, считаем необходимым определить, что же собой представляет сельское хозяйство и формы хозяйствования на сельскохозяйственных землях.

В немецком праве определение земельного участка дает только Германское гражданское уложение (далее — ГГУ). Согласно § 90 ГГУ земельный участок является «отдельной единичной» вещью, «телесным» предметом. По мнению профессора Вольфа, (Франкфуртский университет имени Вольфганга Гете) земельный участок в смысле ГГУ — это ограниченный в пространстве в соответствии с кадастровыми требованиями участок земной поверхности, который внесен в Земельную книгу ФРГ как самостоятельное множество вещей посредством заполнения специального листа, форма которого установлена §3 Земельно-процессуального кодекса ФРГ^{^[43]}.

В Германии Закон о мерах по улучшению аграрной структуры и о защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий определяет сельское хозяйство как земледелие и связанное с использованием земли содержание животных в целях получения продуктов растениеводства и животноводства, в частности полеводство, луговое хозяйство, садоводство, овощеводство и виноделие, а также рыболовство во внутренних водах.^{^[44]}

В некоторых землях также приняты законы о сельском хозяйстве. Так, Закон земли Баден-Вюртемберг от 14 марта 1972г. о сельском хозяйстве и агрокультуре^{^[45]} устанавливает, что сельское хозяйство и лесное хозяйство являются экономической основой общества. Задачами сельского хозяйства являются производство безопасных продуктов питания и в достаточном количестве, оформление и забота о ландшафтах, другие меры. Сельское хозяйство в смысле этого закона – это земледелие с целью получения продуктов растениеводства, включая садоводство, овощеводство, виноделие, связанное с земледелием животноводство, а также рыболовство и пчеловодство.

В сфере сельского хозяйства критерии надлежащего использования земельного участка были сформулированы в немецком обороте еще в 60-е гг. XX в. Немецкая судебная практика установила, что ненадлежащее использование может выражаться, среди прочего, в формировании земельного участка слишком малой или чрезмерно большой площади, пассивности приобретателя в обороте, недостаточности земельного участка для ведения хозяйства отдельной семьей, отсутствии опыта ведения сельского хозяйства у приобретателя земельного участка соответствующего целевого назначения, приобретении земельного участка для последующей сдачи его в аренду (капиталовложений), нестабильности экономического положения приобретателя; перепродаже земельного участка, для приобретения которого ранее был получен государственный заем. Предполагается, что если земельный участок был ранее приобретен в рамках мер по улучшению аграрной структуры (Massnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur), то его отчуждение могло потенциально повредить интересам общества и целям названных государственных мер^{^[46]}. Немецкий опыт предотвращения «ненадлежащего распределения» (ungesunde Verteilung) земельных ресурсов будет в целом полезен при разрешении любых споров о праве на земельные участки, находящиеся в том числе в частной собственности. В немецком законодательстве закреплена система мер по поддержке сельского хозяйства, которая включает землеустроительные работы, укорачивание границ со смежными земельными участками (Arrondierung), снижение налога на приобретение земельного участка, выдачу административных займов на приобретение земельного участка, снижение процентных ставок.^{^[47]}

На примере Германии, в которой по признанию экспертов существует развитое земельное законодательство (Таблица 31), можно убедиться в необходимости выработки последовательной земельной политики по вопросам землепользования. На уровне федерального законодательства определена приоритетная форма хозяйствования на сельхозземлях – крестьянское или фермерское хозяйство сельского типа, основное требование к деятельности которого – соблюдение экологических требований при использовании земли. Исходя из этого разрабатываются меры по поддержке сельскохозяйственного производителя и сохранению за ним сельхозземель. В отличие от Германии в России приоритетная форма хозяйствования на землях сельскохозяйственного назначения на уровне земельной политики государства определена не была. Нами разделяется мнение А.А. Соколовой о том, что выработка и научное обоснование приоритетно формы хозяйствования на землях сельскохозяйственного назначения возможно только на государственном уровне, после решения указанного вопроса возможно разработать более конкретные правовые механизмы, позволяющие передать сельхозугодья наиболее эффективным сельскохозяйственным производителям. Европейское земельное законодательство практически повсеместно в качестве оптимальной формы ведения хозяйственной деятельности на землях сельхозназначения определяет фермерское хозяйство крестьянского типа, препятствуя с одной стороны появлению латифундий, с другой, регламентируя процедуры по консолидации указанных земель. После определения приоритетной формы хозяйствования на земле становится возможным установить обоснованные оптимальные максимальные и минимальные размеры используемых для ведения сельскохозяйственного производства земельных участков. Кроме указанных соображений в Германии фермерское хозяйство рассматривается как форма хозяйствования на земле, способная обеспечить бережное отношение к почве и не нарушать экологический баланс. На территории страны осуществляется территориальное планирование земель сельскохозяйственного назначения, которое ограничивает перевод данных земель для других видов использования, что отражено в федеральном законодательстве (Федеральный закон о территориальном планировании^{^[48]}). Непосредственный землеотвод осуществляется на муниципальном уровне в рамках установленных сельскохозяйственных зон. В целях обеспечения сохранения целевого назначения сельхозземель законодательно закреплена возможность ее экспроприации в случае ее неиспользования по целевому назначению. В Германии для стабилизации сельского хозяйства законодательно регулируются условия аренды земель сельскохозяйственного назначения, создана система специальных судов в данной области.^{^[49]}

Теперь, когда мы рассмотрели, что же собой представляет сельское хозяйство и формы хозяйствования на сельскохозяйственных землях, необходимо перейти непосредственно к управлению федеральным фондом земель.

Экономический словарь определяет управление как: 1) руководство, направление чьей-либо деятельности; 2) процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации.

Таблица 31 — Сравнительный анализ механизмов регулирования земель с/х назначения по законодательству России и Германии

Наименование механизма	Законодательство Германии	Законодательство России
Механизм, позволяющий не допустить экономически необоснованные сделки путем наделения государственных и общественных организаций правом в преимущественном порядке выкупить выставленные на продажу земли	В Германии таким правом наделено государство, выступающее в роли посредника между продавцом и «лучшим» покупателем.	В России (Закон об обороте земель с/х назначения) предусматривает, что государство в лице субъектов РФ (а в случаях, установленных региональным законом – органы местного самоуправления наделены правом покупки земельных участков).
Изъятие необрабатываемых и нерационально используемых сельскохозяйственных земель в публичную собственность.	Законодательство Германии предусматривает такую возможность изъятия (с выплатой компенсации).	В России аналогичные нормы о возможности принудительного изъятия в судебном порядке ненадлежаще используемых земельных участков (ЗК РФ, ГК РФ, Закон об обороте земель с/х назначения).

Наименование

механизма

Законодательство

Германии

Законодательство России

Механизм, позволяющий не допустить экономически необоснованные сделки путем наделения государственных и общественных организаций правом в преимущественном порядке выкупить выставленные на продажу земли

В Германии таким правом наделено государство, выступающее в роли посредника между продавцом и «лучшим» покупателем.

В России (Закон об обороте земель с/х назначения) предусматривает, что государство в лице субъектов РФ (а в случаях, установленных региональным законом – органы местного самоуправления наделены правом покупки земельных участков).

Изъятие необрабатываемых и нерационально используемых сельскохозяйственных земель в публичную собственность.

Законодательство Германии предусматривает такую возможность изъятия (с выплатой компенсации).

В России аналогичные нормы о возможности принудительного изъятия в судебном порядке ненадлежаще используемых земельных участков (ЗК РФ, ГК РФ, Закон об обороте земель с/х назначения).

Продолжение таблицы 31

Наименование механизма	Законодательство Германии	Законодательство России
Собственность на землю одного лица фермерских хозяйств	Правила недробимости и единонаследия земель фермерских хозяйстве	С формальной точки зрения в отечественном законодательстве это не применяется, поскольку в России реализована иная модель – имущество (включая земельный участок) принадлежит членам крестьянского (фермерского) хозяйства на праве совместной собственности (кроме того, с 2012 года допускается также собственность такого хозяйства, как юридическое лицо). Вместе с тем по существу правило необходимости фермерских земель действует, поскольку при выходе из хозяйства одного из его членов земельный участок не подлежит разделу.
Преимущественное право покупки	В Германии законодательно установлено преимущественное право покупки сельскохозяйственных земель лицами, постоянно проживающими в данной местности и для которых сельскохозяйственная деятельность является основной («профессиональные фермеры»).^{^[50]}	При принятии Закона об обороте земель сельхозназначения эта возможность обсуждалась, но не была реализована. В тоже время следует отметить, что при банкротстве крестьянского (фермерского) хозяйства преимущественным правом приобретения его имущества, в том числе земельного участка, обладают лица, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции и владеющие соседними участками.
Согласие на совершение сделки	В Германии законодательно закреплен такой инструмент, как выдача специального разрешения от государственного или муниципального органа на совершение сделки купли-продажи (например, если предусмотренная договором цена явно не соответствует стоимости участка). В законе не указан конкретный орган, осуществляющий выдачу разрешений.	В России такой инструмент законодательно не был закреплен по антикоррупционным соображениям. Альтернативой стало ранее названное преимущественное право покупки участка государством или муниципальным образованием, которое можно рассматривать как форму согласия на совершение сделки.

Наименование

механизма

Законодательство

Германии

Законодательство России

Собственность на землю одного лица фермерских хозяйств

Правила недробимости и единонаследия земель фермерских хозяйстве

С формальной точки зрения в отечественном законодательстве это не применяется, поскольку в России реализована иная модель – имущество (включая земельный участок) принадлежит членам крестьянского (фермерского) хозяйства на праве совместной собственности (кроме того, с 2012 года допускается также собственность такого хозяйства, как юридическое лицо). Вместе с тем по существу правило необходимости фермерских земель действует, поскольку при выходе из хозяйства одного из его членов земельный участок не подлежит разделу.

Преимущественное право покупки

В Германии законодательно установлено преимущественное право покупки сельскохозяйственных земель лицами, постоянно проживающими в данной местности и для которых сельскохозяйственная деятельность является основной («профессиональные фермеры»).^{^[50]}

При принятии Закона об обороте земель сельхозназначения эта возможность обсуждалась, но не была реализована. В тоже время следует отметить, что при банкротстве крестьянского (фермерского) хозяйства преимущественным правом приобретения его имущества, в том числе земельного участка, обладают лица, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции и владеющие соседними участками.

Согласие на совершение сделки

В Германии законодательно закреплен такой инструмент, как выдача специального разрешения от государственного или муниципального органа на совершение сделки купли-продажи (например, если предусмотренная договором цена явно не соответствует стоимости участка). В законе не указан конкретный орган, осуществляющий выдачу разрешений.

В России такой инструмент законодательно не был закреплен по антикоррупционным соображениям. Альтернативой стало ранее названное преимущественное право покупки участка государством или муниципальным образованием, которое можно рассматривать как форму согласия на совершение сделки.

Окончание таблицы 31

Наименование механизма	Законодательство Германии	Законодательство России
Требования к приобретателям земельных участков	В Германии установлены специфические требования к потенциальным покупателям земельных участков – возрастные, квалификационные и иные. Так, покупателем арендованного участка, используемого в сельском хозяйстве, может быть лицо которое арендовало его не менее 10 лет	В российском законодательстве такие требования не установлены.
Предельный размер арендной платы	Устанавливается предельный размер арендной платы за землю.	В российском законодательстве это касается только на передаваемые в аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Наименование

механизма

Законодательство

Германии

Законодательство России

Требования к приобретателям земельных участков

В Германии установлены специфические требования к потенциальным покупателям земельных участков – возрастные, квалификационные и иные. Так, покупателем арендованного участка, используемого в сельском хозяйстве, может быть лицо которое арендовало его не менее 10 лет

В российском законодательстве такие требования не установлены.

Предельный размер арендной платы

Устанавливается предельный размер арендной платы за землю.

В российском законодательстве это касается только на передаваемые в аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Действующее законодательство предусматривает, что если участок не используется по назначению в течении трех лет, то возникает возможность принудительного изъятия такого участка у собственника. На практике эту норму закона многие обходили, посредством переоформления права собственности на аффилированное лицо и отсчет указанного срока начинался с начала. Этот пробел конечно же нужно устранять.

На наш взгляд вполне обоснованной является точка зрения, высказанная в российской научной литературе, которая заключается во внесении обременений на неиспользуемые участки. В частности, автор указывает на то, что если проверкой установлено, что участок не используется, то на него накладывается обременение. Новые проверки на таком участке не нужны, отмена обременения должна быть заботой собственника. Обременение должно сохраняться даже при переходе участка к другому собственнику. Вполне очевидно, что цена на обремененный участок будет падать по мере приближения к установленному сроку, в течении которого участок мог быть неиспользуемым. По истечении такого срока по решению суда такой участок должен быть объявлен как неиспользуемый, выставлен на публичные торги и продаваться по рыночной цене претендентам на его использование. Если претендентов нет, то ни штрафовать, ни отбирать участок у прежнего владельца не нужно. В России много земель, использование которых экономически неэффективно. Если государство считает целесообразным их вовлечение в оборот, то оно должно не штрафовать собственников, а разработать меры господдержки освоения и использования таких земель или их передачи с нулевыми трансакционными издержками пользователям.^{^[51]}

Мера безусловно будет способствовать достижению положительного эффекта. Однако, для ее реализации требуется уточнить, о каком конкретном обременении идет речь. Как только данное обременение будет определено, то за этим должен быть следующий шаг, а именно внесение изменений в земельное, гражданское законодательство, закрепляющее такие меры, в законодательство о регистрации прав на недвижимое имущество и др.

Необходимо отметить, что похожие меры присутствуют и германском законодательстве. Это, например, связано с обременениями при продаже земельного участка сельскохозяйственного назначения. В частности, законодательно закреплено, что если есть основания опасаться, что в результате выдачи разрешения на совершение сделки может произойти нездоровое распределение земель, либо из-за отчуждения земельный участок или несколько земельных участков, территориально или экономически взаимосвязанных и принадлежащих лицу, отчуждающему земельный участок, будут бесхозяйственно уменьшены или распределены, или «эквивалент» (цена продажи) окажется в грубом несоответствии с ценой земельного участка, то разрешение может быть выдано с возложением обязанностей (10), либо под условием (11).

На приобретателя может быть возложена обязанность:

Сдать приобретенный земельный участок в аренду земледельцу;
По отчуждению приобретенного земельного участка (всего или части) соответственно либо земледельцу, либо указанному учреждением по заселению предпринимателю;
В течение определенного разумного срока передать земельный участок в другом месте, но не большего по размеру или стоимости, чем размер или стоимость приобретенного земельного участка;
В целях сохранения надлежащего лесного хозяйствования заключить договор об условии хозяйствования с экспертом по лесам либо с лесным ведомством, либо хозяйствовать по согласованному хозяйственному плану.

Если согласие выдано с возложением обязанностей, то участвующие в договоре стороны имеют право отказаться от подписанного договора до истечения 1-го месяца, предусмотренного для вступления решения в законную силу.

Согласие может быть выдано под условием, что в течение определенного срока:

Стороны по договору определенным образом изменяют отдельные положения договора, которые вызывают опасения, что может произойти один из неблагоприятных фактов, указанных выше;
Приобретатель на определенный срок сдаст земельный участок в аренду земледельцу;
Приобретатель передаст земельный участок в другом месте, однако не больший по размеру или стоимости, чем размер или стоимость приобретенного земельного участка.
Если условие выполнено сторонами, то учреждение по выдаче разрешений по предложению должно выдать об этом свидетельство.

На наш взгляд, это очень положительная практика, которая могла бы быть применена на территории Российской Федерации, правда не через получение разрешения от уполномоченного органа, а в рамках контрольно-надзорной деятельности за соблюдением земельного законодательства. О чем было сказано выше.

— Усовершенствование профессионализма и повышение компетентности в формировании стабильной нормативной правовой базы, регулирующей земельные правоотношения. Масштабная перестройка только кадастровой деятельности в нашей стране за последние 15 лет происходила три раза, в то время как земельный кадастр в европейских странах (Швеции, Великобритании, Франции, Германии и др.) стабилен веками^{^[52]};

— В Германии на уровне федерального законодательства определена приоритетная форма хозяйствования на сельскохозяйственных землях – крестьянское или фермерское хозяйство сельского типа.

В отличие от Германии в России приоритетная форма хозяйствования на землях сельскохозяйственного назначения на уровне земельной политики государства не была определена. Выработка и научное обоснование приоритетной формы хозяйствования должно быть осуществлено на государственном уровне, что позволит в последующем разработать механизмы передачи земли сельскохозяйственного назначения наиболее эффективным производителям;

— сочетание государственного и рыночного механизмов управления землями при ведущей роли государства. Частная собственность не всегда является экономической, экологической и социально-эффективной в части использования земли. Поэтому ведущая роль должна принадлежать государству. Действие рыночных механизмов и государственного регулирования должны быть направлены на перераспределение земель сельскохозяйственного назначения к эффективным сельскохозяйственным производителям для использования таких земель в сельскохозяйственном производстве;

— правовая защита высокопродуктивных сельскохозяйственных земель от необоснованных изъятий;

— стимулирование развития разных форм хозяйствования на земле при приоритетном развитии крупных сельскохозяйственных предприятий. В большинстве стран признано преимущество крупного аграрного производства. Данная позиция была также сформулирована Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 01.03.2018, который подчеркнул: развитие АПК, безусловно, во многом связано с крупным товарным производством, но это не должно идти в ущерб интересам малых хозяйств, людей, которые в них работают. Мы должны поддержать семейные предприятия, фермеров. Будем развивать сельхозкооперацию, создавать условия для роста доходов жителей сельских территорий.^{^[53]}

Такая точка зрения, применительно к неиспользуемым участкам из земель сельскохозяйственного назначения, высказывается и в научной литературе и обосновывается следующим.

Неиспользуемые земельные участки, как правило, не составляют единого крупного массива, а разбросаны по мелкоконтурным, часто удаленным от центральных усадеб участкам. Их использование неэффективно для крупного бизнеса, но может быть выгодно для малого. Ставка на освоение таких заброшенных земель должна быть сделана на фермеров и местное население.^{^[54]}

— компенсация собственникам и пользователям земельных участков ущерба от изъятия и загрязнения плодородия почв и выведении земли из сельскохозяйственного оборота;

— экономическое стимулирование вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земель сельхозназначения. Механизм государственной поддержки фермеров, которые взялись осваивать не используемые ранее сельхозземли, существует и сегодня. «В этом году аграриям начнут возмещать часть затрат на ввод в оборот неиспользуемых сельхозземель. На это предусмотрено три миллиарда рублей субсидий. Как отметил первый замминистра сельского хозяйства Джамбулат Хатуов, — государство возместит 20-30 процентов понесенных затрат в зависимости от региона».^{^[55]}

Отрицательный опыт, который нежелательно использовать в Российской Федерации: В Германии в соответствии с ст. 2 указанного закона «отчуждение земли посредством совершения сделки и относящийся к этому отчуждению договор, создающий соответствующие обязательственные права, требуют разрешения». Разрешения выдаются органами государственной исполнительной власти, уполномоченными на это законодательством Федеральных земель.^{^[56]} На наш взгляд этот элемент может содержать коррупционный фактор.

Основу земельно-правового строя Германии составляет частная собственность на землю. Право честной собственности и право наследования гарантируются, при этом содержание и пределы этих прав определяются законами (ст.14 Основного закона ФРГ^{^[57]}). Право собственности вообще, и на землю в частности, регулируется гражданским законодательством, основным источником которого является Германское гражданское уложение 1896 года (с последующими изменениями и дополнениями) (далее по тексту ГГУ)^{^[58]}.

В соответствии с §903 ГГУ собственник вещи может, если тому не препятствует закон или права третьих лиц, распоряжаться вещью по своему усмотрению и устранять других от любого вмешательства. В установленных законодательством пределах собственник земельного участка имеет право продать, подарить, обменять, передать по наследству или сдать в аренду земельный участок. Договоры об отчуждении земельного участка подлежат нотариальному удостоверению (§313 ГГУ).

Основной закон ФРГ закрепляет: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу». Германское законодательство допускает возможность ограничения прав собственников в интересах общества. В частности, оборот сельскохозяйственных земель находится под административным контролем, который закреплен Законом о мероприятиях по улучшению аграрной структуры и защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий (Закон о земельном обороте) от 28 июля 1961 года.

В соответствии с §2 указанного закона «отчуждение земли посредством совершения сделки и относящийся к этому отчуждению договор, создающий соответствующие обязательственные права, требуют разрешения». Разрешения выдаются органами государственной исполнительной власти, уполномоченными на это законодательством Федеральных земель.^{^[59]} В разрешении нет необходимости, если:

Стороной в договоре об отчуждении является Федерация или Федеральная земля (административная единица);
Земельный участок приобретает наделенная правами корпорации публичного права религиозная организация при условии, что этот участок поступить в сельскохозяйственное или лесохозяйственное предприятие;
Отчуждение или реализация преимущественного права покупки служит осуществлению землеустроительного процесса, процесса заселения земельных участков, а также процедуры, осуществляемой в соответствии с §37 Федерального закона о продажах (Bundesvertriebenengesetz).
Будет отчужден земельный участок, территориально расположенный в сфере действия плана застройки… при условии, что он перейдет сельскохозяйственному или лесохозяйственному предприятию либо при условии, что он будет использован именно как сельскохозяйственный земельный участок;
Отчуждение разрешено баварским Законом об альпийских лугах (Almgesetz) от 28 апреля 1992 года (Упорядоченное собрание законодательства земли Бавария, том IV, с.35934).

Если для отчуждения не требуется разрешения, то учреждение по выдаче разрешений по ходатайству обязано выдать свидетельство об этом. Такое свидетельство равнозначно разрешению (§5 Закона об обороте).

Германское законодательство устанавливает гарантии того, что заинтересованные лица не будут страдать от бюрократизма властей. В соответствии с Законом о земельном обороте, решение о разрешении на совершение сделки с земельным участком должно быть принято в течение одного месяца после поступления ходатайства о выдаче разрешения и документов, относящихся к сделке, на совершение которой запрашивается разрешение. Если в этот период заключение по ходатайству не будет сделано или учреждение по выдаче разрешений должно сделать объявление об осуществлении преимущественного права покупки, то по окончании одного месяца лицу, отчуждающему земельный участок, должно быть дано промежуточное (предварительное) решение, в котором указывается о продлении срока на два месяца. В том случае, если будет сделано объявление о преимущественном праве покупки – на три месяца (абзац 1 §6). Если в установленные сроки ведомство по выдаче разрешений не заявит официально об отказе в выдаче разрешения, либо не продлит в установленном порядке сроки рассмотрения заявления, то разрешение считается полученным. В этом случае (если разрешение считается полученным вследствие окончания срока) учреждение по выдаче разрешений должно на этом основании по ходатайству выдать свидетельство о праве на заключение сделки с земельным участком.

Законом об обороте установлены случаи, когда учреждение, уполномоченное выдавать разрешения, обязано выдать таковое. В частности, разрешение должно быть выдано, если:

В отчуждении участвует муниципалитет или союз муниципалитетов, если земельный участков расположен на территории участвующего в процедуре отчуждения муниципалитета или участвующего в этой процедуре союза муниципалитетов и в генеральном плане предусмотрено, что земельный участок предназначен для целей, предусмотренных §1 Законом о земельном обороте^{^[60]}.
Сельскохозяйственное или лесохозяйственное предприятие отчуждается целиком, или передача осуществляется по установленному законом порядку наследования, или на земельный участок установлен узуфрукт и приобретатель или пользователь либо является супругом собственника, либо состоит в прямом родстве или в родстве по боковой линии до третьей степени, либо состоит в свойстве до второй степени.
Смешанное по профилю предприятие отчуждается целиком и сельскохозяйственные или лесохозяйственные площади не требуют основы для самостоятельного существования.
Отчуждение служит улучшению границ (рационализации границ землепользования).
Земельные участки обмениваются для улучшения сельскохозяйственного производства на земле и возможная денежная компенсация (доплата одной стороны другой стороне) составлять не больше, чем четверть стоимостей земельных участков.
Земельный участок отчуждается во избежание экспроприации или переуступки на основании норм горного права тем, в чьих интересах он мог быть изъят или должен был бы быть переуступлен, или если земельный участок отчуждается тому, кто должен принять этот земельный участок в собственность на основании законодательно установленной обязанности.
Земля приобретается в качестве компенсации, поскольку от компенсационной земли зависит обеспечение собственного существования или поддержание своего личного хозяйства или приобретаемая в качестве компенсации земля определена как необходимая для исполнения приобретателем вмененной обязанности и если при этом компенсационная земля поступает не в сельскохозяйственное или лесохозяйственное предприятие; земельный участок необходим муниципалитету или союзу муниципалитетов для скорейшей передачи в аренду или предоставлению «вытесненному» земледельцу (т.е. тому, который был вынужден лишиться своего права собственности на землю).

В соответствии с §9 Закона о земельном обороте, в разрешении может быть отказано или разрешение может быть ограничено обязанностями или дано под условиями, если имеются факты (сведения) из которых следует, что:

Отчуждение повлечет «нездоровое распределение земли». При этом нездоровым распределением земли, как правило, признается такое перераспределение, когда отчуждение противоречит мероприятиям по улучшению аграрной структуры.
Если из-за отчуждения земельный участок или несколько земельных участков, территориально или экономически взаимосвязанных и принадлежащих отчуждаемому лицу будут бесхозяйственно уменьшены или распределены.
«Эквивалент» (денежная или имущественная компенсация) находится в грубом несоответствии с ценой земельного участка.

Бесхозяйственное уменьшение или распределение земельного участка (земельных участков) имеется, как правило, тогда, когда из-за раздела наследства, заключения договора о передаче имущества или отчуждения иными способами:

а) самостоятельное сельскохозяйственное предприятие может потерять свою жизнеспособность;

б) сельскохозяйственный земельный участок станет меньше 1 гектара;

в) лесохозяйственный земельный участок станет меньше 3,5 гектаров, за исключением случаев, когда будет гарантировано правильное ведение лесного хозяйства.

г) определенный в порядке землеустройства земельный участок или земельный участок, ранее приобретенный сельским предпринимателем и на осуществление пристроек на котором или на заселение, которого были выделены государственные средства, будет разделен таким способом, что это деление будет противоречить этим мероприятиям по улучшению аграрной структуры.

При принятии решения о даче согласия должны быть приняты в расчет всеобщие народнохозяйственные условия, в особенности если земельный участок будет отчужден для добычи сырья и элементов (полезных ископаемых).

В согласии не должно быть отказано, даже если тому препятствуют указанные выше опасения, если такой отказ будет означать неприемлемую жестокость в отношении лица, отчуждающего землю (абзац 7 §9).

Одним из условий наличия «цивилизованного» гражданского оборота является обеспечение защиты прав арендаторов земельных участков с тем, чтобы они не чувствовали себя «временщиками» и проявляли более бережное отношение к земле. Поэтому в ряде стран арендатору законодательно предоставлены определенные гарантии:

— Порядок заключения договоров аренды земельных участков осуществляется в соответствии в соответствии с Германским гражданским уложением в редакции Закона о новом порядке сельскохозяйственной аренды от 8 февраля 1985 года.^{^[61]} При этом заключение договоров сельскохозяйственной аренды осуществляется под контролем государства, осуществляемым в соответствии с Законом об уведомлении и опротестовании договоров аренды земельных участков от 8 ноября 1995 года.

Законодательство ФРГ не закрепляет для договора сельскохозяйственной аренды обязательной письменной формы.

Обязательная письменная форма требуется для договора, заключенного на срок свыше двух лет. Нарушение такой формы, предусматривает, что договор заключен на неопределенный срок (§585а ГГУ).

Заключение договоров аренды сельскохозяйственных земель осуществляется в уведомительном порядке. Стороны, заинтересованные в заключении договора, обязаны в течение одного месяца с момента согласования текста договора уведомить компетентный государственный орган о заключении договора аренды. Если договор составлен в письменной форме, то он представляется вместе с уведомлением. Если форма договора – устная, то стороны вправе сообщить об этом устно. Не требуют уведомления договоры между близкими родственниками, а также в случаях, когда одной из сторон является государственное административное учреждение.

Представленный договор может быть опротестован (не разрешен) в трех случаях:

Когда заключение договора аренды ведет к нездоровому распределению земли (например, земельная площадь предприятия арендатора превышает предусмотренный законом максимальный предел землевладения);
Если сдача земельного участка в аренду ведет к такому его раздроблению, что рациональное использование их становится невозможным;
Если арендная плата не соответствует урожайности, устойчиво достигаемой при добросовестном ведении хозяйства.

В случае смерти арендатора его наследники или арендодатель имеют право расторгнуть договор, заявив об этом за шесть месяцев до конца календарного года. Наследники могут возражать против расторжения договора аренды земельного участка и требовать его продления, если они (один из наследников или уполномоченное ими третье лицо) гарантируют надлежащее ведение хозяйства (§5941 ГГУ).

Основанием для расторжения договора аренды в одностороннем порядке является неуплата арендной платы (или значительной ее части) более, чем за три месяца.

— Право преимущественной покупки арендуемого земельного участка. В Законе об обороте земель сельхозназначения это также закреплено: по истечении срока договора арендатор наделен возможностью приобрести его в собственность.

— Преимущественное право заключить договор аренды на новый срок. По общему правилу, договор истекает в срок, установленный в договоре. Договор, заключенный на срок не менее, чем на три года, продлевается на неопределенное время, если по запросу одной из сторон по договору, готова ли другая сторона к продлению арендных отношений, другая сторона не выскажет в течение трех месяцев возражений по поводу продления договора (§594 ГГУ).

Если арендный договор заключен на срок не менее тридцати лет, то по истечении этого срока для прекращения договора должно быть заявлено о его прекращении не позднее третьего рабочего дня текущего арендного года. Прекращение договора недопустимо, если он был заключен на срок жизни арендатора или арендодателя (§594Ь ГГУ).

Из правила о нерасторжимости договора, заключенного на срок жизни одной из сторон есть исключение. Такой договор все же может быть расторгнут досрочно в случае, если арендатор станет профессионально непригоден, а арендодатель возражает против передачи участка третьему лицу, способному обеспечить нормальное ведение хозяйства (§594с ГГУ).

Что же касается максимальных сроков аренды земли, то здесь необходимо отметить, что в России он составляет 49 лет, в Германии аренда земли разрешена до 99 лет.

Действующее российское законодательство предусматривает, что если участок не используется по назначению в течении трех лет, то возникает возможность принудительного изъятия такого участка у собственника. На практике эту норму закона многие обходили, посредством переоформления права собственности на аффилированное лицо и отсчет указанного срока начинался с начала. Этот пробел конечно же нужно устранять.

В Италии государственный контроль за оборотом земель сельскохозяйственного назначения сводится к возможности принудительной сдачи в аренду или продажи участка другим пользователям, если фермер самостоятельно не обеспечивает ведение хозяйства необходимым образом, что обеспечивает эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения. В Италии введены жесткие условия целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, за нарушение которых действуют соответствующие санкции.

В США проводится многоуровневая аграрная политика по обеспечению надлежащего регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. В целом законодательство США направлено на сохранение сельских общин и предотвращение несельскохозяйственного использования земель. В большинстве штатов, в целях предотвращения вывода земли из сельскохозяйственного производства, запрещается предоставлять землю не фермерам, кроме того установлен минимальный размер используемого ими земельного участка.

В Великобритании действует Акт по планированию городских и сельских территорий 1947 года, согласно которому в стране разработаны региональные планы землепользования с выделением различных зон, в том числе сельскохозяйственного землепользования. С целью предотвращения необоснованного перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории, в Великобритании для изменения вида целевого использования требуется специальное разрешение, которое выдается соответствующими законодательными органами. Кроме того, установлена возможность изъятия таких земель при их нецелевом использовании. При этом в английском земельном законодательстве наибольшее внимание уделяется правовому регулированию регистрации сделок с землями сельскохозяйственного назначения, а не регламентации их надлежащего использования.

В Норвегии, где климат и пригодные для обработки земли без преувеличения суровы. Но даже в таких условиях по данным Мичиганского университета продукция растениеводства занимает в структуре импорта совсем незначительную долю: овощи – 0.497%, фрукты и орехи – 0.935%. Норвегия самостоятельно обеспечивает себя сельскохозяйственной продукцией.

По данным Центрального статистического бюро Норвегии^[62] (Statistisk Sentralbyraa) в доля сельскохозяйственных земель в общей площади страны в 2018 году составила 3,4 % (Рисунок 17). Под сельскохозяйственной землей здесь понимают ту часть земельной площади, которая является пашней, под многолетними насаждениями и пастбищами. Пашня определена Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН как земля под временными посевами (посевные площади учитываются один раз), временные луга для покоса или для пастбищ, земли под подсобными хозяйствами или огородами, а также земли под временным паром.

Рисунок 17 – Структура земельного фонда Норвегии

Земля под многолетними культурами – это земля, на которой возделываются культуры, занимающие ее в течение длительных периодов времени и не нуждающиеся в повторной посадке после каждого урожая. Постоянные пастбища – это территории, используемые в течение пяти и более лет для корма скота. Отметим, что из статистики исключены заброшенные земли (заброшенные в результате сменного обрабатывания).

Наиболее значимые участки продуктивной почвы можно найти в округах Трёнделаг, Хедмарк, Опланн и Ругаланн. Если к ним добавить Акерсхус, Эстфолл и Нурланн, то эти районы составляют 65% всей сельскохозяйственной площади. Участки сельскохозяйственных земель находятся вдоль краев фьордов и во многих речных долинах.

Большая часть сельскохозяйственных земель Норвегии находится в частной собственности. Исключение составляют земли, которые принадлежат Государственному агентству лесного хозяйства (Statskog) – учреждению в структуре Министерства сельского хозяйства Норвегии. Статистика свидетельствует, что крупных хозяйств в стране мало, основная масса – это мелкие фермеры. Площадь хозяйств населения обычно составляет несколько гектаров посевных площадей, им соответствуют эквивалентно по площади пастбищные угодья. Несколько большая площадь может быть в собственности если речь идет о лесных территориях и существенно выше, если речь идет о территории поселений.

Политика в области землепользования в Норвегии на национальном уровне определяется такими органами власти как Министерство местного самоуправления и регионального развития Норвегии (Ministry of Local Government and Modernisation), Министерство климата и окружающей среды Норвегии (Ministry of Climate and Environment), Министерство сельского хозяйства и продовольствия (Ministry of Agriculture and Food). Основным законодательным актом, регулирующим землепользование в Норвегии, является Закон о земле № 23 от 12 мая 1995 года.^[63]

Этот закон регулирует вопросы использования и вопросы передачи прав, как правило права собственности, на землю, которая находится за пределами населенных пунктов. В соответствии с законодательством сельскохозяйственные земли должны строго использоваться по целевому назначению, а владелец, кроме того, обязан иметь место жительства на этой земле, то есть фактически постоянно находится на собственных землях. Законодательство Норвегии гарантирует, что право собственности на земельные угодья сохраняются за одной семьей. Если предполагается какая-либо операция с участком, чья площадь превышает полгектара – такая сделка требует одобрения земельного совета муниципалитета (коммуны). Решения земельного совета муниципалитета могут быть обжалованы в земельном совете округа, а в ряде случае окончательное решение может быть вынесено правительством Норвегии.

Решающее влияние на использование сельскохозяйственных земель, включая лесные территории, оказывается населением муниципалитета (коммуны). В Норвегии каждая коммуна в составе своей администрации обязана иметь специалистов сельскохозяйственной и лесной сфер.

Его глава IV раздел 8 устанавливает правила защиты обрабатываемых сельскохозяйственных земель. В нем же установлено сохранение целевого назначения использования земли и обязательность их сохранения. Власти округа или муниципалитета могут запретить осуществление деятельности, приводящей к ухудшению состояния обрабатываемых земель, а если такое состояние уже достигнуто, то властями должны быть разработаны рекомендации относительно того, какие меры должны быть предприняты для исправления такой ситуации (если земля уже находится в плохом состоянии или если земля не используется). Процедура, которой следует власть в отношении собственников и арендаторов, и их неиспользуемых или деградированных земель представлена следующими шагами: 1) разработка распоряжения для собственника или арендатора о мерах, которые он должен предпринять, чтобы земля могла обрабатываться с полезным эффектом в данных, сложившихся условиях; 2) владелец может быть принужден к передаче своей земли в аренду на срок не превышающий 10 лет. 3) если состояние земли фактически непригодно для прибыльной сельскохозяйственной деятельности, Министерство может выпустить распоряжение о том, чтобы на такой земле были посажены лесные насаждения или проведены работы по сохранению ландшафта. 4) если распоряжения не выполнены, то Министерство сельского хозяйства имеет право принять решение о полной или частичной экспроприации имущества для передачи его более эффективному собственнику или арендатору. Если лицо, которому изъятая собственность передана, не выполняет требования земельного законодательства – имущество изымается вновь и передается следующему. Земельным законодательством прямо установлено, что обрабатываемые сельскохозяйственные земли не должны использоваться в целях, не способствующих устойчивому развитию сельскохозяйственного производства. Любые сельскохозяйственные земли не должны использоваться так, чтобы в будущем они были бы непригодны для сельскохозяйственного производства.

Осуществление функций земельного надзора в Норвегии возложено на власть региона (Губернатор и Земельный совет округа) и власть муниципалитета.

В Норвегии действует система принудительных сборов (Coercive charge), которым может подвергнуть участников земельных отношений Министерство сельского хозяйства Норвегии, за нарушения самого земельного законодательства, так и решений, принимаемых органами власти в соответствии с законом. В отношении принудительных сборов устанавливается прогрессивное правило, в соответствии с которым сумма сбора будет увеличиваться в зависимости от длительности правонарушения.

Остановимся еще на одном существенном аспекте норвежского порядка землепользования, который связан с гидроэнергетикой. Гидроэнергетика играет важную роль как на национальном, так и на местном уровнях и подлежит комплексному планированию. Любые проекты, связанные с ней, считаются крупными и должны быть одобрены Национальным собранием. Если местные земельные собственники несут убытки, связанные с выработкой гидроэлектроэнергии, то такое положение дел считается как «потеря природного ресурса», за которую коммуна получает денежную компенсацию, а также процент от прибыли в результате продажи электроэнергии на открытом рынке. Такие доходы могут быть потрачены сразу, но, как правило, они аккумулируются в местном фонде экономического развития. Часто, муниципалитеты владеют долями в капиталах региональных энергокомпаний.

Наибольшая широта полномочий коммун проявляется в решении вопросов, касающихся застроенных земель и нового строительства. Если, например, коммуне требуются дополнительные земли для жилищного строительства или промышленного строительства, то может возникнуть противоречие между Законом о земле и Законом о строительстве и планировке (Planning and Building Act). Такие споры подлежат разрешению в окружном арбитраже.

В целом система управления норвежским землепользованием вертикально представлена 3 уровнями от местного до национального. Землепользование по большей части подлежит местному управлению через коммуну. Коммуны подлежат контролю и контролю со стороны губернатора округа, который является представителем центрального правительства на уровне округа.

Среди научных статей, которые касаются особенностей норвежского землепользования выделим: Anders Anderssen «Система землевладения в Норвегии и полномочия местных властей в решении земельных вопросов», 1998; «Процесс определения прав на землю в некоторых частях Северной Норвегии: предписывает ли Закон о Финн Марке адекватную процедуру в рамках национального законодательства?», 2011; N. Sang, W.E. Dramstad, A. Bryn «Regionality in Norwegian farmland abandonment: Inferences from production data», 2014.

Экономические субсидии продолжают оставаться в центре внимания как потенциально важные движущие силы сельскохозяйственных изменений. Однако их точное функционирование в качестве драйверов в очень сложных системах не так хорошо проанализировано или задокументировано, и их влияние, например, с точки зрения экологического производства в настоящее время ставятся под сомнение. В работе, о которой здесь сообщается, авторы фокусируются на том, как региональность системы земледелия может влиять на потенциальное воздействие сельскохозяйственных субсидий, в том числе с точки зрения отказа от сельскохозяйственных угодий. Сделан вывод, что, поскольку субсидии продолжают оставаться ключевым инструментом в достижении целей сельскохозяйственной политики, необходимо лучше понять, как работают системы субсидий. Чтобы понять влияние изменения субсидии, необходимо учитывать местный контекст, в котором она действует, например, демография, биофизические ресурсы и возможность аренды земли.

Magnar Forbord, Hilde Bjørkhaug, Rob J.F. Burton «Drivers of change in Norwegian agricultural land control and the emergence of rental farming», 2014, говорят о том, что Норвегия представляет собой одну из последних стран в Европе, где структурное развитие сельского хозяйства строго регулируется государством с помощью законодательства и экономических инструментов. В результате в сельском хозяйстве преобладают очень мелкие фермерские хозяйства, в то время как в большей части остальной Европы сельское хозяйство было рационализировано в гораздо более крупные единицы, что позволило повысить структурную эффективность сельского хозяйства. Они полагают, что изменения обусловлены тремя ключевыми факторами: технико-экономическим развитием, ведущим к растущей потребности в эффекте масштаба, социальными нормами, ограничивающими передачу фермерской собственности вне семьи, и политическими и правовыми инструментами, уменьшающими степень передачи собственности. Кроме того, ослабление компенсации мелким фермерам с 1990-х годов побудило многих покинуть сельское хозяйство и сделало доступным больше арендуемой земли, что в конечном итоге привело к быстрому переходу от традиционного занятия владельцев к преимущественно арендованной земельной системе.

В работе Kristine Lien Skog, Margrete Steinnes «How do centrality, population growth and urban sprawl impact farmland conversion in Norway?», 2016, наблюдается тесная связь между процессами урбанизации и преобразованием сельскохозяйственных земель в застроенные земли. В большинстве предыдущих исследований рассматривалось такое преобразование сельскохозяйственных земель в связи с расширением крупных городов. Тем не менее, для расширения эмпирической основы этих требований необходим более широкий анализ как сельских, так и центральных районов. Основываясь на ГИС-анализе конверсии сельскохозяйственных земель, эта статья направлена на расширение нашего понимания того, как разрастание городов влияет на конверсию сельскохозяйственных земель. Мы находим, что большая часть сельскохозяйственных угодий в Норвегии превращается в застроенные районы по отношению к существующим городским поселениям. В соответствии с ростом населения в городских районах в большинстве центральных муниципалитетов наблюдается наиболее значительное разрастание городов и потеря сельскохозяйственных угодий. Более того, оставшиеся сельскохозяйственные угодья расположены в тех же районах, которые уже переоборудованы больше всего. Эти районы также испытывают значительное давление для продолжения захвата земли. Предполагая, что текущие тенденции сохранятся, будущее разрастание городов будет создавать серьезные проблемы для сохранения сельскохозяйственных угодий при планировании землепользования. Новые исследования и политика необходимы для более эффективного решения этих проблем.

Heidi Vinge «Farmland conversion to fight climate change? Resource hierarchies, discursive power and ulterior motives in land use politics, 2018, в этой статье, основанной на документах, текстах СМИ и интервью, используется ситуационный анализ для тщательного изучения политического решения, которое гласит, что муниципалитет Тронхейма получил разрешение от Министерства местного самоуправления и регионального развития на разработку 110 га (272 акров) высококачественных сельскохозяйственных угодий для жилья и бизнеса. Основной причиной этого решения было расширение города. Рассматриваемая земля была выделена как особенно важная для сельского хозяйства в предыдущих процессах планирования. Это подчеркивает важность дискурса в местном принятии решений относительно скудных ресурсов. Местные интересы и глобальные проблемы связаны между собой и имеют смысл в том, что Фуко (1972) назвал «системой смысла», которая позволяет мощным экономическим интересам и мерам по смягчению последствий изменения климата оправдывать постоянную потерю сельскохозяйственных земель. Поскольку производство продуктов питания невидимо в местной политической повестке дня, реинтеграция многофункционального городского сельского хозяйства в местную продовольственную систему могла бы стать жизнеспособным подходом для замедления дальнейшей конверсии высококачественных сельскохозяйственных земель на окраине города.

Во Французской Республике правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения заложены в Гражданском кодексе Франции (Кодексе Наполеона) 1804 года. Для земельного права Франции характерен дифференцированный подход к правовому регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения в целях их охраны и рационального природопользования. Так, Гражданским кодексом Франции установлена специальная система, при которой требуется разрешение властей при совершении отдельных видов земельных сделок с землями сельскохозяйственного назначения. Такая система контроля позволяет определять в будущем субъектов земельных прав и в случае нарушения законодательства справедливо распределить ответственность. Во Французской Республике активно создаются семейные фермы. При предоставлении земель сельскохозяйственного назначения в целях ведения семейного фермерского хозяйства, учитываются опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующая аграрная квалификация. В целях сохранения качества земель предпочтение отдается наиболее квалифицированным фермерам. Кроме того, во Франции государство регулирует также приобретение земельных участков, поступающих на рынок с целью последующей их перепродажи, что содействует сохранению сельскохозяйственного использования земель. С целью предотвращения спекуляции данной категории земель действуют высокие налоги на прибыль от продаж сельскохозяйственных участков.

Крупная западноевропейская страна, совокупная площадь земельного фонда которой составляет более 54,7 млн га (54 775 700 га), из которых: около 17,1 млн га приходится на леса, около 27,8 млн га приходится на сельскохозяйственные земли, около 9,8 млн га приходится на все остальные земли.^[64] Динамика сельскохозяйственного земельного фонда Франции представлена на рисункеРисунок 18.

Рисунок 18 – Динамика площади сельскохозяйственных земель Франции за период с 1961 по 2016 гг^[65]

За период с 1961 года по 2016 площадь сельскохозяйственных земель Франции сократилась с 34 539 тыс. га до 28 718 тыс. га или на 17 %. За два года с 2016 по 2018 площадь сельскохозяйственных земель сократилась еще на 4 %.

Рисунок 19 – Структура землепользования Франции в 2015 году^[66]

Рисунок 20 – Структура земельного фонда Франции по данным за 2017 г.^[67]

По данным Министерства сельского хозяйства и продовольствия Франции большую часть земель Франции составляют земли сельскохозяйственного назначения (54 %). Леса занимают 25 %, земли населенных пунктов, спорта и рекреации занимают 6 %, земли транспорта – 3 %, земли промышленности – 2 %, земли, предполагающие какое-либо другое использование, суммарно занимают до 10 % территории.

Рисунок 21 – Структура земельного фонда Франции по типу использования

Доля обрабатываемых земель самая высокая в представленной структуре и занимает 36 % от всей площади. 31 % – лесистая местность, 15 % – территория под многолетними травами, искусственные почвы – 9 %, 5 % – почва под кустарниками, 4 % – другие виды использования.

Из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые составляют около 54% земельного фонда в среднем по Франции используются по назначению до 52,2% от общей площади территории страны, что является достаточно высокой долей. По данным Евростата^[68] в 2017 году Франция заняла первое место по производству сельскохозяйственной продукции в Европе с показателем в 73 млрд Евро, опередив Германию (56 млрд Евро), Италию (55 млрд Евро), Испанию (51 млрд Евро) и других. Ниже на рисунке представлено более подробное ранжирование европейских стран по результатам сельскохозяйственного производства в 2017 году.

Рисунок 22 – Сельскохозяйственное производство стран Европы в 2017 году,

млрд евро

Пахотные земли включают в себя земли под зерновые, масличные культуры и бобовые, техническую сахарную свеклу, текстильные, лекарственные и парфюмерные растения, картофель, свежие и сушеные полевые овощи, и кормовые культуры, а также залежные земли. По соглашению, проводимому в исследованиях, проводимых Департаментом статистики и прогнозирования (SSP) Министерства сельского хозяйства, пахотные земли включают вышеуказанные земли, а также земли для огородничества и цветоводства, а также семейные сады фермеров.

Наиболее предпочтительными формами хозяйствования в 2016 году во Франции были и остаются на сегодняшний день:

1. GAEC (Groupements d’Exploitation en Commun) – тип некоммерческого партнерства, который позволяет возможность объединения нескольким фермерам для работы на равных условиях (так называемые «условия, сравнимые с существующими в семейных фермах»). Принцип такой формы объединения заключается в том, что партнеры вместе работают и продают совместную продукцию. Отмечается, что для предприятий таких типов действуют самые выгодные налоговые ставки. Кроме того, такие компании вправе частично заниматься коммерческой деятельностью, для этого установлены лимиты Налоговым кодексом Франции – например, если на сельскохозяйственных землях помимо основного вида деятельности осуществляется производство ветровой электрической энергии, доход от этого вида деятельности может составлять до 50 % от суммы сельскохозяйственного дохода.
2. SCEA (Société civile d’exploitation agricole) – тип некоммерческого гражданского объединения сельскохозяйственного профиля. Состоит как минимум из двух партнеров, которыми могут быть как физические, так и юридические лица. Такой тип объединения не подлежит регистрации и не имеет минимально или максимально установленной величины капитала.

Это распределение свидетельствует о том, что около 30 % хозяйств Франции оперируют в своей деятельности земельными наделами площадью менее 10 га. Доля крупных хозяйств, обладающих участками размером от 100 га до 200 га в общем числе предприятий, достигает 18 %, а их общая площадь в структуре землепользования страны составляет около 1 500 тыс. га.

Сельское хозяйство Франции включает в себя – растениеводство, животноводство, охоту, рыболовство и лесное хозяйство.^[69] Французская классификация видов деятельности устанавливает различие между сельскохозяйственной деятельностью, то есть эксплуатацией природных ресурсов для производства различных сельскохозяйственных культур и животноводства, лесоводством и рыболовством.

Краткая справка о результатах сельскохозяйственной отрасли за 2018 год. По данным Национального института статистики и экономических исследований Франции (Institut national de la statistique et des études économiques)^[70] в 2018 году стоимость произведенной сельскохозяйственной продукции выросла по сравнению с 2017 годом на 4,7 %. Сфера растениеводства демонстрирует рост как за счет увеличения объемов винодельческой продукции (+ 28,5 %), так и за счет роста цен на зерновые, овощи и картофель. Стоимость произведенной продукции животноводства, наоборот, снизилась вследствие падения цен на свинину. Расходы фермерских хозяйств выросли по сравнении с предыдущим периодом незначительно (около 1,7 %), что связано с восстановлением цен на энергоносители, которому предшествовал четырехлетний спад. В целом спрос на продукцию сельского хозяйства не увеличился пропорционально росту показателей производства, а на этом фоне наблюдается сокращение занятости сельского населения. В итоге, в 2018 году валовая добавленная стоимость исходя из удельных затрат на одного работника этой сферы выросла на 6,7 % против роста на 8,6 % в 2017 году.

Формирование основного массива статистической информации, характеризующей состояние сельского хозяйства Франции, включая статистику использования земель, осуществляет Министерство сельского хозяйства и продовольствия Франции (Ministère de l’agriculture et de l’alimentation) и его Департамент статистики и прогнозирования.

Во Франции имеется четыре уровня управления (правительства) – национальное правительство, 18 регионов, 101 область и 35 885 муниципалитетов. Национальное правительство активно участвует в управлении землепользованием, прежде всего, благодаря своей ответственности за правовую базу, касающуюся планирования землепользования, экологической политики и других областей политики. Кроме того, национальное правительство планирует и финансирует инфраструктурные проекты национального значения (автомагистрали, железные дороги и др.). Во Франции не существует территориально-пространственного планирования на национальном уровне. Влияние регионов на землепользование обусловлено главным образом их участием в планировании и финансировании крупномасштабных инфраструктурных проектов. Кроме того, регионы готовят общий стратегический план, в котором излагаются их политические приоритеты и разрабатывается пространственное видение региона.

Промежуточный уровень управления между регионами и муниципалитетами (областями) не имеет каких-либо формальных обязанностей в области планирования землепользования. Этот план ограниченно влияет на землепользование, так как охватывает и другие области политической жизни. Что касается межмуниципальных органов власти, во Франции существует несколько типов таких структур, которые зависят от численности населения городских агломераций. Отметим, что важную роль в системе планирования играют межмуниципальные ассоциации в крупных городских районах. Эти организации несут ответственность за создание стратегических планов, направленных на обеспечение согласованной стратегии территориального развития для всей городской агломерации. Разработанные ими планы имеют обязательную юридическую силу для местных планов землепользования. Муниципалитеты несут ответственность за создание местных планов землепользования и за выдачу разрешений на строительство. Муниципалитеты, среднее число жителей которых достигает 1 700 человек, являются одними из самых маленьких, но даже они могут создавать межмуниципальные ассоциации для совместной разработки местных планов землепользования. При этом ответственность ха выдачу разрешений на строительство всегда лежит на отдельном муниципалитете.

Во Франции действуют три уровня документов пространственного планирования. Региональные планы (SRADDT) являются руководящими документами для региональной пространственной политики и могут показывать политические инвестиционные приоритеты. В большинстве частей страны они не являются обязательными для планов более низкого уровня. Однако Иль-де-Франс (то есть регион Большого Парижа), Корсика и заморские территории Франции имеют несколько разные региональные планы. Эти планы более подробны, содержат ограниченные правила зонирования и предоставляют обязательные рамки для планов более низкого уровня. В настоящее время региональные планы дополняются тремя дополнительными планами; Региональный план по климату, воздуху и энергии (SRCAE), Региональный план по экологической устойчивости (SRCE) и Региональный план по инфраструктуре, транспортировке и интермодальности (SRIT). В последствии эти планы объединяются в единый региональный план.

На муниципальном уровне местные планы землепользования (PLU или PLUI) содержат подробные правила зонирования в масштабах, которые обычно варьируются от 1: 5 000 до 1: 2 000. Они подготавливаются либо одним муниципалитетом, либо совместно межмуниципальными ассоциациями. С 2017 года новый закон предписывает подготовку межмуниципальных планов вместо планов для отдельных муниципалитетов, если более 25% муниципалитетов, на которых проживает не менее 20% населения межмуниципальной ассоциации, не наложили вето на подготовку совместного плана. В то время как подавляющее большинство муниципалитетов во Франции охвачены местным планом землепользования, некоторые, в основном, более мелкие, в сельской местности не охватываются. Эти муниципалитеты ссылаются на национальные правила планирования для решений вопросов по землепользованию.

Важное место занимает оценка стоимости сельскохозяйственных земель. Оценка рыночной стоимости сельскохозяйственных земель направлена на измерение цены сделок с сельскохозяйственными угодьями, которые чаще всего применяются для пахотных земель и естественных лугов, а также для садов и виноградников. Эта оценка основана на методологии, совместно рассмотренной Terres d’Europe-Scafr, Департаментом статистики и прогнозирования (SSP) Министерства сельского хозяйства, при методологической поддержке Национального института статистики и экономических исследований (INSEE). Переоценка земель и их кадастровый учет проводятся во Франции каждые 5 лет, которые осуществляются гражданской службой землевладения, охватывающей центральные, региональные и муниципальные органы.

Планирование землепользования во Франции является многоуровневым: государство, регионы и департаменты в регионе, округа, кантоны и коммуны (муниципалитеты). Земельная политика является основой государственного планирования, поскольку на нее влияют директивы ЕС и она осуществляется правительством Франции. Поскольку Франция является членов ЕС и участником общей сельскохозяйственной политики, ее правительством определяется некий баланс между комплексными экономическими целями страны, общим европейским рынком, квотами производства и импорта сельскохозяйственной продукции, что обуславливает определение состава земель, особенности и объемы консервации непродуктивных земель, мелиоративные и природоохранные меры, размеры субсидий фермерам при перераспределении земель. Земельный банк Франции содействует небольшим фермерским хозяйствам в вопросах расширения их размеров и владений. Внутренняя земельная политика Франции ориентирована на организацию рационального землепользования и регулирование городского развития (например, до 1967 года практически не было ограничений в строительстве объектов разного типа, что привело к некоторым проблемам в части сокращения сельскохозяйственных земель). В 1967 году был принят Закон об особом землепользовании, которым были введены ограничения на планирование строительства и установление зон использования земель. В процессе совершенствования этого закона, заложившего основы развития планирования использования земель, появились новые нормативные документы – законы о зонировании, законы об охране окружающей среды, законы о развитии национальных и региональных территорий. Так, например, предусматривается разработка планов зонирования на местном уровне, в соответствии с которыми выделяются сельскохозяйственные районы, защищенные от урбанизации. Еще одной особенностью можно назвать правило, ограничивающее расширение городов за счет сельскохозяйственных земель. Угодья тщательно охраняются в том числе и от облесения. Французские законы ограничивают изменение режима использования сельскохозяйственных земель арендаторами. Если арендатор меняет тип землепользования, то его право аренды может быть ограничено либо полностью прекращено. Установлено, что в любом случае арендатор уведомляет владельца земли об изменениях, поскольку в противном случае собственник может обжаловать действия арендатора в суде.

Земля все больше и больше сдается в аренду. Статистические сведения следующие – 58% используемых сельскохозяйственных участков (utilised agricultural area – UAA) во Франции было арендовано в 1988 г., против 74% в 2003 году. Одна из причин – растущее число партнерских ферм, которые часто арендуют землю у партнеров фермы.

Земельная политика и ее территориальная привязка осуществляются путем разработки специальной землеустроительной документации. В составе этой документации выделяются общие планы (на регион и на район). Общие и районные планы района разрабатываются на срок 15-25 лет, местные – 5-15 лет. Основой любого плана является зонирование, где земля делится на зоны: сельскохозяйственные, лесные, строительные, в том числе приоритетные для индивидуальных и общественных потребностей (Рисунок 23).

Рисунок 23 – Фрагмент карты юга Франции, зонирование по типу использования земель (оранжевый – виноградники, красный – городские территории, желтый –
постоянно орошаемые земли, фиолетовый – места добычи полезных ископаемых,
зеленый (е) – леса

Во Франции действует система SFP (single farm payment) – единообразная фермерская выплата, то есть фиксированная величина государственного субсидирования на единицу площади, пригодной для окультуривания и выращивание продукции вне зависимости от культуры (кроме многолетних культур, фруктов, овощей и картофеля). При этом само по себе сельскохозяйственное производство утрачивает статус обязательного, если фермер поддерживает сельскохозяйственные угодья в хорошем сельскохозяйственном и экологическом состояниях.

Для предотвращения спекуляций, а также для предотвращения накопления прав фермерами, не ведущими реальной экономической деятельности, Францией применяются самые высокие из разрешенных ставок налогообложения. Например, в течение первых трех лет с момента введения системы SFP (2007-2010) применялась ставка в размере 50 % в случае отчуждения права без выдела земельного участка.

После 2010 года ставка снижена до 30 %. В случае отчуждения права на выплату вместе с выделенным земельным участком применялась ставка в размере 3 %. Отметим, что как механизм дополнительного стимулирования и развития сельских территорий, налогом не облагаются сделки, осуществленные в пользу новых и вновь осевших фермеров.

Стоит отметить, что французские власти не использовали статью 69 Регламента (ЕС) 1782/2003, в которой им была бы предоставлена возможность использовать до 10% бюджета, разрешенного ЕС для SFP – то есть производить дополнительные платежи в пользу определенных секторов сельского хозяйства, которые важны для защиты или улучшения окружающей среды или для улучшения качества и маркетинга сельскохозяйственной продукции.

Внедряя практику единых фермерских выплат SFP для помощи новым фермерам, государства-члены Европейского союза имели возможность снизить уровень выплат на 3% (максимум). То есть, если фермер должен получить 100 евро SFP ему фактически предоставлялось 97 (такая система была применена Францией). Заметим, что формируемый резерв прав в последствии мог быть дополнен теми правами, которые не были востребованы, то есть:

права, полагающиеся новым фермерам, должны быть востребованы каждый год в течение пяти лет после определения их состава и объемов. Если такие права не востребованы – они возвращаются в резерв;
любое право на получение выплаты, которое не использовалось в течение трех лет переводится в национальный фонд (резерв).

Права, попавшие в национальный резерв, могут быть перераспределены и переданы в качестве прав на пахотные земли. Все права, реализующиеся на уровне NUTS3, составляют национальный резерв. Стоимость перераспределенных резервных прав в любом случае не может быть выше, чем местное среднее значение (на соответствующем уровне NUTS3).

Франция является участником общей сельскохозяйственной политики (CAP) Европейского союза, сведения о которой приведены ниже и в рамках которой действует правило «перекрестного соответствия». Это правило устанавливает критерии, которым должна соответствовать ферма, чтобы у нее сохранялось право на государственную поддержку. В первую очередь, требования этого правила направлены на реализацию и соблюдение экологических норм и экологической интеграции. То есть – внедрение таких экологических практик, которые существенно ограничивают эрозию почв, поддерживают баланс органического вещества в ней, а также предотвращают заброшенность сельскохозяйственных земель. Каким образом реализуется механизм SFP: любые фермеры, получающие субсидии SFP обязаны соблюдать требования законодательства (Statutory Management Requirements – SMR), а также соответствовать минимальным требованиям хороших сельскохозяйственных и экологических условий (Good Agricultural and Environmental Conditions – GAEC). Вкратце это означает, что: соблюдение SMR предполагает следование существующим правилам ЕС (всего 19, из которых: правила в области защиты окружающей среды – 5; содержание скота – 4; общественное здравоохранение и безопасность пищевых продуктов – 4; здоровье животных – 3; благополучие животных – 3). Соответствие требованиям GAEC (хорошим сельскохозяйственным и экологическим условиям) означает реализацию мер по защите необрабатываемых земель от эрозии почвы, ухудшения состояния почвы, а также ухудшения структуры и ухудшения органического вещества почвы. Общие требования GAEC устанавливаются на национальном уровне, но муниципалитеты имеют право самостоятельно вносить в них коррективы сообразно местным проблемам защиты и сохранения окружающей среды.

Критерии перекрестного соответствия представлены на рисункеРисунок 24.

Рисунок 24 – Критерии «перекрестного соответствия» ферм для получения

поддержки в форме SFP

В 2012 году, согласно базы данных CORINE Land Cover, почти 60 % площади Франции (метрополии) использовалось для сельского хозяйства (33 миллиона гектаров), 34 % – для лесов и полуприродной среды (19 млн га), тогда как только менее 6 % соответствовали искусственным землям (3 млн га). Подавляющее большинство (78 %) изменений в структуре земельного фонда, наблюдавшихся в период с 2006 по 2012 год, касалось сельскохозяйственных земель, которые чаще всего сокращали собственную площадь и уступали место искусственным землям. Из этих изменений 47 % затронули пахотные земли, в то время как многолетние культуры составляли только 3%. В целом, в период с 2006 по 2012 год изменился тип сельскохозяйственного использования 97 483 га сельскохозяйственных угодий.

Что касается перераспределения в сельскохозяйственных угодьях за тот же период, преобразование прерий в пахотные земли (10 860 га) было основным изменением.

Потерю сельскохозяйственных земель можно объяснить различными факторами: ростом населения, привлекательностью для туристов, ростом урбанизации и отказом от сельскохозяйственных земель. В период с 2006 по 2012 год 50% потерь сельскохозяйственных земель были сосредоточены в 22 департаментах, общая площадь потерь составила 72 311 га. Только четыре департамента испытали небольшое увеличение (Corrèze, Cantal и Landes) или значительное увеличение (Французская Гвиана) своих сельскохозяйственных угодий. Это может быть связано с компенсацией потери сельскохозяйственных земель путем перевода лесных угодий в сельскохозяйственные земли (1500 га для Французской Гвианы) или реже перевод искусственных земель в сельскохозяйственные.

Водная эрозия, естественное явление, связанное в основном с дождем, разрушает почвы, вытесняя материалы, из которых они состоят. Несоответствующие методы ведения сельского хозяйства могут усугубить это природное явление и усугубить его последствия.

Потеря плодородного слоя и затопление культур сопровождается снижением урожайности в сельском хозяйстве, нарушением биоразнообразия почвы и ухудшением качества воды. Водная эрозия почв во Франции оценивается в 1,5 тонны с гектара в год (т / га / год) в среднем. Таким образом, северные регионы – Па-де-Кале, Пикардия, Верхняя Нормандия, Нижняя Нормандия и Бретань несут риски потери земель, превышающий 5 т / га / более 10% своей территории. На севере Франции пахотные земли особенно уязвимы из-за плохого растительного покрова в течение астрономического года. Пиренейские предгорья также сильно подвержены водной эрозии почв (Рисунок 25).

Рисунок 25 – Карта водной эрозии почв Франции (2018 г)

Австрия – центрально-европейское федеративное государство с тремя уровнями власти: национальным, региональным (9 регионов) и муниципальным (2 100 муниципалитетов), общая площадь этой страны 83 879 квадратных километров. По данным Организации экономического сотрудничества и развития доля сельскохозяйственных земель в 2017 году в общей площади Австрии составляет до 32 % – 2 680 400 га (

Рисунок 26).

Почти 76 % территории Австрии отведено сельскому и лесному хозяйству. Национальное сельское и лесное хозяйство для Австрии является основой жизнеспособного сельского общества и отражает накопленные исторические и культурные традиции этой страны.

Рисунок 26 – Структура земельного фонда Австрии

В 2016 году в Австрии насчитывалось 161 155 сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий. Средняя площадь земельных угодий, приходящихся на предприятие, составила 45,7 га, количество занятых в сельскохозяйственной и лесохозяйственной сферах около 410 890 человек (около 4 % населения) (Рисунок 27).

Рисунок 27 – Динамика среднего размера фермерских хозяйств Австрии
за 2010-2016 гг.

Конкретно для целей сельскохозяйственного производства на 2017 год используется 2 699 тыс. га, из которых: пашня – 1 346 тыс. га, пастбища – 1 284 тыс. га. Отметим, что в структуре ВВП сельское хозяйство занимает весьма скромные позиции – всего 2 %. Повышение конкурентоспособности сельского хозяйства Австрии достигается за счет растущей специализации сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий, и операций, и, что немаловажно, за счет соединения этих отраслей со сферой туризма и туристических услуг (

Рисунок 28).

Рисунок 28 – Дополнительные виды деятельности в сельском хозяйстве Австрии

10 473 (в 2013 году) сельскохозяйственных предприятия предоставляли услуги агротуризма и рекреации для населения, и гостей Австрии.

Управление земельными ресурсами в Австрии строго определено в Конституции страны и распределено между тремя уровнями органов государственной власти – между федеральными структурами, региональными и муниципальными органами власти. Функции всех уровней представлены следующим перечнем:

Федеральные органы государственной власти являются ответственными за ведение земельного кадастра и утверждение ставок земельного налога;
Функциями органов региональной власти являются пространственное планирование и охрана окружающей среды;
Муниципалитеты, как самый низший уровень, отвечают за составление карт, зонирование территории и взимание земельных налогов.

Земельный участок является самым маленьким объектом и единицей управления земельными ресурсами. Внутри системы управления земельными ресурсами участки с одинаковыми характеристиками (например, правовыми – права собственности, собственники, обременения и т. д.) объединяются в единые массивы, составляющие недвижимость. Каждый земельный участок имеет уникальный кадастровый номер (Katastralgemeinde). Более высокий уровень управления представлен кадастровыми коммунами или кадастровыми кварталами – на этом уровне на управление земельными ресурсами накладывается политическое управление, так как одна или несколько кадастровых коммун объединяются в т. н. политическую коммуну или муниципалитет, что является самой маленькой единицей государственного управления и имеет собственный совет. Структура органов власти, осуществляющих управление земельными ресурсами представлена следующими элементами:

Федеральное управление метрологии и геодезии Австрии (включая его 41 региональное отделение) – подчиняется Министерству экономики и труда, отвечает за управление земельными участками и ведение полной кадастровой (физической) информации о земельных участках;
Местные суды (региональные отделения регистрационной палаты (земельной книги) – подчиняются Министерству юстиции, администрируют и поддерживают права на все земельные участки.

До того, как была выстроена современная система управления земельными ресурсами кадастр и реестр прав были отделены друг от друга и управлялись соответствующими властями, поэтому, кадастровые органы обращались и информировались органами юстиции об изменениях в правовых характеристиках земельных участков, а органы юстиции обращались и информировались органами кадастра об изменениях физических характеристик земельных участков. С 1985 года в Австрии внедрена и ведется База данных о недвижимости (GDB), а кадастровые данные и данные земельной книги интегрированы и находятся в общей базе данных (Рисунок 29).

Рисунок 29 – Интеграция данных кадастра и реестра прав в Австрии

в единую базу данных о недвижимости (GDB)

Права доступа к GDB разделены между органами власти и каждый из них вносит изменения в пределах собственной компетенции (Рисунок 30). Например, изменения кадастровой информации могут вносить только Федеральное управление метрологии и геодезии, а также его региональные отделения.

Лица, которые имеют право осуществлять геодезическую съемку определены в конкретном австрийском законе Liegenschaftsteilungsgesetz. В соответствии с ним задачи по геодезической съемке возложены на:

частных геодезистов с лицензией (выполняют существенную часть геодезической полевой съемки);
инспекторов с академическим образованием, служащие в подведомственном государственном департаменте (как на федеральном уровне, так и на уровне провинций и муниципалитетов);
лиц с геодезическим образованием, служащие в региональном органе, отвечающем за проведение земельных преобразований.

Рисунок 30 – Организация доступа к единому реестру недвижимости Австрии

В дополнение к данным о границах земельных участков австрийский кадастр включает в себя дополнительную информацию, такую как:

Функциональное использование земельного участка;
Площадь земельного участка и площадь определенного функционального использования внутри земельного участка;
Индекс (нем. Ertragsmesszahl – дословно базовая ставка на прибыль), характеризующий качество почвы (для сельского районирования);

Австрийский земельный реестр прав является общедоступным и юридически обязательным каталогом, в котором регистрируются все права на недвижимое имущество, земельные участки, и иные связанные с земельными участками правовые вопросы (залоги, обременения, сервитуты). Регистрация земли и недвижимости определена рядом законов – Allgemeines Grundbuchgesetz, Grundbuchanlegungsgesetz, Grundbuchsumstellungsgesetz, Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch. Земельный реестр всегда администрировался местными судами, которые соблюдают два основополагающие принципа: права на землю и недвижимости могут быть получены только посредством регистрации их в земельном реестре; все пользователи могут быть уверены в правильности и целостности записей земельного реестра. Сам по себе реестр прав состоит из так называемой «Главной книги», реестра удаленных записей и совокупности всех документов. С 1984 года все записи земельной книги Австрии доступны в цифровом формате и хранятся в единой базе данных недвижимости.

Отметим особенности австрийского кадастра, которые касаются непосредственно сельскохозяйственных земель. Участки, которые используются в сельскохозяйственном производстве, обладают специальным индексом, отражающим качество почвы (Ertragsmesszahl). Бремя определения качества почвы возложено на специальных экспертов по почвам, служащих в региональных налоговых управлениях, которые являются областными департаментами Министерства финансов Австрии. Критерии, которые учитываются при определении качества почв учитывают: характер (тип) почвы, рельеф участка и местности, водные условия участка, климатические условия участка. Отметим, что результаты оценки качества почв отражаются на специальных аналоговых и цифровых картах, обычно называемых картами оценки почв. Окончательный индекс качества почвы конкретного земельного участка служит основой налогообложения фермеров и сельскохозяйственных предприятий и определяется при «пересечении» данных оценки и данных цифровой кадастровой карты. К наборам этих данных могут обращаться только финансовые и надзорные органы.

Федеральная конституция возлагает ответственность за местное планирование на муниципалитеты. Вид разрешенного использования земельного участка указывается на карте зонирования, при этом карта зонирования является самостоятельной и основывается на кадастровой карте. Карта зонирования территории преследует решение двух задач (Рисунок Рисунок 31): задачи регулирования – каждый земельный участок связан с различными правами собственности и потенциальным использованием (цветом обозначается возможность использования земельного участка, например, зеленый маркер означает запрет на застройку на заданном земельном участке); задачи разработки – зонирование показывает потенциальное использование участков, которые необязательно должны совпадать с фактическим использованием (например, земельный участок, отведённый под застройку в настоящий момент используется в качестве сельскохозяйственного).

Рисунок 31 – Фрагмент карты зонирования территории города Брегенц

Подготовка планов зонирования территорий муниципалитетов имеет не столь долгую историю и началась несколько десятилетий назад.

В Австрии имеется опыт управления земельными ресурсами на основе их консолидации. Консолидация земель в Австрии охватывает все конституционные стандартизированные меры и процедуры земельных преобразований – от традиционных мер по улучшению сельскохозяйственной пространственной структуры до более сложных мер по реализации проектов, представляющих собой сферу общественных интересов (например, строительство дорог). Консолидация земель способствует реализации стратегических планов развития сельской местности.

В Австрии два разных органа осуществляют управление земельными ресурсами и консолидацию земель. Об органах управления земельными ресурсами и ведения кадастровых и правовых дел написано выше. Консолидация земель в Австрии является составной частью мер по земельным преобразованиям (встречается название «земельной реформы»). В Австрии термин земельная реформа относится к перераспределению собственности и землепользования на сельскохозяйственных и лесных землях. Рамочное законодательство о земельной реформе в Австрии представлено федеральными и региональными нормативно-правовыми актами. Меры земельной реформы представлены перечнем ниже:

Консолидация земель;
Добровольный обмен земельными ресурсами;
Разделение земель, находящихся в общей собственности;
Регулирование прав на земли, находящиеся в общей собственности;
Регулирование и установление сревитутов (права на выпас скота, права на добычу древесины);
Строительство сельскохозяйственных дорог;
Защита альпийских пастбищ;
Эксплуатация сельскохозяйственного земельного фонда.

Для каждой из перечисленных мер разработаны соответствующие юридические процедуры. Реализация мер по земельным преобразованиям осуществляется и регулируется органами земельной реформы (земельных преобразований) на региональном уровне (кроме Вены). На уровне муниципалитетов в администрациях обычно предусмотрено наличие технического и юридического отделов, сопровождающих земельные преобразования. Направленность земельных преобразований в Австрии различна.

Решения органов по реализации земельных преобразований могут быть обжалованы землевладельцами, областные суды по административным делам и впоследствии федеральный суд по административным делам принимают решение по апелляции землевладельца.

Консолидация земель, без сомнения, является наиболее важной мерой земельных преобразований, поскольку связана с большим количеством земельных участков и большими масштабами территорий, на которых осуществляется консолидация земель. Как инструмент консолидация земель является важным элементом управления земельными ресурсами, в ее основе расширение, реорганизация, улучшение сельскохозяйственных и лесных угодий. Согласно федеральному закону о консолидации земель, ее целью является «улучшение и перестройка условий сельскохозяйственного производства в интересах эффективного и экологически чистого сельского хозяйства путем консолидации и развития сельскохозяйственных и лесных земель». Приведем этапы, их которых состоит консолидация сельскохозяйственных или лесных земель:

Инициирование консолидации и разработка ее схемы органом проведения земельной реформы.
Создание объединения (ассоциации) по консолидации земли, представляющего интересы вовлеченных в этот процесс землевладельцев.
Определение территории и зоны консолидации земель, согласование границ;
Оценка стоимости имущества.
Оценка качественного состояния почвы.
Оценка ландшафта в зоне консолидации земель.
Разработка плана так называемых общих элементов консолидации, включающих сельские дороги, каналы, рвы, защитные сооружения от эрозии почв, другие элементов ландшафта.
Ознакомление вовлеченных землевладельцев с предложениями по отводу земельного участка.
Разработка проекта перераспределения земель (фактически разработка проекта землеустройства).
Предварительная обработка новых отведенных земель участвующими в консолидации фермерами.
Осуществление строительных мероприятий.
Разработка и утверждение плана консолидации земель.
Передача вновь созданных объектов земельной собственности в пограничный (с фиксированными границами) кадастр.
Окончание работ по консолидации земель.

В соответствии с правовой позицией государства основная задача консолидации земель заключается в улучшении структуры сельскохозяйственного землепользования. В сравнении с немецкой практикой консолидации земель, в Австрии отсутствует процедура «Unternehmens ﬂ urbereinigung» (дословно «корпоративная реструктуризация»), которая в Германии проводится для реализации несельскохозяйственных проектов. Чтобы подобный проект мог быть реализован в Австрии должно быть доказано фактическое усовершенствование и оптимизация фермерских структур, даже если основной целью является несельскохозяйственный общественный проект.

Органы, реализующие консолидацию земель, как организации развития сельских районов постоянно взаимодействуют с учреждениями по управлению земельными ресурсами. Во время проекта по консолидации они берут на себя обязанности по геодезической съемке всей территории проекта и полному объему кадастровых работ. В соответствии с законом о недвижимости («Liegenschaftsteilungsgesetz» BGBl. Nr. 3/1930) в рамках консолидации земель создаются карты для кадастровых подразделений. После признания плана консолидации обоснованным документы передаются в органы земельного кадастра («Grundbuchsgerichte») и кадастровый офис («Vermessungsämter»).

Эффективная и успешная территориальная реорганизация сельских районов требует надлежащего информационного обеспечения. При этом несущественной признается информация о социально-экономическом развитии территории или ее исторические данные. Для описания процессов консолидации земель они не требуются. Критически важной в процессе консолидации является оценка качественного состояния почв, так как объективные данные о состоянии почв способствуют укреплению доверия между вовлеченными лицами и представителями власти.

Сотрудничество между органами управления земельными ресурсами и органами по проведению земельных преобразований налажено на очень высоком уровне. Обмен данными и информационное взаимодействие осуществляется в автоматическом режиме. Причем, уровень взаимодействия с технической стороны существенно выше, чем уровень взаимодействия с юридической или финансовой точек зрения.

Текущая оценка земель в Австрии базируется на оценке стоимости единицы площади. В результате становится возможным определить величину налогового бремени отдельно взятого землевладельца. Удельный показатель стоимости единицы площади является основой для расчета не только земельного налога, но и таких платежей как взносы социального страхования для сельскохозяйственных или лесохозяйственных предприятий, определение подоходного налога, определения ряда других административных платежей и сборов. Удельный показатель стоимости единицы определяется органами налоговой службы в соответствии с положениями законодательства об оценке. Источники указывают, что в Австрии действует приблизительно 2,32 млн налоговых ставок на недвижимость и около 573 тыс. налоговых пошлин на сельскохозяйственную недвижимость, что подчеркивает сложный дифференцированный подход к вопросам имущественного налогообложения. В этой связи Конституционным судом Австрии было признано неконституционным различное отношение к недвижимому имуществу и другим видам личной собственности. Это решение, среди прочего, привело к отмене налога на наследство и дарение, а также к частичной отмене нескольких законов, таких как первоначальные налоговые правила для фондов, Закон о судебных сборах и Закон о приобретении недвижимости. Организация экономического сотрудничества рекомендовала Австрии основывать налогообложение имущества на рыночной стоимости вместо «стоимости единицы» и регулярно корректировать такие значения.

Сохранение национального сельского хозяйства является приоритетной задачей аграрной и земельной политики Австрии. В районах с неблагоприятными условиями конфигурация земельных участков, фрагментация территории, качество сельских дорог являются решающими критериями того – возможно ли сохранение сельскохозяйственных угодий в состоянии пригодном для возделывания или нет. Такие регионы, естественно, являются первыми по потребности в проведении консолидации земель. Однако часто процесс консолидации земель сталкивается с рядом трудностей. Основной их них является то, что фермерам, заинтересованным в консолидации все труднее находить необходимое большинство собственников земли для инициирования проекта. Владельцы угодий, которые сдают земельные участки в аренду фермерам не всегда заинтересованы в распределении затрат на проведение консолидации (определенная доля затрат всегда должна быть покрыта всеми участвующими собственниками земель), а выгоды от нее получат именно фермеры. Существует также фактор психологического порядка – мелкие земельные собственники сельскохозяйственных угодий боятся вмешательства властей в права собственности.

Проекты консолидации земель должны рассматриваться в контексте устойчивого развития сельскохозяйственных территорий, сохранения ландшафтов и окружающей природной среды. Консолидация земель представляет собой комплексную работу по переустройству сельскохозяйственных и лесных земель и обладает огромным потенциалом в сфере рационального землепользования.

В Австрии разработана так называемая «Позитивная модель сельскохозяйственного сектора в Австрии» (PASMA). На рисунке

Рисунок 32 представлена структура модели PASMA.

Рисунок 32 – Структура модели PASMA

Это теоретическое построение, которое было предложено для оценки степени влияния реформы Общей сельскохозяйственной политики 2003 года на отдельные сельскохозяйственные и экологические показатели, отражающие сельскохозяйственное развитие. Эта модель постоянно совершенствуется и очень подробно описывает политическую, природную, структурную сложность австрийского фермерства.

Отметим, что землеустройство является центральным звеном этой модели. Кроме того, широкое применение модели возможно за счет учета показателей из Интегрированной системы администрирования и контроля (IACS), Экономического сельскохозяйственного счета (EAA), Структурной сельскохозяйственной переписи (ASC), Сети данных бухгалтерского учета фермерских хозяйств (FADN), Стандартного каталога валовой прибыли, Стандартных оценок трудовых ресурсов фермы.

Этот набор предоставляет необходимую информацию для статистических оценок, следовательно, PASMA способна оценить производство, труд, доход и экологические последствия для каждого отдельного хозяйствующего субъекта.

Большая часть производственной деятельности соответствует деятельности EAA, IACS и ASC, что позволяет проводить сопоставимый и систематический анализ политики с официальными стандартизированными данными и статистикой. Модель учитывает традиционные и органические производственные системы (растениеводство и животноводство), другие соответствующие меры управления австрийской агроэкологической программы ÖPUL и программу поддержки фермерских хозяйств в менее благоприятных районах (LFA). Таким образом, два наиболее важных компонента программы развития сельских районов охватываются поэтапно. Помимо основных компонентов программы развития сельских районов также учитывается полный набор инструментов политики CAP.

Особо выделяется практика решения вопроса правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в Японии и Китае.

В Японии правовые нормы, регулирующие оборот земель сельскохозяйственного назначения, занимают особое место. Поскольку земельные ресурсы страны сильно ограничены, а плотность населения в стране увеличивается, то земли сельскохозяйственного назначения становятся наиболее важным объектом охраны со стороны государства. Все вопросы, связанные оборотом земель сельскохозяйственного назначения, в Японии решаются только при участии государственных органов и только при их согласии. В Японии проводится жесткая политика по охране земель сельскохозяйственного назначения. В стране действует крупный налог на прибыль от продажи земель сельскохозяйственного назначения. Также примечательно, что в Японии юридическое лицо может приобрести земельный участок, только если основной вид его деятельности – сельскохозяйственное производство. В основном японскими сельскохозяйственными производителями являются фермеры, от которых требуется самостоятельно обрабатывать всю землю и проживать на ферме.

Таким образом, в зарубежных странах прослеживается тенденция особого внимания к вопросу правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения. Он направлен, в первую очередь, на сосредоточение земель сельскохозяйственного назначения в руках наиболее эффективных пользователей. При этом развитие такого регулирования не стоит на месте, что связано с постоянной интеграции государств на мировой арене. Предполагает, что в ближайшие годы во многих зарубежных государствах осуществится существенная модификация правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, а также будут созданы и преобразованы многие законодательные акты.

Для России изучение данного опыта должно помочь в совершенствовании собственной правовой базы регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, при учитывании, конечно, собственной историю развития земельных отношений^[71].

В Китае, где хотя и устанавливается на уровне законодательства возможность получения земель сельскохозяйственного назначения в собственность, основной формой сделки с данной категорией земель является все же аренда. При этом законодательно установлена лишь коллективная собственность на земли сельскохозяйственного назначения крестьян, проживающих в деревнях, провинциях и объединенных в сельскохозяйственные кооперативы.

Китай является ведущей страной по сельскохозяйственным районам в мире. По состоянию на 2016 год площадь сельскохозяйственных земель Китая составили 528,532 тыс. га, что составляет 10,92% от мировых сельскохозяйственных площадей. В топ-5 стран (остальные-Соединенные Штаты Америки, Австралия, Бразилия и Российская Федерация) приходится 37,34%. Общая площадь сельскохозяйственных земель в мире в 2016 году оценивалась в 4,84 млн га.

Общая сельскохозяйственная политика ЕС (Common Agricultural Policy – CAP) (единая сельскохозяйственная политика (ЕСХП)

В 1960 году Европейская комиссия предложила создание общей сельскохозяйственной политики (CAP), то есть практически одновременно с началом европейской интеграции. Инициаторами создания общей сельскохозяйственной политики были страны-основательницы Европейского сообщества – Франция, Германия, Италия, Нидерланды, Бельгия, Люксембург. Причиной, по которой был взят курс на формирование общей сельскохозяйственной политики, являлась острая нехватка продовольствия, длившаяся более десяти лет во время Второй мировой войны и после нее.

Среди государств-основателей Европейского союза Франция была особенно сильно заинтересована в ускорении экономического развития на основе сельского хозяйства. В частности, до момента провозглашения общей сельскохозяйственной политики, в 1957 году был подписан Римский договор, который положил начало общему европейскому рынку. Тем не менее бурное развитие свободная торговля к тому моменту не получила, так как правила торговли продолжали различаться от государства к государству, и страны защищали собственные национальные рынки, поддерживая цены на произведенную продукции вне зависимости от того каким образом был организован сельскохозяйственный бизнес. Такие интервенции не были совместимы со свободной торговлей. Необходимо отметить и тот факт, что государства, особенно Франция, а также профессиональные фермерские организации не были против интервенционных действий и желали сохранить сильные позиции в регулировании аграрной сферы. Возможным это стало тогда, когда сельскохозяйственная политика обрела статус наднациональной и была переведена на уровень Европейского сообщества.

Общая сельскохозяйственная политика вступила в силу в 1962 году, и она основывалась (и продолжает) на трех основных принципах:

Целостность и единство рынка;
Предпочтения сообщества;
Финансовая солидарность.

Отмечается, что общая сельскохозяйственная политика остается одним из центральных элементов европейской институциональной системы. Ее часто объясняют, как результат политического компромисса между Францией и Германией: немецкая промышленность имеет доступ к французскому рынку, а взамен Германия помогает платить французским фермерам.

В 1960-х годах появилась идея, названная планом Мансхольта – 21 декабря 1968 года европейский комиссар по сельскому хозяйству Сикко Мансхольт направил Совету министров меморандум о реформировании сельского хозяйства в Европейском союзе. Основой плана Мансхольта было представление о том, что мелкое фермерство должно быть ликвидировано, путем их консолидации в крупные организации, составляющие вместе крупную эффективную агропромышленную отрасль. План Мансхольта известен также как «Сельскохозяйственная программа 1980 года». Он заложил основы новой социальной и структурной политики Европейского союза в сфере сельского хозяйства. В этом плане были отмечены объем и границы сельскохозяйственного рынка Европы, предложены ограничения поддержки ценовой политики и поддержки рынка. Им была сделана попытка предсказать дисбаланс и нестабильность, которые возникнут на товарных рынках в том случае, если Европейское сообщество не уменьшит площади обрабатываемых земель как минимум на 5 миллионов гектар. Фактически это было прямым предложением множеству (около 5 млн) фермеров отказаться от предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве. Обоснованием такого предложения было то, что с тех пор, как в Европейском сообществе была введена общая сельскохозяйственная политика, уровень жизни фермеров существенно не улучшился, а затраты на проведение этой политики растут и растут. Согласно плану, мелкие фермы, которые были на грани исчезновения рано или поздно должны быть консолидированы и укрупнены. Жизнеспособной фермой считалась та, которая способна приносить владельцу среднегодовой доход, сопоставимый с другими отраслями народного хозяйства. В итоге Мансхольт прямо призвал страны-участницы Европейского сообщества отказаться от поддержки и субсидирования не приносящих доход ферм. Вскоре на этот план последовала бурная гневная реакция фермерского сообщества и, в следствие сильных позиций фермерского лобби и особого статуса сельхозпроизводителей этот меморандум был снят с повестки Европейского сообщества. Итогом было сокращение плана до трех европейских директив в 1972 году, которые касались таких вопросов как улучшение сельскохозяйственных угодий, консервирование земель, обучение фермеров.

Другим изменением, затронувшим политику в области европейского сельского хозяйства и землепользования, стала реформа МакШерри 1992 года, в соответствии с которой должен быть ограничен рост сельскохозяйственного производства и одновременно созданы условия для движения к более свободному сельскохозяйственному рынку. Главные особенности реформы 1992 года:

снижен уровень поддержки на 29 % для производства зерновых культур;
снижен уровень поддержки на 15 % для производства говядины;
разработана система выплат за неиспользование земли в целях вывода земли из производственного процесса;
введены платежи за ограничение производства в соответствии с рыночным уровнем;
введены меры, стимулирующие фермеров к выходу на пенсию и организации лесонасаждению.

Следующий этап связывают с реформами так называемой «Повестки дня 2000». На этом этапе был продолжен курс, взятый реформами Мак Шерри на ограничение производства и сокращение его поддержки. Для этого общую сельскохозяйственную политику разделили на две составляющих: во-первых, производство и объемы его поддержки; во-вторых, развитие сельских районов. В результате реформирования по программе «Повестки дня 2000» были предприняты меры по развитию сельских районов; меры по созданию групп производителей; меры по поддержке молодых фермеров. С точки зрения изменений в сфере землепользования – программы по защите сельской окружающей среды и агроэкологические схемы стали обязательными для каждого государства-члена Европейского союза.

Следующий этап в развитии общей сельскохозяйственной политики наступил в 2003 году, а именно 26 июня 2003 года, когда министрами сельского хозяйства Европейского союза были инициированы новые изменения, нацеленные на:

разделение субсидий на определенные виды сельскохозяйственных культур;
внедрение единых фермерских выплат (SFP), то есть прямых платежей, еще более отделенных от производства, чтобы соответствовать предписаниям ВТО (при этом в ряде государств могут сохраняться элементы связанной поддержки, чтобы избежать остановки сельскохозяйственного производства совсем). Эта схема подчинена условиям «перекрестного соответствия», и относится к экологическим нормам, стандартам безопасности пищевых продуктов и животных. Многие из этих условий уже существовали либо в качестве рекомендаций по эффективной практике, либо как отдельные правовые требования, регулирующие сельскохозяйственную отрасль;
усиление политики развития сельскохозяйственных районов и территорий;
сокращение субсидирования крупных сельскохозяйственных предприятий в целях формирования фондов развития сельских районов, за счет сбережений от сокращения объемов субсидий (с 2000 года этот механизм был опциональным, с 2003 стал обязательным);
пересмотр рыночной политики (как части общей сельскохозяйственной политики).

Реформа начала действовать в 2004-2005 годах и в целом была направлена на то, чтобы сельское хозяйство было больше ориентировано на рынок и более конкурентоспособно чем в предыдущие периоды. Кроме того, одной из целей реформы была стабилизация доходов фермеров и производство высококачественных продуктов питания.

Структура общей сельскохозяйственной политики (в рамках реформы 2003) ЕС показана на рисунке

Рисунок 33.

Рисунок 33 – Структура Общей сельскохозяйственной политики

Отметим, что внедрение единых фермерских выплат и их размер обусловлены в том числе тем, чтобы земля содержалась в хорошем сельскохозяйственном состоянии.

В заключение отметим, что общей сельскохозяйственной политикой ЕС предусмотрены прямые выплаты в виде субсидий на угодья сельскохозяйственной земли, которые могут быть обрабатываемыми. При этом размер субсидий зависит от механизма поддержания цен, включающего гарантии минимальных цен на произведенную продукцию, поддержание импортных тарифов, поддержание квот на определенные товары, ввозимые на территорию Европейского Союза.

На сегодняшний день общей сельскохозяйственной политикой поддерживаются тенденции, направленные на уменьшение контроля за импортом продукции, а также на уменьшение контроля за земельными субсидиями.^[72]

Следуя концептуальным положениям общей сельскохозяйственной политики ЕС, специалистами были разработаны 3 основных оси, способствующих достижению целей (Рисунок 34):

— повышение конкурентоспособности сельскохозяйственного и лесного секторов (ось1);

— улучшение окружающей среды и сельской местности на основе землеустройства (ось 2);

— повышение качества жизни в сельской местности и содействие диверсификации экономической деятельности (ось 3).

Этот подход позволяет совместному финансированию ЕС для развития сельских районов сосредоточиться на общепринятых приоритетах ЕС по трем направлениям политики, оставляя при этом достаточную гибкость на уровне государств-членов и на региональном уровне, чтобы найти баланс между секторальным измерением (реструктуризация сельского хозяйства) и территориальным измерением (землеустройство и социально-экономическое развитие сельской местности).

Рисунок 34 – Направления общей сельскохозяйственной политики ЕС

В абсолютном выражении потеря сельскохозяйственных земель во всех 28 странах ЕС составила 114 000 га / год в период с 1990 по 2000 год, 102 000 га / год в период с 2000 по 2006 год и 98 500 га / год в период с 2006 по 2012 год (источник: CLC 1990, 2000, 2006 и 2012)^[73].

В 2013 году во всех 28 государствах-членах ЕС насчитывалось 10,8 миллиона ферм. Средний размер европейской фермы составлял 16 га. Размах вариации значений площади распределялся следующим образом – в Румынии в среднем 4 га приходилось на 1 ферму, 92 га в среднем в Великобритании.

Странами, наиболее страдающими от водной эрозии почв, являются Италия, Словения и Австрия со средним значением, равным или превышающим 2,3 т / га / год, т.е. такой показатель примерно вдвое превышает среднеевропейское значение (1,2 т / га / год).

3.3 Анализ инструментов обеспечения надлежащего использования земель
сельскохозяйственного назначения, применяемых в России и зарубежных
странах

Процесс использования земель сельскохозяйственного назначения (здесь и далее – отечественная терминология, в западных странах чаще – просто сельскохозяйственные земли) характеризуется тем, что при этом тесно переплетены частные интересы (конкретного агрохозяйства, фермера) и публичные интересы (общества, государства, местной общины). Поэтому гарантированные права частных лиц, использующих такие земли, ограничиваются существующими в отношении них публичными потребностями. Публичные интересы заключаются в обеспечении продовольственной безопасности страны, устойчивом развитии аграрного сектора (экономический интерес государства и общества, причем это может быть как максимально полное использование пригодных для сельскохозяйственного использования земель, так и их консервация – в зависимости от экономических, экологических, социальных и иных факторов), сохранении благоприятной окружающей среды, возможности выращивания экологически чистой и безопасной продукции (экологические интересы), недопущении обострения социальной обстановки при решении земельных вопросов (социальный интерес).

Для современной России в первую очередь речь идет о фактах ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения при приобретении их без целей последующего использования (с расчетом на более выгодную перепродажу под иные цели). Такие земли не обрабатываются, на них не проводятся противоэрозионные и другие почвозащитные мероприятия. В результате качественное состояние этого бесценного природного ресурса ухудшается.

Также это затрудняет решение задач, связанных с обеспечением продовольственной безопасности и развитием экспортной составляющей отечественного АПК (причем вернуть такое земли в хозяйственный оборот проще и дешевле, чем осваивать новые условно-пригодные для сельскохозяйственного производства (маргинальные). Кроме того, наличие ранее используемых, а теперь заброшенных сельскохозяйственных угодий является фактором снижения степени освоенности территории страны в пространственном отношении и социального напряжения.

В значительной мере это было предопределено тем, что в 1990-е годы страна перешла к совершенно новой модели земельных отношений. Так, большую часть минувшего века в нашей стране не допускался рыночный оборот земель, который, во-первых, был невозможен в силу того, что вся земля находилась в исключительной собственности государства, а, во-вторых, – нецелесообразен в условиях планово-распорядительной экономики.

Ликвидация монополии государственной собственности на землю, и другие реформы 1990-х годов привели к качественно новой ситуации в вопросе правового регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве. Наиболее существенными новациями при этом стали передача большей части сельскохозяйственных угодий в частную собственность и формирование рыночного оборота указанных земель.

При этом важно, что в вопросах использования земель соответствующие правовые механизмы (целевое назначение земель, их учет и охрана, ответственность за совершение земельных правонарушений и др.) применяются в нашей стране уже много десятилетий. Здесь давно сложились как сами нормы, так и правоприменительная практика. Конечно, реформы 1990-х годов повлекли за собой определенную трансформацию ранее действовавших норм. Но кардинального пересмотра законодательства и выработки принципиально новых механизмов регулирования при этом не требовалось.

Что же касается правовых механизмов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, то их формирование осуществлялось вновь, по мере развития рыночных земельных отношений.

Земли сельскохозяйственного назначения с точки зрения их гражданского оборота как в начальный период реформ 90-х годов, так и в настоящее время делятся на два принципиально разных сектора.

Первый сектор – это земельные участки, используемые населением для ведения нетоварного сельскохозяйственного производства и иных целей (личные подсобные хозяйства, садовые и огородные участки).

Вопросы, связанные с правомерностью нахождения этих земель в частной собственности и их гражданского оборота, были решены еще в 1992 году^{^[74]}. Позднее правомерность сделок с такими участками была подтверждена Федеральным законом 1998 года^{^[75]}. В настоящее время оборот земель в данном секторе полностью регулируется гражданским законодательством так как почти не требует публичного (государственного) регулирования.

Второй, больший по площади и по своему хозяйственному значению сектор — это земельные участки, используемые в товарном сельскохозяйственном производстве хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, унитарными предприятиями (бывшие колхозы-совхозы); научно-исследовательскими и т.п. организациями; а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (далее — КФХ).

Применительно к данному сектору вопрос о частной собственности и рыночном обороте земель вызывал дискуссии как на протяжении 1990-х годов прошлого столетия (хотя их передача в частную собственность произошла еще в 1992-1993 годах), так и позднее, после принятия необходимых законодательных актов. В определенной мере этот вопрос дискуссионен и сейчас (справедливо ли изымать неиспользуемые участки). И, главное, правовой режим этих земель (и особенности их рыночного оборота) регулируется специальным законом, предусматривающим правила, во многом отличные от общих подходов гражданского законодательства.

В этой связи следует подробнее рассмотреть то, как за последние 25 лет сформировался и затем совершенствовался механизм регулирования рыночного оборота земель, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве.

Процесс передачи указанных земель в частную собственность начался в 1992-1993 годах (земельные доли). Соответственно, уже с того времени с приватизированными участками могли совершаться разного рода рыночные сделки.

Однако правомерность таких сделок, как и правовой статус приватизированных земель сельскохозяйственного назначения на протяжении 90-х годов вызывали сомнение, главным образом, по причине того, что основные решения по их приватизации, а также последующему распоряжению ими принимались на уровне Президента и Правительства страны. Между тем, согласно принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей должны были определяться на основе федерального закона (статья 36)^{^[76]}.

С принятием в 2001 году действующего в настоящее время Земельного кодекса Российской Федерации^{^[77]} (далее — ЗК РФ) удалось преодолеть законодательную неопределенность 1990-х годов по большинству земельно-правовых вопросов. Но ряд принципиальных вопросов, в том числе и вопрос об обороте земель сельскохозяйственного значения, ЗК РФ 2001 года не решил. Данный вопрос был урегулирован позднее — Законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ^{^[78]} (далее – Закон об обороте сельхозземель). Естественно, что при разработке соответствующего законопроекта были приняты во внимание, главным образом, механизмы регулирования, применявшиеся в других странах, поскольку отечественный опыт правового регулирования рынка указанных земель к тому времени отсутствовал (во всяком случае, на федеральном уровне).

При этом важно, что мировая практика регулирования использования и рыночного оборота сельскохозяйственных земель складывалась путем постепенного ограничения со стороны государства возможностей частных собственников по распоряжению имеющимися у них земельными ресурсами. Это был длительный эволюционный процесс, начавшийся примерно с конца XIX века, причем вновь вводимые меры, как правило, уменьшали объем уже имевшихся прав частных земельных собственников.

И к настоящему времени в большинстве европейских стран, в США и Канаде земельные отношения признают, как стабильные, характеризующиеся устойчивостью прав и гарантий владельцев земли, этим отношениям свойственна разработанность различных рыночных институтов и их надлежащее правовое обеспечение. Современная аграрная политика там даже больше ориентирована на решение экологических проблемам, на сохранение и улучшение качества почв, на поддержание земельного ландшафта, а главное – на обеспечение защиты прав фермеров, которая стимулирует их к инвестированию в улучшение земель и поощряет развития сельских районов^{^[79]}.

Комплекс соответствующих мер, сложившийся в зарубежной практике, предусматривает механизмы государственного регулирования земельных отношений в интересах национальных экономик, обеспечивающих защиту земли и ее продуктивное, экологически безопасное и экономически эффективное использование. Этот механизм предусматривает также затраты, выделяемые из бюджета.

В частности, Г.А. Горбунов указывает, что в большинстве экономически развитых стран государство в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, проводит как суверен, основанную на следующих принципах земельную политику:

государственный учет и работы по изучению и картографированию земель, их регистрация, земле- и лесоустройство;
ведение государственного земельного кадастра;
создание специально уполномоченных служб, наделенных функциями по оперативному управлению государственной землёй и надзору за пользователями земли;
плановость в использовании земель, которая выражается в: а) изучении спроса на землю и распределении ее между претендентами; б) резервирование земель для нужд будущих пользователей (в т.ч. ограничение при этом прав застройки или иных трансформаций земель); в) обеспечение комплексного использования всех полезных свойств земли; г) сведение к минимуму загрязнения поверхностных и подземных вод, обеспечение возможности для законопослушных граждан использовать незастроенные земли в качестве рекреационных территорий;
обеспечение такого комплекса соседских отношений (сервитутов), который позволяет с минимальными неудобствами для каждой из сторон эффективно использовать смежные участки;
обеспечение правосудия в случае земельных споров^{^[80]}.

При этом, несмотря на определенные становые различия в направлениях земельной политики, которые обусловлены спецификой социально-исторических, природных, экономических условий, нельзя не отметить общность подходов к государственному регулированию земельных отношений. В частности, применение таких инструментов государственного регулирования земельных отношений как регулирование и учет землепользования, определение назначения, ведение кадастрового учета, предоставление и изъятия земельных участков, проведение землеустроительные и мелиоративные работы, а также рекультивация и консервация земель, контроль за их использованием, государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с нею, дифференцированный подход к земельным платежам, реализующим принцип платности землепользования^{^[81]}.

Наряду с вышеуказанными принципами и инструментами, которые являются универсальными по отношению к любым землям, при регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения применяются специальные, дополнительные инструменты. Это обусловлено ограниченностью пригодных для сельскохозяйственного использования земельных угодий, не имеющих аналогов природоресурсной значимости. То есть практически все страны решают задачу сохранения их площади и плодородия. Для этого во многих зарубежных странах разработан ряд мер земельной политики, направленных на недопущение вывода продуктивных сельскохозяйственных земель из аграрного производства. Решение указанной задачи достигается за счет беспрецедентного для рыночных отношений государственного регулирования вопросов, связанных с сохранением и рациональным использованием земель сельскохозяйственного назначения.

Практика регулирования использования сельскохозяйственных земель и их рыночного оборота сформировалась путем постепенных ограничений со стороны государства возможностей частных собственников по распоряжению имеющимися у них земельными ресурсами в пользу публичного интереса. Этот процесс начался во второй половине XIX века и носил эволюционный характер. Причем тенденция последних десятилетий – сельскохозяйственные угодья рассматриваются скорее, как объект хозяйствования, чем как объект собственности.

В зарубежных странах государство играет значительную роль в регулировании использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения путем законодательной разработки административных и экономических мер, которые общеизвестны для зарубежного опыта и применяются в специфической для каждой страны комбинации.

Административными государственными регуляторами, направленными прежде всего на ограничение вывода продуктивных сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного производства, являются, в первую очередь, зонирование и планирование использования сельскохозяйственных земель, контроль этого использования и землеотвода. Кроме того, во многих странах требуется получить разрешение на сделку по отчуждению земельного участка сельскохозяйственного назначения, а также на передачу сельхозугодий под несельскохозяйственные цели.

В.И. Назаренко выделяет три уровня проведения соответствующей земельной политики:

общегосударственный – формирование общей политики по сохранению сельскохозяйственного земельного фонда, причем не только непосредственно сельскохозяйственных земель, но и сельских районов в цело; на этом же уровне устанавливается запрет проникновения на эти территории городской застройки и промышленности – в целях сохранения природы и охраны окружающей среды (особенно, если это исторические ландшафты);
региональный (штаты, провинции и т.п.), на котором с учетом решений первого уровня осуществляются выделение зон землепользования, составление карт и планов трансформации угодий; на этом уровне происходит привязка общегосударственной земельной политики к конкретным региональным условиям;
местный (муниципалитеты), на котором проводятся картирование земель на местности, отвод земель, определяются правила защиты сельскохозяйственных земель^{^[82]}.

Поскольку земельный рынок является мощным средством стимулирования роста сельскохозяйственного производства и способствует привлечению инвестиций, то в большинстве развитых стран сельскохозяйственные земли вовлечены в гражданский оборот (через сделки купли-продажи). Но при этом для того, чтобы их оборот способствовал сосредоточению земельных ресурсов в руках наиболее эффективных пользователей, государство, через законодательно вводит значительные ограничения в части приобретения земли в собственность^{^[83]}. Это относится к установлению максимальных и минимальных размеров приобретаемых земельных участков во избежание, соответственно, образования латифундий или излишней фрагментации сельхозугодий. Также вводятся ограничения или даже запреты для иностранцев на приобретение таких земель. Имеется система приоритетов в предоставлении сельскохозяйственных земель физическим лицам перед юридическими, предъявление к приобретателям таких земель особых требований (например, наличие специального образования, необходимой материальной базы, опыта работы или непосредственного участия в сельскохозяйственном производстве, проживание непосредственно в данной местности). Все это направлено на то, чтобы земля предоставлялась (приобреталась) потенциально эффективным землепользователем и находилась в руках тех, кто её обрабатывает.

В частности, в Германии с целью сохранить целевое назначение сельхозземель собственники сельскохозяйственных угодий обязаны обрабатывать землю под угрозой её экспроприации. Также Федеральный закон о территориальном планировании ограничивает перевод сельскохозяйственных угодий для других видов использования и закрепляет принцип сохранения семейных хозяйств как важной структурной единицы национальной экономики Германии. Германское земельное право предусматривает запрет на дробление участков. Приоритет при приобретении сельскохозяйственных угодий предоставлен сельхозпроизводителям. Кроме того, в Германии в целях стабилизации сельского хозяйства законодательно установлены условия договора аренды сельскохозяйственных земель, среди которых особо выделяются требования рационального использования земель, возможность их перераспределения между «эффективными правообладателями», необходимость выполнения землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, функционирование специальных сельскохозяйственных судов.

Основным инструментом регулирования сельскохозяйственного землепользования во Франции стало картирование (проведено на большей части территории страны) и составление планов по землепользованию – на них выделены сельскохозяйственные зоны, где не допускается развитие поселений городского типа. Причем требуя разрешение на сделку, государство таким образом регулирует переход прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения, что это содействует не только сохранению сельскохозяйственного использования земель, но и их консолидации. В частности, при выдаче соответствующего разрешения принимается во внимание, насколько такая сделка соответствует принципу сохранения или создания «семейной фермы», соблюдаются ли при этом установленные законом требования относительно минимального и максимального размеров земельных участков.

С целью предотвращения спекуляции землей (особенно в пригородных зонах) действуют высокие налоги на прибыль от ранних продаж сельскохозяйственных участков. Гражданское законодательство допускает изъятие земельного участка у его собственника с выплатой компенсации, если тот не обрабатывает землю или ее использование привело к снижению плодородия почвы. При этом во Франция имеются специализированные организации, занимающиеся покупкой сельскохозяйственных земель, сельскохозяйственные земельные банки и иные специализированные учреждения по развитию землепользования и сельскохозяйственных предприятий (SAFER). Они большую часть земель продают именно наиболее эффективным фермерам, которые уже владеют небольшими земельными наделами, готовому повысить эффективность сельскохозяйственного производства, а также фермерам, земли которых были изъяты для общественных целей и молодым начинающим фермерам, нуждающимся в стартовом капитале^{^[84]}. Так же на государственном уровне поощряется объединение мелких хозяйств в более крупные как наиболее экономически эффективные – это позволяет не допускать спекуляции и способствует защите сельскохозяйственного производства. Во Франции обязательными требованиями, предъявляемыми к фермерам, является наличие у них соответствующего сельскохозяйственного образования и опыт ведения сельского хозяйства.

В Италии же последовательное государственное регулирование землепользования и охраны сельскохозяйственных земель отсутствует, а государственный контроль за земельным оборотом сводится к возможности принудительной сдачи в аренду (продажи) участка более эффективным пользователям, если фермер не обеспечивает ведение хозяйства должным образом (включая поддержание плодородия земли и использование по целевому назначению). Эта мера также направлена на обеспечение эффективного сельскохозяйственного использование земли. Но при этом в целях национальной безопасности в стране действуют ограничения на приобретение земли в собственность иностранными лицами в приграничных зонах. Кроме того, в Италии запрещено дробление земельных участков меньше установленного минимально допустимого размера, необходимого для жизнеспособности фермерского хозяйства.

Что касается датского законодательства, то оно направлено на то, чтобы формировались крупные семейные фермы (но без создания латифундий), а также на сосредоточение земель в руках лиц, непосредственно участвующих в сельскохозяйственном производстве (недопущение спекуляции земельными участками). Также установлено требование получить официальное разрешение в случае раздела фермерского хозяйства, причем получить его можно только если все вновь образуемые хозяйства будут экономически жизнеспособными. Верхние предел земельных участков в Дании150 га, причем это относится как собственной, так и к арендованной земле. Превышение этого размера допускается, но только если фермер докажет это спецификой его производства. Кроме того, Законом «О сельскохозяйственном землепользовании» установлено, что собственник земли должен самостоятельно вести хозяйство, проживать на его территории или вблизи него (не более чем в 10 километрах) и иметь сельскохозяйственное образование.

Американская система регулирования сельскохозяйственного землепользования устроена так, что федеральным законодательством определена общегосударственная политика по охране почв, а охрана сельскохозяйственных угодий от несельскохозяйственного использования находится в ведении регионов (штатов). При зонировании территорий в США в качестве отдельной категории выделяются не только земли сельскохозяйственного назначения, но также существует и понятие «сельского зонирования»^{^[85]}. Такое районирование производится для сохранения сельских общин, ограничения урбанизации и предотвращения несельскохозяйственного использования земель. Во многих штатах реализуются федеральные программы добровольного стимулирования, программ субсидирования сельскохозяйственных производителей, а также программ, увязанные с дополнительными льготами в части их налогообложения. Также американская систем предусматривает жесткие условия в части целевого использования земель различных категорий, в том числе экологического характера. Запрещается дробление сельскохозяйственных земельных участков, а также их отчуждение с изменением целевого назначения. Для регулирования вопросов, связанных с почвенным плодородием, действуют федеральные почвовоохранные программы и программы борьбы с эрозией почв. Ими предусматривается техническая и финансовая помощь фермерам, проводящим противоэрозийные меры; материальное стимулирование к их участию в почвоохранных программах (через программу «зеленых выплат»); а также вывод высокоэродированных земель из хозяйственного оборота. Кроме того, для предотвращения вывода земли из сельскохозяйственного производства законодательством большинства штатов запрещено предоставлять сельскохозяйственную землю не фермерам.

Что касается Великобритании, то там для того, чтобы изменить вид использования земли требуется специальное разрешение – такая мера ограничивает возможность перевода сельхозугодий в иные категории. Этому же способствуют и региональные планы землепользования, в которых выделены различные зоны землепользования. То есть, британская система планирования землепользования хотя и не подразумевает специальных условий для сохранения сельскохозяйственных угодий, но это обеспечивается комплексным подходов к управлению земельными ресурсами в целом. Современная система Великобритании планирования землепользования всех типов земель действует с 1947 года (она закреплена в Акте по планированию городских и сельских территорий), ее основной принцип – возложение всей ответственности по данному вопросу на местные органы власти, которые наделены полномочиями контролировать весь процесс планирования развития земель^{^[86]}.

В Японии, где явно выражен дефицит сельхозугодий и высокая плотность народонаселения, вопрос охраны земель сельскохозяйственного назначения регулируется достаточно жестко. И спекуляций на земельном рынке сейчас практически нет – она сдерживается как земельным законодательством (Закон о национальном планировании землепользования), так и налоговым (в стране достаточно высокий налог на прибыль от продажи земельных участков). При этом законодательство предусматривает разделение территории на сельскохозяйственные земли (могут использоваться только для сельского хозяйства, изменение их целевого назначения не допускается) и несельскохозяйственные (причем он также могут использоваться в сельскохозяйственном производстве). По законодательству Японии юридическое лицо может приобрести земельный участок, если только оно занимается сельскохозяйственным производством. Но основными сельскохозяйственными производителями являются фермеры (все они должны самостоятельно обрабатывать всю свою землю, проживать на своей ферме, постоянно заниматься сельскохозяйственным производством и обладать необходимыми квалификацией и финансовыми ресурсами).

Земельная политика Швеции направлена на полное самообеспечение страны сельскохозяйственной продукцией. Поэтому там государственное регулирование сельскохозяйственного землепользования предусматривает: 1) поддержку внутренних цен на сельскохозяйственную продукцию; 2) пошлины на импортируемую сельскохозяйственную продукцию; 3) рационализацию ведения фермерами своих хозяйств (за счёт технологических инноваций, консолидации земель, товарной специализации, опытного и эффективного управления); 4) создание специального фонда для покупки земель (хозяйств) у пожилых фермеров в обмен на пенсионную помощь; 5) запрет любых изменений в организации землепользования (например, прекращение использования сельскохозяйственных земель по целевому назначению, снижение интенсивности производства, снижение плодородия); 6) продажу сельскохозяйственных земель начинающим фермерам на льготных условиях ипотечного кредитования^{^[87]}. Также в Швеции имеются специальные программы покупки земель для предотвращения разрастания городов и управления ростом количества городских поселений, которые реализуются государственными земельными учреждениями.

Система земельного планирования хорошо развита в Нидерландах, хотя специальной программы по сохранению сельскохозяйственных угодий в этой стране нет. Как и в Швеции, национальная земельная политика здесь направлена на достижение такого уровня сельскохозяйственного производства, который обеспечит полное самообеспечение страны в производстве сельскохозяйственной продукции^{^[88]}. Ключевой составляющей планирования использования земель в Нидерландах является утверждаемый на местном уровне План распределения соответствующей территории (причем после принятия он больше не меняется), который предусматривает, что для получения разрешения на строительство любого объекта требуется получить специальное разрешение, соответствующее этому Плану. Соответственно, собственник предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства земельного участка, не может изменить его сельскохозяйственную категорию. В то же время экспроприация земли, необходимой для развития территорий, допускается. Это происходит на возмездной основе – выплата стоимости реквизируемого имущества рассчитывается исходя из ценности сельскохозяйственного участка^{^[89]}.

Наряду с сугубо административными методами регулирования сельскохозяйственного землепользования в мировой практике широко применяется также экономическое стимулирование использования сельскохозяйственных земель. Например, в районах с неблагоприятными климатическими и почвенными условиями – в северных хозяйствах Финляндии выделяются повышенные субсидии сельхозпроизводителям. Системы поддержки доходов применяются для заболоченных территорий Ирландии, труднодоступных районов Австрии.

Льготными (регулирующими) являются и налоги на землю. Для сохранения земель в сельском хозяйстве применяется дифференцированный подход к налогообложению с вариацией от различных степеней льготного режима до полного освобождения от земельного налога или налога на недвижимость. Так, в Австрии и Швеции сельскохозяйственные земли полностью освобождены от земельного налога, а Великобритании, Ирландии и Нидерландах – от налога на недвижимость. Частично освобождены от уплаты земельного налога и фермеры в США. Кроме того, там, на большей части Канады, а также в Швейцарии и Дании для целей налогообложения используемая фермерами земля оценивается не по рыночной стоимости, а по ее сельскохозяйственной продуктивности (она существенно ниже). Кроме того, часто применяется такой принцип, как «отложенный платеж», т.е. земля оценивается не по текущей стоимости, а по первоначальной (она также обычно существенно ниже, поскольку при таком подходе не учитывается ее улучшение в результате проведенных фермером мелиоративных и других работ, а также фактор спекулятивных изменений цен).

В Японии законодательство о налоговых льготах для сельскохозяйственных земель всячески стимулирует их закрепление в сельском хозяйстве, что обусловлено крайней ограниченностью земельных ресурсов. Причем при наличии налогов разного уровня (центральных и местных, для которых налогообложение дорогой земли является важным финансовым ресурсом) сельское хозяйство от них либо полностью освобождено, либо платит их на льготной основе.

Обобщая краткий анализ мирового опыта регулирования сельскохозяйственного землепользования, можно выделить три основные направления: 1) обеспечение рационального использования земель; 2) их охрана, в т.ч. сохранение их полезных количественных и качественных свойств (показателей); 3) формирование рационального ведения сельскохозяйственного производства^{^[90]}. Но, конечно же, самый правовой зарубежный опыт по обеспечению надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения не может быть скопирован и перенесен в российское законодательство.

3.4 Возможности использования зарубежного опыта развития правовых
механизмов регулирования неиспользуемых сельскохозяйственных земель
в России

Следует отметить, что в отличие от большинства зарубежных стран, где механизмы регулирования использования и рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения складывалась эволюционным путем – через постепенное ограничение возможностей частных лиц по распоряжению имеющимися у них земельными ресурсами, в современной России механизмы регулирования рынка таких земель стали применяться к правам, приобретенным сравнительно недавно. И к моменту формирования соответствующих механизмов такие права все еще не воспринимались как неотъемлемые (как это было в странах с давно устоявшейся системой прав на землю). Это в значительной мере упрощало заимствование практически любых правовых регуляторов, действующих в разных странах, в том числе и в достаточно уникальных комбинациях.

В результате современное российское законодательство предусматривает комплекс мер, обеспечивающих регулирующее участие государства на рынке сельскохозяйственных земель. В определенной степени эти меры дополняют и усиливают эффект друг друга.

Рассмотрим, насколько нашли применение в наших условиях основные механизмы регулирования сделок с сельскохозяйственными угодьями, применяемые в мировой практике.

1. Важнейшей задачей при разрешении (легализации) рыночного оборота сельскохозяйственных земель было и остается их сохранение в сфере аграрного производства. Это достигается путем установления государством обязательного целевого назначения земель. Такой подход свойствен как сложившейся за предыдущие десятилетия отечественной практике, так и зарубежной. Так, во Франции, распространено территориальное планирование земель: урбанизированные зоны, земли, занятые лесами и заповедниками, земли сельскохозяйственного производства и зоны специальной деятельности. В США — зонирование: урбанистические, сельскохозяйственные и экологические зоны. В Великобритании аналогичным по сути является планирование городской и сельской территории, в Бельгии — генеральный план национальной территории.

Необходимость сохранения целевого использования земельных участков стала одним из основных принципов закона об обороте земель (статья 1, пункт 3), а процедурные аспекты, связанные с переводом (в исключительных случаях) земель сельскохозяйственного назначения в другие категории, определены специальным федеральным законом^{^[91]}.

2. Учитывая опасения (возможно, что излишние) массовой скупки сельскохозяйственных угодий иностранными лицами, чреватой подавлением потенциала отечественных сельхозтоваропроизводителей со стороны зарубежных конкурентов (а это уже угроза продовольственной безопасности страны), а также обострением социальной напряженности, требовалось оградить эти земли от иностранного капитала. В этой связи в законе об обороте земель учтен опыт США по ограничению возможностей иностранных лиц приобрести сельскохозяйственную землю из федеральной собственности. Особый порядок предоставления земель иностранным лицам (только аренда) стал принципом указанного закона (статья 1, пункт 3 и статья 3). При этом предусмотрено, что если в собственности иностранного лица оказались земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или земельная доля (например, в результате наследования), то они в течение года должны быть отчуждены собственником (статья 5, пункт 1). Следует отметить, что еще до 2002 года ЗК РФ предусматривал ограничение прав иностранных лиц по приобретению в собственность земли на приграничных территориях.

3. Поскольку на рубеже XX-XXI веков отечественный рынок сельскохозяйственных земель находился в стадии становления, когда неизбежны издержки роста и перекосы, требовался механизм, позволяющий государству не допустить экономически необоснованные сделки. Такой механизм — преимущественное право общества выкупить выставленные на продажу сельскохозяйственные земли — имелся, в частности, в законодательстве Франции и Германии (во Франции для этого существует специализированный общественный институт, а в Германии таким правом наделено государство — оно в данном случае выступает не как предприниматель, а лишь как посредник между продавцом и «лучшим» покупателем).

Согласно закону, об обороте земель (статья 8, пункт 1) субъекты Российской Федерации (т.е. государство) или в случаях, установленных региональным законом, органы местного самоуправления (также орган публичной власти) получили преимущественное право покупки земельных участков (кроме продажи с публичных торгов). Наделение указанным правом именно органов публичной власти, а не общественного института было обусловлено незавершенностью формирования гражданского общества к моменту принятия закона об обороте земель.

Для современной России данный механизм стал основным регулятором рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения. Этот механизм предусматривает, что продавец земельного участка извещает органы публичной власти о намерении продать участок с указанием цены и других существенных условий договора. Если соответствующие органы отказываются от покупки либо не уведомят продавца о намерении приобрести продаваемый участок, то он может продать участок третьему лицу по цене, не ниже указанной в извещении (закон об обороте земель, статья 8, пункты 2 и 3).

Таким образом, принятие решения органа публичной власти никак не увязано с личностью покупателя. Несомненно, это снижает коррупционные риски. С другой стороны, отсутствие рычагов воздействия на потенциального покупателя не гарантирует, что произойдет перераспределение земель именно к наиболее эффективным хозяйствующим субъектам. В частности, процедура последующей продажи на торгах «не отсекает» покупателей, стремящихся приобрести землю как капитал, без намерения ее хозяйственного использования.

В этой связи возрастает значение мер, понуждающих собственника сельскохозяйственных земель обеспечить их использование, продать неиспользуемые им земли и, тем более, отказаться от приобретения земли, если нет намерения ее в последующем использовать.

4. Возможность изъятия в публичную собственность необрабатываемых сельскохозяйственных земель предусмотрена законодательством ряда стран (Германия, Испания, Норвегия, Франция). Аналогичная норма была предусмотрена и при принятии в 2002 году закона об обороте земель: земельный участок может быть принудительно изъят у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования (статья 6, пункт 3; случаи ненадлежащего использования определяются в соответствии с ЗК РФ; также по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, могут принудительно прекращаться иные права на землю).

Однако реализовать на практике принудительное изъятие у собственника было затруднительно (в том числе и в силу неконкретности понятия «ненадлежащее использование»).

Существенным шагом по разрешению этой ситуации стало внесение в конце 2010 года комплексных изменений в закон об обороте земель (в частности, новая редакция статьи 6, пункты 3 и 4)^{^[92]}. Теперь Правительством Российской Федерации устанавливаются конкретные критерии существенного снижения плодородия земель^{^[93]} и признаки их неиспользования (с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности).

В результате сейчас применяется двухстадийный механизм воздействия на собственников земельных участков, допускающих их длительное неиспользование или ухудшение качественного состояния:

— штрафы, накладываемые органами государственного земельного надзора (применение штрафов должно понудить собственника к рациональному использованию участка либо к его отчуждению);

— изъятие участка в судебном порядке через процедуру публичных торгов (вырученные в ходе таких торгов средства будут выплачиваться бывшему собственнику участка за вычетом расходов на организацию и проведение торгов).

Следует учесть, что установление факта неиспользования (соответствия вышеназванным признакам) выявляется в ходе проверок в рамках государственного земельного надзора (поэтому вопросы его совершенствования будут в центре внимания при выполнении данной работы). Но при этом возможны проявления избирательного подхода. Как известно, государственный земельный надзор осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок. Причем, последние проводятся: а) для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства; б) в случае получения от органов, организаций и граждан документов, и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

В данном аспекте также следовало бы учесть и региональные особенности землепользования. В первую очередь – это степень земледефицитности в регионе. Полагаем, что зачастую факты неиспользования будут выявляться не на всем находящемся в собственности земельном участке, а на его части (1-3-5-10 га и т.п.). Причем, для регионов северной части европейской России и, тем более для регионов Сибири и Дальнего Востока такие незначительные по площади факты неиспользования угодий не являются критичными как с точки зрения устойчивого функционирования сельскохозяйственного производства, так и с точки зрения обострения социальной напряженности. Для земледефицитных же регионов (особенно Северо-Кавказского федерального округа) в случаях выявления пустующих земель даже на небольшой площади должны приниматься соответствующие меры.

5. Действенным регулятором сельскохозяйственного землепользования стало установление предельных размеров земельных участков. При этом также был учтен зарубежный опыт – законодательство многих стран (Дания, Италия, Норвегия, Новая Зеландия) предусматривает для сельскохозяйственных земель ограничение максимально допустимых размеров земельных участков. В отношении частной земельной собственности этот подход (ограничение максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности одного лица и расположенных на территории одного муниципального района) в законе об обороте земель был реализован сначала только для физических лиц, а с 2005 года и для юридических лиц (статья 4, пункт 2). В 2002-2005 годах указанная норма носила скорее не экономический, а социальный характер — недопущение появления класса латифундистов. Следует отметить, что монополистические последствия собственности и долгосрочной аренды имеют много общего, поэтому некоторые ограничения по максимальному размеру арендуемых земель, вероятно, также целесообразны.

Что касается установления минимально допустимых размеров земельных участков, которое позволяет избежать необоснованной фрагментации землепользования, чересполосицы, вклинивания, других неудобств в использовании (это практикуется, в частности, в Испании, Италии, Норвегии, Германия), то в законе об обороте земель это также предусмотрено (статья 4, пункт 1). Но, принимая во внимание существенные региональные различия, детально это регламентируется законами субъектов Российской Федерации.

6. Важным вопросом является обеспечение защиты прав арендаторов земли — чтобы они не чувствовали себя «временщиками» и проявляли более бережное отношение к земле. В ряде стран, в частности, в Бельгии и Дании арендатору предоставлено право преимущественной покупки арендуемого земельного участка. В законе об обороте земель это учтено: по истечении срока договора арендатор имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок (статья 9, пункт 5); после истечении 3 лет аренды государственных или муниципальных земель арендатор может приобрести их в собственность по рыночной стоимости (статья 10, пункт 4).

Мерой регулирования арендных отношений является также законодательное установление предельных размеров арендной платы за землю (Канада, Нидерланды, Германия, Франция). В современной России соответствующие ограничения распространяются только на передаваемые в аренду земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

В целом, следует отметить, что указанные механизмы регулирования за минувшее десятилетие получили необходимое развитие. Они достаточно эффективны и в ближайшей перспективе их следует сохранить в полном объеме, а в более отдаленной перспективе можно отказаться от права преимущественной покупки земельных участков органами публичной власти.

Что касается других регуляторов рынка сельскохозяйственных земель, реализованных в современной России частично или не принятых во внимание по различным причинам, то среди них отметим такие как:

— наделение преимущественным правом покупки сельскохозяйственных земель лиц, проживающих в данной местности и для которых сельскохозяйственная деятельность является основной («профессиональные фермеры»), в частности в Германии. При принятии закона об обороте эта возможность не была реализована. Но изменения, внесенные в закон об обороте земель в 2005 году, допускают продажу земельной доли без выделения участка только другим сособственникам, а также сельскохозяйственной организации или К(Ф)Х, использующим земельный участок (статья 1, пункт 3; статья 12, пункт 1). Кроме того, следовало бы рассмотреть возможность при выставлении земель на торги (например, из муниципальной собственности, в том числе бывшие невостребованные земельные доли) предоставить преимущественное право покупки местным сельхозтоваропроизводителям или резервировать для них часть земель;

— выдача специального разрешения государства на совершение сделки, которая может быть не санкционирована, если отчуждение земли приведет к хозяйственно нецелесообразному уменьшению или делению участка, а также, если предусмотренная договором цена явно не соответствует стоимости участка. Такая практика сложилась в ряде европейских государств (Австрия, Норвегия, Финляндия, Германия). В современной России ее альтернативой стало преимущественное право покупки участка государством или муниципальным образованием, которое можно рассматривать как форму согласия на совершение сделки;

— установление возрастных, квалификационных и иных требований к приобретателям земельных участков (Норвегия, Швеция, Германия). Так, в Норвегии, учитываются профессиональная квалификация приобретателя в области ведения хозяйства; его согласие проживать в данном хозяйстве и самому вести его. В Германии покупателем участка, используемого в сельском хозяйстве, может стать тот, кто не менее 10 лет арендовал его. В современной России данный механизм не задействован. Вместе с тем, некоторые требования можно было бы предусмотреть в отношении вновь образуемых КФХ, например, в рамках федерального закона, регламентирующего деятельность таких хозяйств. Это стало бы дополнительной мерой по «отсечению» недобросовестных покупателей земель сельскохозяйственного назначения, не имеющих намерения их последующего хозяйственного использования;

— в нашей стране не реализовано свойственное Норвегии положение о запрете на отчуждение земельного участка в течение 10 лет после его приобретения, а также об обязанности в течение года после покупки участка переехать на него жить и вести хозяйство. Хотя подобный мораторий на продажу земли, полученной от государства, действовал в России в 1992-1993 годах (10 лет при бесплатном ее получении и 5 лет в случае покупки у государства). Полагаем, что такие меры были обоснованы на стадии формирования земельного рынка, сейчас же, когда и соответствующий рынок, и комплекс мер по его регулированию уже сложились, вводить такой регулятор нецелесообразно;

— недробимость и единонаследие земель фермерских хозяйств (собственность на землю одного лица, в частности, Германия, Франция, Швейцария, Австрия, Норвегия). С формальной точки зрения в отечественном законодательстве это не применяется, так как в России реализована иная модель – имущество принадлежит членам КФХ на праве совместной собственности. Вместе с тем, по существу правило недробимости фермерских земель действует: согласно Федеральному закону «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» при выходе из хозяйства одного из его членов участок разделу не подлежит (статья 9, пункт 1)^{^[94]}.

Таким образом, большая часть (но не все) используемых в других странах механизмов, позволяющих регулировать рынок сельскохозяйственных земель, применяется в современной России. Почти десятилетняя практика применения указанных регуляторов, с одной стороны, позволила выявить ряд вышеназванных проблем в их практической реализации. С другой стороны, соответствующие регуляторы уже сформировались, и к вопросу об их возможной корректировке следует подходить с осторожностью.

Основным требованием при последующем совершенствовании действующих регуляторов является сохранение и усиление их комплексности в целях более рационального использования имеющихся земельных ресурсов и создания условий для устойчивого и эффективного развития отечественного агропромышленного комплекса.

Наибольший интерес представляет опыт Германии, так как правовые механизмы в Россия относятся к германо-романской правовой семье, кроме того, как Гражданский кодекс РФ, так и другие федеральные законы в значительной степени основаны на нормах германского законодательства.

Для полноценного рассмотрения механизма принудительного изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием или ненадлежащим использование, следует также учесть опыт законодательства Германии в части гарантий и способов защиты земельных прав (от необоснованного вмешательства).

3.5 Анализ управления земельными участками с.-х. назначения
при изъятии их для развития жилищного строительства на конкретных
примерах в регионах Российской Федерации: описание положительного
опыта, анализ опыта; описание негативного опыта, анализ опыта

Федеральный закон № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает возможность принудительного изъятия у собственника в судебном порядке участка, не используемого по назначению в течение трех и более лет. Сейчас существует спрос на землю для жилой застройки. Его, в большинстве случаев, можно удовлетворить только за счет перевода сельскохозяйственных земель в земли населенных пунктов. Одно из условий этого – включение участка в границы населенного пункта при утверждении или изменении генерального плана.

В результате большие площади земель сельскохозяйственного назначения выбывают из оборота. Это отрицательно сказывается на развитии сельского хозяйства.

Прежде чем перейти к анализу изъятия участков из земель сельскохозяйственного назначения для развития жилищного строительства, необходимо дать определение, что же законодатель понимает под «земельным участком».

Пункт 3 ст. 6 ЗК РФ устанавливает, что земельный участок — недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Земельный участок обоснованно перечислен в числе недвижимых вещей в ст. 130 ГК РФ.

На основании немногочисленных исследований и данных мониторинга различных служб происходит сокращение используемых земель сельскохозяйственного назначения, а именно масштабное уменьшение площадей продуктивных земель из сельскохозяйственного оборота. Существенная причина данного негативного фактора выражается в завершении хозяйственной деятельности большого количества сельскохозяйственных организаций.^{^[95]}

В целом понятие недвижимости, то есть земельной собственности, включает в себя: земельные ресурсы, то есть земельные участки с находящимися на них составными частями и принадлежностями; наследуемое право застройки, очень близкое к праву собственности, каковым не является; жилищная собственность в трактовке закона «О жилищной собственности», что в первую очередь связано с общей долевой собственностью.

В отношении муниципальной земельной собственности действует принцип целевого назначения, который позволяет выделить две группы объектов. Первая — имущество, которое служит общему благу жителей общины. Это могут быть объекты коммунальной и социальной инфраструктуры, имущество, предназначенное для общеуправленческих потребностей. Вторая, нередко признаваемая теоретической, поскольку связана со сложно доказуемым на практике «обеспечением развития общины», — недвижимость, приобретаемая муниципалитетом для жилищного строительства или промышленного развития. Согласно статистическим данным, в настоящее время в среднем ежедневно 114 га земельных ресурсов переводится под застройку. За последние 20 лет Германия прирастила таким образом 5% застроенной территории. Увеличение площади застройки — достаточно серьезная проблема, которая начинает будоражить многие умы внизу, в местных сообществах, и вверху, во властных структурах.^{^[96]}

Как видно из приведенных данных, проблема застройки территорий в том числе и с желанием использования земель сельскохозяйственного назначения свойственна не только России, но и другим странам включая Германию.

На территории Российской Федерации принят и действует ФЗ от 24.07.2008 №161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»^{^[97]}, цель которого заключается в содействии развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья, иному развитию территорий, регулирует отношения, возникающие между единым институтом развития в жилищной сфере, органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, а также устанавливает особенности осуществления единым институтом развития в жилищной сфере деятельности.

Сразу необходимо отметить, что единый институт развития^{^[98]}, закрепленный ФЗ от 24.07.2008 №161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» не имеет полномочий контроля за неиспользуемыми или ненадлежащим образом используемыми земельными участками. Более того, в рамках указанного закона единый институт развития работает с земельными участками, находящимися в федеральной собственности и с земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Следовательно, речь пойдет о тех земельных участках сельскохозяйственного назначения, которые были изъяты и переданы в единый институт развития с государственной формой собственности. Те же земельные участки, которые были изъяты и переданы соответствующим муниципалитетам в рамках данного исследования не рассматриваются.

В целях охраны плодородия у нерадивых собственников которые не используют либо ненадлежащим образом использует земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, изымать их конечно нужно и передавать тем лицам, кто будет ими наиболее эффективно заниматься. Однако в этом случае речь идет о замене собственника, землепользователя либо землевладельца. Несколько иные правовые последствия наступают, когда земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения изымаются и передаются для жилищного строительства.

Кроме вышеуказанного ФЗ от 24.07.2008 №161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», следует сказать о федеральной программе «Жилище», разработанной еще в 2002 году. В 2006-2010 годах в рамках подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства и федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы реализовывались мероприятия, направленные на решение одной из основных проблем, сдерживающих увеличение объемов жилищного строительства – отсутствие земельных участков, обустроенных инженерной инфраструктурой.

В 2010 году указанная программа была дополнительно продлена на пять лет до окончания 2015 года^{^[99]}. После этого Правительство Дмитрия Медведева приняло решение продлить программу еще на одно пятилетие — по 2020 год включительно^{^[100]}.

С 1 января 2018 года досрочно прекращена федеральная целевая программа «Жилище» на 2015-2020 годы. Реализация мероприятий указанной программы осуществляется в рамках государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем, и коммунальными услугами граждан Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года №1710- постановление Правительства РФ от 12 октября 2017 года №1243.

Вовлечение неиспользуемых или ненадлежащим образом используемых земель сельскохозяйственного назначения в целях их дальнейшего использования для строительства жилья, не может быть признано положительным. Так, например, в Краснодарском крае, по данным исследований, даже неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения имеют хорошие продуктивные характеристики. Соответственно, меняя назначение таких земель для строительства на них жилья – это большая ошибка.

И все же попробуем ответить на вопрос: может ли быть изъятие неиспользованных или ненадлежащим образом используемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и их последующее использование для жилищного строительства признано положительным.

В данном исследовании главным вопрос является принудительное изъятие указанных земельных участков со стороны государства. Мы же для ответа на поставленный вопрос рассмотрим другую ситуацию, в которой собственники земельных участков из земель сельхозназначения не хотят или в силу определенных причин не могут ими заниматься и отказываются добровольно от права собственности. Почему о статистике таких земель сегодня говорят довольно мало, но такие земли есть, и они могут образовывать определенный фонд. Для наглядности рассмотрим ситуацию имевшую место в Оренбургской области.

Так в период 2006 года судами Оренбургской области было рассмотрено и удовлетворено несколько тысяч гражданских дел по искам физических лиц об отказе от права собственности на земельный участок^{^[101]}. Обстоятельства, на которые ссылались истцы в своих исковых заявлениях были следующие: всем им были выделены земельные участки для ведения садоводства и огородничества. Данные земельные участки были расположены в низине, которая ежегодно подвергалась затоплению ранней весной, и земля просыхала только в конце августа. Исходя из таких обстоятельств, истцы указывали, что спорными земельными участками они не могут пользоваться по назначению уже несколько последних лет. Поскольку они не пользуются данными участками, то считают, что они им не нужны и они не должны платить при таких обстоятельствах земельный налог.

Исходя из вышеизложенного следует, что указанные в исках земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения не могут использоваться гражданами по назначению в силу определенных природных условий. В соответствии с вынесенными решениями, право собственности граждан (истцов) прекращено, а спорные участки переданы соответствующим муниципалитетам. Однако, нужно отметить, что и органы местного самоуправления тоже будут испытывать трудности, чтобы эти участки использовать по назначению.

Исходя из этого возникает вопрос о возможности использования таких участков для иных целей. Однако, если участки затопляются ежегодно, то вряд ли их можно будет использовать и для целей жилищного строительства. В подтверждение этому выводу можно привести пример из федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы, где не только не использовали такие участки (экономически нецелесообразно), но даже предоставляли субсидии из федерального бюджета, например, бюджету Республики Ингушетия на софинансирование мероприятий по завершению переселения граждан, проживающих в оползневой зоне Малгобекского района Республики Ингушетия (далее — субсидия).

Даже если произвести определенные экономические вложения (например, построить защитные сооружения), необходимо ответить на вопрос целесообразно ли это будет экономически. Если же это можно будет реализовать, то такой опыт, когда на землях сельхозназначения осуществляется жилищное строительство можно будет признать положительным.

Вопрос о строительстве на землях сельскохозяйственного назначения настолько сложен, что был предметом разбирательства в Верховном суде РФ и был отражен в обзоре судебной практики ВС РФ^{^[102]}. В частности, Верховный суд РФ разъяснил следующее:

В силу п. 1 ст. 1 ФЗ от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.

Согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), — в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пп. 1 и 4).

В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее — ГсК РФ) определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, чч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подп. 1 п. 3 ст. 1 ФЗ от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 ФЗ от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены ст. 4.1 ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Учитывая позицию Верховного Суда РФ, алгоритм вовлечения в оборот неиспользуемых земельных участков или ненадлежащим образом используемых участков для жилищного строительства выглядит следующим образом:

Мониторинг земель;
Определение земель неиспользуемых или ненадлежащим образом используемых земель;
Принудительное изъятие таких земель;
Выплата компенсации за изъятые земли;
Смена собственника изъятых земельных участков;
Перевод либо включение земельного участка в границы населенного пункта;
Перевод таких земельных участков из одной категории в другую;
Передача земельных участков с измененной категорий под жилую застройку.

Выводы по разделу 3

Анализ отечественного опыта по вовлечению земель в хозяйственный оборот свидетельствует о неоднократном возникновении пласта неиспользуемых земель, чей хозяйственный потенциал мог быть направлен на решение важных народнохозяйственных задач по увеличению объемов сельскохозяйственного производства и выходу готовой продукции.
Использование земли как основного средства производства в сельском хозяйстве не вызывает сомнения, как и то, что ее рациональное использование и охрана должны быть в числе приоритетов всех уровней органов государственной власти. При этом вопросы вовлечения неиспользуемых земель должно проходить на научно-обоснованных началах, с учетом экономических, социальных, природных и других факторов.
Анализ зарубежного опыта организации использования и охраны сельскохозяйственных земель убедителен в отношении наличия широкого спектра правовых и экономических механизмов, которые сводят к минимуму (а то и исключают) возможность бесхозности, заброшенности, нецелевого использования земель.
Изъятие земель для нужд развития жилищного строительства оказалось преимущественно негативным. Изъятие наиболее ценных сельскохозяйственных земель не должно ставиться во главу угла, и быть обоснованием этого пути как преимущественного или единственно возможного варианта использования необрабатываемых земель.
Незаинтересованность отечественных землепользователей в вовлечении неиспользуемых земель может быть объяснена отсутствием гибкой системы мотивирования, включающей широкие возможности субсидирования деятельности, налоговые послабления, инвестиционные и кредитные механизмы.

4 Анализ состояния нормативно-правовой базы вовлечения
НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ сельскохозяйственных земель в экономический оборот

4.1 Анализ нормативно-правовой основы экономической защиты земель

Современная нормативная правовая база, регламентирующая вовлечения сельскохозяйственных земель в экономический оборот в своей основе, была сформирована еще в советский период, а затем (в условиях активной фазы аграрно-земельной реформы и ее продолжения) весьма кардинально обновилась. Советское земельное законодательство было основано на следующих принципах.

1. Исключительность права государственной собственности на землю. Суть данного принципа состояла, во-первых, в неизменной принадлежности всех земель в пределах государственных границ только государству, и в недопустимости возникновения права собственности на нее других субъектов, а, во-вторых, – в том, что земля была неотчуждаема и не могла находиться в гражданском обороте и не признавалась имуществом. Из этого основополагающего принципа логически вытекал следующий принцип.

2. Земельные отношения не подлежали регулированию нормами гражданского законодательства, которое прямо определяло, что земельные отношения регулируются лишь земельным законодательством^{^[103]}.

3. Предоставление земли гражданам и юридическим лицам со стороны государства–собственника только на праве пользования. Такое право возникало лишь по воле государства. Даже в тех случаях (вторичное землепользование), когда право землепользования возникало не на основании акта компетентных государственных органов, а в результате передачи земли первичными землепользователями (например, сельхозпредприятие своим работникам), то это происходило с дозволения государства.

4. Бесплатность землепользования, согласно которому отношения между государством, как исключительным собственником земли, и отдельными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами по поводу пользования землей были лишены какой-либо коммерческой основы.

5. Устойчивость землепользования, т.е. настолько продолжительная длительность сроков пользования землей, которая позволяла полностью использовать все полезные свойства земли и результаты улучшений, произведенных землепользователями. Это обеспечивалось тем, что в СССР преобладало бессрочное землепользование.

6. Плановость, т.е. установление перспективных планов рационального использования земельных ресурсов страны, обеспечивающих потребности сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства, а также планов мероприятий по мелиорации земель и повышению плодородия почв (общесоюзная компетенция) и перспективных планов использования земельного фонда (республиканская компетенция)^{^[104]}.

7. Приоритет сельскохозяйственного землепользования, который выражался, в том числе в нормировании (ограничении) размеров несельскохозяйственных землепользователей.

8. Целевой характер землепользования, в соответствии с которым единый государственный земельный фонд классифицировался на отдельные категории земель (к началу земельной реформы 90-х годов их было 7) в соответствии с их основным хозяйственным назначением. Принадлежность к определенной категории определяла и правовой режим земель.

9. Обеспечение рационального использования земли государством и всеми землепользователями, в частности, последние были обязаны рационально использовать предоставленные им земельные участки^{^[105]}.

К настоящему времени все эти принципы пересмотрены: первые шесть вообще не нашли отражения в обновленном законодательстве, а содержание остальных трансформировано. Так, приоритет сельскохозяйственных угодий, казалось бы, сохранен^{^[106]}, но указанные земли сравнительно легко отводятся под застройку, а ограничения (нормативы) в части потребности земель для несельскохозяйственных целей, если и сохранились в отдельных актах, принятых в советский период, на практике не соблюдаются. Правовой режим земель определяется исходя не только из их принадлежности к той или иной категории, но и с учетом их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются градостроительным законодательством. Кроме того, Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2017 годы^{^[107]} прямо предусматривают отказ от института категорий земель. Что касается рационального использования земли, то, как Земельный, так и Гражданский кодексы упоминают про правила рационального использования земли, но ни соответствующих правил, ни раскрытия понятия «рациональности» в действующем законодательстве не имеется.

Существенное обновление данной правовой отрасли обусловило проведение в начале 90-х годов ХХ-го столетия земельной реформы (предусматривавшей приватизацию земли, ее вовлечение в гражданский оборот, введение платности землепользования). Осуществление реформы и последующее развитие земельных отношений было обеспечено путем законодательных изменений.

Такие изменения предусматривали как обновление массива нормативных правовых актов советского периода (особенно, на первой тапе реформ, в последующем такие акты утратили свою силу и значение), так и принятие новых законов (и развивавших их подзаконных актов), которые регулировали общественные отношения, не допускавшиеся в советский период. Кроме того, в последующем шла корректировка и таких сравнительно недавно принятых законов и подзаконных актов.

Наиболее существенные изменения произошли трижды:

в начале 1990-х годов, когда формировалось принципиально новое в сравнении с прежним периодом законодательство (хотя тогда этот процесс не удалось логически завершить);
на рубеже ХХ-ХХI веков, когда была преодолена критичная пробельность в правовом регулировании земельных отношений на федеральном уровне;
в 2014-2017 годах, когда было пересмотрено законодательное обеспечение ключевых функций государственного и муниципального управления в области земельных отношений.

В развитии отечественного земельного законодательства в 1990-е гг. следует выделить несколько этапов.

Первый этап связан с принятием в 1990-1991 годах законов, которые положили начало трансформации земельного законодательства советского периода. Тогда были введены многообразие форм собственности на землю, платность землепользования, а в ограниченных случаях – также и возможность приватизации земли и ее гражданского оборота. Причем, в то время земельные преобразования были своего рода вспомогательным мероприятием при проведении аграрных реформ. Даже осуществлявшееся в значительных объемах предоставление земли гражданам для садоводства, огородничества и расширения личных подсобных хозяйств, как наиболее ощутимый результат первого этапа реформы, было направлено на изменение структуры производителей сельскохозяйственной продукции. Уже позднее с вовлечением земли в рыночный оборот, распространением реформы на городские земли, постепенным увеличением платежей за землю, носивших в начальный период символический характер, земельная реформа затронула интересы практически всего населения страны.

Началом реформирования земельных отношений следует считать решение союзного законодателя – введение в действие в марте 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Спустя месяц согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1990 г. «О некоторых вопросах предоставления и изъятия земель» изменился порядок землепользования в сельских населенных пунктах – в ведение сельских и поселковых советов передавались земельные участки для последующего предоставления их гражданам под ЛПХ, огородничество, сенокошение, пастьбу скота и индивидуальное жилищное строительство. Дальнейшее преобразование земельного законодательства осуществлялось на основе республиканских (РСФСР) актов: Закон РСФСР от 15 декабря 1990 № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»; новый ЗК РСФСР (1991), Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе». Также ряд нормативных положений содержался в актах, общереспубликанского уровня, носящих скорее организационно-распорядительный характер: Постановление Второго (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса», постановление Совета Министров РСФСР от 18 января 1991г. № 30 «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» и утвержденная им Программа; совместное постановление Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР»; ряд ведомственных актов, выпущенных Госкомземом РСФСР.

На этом же этапе произошла определенная трансформация прежней системы управления земельными ресурсами (в т.ч. был создан специализированный государственный орган, имеющий четкую вертикаль до районного уровня – Госкомзем РСФСР). Впрочем, советская система управления земельными ресурсами при этом не была существенно трансформирована и в своей основе сохранялась последующие годы.

Рассмотрим эти законодательные шаги подробнее.

Закон РСФСР «О земельной реформе» определил цели реформы – перераспределение земли в интересах создания условий для 1) равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, 2) формирования многоукладной экономики, 3) рационального использования и охраны земель на территории России. Этим законом на Госкомзем России были возложены землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции по проведению реформы.

Во исполнение этого закона в январе 1991 г. постановлением Совета Министров РСФСР № 30 была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР, предусматривавшая создание условий для 1) равноправного развития коллективных, индивидуальных и других форм использования земли, 2) повышения эффективности сельскохозяйственного производства, 3) защиты земель от негативного влияния антропогенной деятельности и вредных природных процессов. Программа была рассчитана на 1991-1995 годы и предусматривала два этапа: 1) закрепление земель в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, уточнение административных границ, выявление потребности граждан и юридических лиц в земле, формирование фонда перераспределения земель и установление ставок земельного налога и цены земли; 2) передача и закрепление земель в собственность, владение, пользование, в том числе в аренду, гражданам и юридическим лицам. В силу ряда объективных причин на практике в первую очередь решались задачи второго этапа реформы. А такие задачи первого этапа, как закрепление земель в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, не были решены. В целом осуществление земельных преобразований потребовало значительно большего времени, и летом 1999 года была принята новая федеральная программа земельной реформы.

ЗК РСФСР (1991) зафиксировал первые итоги осуществленных преобразований (ограниченное многообразие форм собственности, например, частная — только для определенных целей, декларация о формировании долевой собственности на земли сельскохозяйственных предприятий, введение земельного налога и ряд других).

Вступивший в силу с 1992 года Закон РСФСР «О плате за землю» положил начало формированию принципиально нового для нашей страны экономического механизма регулирования земельных отношений, который основан на 1) дифференцированном взимании налога, 2) введении системы льгот и 3) перераспределении части собранных средств между регионами с менее благоприятными природными и экономическими условиями (частичная централизация собранных средств).

Но в целом российские нормативные правовые начала 90-х годов носили переходный характер. Это проявлялось в первую очередь в том, что частная собственность на земельные участки, допускалась лишь для некоторых, используемых в сельскохозяйственном производстве, т.е. для фермеров, садоводов, владельцев ЛПХ и других, тогда как иные группы граждан (участники дачных и гаражных кооперативов, предприниматели) и юридические лица возможность иметь земельные участки в частной собственности на землю в тот период не получили.

Кроме того, права собственников были существенно ограничены в результате: 1) действия моратория на куплю-продажу (землю нельзя было продать в течение 10 лет с момента ее бесплатного получения или 5 лет с момента ее покупки) и 2) отсутствия реальной возможности распорядиться землей иным законным способом, т.е. сдать в залог, подарить, обменять, передать в качестве взноса в уставные капиталы. Даже сдача в аренду тогда допускалась только в 4 случаях (временная нетрудоспособность, призыв в армию, поступление на учебу и наследование участков несовершеннолетними детьми).

Главное же заключалось в том, что, предусматривая отказ от исключительности государственной собственности на землю, рассмотренные законодательные акты не содержали механизмов массовой приватизации земель (которая позволила бы привести к сопоставимости по объему площадей государственной и частной земли в аграрном землепользовании, а затем – и к гражданскому обороту земель)^{^[108]}.

Также существовали переходные формы собственности на землю – колхозно-кооперативная и коллективно-долевая. Закон РСФСР «О земельной реформе» предусматривал, что в течение двух лет (до конца 1992 года) следовало осуществить юридическое переоформление всех ранее предоставленных участков. По истечении этого срока землепользователи, не прошедшие такой процедуры могли лишиться прав на землю.

Фактически вышеназванные законы стали единственными законодательными актами, определившими ход земельной реформы и направления развития земельных отношений. Все дальнейшие решения в сфере земельных отношений, учитывая политическую специфику 90-х годов, принимались на уровне Президента и Правительства страны. Естественно, что принимаемые ими акты, не могли обеспечить формирование взаимоувязанного земельного законодательства свободного от внутренних противоречий, но, тем не менее, они решали наиболее неотложные вопросы.

Второй этап наступил на рубеже 1991-1992 годов и продолжался до самого конца 1993 (до вступления в силу Конституции Российской Федерации). Суть этого, весьма специфичного этапа в развитии земельного законодательства – преобладающее положение в системе правового регулирования актов Президента и Правительства Российской Федерации^{^[109]}. Исключением стал лишь закон 1992 года^{^[110]}, в достаточной степени урегулировавший оборот земельных участков населения (садовые, личные подсобные и др.).

Следует отметить, что в условиях проведения земельной (и любой другой социально-экономической) реформы регулирование быстро изменяющихся общественных отношений подзаконными актами является вполне приемлемой практикой. И если на первом, рассмотренном выше этапе существовала определенная двойственность в принятии решений о предоставлении земельных участков, поскольку в соответствии с ЗК РСФСР (1991) такие решения принимали Советы народных депутатов, которые, в свою очередь, во многих случаях наделяли этими правами и органы исполнительной власти. То затем такое положение было изменено Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», который отнес эти вопросы к компетенции исполнительной власти — решения о перераспределении земли стали принимать органы местной администрации по представлению земельных комитетов.

Принятие этого Указа и стало началом нового (второго) этапа в развитии земельного законодательства, поскольку практически все сельское население оказалось вовлеченным в процесс аграрной и земельной реформ, когда начались его наделение земельными долями (паями) и сплошная реорганизация сельскохозяйственных предприятий, завершить которую предполагалось в течение одного года (что было заведомо неосуществимым). Местные администрации совместно с земельными комитетами устанавливали среднерайонные нормы бесплатной передачи земель (с учетом их качества) в собственность граждан, а земли, остающиеся после их бесплатной передачи коллективам колхозов и других сельскохозяйственных предприятий, включались в фонд перераспределения. Для упрощения процедуры наделения землей создающих крестьянские хозяйства членов колхозов и работников совхозов определялись земельные массивы, подлежавшие в первую очередь предоставлению крестьянским хозяйствам, для выделения земельной доли в натуре устанавливался месячный срок с момента подачи заявления о создании крестьянского хозяйства. Указ, кроме того, предусматривал бесплатное предоставление в собственность земельных участков для личного подсобного хозяйства, садоводства и жилищного строительства в сельской местности.

Положения этого Указа были развиты в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», в решениях министерств и ведомств. Эти документы решали две задачи: 1) провести в 1992 г. реорганизацию колхозов и совхозов и 2) превратить членов их трудовых коллективов в собственников земельных долей.

В дальнейшем Указ Президента Российской Федерации № 1767 от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» предоставил собственникам, включая фермеров и владельцев ЛПХ, право сдавать земельные участки в аренду, в залог, дарить, продавать, передавать их в качестве взноса в уставный фонд (капитал). Государство гарантировало неприкосновенность и защиту частной собственности на землю и прав собственников земли при совершении с ней сделок.

Кроме того, этим Указом земельные участки и все, что прочно с ними связано было отнесено к недвижимости и совершение сделок с ними подпало под регулирование в первую очередь гражданского законодательства. Именно тогда, в 1993 году, началось постепенное сужение сферы земельного законодательства и расширение норм гражданского, что впоследствии было закреплено в ГК РФ, Законе о госрегистрации прав и в других нормативных правовых актах.

Согласно вышеназванному Указу для пополнения фондов перераспределения земель и последующего наделения землей граждан и юридических лиц земельным комитетам по поручению местных администраций было разрешено выкупать земельные доли (паи). Это, несомненно, способствовало бы обеспечению компактности землепользований и рациональной организации территории как вновь образуемых крестьянских хозяйств, так и самих реорганизуемых сельскохозяйственных предприятий. Также это способствовало бы развитию цивилизованного рыночного механизма перераспределения земельных долей, а, следовательно, и расширило бы реальные возможности их собственников по распоряжению долями. Кроме того, на Роскомзем был возложен и выкуп земельных участков для федеральных нужд. Однако буквально через пару месяцев оба эти решения были пересмотрены (см. далее). В результате на долгое время возникла ситуация отсутствия правового регулирования оборота земельных долей и действенного механизма выкупа земель для государственных нужд.

Тогда во многом небесспорный, этот Указ, тем не менее, определил направление дальнейшего развития земельной реформы и в целом значительно расширил ее законодательную базу. В его развитие в конце 1993 года было принято сразу несколько нормативных правовых актов: указы Президента от 7 декабря 1993 г. № 2118 «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость», от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», решения Правительства от 10 декабря 1993 г. № 1272 «Об утверждении Положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей» (правда, этот документ действовал всего две недели) и от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации».

Указы Президента Российской Федерации и другие подзаконные акты федерального уровня, принятые в этот период, позволили осуществить переход от декларативного допущения частной земельной собственности к ее реальному возникновению (причем в значительных масштабах), провести сплошную реорганизацию сельскохозяйственных предприятий и массовую приватизацию сельскохозяйственных угодий (наделение сельских жителей земельными долями). Но в вопросах оборота большей части земельных участков эти подзаконные акты вступили в противоречие с Конституцией страны (она предусматривала мораторий на рыночный оборот большей части участков, в том числе приватизированных), что также представляло тогда весьма существенную земельно-правовую проблему.

Третий этап законодательного обеспечения земельных преобразований (этап пробельности федерального земельного законодательства – 1994-2000 гг.) напрямую связан с принятием на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации^{^[111]}, которая сыграла двоякую роль.

С одной стороны, именно новый Основной закон разрешил спорные к тому моменту вопросы о частной собственности на землю, определил стратегическое направление развития земельного права, установил баланс между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере, наконец, именно принятие новой Конституции позволило «убрать» содержавшийся в прежней мораторий на перепродажу земельных участков. Значение Основного закона страны для земельного законодательства также состоит в том, что ст. 72 (ч. 1, п. к) прямо предусматривает наличие земельного законодательства, а также то, что оно находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

С другой стороны, именно принятие Конституции Российской Федерации стало одной из причины длительной законодательной неуреглированности земельных вопросов на федеральном уровне. Это связано с тем, что согласно ч. 3 ст. 36 Основного закона страны условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Однако на протяжении всех последующих 90-х годов такой закон не был принят; и даже нормы семнадцатой главы ГК РФ (урегулировавшей земельно-имущественные вопросы) не вступали в силу вплоть до 2001 года^{^[112]}. Это произошло по причине того, что формирование четко выраженной идеологии земельных отношений в 90-х годах было затруднено излишней политизированностью этого вопроса. На протяжении земельной реформы диаметрально противоположные позиции по данному вопросу занимали не только политические партии, но и различные ветви власти, и даже руководители разных регионов. В условиях, когда правовые проблемы регулирования земельных отношений на федеральном уровне оказались политизированы, развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации шло по разным направлениям. При этом на содержание земельного законодательства на местах сильное влияние оказывали такие факторы, как стремление к суверенитету, политические взгляды руководителей регионов, их лояльность федеральной исполнительной власти или симпатии оппозиции и другие, связанные не с правовыми, природно-климатическими или экономическими особенностями регионов, а имеющие скорее такой же политический и даже субъективный характер.

Второй причиной большого числа пробелов в федеральном земельном законодательстве стало то, что менее чем через две недели после референдума, на котором была принята новая Конституция страны, Президент Российской Федерации издал Указ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» (от 24 декабря 1993 г. № 2287).

Им «в связи с принятием всенародным голосованием Конституции Российской Федерации, в целях обеспечения прав граждан на землю» были признаны недействующими почти треть статей ЗК РСФСР (1991), причем, это были ключевые положения земельного законодательства, в т.ч. об условиях передачи земли гражданам, об основаниях прекращения прав на землю и др., Закон РСФСР «О земельной реформе», все «земельные» статьи Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и ряд подзаконных актов. То есть правовое поле было «расчищено» для реализации конституционных положений, и велась активная работа над новыми земельным и гражданским кодексами. Однако получилось так, что первые 7-8 лет с момента принятия Конституции федеральное земельное законодательство вообще перестало развиваться, поскольку согласно ч. 3 ст. 36 Основного закона страны условия и порядок пользования землей могут определяться лишь на основе федерального закона, а до вплоть 2001 года принять такой закон не удалось.

Что касается регулирующих земельные отношения нормативных правовых актов, изданных в середине 90-х годов Президентом и Правительством, то они были узконаправленными и не претендовали на определение приоритетов в дальнейшем развитии реформы. Кроем того, многие законы и подзаконные акты, принятые в начальный период земельной реформы, действовали весьма непродолжительное время (меньшее, чем то, что предусматривалось при их принятии). Конечно пересмотр норм (и их признание утратившими силу) – это неизбежное явление, свойственное периоду существенной трансформации земельных отношений. Но, например, постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 1993 г. № 1272 «Об утверждении Положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей», содержавшее много важных, неурегулированных до того времени предложений, было отменено уже через 2 недели после его принятия.

Указ Президента Российской Федерации от 27 июня 1992 г. № 718 «Об организационных мерах по проведению земельной и агропромышленной реформы в Российской Федерации» и утвержденное им Положение о Федеральном центре земельной и агропромышленной реформы России (который был подчинен Вице-президенту Российской Федерации) утратил силу согласно Указу Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 475 «Вопросы управления агропромышленным комплексом».

Немногим больше года действовало постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 1992 г. № 594 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель (признано утратившим силу постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»).

Постановление Правительства Российской Федерации от 25 февраля 1992 г. № 112 «Об утверждении Порядка определения ставок земельного налога и нормативной цены земли, и Порядка централизации средств от платы за землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации и их использовании» и соответствующие порядки, действовавшие немногим более 2 лет. Они утратили силу согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г № 1204 «О Порядке определения нормативной цены земли», которое в свою очередь утратило силу после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли».

Также следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1998 г. № 854 «Об индексации ставок земельного налога», которым были введены повышенные ставки налога для неиспользуемых или используемых не по целевому назначению участков, а также повышены в 2 раза ставки для участков под жилым фондом и гаражами в поселениях, а в 4 раза – для земель прочих категорий. Правомерность решения налоговых вопросов подзаконным актом оспаривалась сразу с момента издания этого Указа и спустя три месяца 28 октября 1998 г. он был отменен^{^[113]}.

Характеризуя все три этапа в развитии земельного законодательства в 1990-е годы, важно указать, что тогда происходило перманентное обновление правового поля, которое изменяло и права, и обязанности субъектов земельных отношений. Вектор этих изменений был направлен в сторону расширения прав и полномочий граждан, и юридических лиц, поэтому они не вызывали социального недовольства (достаточно распространенные в первой половине и середине 90-х годов выступления против частной собственности на землю и земельного рынка, как правило, носили общий характер и не были связаны с конкретными земельными участками или правами на них). Такая либеральная направленность развития земельного законодательства во многом объясняется влиянием земельных отношений на другие формы отношений и стремлением изменить иные составляющие общества и экономики при помощи реформирования земельных отношений.

Результатом осуществления земельной реформы 1990-х годов, стало то, что в стране сложился совершенно новый тип земельных отношений, предусматривающий многообразие форм собственности на землю и отнесение земельного законодательства и вопросов владения, пользования и распоряжения землей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Но законодательное закрепление это получило лишь в Конституции страны, тогда как для развития ее положений, конкретизации условий и порядка реализации прав на землю граждан и юридических лиц, обеспечения защиты публичных интересов требовалось принятие ряда федеральных законов, чего в тот период не произошло (даже процесс разграничения находящихся в государственной собственности земель на земли, относимые к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и к муниципальной собственности, в 90-е годы так и не был начат). Кроме того, изменения, произошедшие в 90-х годах, в основном затронули лишь земли сельскохозяйственного назначения, и при этом, несмотря на ряд положительных моментов, соответствующие решения можно охарактеризовать как непоследовательные и бессистемные.

Отдельно следует рассмотреть вопрос, как развивалось в 1990-е гг. региональное земельное законодательство.

Основанием для регионального нормотворчества в сфере управления земельными ресурсами является Конституция Российской Федерации (ст. 72, ч. 1, п. п. «в», «д» и «к»), согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения землей, использования и охраны земель, земельного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Действовавший до 2003 года Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 2 ст. 12) устанавливал, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование (с последующим приведением региональных актов в соответствие с федеральным законом). Государственная Дума второго созыва в свое время поставила под сомнение такое региональное нормотворчество (в отношении Закона Саратовской области «О земле», которым допускалось отчуждение сельскохозяйственных угодий), до принятия федерального закона. Но правомерность этого регионального закона была подтверждена судом, исходя из того, что федеральные конституционные нормы имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории страны. Таким образом, принимаемые в регионах законодательные акты были полноценными, действующими законами, на основе которых решались многие практические вопросы.

При этом, учитывая, отечественную традицию регулирования земельных отношений кодифицированными законодательными актами, в развитие которых затем издаются иные нормативные правовые акты, а также исходя из того, что значительная часть ЗК РСФСР (1991) признана недействующей, а работа над новым федеральным кодексом неоправданно затянулась, в ряде регионов пошли по пути принятия региональных кодифицированных законодательных актов о земле. В частности, такие акты (кодексы или законы) были приняты в Республике Башкортостан (Земельный кодекс, новая редакция которого изложена в Законе Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. №221-з «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан»), в Новосибирской области (областной закон от 12 ноября 1998 г. №28-03 «О регулировании земельных отношений в Новосибирской области»), в Саратовской области (Закон «О земле» от 17 ноября 1997 г. №57-ЗСО).

Наряду с кодифицированными законодательными актами о земле в регионах (также как в последующем и на федеральном уровне) разрабатывались специальные законы, регулирующие отдельные вопросы земельных отношений. Так, в Нижегородской области 28 октября 1998 г. был принят Закон «О землеустройстве» (№18-3), в Читинской области – Закон «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Читинской области» (от 17 февраля 1999 г. №149-340), в Томской области — Закон «Об отнесении земель к собственности Томской области» (от 23 октября 1998 г. №173), в Республике Карелия – Закон «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность» (от 31 декабря 1997 г. №248-ЗРК), в Саратовской области – Закон «О прекращении прав на землю на территории Саратовской области» (от 5 июня 1997 г. №36-ЗСО), в Московской области — Закон «О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области» (от 7 июня 1996 г.). Как следует из названий этих законодательных актов, в тематическом отношении в тот период региональные законодатели продвинулись значительно дальше федеральной Государственной Думы.

Кроме того, в регионах принято большое число законодательных актов, хотя и затрагивающих земельные вопросы, но имеющих иной предмет регулирования: Закон Республики Башкортостан от 29 июля 1998 г. «№177-3 «Об ипотеке», Закон Читинской области от 22 апреля 1999 г. №166-340 «О личном подсобном хозяйстве», Закон Псковской области от 28 декабря 1995 г. №34-03 «О природопользовании на территории области», Закон Московской области от 9 января 1997 г. №4/97-03 «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области», Закон города Москвы от 9 декабря 1998 г. №28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы»

Характеризуя региональное земельное законодательство в целом, можно отметить, что все субъекты Российской Федерации в той или иной мере закрепили основы рыночной экономики в земельной сфере. Однако степень синхронизации с федеральным законодательством была различна. Так, одна часть регионов прошла в рыночном направлении дальше федеральных законодателей (Самарская и Нижегородская области, Республика Татарстан), другая (Краснодарский край, республики Северного Кавказа), наоборот, старались сдерживать решение вопросов, связанных с рыночным оборотом земельных участков. Большинство же регионов ориентировалось на федеральный центр, принимая региональные законы, разработанные по образцу федеральных законопроектов, или исходя из прямого действия федеральных актов.

Определенную роль в тот период играли также решения органов местного самоуправления, устраняющие пробелы и неясности действующего федерального и регионального земельного законодательства. В ряде случаев (Приморский край) такими решениями даже определялась оборотоспособность земель, вводились ограничения прав частной собственности на землю и особенности порядка приобретения земельных участков в собственность. Правомерность такого регулирования может оспариваться, но при отсутствии внятных решений на вышестоящих властных уровнях такие нормы, направленные на защиту публичных интересов, были вполне оправданными.

Следует отметить, что на протяжении 1990-х годов наиболее проблемным вопросом было правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому и федеральный Закон об обороте сельхозземель во многом носит рамочный характер, а конкретизация ряда его ключевых положений осуществлена в законах субъектов Российской Федерации. За первые же три года во исполнение федерального законодательства по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения специализированные региональные законодательные акты были приняты в 57 субъектах Российской Федерации.

Рассмотрим, как региональные законодатели решили три принципиальных вопроса: 1) региональные особенности проведения приватизации земли, 2) минимальные и максимальные размеры земельных участков и 3) соотношение региональных и муниципальных полномочий при реализации преимущественного права покупки земли.

Вопрос о возможной передаче земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность отнесен Законом об обороте сельхозземель к компетенции региональных законодателей – приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого они расположены (п. 4 ст. 1).

Учитывая, что при этом порядок и условия осуществления приватизации определяются федеральным законодательством, на региональный уровень, фактически, было делегировано лишь право установления моратория на ее проведение. Как следует из таблицыТаблица 32, за первые три года в половине из субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие региональные законы, прибегать к такому мораторию не стали, определив, что приватизация земель сельскохозяйственного назначения начинается сразу после вступления в силу соответствующего регионального закона или указав в нем фиксированную дату – не позднее 1 января 2005 г.

Таблица 32 — Момент начала приватизации земельных участков в субъектах
Российской Федерации, установленный региональными законодательными актами

Дата начала приватизации	Число регионов
Приватизация уже осуществлялась ила началась сразу после принятия Закона об обороте сельхозземель	28
Дата начала приватизации в период 2006-2050 годов	12
Дата начала приватизации – после 2050 года	7
Не была установлена	9
Принятие решения отложено	1

В 19 субъектах Российской Федерации определены более поздние сроки. Из них в 7 регионах – после 2050 года (Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Алтайский и Краснодарский края, Волгоградская и Курганская области, Корякский автономный округ).

Еще в 9 субъектах Российской Федерации законодатели вообще не стали регламентировать момент начала приватизации. Но при этом следует учитывать положения ст. 19.1 Закона об обороте сельхозземель, дополнительно внесенной спустя год после его принятия как раз по причине умолчания данного вопроса в региональных законах или задержки с их принятием. Указанная статья предусматривает, что если субъектом Российской Федерации не принят закон, обеспечивающий решение данного вопроса, то на территории такого субъекта Российской Федерации приватизация осуществляется с 1 января 2004 г.

Пожалуй, единственным субъектом Российской Федерации, где решение вопроса о приватизации земель отложено юридически корректно, была Тверская область. Там приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории области и находящихся в государственной собственности Тверской области или муниципальной собственности, осуществляется с момента, установленного отдельным законом Тверской области (ст. 2 Закона Тверской области от 27 ноября 2003 г. № 79-ЗО «О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тверской области»).

В качестве региональной особенности правоприменительной практики в отношении Закона об обороте сельхозземель следует выделить Астраханскую область. Статья 2 областного закона «Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Астраханской области» предусматривает, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Астраханской области, осуществляется с момента возникновения права государственной и муниципальной собственности на земельные участки. То есть, с одной стороны, момент начала приватизации земель, отнюдь, не отложен. С другой же стороны, он увязан с ходом работ по разграничению государственной собственности на землю. Тогда как к началу 2004 года в данной области не имелось участков, отнесенных к федеральной, региональной или муниципальной собственности, причем не только среди категории земель сельскохозяйственной назначения, но и остальных.

Что касается максимальных и минимальных размеров земельных участков, находящихся в частной собственности, то федеральный законодатель, лишь обозначив некоторое ограничение для граждан и юридических лиц (наличие минимальных и максимальных пределов), конкретные решения о таких размерах делегировал субъектам Российской Федерации. При этом минимальные размеры региональные законодатели должны были обосновать землеустроительными требованиями, а максимальные – устанавливать, начиная с 10% от общей площади сельскохозяйственных угодий в границах того или иного административно ‑ территориального образования.

В большинстве принятых в тот период региональных законов минимальные размеры были определены с указанием конкретных размеров (0,25-300 га). В ряде случаев эти размеры были дифференцированы по муниципальным образованиям и в зависимости от применяемой агротехники.

Так, в Кемеровской области минимальный размер участка был установлен в размере 1 га, но если такой участок использовался для производства зерна, то – 300 га. В Воронежской области были следующие минимальные нормы:

для специализированных сельскохозяйственных предприятий (племенных, семеноводческих и плодопитомнических хозяйств, тепличных комбинатов, молочных и мясных, крупного рогатого скота, свиноводческих и птицеводческих комплексов, конных заводов) – в размере площади первоначального земельного участка сельскохозяйственного предприятия на момент приватизации земель;
для КФХ – 50 га (овощеводство –2 га);
для других вновь образуемых земельных участков – 200 га.

Достаточно распространенной нормой стало приравнивание минимального размера вновь образуемого земельного участка к величине земельной доли, что должно обеспечить реализацию собственниками долей своих прав по распоряжению ими (Таблица 33).

Таблица 33 — Установление минимальных размеров земельных участков региональными законодательными актами (к 2006 году)

Критерии установления размеров земельных участков	Число регионов
Конкретные размеры в гектарах (0,25-300 га)	36
В размере земельной доли	14
Аналогично нормам предоставления земли	2
Не были установлены	4

Также в ряде регионов предъявлялись дополнительные требования к минимальному размеру мелиорированных участков, как правило, они были увязаны с размером единой оросительной и (или) осушительной системы.

Например, в Саратовской области минимально допустимый размер земельного участка, используемого в товарном сельскохозяйственном производстве, был установлен равным 20 га (при самотечном способе полива по бороздам); 40 га – при использовании дождевальной техники; 400 га – для участков, расположенных в составе государственных оросительных систем, построенных по государственным проектам, а также в составе проектного севооборота. Тогда как для немелиорированных сельскохозяйственных угодий (кроме пашни) минимальный размер не был ограничен (а для пахотных земель – 5 га).

В тех же регионах, где законодательно не был определен конкретный минимальный размер земельного участка, применялась норма федерального законодательства. А именно, в соответствии со ст. 19.1 Закона об обороте сельхозземель, если субъектом Российской Федерации не принят закон, обеспечивающий реализацию данного Федерального закона, то на территории такого субъекта Российской Федерации минимальные размеры земельных участков приравниваются к минимальным размерам земельных участков, устанавливаемым для осуществления деятельности КФХ.

В отношении же максимального размера большинство регионов ввело норму, соответствующую тому нижнему пределу, который разрешен федеральным законодательством (Таблица 34).

Таблица 34 — Максимальные размеры земельных участков, установленные

региональными законодательными актами (к 2006 году)

Критерии установления размеров земельных участков	Число регионов
10 % общей площади с/х угодий в границах одного административно-территориального образования	39
12-30 % общей площади с/х угодий в границах одного административно-территориального образования	11
Более 30 % общей площади с/х угодий в границах одного административно-территориального образования	4
Не были установлены	2*

* — Республика Мордовия, Республика Саха-Якутия.

При этом существенно отличаются от других регионов Ханты-Мансийский автономный округ, где такой размер равен 90 % от общей площади в границах административно-территориального образования, Иркутская область – 50 % (при этом для части муниципальных образований ограничений нет), Тюменская – 50 % и Орловская области – 35 %.

Что касается распределения компетенции между органами субъекта Российской Федерации и муниципальными образованиями при реализации преимущественного права покупки земли, то можно выделить три группы регионов (Таблица 35).

Таблица 35 — Распределение компетенции между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями при реализации
преимущественного права покупки (к 2005 году)

Уровень публичной власти	Число регионов
1 группа	25
Субъект Российской Федерации	10
Субъект Российской Федерации, во вторую очередь — муниципальные образования	15
2 группа	10
Субъект Российской Федерации и муниципальные образования	3
Муниципальные образования	7
3 группа	12
Субъект Российской Федерации – земельные участки, муниципальные образования – земельные доли	2
Детализация полномочий в зависимости от размера, местоположения продаваемых земель и ряда других факторов	10
Региональные особенности не установлены	10

Во-первых, это регионы с высокой степенью земледефицитности или исторически сложившейся напряженностью в земельном вопросе. Там преимущественное право покупки было оставлено на региональном уровне или муниципальным образованиям было предложено реализовать его только во вторую очередь – при отказе субъекта Российской Федерации от покупки. Это Московская область, Краснодарский край, Республика Алтай, Чувашская Республика и ряд других.

Вторая группа – это регионы, где соответствующие полномочия перешли исключительно на муниципальный уровень или субъект Российской Федерации и входящие в него муниципальные образования паритетны. Такой подход был свойственен регионам с меньшим числом земельных проблем (особенно в сравнении с другими региональными сложностями) и отражал преемственность практики 90-х годов, когда решения по перераспределению земель принимались именно на уровне административных районов и муниципальных образований. Кроме того, к указанной группе мы отнесли также регионы, где еще с середины 90-х годов основная часть нормативного регулирования была делегирована с регионального на муниципальный уровень (в частности, таковым являлся Приморской край).

Третья группа – это регионы, в которых компетенция сразу была строго разграничена. Например, в отношении земельного участка право преимущественной покупки оставлено за субъектом Российской Федерации, а земельной доли – перешло на уровень муниципальных образований. Или проведена дифференциация в зависимости от размера, местоположения продаваемых земель.

Что касается регионов, в законах которых не конкретизирована компетенция в вопросах преимущественного права покупки, то их правильнее отнести к первой группе, поскольку наличие у них таких полномочий определено в Федеральном законе.

Таким образом, прямо возложенные на региональных законодателей вопросы были урегулированы путем издания ими соответствующих законов субъектов Российской Федерации в первые 2-3 года после принятия Закона об обороте сельхозземель.

Наряду с рассмотренным выше развитием федерального земельного законодательства анализ региональных нормативных правовых актов позволяет судить о том, что после принятия ЗК РФ и Закона об обороте сельхозземель был достигнут необходимый уровень правового регулирования в земельно-имущественной сфере.

4.2 Анализ системы осуществления правового мониторинга земельного
законодательства для эффективного управления сельскохозяйственными землями

Для каждой страны ее земельный строй специфичен. Для России переломным в земельном вопросе стал минувший век. Это разрушение крестьянской общины в самом его начале, затем революция 1917 года (национализация всех земельных ресурсов и обусловленные ею уникальность сформированной системы правового регулирования земельных отношений, полное исключение земли из гражданского оборота). Наконец, произошедшая на рубеже XX-XXI веков глубинная трансформация всех основ общества и экономики вновь развернула вектор земельных отношений. При этом возникла проблема выбора — заимствовать чужой опыт регулирования земельно-имущественных вопросов или нарабатывать что-то свое, повторяя чужие ошибки.

К настоящему времени в сравнении с советским периодом земельные отношения и регулирующая их нормативная правовая база кардинально изменились. Существенные перемены произошли также и в методах регулирования земельных отношений, в структуре и полномочиях органов, осуществляющих такое регулирование. И за 25 лет многое уже разрешилось и устоялось. Но особенность текущего момента состоит в не только в том, что сейчас имеется возможность проанализировать произошедшее, определить и изучить позитивные и негативные тенденции, обосновать предложения на перспективу, исходя не только из политической целесообразности и сиюминутных экономических соображений (как это было в первые два реформаторских десятилетия), а на основе научного подхода. Минувшие 2-3 года привели к новым весьма существенным изменениям в системе земельных отношений, затронувшим, главным образом, механизмы государственного регулирования этих отношений (точнее – почти все из этих механизмов). Выше было рассмотрено, как перестаивалось земельное законодательство в условиях радикальных реформ 1990-х годов. Но и по завершении активной фазы реформ обновление данной сферы правоотношений не прекратилось.

Безусловно, принятие в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и ряда других земельных законов, устранивших недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений^{^[114]}, стало проявлением перехода процесса обновления земельного законодательства в более эволюционную стадию. И в дальнейшем (вплоть до 2014 г.) осуществлялось законодательное урегулирование отдельных, но весьма принципиальных вопросов, связанных с новыми обстоятельствами, вызванными сменой земельного строя, переходом от плановой экономики к рыночному постиндустриальному обществу:

в 2002 году законодательно определены специальные правила оборота земель сельскохозяйственного назначения^{^[115]};
в 2004 году — порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую^{^[116]};
в 2007-2008 годах — существенно пересмотрены и детализированы правила кадастрового учета земель^{^[117]}.

В последующем осуществлялось совершенствование принятых в 2000-2002 годах федеральных законов. Рассмотрим это применительно к нескольким законам, в первую очередь – к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте сельхозземель).

Так, первый существенный пересмотр базовых положений данного закона был осуществлен в 2005 году^{^[118]}. Тогда, во-первых, были ограничены права собственников земельных долей по распоряжению ими (это была поправка в интересах сельскохозяйственных организаций) и одновременно несколько упрощен выдел за их счет земельных участков (он стал возможен не только для передачи земельного участка в аренду, но и для распоряжения им иным образом).

Во-вторых, преимущественное право покупки земельных долей (при отказе других участников долевой собственности), которым в 2002 году были наделены государство и муниципальные образования, перешло к сельскохозяйственным организациям.

В-третьих, на юридических лиц было распространено требование об ограничении максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности одного лица (в изначальной редакции это распространялось только на физических лиц).

В-четвертых, закон об обороте сельхозземель был дополнен нормами, направленными на решение проблемы невостребованных земельных долей (путем их выделения в земельный участок и признании права собственности на него субъекта Российской Федерации или муниципального образования).

Столь же существенными оказались изменения 2010 года^{^[119]}, которые решали три основные задачи:

1) создать необходимые условия для применения механизма принудительного прекращения прав на землю при ее ненадлежащем использовании – для этого Правительство Российской Федерации было наделено полномочиями установить критерии существенного снижения плодородия земель и значительного ухудшения экологической обстановки, а также признаки неиспользования земельных участков (к этой проблеме пришлось вернуться в 2016 году – см. далее);

2) в очередной раз законодательно решить проблему невостребованных земельных долей – были определены основания и порядок признания их таковыми, выдела земельного участка в счет земельных долей, межевания такого участка, предоставления его сельскохозяйственной организации или фермеру, полномочия и процедура общего собрания;

3) упорядочить ситуацию с земельными долями в целом. В этих целях органы местного самоуправления получили дополнительные полномочия по проведению общих собраний, а также по обеспечению подготовки проектов межевания земельных участков и проведению кадастровых работ. Также появилась норма о возможности отказа от права собственности на земельную долю.

Что касается иных федеральных законов, принятие которых в некотором роде означало завершение активной стадии земельной реформы (к 2001-2002 годам), то их последующая корректировка также свидетельствует о высокой динамичности постсоветского земельного законодательства, обусловленной дальнейшим развитием общественных отношений в регулируемых ими сферах, причем далеко не все изменения были позитивными с точки зрения организации рационального использования земельных ресурсов.

1. Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»^{^[120]} (далее – закон об обеспечении плодородия) был принят в 1998 году в целях регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении хозяйственной деятельности собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков^{^[121]}. Его нормы обеспечивали, главным образом, публичные интересы в сельскохозяйственном землепользовании – сохранение производительной способности уникального природного ресурса. Данный закон менялся 7 раз. Практически все содержательные изменения предусматривали отмену его норм или изложение их в «усеченном варианте» (например, в 2004 году из федеральных полномочий, ранее предусматривавших разработку и реализацию основных направлений государственной политики и федеральных целевых программ в данной области, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за их соблюдением и ряд иных полномочий, остались только связанные с федеральными целевыми программами)^{^[122]}.

В частности, к настоящему времени признаны утратившими силу нормы изначальной редакции данного закона об основных направлениях государственного регулирования и управления, о финансировании научно-исследовательских работ и национальном докладе в данной области, о сертификации почв, о лицензировании деятельности по агрохимическому обслуживанию, о государственном контроле за воспроизводством плодородия, об учете эталонных участков, о стимулировании инвестиционной деятельности по воспроизводству плодородия и др.

2. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»^{^[123]} также отражал, главным образом, публичные интересы в земельно-имущественной сфере. Согласно данному закону кадастр информационно обеспечивал: государственное и муниципальное управление земельными ресурсами; государственный контроль за использованием и охраной земель; мероприятия, направленные на сохранение и повышение плодородия земель; землеустройство; обоснованную плату за землю и иную деятельность, связанную с владением, пользованием и распоряжением земельными участками^{^[124]}.

Однако спустя 8 лет данный закон был признан утратившим силу, и вместо государственного земельного кадастра был введен государственный кадастр недвижимости^{^[125]}, который имеет два ключевых отличия.

Во-первых, ведение кадастра недвижимости не преследует вышеназванных целей, по сути, он лишь предваряет регистрацию прав на недвижимость^{^[126]} и обеспечивает ее налогообложение.

Во-вторых, с 2008 года формирование земельных участков осуществляется в результате не землеустроительной, а кадастровой деятельности, которую осуществляют соответствующие инженеры на основе договора подряда^{^[127]}.

3. Что касается землеустройства, то соответствующий Федеральный закон был принят летом 2001 года^{^[128]}. Конечно, в нем не имелось указания на государственный характер землеустройства (как это было в советский период^{^[129]}), но среди других «земельных» законов он наиболее явно выражает публичные интересы в данной сфере. В частности, цели проведения землеустройства он определяет, как обеспечение рационального использования и охраны земель, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов.

Однако, практически все изменения, которые указанный закон претерпел за минувшие 15 лет, вели к сужению сферы его действия.

Так, в 2006 году из состава землеустроительных работ по изучению земель (ст. 9) были исключены геодезические и картографические работы, а из видов землеустроительной документации (ст. 19) – материалы таких работ. Изменения же 2008 года, связанные с переходом к объединенному государственному кадастру недвижимости^{^[130]}, привели к пересмотру следующих базовых положений:

упразднено понятие территориального землеустройства, а вместо активной функции по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства введено лишь описание их местоположения;
традиционный, многовековой объект землеустройства – земельные участки были исключены из числа объектов землеустройства;
землеустройство перестало носить обязательный характер в случаях: 1) предоставления и изъятия земельных участков; 2) определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; 3) перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;
для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства и их границ перестали проводиться инвентаризации земель;
из состава работ по планированию и организации рационального использования земель и их охраны были исключены: 1) выявление земель, в границах которых могут быть предоставлены земельные участки гражданам и юридическим лицам; 2) выявление земель для включения в специальные земельные фонды (например, в фонд перераспределения); 3) определение того, к каким установленным законодательством категориям и видам отнесены те или иные земли.

В 2014-2015 годах из числа объектов землеустройства были исключены зоны с особыми условиями использования территорий: сначала такие, которые устанавливаются в целях охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а затем и все остальные^{^[131]}.

Таким образом, на примере законодательного регулирования проведения землеустройства (как и других рассмотренных выше законов) наглядно проявилась тенденция по сокращению числа правовых норм, обеспечивающих реализацию публичных интересов в земельно-имущественной сфере.

4. Принятый также в 2001 году Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю»^{^[132]} действовал всего 5 лет. И хотя после признания его утратившим силу нормы-основания соответствующего разграничения в измененном виде были включены в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.1)^{^[133]}, но ряд процедурных вопросов при этом остался без законодательного урегулирования.

5. На обеспечение сохранения целевого назначения земельных участков при их использовании и определение случаев и порядка, когда допускается изменение такого назначения (то есть публичных интересов) направлен Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»^{^[134]}. До настоящего времени он не претерпел сколь-либо значительных изменений. Однако согласно Основам государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации, на 2012 — 2017 годы^{^[135]} принцип деления земель по целевому назначению на категории должен быть исключен из земельного законодательства^{^[136]}. Соответствующий законопроект, предусматривающий переход от категорий земель к их зонированию, разработан Правительством Российской Федерации и принят Государственной Думой в первом чтении. Однако для практической реализации такого закона (в случае его принятия в окончательном виде) потребуется дополнительное финансирование на установление границ зон и разработку для них специальных регламентов (например, сельскохозяйственных).

Характеризуя в целом законотворческий процесс 2003-2013 годов, следует отметить, что ни одна законодательная новелла этого периода не позволяла судить о качественно новом этапе в развитии земельного законодательства. Также новации в законодательстве этого периода не выступали как фактор, определяющий направления дальнейшего развития государственного и муниципального управления земельными ресурсами (некоторые изменения в разграничение компетенции между отдельными органами внесли лишь административная реформа 2002-2004 годов и частичное межведомственное перераспределение полномочий 2008 года).

Масштабные поправки, внесенные в ЗК РФ и другие федеральные законы в 2014-2016 годах^{^[137]}, позволяют судить о начале нового более динамичного этапа в развитии земельного законодательства. Эти поправки весьма значительны и напрямую направлены на изменение механизмов государственного управления земельными ресурсами:

1) новый порядок предоставления земельных участков (Федеральный закон № 171-ФЗ от 23.06.2014 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.). Принципиальными положениями новых правил предоставления земельных участков стали:

передача от органов местного самоуправления муниципальных районов к поселениям полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые все еще не разграничена (такие земли составляют 40% земельного фонда страны);
исключительность земельных аукционов (ранее, наряду с ними, ЗК РФ допускал также проведение конкурсов, кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления могли устанавливать перечень случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся в собственности соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществлялось исключительно посредством торгов, а когда – нет; теперь же все исключения указаны только в ЗК РФ). Причем инициатором проведения аукционов, теперь могут быть не только собственники земельных участков (государство и муниципальные образования), но и заинтересованные в покупке земли граждане и юридические лица;

2) совершенствования земельного надзора и контроля (Федеральный закон № 234-ФЗ от 21.07.2014 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.), в частности:

упорядочены вопросы организации и проведения проверок (как плановых, так и внеплановых) соблюдения требований земельного законодательства;
введена качественно новая форма наблюдения за исполнением требований земельного законодательства, при котором должностные лица вообще не взаимодействуют с правообладателями земель и не посещают их земли, – административное обследование;
решены вопросы взаимодействия при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Так, в случае выявления при муниципальном земельном контроле факта нарушения земельного законодательства копия акта об этом направляется в орган государственного земельного надзора, который принимает решение либо о возбуждении дела об административном правонарушении, либо об отказе в таком возбуждении. Кроме того, более четко разграничены сферы полномочий соответствующих государственных органов – Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора (в частности, в зависимости от целевого назначения земель);
изменены правила осуществления государственного мониторинга земель. Теперь это три разных вида мониторинга: а) мониторинг использования земель (наблюдение за использованием земель в соответствии с их целевым назначением); б) мониторинг состояния земель (наблюдение за изменением их количественных и качественных характеристик); в) осуществляемый в особом порядке мониторинг земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства.
административный штраф за неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения теперь зависит от его кадастровой стоимости и с учетом обстоятельств проступка и категории правонарушителя составляет от 0,3 до 10 процентов такой стоимости (согласно Федеральному закону от 3 февраля 2014 г. № 6-ФЗ). То есть наказание теперь прямо зависит от того, насколько масштабно нарушение (например, не используется только неудобно расположенная незначительная часть земельного участка или же весь участок);

3) новые правила изъятия земель для государственных и муниципальных нужд (Федеральный закон № 499-ФЗ от 31.12.2014 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.). При этом качественно изменилась роль государственных органов и органов местного самоуправления – если ранее они были, условно говоря, посредниками (не очень заинтересованными в условиях изъятия), то теперь они стали, скорее, контролерами этого процесса, гарантами поступления выкупных платежей (при этом у организации-застройщика, напрямую договаривающейся с правообладателем изымаемого земельного участка, появляется мотив для снижения затрат). Достаточно подробно с 2015 года урегулированы вопросы, связанные с выявлением лиц-правообладателей изымаемой недвижимости, и с неучтенными земельными участками, а также с подготовкой соглашения с правообладателем изымаемой недвижимости об ее изъятии. Существенно усилена защита интересов граждан, обладающих подлежащими изъятию земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения – теперь рыночная стоимость такого права приравнена к рыночной стоимости земельного участка, находящегося в собственности.

4) переход к определению налоговой базы для объектов недвижимого имущества, исходя из их кадастровой стоимости (Федеральный закон № 284-ФЗ от 04.10.2014 «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц», вступил в силу в 2015 г.). В результате дополнения Налогового кодекса Российской Федерации новой главой 32 («Налог на имущество физических лиц») создан сравнительно унифицированный режим налогообложения недвижимости – если субъектом Российской Федерации утверждены результаты определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества, налоговая база определяется исходя из такой стоимости, т.е. нормы, регулирующие налогообложение объектов капитального строительства сближены с земельным налогом;

5) возможность проведения комплексных кадастровых работ (Федеральный закон № 447-ФЗ от 21.12.2014 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.), которые охватывают сразу несколько земельных участков (с неурегулированными границами) в пределах квартала, и расположенные на этих участках объекты недвижимости. Заказчиком этих работ выступают органы местного самоуправления. Такой подход позволяет не только значительно снизить затраты, но и свести к минимуму вероятность кадастровых ошибок (которые, как правило, выявляются спустя некоторое время после межевания границ участка, когда аналогичные работы выполняются в отношении смежных с ним участков);

6) изменение условий осуществления кадастровой деятельности (Федеральный закон № 452-ФЗ от 30.12.2016 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и статью 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров», вступил в силу в 2016 г.) – к кадастровым инженерам теперь предъявляются повышенный требования, в том числе к наличию у них опыта работы и соответствующей квалификации;

7) интеграция кадастра и регистрации прав на недвижимость (Федеральный закон № 218-ФЗ от 13.07.2015 «О государственной регистрации недвижимости», вступил в силу в 2017 г.), хотя процесс такой интеграции длился уже несколько лет, но с правовой точки зрения, указанные кадастр и регистрация оставались совершенно различными, самостоятельными мероприятиями;

8) совершенствование механизма выявления, принудительного изъятия и перехода к более эффективным собственникам заброшенных сельскохозяйственных угодий (Федеральный закон от 03.07.2016. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации»), который заключается в:

исключении 2-летнего периода освоения земельного участка из общего 3-летного срока его неиспользования, как основания для изъятия, а для участков, которые ненадлежаще использовались и ранее, и при этом проданы на публичных торгах, – сокращение срока, достаточного для применения административного наказания, до 1 года;
упрощении проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц (больше не требуется их согласование с органами прокуратуры);
возможности использования земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в 30-километроовой зоне от границ сельских населенных пунктов, только для ведения сельского хозяйства;
ограничения участия в торгах для прежних правообладателей, допустивших ненадлежащее использование участка;
решении вопроса о начальной цене земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, – рыночная или кадастровая стоимость;
проведении повторных торгов (со снижением на 20 процентов начальной цены участка) если участок не продан на первых торгах. Если и повторные торги признаются несостоявшимися, то такой земельный участок подлежит продаже посредством публичного предложения (по цене не ниже 50 процентов от начальной цены повторных торгов – далее цена публичного предложения). Если и на таких условиях покупателя не будет, то в месячный срок приобрести такой участок (по минимальной цене публичного предложения) вправе орган местного самоуправления. Если же он этого не сделает, то это обязан сделать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

9) изменение условий осуществления кадастровой оценки (Федеральный закон № 237-ФЗ от 03.07.2016 «О государственной кадастровой оценке», вступил в силу в 2017), проведение которой теперь возложено на специализированные бюджетные учреждения;

10) особые условия предоставления земельных участков гражданам в регионах Дальневосточного федерального округа (Федеральный закон от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступал в силу поэтапно в 2016-2017).

Таким образом, законодательные новации, вступившие в силу за последние два года, значительно изменили земельное законодательство и связанные с ним отрасли. Еще более существенные изменения последуют в случае принятия законодателем решения об отказе от института категорий земель. Вместе с тем, предложение об отказе от категорий земель обсуждается уже больше 5 лет, и окончательно решения пока нет – основное опасение связано с возможностью упрощения при этом выведения плодородных земель из аграрной сферы.

Таким образом, для развития земельного законодательства 2015-2018 годы стали неким поворотным моментом, сопоставимым с наиболее радикальной фазой земельной реформы 90-х годов. Учитывая, что при этом затронуты, не столько права граждан и юридических лиц или основы земельного строя, а главным образом – управленческие аспекты. Эту реформу можно назвать правовым реформированием земельного управления.

О региональных нормативных правовых актах в сфере земельного законодательства. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (части 1-2 статьи 36 Конституции Российской Федерации).

Частью 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации определено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Согласно пунктам «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Земельным кодексом Российской Федерации установлены основные принципы земельного законодательства, регулирования земельных отношений, охраны земли, определен перечень и режим вещных прав на землю, порядок и основания возникновения, прекращения и ограничения прав на землю, закреплены права и обязанности собственников земельных участков, а также лиц, владеющих земельными участками на иных правах, определен порядок возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, заложены основы платного землепользования, мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля, ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель и другие вопросы.

Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство состоит из указанного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить указанному кодексу, федеральным законам.

Кроме того, исходя из положений пунктов 2-4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации, полномочиями по регулированию земельных отношений наделены также Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации к числу основных полномочий в сфере земельных правоотношений, осуществляемых субъектом Российской Федерации, относятся:

1) установление законом субъекта исключительных случаев бесплатного использования земель (подпункт 7 пункта 1 статьи 1);

2) резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 10);

3) разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 10);

4) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 10, статья 18);

5) охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами (пункт 7 статьи 13);

6) установление публичного сервитута (пункт 2 статьи 23);

7) установление категорий работников отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков, имеющих право на получение служебных наделов, а также условий их предоставления (пункт 2 статьи 24);

8) определение случаев бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц (пункт 2 статьи 28);

9) определение предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (пункт 1 статьи 33);

10) установление порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 65);

11) утверждение среднего уровня кадастровой стоимости земельных участков по муниципальному району (городскому округу) (абзац второй пункта 2 статьи 66);

12) установление порядка проведения землеустройства (пункт 7 статьи 69);

13) определение условий предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (пункт 4 статьи 81);

14) границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Следует также отметить, что Федеральным законом от 17.07.2009 №174-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 17.07.2009 №174-ФЗ) продлен срок действия упрощенного порядка государственной регистрации права собственности на объект индивидуального жилищного строительства. Упрощенный порядок будет действовать до 01.03.2015, а не до 01.01.2010, как это планировалось первоначально.

При этом до 01.03.2015 также продлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению предельных максимальных цен (тарифов, ставок и т.д.) на работы по проведению территориального землеустройства (статья 11 Федерального закона от 30.06.2006 №93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»), (далее – Федеральный закон от 30.06.2006 №93-ФЗ).

Выводы по разделу 4

1. Нынешний период, начавшийся в 2014 г. стал третьим (после начала 1990-х годов, когда шло формирование принципиально нового в сравнении с прежним периодом земельного законодательства, и рубежа ХХ-ХХI веков, когда были определены его современные принципы и приняты ключевые законодательные акты – Земельный кодекс РФ, законы «О землеустройстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.
2. В соответствии с конституционными положениями (ст. 72, ч. 1, п. п. «в», «д» и «к») вопросы владения, пользования и распоряжения землей, использования и охраны земель, земельного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и регионов. При этом вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения получили достаточное развитие в региональных законах.
3. Еще одним конституционным положением (ст. 36, ч. 3) является то, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (а приватизация сельскохозяйственных угодий была осуществлена по нормам подзаконных актов – указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации). Дальнейшее совершенствование земельного законодательства, в т.ч вовлечение в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по причине их неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства должно опираться непосредственно на нормы законов либо на подзаконные акты, принятые в соответствии с ними.
4. Положения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» за 17 лет неоднократно уточнялись, в т.ч. в целях совершенствования механизма выявления, принудительного изъятия и перехода к более эффективным собственникам заброшенных сельскохозяйственных угодий.
5. Для развития земельного законодательства 2015-2019 годы стали неким поворотным моментом, сопоставимым с наиболее радикальной фазой земельной реформы 1990-х годов. Учитывая, что при этом затронуты, не столько права граждан и юридических лиц или основы земельного строя, а главным образом – управленческие аспекты. Нынешний период можно назвать правовым реформированием земельного управления (как в сфере АПК, так и в других).

5 АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ПРАКТИКИ ЗАЩИТЫ
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ

5.1 Сущность и значение экономической защиты земель

Исследования показывают, что площадь земель, пригодных для использования в сельскохозяйственном производстве, неуклонно сокращается во всех странах мира. Не является здесь исключением и Россия, в которой за последние годы площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 245,9 млн га Основными причинами этого явления служат нерациональное перераспределение продуктивных земель для целей, не связанных с ведением аграрного производства, рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения, неэффективное использование земель в сельском хозяйстве.

Происходящие негативные процессы в сфере аграрного землевладения и землепользования свидетельствуют о сокращении сельскохозяйственного потенциала страны. Данное обстоятельство диктует необходимость защиты сельскохозяйственных земель в целях обеспечения продовольственной безопасности государства.

Проблема рационального использования и экономической защиты земель актуальна для всего мира, что позволяет характеризовать эту проблему как глобальную. На уровне отдельных стран данная проблема приобретает государственный, национальный характер. Поскольку, в соответствии с современным законодательством вопросы владения, пользования, распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, следует помимо национального, выделять региональный уровень экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения. Закрепление за органами местного самоуправления значительных земельных массивов обусловливает необходимость выделения местного или муниципального уровня экономической защиты продуктивных угодий.

Таким образом, результаты многих исследований позволяют классифицировать мероприятия экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения по критерию значимости проблемы для общества на уровни: глобальный, отражающий значимость проблемы во всемирном масштабе, для всех стран мира; национальный, соответствующий проблеме защиты продуктивных сельскохозяйственных угодий экономическими средствами, реализуемой в границах отдельного государства – Российской Федерации; региональный, отражающий особенности реализации мероприятий по экономической защите земель в отдельных регионах, субъектах Российской Федерации; муниципальный, отражающий значимость проблемы для отдельных административно-территориальных образований.

Для современных условий характерно кардинальное изменение свойств земли как объекта социально-экономических отношений, связанное с рыночными преобразованиями в экономике страны. Подавляющее количество научных разработок прошлых лет в области охраны сельскохозяйственных земель ориентировались на государственную собственность на землю и другие средства производства. Сегодня же в условиях многообразия форм собственности на землю, формирования рыночного оборота земли, массового вовлечения земли в сферу товарно-денежных отношений неизбежно возникает необходимость выделения государственных, общественных приоритетов в области земельных отношений, где сталкиваются интересы Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, отдельных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков. В современных экономических условиях на первый план выходит проблема сохранения для общества общенародного достояния – продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, что требует ужесточения многих организационно – административных процедур использования, распределения и перераспределения сельскохозяйственных земель, а главное – создания экономического механизма их защиты, то есть моделирования экономической ситуации, при которой сокращение площадей продуктивных угодий или ухудшение их качества будет экономически невыгодно всем участникам земельных отношений.

Проблемы рационального аграрного землепользования и использования экономических методов для регулирования земельных отношений, сохранности ценных земель постоянно попадают в сферу научных интересов многих исследователей, которые признают экономический механизм приоритетным в соотношении правового и экономического подходов к решению названных проблем. В теории выделяются два подхода: межотраслевой и внутриотраслевой. Первый ориентирован на решение проблем отводов земель, второй – на поиск экономических мер по регулированию экологического состояния сельскохозяйственных земель.

Между тем, проблема экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения имеет комплексный характер, и подходы к ее решению должны учитывать это положение. Кроме того, в последние годы произошло значительное изменение нормативно-правовой основы земельных отношений, развития аграрного сектора экономики, совершенствования сельскохозяйственного землевладения и землепользования, развития множественности форм собственности и хозяйствования в сельском хозяйстве.

Данные обстоятельства диктуют необходимость рассмотрения проблемы экономической защиты земель, занятых в аграрном производстве, в несколько иной методологической плоскости, и значительного развития теоретических основ данного направления применительно к современным условиям.

Экономическая защита земель, без сомнения, находится в сфере общественных интересов. Сельскохозяйственные земли представляют собой большую ценность для общества, независимо от того, кому они принадлежат. Поэтому проблемы рационального аграрного землепользования и сохранности ценных земель приобретают сегодня особую общественную значимость. Современное агропромышленное производство нуждается в постоянной и эффективной поддержке государства, а также защите внутреннего аграрного рынка. В то же время государственная поддержка сельского хозяйства, защита аграрных товаропроизводителей и обеспечение их имущественных интересов немыслимы без защиты земли – главного средства производства в аграрной отрасли экономики. Поэтому, в условиях многообразия форм собственности на землю и множественности форм хозяйствования, установление регламентов использования, распределения, перераспределения, оборота, охраны и защиты земельных ресурсов должно являться прерогативой государства. Данное обстоятельство предопределяет государственный характер экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения. По мнению автора, стратегию экономической защиты земель должно определять государство, а право реализации конкретных практических действий государство может осуществлять самостоятельно, а также делегируя часть функций субъектам Федерации и органам местного самоуправления.

Учитывая изложенное выше, можно сформулировать определение экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения, под которой следует понимать систему государственных мероприятий, реализуемых экономическими средствами, по предотвращению необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота, снижения их продуктивной способности, направленную на рационализацию сельскохозяйственного землевладения, землепользования и осуществление приоритета сельского хозяйства на землю.

Посредством экономической защиты земель государство должно реализовывать свою политику в области земельных отношений, проводимую в интересах аграрной отрасли экономики и всего общества в целом. Так государство может осуществлять поддержку сельского хозяйства и производителей сельскохозяйственной продукции, защиту внутреннего аграрного рынка.

В связи с этим целью экономической защиты земель является регулирование государством использования, распределения, перераспределения, оборота земель сельскохозяйственного назначения в общественных интересах обеспечения приоритета сельского хозяйства на землю и сохранения способности земли быть главным средством производства в сельском хозяйстве.

В соответствии с целью экономической защиты земель можно выделить ее основные задачи:

установление барьера необоснованному изъятию земель из сельскохозяйственного оборота и снижению их качества в результате межотраслевого перераспределения земель;
создание препятствий для нецелевого использования и сокращения площади земель, занятых в аграрном производстве, в результате их рыночного оборота;
установление препятствий для неэффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, исключения их из оборота или переведения в менее ценные угодья при ведении аграрного производства.

Практическое решение перечисленных задач составляет содержание экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения.

Можно заметить, что вопросы, составляющие содержание защиты земель, носят как межотраслевой, так и внутриотраслевой характер. В связи с этим необходимо различать два аспекта экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения, от которых зависит направление конечных результатов: осуществление экономической защиты земель для решения межотраслевых народнохозяйственных задач (межотраслевой аспект), проведение мероприятий по организации рационального использования земель в сельском хозяйстве (внутриотраслевой аспект). Решающим является межотраслевой аспект экономической защиты земель, так как он отражает общественные интересы в области сохранения продуктивных угодий в качестве главного средства аграрного производства.

При экономической защите земель необходимо руководствоваться основными исходными положениями, отражающими самые существенные черты защиты, ее направленность и содержание. Это обстоятельство требует формулировки принципов защиты земель, к основным из которых, по нашему мнению, следует отнести: приоритет общественных и государственных интересов; научную обоснованность; системность; соответствие современному состоянию экономики; возможность практической реализации.

Комплексное решение проблемы экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения призвано способствовать сохранению сельскохозяйственного потенциала, экономическому стимулированию рационального землевладения и землепользования, повышению эффективности использования сельскохозяйственных угодий и аграрного производства, обеспечению продовольственной безопасности государства (Рисунок 35).

Теоретические основы формирования экономических отношений при межотраслевом перераспределении сельскохозяйственных земель в условиях рыночных преобразований. В процессе перераспределения земель с изменением правообладателя земельного участка возможно и изменение формы собственности на землю, что требует обоснования принципиально нового концептуального подхода к определению экономических последствий землеотводов в рыночных условиях и создания механизма, обеспечивающего реализацию имущественных интересов сельского хозяйства в процессе межотраслевых взаимодействий с другими отраслями экономики.

Собственность на землю в Российской Федерации реализуется в формах собственности граждан и юридических лиц, государственной и муниципальной собственности.

В государственной и муниципальной собственности находятся земельные участки, занятые недвижимым имуществом РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; предоставленные органам государственной власти РФ и субъектов РФ, их территориальным органам, государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, созданным органами государственной власти РФ и субъектов РФ; включенные в состав земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий, земель водного фонда, земель обороны. Оборот перечисленных земель, выходящий за пределы указанных выше форм собственности, должен быть, по мнению авторов, ограничен, а в большинстве случаев и вовсе запрещен.

Рисунок 35 — Структурные элементы методологии экономической защиты
земель сельскохозяйственного назначения

Здесь формы собственности на землю служат обеспечению интересов всего общества и реализуются посредством механизма государственного управления земельными ресурсами, что способствует усилению государственного и общественного влияния в сфере земельных отношений. Собственность на землю граждан и юридических лиц, напротив, немыслима без оборотоспособности земельных участков.

За годы рыночных преобразований в сфере перераспределения земель произошли серьезные изменения в части состава участников данного процесса. Сегодня земля у сельскохозяйственных производителей находится в частной, коллективно-долевой собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном пользовании, аренде. При этом более 60% всех сельхозугодий России уже передано в собственность гражданам и юридическим лицам. Несельскохозяйственные субъекты права на землю могут быть представлены не только предприятиями, организациями, учреждениями, но и отдельными гражданами. При этом земельные участки могут находиться и у граждан, и у юридических лиц в собственности, пользовании, аренде.

В результате осуществления земельной реформы в стране с 1991 по 2004 годы площадь земель, находящихся в частной собственности, составила 129,2 млн га, или 7,6% всего земельного фонда России. В собственности граждан сегодня находятся земельные участки площадью 124,2 млн га, а в собственности юридических лиц – 5,0 млн га. Становление института земельной собственности привело к возникновению земельного оборота. В среднем за год в стране осуществляется около 5 млн сделок с земельными участками на площади 72 млн га.

Согласно опубликованным данным в 2010 году, из 1 млрд 709 млн га всех российских земель в государственной и муниципальной собственности находится 92,2% (1 млрд 576 млн га). В собственности граждан – 7,2% (123 млн га), в собственности юридических лиц – 0,6% (10,2 млн га). Для сравнения, по данным бывшей Федеральной службы земельного кадастра, к началу 2001 года в собственности граждан находилось более 130 млн га земли.

Среди всех приватизированных в России земель (133 млн га) 59% (79 млн га) приходится на земельные доли в собственности граждан (как правило, среди бывших работников колхозов и совхозов), еще 18% – на невостребованные земельные доли, числящиеся в собственности граждан. На земли крестьянских (фермерских) хозяйств, личные подсобные хозяйства, земли под индивидуальное жилищное строительство, садоводство, дачное строительство и т.д. приходится в общей сложности 14% приватизированной земли (почти 19 млн га).

По данным Росреестра, граждане-собственники земельных участков (на которых чаще всего строятся дома или дачи) владеют 7 млн 119 тыс. га, еще 5 млн 266 тыс. га приходится на личные подсобные хозяйства, 4 млн 753 тыс. га – на крестьянские (фермерские) хозяйства. Гораздо меньше – 779 тыс. га земли – находится в собственности граждан для садоводства, 411 тыс. составляют земли индивидуальных предпринимателей, занятых производством сельхозпродукции, 403 тыс. га находятся в частной собственности граждан под индивидуальное жилищное строительство.

Согласно данным Росреестра, среди всего массива российской земли львиную долю (64,8%) составляют земли лесного фонда (свыше 1 млрд 108 млн га). Сельхозугодья занимают 23% (400 тысяч га). Оставшиеся 8% приходятся на так называемые земли запаса (102 млн га), земли особо охраняемых территорий и объектов (35 млн га), земли водного фонда (28 млн га), земли под населенными пунктами (19 млн га) и земли, занятые под промышленность или иное спецназначение (17 млн га).

Наличие в процессе перераспределения земель участников, обладающих различными видами прав на земельные участки, обусловливает особый характер экономических отношений между ними. В центре данных отношений находится комплексная система взаиморасчетов между отраслями экономики, отдельными пользователями земли в процессе ее перераспределения. Система платежей включает оплату убытков аграрных землепользователей, потерь сельскохозяйственного производства, плату за землю.

В случаях, когда участки изымаются из сельхозоборота у государства, землепользователей и арендаторов, промышленные предприятия обязаны возмещать им убытки, связанные с отчуждением участка. Если сельскохозяйственные угодья находятся в собственности, то возмещению подлежит кроме названных убытков, рыночная стоимость земельного участка и других, связанных с ним объектов недвижимости. Как вариант, собственнику может быть предложен другой участок взамен изымаемого, если изъятие осуществляется при посредничестве государства.

Потери сельскохозяйственного производства при этом должны возмещаться аграрной отрасли экономики в любом случае. Если земли изымаются для передачи их государственным или муниципальным промышленным предприятиям, то участки могут передаваться им в постоянное пользование бесплатно, а потери сельскохозяйственной отрасли подлежат возмещению в размере стоимости освоения новых земель. В случаях, когда участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются для несельскохозяйственных целей собственникам, то их следует продавать последним в собственность на торгах (конкурсах, аукционах). Итоговая цена продажи при этом не должна быть менее норматива стоимости освоения новых земель взамен изымаемых, чтобы обеспечить государству возможность компенсировать потери сельхозпотенциала вовлечением новых угодий в сельхозоборот. Если изымаемые участки сдаются в аренду, то арендатор должен уплачивать не всю величину потерь сельхозпроизводства (так как аренда – это временное пользование), а определенный процент от норматива стоимости освоения в зависимости от срока аренды (Рисунок 36, Таблица 36).

Рисунок 36 — Экономические отношения при межотраслевом перераспределении земель в условиях рыночных преобразований

Таблица 36 — Характерные варианты формирования компенсационных платежей при перераспределении сельскохозяйственных земель в условиях земельной реформы

Форма собственности на земельные участки, перераспределяемые между отраслями экономики		Составляющие компенсационных платежей
сельское хозяйство	несельскохозяйственная отрасль	Составляющие компенсационных платежей
Государственная (земля не закреплена за конкретным пользователем)	Государственная или муниципальная	Потери сельскохозяйственного производства
Государственная (земля не закреплена за конкретным пользователем)	Собственность граждан или юридических лиц	Цена земли при продаже ее на торгах (включая потери сельхозпроизводства)
Государственная или муниципальная (земля закреплена за конкретным пользователем)	Государственная или муниципальная	Убытки землепользователя Потери сельскохозяйственного производства
Государственная или муниципальная (земля закреплена за конкретным пользователем)	Собственность граждан или юридических лиц	Убытки землепользователя Цена земли при продаже ее на торгах (включая потери сельхозпроизводства)
Собственность граждан или юридических лиц	Государственная или муниципальная	Выкупная цена земельного участка (включая все убытки собственника и рыночную стоимость земли) Потери сельскохозяйственного производства
Собственность граждан или юридических лиц	Собственность граждан или юридических лиц	Выкупная цена земельного участка (включая все убытки собственника и рыночную стоимость земли) Потери сельскохозяйственного производства

Особенности названных экономических отношений обусловливают необходимость развития теоретических и методических положений определения ущерба, связанного с исключением сельскохозяйственных угодий из аграрного производства.

Классификация социально-экономических последствий перераспределения земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с ведением аграрного производства. При исключении сельскохозяйственных угодий из аграрного производства возникает два вида ущерба: производителей сельхозпродукции и всего сельского хозяйства как отрасли экономики. Первый определяется понятием убытков собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и возмещается конкретным субъектам прав на землю; второй – определяется понятием потерь сельскохозяйственного производства и возмещается в размере стоимости освоения равновеликих площадей всему сельскому хозяйству путем зачисления компенсационных платежей в бюджет соответствующего органа местного самоуправления.

Современные теория и практика не учитывают всех последствий перераспределения земель, в результате чего существенно занижается величина действительного ущерба сельского хозяйства и общества. Для совершенствования сложившегося механизма исключительную важность приобретает систематизация названных последствий. Главным признаком которой является направление влияния последствий, вызываемых отводами земель. По данному критерию выделены три основных вида последствий: экономические, экологические и социальные.

Вопросы выявления экономических и экологических неблагоприятных последствий, вызываемых отводами, их систематизация, оценка и методы устранения достаточно изучены теоретически и освещены в публикациях многих ученых, находят отражение на практике.

В то же время, сегодня отсутствует механизм определения и компенсации ущерба, возникающего вследствие социальных последствий землеотводов, имеющих огромное значение. Они до сих пор не оценены и не систематизированы. Опираясь на результаты своих исследований, мы классифицировали основные составляющие данной группы последствий (Рисунок 37).

Рисунок 37 — Схема социальных последствий, вызываемых отводами земель и
развитием промышленного производства

Под социальными многие авторы подразумевают последствия, оказывающие воздействие на здоровье людей, условия их жизни, а также уровень личного благосостояния. Любой крупный земельный отвод сопровождается этими последствиями. Так, в результате масштабного изъятия земель происходит уменьшение производственной нагрузки на работников тех аграрных предприятий, которые затрагиваются отводом. Вынужденное снижение объемов выработки, вследствие сокращения площадей продуктивных угодий, в свою очередь, ведет к падению личных доходов работников, занятых в аграрном производстве. Кроме того, крупные земельные отводы часто сопровождаются сменой специализации сельскохозяйственных предприятий, работникам которых не по своей воле приходится менять основную специальность. Некоторые из них не осваивают новую профессию и вынуждены покидать аграрное производство. Те же работники, которые остаются, до полного освоения ими новой специальности и приобретения высокой квалификации несут потери личных доходов, связанные со сменой профессии.

Замечено также, что неблагоприятные воздействия промышленных предприятий на окружающую среду приводят к общему ухудшению условий жизни сельских жителей. В сельских территориях, подверженных негативному воздействию промышленных узлов, у людей наблюдается рост профессиональных заболеваний.

Нередко развитие промышленного производства, рост городов и рабочих поселков вызывают ухудшение условий ведения личного подсобного хозяйства сельских жителей в связи с сокращением площадей естественных кормовых угодий в непосредственной близости от промышленных узлов.

Названные последствия в конечном итоге сказываются на усилении темпов миграции из сельской местности, что в свою очередь, отражается на обеспечении сельского хозяйства трудовыми ресурсами, и как следствие, приводит к снижению уровня эффективности аграрного производства.

Ущерб сельского хозяйства вследствие миграции населения в результате отвода земель определяется произведением числа мигрировавших работников, занятых до изъятия земель в сельхозпроизводстве, на норматив компенсации выбытия одного сельхозработника стоимостью дополнительных инвестиций.

Для создания, экономически обоснованного механизма, регулирующего отношения между отраслями народного хозяйства в процессе перераспределения сельскохозяйственных земель, необходимо учитывать весь комплекс сопутствующих последствий. Данные последствия можно выразить через систему экономических показателей, что послужит основой для достаточно точной экономической оценки ущерба. В таком случае субъекты, для нужд которых изымаются земли сельскохозяйственного назначения, должны будут возмещать через специально созданные и регулируемые государством механизмы нанесенный ущерб в полном объеме всему обществу, сельскому хозяйству и населению, проживающему в зоне, затрагиваемой отводом земель. Таким образом, социальные последствия (Рисунок 38) займут свое место в экономическом механизме оценки и возмещения ущерба в связи с исключением земель из сельскохозяйственного оборота.

Рисунок 38 — Последствия, связанные с отводами земель из сельскохозяйственного оборота для несельскохозяйственных нужд

Реализация наших предложений направлена на решение важной национальной задачи – развитие сельских территорий. Известно, что один работник сельского хозяйства обеспечивает занятость не менее шести человек в других отраслях экономики. Направление дополнительных инвестиций в агропромышленное производство и социальную инфраструктуру села, наряду с реализацией социальных программ, призвано способствовать стабилизации трудовых ресурсов АПК, созданию и сохранению рабочих мест на селе.

Определение условий формирования эффективной защиты сельскохозяйственных земель экономическими средствами. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что в мире достаточно развиты и успешно применяются экономические меры по защите сельскохозяйственных земель, независимо от того, какие формы собственности на землю и хозяйствования преобладают в том или ином государстве. Передовой опыт иностранных государств по защите земель может быть использован в российских условиях.

Анализ отечественной практики распределения, перераспределения, использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения позволяет заметить, что в стране пока нет действенного и эффективного механизма экономической защиты земельных ресурсов. В результате сельское хозяйство и все общество несут значительные потери, стабилизация и компенсация которых входит в сферу государственных и общественных интересов.

В этих условиях чрезвычайно важной является задача разработки принципиально новой стратегии экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения в системе государственной поддержки агропромышленного производства, соответствующей современным экономическим отношениям.

Результаты наших исследований показывают, что к основным предпосылкам формирования стратегии экономической защиты сельскохозяйственных земель можно отнести следующие:

рыночные преобразования в экономике, многообразие форм собственности и хозяйствования, платность землепользования, вовлечение земли в сферу товарно-денежных отношений;
межотраслевое перераспределение земель сельскохозяйственного назначения для целей территориального развития промышленных отраслей экономики, расширения черты поселений, строительства;
ухудшение территориальных условий ведения аграрного производства, снижение плодородия почв, сокращение площади продуктивных земель, падение уровня сельского хозяйства;
необходимость выделения общегосударственных и общественных приоритетов в сфере использования, распределения, перераспределения, оборота сельскохозяйственных земель в современных экономических условиях;
ужесточение экологических норм землепользования, повышение уровня природоохранных требований при хозяйственном использовании земель, в том числе для производства сельскохозяйственной продукции;
формирование общественного сознания, ориентированного на бережное отношение к природным ресурсам, охрану продуктивных угодий;
интеграция экономики страны в мировую экономическую систему, где действуют более жесткие, по сравнению с отечественными, ограничения на использование и перераспределение сельскохозяйственных угодий.

Для создания практически действующего механизма эффективной экономической защиты земель необходимо определить основные условия его становления, функционирования и развития.

Прежде всего необходимо создание соответствующей нормативно-правовой основы на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, уровне муниципальных образований в виде комплекса законов и подзаконных актов. Особо следует отметить, что правовая база защиты земель должна учитывать новую роль государства в условиях рыночных преобразований, которая заключается не в механическом командовании и администрировании, а в переходе к экономическим методам регулирования производственных и иных отношений в обществе. В то же время, необходимо не допустить и полного игнорирования роли государства в регулировании экономических отношений, возникающих при осуществлении рыночных реформ.

Разработка и принятие пакета нормативно-правых документов в области защиты земель потребует в дальнейшем осуществления правового мониторинга за исполнением новых законов и подзаконных актов. Все это, естественно, нуждается в серьезном финансировании. В основе финансирования мероприятий по защите земель, на наш взгляд, должны быть средства, поступающие в бюджеты разных уровней от платежей за землю. Не вызывает сомнения необходимость проведения серьезной организационной деятельности по реализации системы мер, направленных на экономическую защиту земель. Эффективная организация любой хозяйственной деятельности, в свою очередь, предполагает наличие контроля за использованием ресурсов и финансовых средств, выделяемых на эту деятельность. В нашем случае необходимо создание механизма контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения, целевым использованием средств на экономическую защиту земель.

Практика показывает, что вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и непродуктивных земель сегодня в стране не поощряется. Не стимулируется и рациональное межотраслевое перераспределение земельных ресурсов, в том числе в результате их рыночного оборота. В то же время система защиты продуктивных земель возможна только при экономической заинтересованности в ней всех участников земельных отношений. В настоящее время необходимо осуществление комплекса практических мер, направленных на усиление заинтересованности собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов в рациональном распределении и использовании земельных ресурсов. В качестве основных экономических рычагов в этой ситуации можно выделить штрафные санкции, применяемые к участникам земельных отношений, нерационально использующих или вовсе не использующих продуктивные угодья; платежи, целью которых является стимулирование субъектов к реализации мер по экономической защите земель. Таким образом, для создания эффективной системы защиты земель сельскохозяйственного назначения необходимы следующие условия:

формирование нормативно-правовой основы экономической защиты земель, состоящей из законов и других нормативных актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
осуществление правового мониторинга земельного законодательства для эффективного управления сельскохозяйственными землями;
финансирование мероприятий по экономической защите земель за счет бюджетных средств, поступающих от платы за земли сельскохозяйственного назначения и из других источников;
организация производственной деятельности по экономической защите продуктивных земель;
осуществление контроля за распределением, перераспределением, использованием и гражданским оборотом сельскохозяйственных земель, а также за использованием финансовых средств, выделяемых на защиту земель;
формирование заинтересованности участников земельных отношений в экономической защите земель путем дифференцированного налогообложения сделок с землей и установления дифференцированных платежей за землю;
создание системы штрафных санкций за нерациональное использование и перераспределение продуктивных земель, а также организация материального поощрения участников земельных отношений, осуществляющих рациональное использование и защиту земель сельскохозяйственного назначения.

Наличие перечисленных условий позволит сформировать экономически эффективный механизм защиты земель сельскохозяйственного назначения в системе государственной поддержки агропромышленного комплекса.

Разработка структуры и состава комплексного механизма экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения. Результаты многих исследований показывают, что комплексный механизм защиты земель сельскохозяйственного назначения должен включать не только непосредственно экономические инструменты, но и рычаги, не имеющие выраженную экономическую сущность, без которых, однако, невозможно создание и эффективное функционирование названного механизма. Основными средствами решения проблемы следует считать юридические, организационно-технологические, непосредственно экономические, финансовые, общественные. Данные средства, с одной стороны, обеспечивают необходимые условия для создания механизма защиты земель, с другой, являются неотъемлемыми составляющими этого механизма, в центре которого должны находиться непосредственно экономические мероприятия. Таким образом, защита земель сельскохозяйственного назначения представляет собой комплекс экономических мероприятий, реализуемых при помощи определенных юридических, технологических, финансовых и общественных действий. Конкретные практические действия, составляющие суть механизма экономической защиты земель, можно разделить на три группы:

меры, направленные на установление барьера изъятию земель из сельскохозяйственного оборота в результате межотраслевого перераспределения;
меры, направленные на создание препятствий сокращению площадей сельскохозяйственных земель в результате их рыночного оборота;
меры, направленные на установление препятствий неэффективному использованию сельскохозяйственных земель в аграрном производстве.

Для предотвращения нерационального межотраслевого перераспределения земель, занятых в аграрном производстве, необходима система платежей, основу которой составляют потери сельскохозяйственного производства. Также целям защиты земель от нерационального межотраслевого перераспределения должно служить установление дифференцированных ставок платы за земли различного целевого назначения.

Следующая группа экономических мер защиты земель должна применяться при рыночном обороте земель сельскохозяйственного назначения и препятствовать сокращению их площадей. Причем применяться данные меры должны как к покупателям, так и к продавцам земельных участков.

Основным методом, регулирующим действия покупателей сельскохозяйственных земель в рыночных условиях, должен стать дифференцированный подход к установлению ставок земельных платежей. Покупателю, приобретающему земли сельскохозяйственного назначения для ведения аграрного производства, следует, на наш взгляд, устанавливать минимально возможную ставку платежа. Это могла бы быть минимальная величина кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, принятая для субъекта РФ. При выбывании же угодий из аграрного производства в результате рыночного оборота величина платы за землю должна обеспечивать возможность восстановления сельскохозяйственного потенциала путем освоения новых земельных участков или улучшения малопродуктивных земель. Поэтому в случае изменения целевого назначения земель покупатель должен уплачивать за участок сумму, адекватную ущербу сельского хозяйства, который соответствует стоимости освоения новых земель.

Необходимо предусмотреть меры экономического воздействия и на поведение продавца земель, на формирование его интереса сохранить плодородные земли для аграрного использования. Такой мерой может стать дифференцированное налогообложение доходов от сделок с землей, чтобы продающей стороне была выгодна ситуация, при которой после сделки земельный участок не меняет своего целевого назначения, а остается в сфере аграрного производства.

Важное место в механизме защиты земель занимают мероприятия, применяемые при сельскохозяйственном использовании земель. Данные платежи предлагается разделить на две группы: штрафные и поощрительные.

Нерациональное использование сельскохозяйственных земель приводит к ухудшению их качества, снижению продуктивных свойств и, в конечном итоге, к выбыванию из аграрного производства, что равносильно изъятию земельных участков из оборота. Поэтому, на наш взгляд, компенсироваться данный ущерб должен как потери сельскохозяйственного производства стоимостью освоения новых земель за счет землепользователей, по вине которых и возник данный вид ущерба. Аналогично следует компенсировать потери аграрной отрасли экономики в случаях нецелевого использования сельскохозяйственных земель или прекращения на них аграрного производства. Кроме того, целесообразно изымать такие земли у пользователей в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством, для последующего перераспределения между эффективно хозяйствующими аграрными производителями.

Землепользователям, которые за свой счет улучшают малопродуктивные угодья или осваивают новые земли, необходимо предусмотреть полную компенсацию произведенных затрат. Также следует освобождать их от текущих платежей за земли, находящиеся в стадии освоения или улучшения.

Реализация механизма защиты земель на практике возможна лишь при создании соответствующего юридического обеспечения. Экономическая защита земель сможет быть эффективной только при условии правовой поддержки, обеспечиваемой едиными юридическими нормами, регламентирующими права, обязанности и ответственность всех участников отношений, связанных с использованием и перераспределением сельскохозяйственных земель.

Организацию экономической защиты земель, на наш взгляд, следует возложить на федеральный орган исполнительной власти по управлению земельными ресурсами и его территориальные органы. В этой структуре накоплен значительный опыт по организации рационального использования земельных ресурсов, мониторингу земель и экосистем, контролю за состоянием земель. В составе Федерального агентства кадастра объектов недвижимости имеются отделы по государственному контролю за использованием и охраной земель. Именно эти отделы, по нашему мнению, и должны осуществлять специальные контрольные и регулирующие функции по экономической защите земель. Свою деятельность данным подразделениям необходимо координировать с органами управления агропромышленным производством, а также с ведомствами и учреждениями, которые наделены специальными полномочиями в области охраны природных ресурсов, градостроительства и архитектуры, водного и лесного хозяйства, санитарно-эпидемиологического надзора.

Финансирование мероприятий по защите земель, по мнению автора, должно производиться за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Федерации, средств местных бюджетов. Возможно привлечение и других источников финансирования (помощь общественных организаций, внебюджетных фондов, финансирование международных проектов). С другой стороны, источниками пополнения бюджетов всех уровней должны стать средства, поступающие от сбора платежей за землю, включая платежи в составе экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения.

Эффективная земле-, и природосберегающая деятельность в современных условиях невозможна без общественного участия и контроля. Общественные организации и граждане должны осуществлять контроль за соблюдением установленного порядка защиты земель, принятием исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, касающихся распределения, перераспределения и использования земель сельскохозяйственного назначения. Такое участие граждан, их объединений, общественных организаций в управлении земельными ресурсами имеет большое значение для сохранения сельскохозяйственного потенциала страны. Активная позиция и деятельность общественности, как показывает мировая практика, может способствовать предотвращению многих нарушений земельного и природоохранного законодательства (Рисунок 39).

Рисунок 39 — Структура и состав механизма экономической защиты земель

сельскохозяйственного назначения

Исследования многих авторов показывают, что для совершенствования практики защиты земель необходим комплексный механизм платежей, направленных на компенсацию ущерба сельского хозяйства, который складывается из:

прямых потерь сельскохозяйственного потенциала вследствие изъятия земель;
потерь аграрного производства из-за низкой стоимости сельскохозяйственного освоения земель, взамен изымаемых продуктивных угодий;
потерь сельского хозяйства вследствие миграции сельского населения;
потерь сельскохозяйственного производства из-за изменения целевого назначения продуктивных земель в результате их рыночного оборота;
потерь сельского хозяйства в результате нецелевого использования или прекращения использования земель при ведении аграрного производства;
потерь сельского хозяйства из-за снижения качества земель в результате неэффективного использования в аграрном производстве.

Затраты на охрану окружающей среды. Если анализировать общую динамику рассматриваемых средств, то, по расчетам Росстата, суммарная величина всех поддающихся определению и учетно-статистическому отражению затрат на охрану окружающей среды в Российской Федерации в 2005 г. составляла в ценах данного года почти 234 млрд руб. В последующий период она равнялась (в ценах соответствующих лет): в 2010 г. – свыше 372 млрд руб.; в 2015 г. – 582 млрд руб. В 2016 г. данная величина превысила 591 млрд руб., а в 2017 г. она составила порядка 620 млрд руб. Таким образом, за последние двенадцать лет природоохранные и природосберегающие затраты, взятые в ценах соответствующих лет, возросли примерно в 2,6 раза, а за последние семь лет увеличились в 1,7 раза.

Рост затрат на охрану окружающей среды имел и продолжает иметь место в подавляющей степени не за счет увеличения физических объемов природоохранной и природосберегающей деятельности, а за счет ценового фактора. В 2013 г. по сравнению с 2012 г. физический объем затрат на охрану окружающей среды с устранением инфляционного фактора, то есть в сопоставимых ценах, составил менее 2% (при общем индексе роста рассматриваемых издержек в текущих ценах, равном 7,5%), а в 2014 г. по сравнению с 2013 г. – 5,9% (соответственно рост почти на 8,5%). В 2015 г. по сравнению с 2014 г. отмечается ощутимое падение рассматриваемого физического объема суммарных природоохранных и природосберегающих издержек: уменьшение составило 7,5% (при общем индексе роста в текущих ценах, равном 8,5%). В 2016 г. эти издержки по сравнению с предыдущим годом уменьшились на 7,2% при росте в текущих ценах на 1,6%. При этом сокращение произошло по всем позициям, за исключением мероприятий по защите и реабилитации земель, поверхностных и подземных вод.

Рассматриваемые совокупные затраты всех направлений природоохранной/природосберегающей деятельности, всех видов этих издержек и всех источников финансирования составляли в 2010 г. 0,8% по отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) Российской Федерации, исчисленному в основных ценах, в 2012-2013 гг. снизились до 0,7%, в 2014-2016 гг. они также равнялись 0,7% к объему ВВП этих лет. Иначе говоря, эта цифра практически не меняется с 2012 г. На основании трех основных групп расходов на охрану окружающей среды и рационализацию природопользования (текущие затраты, капитальный ремонт, инвестиции в основной капитал), составляющих порядка 80-90% суммарного объема всех видов природоохранных и природосберегающих расходов, приведена динамика конкретных видов затрат (

Рисунок 40).

Рисунок 40 — Динамика основных видов затрат на охрану окружающей среды в
Российской Федерации (в фактически действовавших ценах)

Источник: данные Росстата

За последние десятилетия в отдельные годы наблюдалось резкое увеличение природоохранных и природосберегающих капитальных вложений, а в другие годы – их значительное снижение, в частности, в 2015 г. по сравнению с предыдущим 2014 г. на 4,3% в номинальном исчислении (т.е. в текущих ценах) и на 14,0% в реальном исчислении (т.е. в сопоставимых ценах).

В 2016 г. по сравнению с 2015 г. номинальное снижение рассматриваемых инвестиций было на уровне 8,0%, а реальное – на 13,4%. Иначе говоря, за два года (с 2014 по 2016 г.) эти капитальные затраты в физическом выражении сократились по оценке примерно на четверть. Характерно, что физобъемы в основной капитал в целом по экономике и социальной сфере страны в 2016 г. по сравнению с 2015 г. снизились лишь на 0,2%, а за 2015-2016 гг. по сравнению с 2014 г. – на 10,3%.

2017 г. охарактеризовался ростом рассматриваемых капиталовложений: их общий объем составил 153,0 млрд руб.; это на 9,5% больше, чем в предыдущем 2016 г. при сопоставлении величин в ценах соответствующих лет. Что касается реального увеличения физического объема данных издержек (т.е. объема, исчисленного в сопоставимых ценах), то соответствующий прирост был на уровне 5-6%. Таким образом, величина снижения реального объема природоохранных / природосберегающих инвестиций в основной капитал, происшедший за два предыдущих года (т.е. с 2014 по 2016 г.), в 2017 г. не была полностью восполнена.

По официальным данным Росстата, в 2000 г. доля капиталовложений в природоохранные и природосберегающие объекты составляла 1,9%, в 2005 г. – 1,6%. В 2010 г. рассматриваемая доля была на уровне 1,0 %, а в 2011-2013 г. равнялась 0,9%. В 2014 г. этот уровень несколько возрос – до 1,1%. В 2016 г. указанная доля составила 0,95%; в 2017 г. она практически не изменилась. Приведенные данные дополнительно свидетельствуют об определенных колебаниях в абсолютном и относительном инвестировании в охрану окружающей среды и природосбережение в Российской Федерации. Основными инвесторами и источниками финансирования в природоохранные и природосберегающие инвестиционные мероприятия являлись предприятия-природопользователи и их собственные средства (в 2016 г. – 86,9% в 2017 г. – 86,4%). Определенная доля приходится также на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Роль федерального бюджета относительно невелика, за исключением отдельных лет (Рисунок Рисунок 41).

Рисунок 41 — Основные инвесторы и источники финансирования в
природоохранные и природосберегающие инвестиционные мероприятия
Источник: данные Росстата

Таким образом, за последние десятилетия наблюдалась общая тенденция относительного роста инвестиций хозяйственных объектов в охрану окружающей среды и рационализацию природопользования. Значение бюджетных расходов при этом падает (с весьма небольшим варьированием в отдельные годы, в частности, в 2016 г. по сравнению с 2015 г. или в 2017 г. по сравнению с 2016 г.).

Из 153,0 млрд руб. природоохранных (природосберегающих) капиталовложений, осуществленных в стране в 2017 г., 60,5 млрд руб. были израсходованы на новое строительство. Остальные средства были направлены на реконструкцию, техническое перевооружение, модернизацию соответствующих объектов, а также на другие элементы инвестиций в основной капитал.

Следует также отметить, что из 153,0 млрд руб. природоохранных и природосберегающих инвестиций в основной капитал, осуществленных в 2017 г., 26,0 млрд руб. (или 17%) приходится на регионы, относящиеся к сухопутной территории Арктической зоны страны.

При этом 20,3 млрд руб. из указанных 26,0 млрд руб. было инвестировано на объектах, входящих в вид деятельности «добыча полезных ископаемых». Возможности полноценного сравнительного анализа за два рассматриваемых года в отраслевом разрезе в определенной степени ограничены из-за перехода в 2017 г. обобщения статистических данных на актуализированную версию Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД-2). Тем не менее можно с достаточной уверенностью утверждать, что по виду деятельности «сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство» и в 2016 г. (по сравнению с 2015 г.), и в 2017 г. (по сравнению с 2016 г.) имел место ощутимый рост объема инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. По виду деятельности «добыча полезных ископаемых» соответствующие величины в 2015 и 2016 гг. были примерно на одном уровне, а в 2017 г. произошел их рост. Что касается вида деятельности «обрабатывающие производства», то в 2016 г. по сравнению с 2015 г. наблюдалось существенное сокращение рассматриваемых объемов; в 2017 г. по сравнению с предыдущим годом соответствующее снижение произошло в относительно небольших размерах.

При этом характерно, что в подотраслях, оказывающих особо значительное негативное воздействие на природу, имели место разновекторные тенденции. Например, по подвиду деятельности «целлюлозно-бумажное производство/ производство бумаги и бумажных изделий» и в 2016 г., и в 2017 г. по оценке имел место весьма существенный рост затрат. По подотрасли «производство кокса и нефтепродуктов», напротив, произошло большое снижение. По предприятиям, относящимся к подотраслям «металлургическое производство и производство готовых металлических изделий/производство металлургическое» и «производство готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования» в 2016 г. рассматриваемые объемы по оценке почти не изменились, а в 2017 г. по сравнению с 2016 г. отмечено их уменьшение.

5.2 Структура и содержание механизма экономической защиты земель

При подготовке данного материала была использована публикация статьи Шурдумова Э.Г. и Нагоева А.Б., в которой рассмотрены некоторые механизмы экономической защиты сельскохозяйственных земель^[138].

Современное сельское хозяйство региона нуждается в государственной поддержке, защите внутреннего аграрного рынка и отечественного сельскохозяйственного производителя. В сложившихся экономических условиях громадное значение приобретает проблема сохранения для общества общенародного достояния – сельскохозяйственных земель. В настоящее время в регионах сокращаются площади продуктивных угодий, ухудшается их качество в результате неэффективного использования, нерационального перераспределения земель.

Природные ресурсы занимают особое место в системе производственного потенциала сельского хозяйства, являясь естественной основой создания материальных благ. Среди природных ресурсов особое место занимает земля, которая является исходной материальной основой сельскохозяйственного производства, основой воспроизводственных процессов всех факторов экономического роста – трудовых, материальных, технических, природных. В результате реформирования общественных отношений и создания многоукладной экономики в России значение природных ресурсов возрастает и занимает доминирующее место среди факторов общественного развития. В связи с этим качественное состояние природных ресурсов в сельском хозяйстве региона является одним из основополагающих факторов интенсивного развития отрасли.

Оптимальное сочетание потребностей производственной и общественной деятельности человека, и требований сохранения и умножения земельных ресурсов обеспечивает устойчивое развитие регионов и страны в целом.

Для формирования эффективной экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения необходимо развивать следующие направления: создание соответствующей нормативно-правовой основы; организация правового мониторинга; финансирование экономической защиты земель за счет бюджетных средств, поступающих от платы за землю; организация защиты земель; осуществление контроля за распределением, перераспределением, использованием сельскохозяйственных земель, а также за использованием средств на защиту земель; формирование интереса участников земельных отношений к экономической защите земель; создание системы штрафных санкций за нерациональное перераспределение и использование продуктивных земель; организация мер по материальному поощрению участников земельных отношений, осуществляющих экономическую защиту земель.

Одним из важнейших направлений повышения эффективности сельскохозяйственного землепользования является всемерное повышение экономического плодородия земли. Экономическое плодородие земли складывается под влиянием многочисленных факторов, главным из которых является интенсификация земледелия. Интенсификация земледелия является главным, но не единственным фактором повышения экономического плодородия земли.

Все многообразие факторов, влияющих на экономическое плодородие земли можно условно объединить в следующие группы: биологические, технологические, технические, организационно-экономические и социально-экономические. Действие этих факторов обусловлено и непосредственно связано с количеством и качеством живого и прошлого труда, воплощенного в средствах производства. Каждая группа факторов повышения экономического плодородия земли включает в себя систему мероприятий, обеспечивающих улучшение способов обработки почвы, способов воздействия труда и средств производства на растения. Осуществление этих мероприятий позволит использовать достижения научно-технического прогресса в земледелии и в других отраслях, увеличить выход продукции с единицы площади сельскохозяйственных угодий.

На современном этапе развития производительных сил общества плодородие земли становится все более овеществленным продуктом человеческого труда, знаний, опыта. Под влиянием индустриализации производства происходят следующие качественные и количественные изменения в использовании земельного фонда: повышение уровня использования земель; интенсификация использования земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности и иного несельскохозяйственного назначения; повышение уровня специализации и концентрации использования земли как объекта хозяйствования; выравнивание естественных и экономических условий использования земли в отдельных районах и хозяйствах и др.

Объектом экономической защиты являются земли сельскохозяйственного назначения, используемые в аграрном производстве и предназначенные для нужд сельского хозяйства, характеризующиеся определенными пространственными свойствами, рельефом, почвенным плодородием, естественной растительностью, гидрогеологическими и гидрографическими условиями. Главной особенностью экономической защиты земель в современных условиях является кардинальное изменение свойств земли как объекта социально-экономических отношений, связанное с рыночными преобразованиями в земельных отношениях и экономике страны.

Экономическая защита земель сельскохозяйственного назначения – это система государственных мероприятий, реализуемых экономическими средствами, по предотвращению необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота, снижения их продуктивной способности, направленная на рационализацию сельскохозяйственного землевладения, землепользования и осуществление приоритета сельского хозяйства на землю.

Основными задачами экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения являются следующие:

1. Установление барьера против необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота и снижения их качества в результате межотраслевого перераспределения земель.

2. Создание препятствий для нецелевого использования и сокращения площади земель, занятых в аграрном производстве, в результате рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения.

3. Установление препятствий для неэффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, исключения их из оборота или переведения в менее ценные угодья при ведении аграрного производства.

При экономической защите земель, как и в любой другой сфере человеческой деятельности, необходимо руководствоваться основными исходными положениями, отражающими самые существенные черты защиты, ее направленность и содержание. Это обстоятельство требует формулировки принципов защиты земель, занятых в сельскохозяйственном производстве:

1. Первоочередной учет государственных и общественных интересов при соблюдении приоритета сельского хозяйства на землю. Земли сельскохозяйственного назначения как уникальный природный дар представляют собой значительную народнохозяйственную ценность. Такое специфическое свойство земли, как почвенное плодородие, делает сельскохозяйственные земли поистине бесценными.

2. Мероприятия по экономической защите сельскохозяйственных земель должны производиться на научной основе, то есть быть научно обоснованными. Практическая реализация мер по защите земель должна производиться с учетом достигнутого уровня научно-технического прогресса в обществе.

3. Экономическая защита земель сельскохозяйственного назначения должна быть системной, носить комплексный характер. Отдельные действия в механизме защиты земель должны производиться в определенной системе и быть едиными для всей страны. Реализация отдельных элементов системы должна в совокупности работать на общую цель – защиту продуктивных земель. При этом механизм экономической защиты должен охватывать все земли сельскохозяйственного назначения в стране – от государственного уровня до отдельного земельного участка.

4. Актуальный характер экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения. Все меры, направленные на защиту земельных ресурсов, должны соответствовать современному уровню развития общества и экономики государства. Решение практических задач этого направления должно опираться на имеющийся отечественный и зарубежный опыт, существующую нормативно-правовую базу, сложившиеся в стране и отдельных отраслях экономики производственные и земельные отношения.

5. Возможность практической реализации экономической защиты земель. Ценность любых экономических мероприятий определяется возможностью их использования в конкретных практических целях. Поэтому осуществление экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения также должно быть ориентировано на получение конкретных результатов в виде комплекса определенных действий, реализуемых на практике.

Основополагающим принципом межотраслевого перераспределения земель должен быть принцип приоритета сельскохозяйственного землевладения и землепользования. Соблюдение данного принципа означает, что сельхозугодья, а также земли, пригодные для ведения сельскохозяйственного производства, должны предоставляться именно для этих целей.

Таким образом, для формирования эффективной системы защиты земель сельскохозяйственного назначения необходимы следующие условия: формирование необходимой нормативно-правовой основы экономической защиты земель, состоящей из законов и других нормативных актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; организация и осуществление правового мониторинга земельного законодательства для эффективного управления землями сельскохозяйственного назначения; финансирование мероприятий по экономической защите земель за счет бюджетных средств, поступающих от платы за земли сельскохозяйственного назначения и других источников, предусмотренных нормами современного законодательства; организация производственной деятельности по экономической защите продуктивных земель; осуществление действенного контроля за распределением, перераспределением, использованием и гражданским оборотом сельскохозяйственных земель, а также за использованием финансовых средств, выделяемых на защиту земель и др.

Проблема экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения далеко выходит за пределы внутриотраслевого уровня и имеет общегосударственное значение. Образование землепользования несельскохозяйственного назначения тесно связано с понятием отвода земель, под которым традиционно понимается комплекс действий по установлению в натуре границ земельного участка, предоставленного в собственность, владение или пользование. В то же время практическое применение данного термина далеко выходит за рамки приведенного выше определения, которое больше подходит к такому техническому понятию, как межевание земель. Понятием же отвода земель сегодня объединяются действия по разработке проектной документации, принятию компетентным органом решения об отводе, выделению земельного участка на местности с оформлением соответствующих документов. Поэтому достаточно актуальной представляется задача уточнения термина «отвод земель» применительно к современным условиям и с учетом сферы его практического применения.

Отвод земель – это процесс создания территориальной основы для организации конкретного производства или иной деятельности, включающий установление границ предоставленного земельного участка, определенных в соответствии с необходимой проектной документацией и действующим законодательством, а также оформление соответствующих прав на землю. Предоставление земель, как правило, сопровождается их изъятием (за исключением случаев предоставления участков из категории земель запаса или фондов специального назначения). Данное обстоятельство позволяет характеризовать процесс наделения землей несельскохозяйственных отраслей экономики как межхозяйственный.

Под межотраслевым перераспределением сельскохозяйственных земель следует понимать процесс изъятия и предоставления земельных участков, сопровождающийся изменением их целевого назначения, и соответственно переводом из одной категории земель в другую. При изъятии сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд возникают два вида ущерба: пользователей земли – производителей сельхозпродукции и всего сельского хозяйства как отрасли экономики. Первый определяется понятием убытков собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и возмещается конкретным субъектам прав на землю; второй определяется понятием потерь сельскохозяйственного производства и возмещается в размере стоимости освоения равновеликих площадей всему сельскому хозяйству (как отрасли экономики) и обществу путем зачисления компенсационных платежей в бюджет соответствующего органа местного самоуправления.

Современные теория и практика межотраслевого распределения и перераспределения земельных ресурсов не учитывают всех социально-экономических последствий, возникающих при отводах сельскохозяйственных земель, строительстве промышленных объектов и сооружений, дальнейшем функционировании и развитии промышленного производства. В результате существенно занижается величина ущерба, наносимого сельскому хозяйству и обществу в целом изъятиями земель для нужд промышленности, транспорта, связи, иного специального назначения, развития городского хозяйства. Важным шагом в деле совершенствования сложившегося механизма перераспределения земель сельскохозяйственного назначения должна стать выработка полной классификации последствий, вызываемых отводами земель, строительством несельскохозяйственных объектов и сооружений, деятельностью и развитием промышленных предприятий.

Главным признаком классификации является направление влияния (воздействия) последствий, вызываемых отводами сельскохозяйственных земель и развитием промышленного производства. Выделим три основных вида последствий, возникающих при отводах земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с ведением аграрного производства: экономические, экологические и социальные.

В сложившейся практике перераспределения земель до недавнего времени оценивалась и возмещалась только та часть ущерба, которая образуется в результате неблагоприятных экономических последствий (убытки собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и потери сельскохозяйственного производства). В современном земельном законодательстве провозглашена необходимость возмещения ущерба, возникающего в результате экономических и экологических последствий, связанных с предоставлением земель для несельскохозяйственных нужд.

Перераспределение земель сельскохозяйственного назначения в рыночных условиях имеет свою специфику, обусловленную наличием в процессе участников, обладающих различными видами прав на землю, отсюда и особый характер экономических отношений между субъектами права при землеотводах. В центре данных отношений находится комплексная система взаиморасчетов между отраслями экономики, отдельными пользователями земли в процессе ее перераспределения. Система компенсационных платежей включает оплату убытков пользователей земли, потерь сельскохозяйственного производства, плату за землю. Представим систему компенсационных платежей в соответствии с вариантами землеотводов с учетом рыночных преобразований:

1. Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной собственности и не закрепленные за конкретными пользователями, изымаются для строительства государственного или муниципального промышленного объекта.

2. Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной собственности и не закрепленные за конкретными пользователями, изымаются для размещения несельскохозяйственного объекта, находящегося в собственности физических или юридических лиц.

3. Земли государственного или муниципального сельскохозяйственного предприятия изымаются для строительства государственного или муниципального промышленного объекта.

4. Земли государственного или муниципального сельскохозяйственного предприятия изымаются для промышленных предприятий, находящихся в собственности физических или юридических лиц.

5. Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, изымаются для строительства государственного или муниципального промышленного объекта.

6. Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, изымаются для промышленных предприятий, находящихся в собственности физических или юридических лиц. В этом случае сельскохозяйственному пользователю должны быть возмещены все убытки, включая упущенную выгоду, а также рыночная стоимость земли и недвижимости в составе выкупной цены участка.

Таким образом, приоритет сельскохозяйственного землевладения и землепользования предполагает кроме ограничений в свободном обороте сельхозугодий (обязательность сохранения целевого назначения, неделимость участков, недопустимость сооружения капитальных строений, не соответствующих целевому назначению земель) необходимость полного возмещения ущерба, наносимого изъятиями земель из сельхозоборота. Обязательность компенсации убытков собственников, включая стоимость участков, и потерь сельскохозяйственного производства в размере стоимости освоения новых земель, на наш взгляд, играет очень важную роль в механизме экономической защиты продуктивных угодий.

5.3 Организация деятельности по экономической защите продуктивных земель

Оптимальное сочетание потребностей производственной и общественной деятельности человека, и требований сохранения, и умножения земельных ресурсов обеспечивает устойчивое развитие регионов и страны в целом. Для формирования эффективной экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения необходимо развивать следующие направления: создание соответствующей нормативно-правовой основы; организация правового мониторинга; финансирование экономической защиты земель за счет бюджетных средств, поступающих от платы за землю; организация защиты земель; осуществление контроля за распределением, перераспределением, использованием сельскохозяйственных земель, а также за использованием средств на защиту земель; формирование интереса участников земельных отношений к экономической защите земель; создание системы штрафных санкций за нерациональное перераспределение и использование продуктивных земель; организация мер по материальному поощрению участников земельных отношений, осуществляющих экономическую защиту земель (Рисунок 42).

Все многообразие факторов, влияющих на экономическое плодородие земли, можно условно объединить в следующие группы: биологические, технологические, технические, организационно-экономические и социально-экономические.

Действие этих факторов обусловлено и непосредственно связано с количеством и качеством живого и прошлого труда, воплощенного в средствах производства. Каждая группа факторов повышения экономического плодородия земли включает в себя систему мероприятий, обеспечивающих улучшение способов обработки почвы, способов воздействия труда и средств производства на растения.

Рисунок 42 — Схема экономического анализа деятельности предприятий

Осуществление этих мероприятий позволит использовать достижения научно-технического прогресса в земледелии и в других отраслях, увеличить выход продукции с единицы площади сельскохозяйственных угодий (Рисунок 43).

Рисунок 43 — Экономические методы государственного управления
земельными ресурсами

Таким образом, на наш взгляд, для формирования эффективной системы защиты земель сельскохозяйственного назначения необходимы следующие условия: формирование необходимой нормативно-правовой основы экономической защиты земель, состоящей из законов и других нормативных актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; организация и осуществление правового мониторинга земельного законодательства для эффективного управления землями сельскохозяйственного назначения; финансирование мероприятий по экономической защите земель за счет бюджетных средств, поступающих от платы за земли сельскохозяйственного назначения и других источников, предусмотренных нормами современного законодательства; организация производственной деятельности по экономической защите продуктивных земель; осуществление действенного контроля за распределением, перераспределением, использованием и гражданским оборотом сельскохозяйственных земель, а также за использованием финансовых средств, выделяемых на защиту земель и др.

Рисунок 44 — Оценка эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной собственности и не закрепленные за конкретными пользователями, изымаются для строительства государственного или муниципального промышленного объекта.
Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной собственности и не закрепленные за конкретными пользователями, изымаются для размещения несельскохозяйственного объекта, находящегося в собственности физических или юридических лиц.
Земли государственного или муниципального сельскохозяйственного предприятия изымаются для строительства государственного или муниципального промышленного объекта.
Земли государственного или муниципального сельскохозяйственного предприятия изымаются для промышленных предприятий, находящихся в собственности физических или юридических лиц.
Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, изымаются для строительства государственного или муниципального промышленного объекта.
Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, изымаются для промышленных предприятий, находящихся в собственности физических или юридических лиц. В этом случае сельскохозяйственному пользователю должны быть возмещены все убытки, включая упущенную выгоду, а также рыночная стоимость земли и недвижимости в составе выкупной цены участка.

В 2017 г. меры по охране и рациональному использованию почв и земель проводились в рамках государственных и федеральных целевых программ: Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717), Федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 № 922), Государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 316).

По итогам реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы выполнение целевого показателя по растениеводству «Площадь подготовки низкопродуктивной пашни» составило 107,4% (Таблица 37).

Таблица 37 ‑ Выполнение целевого показателя по растениеводству в рамках
реализации Государственной программы развития сельского хозяйства

Наименование показателя	2013	2014	2015	2016	2017
					план	факт	выполнение, %
Площадь подготовки низко продуктивной пашни, тыс. га	792,4	801,9	802,4	809,2	725	788,5	107,4

Источник: «Национальный доклад о ходе и результатах реализации в 2017 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы»

По итогам реализации в 2017 г. федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы» инвестиции сельскохозяйственных товаропроизводителей по агролесомелиоративным и фитомелиоративным мероприятиям составили 644,3 млн рублей, из них государственная поддержка за счет средств федерального бюджета – 287,9 млн рублей, что позволило обеспечить защиту от ветровой эрозии и опустынивания на площади 126,26 тыс. га, или 102,1% к плановому показателю (123,7 тыс. га).

Проведение противопаводковых мероприятий на гидротехнических сооружениях государственной собственности Российской Федерации позволило обеспечить защиту земель на площади 131 тыс. га от водной эрозии, затопления и подтопления, в том числе за счет повышения эксплуатационных качеств и надежности мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, относящихся к федеральной собственности.

Реализация в 2017 г. мероприятий Федеральной целевой программы «Развитие мелиорации сельскохозяйственного назначения в России на 2014-2020 годы» позволила выполнить ряд основных целевых индикаторов и показателей в полном объеме.

В 2017 г. Росреестром в рамках реализации мероприятия «Землеустройство и мониторинг состояния и использования земельных ресурсов» Государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» были проведены работы по мониторингу состояния и использования земель на территории 19 муниципальных образований 12 субъектов Российской Федерации: Хабаровского и Приморского краев, Амурской, Вологодской, Кировской, Ленинградской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Пензенской и Ульяновской областей, Еврейской автономной области.

Целью работ по мониторингу состояния земель являлось выявление современного состояния и динамики изменения площадей земель, подверженных воздействию негативных процессов на объектах работ. К видам негативных воздействий, которые изучались при проведении работ по мониторингу состояния земель, относятся подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозия, нарушение земель в процессе добычи полезных ископаемых, выполнении геологоразведочных, изыскательских, строительных и других работ, приводящих к нарушению почвенного покрова, гидрологического режима местности, образованию техногенного рельефа и другим качественным изменениям состояния земель, захламление отходами производства и потребления, другие процессы и явления, оказывающие негативное влияние на состояние земель.

5.4 Анализ мер, направленных на установление барьеров изъятия сельскохозяйственных земель в результате межотраслевого перераспределения

На основе сведений и материалов, полученных при проведении подготовительных работ, формируют межотраслевую систему использования земель административного района. В систему включают земли, находящиеся в ведении органов государственного и муниципального управления, отраслевых министерств и ведомств и относящиеся к различным категориям земельного фонда: сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов (городов и других поселений); промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; особо охраняемые (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения); лесного и водного фондов; запаса.

Анализ состояния и оценку уровня использования земельных ресурсов, определение перспектив развития землепользования административного района производят по каждой категории земель, исходя из их приоритетности в конкретных природных, экономических и социальных условиях.

К наиболее существенным вопросам перераспределения земель с целью улучшения их использования и охраны относятся: устранение недостатков в целевом (отраслевом) распределении земельных ресурсов и повышение научной обоснованности мероприятий, проводимых в рамках земельной реформы; приведение земельно-ресурсной базы различных отраслей в соответствие с перспективами развития производства и отраслевой пригодностью земель; достижение оптимальных пропорций между земельной обеспеченностью, наличием и размещением трудовых ресурсов, материально-техническими и инвестиционными возможностями; создание предпосылок для стабилизации экологической обстановки и окультуривания ландшафтов (Рисунок 45).

Научно-информационной основой перераспределения земель служит эколого-хозяйственное районирование территории. По комплексу первичных природных факторов (рельеф, почвы, подстилающие породы и т. д.) и совокупности социально-экономических условий устанавливают отраслевую пригодность земель (для сельского или лесного хозяйства; городского, промышленного или водохозяйственного строительства; охраны и воспроизводства природной среды).

Рисунок 45 — Фонд распределения земель

Целесообразность полной или частичной (поэтапной) реализации схемы эколого-хозяйственного районирования определяется с учетом ожидаемых изменений социально-экономических условий.

Земли сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных предприятий, организаций и граждан) в соответствии с законодательством находятся в приоритетном положении, так как служат источником продуктов питания для населения и многих видов сырья для промышленной переработки. Самый важный их признак — плодородие.

Уровень использования и охраны сельскохозяйственных земель, возможность их перераспределения оценивают по следующим показателям:

наличию площадей, непригодных для земледельческого использования из-за природных или приобретенных свойств (с малым гумусовым горизонтом, засоленных, переувлажненных, эродированных и т. д.);
возможности их перераспределения в пользу лесного или водного хозяйства, для расширения территорий или размещения новых промышленных и других несельскохозяйственных предприятий, и организаций;
целесообразности передачи для сельскохозяйственного использования плодородных земель из других категорий;
наличию и состоянию особо ценных сельскохозяйственных угодий, а также нуждающихся в специальном режиме использования, ограничивающем права землепользователей (землевладельцев) или подлежащих выделению в особо охраняемые территории;
необходимости и масштабу проведения земельно- и природоохранных мероприятий, улучшения и восстановления сельскохозяйственных угодий за счет орошения, осушения, рекультивации, землевания.

При формировании земельно-ресурсной базы сельского хозяйства района стоят задачи наиболее полного, эффективного, экологически безопасного использования всех земель, пригодных для рентабельного производства продукции, экономного использования энергоресурсов.

Площадь земель сельскохозяйственного назначения устанавливают с учетом возможной передачи их части из фонда перераспределения организациям и гражданам для ведения сельского хозяйства, а также вовлечения в производство новых мелиорированных и освоенных земель или изъятия неиспользуемых и нерационально используемых.

Земли лесного фонда (лесохозяйственных предприятий) являются преобладающими в значительной части административных районов Нечерноземной зоны, Уральского, Сибирского, Дальневосточного регионов. Вместе с тем малые площади лесных земель в степной зоне не умаляют, а, наоборот, повышают актуальность рациональной организации лесохозяйственного и аграрного производства. Для использования и охраны земель лесного фонда имеют значение:

оптимальные параметры лесистости территории и комплексное многоцелевое использование лесных земель;
увеличение воздействия леса на окружающую природную среду, возрастание его роли в организации территории (экологический каркас);
выявление возможности и целесообразности расширения площадей лесных земель за счет других категорий земельного фонда или их сокращения (малоценные леса, кустарники, мелколесье) путем трансформации в сельскохозяйственные угодья, размещения подсобных хозяйств, коллективных садов и огородов, строительства промышленных и других предприятий;
предоставление земель лесохозяйственных предприятий для сенокошения и пастьбы скота без ущерба для лесного хозяйства.

Совершенствование земельно-ресурсной базы лесного хозяйства, осуществляемое в ходе землеустройства административного района, имеет долговременные последствия. Оно предполагает повышение лесистости в безлесных регионах и организацию рационального лесопользования в лесных зонах (Рисунок 46).

Рисунок 46 — Комплекс организационно-правовых мер по повышению
эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения

В категории Земель населенных пунктов за годы реформы произошли коренные изменения, которые затронули их правовой статус, размеры и размещение. Земли населенных пунктов исключены из состава прежних сельскохозяйственных и лесохозяйственных землевладений и землепользовании и переданы в ведение сельских и поселковых органов самоуправления. Дополнительно выделены площади приусадебных земель, сенокосов и пастбищ. Распоряжение землей в местах проживания сельских и поселковых жителей и в местах производственной деятельности осуществляется различными управленческими инстанциями.

При перераспределении первостепенное значение придают соответствию использования земель сельских и поселковых населенных пунктов их целевому назначению, уровню земельной обеспеченности жителей, организации сервисного обслуживания при обработке приусадебных участков, улучшению сенокосов и пастбищ. Дефицит земель может быть восполнен за счет районного фонда перераспределения, а избыток подлежит изъятию и передаче нуждающимся гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям. На территории населенных пунктов при необходимости выделяют земли особого режима использования и охраны.

Землеустройство района должно создавать необходимые условия для динамичного развития всех населенных пунктов, возвращения им полноценной хозяйственной роли, а в ряде случаев ‑ строительства усадеб крестьянских (фермерских) хозяйств и малых кооперативов.

Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения рассматривают в схеме землеустройства административного района с позиции рационального использования по целевому назначению и как объект отрицательного воздействия на природную среду. При этом решают вопросы: соответствия площади землеемких промышленных объектов, имеющих очистные сооружения, карьеры, резервные территории, санитарно-защитные зоны, лесо-, и водохозяйственных предприятий действующим нормативам, аналогам и типовым проектам:

наличия, изъятия и использования по новому назначению земель, пригодных для ведения сельского или лесного хозяйства;
выделения дополнительных площадей в случае расширения промышленных предприятий вне городов и поселков городского типа;
сокращения и устранения выбросов вредных веществ и производственных отходов;
своевременного проведения работ по рекультивации нарушенных земель;
установления экологически безопасного режима использования земель, в том числе на особо охраняемых территориях.

Общим правилом формирования несельскохозяйственного землепользования является строжайшая экономия земель при строительстве и эксплуатации промышленных объектов. Ограничительный подход к использованию земель в промышленности и других отраслях, не связанных с получением биологической продукции, стимулирует совершенствование технического и технологического оснащения производств, и предприятий.

В перечень задач, решаемых при организации использования Земель водного фонда (занятых гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, включая полосы отвода вдоль естественных и искусственных водоисточников), входят:

передача территорий водохозяйственного назначения в состав этой категории;
определение потребности отрасли в земельно-ресурсной базе для строительства водохранилищ, прудов, магистральных межхозяйственных каналов, выделения охранных зон и т. д.;
защита водохозяйственных объектов от загрязнения, а смежных территорий от подтопления и т. д.

Основанием для включения в состав земель водного фонда новых площадей служат схемы и проекты мелиоративного и водохозяйственного строительства. Одновременно могут использоваться укрупненные нормативы. Под размещение водохозяйственных объектов занимают малопродуктивные земли с хорошими гидрогеологическими и ограниченными агроэкологическими свойствами.

Земли запаса характеризуются, как правило, удаленностью от населенных пунктов, низким плодородием, территориальной разобщенностью. Для рационального использования земель запаса актуальны:

установление природной и хозяйственной пригодности для эффективной производственной деятельности;
выделение территорий с особым охранным режимом пользования;
передача земель конкретным землевладельцам и землепользователям;
разработка мероприятий по повышению плодородия, орошению, осушению, обводнению.

В последние годы к землям запаса были отнесены фонды перераспределения и земельные участки, оставшиеся после бесплатной передачи в общую совместную или долевую собственность (при реорганизации колхозов и совхозов). Они должны предоставляться гражданам и юридическим лицам в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование, долгосрочную аренду.

Земли особо охраняемых территорий (природоохранного, природозаповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения) выделены в самостоятельную категорию в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1991 г. Их площади и размещение наиболее динамичны в сравнении с другими категориями земель.

Устройство особо охраняемых территорий предусматривает проверку соответствия земельно-учетных данных фактическому размещению земель этой категории, их наличия в составе других землевладений и землепользовании, предназначенных для производственной деятельности. Устанавливают необходимость включения в состав особо охраняемых территорий дополнительных площадей в целях улучшения экологической обстановки, определяют порядок их охраны и режим использования.

Итогом разработки этой части схемы землеустройства административного района служит межотраслевой земельный баланс.

Объективно существующие потребности развития общества определяют необходимость изменять целевое назначение земель, переводить земельные участки из состава одной категории в другую, изымать земельные участки, в том числе и те, которые находятся в частной собственности, владении, пользовании или аренде, для использования их в государственных или муниципальных целях.

Как правило, такая необходимость возникает для строительства различных объектов и сооружений.

Отнесение земель к категориям рассматривают как одно из направлений государственной деятельности, в результате которой устанавливается категория земельных участков, определяющая правовой режим их использования. Соблюдение такого режима является одной из главных обязанностей землепользователей, а его несоблюдение может стать основанием для привлечения таких лиц к юридической ответственности и прекращения их прав на земельный участок.

Осуществляя деятельность по отнесению земель к категориям, государство оказывает управляющее воздействие на земельные отношения. Как и иные функции государственного управления, отнесение земель к категориям является конкретным направлением государственного управления в области охраны и использования земель, поэтому есть все основания рассматривать ее специальной функцией управления в данной области.

Отнесение земель к категориям, перевод земель из одной категории в другую является функцией государственного управления по установлению принадлежности земельного участка к одной из семи категорий земель: к землям сельскохозяйственного назначения, к землям поселений, к землям промышленности и иного специального назначения, к землям особо охраняемых территорий и объектов, к землям лесного фонда, к землям водного фонда либо к землям запаса (

Рисунок 47).

Данная функция не исчерпывается однократным отнесением земельного участка к той или иной категории земель, так как изменение социальных, экономических, природных условий может потребовать изменения установленной ранее категории земельного участка. Так, использование земельного участка сельскохозяйственного назначения в соответствии с установленным целевым назначением может оказаться невозможным в связи с его загрязнением химическими веществами.

Рисунок 47 — Меры, направленные на охрану земель сельскохозяйственного

назначения при использовании и управлении ими

Использование земельного участка для нужд промышленности может оказаться нецелесообразным, если предприятие перестало осуществлять свою деятельность и необходимость в использовании участка для таких нужд отпала. В таких случаях осуществляется перевод земель из одной категории в другую.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 21.12.04 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статья 8 Земельного кодекса РФ определяет компетенцию органов государственной власти в данной области. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:

земель, находящихся в федеральной собственности Правительством Российской Федерации;
земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения – органами местного самоуправления;
земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.

Категория земель указывается в: актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; документах Государственного земельного кадастра; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Нарушение установленного законодательством РФ порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Статья 2 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» устанавливает состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также -ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:

органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения или земель запаса, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации;
Правительством Российской Федерации в отношении иных земель.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:

кадастровый номер земельного участка;
категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
права на земельный участок.

К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:

выписка из государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
копии документов, удостоверяющих личность заявителя физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;
выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую;
расчеты потерь сельскохозяйственного производства и (или) потерь лесного хозяйства.

Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений.

Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если: с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо; к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствует требованиям законодательства РФ. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по вышеуказанным основаниям, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также — акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также — акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки:

в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, Правительством Российской Федерации;
в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения: основания изменения категории земель; границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера; категория земель, перевод из которой осуществляется; категория земель, перевод в которую осуществляется. Данный акт не может быть принят на определенный срок.

Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта, причем данные акты могут быть обжалованы в суд.

Статья 4 Закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» определяет основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Указанный перевод не допускается в случае:

установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;
наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной либо лесоустроительной документации. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В то же время переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется (Рисунок 48).

В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

Рисунок 48 — Классификация земель сельскохозяйственного назначения

Глава 2 Закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» выделяет особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Так, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных: с консервацией земель; с созданием особо охраняемых природных территорий; с установлением или изменением черты поселений; со строительством на землях, непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства, промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами; с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса; со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефте-, газо- и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее также — линейные объекты), если кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий на тридцать и более процентов меньше кадастровой стоимости среднерайонного уровня и линейные объекты размещены вдоль дорог и границ полей севооборотов; с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, со строительством объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, дорог и других линейных объектов при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на тридцать и более процентов превышает кадастровую стоимость среднерайонного уровня, и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 Земельного кодекса РФ, в другую категорию не допускается.

Исключительных случаи, когда возможен перевод сельхозугодий в иные земли. Акцент на нецелесообразность использования угодий для любых иных нужд сделан в ФЗ «О переводе земель или земельных участков из состава земель одной категорию в другую» (ФЗ № 172, в статье 7 которого специальные особенности перевода земель в другую категорию установлены не для всех земель с/х назначения, а именно для земель с/х угодий. Здесь перечислены исключительные случаи, при которых перевод земель с/х угодий или земельных участков в составе таких земель из земель с/х назначения допускается:

Консервация земель.
Создание особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения.
Установление или изменение черты населённых пунктов.
Размещение промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 статьи 7.
Включение непригодных для с/х производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса.
Строительство дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, ж/д линий и других подобных сооружений при наличии проекта рекультивации части с/х угодий, предоставляемой на период строительства линейных объектов.
Выполнение международных обязательств России, обеспечение обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов.
Добыча полезных ископаемых при наличии проекта рекультивации земель.
Размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Абсолютный запрет на перевод установлен для следующих видов земель:

земель с/х угодий или земельных участков в составе таких земель из земель с/х назначения, в случае, если их кадастровая стоимость будет выше среднего уровня кадастровой стоимости по муниципальному району/городскому округу на 50% или более этого значения;
особо ценных продуктивных с/х угодий.

Такие земли для каких-либо других целей использоваться не могут. Изменить их установленное назначение не получится ни при каких обстоятельствах (пункт 4 статьи 79 Земельного кодекса РФ и пункт 2 статьи 7 (ФЗ № 172).

Наверное, кое-кому подумалось сейчас о том, а чем интересен приведённый перечень исключительных случаев, если в нём нет впрямую обозначенных возможностей, например, для жилищного строительства? А тем, что именно в этом перечне, в пункте 3, содержится «подсказка» для выбора пути в решении вопроса об изменении правового статуса сельхозугодий, позволяющего вести строительство.

Изменение назначения земель как способ решения вопроса о переводе сельхозугодий. При всей высокой качественности земель с/х угодий их характеристики и показатели плодородия могут меняться со временем не в лучшую сторону. Использование угодий по их назначению становится нерациональным и экономически невыгодным. По этой причине дальнейшая хозяйственная деятельность на с/х угодьях становится возможной только при условии изменения их целевого назначения. Анализ положений ряда законов, определяющих порядок изменения категории земель, позволяет сгруппировать главные выводы, следующим образом:

не допускается перевод земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (пункт 4 статьи 9 Градостроительного РФ);
принципиальная возможность не изменения вида использования земельного участка (угодий), а перевода угодий в иные категории способом изменения черты (границ) населённого пункта (ФЗ № 172);
установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов (статья 8 ФЗ № 172);
допускается включение в границы населённого пункта земельных участков, непосредственно не примыкающих к границам этого населённого пункта (п. 25 статьи 4.1 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (№ 191-ФЗ).

Из сути представленных выдержек из статей законов следует, что изменение границ населённого пункта, происходящее при включении в них участка с/х назначения из состава сельхозугодий, обеспечивает изменения в правовом статусе такого участка:

существующая категория земель участка «земли сельскохозяйственного назначения» меняется на категорию «земли населённых пунктов»;
участок попадает в территорию градостроительного зонирования;
исключаются проблемы, связанные с запретом на введение градостроительных регламентов для с/х угодий, установленным пунктом 6 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, то есть при включении участка в черту населённого пункта становится возможным и изменение его вида разрешённого использования (ВРИ).

Возможность изменения ВРИ участка объясняется тем, что участок, включённый в границы населённого пункта, оказывается в конкретной территориальной зоне, а для каждой такой зоны правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) поселения устанавливаются градостроительные регламенты, включающие, в частности, перечни видов использования, допустимые в территориальной зоне.

Таким образом, при изменении границ, происходящем при включении земельного участка в границы населённого пункта, одновременно с изменением категории земель изменяется и вид разрешённого использования участка, если в таком изменении есть необходимость.

Сама возможность изменения ВРИ, в том числе и участков, и земель с/х назначения из состава c/х угодий при включении в границы населённого пункта усилена законодательно — пунктами 1 и 2 статьи 4.1 федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (№ 191-ФЗ).

Установление факта неиспользованная участка. Факт неиспользования участка сельхозназначения устанавливается «не с потолка», а в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О признаках неиспользования земельных участков с учётом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» (№ 369 от 23.04.2012). Выделяются следующие признаки:

на пашне — не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;
на сенокосах — не производится сенокошение;
на культурных сенокосах — содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка;
на пастбищах — не производится выпас скота;
на многолетних насаждениях — не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждении и не осуществляется раскорчёвка списанных многолетних насаждений;
залесенностъ и (или) закустаренностъ на пашне — составляет свыше 15% площади земельного участка;
залесенностъ и (или) закустаренностъ на иных видах сельскохозяйственных угодий — составляет свыше 30%;
закочкаренностъ и (или) заболачивание — составляет свыше 20% площади земельного участка.

Кроме того, в муниципальных образованиях действуют ещё и местные положения, устанавливающие Правила рационального использования земель с/х назначения и ведения контроля за выполнением требований законодательства по использованию. Невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, может быть расценено как бездействие собственника, приведшее, к примеру, к зарастанию участка древесной растительностью. Так что, перечисленные выше обстоятельства могут создать обратный эффект в обосновании невозможности использования сельхозугодий по прямому назначению и быть учтёнными властями при решении вопроса об изменении статуса сельхозугодий.

Фактически возможное использование земельного участка может соответствовать или не соответствовать ранее установленной категории категории земель. Оно зависит от реального состояния участка. Поэтому будут полезной для обоснования целесообразности перевода подготовка экспертную оценки ценности земель с/х угодий и отчёта о кадастровой стоимости земель.

Необходимо доказать, что особая ценность угодий утрачена и дальнейшее их использование по назначению невозможно, что затраты на восстановление плодородия сельхозугодий чрезмерно большие, а, к примеру, использование современной агротехники на участках будет нерентабельным или вовсе невозможным.

Уместно заметить, что качественные показатели участка получаются не расчётным путём, а по результатам полевых замеров и обработки данных, выполняемых квалифицированными специализированными компаниями. Такие компании готовят характеристики почв и делают оценку реальной кадастровой стоимости участка. Эта стоимость сравнивается с уровнем средней кадастровой стоимости по муниципальному району. Для случая изменения статуса сельхозугодий она должна быть ниже средней кадастровой стоимости по муниципальному району. Это сравнение — один из целого ряда обязательных факторов, используемых областными властями при принятии решения о целесообразности перевода сельхозугодий. Данные отчётов о характеристиках сельхозугодий будут сравниваться со сведениями органа Росприроднадзора, предоставляемыми в порядке согласования вопроса о переводе земель в иные категории. Можно усилить свои аргументы прочими объективными индивидуальными фактами, которые необходимо указать в обоснование невозможности использования земель в прежнем статусе.

Проблемы использования общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения. Добыча полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения не соответствует принципам приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве, использование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для добычи песка, гравия запрещено, так как противоречит закону об использовании земель сельскохозяйственного назначении (ст. 77-79 Земельного Кодекса Российской Федерации).

Ст. 7. Земельного Кодекса Российской Федерации Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения и д.р. Земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов и п.р.

Согласно ст. 42 Земельного Кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и, разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Вместе с тем, в целях осуществления деятельности, назначение которой не соответствует категории соответствующего земельного участка, необходимо осуществить перевод земельного участка в другую категорию в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категорию в другую».

Для использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения для добычи полезных ископаемых необходимо изменение категории такого земельного участка на категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения» (ст. 7 ЗК РФ) с установлением вида разрешенного использования земельного участка «недропользование».

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случаях, связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (пп. 8 п. 1 ст. 7 Закона № 172-ФЗ). То есть такому переводу должны предшествовать разработка и утверждение проекта рекультивации, в соответствии с которым после выработки месторождения необходимо обеспечить восстановление нарушенных земель.

Собственники земельных участков вправе со ст.19 «Закона о недрах» по своему усмотрению, в границах земельных участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, на глубину до пяти метров. Добытые общераспространенные полезные ископаемые могут быть использованы для своих нужд, например, строительства. В случае добычи указанных полезных ископаемых для коммерческих целей, например, на продажу в качестве строительных материалов из добытого сырья, необходимо получение лицензии на добычу полезных ископаемых на общих основаниях в соответствии с требованиями законодательства, в частности Закона о недрах. Однако, надо понимать, что земли сельскохозяйственного назначения подпадают под приоритетное действие Федерального закона «Об обороте земель с/х назначения», которым не предусматривается использование земель с/х для добычи. Поэтому, придется предварительно пройти процедуру перевода из категории земель сельскохозяйственного производства в земли промышленности в субъекте Федерации до получения лицензии.

Размещение карьеров на землях сельхозназначения незаконно. В соответствии со ст.42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

К сожалению, многие недропользователи, в большей части – нелегальные разработчики, используют для добычи общераспространенных полезных ископаемых сельскохозяйственные угодья, нарушая тем самым основополагающий принципа оборота земель сельскохозяйственного назначения: сохранение целевого использования земельных участков.

Несанкционированные работы, связанные с нарушением и уничтожением плодородного слоя почвы, приводят к снижению сельскохозяйственной ценности земель, а в дальнейшем – к деградации земель, наносят значительный вред землям сельскохозяйственного назначения, как природному объекту.

В пункте 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства)

Следовательно, использование земель сельхозназначения в иных целях, в частности для размещения карьеров, противоречит требованиям указанных норм.

Подобная деятельность не соответствует принципам приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве, неблагоприятно влияет на окружающую природную среду и нарушаются гарантированные Конституцией РФ права граждан на благоприятную окружающую среду.

Лицо, планирующее осуществлять на сельскохозяйственных угодьях добычу песка, песчанно-гравийной смеси или же иного природного материала, относящегося к категории общераспространенных полезных ископаемых обязано перевести земельный участок в иную категорию.

Порядок перевода земель из одной категории в другую установлен Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земельных участков из одной категории в другую». Случаи перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию определены статьей 7 Закона.

Аренда земельного участка еще не дает права на добычу полезных ископаемых. Так, камчатская межрайонная природоохранная прокуратура отмечает рост количества нарушений в сфере недропользования в связи с наступлением летнего периода, благоприятного для добычи общераспространенных полезных ископаемых (песка, гравия и т.д.).

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона «О недрах» предоставление права пользования участками недр местного значения относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования.

Перечень оснований возникновения права пользования участками недр местного значения установлен пунктом 6 статьи 10.1 Закона «О недрах».

В силу ст. 10.1 названного Закона и в соответствии с постановлением Правительства Камчатского края от 11.06.2009 № 248-П основанием для возникновения права пользования участками недр на территории края является решение Правительства края, оформляемое постановлением, о предоставлении права пользования участком недр местного значения.

При этом указанный участок в обязательном порядке должен быть включен в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых.

Заявительный характер формирования перечней участков недр местного значения и установление обязанности уполномоченного органа проводить работу по подготовке и утверждению таких перечней по заявлениям третьих лиц, заинтересованных в получении участков недр, законодательство о недропользовании не предусматривает.

Наличие документов на право пользования земельным участком в качестве основания права пользования недрами в нем также не предусмотрено.

Частями 2, 4 статьи 25.1 Закона «О недрах» предусмотрено, что земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются пользователям недр в аренду после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода.

Таким образом, предоставление органом местного самоуправления земельного участка в аренду не является основанием для возникновения права на добычу общераспространенных полезных ископаемых.

Вновь обращаем внимание недро- и землепользователей, а также органов местного самоуправления на необходимость строгого соблюдения процедуры как оформления лицензий на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, так и заключения договоров аренды земельных участков в целях ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Кроме того, в связи с началом путины природоохранная прокуратура напоминает о внесения изменений в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации, согласно которой разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых в границах водоохранных зон водных объектов запрещена. Нахождение участка недр в водоохранной зоне препятствует разведке и добыче общераспространенных полезных ископаемых в его границах в силу прямого указания закона.

В случаях нахождения месторождения строительного песка, его смесей в границах морей (океанов), водоохранная зона для которых составляет пятьсот метров, на добычу полезного ископаемого также распространяется указанный запрет.

Разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых в границах водоохранных зон допускаются лишь на основании лицензии на пользование недрами, выданной до дня вступления в силу пункта 8 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (до 01.11.2013), на срок действия такой лицензии. То есть ранее выданные (до 01.11.2013) лицензии сохраняют действие до установленного в них срока, на который они выданы.

Проведение работ, связанных с добычей полезных ископаемых с нарушением установленного порядка влечет гражданскую, административную и уголовную ответственность, в зависимости от наступивших последствий незаконной деятельности.

5.5 Анализ мер, направленных на создание препятствий сокращению площадей
земель сельскохозяйственного назначения в результате их рыночного оборота

Одной из основных задач Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в соответствии с положением о нём, утвержденным постановлением правительства РФ от 29 ноября 2000 года № 901 является проведение аграрных преобразований и участие в осуществлении земельной реформы в сельской местности, проведение государственной политики и осуществление государственного управления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

В силу указанных положений предлагается к рассмотрению 3 сценария восстановления землеустроительной инфраструктуры, управляемой Министерством:

1. Восстановление ранее существовавшей системы государственного землеустроительного обеспечения на основе создания государственной сети проектно-изыскательских институтов по землеустройству.

Такой сценарий даже не рассматривается из-за непосильных для бюджета государства в настоящее время финансовых затрат на размещение и материально-техническое обеспечение выполнения землеустроительных работ.

2. Расширение сферы деятельности агрохимической службы землеустроительной деятельностью с государственным финансированием землеустроительных работ, выполняемых в отношении сельхозпроизводителей Федерального подчинения.

Государственные центры и станции агрохимической службы и сейчас занимаются исключительно только агрохимическим обследованием избегая проведения почвенных обследований и крупномасштабной почвенной съёмки, хотя имеют специалистов соответствующей квалификации (методические указания по проведению комплексного мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, утверждены Министром сельского хозяйства 24 сентября 2003 года). Видимо не хватает бюджетных средств. Вменение агрохимической службе обязанности по проведению землеустройства с большой долей вероятности повлечет за собой уменьшение объемов работ по проведению агрохимического обследования почв, что будет негативно воспринято агрохимической службой.

3. Создание национального объединения частных землеустроительных организаций (Ассоциации), как правило, бывших Гипроземов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области землеустройства, имеющих профессиональные навыки, подтвержденные лицензией.

В члены Ассоциации-объединения субъектов предпринимательской деятельности, целесообразно привлечь землеустроительные подразделения высших учебных учреждений , имеющих землеустроительные и геодезические факультеты, что позволит повысить квалификацию не только выпускников вузов , получающих возможность получения практических навыков при прохождении 2-годичной стажировки , но и создает условия для получения аттестата кадастрового инженера одновременно с выдачей диплома об окончании учёбы и улучшению знаний самих преподавателей приблизив их к реальным практическим задачам и вынудив поддерживать квалификацию на современном уровне .

Землеустроительные работы должны субсидироваться государством.

Для обеспечения стабильного финансирования землеустроительных работ предполагается использовать опыт США по экономическому принуждению сельскохозяйственных производителей к добровольному проведению землеустройства. В случае отказа от проведения землеустройства, отсутствия землеустроительного документа – карты-плана сельскохозяйственного землепользования с границами выделенных его частей с особыми условиями использования (охранными, защитными и санитарными зонами и полосами, границами эрозионно-опасных участков сельскохозяйственных земель), картограмм классификации земель по культуропригодности с выделением особо ценных земель, сельхозтоваропроизводитель лишается государственной поддержки своего сельскохозяйственного производства с усилением государственного контроля за использованием земель .

Этот наиболее вероятной сценарий организации землеустроительного обеспечения не требует никаких инвестиции в его создание, необходимо лишь его законодательное обеспечение и принятие управленческих решений.

При этом необходимо возродить государственный научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт по использованию земельных ресурсов в сельском хозяйстве и землеустройству, возложить на него функции научного и методического обеспечения проведения землеустройства, организации и координации землеустроительной деятельности в сельскохозяйственной отрасли.

Сферой его деятельности должны быть:

Картографирование сельскохозяйственных земель и почв с их полевым обследованием и дешифрированием, вычисление площадей земельных угодий.
Классификация сельскохозяйственных земель по культуро-пригодности и продуктивности, отсутствию ограничений для выращивания сельскохозяйственных культур с выделением особо ценных продуктивных земель федерального, регионального и муниципального значения, использование которых для других целей не допускается;
Выделение и картографирование частей земельных участков сельскохозяйственного назначения с особыми условиями использования (эрозионно-опасные и эродированные части земельных участков, санитарно-защитные, охранные, водоохранные зоны и полосы, зоны особо охраняемых природных территорий, зоны историко-культурного наследия и т.п.;
Разработка федеральной, региональной и местной программ использования и охраны сельскохозяйственных земель;
Разработка схем землеустройства и развития агропромышленного комплекса сельских территорий муниципальных образований — основного центра притяжения и места приложения труда сельского населения, формирующего расселение на сельской территории;
Составление проектов освоения и использования сельскохозяйственных земель сельхозтоваропроизводителями с картой обязательных к исполнению ограничений, требований и мероприятий по рациональному использованию земель. В лесной и градостроительной отраслях запрещено приступать к использованию земельного участка без утвержденного соответственно проекта освоения лесов и градостроительного плана;
Составление в порядке землеустройства проектов консервации земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, другим вредным воздействиям, временно выведенных из оборота сельскохозяйственных угодий для сохранения их продуктивного производственного потенциала;
Составление проектов развития сельскохозяйственного производства и рационального использования сельскохозяйственных земель с противоэрозионной организацией сельскохозяйственного землепользования;
Составление рабочих проектов освоения и улучшения сельскохозяйственных угодий в том числе ранее выведенных из оборота;
Создание современной системы землеустройства, которая на основе объединения с Единой федеральной информационной системой о землях сельскохозяйственного назначения (ЕФИС ЗСН) и информационной системой агрохимической службы о почвах может быть преобразована в цифровую платформу «Землеустройство» с цифровыми модулями:
оптимизации структуры посевных площадей сельскохозяйственных угодий;
оптимизации уровня интенсификации земледелия, обеспечивающего наибольшую рентабельность растениеводства (управление затратами) на основе закона убывающей отдачи и теории предельных величин;
обоснования необходимости временного вывода малопродуктивных пахотных земель их интенсивного использования с их консервацией в условиях временной экономической нецелесообразности производства растениеводческой продукции на территориях с неблагоприятными агроклиматическими условиями;
классификации сельскохозяйственных земель по степени их пригодности и продуктивности для выращивания сельскохозяйственных культур с выделением особо ценных земель, не подлежащих использованию в иных несельскохозяйственных целях;
расчета баланса выноса урожаем и возврата питательных веществ (баланса гумуса) – показателя устойчивого (рационального) сельскохозяйственного землепользования;
введения электронного паспорта поля – карты истории полей севооборота, с отражением в них фактических произведенных работ и затрат;
выделения элементарных участков пашни и кормовых угодий однородных по рельефу, увлажнению и почвенным характеристикам с составлением картограммы их расположения и электронной базы данных об их площади, качестве и пригодности для выращивания сельскохозяйственных культур, сенокошения или выпаса скота.

5.6 Институциональные преобразования и иные инструменты,
способствующие достижению цели эффективного вовлечения в оборот
земель сельскохозяйственного назначения

Характерной особенностью и проблемой современного аграрного землепользования является то, что 88,3 млн га, то есть почти половина сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (45,2%) находится в общей долевой собственности. Причем, число сособственников этих земель составляет порядка 8,5 млн человек – все они являются обладателями земельных долей. К числу основных отличий этих земель от иных, используемых в аграрном производстве (находящихся в частной собственности сельскохозяйственных организаций или в государственной (муниципальной), предоставленных таким организациям в аренду или на ином праве, следует отнести:

особый порядок принятия решений о распоряжении указанными землями (его принятие весьма небольшим кворумом в 20%, что зачастую обуславливает последующий пересмотр таких решений) и совершения сделок с отдельными земельными долями (весьма ограничены возможности произвести их отчуждение – нельзя даже продать их государству или муниципальному образованию);
наличие социальных проблем, связанных с нарушением прав граждан на эти земли, а также споров при выделении из этих земель самостоятельных участков лицами, пожелавшими выйти из режима общей долевой собственности;
отсутствие четко обозначенного земельного участка (имеющего определенные в установленном порядке границы и поставленного на государственный кадастровый учет), который находится в собственности дольщиков;
неиспользование части этих земель. Причем в отличие от земельных участков, которые предоставлены (приобретены) именно как участки, для которых предусмотрены и применяются механизмы принудительного прекращения прав на них в случае их неиспользования, в случае общей долевой собственности такие механизмы не работают. Во-первых, как правило, нет конкретного (индивидуализированного) объекта – земельного участка. Во-вторых, общий массив, находящийся в долевой собственности, сравнительно большой, а не используется, как правило, какая-то его часть (чьи это доли определить невозможно). Следует отметить, что неиспользование земель, предоставленных для производства сельскохозяйственной продукции, стало одним из наиболее негативных явлений современного аграрного землепользования (официально – 28 млн га, но в действительности эта цифра, скорее всего, достигает 40 млн га). Тем более, такие факты недопустимы, когда отечественный АПК решает задачи полного импортозамещения в сфере продовольствия и выхода с экспортной продукцией на мировой рынок.

Перечисленные отличия (а тем более – их совокупность) уже представляет собой актуальную народнохозяйственную проблему. Во многом эта проблема была предопределена следующими обстоятельствами. 1. Принципиальная новизна процесса массовой приватизации земель начала 90-х годов – земельные доли стали уникальным российским явлением, не свойственным для земельных отношений других развитых стран. 2. Масштаб этого процесса – в сжатый по времени срок было приватизировано более 60% сельскохозяйственных угодий. 3. Длительное отсутствие законодательной базы, регулирующей соответствующие правоотношения (а, как следствие – и устранением в тот период судов от разрешения разного рода спорных ситуаций в земельно-имущественной сфере). Но главное, что фактически и не позволило снизить негативное влияние вышеуказанных особенностей, это то, что ситуация с переданными в 90-е годы в общую долевую собственность граждан сельскохозяйственными угодьями (с земельными долями) возникла как результат ошибок и недоработок, допущенных не только в начале 90-х годов при образовании земельных долей, но и в последующие годы, когда предпринимались не самые оптимальные попытки урегулировать эту ситуацию. В результате проблема земельных долей приобрела пролонгированный характер.

Причем, основная же причина, не позволяющая уже несколько десятилетий найти оптимальное решение в вопросе о приватизированных таким путем сельскохозяйственных угодьях, заключается в том, что способ и условия их приватизации привели к возникновению противоречия между ключевыми участниками аграрного производства (и вообще сельской жизни): 1) гражданами, ставшими собственниками земли, но не способными организовать их использование (точнее их правомерными интересами получить некие блага от своего статуса собственника земли) и 2) агрохозяйствами, объективной потребностью для которых является осуществление на указанных землях процесса сельскохозяйственного производства (а, в конечном счете, – это интерес сельскохозяйственной отрасли), причем, это земли, которые десятилетиями (в советский период) использовали эти хозяйства (их предшественники – колхозы-совхозы). В этом заключается глубинная проблема земельных долей.

Поэтому и решение этой проблемы возможно только путем эволюционного, основанного на законе перехода прав собственности на земельные доли к сельскохозяйственным товаропроизводителям от тех граждан, которые никак не вовлечены в аграрное производство (либо вовлечены, но предпочитают участвовать в нем как наемные работники с гарантированной заработной платой, а не в качестве предпринимателя или инвестора). Причем, это должен быть взаимовыгодный процесс – первые получают легальную возможность пользоваться соответствующими землями, а вторые – приобретают в обмен на свою долю определенные блага (денежные средства, акции сельскохозяйственной организации). То есть, полагаем, что это будет достаточно длительный процесс, который не надо ускорять. И он постепенно идет – так, за 20-25 лет число собственников земельных долей (а соответственно и самих долей) сократилось примерно на треть (с 12 до 8 млн). Причем это не естественная убыль старшего возрастного поколения (как могло бы показаться) – в случае смерти собственника земельной доли она наследуется.

В то же время имеется особая достаточно многочисленная группа земельных долей (до 2 млн. долей). Это невостребованные земельные доли, которые непонятно, кому принадлежат. Их суммарная площадь, по данным различных исследователей может составлять порядка 22-25 млн га^[139], данные Минсельхоза России – 17-18 млн га – это официально включенные органами местного самоуправления в списки невостребованных^{^[140]}. В отношении этой группы долей полгаться на эволюционное решение нельзя. Соответствующая им земля либо вообще не используется, либо это происходит без каких-либо оснований (можно даже говорить о самозахвате земли), за эти земли не уплачивается налог.

Поэтому далее рассмотрим: 1) факторы, которые повлияли на особенности современного статуса земельных долей (их возникновение и законодательные изменения этого статуса), 2) ранее предпринятые меры в отношении невостребованных долей, 3) результативность этих мер, а также 4) сформулируем некоторые предложения в этой части.

1. Образование земельных долей (паевание) было инструментом реорганизации аграрного сектора экономики в самом начале 90-х годов прошлого века, который должен был решить сразу три задачи:

— в массовом порядке быстро создать частную земельную собственность. В тот же период уже осуществлялось также и предоставление земельных участков гражданам на праве частной собственности (например, фермерам) – но то была точечная, растянутая во времени приватизация, тогда как паевание представляло собой массовое, сжатое по срокам формирование частной земельной собственности, оно должно было стать одним из факторов необратимости проводимых реформ. То есть, образование земельных долей было не столько экономико-правовой, сколько социально-политической задачей;

— способствовать ускоренной реорганизации колхозов и совхозов – их администрация как бы становилась зависимой от работников хозяйств, причем последним передавалась не только земля (главное средство производства), но и другое имущество этих хозяйств (в виде имущественных паев);

— посредством последующей концентрации земли (долей) у наиболее эффективных и крепких сельскохозяйственных товаропроизводителей оптимизировать сложившуюся систему сельскохозяйственного землепользования (причем на основе саморегулирования). Впрочем, на практике такой концентрации не произошло, и большая часть приватизированных земель осталась в пользовании тех же хозяйств. В одних случаях это было оформлено договорами – например, в 90-е годы наиболее распространенной сделкой с земельными долями (46% от всех долей) была их аренда, когда в качестве арендатора выступало то же хозяйство, из земель которого доли образованы. В других случаях (до 30%) земли использовались (и используются до сих пор) прежними хозяйствами без оформления прав на землю.

Основными особенностями правового режима земель, приватизированных таким образом (поделенных на доли), были: 1) длительное (вплоть до 2002 года) отсутствие обладавших должной юридической силой документов, определявших статус этих земель и возможность совершать с ними разного рода сделки (имелись лишь подзаконные акты, тогда как согласно ч.3 ст. 36 Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей могут определяться лишь на основании федерального закона); 2) неоднократный пересмотр в период проведения приватизации ее правил; 3) отсутствие определенности в отношении объекта, переданного из государственной собственности в общую долевую (приватизировался не весь массив земель, используемых сельскохозяйственным предприятием, имевший установленные границы, а только входившие в него сельскохозяйственные угодья, которые не были отграничены от других угодий, не подлежащих приватизации); 4) вариативность в вопросе о внесении земельных долей в уставный капитал сельскохозяйственной организации, допускавшая двоякое толкование (внесение, как самой доли, так и лишь права пользования ею, влекущие за собой совершенно различные правовые последствия; причем в документах о таком внесении не всегда четко указывалось, что именно вносится – доля или право пользования ею, а последующая судебная же практика не только не упорядочила эту вариативность, но еще больше ее усугубила).

Принятие в 2002 году Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте сельхозземель), казалось бы, устранило неопределенность 90-х годов. Однако последующие корректировки этого закона стали причиной новых проблем. Так, поправки 2005 года^{^[141]}, привели к отказу от изначальной идеологии данного закона:

— преимущественное право покупки земельных долей перешло от органов публичной власти к сельскохозяйственным организациям или членам фермерских хозяйств, использующим соответствующие земельные участки (но на деле, речь шла, конечно же, о сельскохозяйственных организациях);

— были существенно ограничены права собственников земельных долей по распоряжению ими. От прежних возможностей по распоряжению долями остались только завещание, отказ и передача ее другому сособственнику или «своему» хозяйству. С 2005 года распорядиться своей земельной долей иным образом ее собственник может, только если выделит в счет нее земельный участок. Но подталкивание к выделению таких участков – это путь к парцелляризации сельскохозяйственного землепользования и снижению эффективности земледелия^{^[142]}.

2. Поправки 2010 года были направлены, главным образом, как раз на решение проблемы невостребованных земельных долей, они позволяют органам местного самоуправления выявлять невостребованные доли, составить списки таких долей и после ряда процедур (в том числе судебных) признать их муниципальной собственностью. Закон отнес к невостребованным такие земельные доли, собственники которых: 1) умерли и в права наследования ими никто не вступил, 2) никак не распоряжались ими в течение 3 и более лет; 3) не были указаны в решениях органа местного самоуправления о приватизации соответствующих земель (об образовании земельных долей).

3. Рассмотрим, каковы результаты этого (сравнительно нового) процесса. В первый год его осуществления (2013) муниципальной собственностью были признаны земельные доли общей площадью 15,3 млн га или 16,1% от общего числа долей, принадлежащих гражданам. В последующем общая площадь невостребованных долей возросла до 18,5 млн га – поскольку выявлялись новые невостребованные доли (причем эта цифра близка к оценочным мнениям о том, сколько в действительности таких, невостребованных долей), увеличивается и площадь долей, признанных муниципальной собственностью (Таблица 38).

Статистика не дает ответа на вопрос, почему признано муниципальной собственностью менее 30% земельных долей, включенных в списки невостребованных. Полагаем наиболее вероятными причинами:

— организационно-технические ошибки органов местного самоуправления;

— сомнения судов в обоснованности включения долей в такие списки. Так, если собственник земельной доли умер и в права наследования вступил его наследник, то указанный выше 3-летний срок нераспоряжения долей начинается с момента перехода прав на нее к последнему.

Таблица 38 — Общая долевая собственность граждан на сельскохозяйственные угодья

Показатели	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.	2018 г.
Площадь:
всего долей в собственности граждан, тыс. га	92,2	89,3	88,4	85,5	83,5
в % к предыдущему году	97,2	96,9	99,0	96,7	97,7
в % к базовому (2014) году	100,0	96,9	95,9	92,7	90,6
из них невостребованные, тыс. га	16,6	18,1	16,8	18,4	16,9
в % к предыдущему году	106,4	109,0	92,8	109,5	91,8
в % к базовому (2014) году	100,0	109,0	101,2	110,8	101,8
признаны муниципальной собственностью, нарастающим итогом, тыс. га		3,7	4,4	5,5	8,8
в % к предыдущему году			118,9	125,0	160,0
в % к базовому (2015) году		100,0	118,9	148,6	237,8
ежегодное увеличение, тыс. га			0,7	1,1	3,3
число невостребованных долей и их собственников, тыс.	964,8	1806,4	1390,4	1776,7	1736,7
в % к предыдущему году	123,3	187,2	77,0	127,8	97,7
в % к базовому (2013) году	100,0	187,2	144,1	184,2	180,0
количество долей, признанных муниципальной собственностью, нарастающим итогом, тыс.		364,1	394,7	590,4	931,9
в % к предыдущему году			108,4	149,6	157,8
в % к базовому (2015) году		100,0	108,4	162,2	255,9
ежегодное увеличение, тыс. га			30,6	195,7	341,5

Кроме того, в случае признания доли невостребованной по причине нераспоряжения ею собственнику достаточно заявить о своем несогласии (с соблюдением определенных процедур) – и это является основанием для исключения доли из списка невостребованных;

— возможные конфликты между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями, фактически использующими соответствующие земли (признание невостребованных долей муниципальной собственностью может повлечь за собой дополнительные расходы для таких организаций, например, в виде земельного налога, а то и вообще предоставление выделенных в счет этих долей земельных участков иным лицам).

Причем в данном аспекте имеется и сугубо теоретический вопрос, оказывающий влияние на взаимоотношения между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями. Так, муниципальное образование, став собственником земельных долей, приобретает возможность голосовать на общем собрании дольщиков. И, с одной стороны, если исходить из того, что все дольщики голосуют пропорционально своим долям, то и у органа местного самоуправления, действующего от имени муниципального образования, число голосов будет пропорциональным вновь приобретенным долям (как если бы такие доли купил один сособственник у других). Причем это полностью соответствует общим правилам гражданского законодательства об общей собственности.

С другой стороны, земельные доли: 1) возникли вопреки всем правилам гражданского законодательства, 2) Закон об обороте сельхозземель хотя и максимально распространил на них требования указанного законодательства, но оговорил особые правила распоряжения ими (особенно после поправок 2005 года – с этого момента земельные доли вновь стали чем-то существенно отличающимся от иного имущества, находящегося в собственности нескольких лиц); 3) невостребованные земельные доли имеют статус отличный от остальных земельных долей (например, в случае, когда собственнику достаточно заявить о своем несогласии с признанием доли невостребованной по причине не распоряжения ею, чтобы исключить ее из списка невостребованных).

Полагаем, что решение вопроса о том, аналогична ли правовая природа невостребованной земельной доли иным долям, зависит от общего отношения к проблеме земельных долей. От того какого, экономического (приоритет за сельскохозяйственной организацией) или социального (приоритет за гражданами-собственниками долей) характера будет придерживаться законодатель и вообще государство в рамках текущей аграрной политики. Причем, ранее этот подход менялся. Так в период 90-х годов и вплоть до принятия Закона об обороте сельхозземель это был явно выраженный социальный характер; период 2002-2005 годов – сбалансированный подход. Последние же 10-12 лет приоритет явно отдан сельскохозяйственным организациям и муниципальным образованиям (экономический подход).

4. К числу первоочередных мер, которые должны поспособствовать смягчению проблемы земельных долей, следует отнести:

— наделение муниципальных образований правом покупать земельные доли граждан-собственников, желающих их продать, но не находящих покупателя с достойным предложением (прямой запрет для муниципий на выкуп доли у собственника, не имеющего возможности использовать соответствующую им землю, просто не соответствует общей логике Закона об обороте сельхозземель, согласно которой именно органы местного самоуправления ведут всю работу в отношении невостребованных земельных долей и в конечном итоге те переходят в муниципальную собственность);

— повышение кворума приятия собственниками земельных долей решения по распоряжению земельным участком, находящимся в общей долевой собственности (с 20% до 50%), с тем, чтобы исключить возможность «решать» за дольщиков все вопросы компанией-арендатором, которая скупила 20% долей (этот вопрос уже решен в 2018 г.);

— исключение из числа оснований признания земельной доли невостребованной факта того, что сведения об ее собственнике не содержатся в ранее принятых решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий (сейчас даже наличие у собственника доли выданного в установленном порядке свидетельства –правоудостоверяющего документа, форма которого несколько раз менялась, – не позволяет защитить его права);

— признание земельной доли не дробимой, в т.ч. при ее наследовании (как, например, земельного участка крестьянского (фермерского) хозяйства);

— обеспечение в рамках государственного земельного надзора соблюдения обязательств, принятых на себя сельскохозяйственными организациями, которым граждане ранее передали права на свои земельные доли – выплат по результатам доверительного управления ими, арендных платежей (по долгосрочным договорам, заключенным до 2003 года);

— обобщение правоприменительной и судебной практики в части признания прав собственности на земельные доли и прекращения указанных прав;

— создание общедоступного информационного ресурса в сети «Интернет», содержащего информацию о собраниях собственников земельных долей и принимаемых ими решениях.

Реализация этих и других мер по урегулированию проблемы земельных долей позволит более надежно обеспечить продовольственную безопасность страны, укрепить стабильность земельно-имущественных отношений в АПК, повысив тем самым эффективность аграрного производства и улучшив социально-экономическую обстановку на селе. Тогда как признание невостребованных земельных долей муниципальной собственностью не следует воспринимать как сравнительно простой и универсальный способ решения данной проблемы (как это представлялось 5-6 лет назад – «суды лишь оформят все выявленные местными органами земельные доли и предлагаемые ими решения») – это лишь один из путей ее решения. Впрочем, пока он наиболее результативный.

Другим перспективным инструментом, способствующим достижению цели эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, должно стать стимулирование новых собственников (или арендаторов), а также муниципалитетов приобретать заброшенные участки. В первую очередь, – это субсидии из федерального бюджета.

Правовой основой субсидирования аграрного сектора и реализации иных мер, и направлений государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства сейчас является Федеральный закон от 29.12.2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Он предусматривает, что государственная аграрная политика должна быть направлена на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий (на их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель). Причем это многоцелевая политика, решающая вопросы:

— повышения конкурентоспособности отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, качества их производимых ими продовольственных товаров;

— устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения и повышения уровня его жизни;

— сохранения и воспроизводства, используемых в сельскохозяйственном производстве природных ресурсов;

— функционирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, и развитие его инфраструктуры;

— обеспечения доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей;

— инвестиционного климата и повышения инвестиций в сфере сельского хозяйства;

— мониторинга индекса цен на сельскохозяйственную и промышленную (используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями) продукцию, а также – поддержание паритета индексов таких цен (п.1, п.2 ст. 5).

Принципами государственной аграрной политики при этом определены:

— доступность информации об указанной политике и последовательность ее осуществления;

— доступность и адресность государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей;

— единство рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, и обеспечение на нем равных конкурентных условий;

— участие в ее формировании и реализации союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей (п.3 ст. 5).

Основными направлениями указанной политики, согласно названному Закону, являются:

1) поддержание стабильности обеспечения населения отечественным продовольствием;

2) формирование и регулирование соответствующего рынка;

3) государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, а также научных организаций, профессиональных образовательных организаций, образовательных организаций высшего образования, которые в процессе научной, научно-технической и (или) образовательной деятельности осуществляют производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку;

4) защита интересов отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках;

5) развитие науки и инновационной деятельности в сфере агропромышленного комплекса;

6) устойчивое развитие сельских территорий;

7) совершенствование системы подготовки и дополнительного профессионального образования кадров для сельского хозяйства (ст. 5).

Этот же закон (ст. 3) дает и определение сельскохозяйственного товаропроизводителя (как потенциального получателя субсидий), каковым признаются:

— организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем семьдесят процентов за календарный год;

— граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»;

— сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие (в том числе кредитные), снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»!;

— крестьянские (фермерские) хозяйства в соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Что касается меры реализации государственной аграрной политики, то в настоящее время в качестве таковых определено в первую очередь предоставление сельскохозяйственным товаропроизводителям бюджетных средств – в виде субсидий.

При этом толкование самого понятия государственных субсидий, в отечественном и международном законодательстве, несколько отличаются. Так по международным стандартам они представляют собой помощь, в любой имущественной форме (денежные средства, нематериальные активы, материально-производственные запасы и др.). Тогда как отечественное законодательство подразумевает под ними только передачу денежных средств, иное же имущество, отличное от денежных средств, выделяется как самостоятельный вид государственной помощи. В частности, согласно статье 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации «под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения».

Общие порядок предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации определен Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 (ред. от 07.10.2019) «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации»). Изменения, внесенные в них постановлением Правительства РФ от 31.01.2018 № 90 предусматривают необходимость определения в конкретных правилах:

— целевого назначения субсидий;

— условия их предоставления;

— критериев отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий. При этом не допускается использовать в качестве такого критерия объем средств, заявленных субъектом Российской Федерации на реализацию мероприятий, софинансирование которых осуществляется за счет субсидий;

— методики распределения субсидий, предусматривающая определение их размера пропорционально потребности в финансировании соответствующих мероприятий;

— порядка оценки эффективности использования субсидий, а также перечень показателей результативности их использования;

— сроков и порядка представления отчетности об исполнении условий предоставления субсидий;

— оснований и порядка применения мер финансовой ответственности в случае невыполнения условий соглашения о предоставлении субсидий.

Общие правила формирования, предоставления и распределения субсидий исходят из того, что «… субъекты бюджетного планирования … разрабатывают проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации или вносящих изменения в ранее утвержденные правила предоставления субсидий, которые представляются в установленном порядке в Правительство Российской Федерации в составе материалов, направляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также с проектом федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, если указанным проектом федерального закона предусматриваются субсидии. Правила предоставления субсидий подлежат согласованию с Министерством финансов Российской Федерации, а правила предоставления субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) (далее – объекты капитального строительства), правила предоставления субсидий на софинансирование приобретения объектов недвижимого имущества в государственную собственность субъектов Российской Федерации (муниципальную собственность) и правила предоставления субсидий в рамках федеральных целевых программ – также с Министерством экономического развития Российской Федерации. Указанные министерства обеспечивают их согласование в течение 10 дней со дня их поступления.

При этом Федеральным законом от 18.07.2017 № 178-ФЗ установлены ограничения сроков распределения субсидий и заключения соответствующих соглашений:

распределение субсидий на очередной финансовый год и плановый период устанавливается законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними до 1 февраля текущего финансового года правовыми актами Правительства РФ;
распределение (перераспределение) субсидий или внесение изменений в закон о федеральном бюджете, предусматривающих предоставление субсидий, после 1 февраля текущего года не допускается;
в случае отсутствия на 1 марта заключенного соглашения о предоставлении субсидии в размере, утвержденном законом о федеральном бюджете или актом Правительства РФ, направляются на увеличение резервного фонда Правительства РФ для оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ.

С 2018 года устанавливается возможность заключения соглашений на срок, выходящий за пределы действия утвержденных лимитов, и ограничение сроков заключения соглашений. Заключение соглашений о предоставлении субсидий на срок, превышающий срок действия лимитов бюджетных обязательств, осуществляется в случаях, предусмотренных нормативно-правовыми актами Правительства РФ, в пределах средств и на сроки, установленные данными актами.

Современная система субсидирования аграрного сектора включает в себя следующие направления: мелиорация сельхозугодий, рациональное использование площадей; поддержка животноводства, мясо-молочного скотоводства; организация перерабатывающих предприятий и линий сбыта сельхозпродукции; поддержка растениеводства; содействие в создании (развитии) крестьянских (фермерских) хозяйств; повышение продуктивности в молочном скотоводстве; внедрение инноваций, возмещение процентной ставки по кредитам и займам; улучшение жилищных условий; комплексное обустройство.

Представляется, что новым направлением субсидирования в АПК должна стать государственная поддержка вовлечения в оборот заброшенных и ненадлежаще используемых земель – путем предоставления субсидий либо новым хозяевам участков, либо муниципалитетам. Эта субсидия должна компенсировать их затраты на освоение участка (культуртехнические, мелиоративные и т.п. работы, подготовку проекта организации этой территории для эффективного использования в условиях складывающей рыночной конъюнктуры и т.п).

К другим мерам государственной поддержки в указанной сфере следует отнести:

1) особые налоговые режимы для сельскохозяйственных товаропроизводителей, приступивших к сельскохозяйственному основанию ране заброшенных земель;

2) закупка произведенной продукции, сырья и продовольствия у таких сельскохозяйственных товаропроизводителей, в т.ч. для государственных и муниципальных нужд;

3) их информационное обеспечение и консультирование сельскохозяйственных товаропроизводителей;

4) меры антимонопольного характера на локальном земельном рынке (система мер по ограничению роста латифундий);

5) декриминализация сферы аграрно-земельных отношений на основе полного учёта и регистрации прав на земельные участки, разграничение земель на разном праве, обеспечение юридической защиты сельскохозяйственных земель;

6) урегулирование комплекса проблем, связанных с общей долевой собственностью на сельскохозяйственные угодья – сначала на невостребованные, а затем – и все остальные, в т. ч. трансформация земельных долей в консолидированные земельные участки;

7) совершенствование системы управления земельными ресурсами в АПК и создание единого информационного ресурса, объективно отражающего состояние земель сельскохозяйственного назначения.

Выводы по разделу 5

1. Современные механизмы экономической защиты сельскохозяйственных земель включают в себя три группы:
установление барьера их изъятию из сельскохозяйственного оборота при межотраслевом перераспределении;
создание препятствий для сокращения их площадей в результате их рыночного оборота;
установление препятствий неэффективному их использованию в аграрном производстве.
1. В последние годы обозначилась тенденция введения дифференцированной платы за негативное воздействие на окружающую среду (как нормирование допустимых вредных воздействий на нее, как экономический механизм ее охраны). В сфере сельскохозяйственного землепользования это также применяется:
с 2015 г. исчисление административного штрафа осуществляется в процентах от кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено правонарушение;
в некоторых регионах изменении вида разрешенного использования земельного участка под строительство носит платный характер.

Это снижает заинтересованность застройщика в переводе сельскохозяйственных угодий под застройку. Но также можно ожидать определенной «заинтересованности» органов власти и местного самоуправления в застройке сельскохозяйственных угодий (вызывает опасение, что при наличии оплаты содержательная оценка целесообразности такого изменения либо вообще не будет проводиться, либо станет формальностью; тогда как, учитывая тенденцию к росту стоимости земли, правообладатель все равно будет заинтересован выплатить разницу, поскольку в будущем стоимость земли вырастет еще больше).

1. Перспективным инструментом, способствующим достижению цели эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, должно стать стимулирование новых собственников (или арендаторов), а также муниципалитетов приобретать заброшенные участки. В первую очередь, – это субсидии из федерального бюджета. К другим мерам государственной поддержки в указанной сфере следует отнести:

3) их информационное обеспечение и консультирование сельскохозяйственных товаропроизводителей;

5) декриминализация сферы агарарно-земельных отношений на основе полного учёта и регистрации прав на земельные участки, разграничение земель на разном праве, обеспечение юридической защиты сельскохозяйственных земель;

6 концептуальные подходы к созданию института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых земель

В России имеется десяток федеральных ведомств, которые разрабатывают земельную политику (Государственная Дума, Совет Федерации, Министерство экономического развития, Министерство сельского хозяйства), регистрируют участки с землей (Росреестр), контролируют разные параметры использования земли (Россельхознадзор), следят за параметрами, характеризующими плодородие земель (Минприроды), но ни одно ведомство не несет ответственности за введение земель в оборот. За не переданную пользователям государственную землю не с кого спросить. Президентом РФ в Послании Федеральному собранию 2015 года была поставлена задача: «Нужно ввести в оборот миллионы гектаров пашни, которые сейчас простаивают, находятся в руках крупных землевладельцев, причем заниматься сельским хозяйством многие из них не спешат. Слушайте, мы уже сколько лет об этом говорим? А воз и ныне там. Предлагаю изымать у недобросовестных владельцев сельхозземли, которые используются не по назначению, и продавать их на аукционе тем, кто хочет и может возделывать землю»^{^[143]}. Ни одно ведомство не восприняло это задание как свою насущную задачу.

Под институтом, способствующим эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации, в настоящем исследовании понимается совокупность целей, задач, методов, принципов, содержания, инструментов, технологий и структур, обеспечивающих эффективное использование и охрану земель этой категории (

Рисунок 49).

Рисунок 49 – Основные компоненты института, способствующего вовлечению

в оборот неиспользуемых земель

Основные направления и содержание деятельности института представлены на рисунке

Рисунок 50.

Рисунок 50 – Содержание деятельности института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых земель

Необходимость формирования института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения, обусловлена следующими факторами:

огромные массивы сельскохозяйственных угодий не числятся по официальному учету предоставленными кому-либо в пользование. Эти сельскохозяйственные угодья только частично могут быть вовлечены в сельскохозяйственное производство по нормам, предусмотренным действующей редакцией ГК РФ, ЗК РФ, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Это создает предпосылки для неиспользования таких угодий;
отсутствие ограничений на приобретение сельхозугодий теми собственниками и пользователями, которые не ведут сельскохозяйственной деятельности. Это создает условия приобретения участков без планов ведения сельскохозяйственной деятельности;
высокие транзакционные издержки разделения участков в общей собственности, выделение участков в счет земельных долей, что снижает стимулы сокращения неиспользуемых больших массивов за счет выделения участков в КФХ или ЛПХ;
отсутствие информации о свободных участках в силу того, что информация о незанятых или неиспользуемых участках не является публичной информацией, а сами участки (описанные границы, поставленные на кадастровый учет, с зарегистрированными правами), практически, отсутствуют;
распространение усилий по вовлечению в оборот на все участки, которые числятся участками сельскохозяйственного назначения, даже если вовлечение не целесообразно из-за природно-климатических характеристик или отсутствия спроса со стороны сельхозпроизводителей. Фрагментарный мониторинг использования участков из земель сельхозназначения не может выявить всех неиспользуемых участков, а касается только участков, которые предоставлены в пользование и права, на которых зарегистрированы;
неравные возможности участников земельного оборота и отсутствие полной идентификации собственников земельных массивов, участки из которых могли бы быть объектом оборота: к участкам в государственной собственности не применяются меры изъятия в случае неиспользования; 90% участков из земель сельхозназначения в государственной собственности не разграничены – не ясен субъект права, который должен обеспечивать использование участков, участки не сформированы, прав на них не зарегистрированы;
коррупционные процедуры контроля за использованием земель (отсутствуют возможность и необходимость контролировать использование всех земель сельхозназначения;
ущербные методики выявления использования и рационального использования участков; ущербные процедуры продажи участков при отсутствии спроса на них, включая обязательство субъекта РФ выкупить эти участки). В результате компании, которые в состоянии нанять юристов могут всегда оспорить решения об изъятии участка.

Эта ситуация обусловлена отсутствием структур, которые занималась бы консолидацией неиспользуемых земельных участков и их передачей новым пользователям, имеющим возможность эффективно их использовать.

Работа по выявлению неиспользуемых и нерационально используемых участков может быть организована на основе освоения следующих видов сельскохозяйственных земель, включенных в Российский фонд (банк) освоения сельскохозяйственных земель (РФОСЗ):

— сельхозугодья, находящиеся в государственной собственности (федеральной, субъектов РФ и муниципальной), не закрепленных за сельхозпроизводителями. Если собственность на такие участки была определена ранее, то соглашение о передаче заключается с собственником. Если собственность на участок не разграничена между РФ, Субъектом РФ и муниципалитетом, заключению соглашения должно предшествовать разграничение собственности. Передача осуществляется на условиях, оговоренных в соглашениях РФОСЗ с соответствующими органами управления, наделенными правом распоряжения земельными участками;

— неиспользуемые земельные участки, находящиеся в частной собственности. Они могут быть переданы РФОСЗ только после проведения судебных процедур и их выкупа или изъятия государственными, или муниципальными органами власти. Соглашения между РФОСЗ и органами власти на осуществление процедур изъятия неиспользуемых земель у частных собственников может быть поручено РФОСЗ;

— участки сельхозугодий (в т.ч. в общей собственности), собственники которых отказались от права собственности;

— участки сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств, а также прочих собственников и пользователей, прекративших свою деятельность, земельные массивы которых не были перераспределены для использования в пользу других пользователей;

— участки сельскохозяйственных угодий, собственники которых неизвестны;

— неиспользуемые участки сельскохозяйственных угодий, находящиеся долевой или индивидуальной собственности, по соглашениям с собственниками;

— участки, сформированные за счет невостребованных земельных долей, по соглашениям с собственниками долей;

— прочие участки, включаемые в реестр неиспользуемых земель по основаниям, предусмотренным в законодательстве и нормативных актах.

Резервы вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых или неэффективно используемых земель достаточно велики. Возможные варианты включения земельных участков из этого перечня в активный хозяйственный оборот представлены на рисункеРисунок 51.

Имея ввиду огромный объем предстоящих работ по вовлечению неиспользуемых земельных участков в хозяйственный оборот целесообразно рассматривать 2 варианты их организации.

Первый (более правильный) – проведение одномоментной их инвентаризации в течение достаточно короткого периода (1 год). Однако ограниченные ресурсные возможности (финансовые, кадровое обеспечение, наличие планово-картографической информации и др.) вряд ли позволят его реализовать в полном объеме.

Рисунок 51 — Варианты вовлечения в оборот различных земельных участков

Второй вариант – формирование реестров таких участков в регионах постепенно («ползучая» инвентаризация) по мере проведения работ на местах.

Следует также учитывать, что вовлечение неиспользуемых земель в оборот является несомненно важной, но все-таки лишь частью всего комплекса работ по обеспечению эффективного использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Одновременно с этими работами необходимо формировать под эгидой Минсельхоза РФ систему полноценного земельного кадастра с отражением в его содержании всех необходимых качественных характеристик земельных кадастров, осуществлять их комассацию (устранение пространственных недостатков землепользования – чересполосицы, дальноземелья, вклиниваний, вкрапливаний и др.), трансформацию земельных долей, осуществление противоэрозионной организации территории и ряда других мероприятий, без которых достижение целей эффективного управления земельными ресурсами невозможно. Ключевым вопросом функционирования института является стимулирование деятельности по вовлечению в оборот неиспользуемых земель. Очевидно, что должны быть предусмотрены две его формы: участие бюджетов РФ и субъектов РФ в финансировании работ по приведению заброшенных земельных участков в состояние, пригодное для одного из видов возможного их использования и субсидирование затрат правообладателей на вовлечение этих участков в сельскохозяйственное производство.

Рассмотрим это на примере освоения заросшего мусорным кустарником бесхозного участка бывшей пашни. Освоение этого участка должно проводиться, как минимум, в 2 этапа. На первом этапе после установления уровня его пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве работы по раскорчевке кустарников, поверхностной обработки почвы, при необходимости мелиоративной подготовки, постановки участка на кадастровый учет, его регистрация в собственность субъекта РФ или муниципального образования, подготовка и проведение торгов. Второй этап связан с деятельностью хозяйствующего субъекта, получившего этот участок в собственность или аренду. Если этот участок целесообразно использовать для производства мяса КРС (для Нечерноземной зоны РФ это наиболее целесообразное направление деятельности) необходимо разработать проект землеустройства этого и других участков правообладателя, осуществить подсев ценных травосмесей, провести разбивку участка на поля сенокосопастбищного оборота, установить ограничения, создать водопойную площадку (оборудовать скважину) и др. Эти работы должны выполняться за счет правообладателя, но в большинстве случаев они будут неподъемны, особенно для фермеров. Мощным стимулом для них могут стать:

субсидирование процентной ставки по кредитам;
освобождение от налога на недвижимость на период освоения участка;
субсидирование капитальных вложений на обустройство земельного участка;
субсидирование затрат на приобретение семян многолетних трав, удобрений и племенного молодняка КРС;
субсидирование затрат на воспроизводство стада, ветеринарное обслуживание, страхование поголовья и недвижимости.

Очевидно, что перечень возможных субсидий должен быть шире, выбор используемых должен определяться региональными особенностями территорий, направлением и специализацией хозяйственной деятельности, уровнем развития логистики и других элементов региональной инфраструктуры.

На включенных в состав РФОСЗ должны проводиться следующие работы:

1. Подготовка участков для передачи новым пользователям и собственникам:
определение требований к подготовке участков: строительство подъездных путей, обеспечение электричеством, сетевым или индивидуальным водоснабжением и т.д. Определить органы управления, ответственные за проведение этой работы на каждом уровне управления, предусмотреть источники финансирования, сроки и порядок проведения работы;
инвентаризации полученных участков и принятые решения о характере их использования;
принятие решений по изменению вида угодий в зависимости от состояния земель, категории и вида разрешенного использования;
землеустройство, обоснование размера участка при формировании лота, формирование лотов для передачи в аренду или продажи участков;
регистрация права на сформированные участки-лоты;
разработка правил землепользования (рациональное использование) участком.
1. Поиск новых пользователей и собственников земельных участков:
создании публичных каталогов неиспользуемых земель, полученных РФОСЗ и подготовленных для передачи новым собственникам и пользователям;
разработка условий передачи в аренду и продажи земельных участков;
организация рекламной компании по передаче земельных участков в аренду или их продаже новым пользователям;
организация компании по выявлению и отбору претендентов на земельные участки среди местного населения и бизнеса. При отсутствии претендентов среди местного населения и бизнеса привлечение претендентов из других районов, субъектов РФ;
привлечение иностранных граждан и компаний к освоению сельскохозяйственных земель России.
1. Подготовка и проведение торгов по (продаже и аренде участков):
представление преимущественного права неформальным, но добросовестным пользователям, которые по факту уже пользовались участком, а также сельхозпроизводителей из числа субъектов малого предпринимательства ликвидации малоземелья существующих хозяйств;
ограничение круга лиц, имеющих право на получение участка в аренду или безвозмездное пользование;
ограничение по распоряжению участком и возможности получения участка в собственность;
требования к бизнес-плану для участия в конкурсе на получение участка;
ограничение по площади получаемого участка;
порядок проведения конкурса среди лиц, представивших бизнес-планы производства и кооперации сельхозпроизводителей;
способ предоставления, условия предоставления;
ограничение минимальной площади лота – обеспечение доступности для субъектов малого предпринимательства;
требования к участникам, формирование конкурной комиссии, оценка заявок, выбор победителей.

Одной из ключевых задач решения проблемы является формирование структур, способных осуществить целенаправленную и эффективную деятельность по формированию банка неиспользуемых земель и организации их эффективного использования.

Исходя из исторического опыта России и анализа подобной деятельности в зарубежных странах считаем целесообразным создание под эгидой Министерства сельского хозяйства РФ структур, представленных на рисунке Рисунок 52.

Каждая из трех структур решает свой комплекс задач по изучению, организации использования и охране земель сельскохозяйственного назначения, одной из которых является вовлечение в оборот неиспользуемых земель.

Рассматривая вопрос о создании компании по управлению землями сельскохозяйственного назначения следует учесть, что ГК РФ содержит несколько норм, касающиеся публичных компаний, однако ни одна из них не касается просто публичной компании. Так, упоминаются 3 термина: «публично-правовая компания», «государственная корпорация», которая мало отличается от публично-правовой компании и «публичное акционерное общество».

Первая из них — Публично-правовая компания:

юридическое лицо, унитарная некоммерческая организация (ГК РФ, ст.50 ГК);
учредитель не становится участником;
может быть создана в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера (ст.2 ФЗ N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);
может быть создана на основании федерального закона или указа Президента Российской Федерации (ст. 2 ФЗ N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);
имущество, переданное ей, становится её собственностью;
не может быть признана несостоятельной (банкротом) (ст.53 ГК РФ).

Вторая – Государственная корпорация:

юридическое лицо, некоммерческая организация, действует на основании федерального закона (ст.50-52 ГК РФ);
может быть признана несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание (ст.53 ГК РФ);
унитарное юридическое лицо: учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства (65.1);
имущество, переданное в корпорацию, становится собственностью корпорации;
действует в интересах государства и общества (что отражено в ФЗ о конкретных государственных корпорациях, например, Роскосмос и т.д.)

Третья – Публичное акционерное общество:

акционерное общество, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Правила о публичных обществах применяются также к акционерным обществам, устав и фирменное наименование которых содержат указание на то, что общество является публичным. (ст. 66.3 ГК РФ).

Вывод: Публичное акционерное общество не может быть использовано для организации компании по управлению земельными ресурсами, так как переход акций на рынке широкому кругу лиц не сможет обеспечить выполнение государственного интереса в части управления земельными ресурсами страны.

Таким образом, компания по управлению земельными ресурсами может быть создана только в виде публично-правовой компании, или государственной корпорации, или акционерного общества, единственный участник которого является Федерация.

Акционерное общество имеет преимущество перед госкорпорацией:

в корпорации государство утрачивает вещное право на имущество, переданное в корпорацию, и обязательственное право на корпорацию. В акционерном обществе учредитель – Федерация – сохраняет право на имущество пропорционально взносу, при 100% взносе – на все имущество. Это снижает риски нецелевого использования имущества в госсобственности;
в корпорации затруднен контроль принятия решений государством, а в акционерном обществе, благодаря «золотой акции», Федерация может влиять на принятие важных решений;
доходы общества сверх сметы на содержания будут поступать в виде дивидендов в бюджет страны.

Аналог такой компании по управлению сельхозземлями есть в Германии и показал свою состоятельность.

Публично-правовая компания имеет преимущества перед государственной корпорацией:

шире перечень задач для реализации государственной политики;
упрощенный порядок создания – не на основании федерального закона, а на основе указа Президента, что ускоряет процесс создания.

Таким образом, при выборе юридической формы компании по управлению земельными ресурсами целесообразно выбирать между публично-правовой компанией и акционерным обществом со 100% вкладом государства и без права приватизации. В случае, если будет принято решение о создании публично-правовой компании, то потребуется издание указа Президента Российской Федерации или Федерального закона. Для повышения оперативности принятия решений целесообразным является принятие Указа Президента РФ. По сложившейся практике создания публично-правовых компаний в указе может быть урегулирован широкий круг вопросов. Кроме Указа потребуется также принятие Постановления правительства Российской Федерации.

Основные акты, которые необходимо принять в рамках действий по созданию публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами.

Указ Президента о создании публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

В указе (как и при принятии ФЗ, направленного на урегулирование вопроса создания и функционирования публично-правовой компании), обычно – по уже сложившейся практике – урегулированы вопросы:

определено лицо, осуществляющее функции и полномочия учредителя компании от имени Российской Федерации;
формализована цель создания компании;
определены функции и полномочия;
формализованы источники формирования имущества, правовые основания владения и распоряжения имуществом компании;
установлено правило инвестирования временно свободных средств компании (на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности в порядке, установленном Правительством Российской Федерации).
определен порядок расходования и перечисления в бюджет денежных средств, полученных от осуществления приносящей доход деятельности;
определены органы управления компанией, порядок их формирования, утверждения и функционирования;
поручения Правительству Российской Федерации (утверждение устава, положения о наблюдательном совете компании; утверждения местонахождения органа, структуру, регистрацию, разработку и принятие нормативных правовых актов, необходимых для организации деятельности компании и реализации Указа Президента о создании; поручение о создании единой информационной системы о землях сельхозназначения, включая неиспользуемые, взаимодействии с Росреестром).

Предлагается следующий проект Указа:

О СОЗДАНИИ

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ КОМПАНИИ ПО УПРАВЛЕНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ/ВОВЛЕЧЕНИЮ В ОБОРОТ НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

В целях вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, стимулирования инвестиционной активности в этой области, а также в целях реализации Государственной программы комплексного развития сельских территорий постановляю:

1. Создать публично-правовую компанию по освоению неиспользуемых земель сельхозназначения «Земельная компания» (далее — компания).

Местонахождение компании — г. Москва.

2. Установить, что функции и полномочия учредителя компании от имени Российской Федерации осуществляет Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

3. Компания создается в целях формирования реестра неиспользуемых земель, проведения землеустройства на них и передачи сельхозпроизводителям, развития сельскохозяйственного производства, обеспечения устойчивости развития сельских территорий, повышения занятости и доходов сельского населения, социального контроля над территорией всей страны.

4. Для достижения поставленных целей компания осуществляет следующие функции и полномочия:

а) участвует в пределах своей компетенции в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации норм Земельного кодекса и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Российской Федерации в части освоения заброшенных земель сельскохозяйственного назначения:

осуществляет подготовку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и субъектов РФ в области вовлечения в оборот заброшенных земель сельскохозяйственного назначения;
заключает в пределах своей компетенции соглашения с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, осуществляющими деятельность в области использования земель сельскохозяйственного назначения;
проводит экспертизу эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской федерации и готовит рекомендации по ее повышению;
осуществляет образовательную, просветительскую и информационно-разъяснительную деятельность в области обращения вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, повышения занятости и доходов сельских жителей;

б) формирует реестр неиспользуемых земель за счет следующих участков сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения:

ликвидированных сельскохозяйственных организаций, ранее находящихся в федеральной собственности;
сельхозугодий, находящихся в государственной собственности (федеральной, субъектов РФ и муниципальной), не закрепленных за сельхозпроизводителями. Если собственность на такие участки была определена ранее, то соглашение о включении участка в реестр заключается с собственником. Если собственность на участок не разграничена между РФ, Субъектом РФ и муниципалитетом, заключению соглашения должно предшествовать разграничение собственности. Включение участка в реестр осуществляется на основании акта передачи, подписанного с соответствующими органами управления, наделенными правом распоряжения земельными участками;
неиспользуемых земельных участков, находящихся в частной собственности. Они могут быть переданы компании на основании договора с собственником, в котором отражается факт передачи участка Компании и обязательство Компании по представлению интересов собственника без доверенности в части вовлечения неиспользуемого участка в оборот, условия для Компании и собственника;
неиспользуемых земельных участков в частной собственности, собственники которых не используют участки и не передают Компании для включения участков в реестр, для предоставления их интересов без доверенности по вовлечению участка в оборот после проведения судебных процедур в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» по прекращению прав на неиспользуемые участки;
участки сельхозугодий, в том числе в общей собственности, собственники которых отказались от права собственности;
участки сельскохозяйственных организаций и фермерских хозяйств, а также прочих собственников и пользователей, прекративших свою деятельность, земельные массивы которых не были перераспределены для использования в пользу других пользователей;
участки сельскохозяйственных угодий, собственники которых неизвестны;
неиспользуемые участки сельскохозяйственных угодий, находящиеся долевой или индивидуальной собственности, по соглашениям с собственниками;
участки, сформированные за счет невостребованных земельных долей в собственности органов местного самоуправления, которые не вовлечены в сельскохозяйственное использование;
прочие участки сельскохозяйственных угодий, не используемые в сельскохозяйственном производстве, которые не подпадают под выше приведенный перечень.

в) организует и проводит следующие работы по подготовке участков для передачи новым пользователям и собственникам:

готовит задание для проведения землеустройства на участках;
определяет требования к подготовке участков: строительство подъездных путей, обеспечение электричеством, сетевым или индивидуальным водоснабжением и т.д. Заключает с органами управления, ответственными за проведение этой работы на каждом уровне управления, определяет источники финансирования, сроки и порядок проведения работ;
проводит инвентаризацию полученных участков и принимает решения о характере их использования;
предлагает собственникам участков решения по изменению вида угодий в зависимости от состояния земель, категории и вида разрешенного использования;
проводит с привлечением специализированных организаций землеустройство участков;
обосновывает размеры лотов на участках, формирует лоты для передачи в аренду или продажи участков;
регистрация права на сформированные участки-лоты;
разрабатывает правила землепользования (рационального использования участков);

г) проводит компанию по поиску новых пользователей и собственников земельных участков. С этой целью:

создает публичные каталоги неиспользуемых земель, полученных компанией и подготовленных для передачи новым собственникам и пользователям;
разрабатывает условия передачи в аренду и продажи земельных участков;
организует рекламные компании по передаче земельных участков в аренду или их продаже новым пользователям;
организует компанию по выявлению и отбору претендентов на земельные участки среди местного населения и бизнеса. При отсутствии претендентов среди местного населения и бизнеса привлекает претендентов из других районов, субъектов РФ;
привлекает иностранных граждан и компании к освоению сельскохозяйственных земель России, если нет заявок от отечественных физических и юридических лиц;

д) подготавливает и проводит торги по продаже и аренде участков. С этой целью компания разрабатывает условия передачи земли в аренду и ее последующей продажи, включая:

представление преимущественного права неформальным, но добросовестным пользователям, которые по факту уже пользовались участком, а также сельхозпроизводителям из числа субъектов малого предпринимательства целях ликвидации малоземелья существующих хозяйств;
ограничение круга лиц, имеющих право на получение участка в аренду или его покупку;
ограничение по распоряжению участком и возможности получения участка в собственность;
требования к бизнес-плану для участия в конкурсе на получение участка;
ограничения по площади получаемого участка;
порядок проведения конкурса среди лиц, представивших бизнес-планы производства и кооперации сельхозпроизводителей;
ограничение максимальной площади лота – обеспечение доступности для субъектов малого предпринимательства;
требования к участникам, формирование конкурсной комиссии, оценка заявок, выбор победителей;

е) осуществляет разработку мер по привлечению частных инвесторов к реализации инвестиционных проектов в области вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, в том числе:

разрабатывает проекты федеральных и региональных программ государственной поддержки физических и юридических лиц, выигравших тендеры по аренде или покупке заброшенных земель сельскохозяйственного назначения;
в порядке, установленном наблюдательным советом компании, организует и осуществляет финансирование инвестиционных проектов (включая разработку проектно-сметной документации), а также работ по подключению участков к сетям инженерно-технической инфраструктуры;
предоставляет по решению наблюдательного совета компании частным инвесторам гарантии (поручительства), в том числе на платной основе, для реализации инвестиционных проектов;
осуществляет эмиссию облигаций в целях финансирования инвестиционных проектов, приобретает ценные бумаги, выпущенные в указанных целях, владеет и распоряжается ими, предоставляет эмитентам таких ценных бумаг гарантии (поручительства);

ж) осуществляет иные функции и полномочия, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.

5. Компания при осуществлении своей деятельности имеет право:

а) инвестировать временно свободные средства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

б) выпускать облигации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) предоставлять взносы в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, доли (акции) которых принадлежат компании;

г) осуществлять иную приносящую доход деятельность, направленную на достижение целей, установленных настоящим Указом.

6. Имущество компании формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, имущества, приобретенного за счет имущественного взноса Российской Федерации, инвестирования указанных денежных средств, добровольных имущественных взносов, в том числе поступивших от публично-правовых образований, доходов, полученных компанией от осуществления своей деятельности, и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации поступлений.

7. Имущество компании принадлежит ей на праве собственности и используется для достижения целей ее деятельности и реализации, возложенных на нее функций и полномочий.

Распоряжение имуществом компании осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом компании.

8. Инвестирование временно свободных средств компании осуществляется на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

9. Денежные средства компании, в том числе полученные от осуществления приносящей доход деятельности, расходуются на реализацию ее функций и полномочий в рамках одобренного учредителем бюджета, а излишки перечисляются в бюджет Российской Федерации.

10. Органами управления компании являются наблюдательный совет компании, правление компании и генеральный директор компании.

11. Высшим органом управления компании является наблюдательный совет компании.

Положение о наблюдательном совете компании утверждается Правительством Российской Федерации.

Наблюдательный совет компании формируется в составе председателя и четырех членов наблюдательного совета компании.

В состав наблюдательного совета компании входят представители Министра сельского хозяйства Российской Федерации, Росимущества, независимые наблюдатели из числа специалистов в области земельного оборота.

Председатель наблюдательного совета компании и члены наблюдательного совета компании назначаются Правительством Российской Федерации сроком на три года.

Полномочия председателя наблюдательного совета компании и членов наблюдательного совета компании могут быть прекращены досрочно по решению Правительства Российской Федерации.

12. Наблюдательный совет компании осуществляет полномочия, определенные Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и уставом компании.

Порядок работы наблюдательного совета компании, в том числе порядок проведения его заседаний, определяется положением о наблюдательном совете компании.

13. Правление компании является коллегиальным исполнительным органом управления компании.

Председателем правления компании является генеральный директор компании, который входит в состав правления компании по должности.

Члены правления компании, за исключением генерального директора компании, назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом компании по представлению генерального директора компании.

14. Правление компании осуществляет полномочия, определенные Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и уставом компании.

15. Генеральный директор компании является единоличным исполнительным органом компании.

Генеральный директор компании назначается на должность в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, сроком на три года.

16. Генеральный директор компании осуществляет полномочия, определенные Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и уставом компании.

17. Правительству Российской Федерации:

а) в месячный срок утвердить устав компании и положение о наблюдательном совете компании;

б) в 3-месячный срок обеспечить:

определение состава федерального имущества, передаваемого компании в качестве имущественного взноса Российской Федерации, и передачу указанного имущества компании;
размещение компании в г. Москве;
государственную регистрацию компании в установленном порядке;
разработку и принятие нормативных правовых актов, необходимых для организации деятельности компании и реализации настоящего Указа;

в) начиная с 2020 года обеспечивать исполнение расходных обязательств, связанных с реализацией настоящего Указа, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета;

г) до 1 января 2021 г. обеспечить:

создание и функционирование единой государственной системы учета неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, предусматривающей:
отражение сведений о неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения по каждому субъекту Российской Федерации;
создание региональных систем учета неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

18. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Постановление Правительства РФ во исполнение Указа президента РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ должно быть принято постановление правительства РФ, в котором:

утверждается Положение о наблюдательном совете публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения;
утверждается устав публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения;
дается поручению Минсельхозу РФ совместно с Федеральной налоговой службой обеспечить до ________ 2021 г. государственную регистрацию публично-правовой компании по по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения;

Положение о наблюдательном совете публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

Положение должно содержать основные разделы:

I. Общие положения

II. Состав наблюдательного совета компании

III. Компетенция наблюдательного совета компании

IV. Права, обязанности и ответственность членов наблюдательного совета компании.

V. Организация работы наблюдательного совета компании

VI. Порядок принятия решений

Устав публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

Устав должен содержать основные разделы:

I. Общие положения

II. Цели, функции, полномочия и деятельность компании

III. Органы управления компании

IV. Наблюдательный совет компании, члены наблюдательного совета компании, комитеты и комиссии наблюдательного совета компании

V. Правление компании

VI. Генеральный директор компании

VII. Имущество компании

VIII. Порядок совершения компанией отдельных видов сделок и взаимоотношение с бюджетом РФ

IX. Учет и отчетность компании, документы компании

X. Внутренний контроль и внутренний аудит

XI. Реорганизация и ликвидация компании.

Создание этой управленческой структуры не будет для государства обременительным и при этом результатом ее деятельности станет упорядочение сельскохозяйственного землевладения и землепользования, значительное повышение социально-экономической эффективности агропромышленного производства, сохранение земельноресурсного потенциала страны.

Второй весьма важной структурой должен стать научно-исследовательский, изыскательский и проектный институт по землеустройству, как абсолютно необходимый компонент системы управления землями сельскохозяйственного назначения. Такой институт (РосНИИЗемпроект) существовал и успешно функционировал в России с 1961 по 1998 год, и его ликвидация повлекла за собой огромные потери эффективности управления земельными ресурсами.

Его совместная работа с Всероссийским институтом сельскохозяйственных аэрогеодезических изысканий (ВИСХАГИ) и его филиалами по аэрофотосъемке сельских территорий, изготовлению фотопланов, дешифрирования земельных и сельскохозяйственных угодий, изготовлений векторных планов землепользований колхозов и совхозов в масштабе 1 : 10000 и 1 : 25000 с работой, проводимой проектными институтами по вычислению площадей контуров земельных и сельскохозяйственных угодий, с составлением экспликации земель , проведений почвенных , геоботанических и других специальных эрозионных обследований, составлений; проектов межхозяйственного землеустройства создавала необходимую актуальную информационную основу для ведения земельного кадастра страны.

Аэрофотосъемка производилась с интервалами в 5-7 лет, почвенные обследования через 10-15 лет, внутрихозяйственное землеустройство на расчётный период с основными направлениями использования земельного фонда колхоза, совхоза и размещения производства сроком на 15 лет.

Существовала лучшая в мире земельно-информационная система (Кадастр сельскохозяйственных земель), содержащая актуальные, своевременно обновляемые сведения о количестве и качестве сельскохозяйственных угодий, их наличие и использование, о состоянии почвенного покрова каждого контура сельскохозяйственных угодий с агрономической их группировкой по степени их пригодности для выращивания сельскохозяйственных культур (культурпригодности).

Государство предоставляло сельскохозяйственную землю в постоянное (вечное) пользование, не передавала её на произвольное усмотрение землепользователю, а устанавливала, в том числе и правила поведения по отношению к земле в целях соблюдения общественных интересов и обеспечения рационального использования земли, что актуально и в настоящее время, всегда и не только в нашей строение, но и во всём мире при любом праве на землю – собственности, пользовании, аренде.

Верховным советом РСФСР законом РСФСР от 14 июля 1990 года «образован Государственный комитет РСФСР по земельной реформе для проведения земельной реформы.

Для решения вопроса в целях улучшения научного и технического обеспечения проведения земельной реформы Совет министров РСФСР постановлением от 25 октября 1990 года обязал Минсельхозпрод РСФСР передать в ведение Госкомзема РСФСР Всероссийское производственное проектное объединение по использованию земельных ресурсов (Росземпроект) преобразовав его в Российское научно-исследовательское и проектно-изыскательское объединение по использованию земельных ресурсов (РосНИИземпроект).

Приказом Госкомзем РСФСР от 24 декабря 1990 года установлено, что РосНИИземпроект осуществляет деятельность по организации и проведению топографогеодезических, картографических, почвенных и другие обследования, изыскания и проектные работы по землеустройству, обеспечивает ведение земельного кадастра и мониторинг земель.

Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 года комитет по земельной реформе и земельным ресурсам, ранее переданной распоряжением Правительства РСФСР от 25 ноября 1991 года в Министерство сельского хозяйства РСФСР, получил новый статус — при Правительстве Российской Федерации (Роскомзем).

В подведомственную сеть Роскомзема кроме РосНИИземпроекта вошел «Государственный проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых съемок ВИСХАГИ», который в качестве «всесоюзного института сельскохозяйственной аэрофотогеодезических изыскание «со своими филиалами в городах в Санкт-Петербурге, Новочеркасске, Перми , Омске и Хабаровске был принят от Минсельхоз РФ . в соответствии с приказом Росреестра от 12 мая 1992 года в состав подведомственных Росреестру организаций, а также «Российский институт мониторинга земель и экосистем» – РосИМЗ.

Деятельность РосНИИземпроект, региональных проектно-изыскательских институтов по землеустройству (Гипроземов) и института сельскохозяйственной аэрофотогеодезических изысканий (ВИСХАГИ) с его филиалами в 90-е годы было направленная на обеспечение земельных преобразований, реализации Республиканской программы проведения земельной реформы 1991-1995 годы, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 года № 30, указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», положения «О порядке ведения государственного земельного кадастра», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года № 622, государственной программы мониторинга земель Российской Федерации на 1993-1995 годы, утвержденной постановлением Совмина Правительства РФ от 5 февраля 1993 года № 100, и Закона РФ «О плате за землю» принятая Верховным Советом РСФСР 11 октября 1991 года в части кадастровой оценки земель.

Основная работа была связана с финансируемым бюджетами перераспределения земель всех категорий включая межотраслевое перераспределение — составление проектов межхозяйственного землеустройства, межеванием вновь образованных земельных участков, их кадастровому учету и регистрации прав на них, составление проектов внутрихозяйственного перераспределения земель сельскохозяйственных организаций с включением земель, передаваемых в ведении сельских Советов, в фонд перераспределения земель, составляющих долевую собственность граждан.

В 1998-1999 годах государственным комитетом РФ по земельной политике была разработана новая федеральная целевая программа «Развития земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы», которая была утверждена постановлением правительства РФ от 26 июня 1999 года № 624, но в том же 1999 году ее финансирование было прекращено, а Государственный комитет РФ по земельной политике был в 2000 году упразднён и на его основе с передачей функции по проведению единой государственной политики в области земельных отношений, приватизация и управления земельными ресурсами, регулирование деятельности при осуществлении оценочной деятельности, координации деятельности в области земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти Министерство имущественных отношений Российской Федерации( постановлением правительства РФ от 18 июля 2000 года № 536) была образована Федеральная служба земельного кадастра России с последующим преобразованием её Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости ( Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314).

В связи с принятием Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 года N9 101-ФЗ Земельные преобразования отданы на усмотрение «невидимой руки проведения «без осуществления объективного проектного сопровождения.

Институт Гипрозем за их «ненадобностью» Министерству имущественных отношений РФ остались без бюджетного финансирования и были к 2004 году Минимуществом РФ распроданы, а институт ВИСХАГИ и его филиалы, находившиеся в ведении Росреестра к 2018 году, стали банкротами.

Система проектно-изыскательских институтов по землеустройству (Гипроземы), Система институтов сельскохозяйственных аэрофотогеодезических изысканий ВИСХАГИИ, мониторинга земель (РосИМЗ) изъятые в 1990 году в связи с государственной необходимостью обеспечения проведение земельных преобразований в стране у Министерства сельского хозяйства РФ после выполнения поставленной государственных задач не были возвращены Минсельхозу РФ в качестве необходимой ему инфраструктуры и инструментов обеспечения цивилизованного управления сельскохозяйственными землями. Из-за длительной паузы землеустроительное обеспечение управленческой деятельности Минсельхоза РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и бизнеса страны не имеет объективные и актуальной информации о наличии сельскохозяйственных угодий, их качества, использования и принадлежности, предписанные законом требования об обязательности проведения землеустройства и разработки программы использования и охраны земель повсеместно на уровне субъектов РФ и муниципальных образований не выполняются, доля площади учтенных земельных участков, местоположения границ которых не установлена и не отражено в кадастре недвижимости составляет на 1 января 2018 года 52%, а по некоторым субъектам РФ превышает 70% (Костромская область — 90%, Вологодская — 82%, Новгородская и Кировская — 73%, Новосибирская — 75%,Томская — 82%, Удмуртская Республика — 71%). Требующие защиты от необоснованной застройки особо ценные сельскохозяйственные земли многими субъектами РФ не выделены или составляют ничтожную малую долю по сравнению с их наличием (Воронежская и Брянская области 0,4 % от площади пашни, курская-0,5 %, Орловская-1,3%, Ростовская-1,1 процент, Амурская-1,2%, Республика Башкортостан и Марий-Эль — 0,1 %, Республика Мордовия — 0,3 %). Требования рационального использования сельскохозяйственных земель с установлением границ экологически необходимых ограничений по их использованию в картографических материалах документации по землеустройству до сельхозтоваропроизводителей не доводятся что приводит к игнорированию ими проведения противоэрозионных мероприятий и деградации почв.

- 1. Восстановление ранее существовавшей системы государственного землеустроительного обеспечения на основе создания государственной сети проектноизыскательских институтов по землеустройству.

Такой сценарий даже не рассматривается из-за непосильных для бюджета государства в настоящее время финансовых затрат на размещение и материально- техническое обеспечение выполнения землеустроительных работ.

- 1. Расширение сферы деятельности агрохимической службы землеустроительной деятельностью с государственным финансированием землеустроительных работ, выполняемых в отношении сельхозпроизводителей Федерального подчинения.

Создание национального объединения частных землеустроительных организаций (Ассоциации), как правило, бывших Гипроземов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области землеустройства, имеющих профессиональные навыки, подтвержденные лицензией.

В члены Ассоциации-объединения субъектов предпринимательской деятельности, целесообразно привлечь землеустроительные подразделения высших учебных учреждений, имеющих землеустроительные и геодезические факультеты, что позволит повысить квалификацию не только выпускников вузов , получающих возможность получения практических навыков при прохождении 2-годичной стажировки, но и создает условия для получения аттестата кадастрового инженера одновременно с выдачей диплома об окончании учёбы и улучшению знаний самих преподавателей приблизив их к реальным практическим задачам и вынудив поддерживать квалификацию на современном уровне .

Землеустроительные работы должны субсидироваться государством.

Для обеспечения стабильного финансирования землеустроительных работ предполагается использовать опыт США по экономическому принуждению сельскохозяйственных производителей к добровольному проведению землеустройства. В случае отказа от проведения землеустройства, отсутствия землеустроительного документа сельскохозяйственных производителей к добровольному проведению землеустройства. В случае отказа от проведения землеустройства, отсутствия землеустроительного документа — карты-плана сельскохозяйственного землепользования с границами выделенных его частей с особыми условиями использования (охранными, защитными и санитарными зонами и полосами, границами эрозионно-опасных участков сельскохозяйственных земель), картограмм классификации земель по культуропригодности с выделением особо ценных земель, сельхозтоваропроизводитель лишается государственной поддержки своего сельскохозяйственного производства с усилением государственного контроля за использованием земель.

Сферой его деятельности должны быть:

Картографирование сельскохозяйственных земель и почв с их полевым обследованием и дешифрированием, вычисление площадей земельных угодий.
Классификация сельскохозяйственных земель по культуро-пригодности и продуктивности, отсутствию ограничений для выращивания сельскохозяйственных культур с выделением особо ценных продуктивных земель федерального, регионального и муниципального значения, использование которых для других целей не допускается.
Выделение и картографирование частей земельных участков сельскохозяйственного назначения с особыми условиями использования (эрозионноопасные и эродированные части земельных участков, санитарно-защитные, охранные, водоохранные зоны и полосы, зоны особо охраняемых природных территорий, зоны историко-культурного наследия и т.п.
Разработка федеральной, региональной и местной программ использования и охраны сельскохозяйственных земель.
Разработка схем землеустройства и развития агропромышленного комплекса сельских территорий муниципальных образований — основного центра притяжения и места приложения труда сельского населения, формирующего расселение на сельской территории.
Составление проектов освоения и использования сельскохозяйственных земель сельхозтоваропроизводителями с картой обязательных к исполнению ограничений, требований и мероприятий по рациональному использованию земель. В лесной и градостроительной отраслях запрещено приступать к использованию земельного участка без утвержденного соответственно проекта освоения лесов и градостроительного плана.
Составление в порядке землеустройства проектов консервации земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, другим вредным воздействиям, временно выведенных из оборота сельскохозяйственных угодий для сохранения их продуктивного производственного потенциала.
Составление проектов развития сельскохозяйственного производства и рационального использования сельскохозяйственных земель с противоэрозионной организацией сельскохозяйственного землепользования.
Составление рабочих проектов освоения и улучшения сельскохозяйственных угодий в том числе ранее выведенных из оборота.
Создание современной системы землеустройства, которая на основе объединения с Единой федеральной информационной системой о землях сельскохозяйственного назначения (ЕФИС ЗСН) и информационной системой агрохимической службы о почвах может быть преобразована в цифровую платформу «Землеустройство» с цифровыми модулями:
- оптимизации структуры посевных площадей сельскохозяйственных угодий;
- оптимизации уровня интенсификации земледелия, обеспечивающего наибольшую рентабельность растениеводства (управление затратами) на основе закона убывающей отдачи и теории предельных величин;
- обоснования необходимости временного вывода малопродуктивных пахотных земель их интенсивного использования с их консервацией в условиях временной экономической нецелесообразности производства растениеводческой продукции на территориях с неблагоприятными агроклиматическими условиями;
- классификации сельскохозяйственных земель по степени их пригодности и продуктивности для выращивания сельскохозяйственных культур с выделением особо ценных земель, не подлежащих использованию в иных несельскохозяйственных целях;
- расчета баланса выноса урожаем и возврата питательных веществ (баланса гумуса) — показателя устойчивого (рационального) сельскохозяйственного землепользования;
- введения электронного паспорта поля — карты истории полей севооборота, с отражением в них фактических произведенных работ и затрат;
- выделения элементарных участков пашни и кормовых угодий однородных по рельефу, увлажнению и почвенным характеристикам с составлением картограммы их расположения и электронной базы данных об их площади, качестве и пригодности для выращивания сельскохозяйственных культур, сенокошения или выпаса скота.

Третьей структурой должен стать Центр мониторинга сельскохозяйственных земель. Его целесообразно создать в составе Россельхозмониторинга, функционирующего под эгидой Минсельхоза РФ:

мониторинг использования земель;
мониторинг состояния земель;
мониторинг плодородия почв;
мониторинг состояния растительного покрова;
эколого-токсикологический мониторинг;
создание единой базы данных МСХ РФ, ведение реестра плодородия почв сельскохозяйственных земель и учет их состояния;
использование ГИС-технологий, в т.ч. в решении следующих задач:
точное земледелие;
создание векторных почвенных карт;
создание карты рельефа;
создание геопортала;
создание портала метаданных;
создание полного векторного покрытия;
создание автоматизированных рабочих мест сельхозпроизводителя.
наземные обследования и наблюдения сельскохозяйственных угодий;
дистанционное зондирование Земли (ДЗЗ) и съемка с БПЛА:
дешифрирование аэрокосмоснимков;
прогнозирование состояния с/х земель и урожайности с/х культур;
разработка программ агрострахования;
прогнозирование ЧС ситуаций;
планирование по устранению последствий ЧС.
разработку системы показателей государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;
участие в проведении анализа, прогнозировании и разработке предложений для выработки государственной политики по использованию земель сельскохозяйственного назначения;
разработку предложений для разработки землеустроительных проектов по сохранению и введению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения;
участие в международных программах по мониторингу земель сельскохозяйственного назначения;
создание тестовых полигонов;
разработка документооборота при межведомственном взаимодействии;
развитие и внедрение современных технических средств и технологий;
совершенствование информационных технологий и информационных систем.

Функционирование такого центра позволит иметь оперативную информацию о состоянии сельскохозяйственных земель, отслеживать динамику позитивных и негативных изменений, давать необходимую информацию для внедрения цифровых технологий в сельскохозяйственном производстве.

Пожалуй, наиболее важным вопросом создания и организации функционирования института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель является состав и последовательность деятельности по достижению поставленной цели. Проведенные исследования позволяют предложить их в форме проекта «Дорожной карты программы (системы мер), представленной таблицеТаблица 39.

Важнейшей задачей реализации программы является распределение полномочий по уровням РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов. Схему такого распределения возможно представить следующим образом:

Министерство сельского хозяйства РФ:

разработка и обеспечение принятия пакета нормативно-правовых документов,
создание федеральных структур, обеспечивающих реализацию программы,
разработка и утверждение технологий проведения работ,
вовлечение в реализацию программы субъектов РФ,
участие в финансировании работ по освоению неиспользуемых земель,
мониторинг хода работ,
поэтапная оценка эффективности проводимых мероприятий,
участие в субсидировании затрат на освоение и обустройство земель,
корректировка нормативно-правовых документов (при необходимости),
обеспечение информационного сопровождения программы на федеральном уровне.

Таблица 39 – Проект «Дорожной карты» программы системы мер по эффективному вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения

№п.п	Этап реализации	Результат этапа	Дата начала	Дата окончания	Ответственный за этап реализации	Ключевые показатели эффективности (КПЭ)	Значение КПЭ
1.	Формирование основных параметров программы, ее содержание, последовательность действий	Проект основных параметров программы и ее содержания	12.2019	03.2020	Минсельхоз РФ	программа	1
2.	Проведение инвентаризации неиспользуемых земель	Материалы инвентаризации	01.2020	01.2024	Минсельхоз РФ Публичная компания; Центр мониторинга	Сформированный реестр	2
2.1.	Разработка и утверждение технологии выполнения работ	Положение и методические рекомендации	01.2020	04.2020	Минсельхоз РФ Публичная компания; Центр мониторинга	Перечень технологий и методик согласован и утвержден	2
2.2.	Разработка технических заданий по проведению инвентаризации	Техническое задание разработано	02.2020	03.2020	Минсельхоз РФ	Технические задания разработаны, распределены	2
2.3.	Определение источников финансирования	Согласовано использование средств федеральных и региональных бюджетов	02.2020	04.2020	Минсельхоз РФ	Выделены средства бюджетов разных уровней, рассмотрен вопрос о привлечении инвестиций частного сектора	2
2.4.	Формирование структур, привлекаемых к инвентаризации	Созданы рабочие группы	05.2020	07.2020	Минсельхоз РФ	Созданы рабочие группы, определена сфера ответственности и полномочий	2
2.5.	Проведение инвентаризационных работ в регионах	Работы по инвентаризации проведены	09.2020	01.20204	Минсельхоз РФ Публичная компания Центр мониторинга	Выявлены проблемные земли	2
2.6.	Составление итогового отчета по результатам инвентаризации	Отчет подготовлен	06.2023	01.2024	Минсельхоз РФ Центр мониторинга	Отчет сформирован, предоставлен структурам и органам власти	2

Продолжение таблицы 39

№п.п	Этап реализации	Результат этапа	Дата начала	Дата окончания	Ответственный за этап реализации	Ключевые показатели эффективности (КПЭ)	Значение КПЭ
3.	Формирование федерального органа по управлению землями сельскохозяйственного назначения	Создан федеральный орган	05.2020	02.2021	Минсельхоз РФ (Росимущество РФ)	Сформирована публичная государственная компания по управлению земельными ресурсами	2
3.1.	Определение статуса, разработка положения, определение структуры органа	Разработаны структура и положение	05.2020	07.2020	Минсельхоз РФ (Росимущество РФ)	Выбрана организационно-правовая форма, утвержден устав, проведена государственная регистрация юридического лица	2
3.2.	Разработка финансово-экономического обоснования создания и функционирования органа	Определены и утверждены объемы финансирования	06.2020	09.2020	Минсельхоз РФ (Росимущество)	Определены целевые показатели финансирования текущей деятельности	2
3.3.	Размещение и техническое обеспечение органа	Утверждено размещение и сформирована материально-техническая база	06.2020	07.2021	Минсельхоз РФ (Росимущество)	Определено местоположение центрального аппарата и филиалов, сформировано имущество лица	2
3.4.	Формирование кадрового состава органа	Сформирован кадровый состав органа	06.2020	09.2020	Минсельхоз РФ	Утверждены специальности и штатное расписание	2
3.5.	Разработка и утверждение программы деятельности органа	Утвержден план деятельности органа	06.2020	12.2020	Минсельхоз РФ	Определен план деятельности предприятия и целевые показатели	2
4.	Создание научно-исследовательского и проектного института по землеустройству	Создан научно-исследовательский и проектный институт	05.2020	02.20201	Минсельхоз РФ Росимущество	Научно-исследовательский и проектный институт создан	2
4.1.	Разработка организационной и территориальной структуры института	Разработана и согласована структура института	05.2020	07.2020	Минсельхоз РФ	Утверждена структура института	2

Продолжение таблицы 39

№п.п	Этап реализации	Результат этапа	Дата начала	Дата окончания	Ответственный за этап реализации	Ключевые показатели эффективности (КПЭ)	Значение КПЭ
4.2.	Определение размещения управления и филиалов института	Определено размещение и филиальная сеть	05.2020	10.2020	Минсельхоз РФ Росимущество	Определено местоположение и состав филиальной сети	2
4.3.	Определение потребности и состава материально-технической базы, достаточной для функционирования института	Определена потребность и объем МТБ института	09.2020	12.2020	Минсельхоз РФ Росимущество	Сформировано имущество и материально-техническая база института	2
4.4.	Определение кадрового состава	Сформирован и утвержден кадровый состав института	10.2020	02.2021	Минсельхоз РФ	Утвержден кадровый состав и штатное расписание	2
4.5.	Разработка финансово-экономического обоснования	Согласован объем и источники финансового обеспечения деятельности	09.2020	02.2021	Минсельхоз РФ Росимущество	Определены объемы и источники финансирования текущей деятельности института	2
5.	Создание центра мониторинга сельскохозяйственных земель	Создан центр мониторинга	05.2020	02.2021	Минсельхоз РФ Минэкономразвития	Центр мониторинга земель создан	2
5.1.	Определение организационной и территориальной структуры центра мониторинга земель	Определена организационная и территориальная структура	06.2020	10.2020	Минсельхоз РФ Минэкономиразвития	Определен состав подразделений, структуры управления и филиальной сети	2
5.2.	Разработка положения о центре мониторинга	Разработано и утверждено положение	06.2020	08.2020	Минсельхоз РФ	Утверждены типовые локальные формы документов центры	2
5.3.	Определение кадровой потребности	Определена кадровая потребность	07.2020	09.2020	Минсельхоз РФ Минэкономразвития	Согласован кадровый состав и штатное расписание	2

Продолжение таблицы 39

№п.п	Этап реализации	Результат этапа	Дата начала	Дата окончания	Ответственный за этап реализации	Ключевые показатели эффективности (КПЭ)	Значение КПЭ
5.4.	Определение финансовой и материально-технической потребности	Определена потребность и согласованы источники финансирования	10.2020	02.20201	Минсельхоз РФ Минэкономразвития	Согласован объем и источники финансирования текущей деятельности центра мониторинга	2
6.	Установление юридического статуса неиспользуемых земель	Установлен юридический статус неиспользуемых земель			Минсельхоз РФ Публичная компания	Юридический статус неиспользуемых земель определен	2
6.1.	Установление собственников неиспользуемых земельных участков	Установлены собственники или их наследники	ежегодно		Минсельхоз РФ Публичная компания	Установлено соотношение бесхозных, брошенных, используемых с нарушениями земель	2
6.2.	Перевод в государственную или муниципальную собственность бесхозных земель	Сформированы и согласованы предложения по переводу земель	ежегодно		Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ	Трансформация собственности проведена	2
6.3.	Изъятие в государственную или муниципальную собственность участков, используемых с нарушениями земельного законодательства	Приняты решения об изъятии земель, используемых с нарушениями	ежегодно		Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ Исп органы региональной и мун власти	Используемые с нарушениями земли изъяты в собственность публичного собственника Применены штрафные и санкиционные меры к нарушителям земельного законодательства	2
6.4.	Постановка на кадастровый учет и регистрация всех земельных участков	Выполнена регистрация земельных участков	ежегодно		Минсельхоз РФ Территориальные отделы Росреестра	Регистрация земельных участков осуществлена	2
7.	Разработка и реализация технологий вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот	Технологии и предложения по вовлечению земель в хозяйственный оборот	Ежегодно		Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ	Предложены механизмы экономического стимулирования вовлечения земель в оборот	2

Продолжение таблицы 39

№п.п	Этап реализации	Результат этапа	Дата начала	Ответственный за этап реализации	Ключевые показатели эффективности (КПЭ)	Значение КПЭ
7.1.	Разработка и утверждение пригодности земель для сельскохозяйственного использования	Решение об использовании земель	Ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ	Определены качественные показатели земель Разработаны критерии привлекательности и надежности земель как актива для собственника	2
7.2.	Составление региональных программ поэтапного вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот	Приняты региональные программы	Ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ Органы региональной и мун власти	Определен состав участников программ вовлечения земель Предложены стимулирующие инструменты, способствующие вовлечению земель в оборот	2
7.3.	Разработка технологий улучшения земельных участков для их вовлечения в хозяйственный оборот	Технологии ленд-девелопмента	Ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ	Разработаны программы улучшения качественного состояния земель	2
7.4.	Разработка региональных схем (проектов) освоения неиспользуемых земель	Региональные схемы и проекты освоения	ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ	Утверждены перечни земельных участков, включенных в программы освоения неиспользуемых земель, в том числе за счет изменения вида экономической деятельности на таких участках	2

Продолжение таблицы 39

№п.п	Этап реализации	Результат этапа	Дата начала	Ответственный за этап реализации	Ключевые показатели эффективности (КПЭ)	Значение КПЭ
7.5.	Разработка в регионах рабочих проектов улучшения земельных участков для последующего вовлечения их в хозяйственный оборот	Рабочие проекты улучшения земельных участков	ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ	Определены перечни наиболее худших по качеству земель Определен состав работ и затрат на улучшение земельных участков для последующего вовлечения в оборот через публичные и частные структуры	2
8.	Разработка технологии и проведения торгов по предоставлению земельных участков для сельскохозяйственного и иного использования	Технологии и проведение торгов	Ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания	Определен регламент проведения земельных торгов Определен круг лиц и квалификационные требования к ним по допуску к участию в земельных торгах Определен порядок оспаривания результатов торгов	2
8.1.	Разработка и утверждение положения о торгах	Положение о проведении торгов	2020	Минсельхоз РФ Публичная компания	Разработано и утверждено положение о земельных торгах	2
8.2.	Оценка потенциала участков	Оценка потенциала	ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ	Произведена экономическая оценка земельных участков, включенных в перечень публичных торгов	2
8.3.	Подготовка и проведение показательных торгов	Показательные торги проведены	2020	Минсельхоз РФ Публичная компания	Показательные торги проведены	2
8.4.	Проведение торгов в регионах	Согласованы результаты проведенных торгов	Ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания	Результаты торгов согласованы	2

Продолжение таблицы 39

№п.п	Этап реализации	Результат этапа	Дата начала	Ответственный за этап реализации	Ключевые показатели эффективности (КПЭ)	Значение КПЭ
8.5.	Формирование отчетности о проведенных торгах	Сводные отчеты о проведенных торгах	Ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания	Отчетность о проведенных торгах сформирована Обеспечена публичность результатов земельных торгов	2
9.	Оценка социально-экономической эффективности вовлечения в оборот неиспользуемых земель			Минсельхоз РФ Публичная компания	Разработан перечень ключевых показателей социально-экономического развития территорий за счет вовлечения земель в оборот	2
9.1.	Прогнозирование социально-экономической эффективности	Прогнозы социально-экономического развития	Ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания Минэкономразвития Минфин	Разработаны целевые показатели социально-экономической эффективности	2
9.2.	Поэтапная оценка эффективности вовлечения неиспользуемых земель в оборот в регионах	результаты оценки этапа	Ежегодно	Минсельхоз РФ Минэкономразвития Минфин	Проведена оценка эффективности вовлечения земель в оборот	2
9.3.	Поэтапная оценка социально-экономической эффективности вовлечения земель в оборот в России	Результаты оценки этапа	ежегодно	Минсельхоз РФ Минэкономразвития Минфин	Проведена оценка социально-экономической эффективности вовлечения земель в оборот и развития территории	2
9.4.	Поэтапная разработка и реализация мер по повышению эффективности работ	Перечень мер и рекомендаций	Ежегодно	Минсельхоз РФ Публичная компания НИИ	Предложены меры, способствующие повышению эффективности проводимых преобразований	2
10.	Информационное обеспечение программы			Правительство РФ	Программа по вовлечению земель в оборот широко освещается в специализированных изданиях, теле, радиоэфирах	2

Окончание таблицы 39

№п.п	Этап реализации	Результат этапа	Дата начала	Ответственный за этап реализации	Ключевые показатели эффективности (КПЭ)	Значение КПЭ
10.1.	Привлечение СМИ к информированию населения страны о целях, инструментах и ожидаемых результатах реализации программы	Информационные сводки в теле- и радиоэфирах и печати	Регулярно	Правительство РФ	Определены целевые группы Определен состав медиа	2
10.2.	Информационное сопровождение процессов реализации программы	Проведение встреч, консалтинговая поддержка и размещение в СМИ	Регулярно	Правительство РФ	Осуществлено издание специализированных брошюр, буклетов и иных материалов Проведена работа по информационной поддержке сельского населения	2
10.3.	Обеспечение публичности перераспределения земель	Организация отрытых мероприятий и создание информационного блока	регулярно	Правительство РФ	Принятие НПА, устанавливающих обязательность информирования населения о проводимых преобразованиях	2

№п.п

Этап реализации

Результат этапа

Дата начала

Дата

окончания

Ответственный за этап реализации

Ключевые показатели

эффективности

(КПЭ)

Значение КПЭ

10.1.

Привлечение СМИ к информированию населения страны о целях, инструментах и ожидаемых результатах реализации программы

Информационные сводки в теле- и радиоэфирах и печати

Регулярно

Правительство РФ

Определены целевые группы

Определен состав медиа

10.2.

Информационное сопровождение процессов реализации программы

Проведение встреч, консалтинговая поддержка и размещение в СМИ

Регулярно

Правительство РФ

Осуществлено издание специализированных брошюр, буклетов и иных материалов

Проведена работа по информационной поддержке сельского населения

10.3.

Обеспечение публичности перераспределения земель

Организация отрытых мероприятий и создание информационного блока

регулярно

Правительство РФ

Принятие НПА, устанавливающих обязательность информирования населения о проводимых преобразованиях

Министерство сельского хозяйства субъектов РФ:

разработка, согласование и утверждение региональных программ на основе программы РФ,
формирование (установление) исполнителей работ по проведению инвентаризации земель,
разработка региональных прогнозов и планов вовлечения в оборот неиспользуемых земель,
участие в финансировании работ по улучшению земельных участков,
организация работ по выявлению неиспользуемых земельных участков,
создание реестров неиспользуемых земельных участков,
постановка на кадастровый учет участков, находящихся в собственности РФ и субъектов РФ,
создание региональных земельных кадастров,
организация работ по улучшению земельных участков, находящихся в собственности РФ и субъектов РФ,
организация торгов для реализации прав на бесхозные земельные участки,
изъятие земельных участков, используемых не по целевому назначению или с нарушением земельного законодательства (совместно с муниципальными образованиями),
региональный мониторинг реализации программы,
информационное сопровождение в региональных СМИ.

Органы управления АПК муниципальных образований:

разработка муниципальных программ (проектов) выявления и вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых земельных участков, находящихся в муниципальной собственности,
выявление бесхозных участков – оформление их в собственность муниципальных образований,
постановка на кадастровый учет и регистрация земельных участков в собственность муниципальных образований,
организация работ по улучшению неиспользуемых земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований и переданных им в собственность бесхозных земель,
ведение муниципального земельного кадастра,
обеспечение участия хозяйствующих субъектов в реализацию программы вовлечения в оборот неиспользуемых земель,
изъятие и обращение в муниципальную собственность земельных участков, используемых с нарушениями земельного законодательства,
организация и проведение торгов с участками, включенными в реестр неиспользуемых земель,
развитие муниципальной инфраструктуры,
муниципальный мониторинг,
юридический и экономический консалтинг.

Хозяйствующие субъекты (правообладатели земельных участков):

постановка на кадастровый учет и регистрация прав на земельные участки, находящиеся в и собственности, регистрация договоров аренды,
инвентаризация и ведение внутрихозяйственного учета земельных участков,
разработка и реализация проектов улучшения и организации использования и охраны принадлежащих им земельных участков,
исполнение предписаний контрольных органов по организации целевого и эффективного использования земельных участков и их охраны от деградации,
мониторинг состояния земель, находящихся в их собственности или аренде,
предоставление по запросам соответствующих структур сведений о структуре, качественном состоянии и эффективности использования принадлежащих им земель,
участие в трансформации земельных долей в земельные участки,
участие в проектах комассации земель (устранения недостатков землепользования).

Приведенные перечни полномочий не являются исчерпывающими, они могут быть дополнены при разработке программы и в процессе ее реализации.

Изложенные концептуальные подходы позволяют определить в последующих разделах инструменты и технологии решения содержательных задач вовлечения неиспользуемых земель в активный хозяйственный оборот.

Выводы по разделу 6

В данном разделе рассмотрены концептуальные подходы к созданию института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых земель, включающих в себя:

Предложение по определению понятия института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации.
Рассмотрены основные направления и содержание деятельности института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых земель.
Отмечено, что необходимость создания такого института обусловлена множественными факторами, среди которых один из основных факторов является то, что огромные массивы сельскохозяйственных угодий не числятся по официальному учету предоставленными кому-либо в пользование, отсутствует информация о незанятых или неиспользуемых участках и др.
Предложены возможные варианты включения земельных участков в хозяйственный оборот:

1 вариант — проведение одномоментной их инвентаризации в течение достаточно короткого периода (1 год);

2 вариант — формирование реестров таких участков в регионах постепенно («ползучая» инвентаризация) по мере проведения работ на местах.

Для реализации процесса инвентаризации по любому из этих вариантов, отмечена необходимость формирования структур, способных осуществить целенаправленную и эффективную деятельность по формированию банка неиспользуемых земель и организации их эффективного использования. Такими структурами, на наш взгляд, являются такие как:
Публичная компания по управлению земельными ресурсами.
Научно-исследовательский и проектный институт по землеустройству.
Центр мониторинга сельскохозяйственных земель.
Отмечены преимущества Акционерного общества перед госкорпорацией.
Даны предложения по разработке основных актов, которые необходимо разработать и принять в рамках действий по созданию публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами. Разработан проект Указа Президента о создании публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.
Разработан проект «Дорожной карты» программы системы мер по эффективному вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, в которой рассмотрены состав и последовательность деятельности по достижению поставленной цели.

7 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

7.1 Анализ нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, выявление недостатков и предложения по совершенствованию

Система органов государственной власти и местного самоуправления многосложна, состоит из разнообразных, иерархически соподчиненных звеньев. По уровню деятельности различают:

— федеральные органы и должностные лица – это Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, а также ФОИВ;

— органы субъектов Российской Федерации – это региональные органы законодательной, исполнительной и судебной власти (конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи);

— органы местного самоуправления.

В настоящее время в сфере управления земельным фондом и регулирования земельных отношений действует следующее разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти. К федеральным полномочиям отнесены следующие:

установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
установление ограничений прав землепользователей, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
государственное управление в области мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;
осуществление государственного земельного надзора;
установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель, а также иные установленные законами полномочия^{^[144]}.

Учитывая федеративный характер российского государства и отнесение вопросов владения, пользования и распоряжения землей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в регулировании земельных отношений участвуют региональные органы, осуществляющие следующие полномочия:

изъятие, в том числе путем выкупа, земель для региональных нужд;
разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации, а также иные полномочия, не отнесенные к федеральным или местным полномочиям^{^[145]}.

К полномочиям органов местного самоуправления (местные полномочия) отнесены:

изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд,
установление ПЗЗ территорий городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований,
разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель^{^[146]}.

Органы земельного управления традиционно подразделяют на органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции осуществляют управленческую деятельность в области использования и охраны земель наряду с другими функциями, отнесенными к их компетенции, и во исполнение этих функций. На федеральном уровне общую компетенцию осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований – главы (президенты) республик, губернаторы и другие руководители администраций субъектов Российской Федерации, законодательные собрания и иные представительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, которым делегируется определенная часть функций государственного управления (городские, районные, поселковые и сельские администрации).

Органы специальной компетенции подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы. Функциональными являются органы, специально созданные и/или уполномоченные в области охраны и использования земель. Для них земельное управление является основной или одной из основных функций. Они осуществляют управление земельным фондом в пределах своей компетенции независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственном управлении находятся земли.

Что касается ведомственных органов земельного управления, то они выполняют отдельные функции по управлению земельным фондом, но соответствующие задачи не являются для них главными, так как эти органы образованы для решения совершенно других вопросов (оборона страны, развитие и устойчивое функционирование транспорта, энергетики и т.п.). В тоже время, решение соответствующих задач требует использования земельных ресурсов и, в определенной мере, – ведомственного упорядочения такого использования. Такими органами являются Минобороны России, Минтранс России, Рослесхоз и другие министерства и ведомства, в ведомственном подчинении которых находятся предприятия и организации, использующие земельные участки различного целевого назначения.

Основной объем повседневной, текущей работы по государственному управлению в различных сферах (в том числе и в земельной) выполняется ФОИВ, общее руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (рядом органов, не участвующих непосредственно в управлении земельным фондом, – Президент Российской Федерации, а Правительство лишь координирует их деятельность). Для всех ФОИВ с 2004 года установлена трехзвенная структура (министерства – службы – агентства). При этом:

федеральные министерства: 1) вырабатывают государственную политику в установленной сфере деятельности и 2) самостоятельно осуществляют нормативно–правовое регулирование. Они издают обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц;
федеральные службы: 1) осуществляют функции по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных правил поведения, 2) выдают разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий, 3) регистрируют акты, документы, права и объекты, а также 4) издают индивидуальные правовые акты;
федеральные агентства: 1) оказывают государственные услуги; 2) управляют государственным имуществом (осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, управляют акциями, находящимися в федеральной собственности); 3) осуществляют правоприменительные функции (за исключением контроля и надзора).

При этом структура, состав и компетенция ФОИВ периодически уточняются. В сфере управления земельным фондом это происходит довольно часто, учитывая кардинальные изменения периода земельной реформы 90-х годов, административную реформу начала «нулевых», а также продолжающееся развитие земельных отношений.

Компетенция федеральных органов функционального управления земельным фондом

В условиях земельной реформы возникла потребность в специальном органе земельного управления на общероссийском уровне, и в самом ее начале, в 1990 году, был создан Госкомзем РСФСР, осуществлявший организационные, контрольные, информационные и консультационные функции по проведению реформы. Базой для его создания стала землеустроительная служба Министерства сельского хозяйства РСФСР и управлений (отделов), занимавшихся вопросами землепользования в административно-территориальных образованиях разных уровней. В его ведении также были переданы унитарные предприятия и организации по землеустройству, кадастру и мониторингу земель, аэрофотогеодезическим изысканиям.

Поскольку в первые годы земельная реформа имела явно выраженную сельскохозяйственную направленность, а одним из направлений аграрного реформирования стало создание КФХ (тогда считавшихся среди определенной части руководителей и ученых наиболее прогрессивной формой организации сельскохозяйственного производства), то летом 1991 года указанный комитет был преобразован в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств. Но при этом продолжало существовать министерство сельского хозяйства, а осуществлять аграрно-земельные преобразования было целесообразно из одного центра. Поэтому в конце 1991 года Госкомзем РСФСР вошел (в качестве самостоятельного комитета) в состав Минсельхоза РСФСР.

Впрочем, учитывая пожелания руководителей регионов, ученых и специалистов (проведенная Госкомземом России работа была ими весьма высоко оценена), буквально через месяц с небольшим он был преобразован в самостоятельный орган — Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации (Роскомзем). А в начале 1993 года – реорганизован в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. Кроме того, наряду с Роскомземом в тот период имели отношение к реформированию аграрного землепользования Минсельхоз России и отчасти Госкомимущество России.

Указание в наименовании Роскомзема на землеустройство было не случайным, поскольку за десятилетия существования советской системы управления земельным фондом сформировались три его ключевых механизма – это землеустройство, земельный кадастр (до 1968 года – земельный учет) и контроль за использованием и охраной земель. Впрочем, как будет отмечено далее, по мере углубления земельных преобразований роль землеустройства снижалась (сначала фактически, а затем это было отражено и законодательно).

Что касается земельного кадастра, то его развитие в 90-е годы шло весьма непросто, в том числе в части соотношения с регистрацией прав на землю. И после того, как в 1998 году вступил в силу Закон о госрегистрации прав, регистрационно-правовые действия в отношении земли, до этого возложенные на органы земельного управления были переданы к вновь образованным учреждениям юстиции. Это стало первым существенным сокращением функций Роскомзема – до этого динамика в сфере его полномочий была в направлении расширения (неважно, что это не всегда удавалось фиксировать в нормативных документах, речь идет о направленности). В частности, к новым важным полномочиям периода 1992-1998 годов следует отнести не только регистрацию прав на землю^{^[147]}, но и влияние на проблемный рынок земельных долей^{^[148]}, внедрение автоматизированных технологий.

С конца 1997 года наметилась определенная трансформация приоритетов земельного реформирования – земельная реформа охватила городские территории. С этого же времени началась череда реорганизаций Роскомзема (Минземстрой России, снова Госкомзем России). В данном аспекте следует отметить, что в 90-е годы в рамках Роскомзема сочетались публично-властные и хозяйственно-распорядительные функции.

К публично-властным полномочиям в отношении земельных ресурсов можно отнести: 1) осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; 2) осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; 3) ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; 4) создание банка данных о федеральных и других землях; 5) разработку мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле. А к оказанию информационных и организационно-технических услуг в отношении, как других государственных органов, так и частных лиц – организацию и проведение работ, связанных с приватизацией земель и землеустройством, а также организацию выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель^{^[149]}.

Это дало основание при очередной реорганизации Госкомзема России в 2000 году (фактически – упразднении, учитывая функции, сохранившиеся за его правопреемником – Росземкадастром) соответствующим образом распределить его функции между Минимуществом России и Росземкадастром. При этом Минимущество России стало органом, осуществляющим проведение государственной политики в области земельных отношений, приватизацию и управление земельными ресурсами (то есть органом, вырабатывающим государственную земельную политику). А Росземкадастр – органом, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции по ведению земельного кадастра и учета других объектов недвижимого имущества, землеустройству, кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель (то есть органом, реализующим государственную земельную политику и оказывающим государственные услуги).

В 2004 году в рамках административной реформы, когда произошло существенное изменение функций всех ФОИВ (направленное на разграничение правоустаналивающих, правопроменительных и контрольно-надзорных полномочий), были затронуты и вопросы управления земельным фондом (упразднено Минимущество России, «земельные» полномочия которого перешли к Минэкономразвития России и Росимуществу, а Росземкадастр был реорганизован в Роснедвижимость). Тогда же функция госрегистраци прав перешла от учреждений юстиции к ФОИВ – Росрегистрации^{^[150]}. В результате земельное управление оказалось разделенным между несколькими органами. Наибольшими полномочиями при этом были наделены Минэкономразвития России и находившаяся в его ведении Роснедвижимость, а также Минсельхоз России.

При этом оба министерства осуществляли правовое регулирование, а также разрабатывали проекты нормативных актов по следующим вопросам: территориальное зонирование и земельные отношения, рынок земли и другой недвижимости, кадастровый учет объектов недвижимости и ряд других вопросов – Минэкономразвития России; использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения – Минсельхоз России; Что касается Роснедвижимости, то за ней были закреплены вопросы ведения земельного кадастра, кадастровой оценки, мониторинга земель, землеустройства, а также оказание услуг в данных сферах. Кроме того, на Роснедвижимость (на федеральное агентство) были возложены и функции государственного земельного контроля.

Анализируя соотношение основных функций, указанных ФОИВ в тот период, следует отметить, что полноценного разделения правоустанавливающей, правоприменительной и контрольно-надзорной компетенции в земельной сфере не произошло. Так, в полномочиях Роснедвижимости функции контроля были объединены с оказанием услуг и индивидуальной правоприменительной деятельностью. Кроме того, нормативно-правовое регулирование сельскохозяйственного землепользования со стороны Минсельхоза России не было подкреплено наделением контрольными или правоприменительными функциями соответствующих сельскохозяйственных органов: Россельхознадзора (тогда он осуществлял лишь фитосанитарный мониторинг состояния земель) и упраздненного в 2005 году Россельхоза (только учет мелиорированных земель). Впрочем, в 2008 году полномочия Минсельхоза России по регулированию использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения были расширены^{^[151]}.

Кроме того, до 2008 года существовал Российский фонд федерального имущества, который осуществлял государственное предпринимательство — продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступал организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков.

В результате, к настоящему времени сложилась довольно громоздкая структура федерального управления земельным фондом: Минэкономразвития России, Росимущество, Росреестр, Минсельхоз России, Россельхознадзор, Минприроды России, Росприроднадзор и Минстрой России.

При этом наибольший объем регулирующих полномочий в земельной сфере у Минэкономразвития России, которое является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сферах:

— имущественных отношений;

— оценочной деятельности;

— земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий, и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории);

— ГКН, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности;

— государственной кадастровой оценки;

— государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);

— госрегистрации прав на недвижимое имущество;

— геодезии и картографии^{^[152]}.

В непосредственном ведении данного министерства находятся Росреестр и Росимущество.

Первый осуществляет функции по: госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственной кадастровой оценке; государственному земельному надзору; надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков; организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Также Росреестр оказывает государственные услуги в сферах: ведения государственного кадастра недвижимости; осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества; землеустройства и государственного мониторинга земель^{^[153]}.

Росимущество является ФОИВ, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации арестованного, конфискованного и иного обращенного в собственность государства имущества, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

При этом Росимущество осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; а также принимает решения:

— о предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, а также о прекращении прав на указанные участки;

— об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

— о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка;

— о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности.

При продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков Росимущество:

принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в Минэкономразвития России предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса;
определяет начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка;
определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона;
выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, а также осуществляет продажу земельных участков без проведения торгов в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов.

Кроме того, Росимущество осуществляет юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации в случаях:

предоставления земельных участков федеральным органам государственной власти (их территориальным органам), государственным унитарным предприятиям, а также государственным учреждениям, другим некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти Российской Федерации;
предоставления органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), юридическому и физическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до отчуждения;
прекращения прав указанных органов, юридических и физических лиц на земельные участки;
предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или аренды которых поступают в федеральный бюджет^{^[154]}.

Минсельхоз России осуществляет функции:

— по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель и плодородие почв;

— по выработке и реализации государственной политики, и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), а также по государственному мониторингу таких земель;

— по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

При этом Минсельхоз России самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам:

— правил и норм в области мелиорации земель;

— планов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

— государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

— осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;

— осуществления государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения;

— предоставления лицом, использующим земельный участок, входящий в состав земель сельскохозяйственного назначения, сведений об организации производственного земельного контроля;

— содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов.

В ведении Минсельхоза России находится Россельхознадзор, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения^{^[155]}.

Минприроды России является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере:

— изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов;

— земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий, и объектов в земли другой категории;

— мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения;

— государственной экологической экспертизы^{^[156]}.

В ведении данного министерства находится Росприроднадзор, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере природопользования, в том числе государственный земельный надзор (в пределах своих полномочий)^{^[157]}.

Кроме того, в конце 2013 года был образован Минстрой России^{^[158]}, который уполномочен вырабатывать и реализовывать государственную политику, осуществлять нормативно-правовое регулирование, оказывать государственные услуги и управлять государственным имуществом в том числе в сфере тесно связанного с землепользованием градостроительства (указанное министерство самостоятельно определяет состав и содержание проектов планировки территории и форму градостроительного плана земельного участка). К полномочиям Минстроя России отнесены:

— принятие решений о подготовке документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения;

— мониторинг выполнения требований законодательства Российской Федерации о разработке и утверждении документов градостроительного зонирования муниципальных образований;

— согласование проекта генерального плана поселения и городского округа^{^[159]}.

Такое разделение полномочий в области управления земельным фондом неоптимально. В первую очередь речь идет о раздробленности управления землями сельскохозяйственного назначения. Так, регулирование оценочной деятельности в отношении этих земель, их учет, землеустроительное обеспечение и надзор за их состоянием и использованием следует сосредоточить в аграрном блоке (Минсельхоз России и Россельхознадзор)^{^[160]}. Кроме того, одной из основных причин пробуксовки при разработке проектов нормативных решений стали ведомственные согласования. Передача в ведение Минсельхоза России (и подведомственного ему Россельхознадзора) всего комплекса вопросов, связанных с аграрным землепользованием, позволила бы уйти от необходимости их согласовывать с Минэкономразвития России (обеспечивающим сейчас как бы общеметодологический подход ко всем землям).

Данное предложение соответствует и особому правовому режиму земель сельскохозяйственного назначения (отличному от иных земель), установленному согласно Закону об обороте сельхозземель.

Другим аргументом является то, что функции в сфере аграрного землепользования, выполняемые правопреемниками Госкомзема России (Росземкадастр, Роснедвижимость, объединенная в 2009 году с Росрегистрацией в Росреестр), «растворились» в совершенно других задачах (учет зданий, строений и сооружений, регистрация прав на них, геодезия и картография, оценочная деятельность в отношении всех видов движимого и недвижимого имущества).

Конечно, такой подход в определенной мере перечеркнет то позитивное в сфере управления земельным фондом, что было создано в период земельной реформы – единый специализированный федеральный орган, имеющий территориальные подразделения вплоть до уровня муниципальных районов и отдельных поселений. И идея о создании единого федерального органа земельного управления также активно обсуждается, но вполне вероятно, что необходимость в едином органе земельного управления и существовала только в период активной фазы земельной реформы, когда происходило значительное межотраслевое перераспределение земель (не случайно этот орган изначально назывался – «по земельной реформе»).

Вывод. Система органов земельного управления весь постсоветский период была весьма нестабильная (многочисленные реорганизации). Закрепленная же в действующем законодательстве система ФОИВ, осуществляющих управление земельным фондом, неоптимальна. В том числе эта неоптимальность проявляется, например, в том, что Минсельхоз России, являющийся уполномоченным органом в отношении земель сельскохозяйственного назначения, не регулирует вопросы землеустройства этих земель.

7.2 Анализ нормативно-правовой базы земельного надзора, установление
недостатков, предложения по совершенствованию

Современный государственный земельный надзор представляет собой несколько видоизменный государственный контроль за использованием и охраной всех земель, который осуществлялся еще в советский период.

Современное понимание различия контроля и надзора состоит в том, что контроль (от франц. «controle», применявшегося для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой) – это учёт, проверка, сущность которого выражается в том, что субъект управленческого органа осуществляет контроль над тем, как на объекте выполняются требования вышестоящего органа. Такой контроль является одной из важнейших функций управления, без этого невозможно существование, как отдельного предприятия, так и государства в целом. Контроль осуществляется и постоянно, и периодически (например, проверка деятельности филиала организации, осуществляемая раз в несколько лет).

Любой управленческий орган (государственный, муниципальный, корпоративный) в той или иной степени осуществляет контроль над выполнением предписанных законов и норм в своей сфере деятельности. При осуществлении своей деятельности, контролирующие органы наделяются исполнительной властью.

Под надзором же понимают непрерывное наблюдение и проверку, что обеспечивает неукоснительное исполнение законов. Характерный признак надзора в том, что он связан с юридической деятельностью. Надзор осуществляют государственные органы, специализирующиеся на определенном виде надзора: санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, надзор за безопасностью дорожного движения, пожарный надзор, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзор за соблюдением законодательства о труде. Отличительная особенность в том, что надзорные органы не обладают административными и управленческими полномочиями.

Таким образом, цель контролирующих органов – не только осуществить контроль, но и проверить целесообразность того или иного процесса. Тогда как при осуществлении надзорных функций оценка целесообразности не осуществляется – цель надзора – это исключительно неукоснительное исполнение норм законодательства. Но при этом в деятельности по контролю и надзору имеются существенные сходства:

контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;
основная цель их деятельности – обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
осуществляются контроль и надзор на основе принципа гласности;
методы осуществления контроля и надзора совпадают – это проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок.

Вместе с тем эти сходства не исключают различий между контролем и надзором, ключевые из которых следующие:

контроль относится к одной из управленческих функций, а надзор осуществляется с целью исполнения законов;
надзор – это непрерывное наблюдение и проверка, контроль – прерываемое, периодическое;
контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами, надзор же – только государственными;
контролирующие органы осуществляют также и оценку целесообразности того или иного процесса, а надзорные – только соблюдение законодательства;
контролирующие органы обладают административными и управленческими полномочиями, а надзорные – нет.

Важным направлением оптимизации системы государственного управления экономикой за последнее десятилетие стала ее дебюрократизация, предусматривающая ослабление ненужного, излишнего вмешательства в предпринимательскую деятельность. В сфере надзора и контроля это регламентируется, в том числе Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^{^[161]}.

В частности, основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. А также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
финансирование мероприятий по контролю за счет средств соответствующих бюджетов и недопустимость взимания с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.

Что касается контрольно-надзорных функций непосредственно в землепользовании, то они представлены следующими видами, которые за последние годы претерпели определенные изменения (Таблица 40).

Таким образом, контрольно-надзорные функции в землепользовании включают в себя государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль.

Также законодательство предусматривает проведение общественного земельного контроля, который представляет собой деятельность граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных ЗК РФ и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых данными органами актов и принимаемых ими решений. Порядок участия граждан в охране и использовании земель, иных природных ресурсов, осуществлении общественного контроля регулируется федеральными законами, подзаконными актами, а также уставами и другими актами общественных объединений^{^[162]}.

Таблица 40 — Контрольно-надзорные функции, предусмотренные земельным

законодательством

До 2011 года		После 2011 года*
земельный контроль		земельный надзор	земельный контроль
государственный	муниципальный, производственный общественный)	государственный	муниципальный, общественный, производственный**
за соблюдением 1) земельного законодательства, 2) требований охраны и использования земель	муниципальный контроль на федеральном уровне не регламентировался (законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований); общественный и производственный контроль – см. выше по тексту	1) деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства Российской Федерации (за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность), 2) деятельность по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства	муниципальный контроль – деятельность по контролю за соблюдением в отношении объектов земельных отношений требований законодательства (за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность); общественный и производственный контроль – см. далее по тексту

* с учетом изменений 2014 года;

** с 2015 года осуществление производственного земельного контроля прекращено.

Кроме того, по 2014 год включительно собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков в ходе ведения ими хозяйственной деятельности на своих участках осуществлялся производственный земельный контроль (сведения о котором предоставлялись ими в уполномоченные органы госземнадзора или муниципального земельного контроля). Однако с 2015 года осуществление этого вида земельного контроля прекращено^{^[163]}.

Поскольку современный государственный земельный надзор по своему содержанию, целям и задачам, а также формам его осуществления во многом соответствует советскому государственному контролю за использованием и охраной всех земель, следует катко рассмотреть, как он осуществлялся, а затем трансформировался в государственный земельный надзор. В советский период задачей такого контроля было обеспечение соблюдения министерствами, государственными комитетами и ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального, эффективного использования и охраны земель^{^[164]}.

Такой контроль осуществлялся Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, а также землеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства СССР (далее – Минсельхоз СССР), в состав которой входили:

главное управление землепользования и землеустройства Минсельхоза СССР;
главные управления (управления) по землепользованию, землеустройству, полезащитному лесоразведению и охране земель министерств сельского хозяйства союзных республик;
управления (отделы) по землепользованию, землеустройству, полезащитному лесоразведению и охране земель министерств сельского хозяйства автономных республик, управлений сельского хозяйства исполкомов краевых и областных Советов народных депутатов;
группы главных (старших) инженеров-землеустроителей управлений сельского хозяйства исполкомов районных Советов народных депутатов.

При этом начальник Главного управления землепользования и землеустройства Минсельхоза СССР был, по должности, одновременно Главным государственным инспектором по использованию и охране земель СССР. Его заместители 2013 заместителями Главного государственного инспектора по использованию и охране земель СССР, а иные вышеназванные руководители и должностные лица – соответствующими главными государственными инспекторами, их заместителями или районными государственными инспекторами^{^[165]}.

Проверки велись в соответствии с годовыми планами. Наряду с проверками соблюдения земельного законодательства по отдельным вопросам (по фактам нарушений), в планах предусматривались одна-две комплексные проверки сельскохозяйственных предприятий. И не менее одной комплексной проверки других предприятий, организаций и учреждений по всем основным вопросам соблюдения земельного законодательства. (Правильного использования земель, проведения мероприятий по охране почв, предупреждению процессов засоления и заболачивания почв, зарастания кустарником и мелколесьем сельскохозяйственных угодий, осуществления проектов землеустройства и других проектов по использованию земель и охране почв, ведения учета земель, приусадебного землепользования и другим вопросам)^{^[166]}.

В период земельной реформы задачи государственного контроля за использованием и охраной земель были определены как обеспечение соблюдения всеми государственными и общественными органами, государственными, кооперативными предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель^{^[167]}.

Структура надзорных органов и сфера контролируемых ими вопросов изменились несущественно, однако возникло ведомственное разграничение. В 1992 году специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель, стали:

Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации и его органы на местах;
Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации и его органы на местах;
Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора и его органы на местах;
Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и местные органы архитектурно-строительного надзора^{^[168]} (согласно Положению 1993 года – Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства и его органы на местах^{^[169]}).

ЗК РФ 2001 года ввел понятие государственного земельного контроля (за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами и гражданами^{^[170]}), а также муниципального, общественного и производственного земельного контроля^{^[171]}.

ЗК РФ установил вместо государственного контроля за использованием и охраной земель новые виды контрольно-надзорной деятельности и соответствующие им понятия: государственный земельный контроль (он осуществлялся за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель^{^[172]}), а также муниципальный, общественный и производственный земельный контроль^{^[173]}.

Функции государственного земельного контроля (с 2011 года – надзора) рассосредоточены между тремя федеральными органами исполнительной власти: Росреестром, Росприроднадзором и Россельхознадзором, а также их территориальными органами. В 2011 году законодатель преобразовал государственный земельный контроль в надзор^{^[174]}. Тогда же было дано новое определение этого вида деятельности и осуществлено его отграничение от земельного контроля.

Так, до 2011 года ЗК РФ предусматривал следующие виды земельного контроля: 1) государственный – за соблюдением земельного законодательства и требований охраны и использования земель; 2) муниципальный – на федеральном уровне не регламентировался (его задачи и содержание определялись законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований); 3) общественный – за соблюдением: порядка подготовки и принятия органами государственной власти и местного самоуправления, решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель; 4) производственный, который осуществлялся правообладателем участка в ходе его хозяйственной деятельности;

После 2011 года (и изменений 2014 года) осуществляются:

земельный надзор (государственный), то есть деятельность, по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства, а также по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения этих требований;
земельный контроль: 1) муниципальный, то есть деятельность по контролю за соблюдением в отношении объектов земельных отношений требований законодательства; 2) общественный (его содержание и задачи не изменились); 3) производственный, осуществление которого с 2015 года прекращено^{^[175]}.

Кроме того, в 2014 году законодателем внесен ряд важных изменений в порядок осуществления надзорно-контрольных функций в земельной сфере:

права лиц, осуществляющих государственный земельный надзор, теперь определены непосредственно ЗК РФ^{^[176]}, а не подзаконным актом как это было ранее;
упорядочены вопросы организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства^{^[177]};
введена качественно новая форма наблюдения за исполнением требований земельного законодательства – административное обследование^{^[178]};
решены вопросы взаимодействия при осуществлении государственного земельного надзора (Росреестр и др. федеральные органы) и муниципального земельного контроля^{^[179]}.

Рассмотрим подробнее действующий с 2015 года порядок осуществления государственного земельного надзора. Сферы его ведения следующим образом разграничены между органами госземнадзора^{^[180]} (региональные органы в таком надзоре не участвуют – соответствующие федеральные органы имеют территориальные подразделения во всех субъектах Российской Федерации, иногда, они создаются сразу для нескольких регионов).

Росреестр и его территориальные органы осуществляют надзор за соблюдением:

требований земельного законодательства о недопущении: 1) самовольного занятия земельных участков; 2) их использования без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; 3) самовольной уступки права пользования землей; 4) самовольной мены земельными участками;
требований о переоформлении юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (на право аренды или собственности);
требований земельного законодательства: 1) об использовании земельных участков по целевому назначению; 2) связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства^{^[181]}, жилищного или иного строительства, в указанных целях; 3) при предоставлении земельных участков органами местного самоуправления;
обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению;
требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков.

Россельхознадзор и его территориальные органы осуществляют надзор в отношении земель, на которые распространяется действие норм закона об обороте сельхозземель. Такой надзор связан с соблюдением следующих требований:

о недопустимости самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы;
о недопустимости порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
об улучшении земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, а также за выполнением обязательных мероприятий в этой части;
об обязательности использования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной деятельности, связанной с ним;
в области мелиорации земель.

Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют надзор в отношении земель всех категорий^{^[182]} за соблюдением:

обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, а также после завершения строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры и сноса существовавших объектов такой инфраструктуры;
требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Также все три службы осуществляют надзор за выполнением предписаний, выданных их должностными лицами по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Осуществление государственного земельного надзора включает в себя:

1) организацию и проведение проверок соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность;

2) систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности;

3) принятие мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений.

Традиционной формой земельного надзора (ранее – контроля) является проведение проверок, которые могут быть как плановыми, так и внеплановыми.

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства.

Планы проведения проверок составляются отдельно в отношении указанных органов и лиц (Росприроднадзором – в рамках ежегодных планов проведения проверок при осуществлении федерального государственного экологического надзора). Росреестр, Россельхознадзор и Росприроднадзор разрабатывают ежегодные планы проведения проверок независимо друг от друга. Если сферой деятельности одного территориального органа указанных служб является несколько субъектов Российской Федерации (например, территориальное управление Россельхознадзора по г. Москве, Московской и Тульской областям), то по каждому из них разрабатывается отдельный ежегодный план проведения плановых проверок. В такие планы включаются органы и лица – правообладатели объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, при этом указываются сведения об этих объектах, позволяющие их идентифицировать (кадастровый номер, адрес, описание местоположения). Проводятся плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства не чаще чем раз в 3 года. Ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры.

Внеплановые проверки проводятся при наличии следующих оснований:

истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения;
поступление информации о фактах нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены), причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов, безопасности государства, чрезвычайные ситуации (как природного, так и техногенного характера), а также о возникновении соответствующей угрозы;
поручение Президента или Правительства Российской Федерации, а также требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по материалам и обращениям, поступившим в органы прокуратуры.
выявление признаков нарушений законодательства по итогам административного обследования либо поступление в орган госземнадзора обращений и заявлений о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц или граждан (в обоих случаях, если проверяются юридические лица и индивидуальные предприниматели, то требуется согласование органа прокуратуры).

По результатам проверок составляются акты. В случае если в ходе проведения проверок выявляются нарушения требований законодательства, помимо составления актов выдаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности.

Информация о результатах проведенных проверок размещается на официальных сайтах органов госземнадзора. Решения и действия (бездействие) должностных лиц органов госземнадзора, осуществляющих плановые и внеплановые проверки, могут быть обжалованы в административном или судебном порядке.

В ряде случаев выявленные при проведении проверок нарушения требований земельного законодательства влекут за собой принудительное изъятие земельного участка.

Систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется путем проведения административного обследования, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством.

Административное обследование осуществляется должностными лицами органов госземнадзора, уполномоченными на проведение плановых и внеплановых проверок. Это новая форма надзора, суть которой в том, что должностные лица самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований исследуют состояние и способы использования земельного участка или иного объекта земельных отношений на основании информации во всех доступных легальных источниках. При этом не происходит контакта должностных лиц органов госземнадзора с правообладателями земельных участков или их доступа на обследуемые объекты земельных отношений. Например, государственный земельный инспектор, изучая открытые источники информации, обнаружил факт нецелевого использования земельного участка, который предназначен для ИЖС, а фактически там построен магазин, то есть ведется коммерческая деятельность. В этом случае инспектор устанавливает юридические обстоятельства с помощью данных ГКН, ЕГРП (ЕГРН), публичной кадастровой карты, ПЗЗ, архивных фондов, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, данных дистанционного зондирования и другой информации, полученной по результатам визуального осмотра и иными методами. Для целей административного обследования запрашиваются необходимые сведения у органов государственной власти и местного самоуправления, организаций-операторов государственных и муниципальных информационных систем, владельцев архивных фондов, правообладателей информации, полученной дистанционными и другими методами.

В течение 15 рабочих дней со дня получения соответствующего запроса посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия в орган госземнадзора представляются следующие сведения:

от Минкультуры России – сведения из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также информация о земельных участках в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения и охранных зонах этих объектов;
от Минсельхоза России – результаты почвенных, агрохимических, фитосанитарных, эколого-токсикологических обследований;
от Минприроды России – сведения о границах ООПТ федерального значения и их охранных зон;
от Росреестра и подведомственных ему организаций – сведения, содержащиеся в ЕГРП, ГКН (ЕГРН), ГФД;
от Росимущества – сведения из реестра федерального имущества в отношении земельных участков;
от Роскосмоса – данные дистанционного зондирования Земли;
от Рослесхоза – обобщенная документированная информация, содержащаяся в государственном лесном реестре;
от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – сведения из реестра имущества соответствующего региона (о земельных участках), из государственного лесного реестра (о лесах), из схемы территориального планирования, а также сведения о земельных участках в границах территорий объектов культурного наследия регионального значения и охранных зонах этих объектов, сведения о границах ООПТ регионального значения и их охранных зон;
от органов местного самоуправления – сведения из реестра муниципального имущества (о земельных участках), из документов территориального планирования и градостроительного зонирования, из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, из архивов муниципального образования, а также сведения о земельных участках в границах территорий объектов культурного наследия местного (муниципального) значения и охранных зонах этих объектов, сведения о границах ООПТ местного значения и их охранных зон.

В приоритетном порядке административное обследование осуществляется в отношении: 1) земельных участков, кадастровая стоимость которых выше удельного показателя такой стоимости в соответствующем муниципальном образовании; 2) земель, которые востребованы в гражданском обороте (исходя из статистики сделок купли-продажи); 3) земельных участков, которые в случае их изъятия в связи с ненадлежащим использованием могут быть предоставлены гражданам и организациям (исходя из статистики обращений с заявлениями о предоставлении земельных участков в органы местного самоуправления)^{^[183]}.

Для земель сельскохозяйственного назначения приоритетом при указанном обследовании являются: 1) сельскохозяйственные угодья; 2) земли, используемые для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

Результаты административного обследования оформляются актом установленной формы (при выявлении признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность), или заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства. При отсутствии по итогам проведения обследования признаков нарушений земельного законодательства, следующее обследование такого объекта может быть проведено не ранее чем через 2 года.

Результаты обследования учитываются при составлении ежегодных планов проведения проверок соблюдения земельного законодательства. При этом объект, в отношении которого было проведено административное обследование, не выявившее признаков нарушений земельного законодательства Российской Федерации, в течение 3 лет со дня его проведения не может быть включен в такой план (за исключением плановых проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации, осуществляемых в рамках федерального государственного экологического надзора).

Что касается соответствия требованиям земельного законодательства актов по вопросам использования и охраны земель, принятых органами государственной власти и местного самоуправления, то при выявлении такого несоответствия органы госземнадзора направляют в принявшие их органы предложения о корректировке таких актов. Такие предложения направляются в 15-дневный срок со дня выявления несоответствия; при этом устанавливается срок информирования о принятых мерах по устранению допущенных нарушений. Орган государственной власти или местного самоуправления, получивший указанное предложение органа госземнадзора должен в 30-дневный срок рассмотреть его и принять меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, способствующих их совершению. Если в месячный срок допущенные нарушения не будут устранены либо в установленный срок в орган госземнадзора не будет предоставления информации о принятых мерах, то указанный орган информирует о выявленном несоответствии таких актов органы прокуратуры.

По итогам проведения плановых и внеплановых проверок, административного обследования, анализа актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления с учетом данных государственного мониторинга земель органы госземнадзора осуществляют анализ и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства. Результаты такого анализа и соответствующий прогноз включаются в ежегодно подготавливаемый Росреестром государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации.

Должностные лица Росреестра и его территориальных органов, осуществляющие государственный земельный надзор, – это государственные гражданские служащие, которые наделены следующим правами:

осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации;
запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в письменной форме от органов государственной власти и местного самоуправления, от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок. Такими являются документы о правах на земельные участки и расположенные на них объекты, сведения об использующих их лицах, и другие документы в части, относящейся к предмету проверки;
беспрепятственно (по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа о назначении проверки) получать доступ на земельные участки и осматривать их для осуществления государственного земельного надзора;
осуществлять административное обследование, оформлять его результаты соответствующим актом;
выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением этих предписаний в установленные сроки;
обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственного земельного надзора, в установлении лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства;
осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях. При этом они имеют право: 1) составлять по результатам проверок протоколы об административных правонарушениях и иные акты; 2) направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц к ответственности; 3) самостоятельно рассматривать дела об административных правонарушениях (в пределах своей компетенции – главные государственные инспектора различных уровней и их заместители)^{^[184]};
привлекать экспертов и экспертные организации к проведению проверок соблюдения требований земельного законодательства;
направлять в органы государственной власти и местного самоуправления предложения о приведении принятых ими актов, по вопросам использования и охраны земель, в соответствие с положениями земельного законодательства;
осуществлять иные предусмотренные федеральными законами полномочия.

Должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора, при нарушении ими требований законодательства несут ответственность в виде объявления им предупреждения или наложения на них административного штрафа в размере от 3 до 5 тыс. рублей за следующие действия:

проведение проверки при отсутствии для этого оснований;
нарушение сроков ее проведения;
отсутствие согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры;
привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных (не аттестованных) в установленном порядке организаций или граждан;
проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения проверок.

Повторное совершение такого правонарушения, а также грубое нарушение (проведение проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа госземнадзора или непредставление акта о проведенной проверке) влечет наложение административного штрафа в размере от 5 до 10 тыс. рублей либо дисквалификацию на срок от 6 месяцев до года^{^[185]}.

Новацией последних 2-3 лет стал переход к риск-ориентированному подходу при осуществлении различных видов государственного контроля (надзора), суть которого в отнесении деятельности проверяемых лиц и используемых ими объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, которые соответствуют: 1) вероятности несоблюдения обязательных требований (категории риска); 2) тяжести потенциальных негативных последствий этого (классы опасности).

Земельный надзор стал одним из таких, где указанный подход реализуется. Теперь для земель, в отношении которых надзор осуществляется Росреестром, установлены следующие категории:

земельные участки среднего риска – это: предназначенные для 1) захоронения и размещения твердых бытовых отходов, размещения кладбищ, и примыкающие к ним земельные участки; 2) гаражного и (или) жилищного строительства;
земельные участки умеренного риска – это: 1) граничащие с землями лесного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, а также запаса; 2) земли населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, граничащие с землями сельскохозяйственного назначения; 3) земли сельскохозяйственного назначения, смежные с населенными пунктами;
земельные участки низкого риска – это все иные, не отнесенные к категориям среднего или умеренного риска.

Для земель, в отношении которых надзор осуществляется Россельхознадзором, это следующие категории:

земельные участки среднего риска – это: 1) мелиорируемые и мелиорированные участки; 2) смежные с участками, на которых расположены крупные птице- или животноводческие комплексы; 3) участки, кадастровая стоимость которых на 50% и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу);
земельные участки умеренного риска – это: 1) смежные с землями промышленности и иного специального назначения; 2) в границах которых расположены магистральные трубопроводы; 3) смежные с участками, на которых расположены птице- или животноводческие комплексы (с мощностью менее чем соответствующие среднему риску);
земельные участки низкого риска – это все иные, не отнесенные к категориям среднего или умеренного риска.

Причем, если правообладатель земельного участка был подвергнут административному наказанию за земельные правонарушения, то категория его риска возрастает до следующей (соответственно, до среднего или умеренного риска).

С 2017 г. установлена следующая периодичность проведения плановых проверок земельных участков в рамках госземнадзора: при среднем риске — не чаще чем раз в 3 года; а при умеренном – не чаще чем раз в 5 лет. При этом в отношении лиц, обладающих земельными участками, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки вообще не проводятся.

Близкие к земельному надзору задачи решаются и при муниципальном земельном контроле, который представляет собой деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением требований законодательства в отношении земельных участков и других объектов земельных отношений, за нарушение которых предусмотрена юридическая ответственность. Такой контроль охватывает все объекты земельных отношений, расположенные в границах соответствующего муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления разного уровня (район – поселение) различны. Так, органы уровня поселения или городского округа осуществляют контроль в отношении земельных участков, расположенных в их границах, а органы уровня муниципального района – в отношении таких участков, которые расположены на межселенной территории. В городах же федерального значения муниципальные полномочия по земельному контролю могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих городов.

Следует отметить, что полномочия органов муниципального земельного контроля определены как в ЗК РФ (который до 2014 г. не разграничивал их между разными уровнями самоуправления, так и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^{^[186]}, нормы которых не всегда корреспондируют друг другу.

Кроме того, лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль, не наделены правом привлечения к ответственности нарушителей (в отличие от уполномоченных при государственном земельном надзоре). Поэтому если в ходе проведения ими проверки выявляются нарушения требований земельного законодательства, то они направляют информацию об этом в орган земельного надзора.

Также законодательством предусмотрен общественный земельный контроль – со стороны органов территориального общественного самоуправления, других общественных организаций (объединений) и граждан за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия органами государственной власти и местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Участие граждан в осуществлении такого контроля регулируется федеральными законами и другими актами, носящими универсальный характер^{^[187]}.

Кроме того, в советский период и большую часть постсоветского времени предусматривалось ведение производственного земельного контроля – самим землепользователем в ходе осуществления им хозяйственной деятельности на земельном участке (либо создав для этого специальную службу или возложив эти обязанности на отдельных должностных лиц). Но с 2015 г. такой контроль не предусмотрен законодательством (признана утратившей силу ст. 73 ЗК РФ^{^[188]}).

7.3 Анализ природоохранного законодательства, взаимодействие с земельным
законодательством, установление недостатков и предложение по его
совершенствованию

Земельное законодательство представляет собой совокупность законов и иных нормативных правовых актов (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения ФОИВ, регулирующих отношения. Возникающие в сфере использования и охраны земельных ресурсов (далее – земельные отношения).

Но четко отграничить нормы или законодательный акт земельного и смежного с ним законодательства порой сложно. Например, Закон об обороте сельхозземель в силу особенностей предмета его регулирования (имущественный оборот объекта, являющегося основой жизни и деятельности народов) рассматривается как составная часть и земельного, и гражданского законодательства.

Итогом земельной реформы 90-х годов ХХ века стали приватизация земли, признание земельных участков недвижимостью и вовлечение их в гражданский оборот. Соответственно произошло распространение действия норм гражданского права на земельно-имущественную сферу (чего не было в советский период). В результате нормы земельного права хоть и регулируют такие отношения, но все-таки большей частью эти имущественные отношения по поводу земельных участков урегулированы гражданским правом (земельный участок – это разновидность имущества, недвижимость).

В отношении законодательного закрепления понятия «земельный участок» следует принимать во внимание, что оно всегда давалось только в земельном законодательстве, и при этом федеральный законодатель, который стремился учесть мировую тенденцию последних десятилетий – так называемый «конусный» подход к земельным участкам, когда под ними понимается конус с вершиной в центре Земли, сечением в земной коре по границам участков и основанием, уходящим вверх. При этом все, что оказывается в таком конусе, относится к земельному участку: недра, полезные ископаемые, здания, постройки, инженерные коммуникации^{^[189]}.

Ключевым отличием земельных участков от земель «вообще» является их индивидуализация посредством определения и установления на местности их границ. Впрочем, до 2000 года легальное определение земельного участка отсутствовало, а затем федеральный законодатель несколько раз это понятие пересматривал. Это объясняется тем, что земельные участки как объекты недвижимости стали новацией, связанной с реформами 90-х годов, – в советский период само понятие «недвижимость» отсутствовало, соответственно, они не признавались в качестве ее разновидности.

Действующее с 2015 г. Определение земельного участка ограничивается тем, что это недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи^{^[190]}. Ключевым отличием от предыдущего определения стало отсутствие указания на границы участка. Это может привести к смешению понятий участка и его части (например, обремененной сервитутом), которая также вполне может иметь индивидуализирующие признаки^{^[191]}.

Совокупность всех земель и земельных участков, находящихся в пределах государственной границы страны образует земельный фонд^{^[192]}. Однако в силу юридического критерия недвижимости такой фонд (страны, региона, муниципального образования) недвижимым имуществом не признан. Не является он и совокупностью земельных участков (в сравнительно небольших европейских государствах, возможно, это и так, или скоро станет так; в России же с ее просторами вопрос образования на всей территории страны земельных участков отнюдь не для ближайших десятилетий). В этой связи возникает дилемма – следует ли воспринимать в качестве недвижимой вещи земельный массив без четких индивидуализирующих признаков, в первую очередь – границ?

Сложность состоит и в том, что действующую норму п. 1 ст. 130 ГК РФ можно трактовать двояко.

С одной стороны, согласно ней, к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть перечень открыт. То есть, к не поделенным на участки земельным массивам, как и к разного рода территориям, зонам при наличии определенных условий (через тот же юридический критерий) можно относиться как к недвижимости. Например, с 2008 года в ГКН перестали вносить сведения о землях, но учитывались зоны с особыми условиями использования территорий и территориальные зоны.

С другой стороны, земля хоть и упоминается в данной статье, но не в качестве недвижимости (то есть, земля – нечто иное, не имущество). Но если земля не является имуществом, то как она может быть в собственности, а государственная собственность на землю (именно на землю, а не на земельные участки) законодательством предусмотрена^{^[193]}. Кроме того, если землю не признавать имуществом, то возникает вопрос о правомерности оценки земельных массивов, не «нарезанных» на участки (поскольку получается, что такие массивы и просто земли не являются имуществом).

Вне зависимости от приведенных выше рассуждений и 1) земельные участки (как и 2) их части) и 3) земля как природный объект и природный ресурс^{^[194]} (земельный фонд) следует рассматривать как ключевые объекты земельных отношений.

Также следует отметить, что ЗК РФ не относит к объектам земельных отношений земельную долю. Это объясняется тем, что объект таких отношений иной – земельный участок, находящийся в общей долевой собственности, а указанная доля – лишь доля в праве на этот участок (п. 1 ст. 15 Закона об обороте сельхозземель). В то же время особенности статуса таких долей и совершения с ними сделок позволяют рассматривать их как самостоятельный и весьма специфичный объект земельных отношений (особенно явно это было выражено в 90-е годы).

Как известно, весьма специфичное советское земельное законодательство сформировалось как непосредственный результат революции 1917 года, когда прежние, дореволюционные нормы частного права больше не могли применяться по отношению к земле по причине ее национализации и полного исключения из гражданского оборота (земля перестала быть имуществом). Эти обстоятельства обуславливали специфичность правового регулирования земельных отношений в СССР, как в сравнении с дореволюционным периодом, так с земельно-правовыми нормами других государств.

Что касается советского гражданского законодательства, то по указанной выше причине оно не применялось к земельным отношениям (ст. 3 Гражданского кодекса РСФСР 1922 года; ст. 2 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года).

В 90-х годах земельные участки вновь были признаны недвижимостью (признана ли недвижимостью неразмежеванная земля – отдельный вопрос), а общественные отношения по поводу них, носящие имущественный характер, оказались в сфере гражданского законодательства. Сначала это было закреплено в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» ^{^[195]}– ст. ст. 1, 2, 6, 1, 12 и др., затем – в Указе Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»^{^[196]} – «земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости. Совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством…» (п. 1). Наконец, принятая в 1994 году часть первая ГК РФ содержала весьма детально проработанную главу 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая, впрочем, вступила в силу только весной 2001 года^{^[197]}.

Федеральное же земельное законодательство второй половины 90-х годов, во-первых, характеризовалось, пробельностью. Так, согласно, ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей могут определяться лишь на основе федерального закона, а вплоть до 2001 года принять такой закон не удавалось (отдельные, принятые в то время федеральные законы были весьма узкоспециализированными, например, о мелиорации земель, об обеспечении их плодородия, о земельном кадастре). Во-вторых, в этот период правовое регулирование использования и оборота земель осуществлялось, главным образом, на основании указов Президента Российской Федерации, изданных в 1992-1993 годах (но такой способ правового регулирования не соответствовал вышеприведенному конституционному требованию).

Поэтому с точки зрения соотношения норм земельного и гражданского законодательства принятие осенью 2001 года ЗК РФ стало исключительно важным – нормы нового кодекса не только устранили возникшую в 90-е годы недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений, но и (ст. 3) четко разграничили действие норм земельного и гражданского законодательства:

отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (т.е. земельные отношения) регулируются земельным законодательством;
имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Вопросом, связанным с разграничением гражданского и земельного законодательства, который требует научного изучения и последующего оформления в актах законодательства является так называемая земельно-правовая ответственность за нарушение требований законодательства об использовании земельных участков, выражающаяся в принудительном прекращении прав на них в случае ненадлежащего использования. Как правило, такое прекращение рассматривается как разновидность гражданско-правовой ответственности (ст. ст. 284-287 ГК РФ). Однако имеется и другая точка зрения – это специальная, земельно-правовая ответственность^{^[198]}

При рассмотрении данного вопроса следует принять во внимание тот факт, что изъятие земельных участков у лиц, допускавших систематические нарушения правил пользования землей, было предусмотрено еще советским земельным законодательством (в частности, ст. 139 Земельного кодекса РСФСР 1970 года^{^[199]}). Как отмечено выше гражданское законодательство в тот период к земельным отношениям не применялось, т.е. соответствующая санкция не была мерой гражданско-правовой ответственности. Соответственно вопрос, в первую очередь в том, насколько изменилась (и изменилась ли) в этой части правовая природа правонарушения, выражающегося в том, что ненадлежащее использование земельного участка наносит вред публичным интересам?

Современный (высоко динамичный) этап в развитии земельного законодательства начался в 2014 году. Тогда и в последующее 3-4 года в ЗК РФ и ряд других федеральных законов были внесены весьма масштабные поправки, которые оказались значительными и напрямую направленными на изменение механизмов государственного управления земельными ресурсами.

1 Новый порядок предоставления земельных участков (Федеральный закон № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.). Принципиальными положениями нового порядка предоставления земельных участков стали:

передача от органов местного самоуправления муниципальных районов к поселениям полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые все еще не разграничена (такие земли составляют 40% земельного фонда страны);
исключительность земельных аукционов (ранее, наряду с ними, ЗК РФ допускал также проведение конкурсов, кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления могли устанавливать перечень случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся в собственности соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществлялось исключительно посредством торгов, а когда – нет; теперь же все исключения указаны только в ЗК РФ). Причем инициатором проведения аукционов, теперь могут быть не только собственники земельных участков (государство и муниципальные образования), но и заинтересованные в покупке земли граждане и юридические лица.

2 Установление размера административного штрафа за неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения в зависимости от его кадастровой стоимости (Федеральный закон № 6-ФЗ от 3 февраля 2014 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях») – с учетом обстоятельств проступка и категории правонарушителя штраф составляет от 0,3 до 10 процентов такой стоимости. То есть наказание теперь прямо зависит от того, насколько масштабно нарушение (например, не используется только неудобно расположенная незначительная часть земельного участка или же весь участок).

3. Совершенствование земельного надзора и контроля, а также мониторинга земель (Федеральный закон № 234-ФЗ от 21 июля 2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.):

упорядочены вопросы организации и проведения проверок (как плановых, так и внеплановых) соблюдения требований земельного законодательства;
предусмотрена качественно новая форма наблюдения за исполнением требований земельного законодательства, при котором должностные лица (в отличие от проверок) вообще не взаимодействуют с правообладателями земель и не посещают их участки, – административное обследование;
решены вопросы взаимодействия при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Так, в случае выявления при муниципальном земельном контроле факта нарушения земельного законодательства копия акта об этом направляется в орган государственного земельного надзора, который принимает решение либо о возбуждении дела об административном правонарушении, либо об отказе в таком возбуждении. Кроме того, более четко разграничены сферы полномочий соответствующих государственных органов – Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора (в частности, в зависимости от целевого назначения земель).

Кроме того, с 2015 года вступили в силу новые правила государственного мониторинга земель. Теперь это три разных вида мониторинга: 1) мониторинг использования земель (наблюдение за использованием земель в соответствии с их целевым назначением); 2) мониторинг состояния земель (наблюдение за изменением их количественных и качественных характеристик); 3) осуществляемый в особом порядке мониторинг земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства.

4. Новые правила изъятия земель для государственных и муниципальных нужд (Федеральный закон № 499-ФЗ от 31 декабря 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.), согласно которым изменилась роль государственных органов и органов местного самоуправления. Ранее они выступали, условно говоря, в роли не очень заинтересованного в условиях изъятия посредника. Теперь же они стали, скорее, контролерами этого процесса, гарантами поступления выкупных платежей. У организации-застройщика же, которая напрямую договаривается с правообладателем изымаемого земельного участка, появляется мотив для снижения затрат. Достаточно подробно с 2015 года урегулированы вопросы, связанные с выявлением лиц-правообладателей изымаемой недвижимости, и с неучтенными земельными участками, а также с подготовкой соглашения с правообладателем изымаемой недвижимости об ее изъятии. Существенно усилена защита интересов граждан, обладающих подлежащими изъятию земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения – теперь рыночная стоимость такого права приравнена к рыночной стоимости земельного участка, находящегося в собственности.

5. Переход к определению налоговой базы для объектов недвижимого имущества, исходя из их кадастровой стоимости (Федеральный закон № 284-ФЗ от 4 октября 2014 г. «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц», вступил в силу в 2015 г.). Как известно, земельное налогообложение, в постсоветской России имеет два этапа, принципиально отличающихся друг от друга:

с 1992 года, когда указанный налог был введен законом о плате за землю^{^[200]}, и до признания в 2004 году почти всех норм этого закона утратившими силу. В тот период ставки налога были установлены непосредственно в законе и основывались на земельно-оценочных работах, выполненных еще в советский период;
c 2005 года, когда вступила в силу глава 31 НК РФ – «Земельный налог» – по настоящее время. Согласно указанной главе земельный налог стал местным (как и в большинстве других стран), а налоговой базой стала кадастровая стоимость земельных участков (до 2017 года ее определяли частные оценщики по заказу государства, а в настоящее время – специализированные бюджетные учреждения).

Кроме того, ЗК РФ (п. 1 ст. 65) еще в 2001 году, определил, что земельный налог будет формой платы за использование земли лишь до введения в действие единого налога на недвижимость. Однако решение вопроса о переходе к такому объединенному налогу неоднократно откладывалось.

Именно в 2014 году в этом направлении сделан важный шаг – НК РФ дополнен новой главой 32 («Налог на имущество физических лиц»), содержащей нормы, сближающие налогообложение объектов капитального строительства с земельным налогом, т.е. создающие сравнительно унифицированный режим налогообложения недвижимости. Теперь, если субъектом Российской Федерации утверждены результаты определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества, налоговая база определяется исходя из такой стоимости (до 2020 года действует переходный период – по решению региональных законодателей налоговая база может исчисляться исходя, как из кадастровой, так и из инвентаризационной стоимости).

Следующие три решения федерального законодателя, принятые в самом конце 2014 и в 2015 годах, направлены на изменение кадастровых отношений.

6 Возможность проведения комплексных кадастровых работ (Федеральный закон № 447-ФЗ от 21 декабря 2014 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.).

7 Изменение условий осуществления кадастровой деятельности (Федеральный закон № 452-ФЗ от 30 декабря 2015 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и статью 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров», вступил в силу в 2016 г.);

8. Интеграция кадастра и регистрации прав на недвижимость (Федеральный закон № 218-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственной регистрации недвижимости», вступил в силу в 2017 г. – см. далее).

9. Совершенствование механизма выявления, принудительного изъятия и перехода к более эффективным собственникам заброшенных сельскохозяйственных угодий (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее – Закон № 354-ФЗ; вступил в силу в 2016 году).

10. Изменение условий осуществления кадастровой оценки (Федеральный закон № 237-ФЗ от 3 июля 2016 г. «О государственной кадастровой оценке», вступил в силу в 2017), которая теперь возложена не на независимых оценщиков, а на бюджетные учреждения (подробнее – см. далее).

11 Особые условия предоставления земельных участков гражданам в регионах Дальневосточного федерального округа (Федеральный закон № 119-ФЗ от 1 мая 2016 г. «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступал в силу поэтапно в 2016-2017).

Этот закон был принят для того, чтобы привлечь граждан на постоянное место жительства в Дальневосточный федеральный округ, снизить сформировавшийся там отток населения, и в конечном итоге – способствовать ускорению социально-экономического развития данного региона. Им установлены особенности предоставления (и последующего использования) находящихся в государственной или муниципальной собственности только таких земельных участков, которые расположены на территориях Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Приморского края, Хабаровского края, Амурской области, Магаданской области, Сахалинской области, Еврейской автономной области, Чукотского автономного округа. Эти особенности будут действовать в течение 15-20 лет (до 2035 года – связанные непосредственно с предоставлением участков, а до 2040 года – с их использованием и переоформлением прав на них). Они предусматривают, что участки предоставляются:

а) только гражданам Российской Федерации. Причем до 1 февраля 2017 г. Это могли быть только граждане, имеющие регистрацию по месту жительства на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

б) однократно;

в) площадью не более одного гектара одному гражданину (но граждане могут объединяться);

г) только в безвозмездное пользование (наследуемое по закону) сроком на 5 лет без возможности распоряжаться земельным участком или правом безвозмездного пользования им. По истечении этого срока такой участок можно бесплатно переоформить либо в аренду, либо в собственность (кроме земель лесного фонда, причем, в случае если к одному гражданину перешли права иных граждан и общий размер участка превысит один гектар, то превышающая этот размер площадь выкупается, но по льготной цене – 15% от кадастровой стоимости);

д) в порядке очередности (при наличии нескольких желающих).

Отступая от принципа категорийности земель (согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории) этот закон (ст. 8) позволяет использовать земельный участок для осуществления любой не запрещенной федеральным законом деятельности.

12. Устранение противоречий в учете лесных участков в лесном реестре и ЕГРН (Федеральный закон № 280-ФЗ от 29 июля 2017 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», вступил в силу в 2017, так называемый закон о лесной амнистии). Данный закон направлен на:

устранение пересечения (наложения) границ между лесными участками и смежными земельными участками (по официальным данным имеется более 370 тыс. таких наложений, в действительности же эта цифра, скорее всего, превышает 2 млн).
защиту прав граждан и юридических лиц, чьи земельные участки из-за ошибок при учете зачастую лишались подтвержденного государством права на свои участки (причем без какой-либо компенсации – суды принимали решения, согласно которым осуществлялись аннулирование прав землю и даже снос домов) по причине того, что лесные участки, входящие в лесной фонд, не могут находиться в собственности граждан или юридических лиц (в силу п. 1 ст. 8 ЛК РФ);
легализацию объектов недвижимости, находящихся в лесных и военных (упраздненных) городках на землях лесного фонда (их жители не могли зарегистрировать право собственности на жилье и землю, потребовать обеспечения транспортной доступности и объектами социального назначения из-за того, что это лесной фонд).

13. Изменение процедуры подготовки и проведения общего собрания собственников земельных долей (Федеральный закон № 447-ФЗ от 29 декабря 2017 г. «О внесении изменений в статьи 1 и 14.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», вступил в силу в 2018 году). В частности, повышен кворум собрания с 20% до 50% (если из-за не достижения нового – повышенного кворума оно не состоялось, то кворум повторного – 30%); теперь оно может вправе принимать решения только по вопросам, которые включены в его повестку и менять ее нельзя; новые решения, отменяющие и (или) изменяющие ранее принятые решения общего собрания, должны содержать прямое указание на это.

При этом следует отметить, недостаточную проработанность ряда перечисленных выше законодательных решений последних 3-4 лет. Так, вступившие в силу в 2015 году новые правила предоставления земельных участков уже через пару лет пришлось пересматривать. В частности, Законом они были исправлены в части предоставления в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков сельскохозяйственного назначения, которое для крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных организаций, участвующих в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, должно осуществляться без проведения торгов. Однако ряд достаточно спорных решений 2014 года, связанных с изменением порядка предоставления земельных участков (излишнее ограничение регионального законотворчества в вопросах предоставления земельных участков, не оптимальность соотношения полномочий органов местного самоуправления в населенных пунктах) все еще нуждается в законодательном урегулировании.

Одной из основных причин законодательных ошибок последнего времени является игнорирование результатов научных исследований в соответствующих областях, недостаточное привлечение ученых и специалистов к разработке и экспертизе законопроектов.

Тем не менее, необходимо признать, что в целом рассмотренные новации 2014-2018 годов существенно и в правильном направлении изменили земельное законодательство и связанные с ним отрасли. Еще более значительные изменения могли бы наступить в случае принятия законодателем решения об отказе от института категорий земель, (впрочем, предложение об отказе от категорий земель обсуждается уже больше 5 лет – основное опасение связано с возможностью упрощения при этом выведения плодородных земель из аграрной сферы).

Вывод. Для развития земельного законодательства период 2015-2018 годов стал неким поворотным моментом, сопоставимым с наиболее радикальной фазой земельной реформы 90-х годов. Поскольку при этом затронуты, не столько права граждан и юридических лиц или основы земельного строя, а главным образом – управленческие аспекты, то указанные изменения можно назвать правовым реформированием земельного управления. А, учитывая объем внесенных изменений и круг затронутых ими вопросов, вполне можно констатировать начало нового этапа в развитии земельного законодательства.

Столь существенное обновление земельного законодательства и смежных с ним отраслей уже само по себе является проблемным. И если в середине и второй половине 90-х годов в качестве одной из ключевых проблем этой отрасли называлась ее пробельность, то в середине и второй половине текущего десятилетия такой же проблемой стал ее повышенный динамизм.

7.4 Роль информационного механизма в системе нормативно-правового регулирования управления земельными ресурсами

Понятие информация (от лат. informatio — разъяснение, изложение, представление^{^[201]}, позднее преобразованное в information — сообщение о каком-либо факте, событии, объекте, явлении и т.п.^{^[202]}) уже давно и уверенно вошло в наш обиход: средства массовой информации, информационное обеспечение, информационный поток и т.п. Информация (наряду с материей и энергией), составляет триаду важнейших характеристик окружающего нас материального мира (информация, хотя и абстрактна, но не может возникнуть произвольно, из ничего, так как лишь отражает свойства и явления материального мира).

Принципиальные изменения в вопросах информационного обмена произошли во второй половине XX столетия, когда значительно расширились возможности по копированию и передаче информации. Благодаря возможности неограниченного копирования и создания производных сведений информация является особым неистощимым ресурсом, запасы которого постоянно увеличиваются в ходе развития человечества.

Удивительным свойством информации является то, что, будучи связанной с некими материальными объектами-переносчиками информации (документами или сигналами), а информационные связи, по которым передается информация, невозможны без использования вещественных или энергетических носителей, она все-таки остается абстрактной и многие законы материального мира к ней не применимы. Например, ее делимость – передача информации источником, не вызывает сокращения остающейся у него, хотя в некоторых случаях это может снизить ее ценность. В тоже время, хотя получателя интересует не используемые каналом связи вещество или энергия (в качестве внешнего сигнала информация воздействует намного сильнее потока вещества и энергии, переносимого для ее передачи^{^[203]}), но абстрактная информация всегда также и конкретна: потребитель ее в натуральной форме – письмо, изображение, устное сообщение. После чего он перекодирует ее (человека – мысленно; аппаратно-программный комплекс – используя заложенный в него алгоритм), в результате чего абстрактно-конкретная информация превращается в абстрактную, сопоставляется с уже имеющейся у него (актуализируется).

Соответственно информация бывает: первичная — воспринимаемая с помощью органов чувств; вторичная – получаемая на основе первичной в процессе «раскодирования».

В свою очередь, воспринятая информация может быть: 1) проигнорирована, 2) послужить поводом для совершения некоторых действий, 3) зафиксирована получателем информации (для использования в последующем или бесцельно), 4) осознана получателем информации, как некие полезные сведения. Осознание информации связано с философской проблемой отличия субъекта и объекта — субъект может быть носителем сознательной деятельности, он познает и преобразует мир.

Поэтому Н. Винер, говоря об информации, во главу угла ставил уже не просто сообщение, а его содержание, причем содержание доступное для восприятия, а также процесс поиска необходимой информации. В частности, им было дано такое определение информации – «обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспособления к нему наших чувств. Процесс получения и использования информации является процессом нашего приспособления к случайностям внешней среды и нашей жизнедеятельности в этой среде»^{^[204]}.

Теория управления определяет информацию как «совокупность сведений об изменениях, совершающихся в системе и окружающей ее среде, которая уменьшает степень неопределенности наших знаний о конкретном объекте, обмен сведениями (данными) между людьми»^{^[205]}. То есть «в теории информации и кибернетике под информацией понимается не каждое сообщение, а лишь такое, которое содержит неизвестные ранее его получателю факты, дополняющие его представление об изучаемом или анализируемом объекте (процессе). Другими словами, информация — сведения, которые должны снять в большей или меньшей степени существующую до их получения неопределенность у получателя, пополнить систему его понимания объекта полезными сведениями»^{^[206]}. Можно сказать, что информация противостоит незнанию. В частности, об этом пишет О.А. Гаврилов: «Энтропия — это количественная мера неопределенности. Уничтоженная сведениями энтропия и есть информация»^{^[207]}. Поэтому в современных исследованиях на Западе в качестве понятия, адекватного информации, употребляется такое звучное название как «ресурсы знаний (knowledge resources)»^{^[208]}.

Хотя содержание информации и не зависит от формы ее представления (даже графическую информацию можно выразить в словесной форме), но форма представления влияет на лаконичность, скорость передачи, удобство восприятия, кодирование и другие параметры. Для информации о земле условием выполнения этих требования является дополнение текстовой (семантической) информации графической (карта, план, схема расположения и т.п.) Опасность искажения и неадекватного восприятия информации может быть снижена путем ее формализации, т.е. введения некоторой системы показателей. Ведь одно дело, когда источник информации совершенно произвольно описывает состояние некоторого объекта или процесса и совсем иное, когда он придерживается определенных, имеющих, как для него, так и для потребителей, однозначное значение показателей. Показатели имеют две составляющих: 1) наименование (призначная часть, идентификатор); 2) основание (количественное значение, база), содержащее единицу в выбранной системе измерения или обозначающее принадлежность к определенной ранговой группе либо логическое высказывание («да-нет»).

Применение понятных всем участникам информационного обмена показателей позволяет не только избежать неадекватного восприятия, но и уменьшить общий объем информации (сохранив ее содержательную основу) путем ее кодирования (относительного сжатия). Другим приемом, позволяющим сократить объем информационных потоков, является генерализация, то есть такое ее абсолютное сжатие, достигаемое за счет уменьшения степени детализации, когда ряд показателей суммируется, также исключаются несущественные для конкретного потребителя детали. В многоуровневых информационных системах это также сокращает вертикальные потоки информации от низших звеньев к вышестоящим, а также повышает надежность всей системы информации и информационного обмена, поскольку на всех уровнях при этом образуется запас избыточной информации, непередаваемой на вышестоящий уровень.

Характеризуя в целом основные свойства информации, которым она должна соответствовать в современном мире отметим ее: 1) модифицируемость (сохранение содержания при изменении формы, способность к компрессии, к созданию новой производной информации, то есть к развитию); 2) транспортабельность (возможность передачи); 3) возможность накапливаться и храниться; 4) делимость (возможность передать информацию без ущерба для информации, остающейся у ее источника); 5) проверяемость (информация может быть подтверждена новым потоком фактической информации — «факт — это особый вид информации, характеризующийся определенным ее восприятием, это информация, подтверждаемая информацией о реальности первой»^{^[209]}).

Особенностью первого постсоветского десятилетия стало то, что изменение роли информации совпало с качественными переменами в области передачи и обработки информации, что обуславливает возможности более эффективного управления (оперативное получение информации, ее анализ и выработка новой информации, незамедлительное доведение ее до исполнителей и других заинтересованных лиц, получение нового потока информации). В это же время произошло радикальное обновление все системы экономических отношений, в том числе по поводу земли.

В ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» даны следующие определения:

информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления;
информационная система — совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств;
обладатель информации — лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам;
доступ к информации — возможность получения информации и ее использования;
предоставление информации — действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц;
распространение информации — действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц;
документированная информация — зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель.

Принципами же правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации ст. 2 данного Закона определены:

1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;

3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. При этом ч. 3 ст. 4 подразделяет информация в зависимости от порядка ее предоставления или распространения на: а) свободно распространяемую; б) предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; в) подлежащую предоставлению или распространению соответствии с федеральными законами; г) распространение которой ограничивается или запрещается;

4) равноправие языков народов Российской Федерации при создании информационных систем и их эксплуатации;

5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите, содержащейся в них информации;

6) достоверность информации и своевременность ее предоставления;

7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;

8) недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.

Особенности формирования информационной базы о землях сельскохозяйственного назначения. Вплоть до 2015 года государственный мониторинг земель хотя и охватывал все земли, но имел, преимущественно, природоохранное значение. Однако спектр направлений использования результатов наблюдений, полученных при мониторинге земель (или получаемых при незначительном изменении его технологий) был значительно шире. В этой связи в 2010 году Правительство Российской Федерации констатировало, что при осуществлении мониторинга не обеспечивается полноценное наблюдение за земельными участками и полями севооборота как производственным ресурсом. Также было отмечено, что единый для всех категорий земель мониторинг не охватывал ряд параметров, имеющих существенное значение для сельскохозяйственного производства, в частности, характеризующих плодородие почв^{^[210]}.

В отношении мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, следует отметить, что главное его отличие от мониторинга земель иных категорий состоит пока не в содержании (как это предполагалось при утверждении в 2010 году соответствующей концепции), а в том, что его осуществляет Минсельхоз России, а не Росреестр и основное внимание уделяется развитию соответствующих информационных ресурсов (баз данных):

созданный еще в 2012 году «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения» – функциональная подсистема Федеральной государственной информационной системы Минсельхоза России, предназначенная для сбора и обработки данных государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения на всей территории Российской Федерации и обеспечения доступа к пространственным данным о состоянии и использовании земель через геопортал. К 2015 году данный атлас содержал информацию о границах полигонов полей сельскохозяйственных угодий в виде векторных слоев на площади около 160 млн. га. Около половины объектов, охарактеризованных в атласе, имеют атрибутивную информацию о видах угодий, произрастающих культурах, мелиорируемых землях, выявленных признаках деградации и других характеристиках;
Федеральная государственная информационно-аналитическая система «Деметра», которая была создана в 2012 г. и предназначена для осуществления контрольно-надзорных полномочий Россельхознадзора по выявлению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, фактов захламления сельскохозяйственных угодий, снижения плодородия почв и других задач;
система автоматизированного сбора и анализа статистической информации агропромышленного комплекса, позволяющая собирать статистическую информацию об АПК на районном, региональном и федеральном уровнях. Указанная система содержит обобщенные (средние по муниципальному району) данные о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения по результатам обследований, выполненных учреждениями агрохимической службы и центрами сельскохозяйственной радиологии, подведомственными Минсельхозу России. К 2015 году в данной системе имелись карточки показателей плодородия на общую площадь 30 млн. га (из них половина – создана за последний год, что свидетельствует о высоких темпах развертывания системы).

Наряду с формированием федеральных информационных баз в области состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения, аналогичные работы ведутся и в субъектах Российской Федерации – Амурская область, Республика Бурятия, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Приморский край, Самарская область, Республика Саха (Якутия), Тамбовская область, Томская область, Липецкая область, Краснодарский край, Ростовская область, Воронежская область. Но уровень разработанности, завершенности различных этапов в регионах отличается.

Однако становление мониторинга земель сельскохозяйственного назначения идет значительно медленнее, чем это предполагалось при принятии в 2010 году Правительством Российской Федерации соответствующей концепции.

Следует отметить, что с 2015 года вступили в силу новые правила государственного мониторинга земель. Теперь (согласно п. 3 ст. 67 ЗК РФ) это три разных вида мониторинга: 1) мониторинг использования земель (наблюдение за использованием земель в соответствии с их целевым назначением); 2) мониторинг состояния земель (наблюдение за изменением их количественных и качественных характеристик); 3) осуществляемый в особом порядке мониторинг земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства (абз. 4, указанной статьи). В частности, осуществление последнего вида мониторинга должно регулироваться Законом об обеспечении плодородия. Однако этого нет.

Поэтому следует разработать проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», которые позволили бы закрепить особенности осуществления мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства, в том числе наполнение соответствующей информационной системы данными о землях сельскохозяйственного назначения (сейчас такие данные входят в разные информационные системы).

Общим выводом относительно роли информационного механизма в системе нормативно-правового регулирования управления земельными ресурсами является то, что информация должна отвечать требованиям: 1) полезности (в том числе иметь адресата); 2) достоверности (соответствия фактическому состоянию, возможности ее перепроверки и подтверждения путем сравнения с новой «порцией» данных, с данными, уже имеющимися в определенной системе или в частично совпадающих с ней по набору показателей); 3) модифицируемости (генерализации на разных иерархических уровнях, обмена с другими системами данных, в том числе сопоставимости и непротиворечивости их сведений); 4) надлежащей правовой регламентации обращения с ней.

7.5 Предложения по совершенствованию законодательной базы управления
земельными ресурсами

Совершенствование системы законодательных актов, регулирующих управление земельными ресурсами, обусловлены следующими факторами:

выявленные в предыдущих главах недостатки действующего законодательства (пробелы в регулировании, коллизии, изменившиеся общественные отношения, в силу чего действующие правовые механизмы, требуют уточнения);
преемственность по отношению к уже сформировавшемуся (весьма непросто) федеральному земельному законодательству, к его законодательно закрепленному или фактически сложившемуся разграничению с иными отраслями (в первом случае, это относится к гражданскому, во-втором – к градостроительному; а также к иным отраслям);
последовательность по отношению к планам и конкретным законодательным инициативам, уже реализуемым федеральным законодателем или «традиционными» разработчиками законопроектов земельно-правовой тематики (Минэкономразвития России и Минсельхоз России, которые хотя и не наделены правом законодательной инициативы, но в действительности именно они инициируют правительственные законопроекты). В частности, это Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2020 годы, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012г. № 297-р^{^[211]} (далее – Основы госземполитики; в ред. от 28 августа 2014 г.); планы Минсельхоза России (раздел Законотворческая деятельность в области земельных отношений – Официальный сайт); находящиеся на рассмотрении Государственной Думы законопроекты и др.

Основы госземполитики в качестве направлений предусматривают следующие меры, требующие законодательного оформления:

1) совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории (будет рассмотрено ниже);

2) совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям (решено – Федеральный закон № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

3) обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (решено – Федеральный закон № 218-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственной регистрации недвижимости»;

4) совершенствование порядка образования земельных участков (решено – Федеральные законы № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», № 119-ФЗ от 1 мая 2016 г. «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.);

5) совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля (решено – Федеральный закон № 234-ФЗ от 21 июля 2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

6) совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (решено – Федеральный закон № 499-ФЗ от 31 декабря 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

7) совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием (решено – Закон № 354-ФЗ);

8) уточнение порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (далее — сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение (решено – Федеральный закон № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

9) развитие государственного мониторинга земель (решено – Федеральный закон № 234-ФЗ от 21 июля 2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

10) совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений (отчасти решено – Федеральные законы № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», № 234-ФЗ от 21 июля 2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.; отчасти является длящимся процессом);

11) установление механизмов защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота;

12) совершенствование оборота сельскохозяйственных земель;

13) совершенствование землеустройства.

Таким образом, первоочередного внимания требуют направления, указанные под №№ 1, 11-13, хотя и другие, казалось бы, уже решенные (например, № 7), нуждаются в корректировке.

I. Характеризуя проблему сохранения (или изменения) института категорий земель, надо отметить, что данный институт сформировался еще в условиях исключительности государственной собственности на землю (тогда принадлежность к определенной категории не только определяла правовой режим земель, но и в значительной мере решала задачи учета земли как государственного ресурса). Современные же условия, когда произошло усложнение земельных отношений, развился гражданский оборот земельных участков, выявился ряд недостатков этого института. Так,

— несмотря на все запреты не удалось поставить надежный заслон застройке земель сельскохозяйственного назначения (с начала 90-х годов из сельскохозяйственного оборота выведено 2 млн га плодородных земель, для которых было изменено их целевое назначение);

— вызывают сложности случаи наложения нескольких категорий земель, невозможности применения для определенных земель правового режима, установленного для всей категории, а соответственно – и установления для них правового режима, соответствующего одной или нескольким категориям. Такое наложение может быть явно выраженным, формализованным, когда земли, относящиеся к одной категории, одновременно оказываются в другой. Например, особо охраняемые природные территории могут находиться на землях населенных пунктов, или на земельных участках сельскохозяйственного назначения расположены водные объекты (тогда как все земли, покрытые поверхностными водами, должны относиться к землям водного фонда). Неформализованное несоответствие правовому режиму, установленному для определенной категории земель, проявляется, когда земельные участки, будучи отнесенными к одной категории, используются в совсем иных целях. Например, строительство садовых домов (которые с 2019 года можно перерегистрировать как индивидуальные жилые дома) на землях сельскохозяйственного назначения; добыча полезных ископаемых или ведение сельского хозяйства на землях лесного фонда;

— неопределенность в вопросе о том, к какой именно категории относить некоторые земельные участки – например, в военных городках, представляющих собой самостоятельные поселения, или компактно расположенные в поселениях – либо земли населенных пунктов, либо земли обороны и безопасности.

Поэтому Правительством Российской Федерации был разработан и в 2014 году принят в первом чтении законопроект, предусматривающий переход от категорий земель к институту территориального зонирования^{^[212]}. Но предложение об отказе от института категорий земель, весьма неоднозначно воспринято учеными и специалистами, что и послужило причиной развернувшейся научной дискуссии^{^[213]}.

Наиболее уязвимыми в случае отказа от института категорий станут земли сельскохозяйственного назначения. Например, в типичном аграрном Корочанском районе Белгородской области (где сельскохозяйственные угодья занимают 80,5% – 117,9 тыс. га из 146,4 тыс. га его общей площади), на кадастровой карте отражены только 72,5 тыс. га (61% площади сельскохозяйственных угодий, из них установлена категория земель сельскохозяйственного назначения лишь для 39,2 тыс. га, т.е. 33%). Остальные – либо вообще не поставлены на кадастровый учет, либо учтены без установления их принадлежности к категории земель – 33,1 тыс. га (28% от площади сельскохозяйственных угодий). Кроме того, для значительной части поставленных на кадастровый учет земельных участков сельскохозяйственного назначения должным образом не установлено местоположение (они зарегистрированы в так называемом квартале «0»). То есть, при переходе от категорий к зонам такие земли могут «значится» как «несельскохозяйственные»

Зоны будут отличаться от категорий земель наличием границ зон. Работа по их установлению весьма масштабна и затратна. По некоторым подсчетам, затраты на установление границ зон (вместо категорий) составят около 50 млрд. рублей. Кроме того, если соответствующие средства (их часть) и будут изысканы, то может быть, прежде чем начинать еще одно масштабное и дорогостоящее мероприятие (установление границ зон), сначала завершить другой процесс (также затратный и важный для упорядочения земельных отношений). Уже более 15 лет ведутся работы по разграничению государственной собственности на землю (между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями).

В результате 19 июня 2018 г. Государственная Дума отклонила соответствующий законопроект (постановление № 4256-7ГД). Таким образом, следует разработать новую законодательную инициативу, учитывающую такие, содержавшиеся в нем нормы (или их концептуальный подход), которые были правильными и полезными для организации рационального использования и охраны земель.

Так, ЗК РФ определено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 1 п. 1 ст. 1; п.2 ст. 7) При этом с 2010 года конкретные виды разрешенного использования земельных участков (далее – ВРИ ЗУ) определяются в соответствии со специальным классификатором^{^[214]}. Такой классификатор в 2014 году был утвержден Минэкономразвития России^{^[215]}, но ситуация сложилась странная – правовой режим земель определяется через ВРИ ЗУ градостроительным законодательством (наряду с принадлежностью к категории земель, регулируемой земельным законодательством). Но градостроительные регламенты (в которых определен ВРИ ЗУ) не устанавливаются для ряда земель, например, лесного фонда (там действуют лесохозяйственные регламенты), земель, покрытых поверхностными водами, для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (далее – сельскохозяйственные угодья) и ряда других. Между тем, в ЗК РФ и других актах земельного законодательства порядок установления ВРИ ЗУ не определен.

На это было указано, в частности в обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2013 г. (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 г.)^{^[216]} (далее – Обзор). В нем отмечено, что, так как градостроительные регламенты для сельскохозяйственных угодий не устанавливаются, то решения об изменении одного ВРИ ЗУ на другой для них должны приниматься в соответствии с иными федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч.ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37 ГСК РФ). Поскольку в ЗК РФ или иных законах этого нет, то и изменены они не могут быть. Тогда как в уже упомянутом классификаторе ВРИ ЗУ применительно к сельскохозяйственному использованию, приведены вполне взаимозаменяемые виды, например: 1) выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур (код – 1.2) – овощеводство (1.3) – выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур (1.4); 2) скотоводство (1.8) – свиноводство (1.11)

В Обзоре же был сделан вынужденный вывод о том, что изменение ВРИ ЗУ для сельскохозяйственных угодий возможно только после перевода их из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. И это же, согласно Обзору, относится и к участкам, предоставленным гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства.

Если же сельскохозяйственные угодья расположены в населенных пунктах (а таковыми являются примерно десятая часть), то изменение ВРИ ЗУ происходит по общим правилам градостроительного законодательства.

Тем не менее, утвержденный Минэкономразвития России классификатор ВРИ ЗУ действует (да еще и не совсем совпадает с правоприменительной практикой периода, когда его еще не было, но институт разрешенного использования существовал).

В этой связи последние год-полтора велась активная работа по совершенствования правового регулирования вопросов установления ВРИ ЗУ. Ее промежуточным результатом стал законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)»^{^[217]} (далее – законопроект № 496293-7), внесенный 25 июня 2018 г. Правительством Российской Федерации в Государственную Думу^{^[218]}.

Давая краткую характеристику законопроекту № 496293-7, необходимо отметить следующее.

1. Детальную регламентацию вопросов, установления ВРИ ЗУ предлагается осуществить в ЗК РФ (в очередной раз, дополнив его новой главой – II¹ «Разрешенное использование земельных участков», состоящей из 4 статей). Такой подход, скорее правилен, поскольку все ключевые моменты, связанные с земельными участками (их понятие и ключевые характеристики, процедуры их преобразования), закреплены в ЗК РФ. В то же время вопрос дублирования и не самого оптимального взаимодополнения норм ГСК РФ и ЗК РФ не просто остается, но и становится еще более нелогичным. Так, выше уже отмечено, что наиболее проблемным соотношение норм этих двух кодексов остается применительно к сельскохозяйственным угодьям. Но согласно предусмотренной законопроектом № 496293-7 новой статье 14² ЗК РФ («Регламенты использования земель») ВРИ ЗУ будут устанавливаться следующими регламентами использования земель:

2) лесохозяйственными (предусмотренными лесным законодательством с 2006 года^{^[219]}), действующими в отношении земельных участков, находящихся в границах лесничеств, лесопарков;

О сельскохозяйственных же угодьях дается совершенно неуместная отсылка к региональному законодательству – для них ВРИ ЗУ будет устанавливаться и изменяться в порядке, утвержденном законом субъекта Российской Федерации. Предлагаемая передача этого ключевого федерального полномочия в сфере законодательного регулирования, во-первых, противоречит новейшей законодательной практике федерального законодателя (например, в 2014 году были существенно ограничены возможности регионального законотворчества в вопросах предоставления земельных участков^{^[220]}). Во-вторых, отсылка к региональному законодательству, как правило, применяется в случаях, когда оптимального решения на федеральном уровне не удается найти (например, делегирование в 2002 году в регионы наиболее спорных вопросов оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения^{^[221]}).

И это при том, что последние 3-4 года активно обсуждается вопрос о сельскохозяйственных регламентах^{^[222]}, которые определят особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения и станут правилами их использования и охраны, установления для них ВРИ ЗУ (и их изменения).

2. Позиционирование новой главы в ЗК РФ (после главы II «Охрана земель») также вызывает сомнение. Логичнее было бы включить новые четыре статьи в главу I¹ «Образование земельных участков», назвав ее «Образование и разрешенное использование земельных участков», либо дать новую главу сразу после главы I¹.

3. Законопроекту свойственен недостаток, традиционный для «земельных» усовершенствований федерального законодательства последних лет, – неспособность разработчиков остаться в рамках изначально поставленной цели (в данном случае – совершенствования правового регулирования вопросов установления ВРИ ЗУ). Так в законопроекте № 496293-7 затрагиваются не только связанные с этим нормы большого числа федеральных законов (корреспондирующие изменения), но и регулирующие образование и предоставление земельных участков, установление сервитутов, гражданский оборот земельных участков и др.

Вывод: совершенствование правового регулирования вопросов, связанных с ВРИ ЗУ, назрело, и разработка законопроекта № 496293-7 своевременна. Однако для того, чтобы указанный законопроект, действительно, привел к гармонизации земельного и градостроительного законодательства над ним еще следует поработать при прохождении этой законодательной инициативы в палатах Федерального Собрания.

Также обсуждается возможность взимания платы при изменении целевого назначения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Такая практика действует на территориях, присоединенных к г. Москве (далее – «Новая Москва»), где взимается плата при изменении не целевого назначения (все земли в г. Москве относятся к одной категории – земли населенных пунктов), но достаточно близкого института – ВРИ ЗУ. Если новый, испрашиваемый вид использования предусматривает строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, то требуется внесение правообладателем участка платы с учетом разницы между кадастровой стоимостью земельного участка по старому и новому ВРИ ЗУ (п. 1 ст. 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Такой подход имеет как достоинства, так и недостатки. Плюс в том, что это может защитить земли сельскохозяйственного назначения от застройки – плата за изменение их назначения должна сделать более привлекательными для застройщиков любые другие (несельскохозяйственные земли), а вовлечение под застройку земель сельскохозяйственного назначения с учетом такой платы должно стать экономически менее рентабельным. Минус – в том, что если застройщик сможет переложить эту плату на покупателей квартир и иной построенной на таких участках недвижимости (если покупатели согласятся на повышенную цену), то такой механизм не сработает. Распространять же уже сейчас такой экспериментальный подход на всю страну было бы преждевременным, пусть сначала опыт Новой Москвы проявит себя. Кроме того, основным инструментом защиты земель сельскохозяйственного назначения от неправомерной застройки должны оставаться меры административно-правового характера – вплоть до изъятия участка.

II. Правовые механизмы защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота. Россия обладает весьма внушительными земельными ресурсами для сельскохозяйственного производства, занимая, по данным ФАО ООН, 4-е место в мире по площади пахотных земель, но при том, что наша страна располагает 9% всех продуктивных земель планеты, на ее территории производится лишь около 2% мирового объема сельскохозяйственной продукции^{^[223]}.

Действующее законодательство признает сельскохозяйственные угодья наиболее ценными из всех земельных угодий, закрепляет за ними приоритет в использовании и предусматривает их особую охрану. Но последние полвека идет процесс сокращения общей площади непосредственно сельскохозяйственных угодий (в итоге – больше чем на 5%), основными причинами которого являются: прекращение деятельности агрохозяйств, в результате которого часть их земель оказывается заброшенной; изъятие земель для несельскохозяйственных целей; изменение вида разрешенного использования в связи с изменением (установлением) границ населенных пунктов; перевод земель в другие категории. За постсоветский период в целом по Российской Федерации их площадь уменьшилась еще на 2,2 млн га.

Также одним из негативных явлений современного сельскохозяйственного землепользования стало неиспользование земель, предоставленных для производства сельскохозяйственной продукции (официальные данные Минсельхоза России – 28 млн га, в действительности эта цифра может достигать 40 млн га). Противостояние этому явлению должно быть комплексным:

1) анализ причин, способствующих указанному неиспользованию;

2) определение мер экономического и правового характера по преодолению этого явления;

3) выявление заброшенных земель, а также их правообладателей;

4) принятие соответствующих мер в увязке с другими решениями по совершенствованию аграрного землепользования.

В целях защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота был принят Закон № 354-ФЗ, согласно которому:

— 2-летний период освоения земельного участка включен в общий 3-летний срок его неиспользования;

— упрощено проведение внеплановых проверок в отношении юридических лиц (больше не требуется их согласование с органами прокуратуры);

— ограничено использование земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в 30-километроовой зоне от границ сельских населенных пунктов, только для ведения сельского хозяйства;

— ограничено участия в торгах для прежних правообладателей, допустивших ненадлежащее использование участка;

— решен вопрос о начальной цене земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, – рыночная или кадастровая стоимость;

— проведение повторных торгов (со снижением на 20 процентов начальной цены участка) если участок не продан на первых торгах.

Вместе с тем, уточненный в 2016 году порядок содержит существенный изъян – срок неиспользования участка (как основание для его изъятия) исчислялся теперь с момента выявления факта неиспользования (раньше было – со дня возникновения прав на участок). То есть, факты неиспользования выявляются и фиксируются, но привлечения к ответственности не происходит. Так, за 2016 год по результатам контрольно-надзорных мероприятий, проведенных территориальными управлениями Россельхознадзора, было выявлено 182 тыс. га неиспользуемых для сельскохозяйственного производства земель сельскохозяйственного назначения. Материалы об этом были переданы для инициирования процедуры изъятия соответствующих земельных участков у недобросовестных собственников на площади 33,9 тыс. га. Еще в отношении 12,9 тыс. га была доведена информация о необходимости расторжения договоров аренды. На площади 24,2 тыс. га собственниками оформлен добровольный отказ от земель^{^[224]}».

Мерами по дальнейшему совершенствованию механизма выявления и принудительного изъятия заброшенных сельскохозяйственных угодий являются следующие.

1. Разработка законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» – сокращение сроков изъятия неиспользуемых земель – отказаться от введенного в 2016 году исчисления срока с момента выявления факта неиспользования (исправление ошибки 2016 года), а также признать в качестве основания для изъятия результаты муниципального контроля.

2. Корректировка подзаконного акта – постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации»^{^[225]}. Указанные признаки можно разделить на две группы.

Первая группа — это случаи, когда на таких землях не ведется сельскохозяйственная деятельность. Например, на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы, на сенокосах – сенокошение, на пастбищах — выпас скота; не производятся работы по уходу за многолетними насаждениями и по уборке урожая. Эта группа признаков очевидна, юридически корректна и достаточно просто выявляется в ходе проверок. Однако с 2008 года в официальных учетно-регистрационных документах (ГКН/ЕГРН) не фиксируется состав земельных участков по угодьям.

Решить эту проблему можно 4 способами:

1) вернуть в состав фиксируемых в ЕГРН показателей о земельных участках сельскохозяйственного назначения угодья (которые до 2008 года в кадастре всегда были), но скорее всего, для этого потребуется менять Закон о регистрации недвижимости (что долго и весьма непросто);

2) «привязать» признаки неиспользования не к угодьям, а, например, к ВРИ ЗУ, для этого достаточно скорректировать соответствующий подзаконный акт (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612);

3) вырабатывать с научной общественностью принципиально новые критерии, которые, вероятно, будут различными для разных регионов — то, что вполне допустимо, например, в Вологодской обл. (неиспользуемый участок) недопустимо в Краснодарском крае или в Московской области;

4) возвращаться к полноценной системе землеустройства с рекомендациями по использованию земель (отчасти носящими обязательный характер) – тогда несоблюдение обязательных предписаний по характеру использования земли (включая и ее неиспользование) и будет юридически значимым признаком ненадлежащего использования земельного участка.

Вторая группа – это случаи, когда на основании состояния земельных участков, можно сделать вывод о том, что оно ухудшилось вследствие нерационального землепользования. Например, засорение 30% площади сенокоса сорными травами, зарастание 30% площади сельскохозяйственных угодий лесом и кустарниками (на пашне – 15%), закочкаренность или заболачивание свыше 20% участка. В отношении правомерности и целесообразности отнесения признаков данной группы к основаниям принудительного прекращения прав на земельные участки как неиспользуемые имеется ряд вопросов.

Во-первых, данные признаки свидетельствуют лишь о нерациональном использовании земель, а не об их неиспользовании, как это предусмотрено нормой закона об обороте сельхозземель. Полагаем, что при вполне объяснимом желании обеспечить общественные интересы в сельскохозяйственном землепользовании (рациональное использование этих земель) утвержденные подзаконным актом признаки не в полной мере соответствуют федеральному закону как акту большей юридической силы (тем более что в преамбуле постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 369 прямо указано, что признаки утверждены в соответствии с п. 4 ст. 6 Закона об обороте сельхозземель). Признаки данной группы больше отражают состояние плодородия земель, нежели факт их неиспользования.

Во-вторых, данная группа признаков (в частности, закочкаривание свыше 20% земельного участка) может применяться и в той ситуации, когда факт нерационального использования не просто не доказан, но и вообще отсутствует. Например, участок был на треть закочкарен, фермер, проведя культуртехнические работы на части участка, улучшил его и закочкаренной осталась лишь четвертая часть. Но утвержденные признаки неиспользования земель позволяют принудительно прекратить его право на землю. Все признаки данной группы следовало увязать с процессуально подтвержденными фактами ухудшения состояния земель по вине их правообладателей.

Также следует учесть, что Россия – это страна, где природно-экономические условия очень сильно отличаются между различными регионами. Именно поэтому законодатель, наделяя Правительство Российской Федерации правом установления признаков неиспользования земельных участков, определил, что такие признаки должны устанавливаться с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации. Однако такая региональная специфика (например, степень земледефицитности в регионе) в утвержденных признаках неиспользования земель не отражена.

3. Налоговое регулирование. Так, следует учесть, что в НК РФ установлены различные ставки для разных земель. Например, для земель сельскохозяйственного назначения предусмотрена пониженная (не более 0,3% кадастровой стоимости) налоговая ставка, но необходимым условием ее применения является факт использования таких земель в сельскохозяйственном производстве (п. 1 ст. 394 НК РФ). Если же эти земли не используются (с чем вот уже более 20 лет борются и законодатель, и правоприменитель), то оснований для льготы нет, и должна применяться общая ставка (не более 1,5%). 5-кратная разница в сумме земельного налога является вполне ощутимым мотиватором. Главное же, что для задействования такого налогового регулирования нет необходимости менять законодательство – достаточно организовать взаимодействие органов государственного земельного надзора (которые выявляют факты неиспользования земель) и налоговых органов. Причем, для этого не потребуется ни дополнительных проверок, ни даже новых процедур. Так, в настоящее время при выявлении факта неиспользования земельного участка уведомление об этом направляется в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (которому впоследствии, если правонарушение в виде неиспользования не будет устранено, возможно, придется обращаться в суд по поводу изъятия этого участка). Такое же уведомление должно идти и в налоговый орган для исчисления земельного налога по повышенной ставке. Этот механизм применяется, в частности, в Московской области.

Еще более эффективным могло бы стать введение повышающих коэффициентов для неиспользуемых земель (но это уже корректировка норм НК РФ). Попытка реализовать такую меру была осуществлена еще 20 лет назад: предложение Правительства о необходимости взимания за неиспользуемые земельные участки земельного налога в двухкратном размере было принято Президентом Российской Федерации^{^[226]}. Однако уже через три месяца это решение было признано утратившим силу^{^[227]}.

Мало того, действующие нормы НК РФ уже предусматривают такие повышающие коэффициенты для других земель, например, для предоставленных под строительство, – причем, именно как механизм налогового регулирования, стимулирования своевременного завершения строительства объекта.

Так, в отношении земельных участков, приобретенных для жилищного строительства, вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект, исчисление суммы земельного налога производится с учетом коэффициента 2 в течение первых трех лет и коэффициента 4 – в последующие годы (для индивидуального жилищного строительства это правило мягче – повышенный коэффициент – 2 применяется лишь по истечении 10 лет с даты государственной регистрации прав на участок – п. 15 и п. 16 ст. 396 НК РФ).

Однако предложение распространить такой же механизм на неиспользуемые земельные участки сельскохозяйственного назначения не находит поддержки у законодателя.

Предложение: разработать проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в целях сокращения срока неиспользования земельного участка, достаточного для его изъятия за неиспользование – отказаться от введенного в 2016 году исчисления с даты выявления этого факта, а вести отсчет этого срока с момента возникновения права на такой участок.

III. Законодательное регулирование вопросов обеспечения плодородия земель. Помимо количественного сокращения площадей сельскохозяйственных угодий значительная их часть подвержена разного рода негативным процессам, наиболее опасными из которых являются следующие.

1. Различные виды эрозии, которая ведет к разрушению и уничтожению почвенного покрова. Это 1) водная эрозия (ей подвержено 17,8% площади сельскохозяйственных угодий), которая представляет собой смыв плодородного слоя почвы (плоскостная эрозия), ее размыв, проникающий и в более глубокие слои (линейная эрозия), обрушение берегов водоемов (абразивная эрозия); 2) ветровая эрозия (ей подвержено 8,4% площади сельскохозяйственных угодий^{^[228]}), приводящая к разрушению почв в результате пыльных бурь (дефляция).

2. Принявшее глобальный характер снижение содержания гумуса в почве. В России за последние 25-30 лет оно составило в среднем 20 %, восполнение же гумуса не обеспечивалось^{^[229]}. Между тем потеря только 1 см гумусового слоя приводит к снижению урожайности зерновых на 0,5-2 ц/га^{^[230]}.

3. Опустынивание, которому уже сейчас подвержены Черные земли (Республика Калмыкия, северная часть Дагестана, Астраханская область), потенциально опасны же в этом отношении земли еще двух десятков регионов, находящихся в зоне недостаточного увлажнения, где уже имеются очаги различной степени опустынивания. Общая площадь, требующая исследований на предмет возможности развития процессов опустынивания и определения мер борьбы с ними, составляет около 100 млн га^{^[231]}. Опустынивание стало результатом интегрального воздействия различных антропогенных факторов (перевыпас скота, несоблюдение пастбищеоборотов, резкое снижение объемов противоэрозионных и фитомелиоративных работ – всего более 40 факторов) на экосистемы уязвимых аридных и субаридных зон. По данным А.Г. Бабаева^{^[232]} 87% причин опустынивания сейчас приходится на нерациональное природопользование;

4. Закисление сельскохозяйственных угодий (более 50 млн га) и другие процессы, ухудшающие химический состав почв;

5. Зарастание природных кормовых угодий по причине их несвоевременного и нерегулярного сенокошения. Такое зарастание наблюдалось и в дореформенный период. Так, за 70-90-е годы доля сельскохозяйственных угодий, заросших лесом и кустарником, возросла с 10 % до 20 %. Но именно в постсоветский период, когда произошло резкое снижение поголовья общественного скота, эти угодья остаются некошенными в течение ряда лет;

6. Изменение гидрологического режима земель, вызванное гидростроительством и другими антропогенными факторами, в результате чего развиваются процессы заболачивания или переувлажнения. Так, за последние 30-40 лет площадь переувлажненных земель увеличилась на 12-15%.

7. Засорение сельскохозяйственных угодий камнями. Следует учитывать, что подъем на поверхность и в пахотный горизонт подстилающих отложений и обломков коренных пород является естественным процессом – идут смыв и выдувание верхнего слоя почвы. Однако этот процесс ускоряется из-за интенсивного использования пашни, например, в результате глубокой вспашки.

8. Загрязнение земель как результат деятельности предприятий промышленности и энергетики, транспорта, добычи и заготовки различных ресурсов, а также функционирования животноводческих комплексов, применения пестицидов и других средств химизации в сельскохозяйственном производстве.

Все вышеперечисленные негативные процессы в состоянии сельскохозяйственных угодий снижают ключевое благо, которое предоставляют сельскохозяйственные угодья – способность почв к плодородию. Поэтому меры по его сохранению требуют законодательного урегулирования.

Проблема же заключается в недостаточной конкретике действующего законодательства. Так практически все содержательные изменения Закона об обеспечении плодородия (1998) предусматривали отмену его норм или изложение их в «усеченном варианте». 23 октября 2017 г. на Парламентских слушаниях в Государственной Думе был представлен новый законопроект «О государственном регулировании обеспечения плодородия почв для целей сельскохозяйственного производства», однако его активного дальнейшего продвижения не произошло.

Предложение: разработать проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», которые позволили бы восстановить его отмененные положения, либо критически переработать законопроект «О государственном регулировании обеспечения плодородия почв для целей сельскохозяйственного производства» (как принципиально новый, заменяющий соответствующий Федеральный закон, действующий в настоящее время в усеченном виде).

IV. Совершенствование оборота земель сельскохозяйственного назначения включает в себя и рассмотренные выше механизмы изъятия и передачи более эффективным собственникам и арендаторам неиспользуемых (и ненадлежаще используемых) земельных участков. Но, все-таки основным недостатком осуществленной в 1990-х годах приватизации земель (следствием способа ее осуществления и непродуманности ряда ключевых моментов) стала проблема земельных долей, которая имеет несколько составляющих:

1) невостребованные доли;

2) сложность принятия решений в отношении приватизированной земли – через общие собрания сособственников (по итогам которых почти всегда имеются недовольные, решения пересматриваются, причем, зачастую другим составом пришедших на собрание лиц);

3) большое число граждан, ставших собственниками, но плохо представляющих, что с этой собственностью делать, и т.п.;

Но главным недостатком следует признать то, что (4) массовая и спешная приватизация 90-х породила противоречие между ключевыми участниками аграрного производства (и вообще сельской жизни): а) гражданами, ставшими собственниками земли, но не способными организовать их использование (точнее их правомерными интересами получать некие блага от своего статуса собственника земли) и б) агрохозяйствами, объективной потребностью для которых является осуществление на указанных землях процесса сельскохозяйственного производства. Причем, в конечном счете, интересы агрохозяйств совпадают с интересами сельскохозяйственной отрасли, особенно, если принять во внимание, что это земли, которые десятилетиями (в советский период) использовали эти хозяйства (их предшественники – колхозы-совхозы);

В последние годы общее число земельных долей сокращается – часть из них (невостребованные) переходит в муниципальную собственность, часть – к юридическим лицам (бывшим колхозам-совхозам), часть – выделяется в земельные участки (и прекращает свое существование как земельная доля). И если в момент образования земельных долей их было почти 12 млн, то к концу «нулевых» их число сократилось до 8 млн. Причем, это не естественная убыль старшего возрастного поколения (как могло бы показаться) – в случае смерти собственника земельной доли она наследуется.

Однако сократившееся на четверть за 90-е и «нулевые» годы число земельных долей не означает, что уменьшилось число невостребованных земельных долей. Последними являются такие доли, собственники которых так и не воспользовались переданным им правом на приватизированную землю и не совершали с долями никаких юридически значимых действий. К таким же невостребованным относят и такое доли, собственники которых умерли, а в права наследования никто не вступил. Поэтому весьма важным процессом по трансформации отношений частной земельной собственности является работа по выявлению таких невостребованных долей и их признанию по суду муниципальной собственностью. Этот процесс начался сравнительно недавно, поскольку ключевые законодательные изменения в этой части произошли только в 2011 году, когда были внесении соответствующие изменения в Закон об обороте сельхозземель. За прошедшие 5 лет выявлены невостребованные доли общей площадью 18,5 млн га, но муниципальной собственностью из них признаны только 5,5 млн га (менее 30%). Наиболее распространенной причиной отказа является то, что в списке (по которому решение надо принимать в целом) присутствуют умершие лица. Соответственно, либо в права наследования никто не вступал, либо в право вступило новое лицо и пошел новый отсчет 3-летнего срока (Пленумом Верховного Суда Российской Федерации даны специальные разъяснения, что включенные в соответствующие списки и даже признанные невостребованными земельные доли до момента признания их муниципальной собственностью наследуются на общих основаниях, установленных ГК РФ^{^[233]}).

Также согласно действующей редакции абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель участнику долевой собственности не разрешено продать свою земельную долю муниципальному образованию. Такой запрет для муниципалитетов выкупить долю у ее собственника, не имеющего возможности использовать соответствующую им землю, просто не соответствует общей логике Закона об обороте сельхозземель, согласно которой именно органы местного самоуправления ведут всю работу в отношении невостребованных земельных долей и в конечном итоге те переходят в муниципальную собственность.

Наделение муниципалитетов соответствующим правом будет содействовать росту их имущественного потенциала и повышению в среднесрочной и долгосрочной перспективе их доходной базы. Также это мера защиты имущественных прав собственников земельных долей, расширяющая их возможности. Особенно это актуально для отдаленных сельских районов, где спрос на землю низок, отсутствуют сельскохозяйственные организации и фермеры – потенциальные покупатели земельных долей. Так, всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 г. показала, что в сравнении с 2006 годом (когда проводилась первая такая перепись), число сельскохозяйственных организаций в стране уменьшилась с 59,2 тыс. до 36.1 тыс., а число крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей – с 285,1 тыс. до 174,8 тыс.^{^[234]}

К числу других первоочередных мер, которые должны поспособствовать смягчению проблемы земельных долей, следует отнести:

Таким образом, нормы Закона об обороте сельхозземель, определяющие механизм отнесения к муниципальной собственности невостребованных земельных долей, и в целом порядок использования и оборота земель, переданных в общую долевую собственность, требуют уточнения, а практически все предыдущие его корректировки в этой части со временем показали недостаточную эффективность.

Именно поэтому одной из недавних законодательных инициатив Минсельхоза России стал законопроект, содержащий две новации:

— исключение нормы о том, что земельная доля, которой не распоряжались в течение 3 и более лет подряд, не может быть признана невостребованной, если право на нее уже зарегистрировано;

— исключение одного из трех оснований признания доли невостребованной – такой, собственник которой умер, и отсутствуют наследники^{^[235]}.

Первая новация имеет невысокие перспективы быть принятой – регистрация в ЕГРН (до 2017 года – в ЕГРП) является единственным доказательством существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке^{^[236]}. Для того, чтобы оценить «перспективы» этой новации достаточно знать конституционные положения о том, что право частной собственности охраняется законом, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 1 и ч. 3 ст. 35).

В отношении второй новации – больше не рассматривать в качестве невостребованных доли, собственники которых умерли и отсутствуют наследники, становится понятным, только если учесть их намерение впоследствии применять к таким долям правила не о невостребованных земельных долях, а о выморочном имуществе (согласно ст. 1151 ГК РФ)^{^[237]}.

Но попытки применить к земельным долям указанный механизм уже предпринимались 10-12 лет назад. Так, в 2007 — 2009 годах в суды Свердловской области поступило 79 исков о признании права собственности данного региона на земельные участки в счет невостребованных земельных долей. Из них 21 исковое заявление было оставлено судами без движения. А из принятых к производству и рассмотренных по существу только 28 исков были удовлетворены^{^[238]}. Одна из причин этого состояла в том то, что согласно ст. 1153 ГК РФ пока не доказано иное, признается, что наследник принял наследство, если он совершил действия, свидетельствующие о фактическом его принятии (например, вступил во владение им, принял меры по его сохранению, произвел расходы на его содержание, получил причитавшиеся ему денежные средства от третьих лиц и др.) При этом вероятность того, что такие действия могли быть совершены в отношении иного имущества (менее проблемного, чем земельные доли) достаточно высокая. Принятие же наследником хотя бы части наследства, как известно, означает принятие и всего причитающегося ему наследства (ст. 1152 ГК РФ)^{^[239]}.

Поэтому решение проблемы невостребованных земельных долей через нормы о выморочном имуществе (исключая доли, у которых отсутствуют наследники, из состава невостребованных), применяя действующие нормы ГК РФ, представляется еще более труднореализуемым, чем нынешний механизм (через процедуру невостребованных долей). По отношению же к гражданам-наследникам он более жесткий, влекущий за собой признание такой же выморочной всей наследственной массы.

Также оценивая предложение Минсельхоза России применить нормы о выморочном имуществе к земельным долям, у которых отсутствуют наследники, следует учитывать, что в таком случае собственниками долей становятся не муниципальные образования, а Российская Федерация. На это прямо указано, в частности в решении Пленума Верховного Суда Российской Федерации – любое выморочное имущество, в том числе и невостребованная земельная доля, переходит в порядке наследования по закону в федеральную собственность^{^[240]}. Это повлечет за собой две проблемы. Во-первых, зачем концентрировать на федеральном уровне незначительные доли в праве собственности на многочисленные земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности граждан? А, во-вторых, как объяснить органам местного самоуправления, проделавшим всю (в том числе затратную) работу по выявлению невостребованных земельных долей и обратившимся в суды, что теперь правила меняются, и они больше не могут претендовать на соответствующие земли?

Поэтому оснований для изменения нынешнего правового механизма признания невостребованных земельных долей муниципальной собственностью (даже при невысоких темпах этого процесса) не усматривается. Органам местного самоуправления следует учесть допущенные ошибки и лучше организовать работу. А «подгонять» под решение сиюминутных задач по упорядочению отношений собственности на землю тысячелетний институт наследования не следует.

Предложение: разработать проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»», которые позволили бы усовершенствовать механизм перехода невостребованных земельных долей в муниципальную собственность и защитить правомерные интересы собственников земельных долей, в частности наделив муниципальные образования правом покупать земельные доли граждан-собственников, желающих их продать, но не находящих покупателя с достойным предложением.

V. Законодательное совершенствование института землеустройства. Сформировавшееся к рубежу ХХ-ХХI веков понимание землеустройства стало результатом нескольких глобальных изменений в системе сложившихся в стране земельных отношений.

1) столыпинская реформа, в ходе которой в его состав помимо межевых действий по определению границ, вошла работа с организацией землепользования и его инфраструктурой, со специализацией агрохозяйств, с расселением, с организацией аграрного производства (обоснование и размещение скотопрогонов, водопоев, дорог и др., ликвидация чересполосицы, раздел общих угодий и т.п.). Такая роль землеустройства как основного механизма проведения реформы была закреплена законами «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» (от 14 июня 1910 г.) и «О землеустройстве» (от 29 мая 1911 г.).

2) послереволюционная национализация всех земель, когда основной задачей землеустройства стало упорядочение существующих землепользований и образование новых, соответствующих требованиям хозяйственно-технической целесообразности. Это было закреплено, уже в первом в России Земельном кодексе 1922 года. Именно тогда отечественное землеустройство включило в себя систему действий, ставших его содержанием на весь ХХ век: а) отвод предоставляемых в пользование земель; б) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.) и переводе угодий из одного фонда в другой; в) изъятие земель для государственных и общественных надобностей; г) установление городской черты; д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ, их выдел отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; е) устранение или уменьшение чересполосицы, вклиниваний и вкрапливаний, дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков землепользования; ж) размещение дорог, мест водопоя и коренного улучшения земель (мелиорация); з) планирование сельских поселений и установление различных границ.

3) направление с конца 1950-х годов в сельскую местность значительных капиталовложений и массовое строительство на селе (необходимость в этой связи планирования размещения объектов жилищного, производственного, культурно-бытового назначения в увязке с развитием территорий административных районов на перспективу). Это обусловило включение в состав землеустройства системы планирования (генеральная схема землеустройства РСФСР), а также работ по районной планировке. В результате установилась следующая последовательность землеустроительных действий и документации: а) схема землеустройства области (республики, края), административного района; б) схема районной планировки сельского района; в) проекты межхозяйственного землеустройства; г) схемы противоэрозионной организации территории; г) проекты внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных предприятий; д) проекты планировки и застройки сельских населенных мест, генеральные планы крупных населенных пунктов. Землеустройство периода 70-80 годов представляло собой систему государственных мероприятий, направленных на организацию наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель и их охраны, повышение культуры земледелия. Практически для всех сельскохозяйственных предприятий в то время удалось разработать проекты внутрихозяйственного землеустройства, соблюдение которых было для них обязательным.

4) аграрно-земельная реформа начала 1990-х годов (приватизация земельных участков и вовлечение их в гражданский оборот, реорганизация сельскохозяйственных предприятий) и ограниченные возможности бюджетного финансирования обусловили фактический отказ от традиционных видов землеустроительных работ (внутрихозяйственного и межхозяйственного землеустройства) и землеустроительная деятельность сконцентрировалась на: а) обеспечении передачи земель в ведение местных органов власти, б) формировании различных земельных фондов для последующего наделения землей различных социальных групп; в) создании условий для реорганизации колхозов и совхозов (разработка проектов перераспределения их земель); г) отводах земельных участков под различные нужды. Четкая позиция федерального законодателя по содержанию землеустройства в новых социально-экономических условиях и ключевым направлениям его дальнейшего развития отсутствовала.

Это наряду с известной пробельностью федерального земельного законодательства того времени привело к тому, что региональные законодатели демонстрировали различное понимание содержания землеустройства и несмотря на большое число региональных законов, полноценно урегулировать эти вопросы не удалось, что в свою очередь, препятствовало и выработке единых методических (и связанных с ними технологических) решений.

Отмеченные выше факторы (неопределенность в содержании землеустройства на перспективу и недостаточность законодательной базы на федеральном уровне) сказались и на содержании Закона о землеустройстве, который был принят даже раньше ЗК РФ, то есть в условиях, когда еще не были определены базовые принципы действующего земельного законодательства.

Это неизбежным образом сказалось на его содержании. Так, он находится в рамках концепции советского землеустройства, не учитывает новые рыночные преобразования, реорганизацию крупных сельскохозяйственных предприятий (прежних заказчиков работ по внутрихозяйственному землеустройству). Не вполне ясен и сам предмет Закона о землеустройстве, в котором сосредоточено регулирование разнородных вопросов:

установление границ субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и т.п. то есть геодезических;
разработка схем землеустройства для административно-территориальных образований разного уровня, то есть «пересечение» с документаций территориального планирования (но без разграничения их сфер действия);
определение разрешенного использования земель (схема использования и охраны земель, схема землеустройства мест обитания коренных и малочисленных народов), размещения построек, обустройства земель дорогами и инженерными сетями;
обеспечения рационального использования земель в сельскохозяйственном производстве, определение севооборотов (внутрихозяйственное землеустройство) и др.

Принятие Закона о землеустройстве пусть и в недостаточно детализированном виде стало позитивным шагом в развитии принципиально нового института землеустройства и позволило приступить к формированию полноценной правовой базы землеустройства, адекватной качественно новому состоянию земельных отношений. Тем более, что практически сразу после его принятия достаточно быстро были разработаны и утверждены подзаконные акты, развивающие его положения. Это постановления Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 г. № 214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации»; от 26 апреля 2002 г. № 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства»; от 7 июня 2002 г. № 396 «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства»; от 11 июля 2002 г. № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», а также различные ведомственные приказы Росземкадастра.

Но в целом, уже в изначальной редакции Закон о землеустройстве не определял направления развития этого важного института в сфере земельных отношений и управления землепользованием, не учитывал современный зарубежный опыт организации рационального использования территорий, а по своей сути воспроизводил подходы к землеустройству, сложившиеся еще в советский период, когда оно носило исключительно государственный характер. Такая бессистемность привела к тому, что все последующие решения федерального законодателя еще более принизили роль и значение, как Закона о землеустройстве, так и института землеустройства в целом. Это проявилось двояко.

Во-первых, смежные с землеустройством сферы деятельности по развитию территорий, осуществляемые в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, кадастровой деятельности получили качественно новое правовое обеспечение – ГрадК РФ, Закон о кадастре и др. При этом традиционные для землеустройства виды работ оказались «смежными» для него и вышеназванных видов деятельности.

Во-вторых, сам Закон о землеустройстве за это же время претерпел значительные изменения, которые вели к сужению содержания землеустройства и предусматривали фактически лишь исключения из действующих норм законодательства объектов и видов работ, традиционно считавшихся землеустроительными (и предусмотренных изначальной редакцией Закона о землеустройстве).

Так, в 2006 году из состава землеустроительных работ были исключены геодезические и картографические работы (это привело к снижению точности землеустроительных работ). Затем (в 2008 году) из числа объектов землеустройства были исключены земельные участки (межевые работы в отношении них стали разновидностью кадастровой деятельности, которая ни в силу ее правового регулирования, по сути никак не связана с обеспечением рационального использования и охраны земель). Тогда же был упразднен один из двух видов землеустройства – территориальное. Еще через несколько лет (в 2014-2015 годах) из числа объектов землеустройства были исключены зоны с особыми условиями использования территорий; в 2017 году – и территориальные зоны и территории населенных пунктов. В результате всех этих «усовершенствований» объектами землеустройства остались лишь границы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Причем, объективной необходимости, обусловленной развитием общественных отношений в земельно-имущественной сфере для указанных исключений не было, все они осуществлялись в целях вытеснения землеустроителей с их прежнего «фронта работ» в пользу кадастровой и градостроительной деятельности.

Закономерным итогом разрушения системы землеустройства стали:

— отсутствие достоверной информации о землях сельскохозяйственного назначения;

— несоблюдение правообладателями земельных участков ограничений и обременений прав при использовании земель сельских территорий, что, в свою очередь ведет к ухудшению состояния земель;

— появление в сельскохозяйственном землепользовании казалось навсегда забытых недостатков – дальноземелья, мозаичного расположения угодий, чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, изломанности границ и т.д.

— увеличение числа споров по границам земельных участков;

— усложнение разграничения государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Между тем, потребность в землеустройстве очевидна. Об этом свидетельствует, например, опыт Белгородской области, где с 2004 по 2014 годы проводились работы по внутрихозяйственному землеустройству, а после 2014 года в их продолжение стали разрабатываться и реализовываться проекты адаптивно-ландшафтного земледелия. Благодаря землеустроительным мерам по более эффективному использованию земель здесь было получено до 30% дополнительной продукции практически без увеличения затрат.

В этой связи становится актуальным вопрос о перспективах дальнейшего развития института землеустройства, а поскольку без опоры на законодательство это невозможно – то и о «восстановлении» Закона о землеустройстве.

Учитывая изложенное совершенствование законодательного регулирования землеустройства должно быть комплексным и включать в себя:

1) анализ отечественного и зарубежного опыта организации землеустройства,

2) определение основных вызовов в сфере современной организации использования и охраны земельных ресурсов страны

3) определение современной сущности, места, роли и основного содержания землеустройства в современной экономике;

4) определение (разграничение) сфер государственного и инициативного землеустройства;

5) изучение понятийного аппарата в сфере землеустройства и рационального использования, и охраны земель;

6) анализ смежных по отношению к землеустройству сфер деятельности и современное состояние правового регулирования указанных сфер;

7) анализ развития и текущего состояния федерального и регионального законодательства о землеустройстве;

8) подготовку на этой основе комплексных предложений по изменению федерального законодательства, которые позволят единообразно урегулировать правоотношения, возникающие в связи совершенствованием института землеустройства, определением его соотношения со смежными институтами (кадастровая и градостроительная деятельность), а также в полном объеме реализовать цели и задачи, определенные основами госземполитики.

Ключевой мерой при этом должна стать подготовка новой редакции Закона о землеустройстве, которая: 1) уточнит предмет и содержание землеустройства, видов работ по землеустройству; 2) обеспечит гармонизацию законодательного регулирования землеустройства, территориального планирования и зонирования; 3 ) упорядочит систему землеустроительных документов, в том числе их разграничение на общие, которые определяют разрешенное использование земель, используемых или предназначенных для сельскохозяйственных нужд (сельскохозяйственный регламент), и особые (план землеустройства), которые будут составляться при изменении видов разрешенного использования указанных земель, реализации мероприятий по их более рациональному использованию, охране или застройки; 4) конкретизирует требования к содержанию землеустроительных документов, порядку их подготовки (в том числе в электронном виде) и согласования; 5) определит порядок и условия участия заинтересованных лиц в обсуждении разработанных землеустроительных документов, процедуру и основания оспаривания этих документов; 6) установит порядок экспертизы и утверждения землеустроительных документов, а также их исполнения (соблюдения установленных ими ограничений и проведения предусмотренных ими работ по землеустройству), в том числе конкретизирует их положения, носящие обязательный или рекомендательный характер; 7) упорядочит ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Но указанные комплексные предложения по изменению федерального законодательства в целях совершенствования института землеустройства должны включать в себя не только новую редакцию Закона о землеустройстве, но и поправки к иным федеральным законам, определяющим содержание и порядок видов деятельности, смежных по отношению к землеустройству (разграничение их сфер деятельности).

Предложение: разработка новой редакции Закона о землеустройстве и дополняющих ее поправок в иные федеральные законы, позволяющих усовершенствовать институт землеустройства.

VI. Совершенствование понятийного аппарата в вопросах земельных отношений. В настоящее время в земельном законодательстве не раскрыты понятия «эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения», «рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения». Даже их «надлежащее использования» поясняется лишь через «ненадлежащее использование» – причем с 2016 года соответствующего раскрытия в базовых законах больше нет. Так, согласно ст. 287 ГК РФ указано на возможность прекращения прав на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования участка, не определяя, что это значит.

Следует учесть, что впервые термин надлежащее и ненадлежащее использование применительно к земельным правоотношениям появился в современном законодательстве в постсоветский период в 1994 году в ГК РФ, а потом был использован в ЗК РФ и Законе об обороте сельхозземель. Указанный термин объединил в себе все виды использования земель сельскохозяйственного назначения с нарушением требований законодательства, включая длительное неиспользование по целевому назначению. Универсальность, позволяющая в более общем виде представить весь спектр земельных правонарушений, связанных с использованием земли, обусловила тот факт, что указанный термин стал широко применяться в действующем земельном законодательстве и правоприменительной практике.

До 2016 года ЗК РФ (пп. 1 п. 2 ст. 45) определял ненадлежащее использование земельного участка как:

его использование с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
порча земель;
невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;
невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение 3 лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом.

В ГК РФ и Законе об обороте сельхозземель под «ненадлежащим использованием» подразумевались использование с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки, а также неиспользование для сельскохозяйственного производства течение 3 и более лет подряд (в совокупности ст.ст. 284, 285, 286 ГК РФ и также в совокупности п.п. 2, 3, 6 и 8 Закона об обороте сельхозземель). Некорректные правки в ГК РФ, ЗК РФ и в Закон об обороте сельхозземель были внесены Законом № 354-ФЗ (причем, сомнительны и некоторые другие нормы этого Закона).

Соответственно, следовало бы вернуть в пп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ определение ненадлежащего использования земельного участка, а также добавить его в п. 7 Закона об обороте сельхозземель. Изменений в ГК РФ не потребуется, так как правки первых двух законов будет достаточно, кроме того, провести изменения в ГК РФ затруднительно.

Предложение: разработать проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»» в целях закрепления в них понятий «рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения» и «ненадлежащее использование» земель сельскохозяйственного назначения».

Таким образом, мерами по совершенствованию федерального земельного законодательства, следует признать разработку следующих законопроектов:

1) «О внесении изменений в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в целях сокращения срока неиспользования земельного участка, достаточного для его изъятия за неиспользование – отказаться от введенного в 2016 году исчисления с даты выявления этого факта, а вести отсчет этого срока с момента возникновения права на такой участок;

2) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», которые позволили бы восстановить его отмененные положения, либо критически переработать законопроект «О государственном регулировании обеспечения плодородия почв для целей сельскохозяйственного производства» (как принципиально новый, заменяющий соответствующий Федеральный закон, действующий в настоящее время в усеченном виде);

3) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»», которые позволили бы усовершенствовать механизм перехода невостребованных земельных долей в муниципальную собственность и защитить правомерные интересы собственников земельных долей, в частности наделив муниципальные образования правом покупать земельные доли граждан-собственников, желающих их продать, но не находящих покупателя с достойным предложением;

4) новой редакции Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» и дополняющих ее поправок в иные федеральные законы (в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» и др.), позволяющих усовершенствовать институт землеустройства;

5) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»» в целях закрепления в них понятий «рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения» и «ненадлежащее использование» земель сельскохозяйственного назначения».

Также следовало бы разработать поправки к проекту федерального закона № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)», учитывающие интересы аграрной отрасли.

Выводы по разделу 7

1. Происходящее в настоящее время существенное обновление земельного законодательства и смежных с ним отраслей уже само по себе является проблемным. И если в середине и второй половине 90-х годов в качестве одной из ключевых проблем этой отрасли называлась ее пробельность, то в середине и второй половине текущего десятилетия такой же проблемой стал ее повышенный динамизм, усугубленный необходимостью приводить в соответствие с федеральными нормами еще и региональные законы.

2. Существующее разделение полномочий в области управления землями сельскохозяйственного назначения земельным фондом неоптимально. Так, регулирование оценочной деятельности в отношении этих земель, их учет, землеустроительное обеспечение следует сосредоточить в аграрном блоке (Минсельхоз России и Россельхознадзор) – как это сейчас сделано в отношении надзора за их состоянием и использованием и их мониторинга. Данное предложение соответствует и особому правовому режиму земель сельскохозяйственного назначения (отличному от иных земель), установленному согласно Закону об обороте сельхозземель.

3. Новацией последних 2-3 лет стал переход к риск-ориентированному подходу при осуществлении различных видов государственного контроля (надзора), суть которого в отнесении деятельности проверяемых лиц и используемых ими объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, которые соответствуют: 1) вероятности несоблюдения обязательных требований (категории риска); 2) тяжести потенциальных негативных последствий этого (классы опасности). Земельный надзор стал одним из таких, где указанный подход реализуется. Теперь установлена следующая периодичность проведения плановых проверок земельных участков в рамках госземнадзора: при среднем риске — не чаще чем раз в 3 года; а при умеренном – не чаще чем раз в 5 лет. При этом в отношении лиц, обладающих земельными участками, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки вообще не проводятся.

4. Нормативно-правовое регулирование информационного обеспечения управления земельными ресурсами должна отвечать следующим требованиям с применяемым сведениям: 1) полезность (в том числе иметь адресата); 2) достоверность (соответствия фактическому состоянию, возможности ее перепроверки и подтверждения путем сравнения с новой «порцией» данных, с данными, уже имеющимися в определенной системе или в частично совпадающих с ней по набору показателей); 3) модифицируемость (генерализации на разных иерархических уровнях, обмена с другими системами данных, в том числе сопоставимости и непротиворечивости их сведений); 4) надлежащая регламентация обращения с ней.

5. Приоритетными мерами по совершенствованию федерального земельного законодательства, следует признать разработку следующих законопроектов:

8 ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

8.1 Комплексное информационное обеспечение рационального использования земель в регионе

Эффективность, как экономический термин устойчивого развития, предписывает необходимость использования ресурсов с целью содействия социально – экономическому развитию, которое, в свою очередь, значительно повысит эффективность использования имеющихся ресурсов в общественном пользовании без угрозы для их возобновляемости. Концепция эффективности неоднозначно определена в экономической теории. Однако, эффективность относиться к оценке сознательной деятельности человека, либо результата организационного процесса, которое показывает соотношение затраченных ресурсов и достигнутого эффекта. Процесс рационального землепользования можно рассматривать как эффективный, если он не сравнивается с таким же подобным процессом. Соответственно, эффективность информационного обеспечения рационального землепользования можно рассматривать как сравнительный показатель, относящийся как к достигнутой цели, так и к затраченным ресурсам (можно эффективно тратить ресурсы, достигая цели, можно измерять эффективность конечной цели). Поэтому существует два вида подхода к измерению эффективности. Первый – ориентированный на результат подход, второй – ориентированный на процесс подход.

Эффективность землепользования прямо — пропорционально зависит от эффективности информационного обеспечения. Эффективность землепользования часто определяется, как количество земельных ресурсов, которое требуется для производства единицы продукта или услуги. Использовать землю рационально и эффективно в буквальном смысле означает использование меньших земельных участков для достижения одного и того же продукта или услуги. Ключевой целью эффективного использования земельных ресурсов является обеспечение полезности земли для общества. Для оценки эффективности информационного обеспечения можно применять как количественные методы оценки, так и качественные. Методология исследования эффективности выбирается так, чтобы наилучшем образом отражать результаты исследований. Цели исследования тесно связаны с ее эффективностью. Чтобы измерить эффективность информационного обеспечения необходимо составить список критериев – индикаторов, по которым можно будет ориентироваться при оценке эффективности нескольких подходов (Рисунок 53).

Рисунок 53 — Критерии эффективности информационного обеспечения
рационального использования сельскохозяйственных земель

Эффективность информационного обеспечения складывается из суммы всех этих показателей:

Социальная сфера:
1. Показатели улучшения безработицы.
2. Показатели общественной реакции.
3. Показатель социального развития.
4. Показатель предпринимательской активности.
Экономические показатели:
1. Темпы роста сельскохозяйственных организаций.
2. Улучшение качественного состояния почвы.
3. Актуальность кадастровой стоимости.
4. Организационные улучшения.
5. Приток инвестиций.
Экологические показатели
1. Общее состояние экологии региона
2. Показатель восстановления земель
3. Показатель загрязнения территории
Административные показатели
1. Государственное управление
2. Государственный учет земель
3. Разработка новых законов
Институциональные показатели
1. Зашита и безопасность
2. Контроль
Оценка комплексности подхода
Оценка по времени
Оценка по стоимости услуг

Каждый показатель эффективности (1-5) имеет вес от 1-10 по десятибалльной шкале. Считается среднее арифметическое данных показателей и затем переводится в процентное соотношение.

Разработанная система индикаторов может применяться не только для оценки государственных и муниципальных земель, но также для частных землевладельцев. Таким образом, землепользователи могут оценить наилучшее распределение ресурсов и ожидать наилучшее результаты использования и развития соответствующих территорий. Анализ результатов оценки может повысить эффективность использования земельных ресурсов более и обеспечить сбалансированность принятия решений.

Выполним анализ эффективности существующей системы информационного обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель Самарской области.

Основываясь на рисункеРисунок 53, проведем оценку эффективности существующего подхода информационного обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель.

Существующее информационное обеспечение в Самарской области работает следующим образом. Кадастровый инженер, либо государственный исполнительный орган власти являются инициатором целевого мониторинга сельскохозяйственных земель. Далее кадастровый инженер с помощью инструментов космической съемки (Геоскан, Сканекс и т. д.) производит анализ одного земельного участка. Комплексность подхода отсутствует. Была проведена оценка эффективности существующего подхода к информационному обеспечению.

Социальные показатели
1. Безработица. На создание рабочих мест и привлечения местного населения к работе текущий подход не оказывает влияния.
2. Общественная реакция. Население области незначительно реагирует на организацию государственного мониторинга сельскохозяйственных земель, только узкий круг специалистов воспринимает это.
3. Социальное развитие. Государственные действия, направленные на организацию информационного обеспечения, в значительной степени влияют на социальное развитие граждан области. В отчетах и докладах всегда содержится полезная информация.
4. Предпринимательская активность. Никак не влияет.
Экономические показатели
1. Рост сельскохозяйственных организаций. Государственный мониторинг создает хорошую информационную базу для развития сельского хозяйства. Влияет на рост сельскохозяйственных организаций.
2. Качество почвы. Государственные меры по качественному анализу почвы и восстановительные процедуру крайне долгие и неэффективные – оказывают низкое влияние, но есть окно для роста при должном управлении.
3. Кадастровая стоимость. Происходит актуализация кадастровой стоимости, правда возникают неточности и много неучтенных земель. Среднее влияние.
4. Организационные улучшения. Почти никакого влияния. Низкий уровень.
5. Приток инвестиций. Отсутствует. Низкое влияние.
Экологические показатели
1. Общее состояние экологии региона. В состав государственного мониторинга сельскохозяйственных земель также входит компоненты экологического мониторинга. Оказывает значительное влияние на состояние экологии региона.
2. Показатель восстановления земель. Восстановительными процедурами, связанными с почвами и ландшафтами государственная политика оказывает сильное влияние, правда за частую не всегда хватает финансовых средств.
3. Показатель загрязнения территории. В государственных отчетах и докладах по мониторингу всегда расписаны показатели загрязнения территорий. Сильное влияние. Другой вопрос, оказываются ли меры по предотвращению рисков загрязнения окружающей среды.
Административные показатели
1. Государственное управление. Высокий уровень, так как инициатор государство.
2. Государственный учет земель. Низкий уровень, так как нет службы, которая отслеживает неучтенные земли и ставит их на кадастровый учет.
3. Разработка новых законов. Высокий уровень.
Институциональные показатели
1. Зашита и безопасность. Средний уровень защиты и безопасности земель сельскохозяйственного назначения.
2. Контроль. Низкий уровень контроля.
Оценка комплексности подхода. Комплексный подход отсутствует, так текущий мониторинг фокусируется на одном земельном участке, а не на их совокупности в целом.
Оценка по времени. По времени обратной связи все происходит очень долго, из-за большого количества контрагентов и бюрократии.
Оценка по стоимости услуг. Стоимость услуг высокая, также из-за большого числа взаимодействующих сторон

Представим все данные в табличном виде (Таблица 41).

Таблица 41 — Оценка эффективности текущего подхода информационного
обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель
Самарской области

Критерий оценки эффективности	Значение
Социальная сфера
Показатели улучшения безработицы	0
Показатели общественной реакции	1
Показатель социального развития	1
Показатель предпринимательской активности	1
Экономика
Темпы роста сельскохозяйственных организаций	2
Улучшение качественного состояния почвы	6
Актуальность кадастровой стоимости	5
Организационные улучшения	4
Приток инвестиций	2
Экологические показатели
Общее состояние экологии региона	7
Показатель восстановления земель	8
Показатель загрязнения территории	8
Общее состояние экологии региона	8
Административные показатели
Государственное управление	5
Государственный учет земель	3
Разработка новых законов	3
Институциональные показатели
Зашита и безопасность	3
Контроль	3
Административные показатели
Государственное управление	4

Исходя из таблицы, мы видим, что текущий подход к информационному обеспечению является не особо эффективным. В нем есть множество пробелов. Первая проблема – это отсутствие комплексного подхода к информационному обеспечению. Сельскохозяйственные земли представляют собой хрупкую схему различных природных, экономических и социальных процессов, и фокусировка на отдельном земельном участке не решает весь спектр проблем, связанных с определением границ, решением конфликтов и споров, мониторингом состояния почв и экологической ситуации.

Второй проблемой текущего подхода является большое количество участников и взаимодействий. Из – за этого процесс становится долгим и ресурсоемким.

Третья проблема – большой спектр неоднородной информации, хранящейся у различных контрагентов – транзакционные издержки.

Четвертая проблема – отсутствие вовлеченности населения области.

Исходя из данных таблицы видно, что в совокупности показатель эффективности текущего метода информационного обеспечения равен: 12,89

3,89 + 3 + 5 +1 = 12,89

Основываясь на рисунках и таблицах выше проведем оценку эффективности методики «ЦифраАгроИнфо» информационного обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель (Таблица 42).

Таблица 42 — Сводные показатели эффективности текущего информационного
обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель
Самарской области

Методика

Среднее

значение

критериев 1-5

Оценка

комплексности

Время

Стоимость

Текущая

74/19=3,89

Социальные показатели
1. Безработица. Проект очень сильно влияет на создание новых рабочих мест в регионе. В каждой мобильной станции создается 3 рабочих места, что серьёзно влияет на прекращение оттока молодежи с села.
2. Общественная реакция. Население области будет положительно реагировать на то, что молодежь остается в регионе, а не уезжает в Москву или Санкт – Петербург. Они пытаются развить свое дело. Сильное влияние.
3. Социальное развитие. Обеспечение рабочими местами молодежи на селе, обучение их опытными и квалифицированными преподавателями сильно развивает социальное развитие региона.
4. Предпринимательская активность. Значительно влияет на улучшение предпринимательской деятельности в регионе, развитие у молодежи стремления к организации своего дела.
Экономические показатели
1. Рост сельскохозяйственных организаций. Технология комплексного мониторинга сельскохозяйственных земель обеспечивает фермеров, частных производителей актуальной информацией о состоянии их производства. Это позволяет для них выстраивать точную стратегию управления сельским хозяйством.
2. Качество почвы. В комплексный мониторинг входит качественный анализ почв, он осуществляется методами наземного мониторинга, а также съемки с помощью БПЛА специальными камерами.
3. Кадастровая стоимость. Происходит актуализация кадастровой стоимости, оценивается в комплексе соседних участков.
4. Организационные улучшения. При получении информационного обеспечения от «ЦифраАгроИнфа» управленцы сельхоз организация могут выстраивать долгосрочные инновационные стратегии на рынке, так как стоимость услуг не высокая и оказывается высококвалифицированными специалистами.
5. Приток инвестиций. Проект развивается как стартап и является перспективным способом для привлечения инвестиций.
Экологические показатели
1. Общее состояние экологии региона. Данные о комплексном мониторинге сельскохозяйственных земель, в том числе и их экологическое состояние, вносятся в специальную информационную базу данных, создаются и формируются отчеты о экологическом состоянии земель.
2. Показатель восстановления земель. В услуги комплексного мониторинга входят восстановительные работы с почвами.
3. Показатель загрязнения территории. Формируются отчеты об загрязненных территориях, свалках и техногенных, антропогенных загрязнениях.
Административные показатели
1. Государственное управление. Связь с государственными органами регистрации происходит постоянно. Кадастровый инженер взаимодействует с государственными органами исполнительной власти. Сильная взаимосвязь.
2. Государственный учет земель. Большое количество неучтенных земель будет ставится на учет, так как это является основной целью проекта.
3. Разработка новых законов. Низкий уровень. Мы можем влиять только на общественное мнения и мнение в кругах специалистов сельского хозяйства.
Институциональные показатели
1. Зашита и безопасность. Средний уровень защиты и безопасности земель сельскохозяйственного назначения.
2. Контроль. Контроль находится на высоком уровне из-за вертикальной и горизонтальной интеграции проекта.
Оценка комплексности подхода. Комплексный подход применяется на всех этапах взаимодействия с клиентами и в бизнес процессах.
Оценка по времени. По времени обратной связи все происходит очень быстро, мобильные малогабаритные станции позволяют осуществлять быстрое реагирование и своевременный выезд на объект.
Оценка по стоимости услуг. Стоимость услуг относительно конкурентов низкая, так как работы выполняются одной организацией, а не несколькими.

Представим все данные в табличном виде – Таблица 43.

Исходя из таблицы, мы видим, что методика «ЦифраАгроИнфо» информационного обеспечения является намного эффективнее текущей. Основные проблемы данного подхода заключаются в сложности запустить проект. Так как не хватает финансовых средств необходимо привлекать инвестиции. Это делается с помощью стартапа.

Участие в различных акселерационных программах, фондах государственного развития поможет проекту привлечь нужные инвестиции. Вторая проблема – сложность выхода на рынок. Третья проблема – отсутствие законодательной инициативы.

Исходя из данных таблицы видно, что в совокупности показатель эффективности метода «ЦифраАгроИнфо» информационного обеспечения равен: 30,31.

6, 31 + 10 + 7 +7 = 30,31

Сравнивая эти два метода, мы видим, что «ЦифраАгроИнфо» намного лучше текущего состояния информационного обеспечения рационального обеспечения сельскохозяйственных земель:

30, 31 > 12, 89

Таблица 43 — Оценка эффективности методики «ЦифраАгроИнфо» информационного обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель

Самарской области

Критерий оценки эффективности	Значение
Социальная сфера
Показатели улучшения безработицы	7
Показатели общественной реакции	7
Показатель социального развития	5
Показатель предпринимательской активности	5
Экономика
Темпы роста сельскохозяйственных организаций	6
Улучшение качественного состояния почвы	7
Актуальность кадастровой стоимости	10
Организационные улучшения	6
Приток инвестиций	8
Экологические показатели
Общее состояние экологии региона	7
Показатель восстановления земель	6
Показатель загрязнения территории	8
Общее состояние экологии региона	8
Административные показатели
Государственное управление	3
Государственный учет земель	10
Разработка новых законов	3
Институциональные показатели
Зашита и безопасность	3
Контроль	10
Административные показатели
Государственное управление	1

Для расчета финансовой и инвестиционный привлекательности используем метод NPV – Таблица 48.

Таблица 44- Сводные показатели эффективности текущего информационного
обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель
Самарской области

Методика

Среднее

значение

критериев 1-5

Оценка

комплексности

Время

Стоимость

ЦифраАгроИнфо

120/19=6, 31

NPV считается исходя из предполагаемого показателя движения денежных средств.

word image 598 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Так как мы не можем оценить финансовую эффективность текущей модели информационного обеспечения, потому что данные отсутствуют, оценим финансовую эффективность проекта «ЦифраАгроИинфо».

Стоимость комплексного мониторинга колеблется от 25 000 рублей до 60 000 рублей за 1 га земли. Расходы организации станции тратятся на аренду БПЛА или покупку, аренду офисного помещения, административных расходов и, непосредственно, организации самой станции. В совокупности расходы представлены в таблицеТаблица 46. Также на финансовую эффективность влияют налоги и обязательны платежи, представленные в таблицеТаблица 46. План движения денежных средств представлен в таблицеТаблица 47. Он показывает количество денежных средств в обороте компании.

В итоге можно представить накопленный денежный поток, из которого, как раз и считается NPV.

В таблицах ниже представлен подсчет NPV, стоит отметить, что расчет слишком оптимистичный, для углубленного подсчета необходимо провести более глубокое исследование проекта на практике.

Коммерческая эффективность проекта составляет – 7 488 303, 53 руб.

Подводя итоги исследования необходимо отметить, что модель «ЦифраАгроИнфо» эффективна по всем показателям эффективности:

Показатель эффективности по установленным критериям составляет 30, 31.

NPV – 7 488 303, 53 руб.

Высокие показатели эффективности данной модели характеризует то, что она создана для решения основных проблем информационного обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель, земель агропромышленного комплекса.

Отсутствие прямых конкурентов позволяет проекту быть лучше, чем текущие методы информационного обеспечения. Очень важна социальная ориентация проекта. Создание центров приема дает возможность молодежи работать и учится, что борется с одной из важнейших проблем оттока молодежи с села. Проект формирует у них предпринимательские навыки и профессиональные, опытная команда преподавателей с радостью их обучит. Все решения по поиску клиентов они принимают самостоятельно. Решается проблема простоя неучтенных земель. Например, в Самарской области, более 40 процентов земли не поставлено на кадастровый учет и из 60 процентов, поставленных на учет 80 процентов поставлено с ошибками.

Также решается проблема качественного информационного обеспечения сельскохозяйственных земель, это необходимо для всех видов сельхоз производителей. Она позволяет выстраивать управленческие стратегии и производство. Вести взаимодействие с государственными органами регистрации прав, с Росреестром и Министерством сельского хозяйства РФ. Модель противодействует образованию латифундий в сельском хозяйстве и способствуют всецелому его развитию.

Таким образом, информационное обеспечение рационального использования сельскохозяйственных земель в Российской Федерации сильно недооценено. Государственный мониторинг во многих областях проводится нерегулярно, что приводит к упадку сельского хозяйства и, следовательно, экономических показателей. Информационное обеспечение рационального использования земель АПК представляет собой взаимосвязанную систему экономических, экологических, политических и социальных показателей. Для обеспечения устойчивого роста, землепользования, эффективного управления сельским хозяйством нужны кардинальные и продуманные изменения на государственном, социальном и экономическом уровнях.

Таблица 45 — Поступление от продаж услуг комплексного мониторинга за 1 га

Таблица 46 — Расходы и обязательные платежи

Таблица 47 — План движения денежных средств

Таблица 48 — Расчет коммерческой эффективности

Необходимо создать систему многоцелевого мониторинга, грамотную систему информационного обеспечения и нормативно-правовую и институциональную базу для открытия возможностей внедрения таких моделей как «ЦифраАгроИнфа». В Российской Федерации информационное обеспечение подчиняется определенному своду законов:

Конституция РФ.
Земельному кодексу.
Указам президента и правительства.
ФЗ № 218 «О государственной регистрации недвижимости».
Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Стоит учитывать, что нормативно правовая база должна быть направлена на регулирование и развитие отраслей сельского – хозяйства. В связи с введением ФЗ – 218 без подготовленной базы мониторинга земель и, создания новых, актуальных карт, произошло огромное наложение границ друг на друга, возникло множество кадастровых ошибок. Так как процесс регистрации недвижимости в России носит уведомительный характер исправление данных ошибок идет очень медленно. Возникают конфликты интересов и земельные споры. Все это тормозит развитие сельского хозяйства и рынка недвижимости.

Огромное количество земель просто не учтено и простаивает без дела. Для сельскохозяйственных земель это очень плохо, так как они должны быть всегда в обороте для их рекультивации и восстановления. Основными проблемами информационного обеспечения, рассмотренными в исследовании, являются:

Большое количество неучтенной земли, а, следовательно, потеря денежных средств государством.
Нерациональное использование земли. Многие сельскохозяйственные земли простаивают и их состояние ухудшается.
Формирование новых рабочих мест на селе
Помощь в качественной оценке состояния почв для сельскохозяйственных организаций.
Решение вопросов определения кадастровой стоимости участков.
Устранение кадастровых ошибок.
Участие в судопроизводстве и консультативная деятельность.
Контроль экологической ситуации.

«ЦифраАгроИнфо» решает все эти проблемы в комплексе. При текущей ситуации информационного обеспечения – решить все эти проблемы быстро невозможно. Участвуют слишком много контрагентов. Россреестр взаимодействует с кадастровым инженером, кадастровый инженер взаимодействует с компаниями, оказывающими услуги картографии и съемки, далее происходит взаимодействие с геодезистом – цепочка очень длинная и долгая, да и затратная, так как космическая (спутниковая) съемка стоит очень дорого, плюс накладываются услуги кадастрового инженера.

В научной работе были рассмотрены теоретическая основа информационного обеспечения, рационального землепользования сельскохозяйственных земель, рассмотрена модель создания комплексного информационного обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель и разработан проект «ЦифраАгроИнфо». С этим проектом команда участвовала на нескольких сельскохозяйственных выставках: «Золотая Осень 2017». Проект занял 2 место и получил диплом. В рамках исследования, принимали участие в акселерационной программе GenerationS – 2017 -2018г.г. в Самаре. Проект получил множество положительных отзывов, что позволило продолжить исследование в этом направлении.

Подводя итог, «ЦифраАгроИнфо» является уникальным и эффективном методом решения проблем землепользования. Метод можно применять ко всем видам назначения земель, не только для сельскохозяйственных. Фермерам и частным сельскохозяйственным производителям проект несет множество полезных функций. Они получают недорогие функции комплексного мониторинга земли: состояние почвы, геодезические работы, предоставление картографической продукции. Государство получает выгоду от регистрации неучтенной земли, общество – получает новые рабочие места, сохранение молодежи на селе.

Таким образом:

1. Авторами в работе доказано, что использование современных технологий сбора, обработки, хранения и анализа данных на основе ГИС-технологий, совместно с переходом на точное земледелие позволит существенно повысить эффективность мероприятий по борьбе с развитием негативных процессов, выбытием земель из оборота за счет возможности оперативного контроля соблюдений экологических параметров нагрузки на сельскохозяйственные земли, и принятия неотложных мер по недопущению превышения таких параметров.

2. Затраты на внедрение предложенной авторами модели информационного взаимодействия и ГИС-системы мониторинга сельскохозяйственных земель внутри существующей АИС РФС АПК составляют не более 20 млн руб., при этом ущерб от деградации естественных кормовых угодий может достигать 10 % от валового сбора сельхозпродукции. Внедрение предложенных разработок авторами обеспечит получение актуальной информации о состоянии и использовании земель для эффективного и своевременного принятия управленческих решений в области улучшения экологической обстановки и социального положения в регионе.

8.2 Анализ структуры информационной базы данных земель сельскохозяйственного назначения и изучение показателей, характеризующих их состояние

Решение задач мониторинга объектов недвижимости, различных территорий, городского кадастра, землеустройства должно базироваться на достоверной информации об участках местности и их площадях, рельефе местности, учете инфраструктуры объекта, состояния природных и природно-антропогенных ландшафтов.

В обеспечении данной информации на современном этапе возрастает роль аэрокосмических средств. Это обусловлено оперативностью получения с помощью их метрической и смысловой информации об изучаемой территории, объективностью и документальностью этой информации, возможностью регулярных наблюдений за изменениями, происходящими на изучаемой территории, а также снижением затрат на проведение съемок и получением необходимой информации.

Аэро-, и космические средства и методы получения информации о местности, объектах и процессах в значительной мере восполняют недостатки контактного способа сбора информации, а в некоторых случаях полностью заменяют его. Некоторые задачи, особенно поискового (разведывательного) характера, можно решить только с помощью аэро-, и космических съемок (Рисунок 54).

Изменения, вступившие в силу 15.06.2016 в федеральном законе N122-ФЗ: С 15.06.16 после проведения любых регистрационных действий по объекту (купля-продажа, дарение, наложение или снятие обременения, арест или снятие ареста с любой недвижимости), Росреестром больше не выдается новое свидетельство о регистрации права собственности. Подтверждением любых изменений по объекту недвижимости остается только выписка ЕГРП.

Мониторинг изменения кадастровой стоимости. Периодически по объектам недвижимости, Росреестр производит перерасчет кадастровой стоимости. Поставив объект на мониторинг, Вы сможете отслеживать данные изменения. Как только кадастровая стоимость объекта изменится, Вас должны уведомить об этом. С учетом того, что налог на недвижимое имущество зависит от кадастровой стоимости, данная информация особенна актуальна.

Мониторинг изменения правообладателей и обременений. До вступления поправок в законе №122-ФЗ, после проведения любой сделки по объекту в Росреестре, через 10 дней Вам выдавалось новое свидетельство о регистрации права собственности, что являлось подтверждением изменений по объекту недвижимости. Теперь, после проведения сделки, для понимания вступления новых изменений, Вам следует заказать выписку ЕГРП.

Рисунок 54 – Области применения дистанционного зондирования

Изучения отражения показателей, характеризующих:

природные условия;

На территории Российской Федерации сельскохозяйственное производство ведется в сложных природно-климатических условиях. Основная часть продукции растениеводства производится в зонах рискованного земледелия с недостаточными или неравномерными режимами осадков, частыми засухами и суховеями, тогда как другая часть, в свою очередь, – в зонах избыточного увлажнения.

В этих условиях стабильный и устойчивый уровень производства продукции растениеводства в значительной степени обеспечивается на основе развития мелиорации земель.

На мелиорированных землях, занимающих 6% площади пашни, производится до 65% овощной продукции и картофеля, весь рис, около 20% кормов для животноводства и другая продукция.

Структура государственного управления мелиоративным комплексом Российской Федерации представлена 80 подведомственными Минсельхозу России ФГБУ в области мелиорации с общей штатной численностью более 17 тыс. человек.

Улучшение технического состояния имеющихся мелиоративных фондов осуществляется в рамках, разработанных Минсельхозом России и утвержденных Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ в области мелиорации земель и повышения плодородия почв.

В 2000 г. завершилась реализация Государственной комплексной программы повышения плодородия почв России и федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на период 1996-2000 годов. С 2002 по 2005 г. осуществлялась реализация федеральной целевой программы «Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы», ресурсное обеспечение которой за счет средств федерального бюджета составило 17,34 млрд руб.

Задачи повышения экологической и продовольственной безопасности Российской Федерации в период 2006-2013 гг. решались в рамках федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2013 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99 (далее – ФЦП «Плодородие»).

Анализ природно-экономических условий функционирования сельскохозяйственных предприятий. Результаты работы сельскохозяйственных предприятий существенно зависят от условий производства. Потому экономический анализ начинают с изучения природно-экономических условий предприятия, его размеров, производственного направления, уровня интенсификации производства, его эффективности, финансового состояния и т.д. Только с учетом конкретных условий можно объективно оценить результаты деятельности предприятия и наметить пути его дальнейшего развития. Условия производства можно разделить на три группы:

а) природные и климатические (типы почв, особенности климата, рельефа местности);

б) месторасположение хозяйства;

в) экономические условия производства (Рисунок 55).

Рисунок 55 ‑ Природные и климатические условия Евразии

В течение многих веков хозяйственная деятельность людей определялась принципом неограниченного экономического роста, что привело к истощению природных ресурсов и ухудшению среды обитания. Началась и продолжается деградация природной среды: загрязнение атмосферного воздуха, а также поверхностных и подземных вод; изменение растительного покрова, проявляющееся в сокращении лесных площадей, уменьшении запасов лекарственных, плодово-ягодных и других растений, повсеместном обеднении флористического разнообразия; снижение численности многих промысловых зверей и птиц, амфибий и рептилий, насекомых-опылителей, многих промысловых беспозвоночных; другие негативные изменения естественной среды обитания.

Россию характеризуют следующие специфические природные особенности: наличие обширной (самой крупной в мире) арктической зоны, наличие самого большого по площади массива вечной мерзлоты, большая площадь ветландов — болот, заболоченных территорий и переувлажненных земель. Ветланды России составляют около 60% территорий подобного рода в северном полушарии; около половины земельных ресурсов расположено в зоне Севера с холодным климатом, болотами и вечной мерзлотой; невыгодное географическое положение по отношению к трансграничному переносу: в связи с преобладанием в средних широтах западного переноса воздушных масс значительную долю среди основных загрязнителей составляют поллютанты, поступающие из стран Западной, Северной и Центральной Европы и стран ближнего зарубежья.

Эти процессы происходят повсеместно, в том числе в Российской Федерации и ее регионах: сокращается размер природно-ресурсного потенциала, повсеместно снижается качество природной среды, ухудшаются условия для жизни людей, в том числе условия сохранения физического и нравственного здоровья общества. Но постепенно происходит поворот в мышлении (а частично и в практике) от потребительского отношения к природе к пониманию сложных проблем взаимодействия общества и природы. Приходит осознание того, что человечество возникло и развивается внутри географической оболочки Земли, представляющей собой глобальный природный комплекс, состоящий из четырех геосфер: литосферы, гидросферы, атмосферы и биосферы. Состояние геосфер определяет экологическое благополучие общества в целом и каждого из его членов. Качество природной среды в целом и ее составляющих с каждым годом все в большей мере влияет на жизнь людей. Состояние ресурсов атмосферного воздуха, водных, земельных, минерально-сырьевых и других видов ресурсов влияет на степень эффективности производства, а также условия комфортности жизни людей.

Для характеристики состояния почвы используются следующие показатели: качественная оценка сельскохозяйственных угодий (в баллах), средний размер полей, содержание гумуса и микроэлементов в почве, мощность гумусного слоя, доля угодий, требующих известкования и гипсования, доля улучшенных угодий в общей их площади, механический состав почвы и т.д.

При изучении климатических условий нужно обратить внимание на такие особенности, как среднегодовое количество осадков, их распределение по периодам года, продолжительность залегания и толщина снежного покрова, глубина промерзания почвы, даты первых и последних заморозков, продолжительность безморозного периода.

При оценке месторасположения хозяйства изучается расстояние от областного и районного центров, железнодорожных станций, пристаней, снабженческих, перерабатывающих, ремонтных предприятий, состояние дорожной сети.

К экономическим условиям, от которых зависят результаты хозяйственной деятельности, относятся:

1. Обеспеченность предприятий финансовыми, земельными, трудовыми и материальными ресурсами.

2. Уровень специализации и концентрации производства (основной показатель – структура товарной продукции, дополнительные – структура посевных площадей, валовой продукции, поголовья скота, затрат труда).

Для оценки уровня (глубины) специализации производства рассчитывают коэффициент специализации К_сп:

где Уд_i удельный вес i-го вида товарной продукции в общем ее объеме;

n порядковый номер отдельных видов продукции по их удельному весу в ранжированном ряду.

Значение коэффициента специализации может колебаться от 0 до 1. Если его уровень меньше 0,2, то это свидетельствует о слабовыраженной специализации, от 0,2 до 0,4 о средней и свыше 0,6 об углубленной.

3. Уровень интенсификации производства. Интенсификация – главное направление развития сельскохозяйственного производства на современном этапе, призванная обеспечить основную долю прироста сельскохозяйственной продукции и повышения ее конкурентоспособности. Она достигается путем внедрения достижений научно-технического прогресса и передового практического опыта.

С целью всестороннего изучения процесса интенсификации рассматривают три группы показателей, характеризующих:

1) уровень интенсификации (основные это сумма основных и оборотных средств, сумма затрат на 100 га сельскохозяйственных угодий; дополнительные расход удобрений на 1 га, энергообеспеченность, обеспеченность хозяйства тракторами, численность поголовья животных на 100 га сельхозугодий, сумма инвестиций на мелиорацию земель и др.).

2) результаты интенсификации: выход валовой, товарной продукции, чистого дохода на 100 га сельхозугодий, урожайность культур, продуктивность животных, производительность труда, фондоотдача основных средств, отдача кормов, удобрений и т.д.

3) эффективность интенсификации на основе сравнения дополнительных вложений с их результатами (прибыль на рубль инвестированного капитала, на рубль основных средств, на одного работника и др.).

В процессе анализа необходимо изучить уровень данных показателей, их динамику, провести межхозяйственные сопоставления и дать оценку достигнутому уровню интенсификации и эффективности производства в исследуемом хозяйстве.

8.2.1 Современные методы информационного обеспечения базы данных о
состоянии и использовании сельскохозяйственных земель

Впервые замысел создания Глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОС) возник на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде в 1972 г. для решения экологических проблем^[241]. Основные требования к системе были разработаны в 1975 г., она начала формироваться в рамках программы United Nations Environment Programmed (ЮНЕП). Программа нацелена на заблаговременное выявление изменений, которые отрицательно воздействуют на человека.

В рамках программы также отслеживаются параметры состояния геологической среды, почв, землепользования, ландшафтов и др. Сбор данных в системе ГСМОС осуществляется с помощью аэро- и космической съемки, проводится на наземных стационарных и передвижных станциях.

Выполненный анализ показывает, что существующие системы мониторинга, действующие в рамках международных программ на национальном уровне, в значительной степени различаются друг от друга и зависят от природных условий различных стран. В большинстве национальных проектов особое внимание уделяется мониторингу земель.

В Канаде проведена полная инвентаризация земель с оценкой плодородия. Канадский центр дистанционного зондирования (CCRS) в числе первых создал и использует географическую информационную систему (ГИС) позволяющую, отслеживать тенденции глобальных изменений окружающей среды и вести кадастровый учет и оценку земельных ресурсов^[242].

В Швеции все программы мониторинга окружающей среды базируются на изучении эталонных территорий, представленных характерными для Скандинавии лесными землями и опытными полями. Результаты исследований анализируются и служат основой для рекомендаций по использованию земель^[243].

В США мониторингом земель занимается Агентство по защите окружающей среды, которое проводит научные исследования, разрабатывает рекомендации по охране природы, распределяет разрешения на природопользование и др. Национальная служба охраны почв США осуществляет сбор наземных данных и формирует базы данных (БД) съемки земель^[244].

Мониторинг земель в Германии опирается в основном на данные дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ). В рамках мониторинга земель территориальные органы собирают данные о состоянии компонентов природной среды и их изменениях, а также разрабатывают мероприятия по охране природной среды.

В Российской Федерации в 1993 г. было принято Постановление Правительства РФ о создании системы экологического мониторинга^[245]. Ответственность за выполнение отдельных функций в Единой государственной системе экологического мониторинга была возложена: на Минприроды, Росгидромет, Роскомзем, Роскомнедра и т. д.^[246],^[247]. Несмотря на то, что над решением проблем создания системы мониторинга работали столь различные и всесильные ведомства, единая система так и не была создана спустя 30 лет с начала ее разработки.

Хорошо организован мониторинг земель сельскохозяйственного назначения. Выполняется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), которая с определенной периодичностью наземными и аэрокосмическими методами выявляет особенности состояния земель, а также дает оценку степени изменения почв и растительности.

В базы данных фонда информации Росреестра включены данные регулярных наблюдений за земельными ресурсами, справочные материалы и программное обеспечение для анализа состояния земель сельскохозяйственного назначения.

Обмен пространственными данными обычно производится с использованием геопорталов, которые обеспечивают поиск, просмотр, загрузку метаданных, а также скачивание пространственных данных в соответствии с правами доступа к необходимым материалам. В России на федеральном уровне функционируют кадастровая карта Росреестра, геопортал Роскосмоса, система мониторинга и атлас земель сельскохозяйственного назначения РФ.

Региональные геопорталы созданы в Москве, Санкт_Петербурге, Уральском федеральном округе, Приморском крае и ряде других регионов и городов. При этом работы по созданию и картографическому обеспечению геопорталов в ряде регионов страны только начинаются.

На протяжении десятилетий в США, Европе и некоторых странах Азии проводится мониторинг сельхозугодий с использованием космических снимков, который является одним из основных инструментов контроля за состоянием сельхозугодий и урожайностью культур.

Обширные территории России, занимаемые сельскохозяйственными угодьями, довольно сложно контролировать из-за недостатка точных карт, неразвитой сети пунктов оперативного мониторинга, наземных станций, в том числе и метеорологических, отсутствия авиационной поддержки, ввиду дороговизны содержания штата и т.д. Кроме того, в силу различного рода природных процессов, происходит постоянное изменение границ посевных площадей, характеристик почв и условий вегетации на различных полях и от участка к участку.

Все эти факторы препятствуют получению объективной, оперативной информации, необходимой для констатации текущей ситуации, ее оценки и прогнозирования. А без этого практически невозможны увеличение производства сельскохозяйственной продукции, оптимизация использования земель, прогнозирование урожайности, уменьшение затрат и повышение рентабельности.

За рубежом аналогичные проблемы успешно решаются благодаря применению данных дистанционного зондирования (ДДЗ) Земли, получаемых с помощью космических спутников. О значимости рынка космических ДДЗ в сельском хозяйстве свидетельствует тот факт, что американская компания DigitalGlobe, ведущий поставщик коммерческих космических снимков субметрового разрешения, обладает эксклюзивными правами на продажу снимков Spot в США только для двух рынков – сельскохозяйственного и военного.

Уникальность системы спутникового мониторинга в том, что с одного и того же снимка можно получить различную информацию, которая позволит определять готовность площадей для посевов, прогнозировать засухи, оценивать возможные убытки.

Материалы космической съемки могут помочь как для решения комплексных задач управления сельскохозяйственными территориями, так и в узкоспециализироанных направлениях. Типичными задачами в этой области являются: инвентаризация сельскохозяйственных угодий, контроль состояния посевов, прогнозирование урожайности, выделение участков эрозии, заболачивания, засоленности и опустынивания, определение состава почв, слежение за качеством и своевременностью проведения различных сельскохозяйственных мероприятий, а также мониторинг загрязнения окружающей среды, транспортное планирование, анализ зон водоразделов, оценка рисков, планирование застройки и выбор мест для строительства и т.д.

Спутниковые снимки позволяют получать высокоточную информацию о текущем состоянии посевов. Существует целый ряд хорошо разработанных методик контроля состояния растительности по изображениям.

Например, зная, как меняется спектральная яркость растительности в течение вегетационного периода, можно по тону изображения полей судить об их агротехническом состоянии. После перезимовки состояние озимых культур оценивается по различию в цвете здоровых и погибших растений, состояние озимых и яровых до уборки урожая — на основе учета степени покрытости почвы всходами и равномерности их распределения. Как известно, отражение растительного покрова в красной и ближней инфракрасной областях электромагнитного спектра тесно связано с его зеленой фитомассой. Для того чтобы количественно оценить состояние растительности, широко применяется так называемый нормализованный разностный вегетационный индекс NDVI (Normalized Difference Vegetation Index). NDVI характеризует также плотность растительности, позволяет растениеводам оценить всхожесть и рост растений, продуктивность угодий. Индекс рассчитывается как разность значений отражения в ближней инфракрасной и красной областях спектра, деленная на их сумму. В результате значения NDVI меняются в диапазоне от –1 до 1.

Для зеленой растительности отражение в красной области всегда меньше, чем в ближней инфракрасной, за счет поглощения света хлорофиллом, поэтому значения NDVI для растительности не могут быть меньше 0. Расчет индекса для каждого пиксела космического снимка по красной и ближней инфракрасной спектральным зонам позволяет получить производное изображение — карту NDVI.

NDVI позволяет выявить проблемные зоны угнетенной растительности, давая возможность принимать наиболее верные в долгосрочной перспективе решения, направленные на повышение урожайности. Участки с различным состоянием растительности или объемом зеленой фитомассы могут быть изображены различными цветами. При помощи статистической обработки карт NDVI помимо определения количества фитомассы можно также выделить площади посева различных сельскохозяйственных культур.

Динамика вегетационного индекса позволяет выявить земли, выведенные по тем или иным причинам из сельскохозяйственного оборота, и контролировать в дальнейшем этот процесс на основе объективных фактических данных, получаемых с помощью космических средств наблюдения.

Спутниковый мониторинг сельхозземель для России сегодня – насущная необходимость. Внедрение методов решения задач с помощью данных дистанционного зондирования способно поднять сельскохозяйственное производство на качественно новый уровень. При наличии достоверной информации о состоянии дел в растениеводстве мы сможем избежать ошибочных решений на различных уровнях: как на государственном, так и на уровне отдельного сельхозпредприятия, что эффективно скажется на таких работах как проведение инвентаризации земель.

Инвентаризация земель является важным направлением работы по выявлению неиспользуемых или ненадлежаще используемых земель.

В настоящее время правовой основой проведения инвентаризации земель в стране является Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве», согласно ст. 9 которого инвентаризация земель является одним из видов землеустроительных работ и проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии, а ст. 13 указанного закона конкретизирует, что она проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. Согласно ст. 19 указанного закона материалы инвентаризации земель признаны одним из видов землеустроительной документации.

На практике цели и задачи инвентаризации земель могут существенно различаться, и обычно они задаются заказчиками этого вида землеустроительных работ. Ими могут выступать: федеральное правительство, исполнительные органы власти регионов, муниципалитеты, крупные корпорации, имеющие значительные земельные ресурсы, другие собственники земель.

Как показывает анализ проведенных в нашей стране и за рубежом инвентаризаций земель, в зависимости от поставленных задач инвентаризация земель подразделяется на два вида: полную и целевую.

Полная инвентаризация земель проводится на всей территории страны и на землях всех категорий, независимо от форм собственности на землю. За последние полвека полные инвентаризации в нашей стране были проведены два раза – в 1987 году на основании «Указаний о порядке проведения инвентаризации земель в РСФСР», утверждённых Госагропромом СССР 22 мая 1987 года и Госагропромом РСФСР 29 мая 1987 года, в 2001-2002 гг. ‑ на землях всех категорий в соответствии с поручением Президента Правительству Российской Федерации от 17 марта 2001 года № Пр-496 ГС. Начало работ по последней инвентаризации земель в Российской Федерации было положено Федеральной целевой программой (ФЦП) «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996-2000 годы)», продлённой на 2001 год. В 2002 году эти работы продолжались в рамках подпрограммы «Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений» — как составной части ФЦП «Создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учёта объектов недвижимости (2002-2007 годы)». Инвентаризационные работы, в связи с неравномерным поступлением денежных средств были окончены в 2007 году.

При целевой инвентаризации земель информация о состоянии и использовании земель может уточняться по всем или по отдельным характеристикам. Такая инвентаризация может охватывать территории отдельных регионов или и муниципалитетов. Она может проводиться на землях отдельных категорий, в территориальных зонах, в которых существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках, а также в отношении видов земель (например, мелиорированных, засоленных или др.).

В СССР в 1976 году была проведена целевая инвентаризация земель, почвенный покров которых был нарушен при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, выполнении геологоразведочных, изыскательских, строительных и других работ, на основе Инструкции, утвержденной Министерством сельского хозяйства СССР от 20 декабря 1976 года № 187. В 1982‑1983 гг. в СССР была проведена также целевая инвентаризация земельных участков под солонцами. Для этого применялись «Методические указания по инвентаризации солонцовых земель», утверждённые МСХ СССР 15 декабря 1982 года.

Первой целевой инвентаризацией земель в постсоветский период стала осуществленная в 1993‑1995 гг. во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 года № 480 в соответствии с постановлением Правительства от 12 июля 1993 года № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам». Этим постановлением было утверждено также «Положение о порядке проведения инвентаризации земель» (далее – Положение).

Целью этой инвентаризации было определение возможности предоставления гражданам земельных участков для ведения индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

Кратко характеризуя Положение о порядке проведения этой инвентаризации, следует отметить, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации была предоставлена возможность с учетом местных условий конкретизировать содержание работ по инвентаризации земель и устанавливать очередность их проведения (п. 2 Положения), кроме того законодательные (представительные) региональные органы могли установить иной порядок проведения инвентаризации (п. 7 Положения).

Согласно Положению для проведения инвентаризации земель, в районах создавались специальные комиссии. В их состав включались: председатель соответствующего районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству (председатель комиссии), представители природоохранного органа, архитектурно — градостроительной и санитарно — эпидемиологической службы, органов сельского и лесного хозяйства, представители органов местного самоуправления, а также собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители. При необходимости к работе комиссии также привлекались представители других органов и служб. Состав комиссии утверждается главой местной администрации.

Проведение инвентаризации земель предусматривало установление их местоположения, площади, качественного состояния, а также причин, приведших к выявленным изменениям в состояния земель. При этом выявлялись:

1) соответствие документов, удостоверяющих права юридических лиц на землю, фактически используемым ими земельным участкам;

2) неиспользуемые либо используемые не по целевому назначению земельные участки;

3) нарушенные и отработанные земель (затем такие земли подлежали рекультивации);

4) не покрытые лесом земли лесного фонда, а также покрытые кустарником, малоценными лесными породами, расположенных за пределами пригородных зеленых зон и других особо охраняемых территорий.

Вышеназванные специальные комиссии по проведению инвентаризации земель на основании проведенных работ разрабатывали предложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель, при этом устанавливались возможность и условия:

использования в дальнейшем этих земель гражданами для индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, личного подсобного и дачного хозяйства, организации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов, и других целей;
дальнейшего использования всех или части этих земель прежними собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами, а также перераспределения земель между ними;
восстановления мелиоративно неустроенных, нарушенных и деградированных земель;
обмена в установленном порядке пригодных для сельскохозяйственного использования, но не используемых в этих целях земель промышленности, транспорта, связи, обороны, лесного фонда и иного несельскохозяйственного назначения не менее продуктивные или с нарушенным почвенным покровом земли сельскохозяйственного назначения;
передачи неиспользуемых земель в состав земель запаса.

При этом на каждое землепользование заводится самостоятельное дело с обосновывающими расчетами, графическим материалом, данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения инвентаризации земель.

Материалы инвентаризации земель с предложениями по их дальнейшему использованию и установлению правового режима земельных участков направлялись местным администрациям для рассмотрения с участием представителя комитета по земельным ресурсам и землеустройству по соответствующему региону и затем направлялись в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации для утверждения и принятия решения о дальнейшем использовании этих земель.

Утвержденные материалы инвентаризации земель являлись основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию (п. 8 Положения).

Источником финансирования работ проведенной в 1993-1995 гг. инвентаризации земель были средства, поступающие от взимания земельного налога и арендной платы за землю.

Методические документы по ее проведению разрабатывал и утверждал Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзема). Так, приказом от 2 августа 1993 года № 38 «О проведении инвентаризации земель» была утверждена форма Акта проведения инвентаризации земель и порядок организации соответствующих землеустроительных работ.

Другая целевая инвентаризация – земель населённых пунктов – проводилась во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 года № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации».

Основными нормативными документами при выполнении всего комплекса работ по инвентаризации земель населённых пунктов являлись:

— Временное руководство по инвентаризации земель населённых пунктов, утверждённое Роскомземом 17 мая 1993 года;

— Единая технология кадастровых и топографо-геодезических съёмок для целей инвентаризации и ведения кадастра в городах и других поселениях в 1994-1995 гг., Роскомзем, 1994 г.

Перечень и основное содержание инструктивно-методической и технической документации по инвентаризации земель в Российской Федерации в 1974-2016 гг. приведены в таблицеТаблица 49.

Особое значение проведение работ по инвентаризации земель в Российской Федерации и, в особенности, земель сельскохозяйственного назначения имеет в настоящее время. Это обусловлено тем, что в ходе земельной реформы 1991-2001 гг. и в последующие годы были допущены массовые нарушения земельного законодательства, выражающиеся в захвате земельных участков, передаче (продаже) в собственность сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд без изменения в установленном порядке целевого назначения и разрешенного использования земель, самовольном строительстве, загрязнении земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами, захламлении земель, нарушении требований установленного режима использования земель сельскохозяйственного назначения, участков, расположенных в охранных, санитарно-защитных зонах, искажении сведений о количестве, состоянии и использовании земель и др.

Таблица 49 – Перечень и основное содержание инструктивно-методической и технической документации по инвентаризации
земель в Российской Федерации (1974-2016 гг.)

Наименование инструктивно-методической и технической документации	Каким органом утверждены документы и их реквизиты	Вид инвентаризации	Основные положения (содержание) технической документации
Указания о порядке проведения полной инвентаризации земель Нечерноземной зоны РСФСР. ‑ М., 1974. ‑ 16 с.	Утв. МСХ СССР 26.09.1974 г.	Полная	Порядок проведения полной инвентаризации земель Нечерноземной зоны. Цели и задачи инвентаризации. Организация работ. Выявление земель, пригодных для освоения в сельскохозяйственное производство, требующих мелиорации, коренного и поверхностного улучшения. Уточнение площадей, границ и местоположения сельскохозяйственных угодий. Определение их качественного состояния. Подготовительные работы. Полевые работы. Планово-картографические материалы. Инвентаризационное дело.
Инструкция по инвентаризации земель, почвенный покров которых разрушен при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, выполнении геологоразведочных, изыскательных, строительных и других работ. — М., 1976. – 48 с.	Утв. МСХ СССР 20.12.1976 г.	Целевая	Организация и содержание работ. Подготовительные работы. Полевое обследование участков, почвенный покров которых был разрушен при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа и др. Определение площадей, границ и местоположения участков, состояния земель. Разработка предложений по рекультивации нарушенных земель.
Временные технические указания по вычислению площадей земельных угодий с учетом их контурности и крутизны склонов. — М., 1982. — 13 с.	Утв. Главным управлением землепользования и землеустройства МСХ РСФСР 04.06.1982 (без номера)	Полная	Составлены в дополнение к «Указаниям по вычислению площадей», утвержденных Главным управлением землепользования и землеустройства МСХ РСФСР 24.07.1974. Порядок выполнения работ. Определение контурности сельскохозяйственных угодий. Характеристика земельных угодий по уклонам. Оформление материалов. Контроль и приемка работ. Изготовление и выдача материалов. Нормы времени на работы по вычислению площадей земельных угодий с учетом их контурности и крутизны склонов.
Методические указания по инвентаризации солонцовых земель. — М., 1983. — 21 с.	Утв. МСХ СССР 15.12.1982 г.	Целевая	Порядок инвентаризации солонцовых земель. Порядок заполнения форм инвентаризации солонцовых земель. Определение солонцовых земель, их выявление на местности и графическое отображение контуров солонцовых земель на картосхемах.

Продолжение таблицы 49

Наименование инструктивно-методической и технической документации	Каким органом утверждены документы и их реквизиты	Вид инвентаризации	Основные положения (содержание) технической документации
Указания по инвентаризации и паспортизации внутрихозяйственных дорог и разработке схем их развития в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных предприятиях РСФСР. — М., 1983. — 58 с.	Утв. МСХ РСФСР 20.12.1982 г.	Целевая	Общие положения. Содержание работ по инвентаризации и паспортизации внутрихозяйственных дорог. Порядок организации и проведении работ. Содержание схемы развития внутрихозяйственных дорог в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных предприятиях РСФСР. Формы документов.
«О проведении в 1987 году инвентаризации мелиорированных земель и паспортизации оросительных и осушительных систем», (Приказ Госагропрома РСФСР, Министерства мелиорации и водного хозяйства РСФСР, Центрального статистического управления РСФСР).	Подписан 09.01.1987 №23/1818-пр/1	Целевая	Организация проведения работ. Сроки инвентаризации. Порядок выделения ресурсов, отчетности. Контроль за осуществлением инвентаризации мелиорированных земель и паспортизации оросительных и осушительных систем.
Временная инструкция о порядке проведения инвентаризации орошаемых и осушенных земель, оросительных и осушительных систем. — М., 1987. — 28 с.	Утв. Госагропромом РСФСР и Минводхозом РСФСР 27.02.1987 г.	Целевая	Организация проведения инвентаризации специальными комиссиями. Сроки работ и источники финансирования. Определения орошаемых и осушаемых земель. Объекты инвентаризации. Содержание инвентаризации. Порядок утверждения документов. Виды работ: уточнение границ орошаемых и осушенных земель, нанесение на план и вычисление площадей; определение качества сельскохозяйственных угодий; установление технического состояния оросительных и осушительных систем и систем лиманного орошения.
Инструкция о порядке проведения инвентаризации орошаемых и осушаемых земель, оросительных и осушительных систем. -М., 1987. — 36 с.	Утв. Госагропромом СССР 15.04.1987 г. и Минводхозом СССР 16.04.1987 г.	Целевая	Порядок проведения инвентаризации орошаемых и осушаемых земель, оросительных и осушительных систем. Термины и определения. Установление границ, местоположения, площадей и качественного состояния орошаемых и осушаемых земель. Инвентаризация оросительных и осушительных систем (состояние, водозаборы и водосбросы, типы оросительных и осушительных сетей). Предложения по улучшению использования мелиорированных земель.

Продолжение таблицы 49

Наименование инструктивно-методической и технической документации	Каким органом утверждены документы и их реквизиты	Вид инвентаризации	Основные положения (содержание) технической документации
Указания о порядке проведения инвентаризации земель в РСФСР. — М., 1987. — 20 с.	Утв. Госагропромом РСФСР 29.05.1987 г.	Полная	Порядок проведения полной инвентаризации земель с целью уточнения данных о наличии и качественном состоянии земель и улучшения государственного учета земель; определение площадей, пригодных для освоения, улучшения и вовлечения в сельскохозяйственный оборот. Подготовительные работы. Полевые работы. Оформление, согласование и утверждение материалов инвентаризации земель в РСФСР. Чертеж инвентаризации. Чертеж освоения и улучшения земель. Ведомости изменившихся контуров угодий и вычисления площадей. Поконтурные ведомости. Ведомости площадей освоения новых земель и улучшения сельскохозяйственных угодий. Акт о проведении инвентаризации. Дело по инвентаризации.
Технические указания по корректировке карт земельных угодий в масштабах 1:10000 и 1: 25000 с использованием материалов аэрофотосъемки для целей инвентаризации земель РСФСР. — М., 1987. — 9 с.	Утв. Всероссийским объединением «Росземпроект» Госагропрома РСФСР 05.10.1987 и ВИСХАГИ Госагропрома СССР 01.10.1987	Полная	Порядок проведения работ. Аэрофотосъемка. Подготовительные работы. Изготовление трансформированных или приведенных к масштабу снимков. Исправление содержания карт земельных угодий. Контроль и приемка работ. Нормативно-технические документы.
«О порядке выполнения работ по инвентаризации земель РСФСР» (Инструктивное письмо Росземпроекта. — М., 1988. — 16 с.).	Подписано 11.03.1988 № 67-77/122	Полная	Порядок выполнения работ по инвентаризации земель в РСФСР. Подготовка, оформление, согласование и утверждение документов. Топографо-геодезическое обеспечение.
«Об особенностях инвентаризации оленьих пастбищ» (Инструктивное письмо Росземпроекта. — М., 1988. — 7 с.).	Подписано 08.07.1988 № 67-5/11	Целевая	Объекты инвентаризации. Порядок проведения работ. Уточнение площадей, границ и местоположения, пастбищ, их видов и оленеемкости. Маршруты продвижения оленьих стад. Уточнение местоположения и принадлежности производственных центров для оленеводства. Сезонные пастбища.
Рекомендации по выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель. — М., 1991. — 12 с.	Одобрены НТС при Госкомиссии Совета Министров СССР по продовольствию и закупкам 20.02.1991 г.	Целевая	Критерии отнесения земель к неиспользуемым и нерационально используемым. Организация и порядок выполнения работ, рассмотрение их результатов. Подготовительные работы. Выявление изменений в качественном состоянии и целевом использовании земель. Анализ использования сельскохозяйственных земель по их продуктивности. Полевое обследование территории. Подготовка предложений по формированию специального земельного фонда местных советов.

Окончание таблицы 49

Наименование инструктивно-методической и технической документации	Каким органом утверждены документы и их реквизиты	Вид инвентаризации	Основные положения (содержание) технической документации
Временное руководство по инвентаризации земель населенных пунктов. — М., 1993. — 21 с.	Утв. Роскомземом 17.05.1993 г.	Целевая	Порядок, виды, содержание работ по инвентаризации земель населенных пунктов. Цели и задачи инвентаризации. Подготовительные работы. Разбивка кварталов, массивов и составление карты-схемы топографической обеспеченности, подготовка рабочего инвентаризационного плана-схемы. Составление технического задания. Производственный этап. Натурное обследование. Составление землеустроительного дела. Оформление и выдача материалов.
Положение о порядке проведения инвентаризации земель. — М., 1993. — 4 с.	Утв. Постановлением Совета Министров — Правительством РФ от 12.07.1993 № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам».	Полная	Организация проведения работ. Обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Состав комиссий по проведению инвентаризации в административных районах. Содержание инвентаризации: проверка правоустанавливающих документов на землю; выявление неиспользуемых либо используемых не по целевому назначению земельных участков; нарушенных и отработанных земель; подлежащих рекультивации земель; земель лесного фонда, не покрытых лесом, а также покрытых кустарником и др. Предложения по дальнейшему использованию земельных участков с определенными местоположением, границами, площадью, качественными характеристиками.
Единая технология кадастровых и топографо-геодезических съемок для целей инвентаризации и ведения кадастра в городах и других поселениях в 1994-1995 гг. — М., 1994. — 20 с.	Утв. Роскомземом 1994 г.	Целевая	Общие положения. Основное содержание кадастровых и топографо-геодезических съемок для целей инвентаризации и ведения кадастра в городах и других поселениях. Технологические требования к проведению кадастровых и топографо-геодезических съемок на единой основе. Порядок организации и проведения работ.
» О нормативном акте по инвентаризации земель городов и иных поселений» (Приказ Госкомзема России. — М., 2000. — 1 с.).	Подписан 27.04.2000 № 98	Целевая	Об отмене «Временного руководства по инвентаризации земель населенных пунктов» от 17.05.1993 и поручении разработать новую техническую документацию в этой сфере для проведения инвентаризации земель населенных пунктов в 2001-2002 гг.
Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. — М., 2012. -2 с.	Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 № 369	Целевая	Перечень признаков неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности на пашне, на сенокосах, на культурных сенокосах, на пастбищах, на многолетних насаждениях.

Таким образом, проведение работ по инвентаризации земель в позднесоветской и постсоветской России показало себя как отлаженный и часто применяемый механизм получения сведений о землях и земельных участках. Такая же инвентаризация вполне может быть использована в ходе работ по выявлению неиспользуемых земель, а также используемых не по их целевому назначению или с другими нарушениями законодательства. Работы по такой инвентаризации должны стать частью формируемого на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

8.3 Земельно-кадастровая информация

В последние годы приоритетом в развитии земельных отношений и других отраслях общественных отношений стала информатизация общества. Земельно-кадастровая информация является одним из государственных информационных ресурсов и играет важную роль в регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами. Росреестр через свои территориальные органы проводит государственный кадастровый учет, тем самым обеспечивая защиту прав собственности и других вещных прав, субъектов земельных отношений, а также предоставляет земельно-кадастровую информацию участникам земельных отношений.

Постоянно растет потребность в информации о земле как основе проводимых земельных преобразований, так как земля является основным источником материального благополучия в частном и общественном секторах. Такая информация является главной для принятия решений, связанных с развитием и управлением территорий регионов.

В информации о земельных участках нуждаются юридические лица и граждане, совершающие различные сделки с землей (купля, продажа, наследование и др.). В условиях рыночной экономики каждый земельный участок должен получить свою юридическую значимость (определенность) как объект государственного кадастрового учета и государственной регистрации. В связи с этим возникает актуальность изучения использования земельно-кадастровой информации. Для достижения данной цели предполагается осуществить путем решение следующих задач:

— рассмотрение видов земельно-кадастровой информации;

— применение земельно-кадастровой информации на примере образования земельного участка путем раздела, с последующей постановкой вновь образуемых участков на ГКУ.

— сделать выводы об эффективности осуществления ГКУ в г. Волгограде.

Для подтверждения объективности сделанных выводов применить определенные научные методы исследования, основанные на анализе научной литературы и нормативно-правовых актов, обобщении существующей практики.

Земельно-кадастровая информация – совокупность земельно-регистрационной, земельно-учетной и земельно-оценочной информации. Она предназначается для использования органами государственной власти и управления, а также заинтересованными юридическими и физическими лицами.

В соответствии с 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»: государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, об особых экономических зонах, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, о территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных сведений о недвижимом имуществе. В ГКН вносятся основные сведения земельно-кадастровой информации об уникальных характеристиках объекта недвижимости:

1. Вид объекта недвижимости (земельный участок).

2. Кадастровый номер земельного участка и дата внесения данного кадастрового номера земельного участка в ГКН.

3. Описание местоположения границ земельного участка.

4. Площадь земельного участка.

В ГКН вносятся дополнительные сведения земельно-кадастровой информации:

1. Ранее присвоенный государственный учетный номер земельного участка (кадастровый, инвентарный или условный номер).

2. Кадастровый номер земельного участка, в результате раздела которого был образован другой объект недвижимости.

3. Кадастровый номер земельного участка, образуемого из данного объекта.

4. Кадастровый номер земельного участка, в пределах которого расположены здание, сооружение или объект незавершенного строительства, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства.

5. Кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства.

6. Адрес объекта недвижимости или при отсутствии такого адреса описание местоположения границ земельного участка (в субъекте РФ, муниципальном образовании, населенном пункте и т. п.).

7. Сведения о вещных правах на объект недвижимости.

8. Сведения об ограничениях (обременениях) вещных прав на объект недвижимости.

9. Сведения о части объекта недвижимости, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав.

10. Сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том числе дата утверждения результатов определения такой стоимости.

11. Сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка.

12. Категория земель, к которой отнесен земельный участок.

13. Разрешенное использование земельного участка.

14. Сведения о кадастровом инженере, выполнявшем кадастровые работы в отношении земельного участка.

15. Сведения о прекращении существования объекта недвижимости, т. е. земельного участка, если объект недвижимости прекратил существование.

Способы получения земельно-кадастровой информации. Земельно-кадастровая информация может быть получена различными способами. Применение того или иного способа зависит от условий проведения учета, его задач и специфики учетных данных. Сведения получают путем съемок, обследований, обмеров, инвентаризации и мониторинга земель.

Количественные данные, характеризующие площади земельных участков (угодий, земельных массивов, землепользовании и т. д.) получают с планово-картографического материала, характеризующего пространственную часть земельно-кадастровой информации. Планово-картографический материал может быть получен на основе следующих данных:

1. По существующим традиционным топографическим картам и планам, при этом применяются геоинформационные технологии, позволяющие получить цифровой картографический материал.

2. С использованием методов дистанционного зондирования, в основном по данным аэрофотосъемки и космической съемки. Аэрофотосъемка является основным видом съемки, применяемым при государственном учете земель. Она позволяет быстро и сравнительно дешево получить необходимые сведения о размерах, состоянии и использовании земельного фонда. На материалах аэрофотосъемки фиксируются не только контуры земельных угодий, но и границы посевов сельскохозяйственных культур, жилых зданий и построек, степень развития эрозии и т. п. С помощью аэрофотосъемки можно поддерживать с достаточной точностью учетные материалы на современном уровне. Результаты космической съемки сегодня применяются для более мелкомасштабного картографирования по сравнению с аэрофотосъемкой. Космические снимки используются также для получения качественных характеристик земель благодаря применению многоспектральной аппаратуры, позволяющей получить массив представления данных об исследуемой территории в различных спектрах видимости, что не дает обычная аэрофотосъемка. Для обработки данных дистанционного зондирования применяется фотограмметрическое оборудование.

3. В результате проведения инструментальных наземных геодезических работ, предполагающих получение координат углов поворотов границ земельных участков и т.п. На современном этапе применяются электронные геодезические приборы (тахеометры и др.), а также приемники GPS (Глобальная Система Позиционирования), позволяющие получить данные о местоположении по информации со спутников. Для обработки результатов геодезических измерений применяются специальные программы, позволяющие затем экспортировать обработанную информацию в геоинформационные системы.

4. В результате получения информации из уже существующих цифровых источников (баз данных). В некоторых случаях эта информация требует корректировки и дополнения для применения в земельном кадастре.

Качественные показатели о природных свойствах земли определяют по материалам обследований и изысканий, задача которых -выявление фактического состояния земельных угодий и определение возможности более интенсивного их использования в дальнейшем. Результаты обследований отражаются на планово-картографическом материале и в специальных ведомостях. Обследования делятся на два вида: агрохозяйственные и специальные.

Агрохозяйственные обследования дают сведения о хозяйственном использовании земель и внешних признаках земельных участков. Участок характеризуется типом почв, механическим составом, мощностью гумусового слоя, степенью пригодности к механизированной обработке и другими признаками, влияющими на плодородие.

Специальные обследования (почвенные, агрохимические, геоботанические, мелиоративные) опираются на результаты лабораторных исследований почв, оценку естественных кормовых угодий по качеству травостоя, измерению глубины залегания грунтовых вод и т. п.

Для получения исходных данных и контроля за использованием земель применяют обмеры земель, например, обмеры приусадебных участков. Обмеры земель могут быть сплошными и выборочными. При сплошных — обмеру подлежит вся учитываемая площадь, при выборочных – часть территории.

Инвентаризация земель является единовременным мероприятием, которое имеет целью установить фактическое наличие и качественное состояние земельных угодий. Она может проводиться как на всей учитываемой площади, так и на отдельной ее части. При ее проведении собираются данные о правовом режиме земель, количестве и качестве земель.

При учете земель используются также данные мониторинга земель. Мониторинг земель представляет собой систему наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Объектом мониторинга земель Российской Федерации является земельный фонд страны независимо от форм собственности на земельные участки. Основными задачами мониторинга земель являются: своевременное выявление изменений состояния земельного фонда, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационное обеспечение государственного земельного кадастра, мониторингов и кадастра, мониторингов и кадастров других природных сред; рационального природопользования и землеустройства; контроля за использованием и охраной земель.

Мониторинг земель ведется в обязательном порядке на всех категориях земель, независимо от их правового режима и характера использования и является составной частью единой государственной информационной системы о состоянии окружающей среды и природных ресурсов страны, а также глобального мониторинга природной среды и климата. Ведение мониторинга земель осуществляется с соблюдением принципа взаимной совместимости данных земельного кадастра, т.е. на основе единой государственной системы координат, высот, картографических проекций, единых классификаторов, кодов, систем единиц, входных и выходных форматов. Технической основой сбора, хранения, обработки и выдачи информации мониторинга земель являются геоинформационные системы, основанные на современной компьютерной технике, функционирование которой обеспечивается унифицированными программными средствами.

8.4 Обеспеченность актуальным картографическим материалом. Планово-высотное обеспечение

Недостаточная теоретическая, методологическая и методическая разработанность обеспечения актуальным планово-картографическим материалом решения проблем выявления и вовлечения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель не может быть эффективно проработано без наглядного визуального анализа территорий, размещения земель сельскохозяйственного назначения, оценки их состояния.

Особую значимость для целей организации земель и пространственного отображения негативных процессов и явлений имеет картографическая информация.

Сельское хозяйство представляет собой сложную экономическую систему. Для ее анализа необходимо использование системного подхода и, соответственно, системного картографирования, предполагающего как аналитические, так и интегрирующие аспекты. Сельское хозяйство — это одновременно природная и социально-экономическая система, которая соприкасается с природными условиями и ресурсами, с населением и экономикой.

Сельскохозяйственные карты показывают территориальную дифференциацию сельскохозяйственного производства, экономические и природные условия ведения и развития сельского хозяйства, дают экономическую оценку ресурсов сельскохозяйственного производства (материальных и трудовых). Больше всего распространены отраслевые сельскохозяйственные карты, отображающие размещение посевных площадей, плотность и поголовье всех видов скота, себестоимость и урожайность сельскохозяйственных культур и продуктивность животноводства.

По назначению среди карт сельского хозяйства выделяют оперативно-хозяйственные, научно-справочные, учебные и рекламно-презентационные.

В тематическом аспекте классификация карт сельского хозяйства представлена следующим образом. Выделяют две большие тематические группы: карты организации сельского хозяйства и карты самого производства — его объема и специализации.

К организации сельского хозяйства относятся карты:

1) экономических и природных условий, и факторов развития сельского хозяйства;

2) ресурсов сельскохозяйственного производства (материальных и трудовых).

К картам производства:

1) карты отраслей сельского хозяйства;

2) карты общей характеристики сельского хозяйства.

Каждая из этих групп делится на подгруппы в зависимости от тематического назначения (Рисунок 56).

Рисунок 56 – Классификация карт сельскохозяйственного назначения

По назначению среди сельскохозяйственных карт могут быть выделены обзорно-справочные, оперативно-хозяйственные, агитационно-пропагандистские, научно-исследовательские. Сельскохозяйственные карты бывают крупномасштабными (1: 200 000 и крупнее), среднемасштабными (от 1: 200 000 до 1: 1 1000 000) и мелкомасштабными (мельче 1: 1 000 000).

По охвату территории можно выделить карты мира, материков и крупных районов, государств (например, России) или отдельных их частей, крупных экономических районов, автономных республик, краев и областей, автономных областей и национальных (автономных) округов, административных районов и отдельных хозяйств (кооперативов, фермерских хозяйств и др.).

Картографирование сельского хозяйства имеет свои особенности.

Во-первых, это различный подход к крупно- и мелкомасштабному картографированию. Для мелкомасштабного картографирования используется система статистических показателей по административным единицам, для крупномасштабного — по природным ареалам. В средне- и крупномасштабных картах появляются конкретные характеристики садов и других площадей, в крупномасштабном картографировании показываются локальные объекты, такие как фермы.

Во-вторых, это применение множества показателей, поскольку сельскохозяйственное производство является сложной территориальной системой.

В-третьих, необходимость учитывать быстроменяющуюся картину объектов картографирования (из года в год появляются новые культуры, земли меняют свое назначение).

К особенностям можно отнести также использование, в основном, площадных знаков и сложность процессов генерализации.

Картографируются блоки основных сельскохозяйственных показателей. Большое значение при организации сельскохозяйственных работ имеют рельеф, почвы, климат, речная сеть. В связи с этим на картах, показывающих природные условия развития сельского хозяйства, желательно отображение типов земель, климатических условий, температурного режима. На характер производства влияют и состав рельефообразующих пород, и наличие гумуса в почвах, эродированность земель, неблагоприятные природные процессы и явления (засухи, заморозки, град), и фенологические особенности развития основных культур. К экономическим условиям относятся: агротехнические мероприятия, включая поверхностное и коренное улучшение сенокосов и пастбищ, агромелиоративные мероприятия (химическая мелиорация почв, осушение, орошение, культурно-технические работы), электрификация сельскохозяйственных работ. Понятно, что изобразить все это на одной карте невозможно.

Поэтому важным вопросом является установление между вышеописанными условиями корреляционных связей и разработка синтетического показателя, который можно было бы назвать потенциалом природных ресурс^[248]. На современном этапе к социально-экономическим факторам развития сельского хозяйства можно отнести и организационно-правовые формы сельскохозяйственных предприятий, и развитие фермерского движения в России (подобные карты представлены в третьем томе Национального атласа России).

На картах сельскохозяйственных угодий показываются пахотные земли, залежь, многолетние насаждения, сенокосы и пастбища. Карта составляется способом качественного фона и дополняется картодиаграммами, характеризующими структуру и соотношения угодий. Дополнительной диаграммой может быть показано распределение земель по категориям землепользователей.

При составлении крупномасштабных карт, для того чтобы отразить качественное состояние пашни, она показывается по отдельным подвидам: чистая; засоренная камнями; засоленная и солонцеватая; подверженная водной, ветровой и ирригационной эрозии; заросшая кустарником; переувлажненная и заболоченная и др. Сенокосы показываются как заливные, суходольные, заболоченные, коренного улучшения, чистые, закочкаренные, закустаренные и залесенные в разной степени.

Установление фактического состояния и использования сельскохозяйственных угодий и изображение их на карте проводится на основании агрохозяйственных обследований с той полнотой, которая предусматривается масштабом карты.

Карты сельскохозяйственных угодий являются базовыми для многих других карт: размещения посевных площадей, сельскохозяйственного районирования и др.

В состав карт состояния земельных ресурсов должны входить карты состояния почвы, состояния растительного покрова, использования земель и карты негативных процессов земельного фонда.

Примерный перечень карт негативных процессов включает в себя:

карту эродированных земель;
карту земель с дисбалансом гумуса;
карту земель с техногенным загрязнением;
карту земель с нарушением кислотно-щелочных условий почв;
карту земель с нарушением обеспеченности подвижными формами элементов питания (фосфором и калием);
карту земель с нарушением гидрологического режима почв (заболачивание, подтопление, переувлажнение);
карту засоленных земель;
карту опустынивания и деградации природных кормовых угодий;
карту нарушенных и непригодных к использованию земель;
карту земель с последствиями землетрясений, вулканической деятельности, селевых потоков.

Если фиксация изменений состояния земель во времени достигается за счет периодичности наблюдений (неодинаковой, в зависимости от степени динамичности показателей), то локализация территорий развития различных процессов и явлений, изучение характера их пространственной смены и определение площадей их распространения достигается путем использования топографических и специальных тематических карт. Картографирование территории, как правило, осуществляется по четко выраженным природным рубежам, в частности по речным и озерным бассейнам с предварительным выделением элементов орографического строения по принятым для них характеристикам и показателям.

Тематическое картографирование земель осуществляется на основе использования материалов аэрокосмической съемки и геоинформационных технологий. Одним из выходных продуктов при этом являются космические карты, которые представляют собой изображения, синтезированные на основе автоматизированной обработки фотографической информации высокого разрешения (2- 5м), обеспечиваемой российскими спутниковыми системами в комбинации с данными многоканальных сканирующих систем.

На первом этапе для отработки таких технологий, учитывая отсутствие в последнее время регулярного поступления материалов космической сканерной съемки со спутника «Ресурс-0», в качестве источника многоканальной сканерной информации могут быть использованы данные производственных зарубежных систем, таких как: TERRA, Aqua, Suomi NPP, FengYun_3, SPOT 6/7, EROS_B, Landsat_8, Sentinel_1A, KOMPSAT_3, RADARSAT_2, TERRA (SAR_X), COSMO_SkyMed и др. (Таблица 50)^[249].

Информация в базах данных (БД) должна разделяться по природно-техногенным системам, а затем по масштабным уровням процесса или явления исследования, что облегчает систематизацию картографической информации в БД. Далее должны быть определены требования к периодичности наблюдений для конкретных решаемых задач, которые проводятся регулярно через определенные интервалы времени и определены спутниковые системы, способные извлечь данные для решения поставленных задач.

Таблица 50 – Характеристика спутниковых комплексов, возможных к использованию
для получения информационного материала на территорию сельскохозяйственных земель

Спутниковая система	Разрешение, м	Ширина полосы съемки, км	Периодичность съемки (раз в сутки)	Кол-во каналов/тип получаемых данных
Terra, Aqua	250–1000	1–2	2300	36/мультиспектральный
NOAA	1100	3000	3-4	5/мультиспектральный
Suomi NPP	375/750 м на краях полосы	3000	1-2	22/мультиспектральный
Landsat 8	15 м в панхр./30–100	185	1 раз в 16 дней	11/панхроматический/мультиспектральный
SPOT 6/7	1,5/6	60	2	5/панхроматический/мультиспектральный
Zi Yuan (ZY)-1–02C	2,3 м в панхр./6	54/60	2	3 панхроматические камеры/мультиспектральный
IRS-P6	6 м в панхр./23–50	70/148	1 раз в 24 дня	5/панхроматический/мультиспектральный
Sentinel-2	20/60	290	от 5 на экваторе до 2–3 в средних широтах	12/панхроматический/мультиспектральный

Создаваемые цифровые карты являются основой для изготовления различных тематических карт, используемых в сельскохозяйственном производстве. Основной набор карт и разбивка их по группам формирования и жизненного цикла для объектов сельскохозяйственного производства представлен ниже (Таблица 51).

Отражение на картах сельского хозяйства как сложной территориальной системы, тесно связанной и с природой, и с социально-экономическими условиями, является следствием системного подхода к картографированию данной области хозяйствования в нашей стране.

Новые направления в картографировании сельского хозяйства связаны с развитием эколого-географического и геоинформационного картографирования, с созданием современных иллюстрированных научно-справочных атласов и комплексных фундаментальных произведений энциклопедического характера. В нашей стране в результате проведения земельной реформы и аграрных преобразований в целом в сельской местности практически сформировалась многоукладная экономика, вследствие чего возникла потребность в отображении на картах рыночной инфраструктуры сельского хозяйства, динамики изменения структуры сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации за период земельных преобразований, начиная с 1990г.

На обширных территориях, занимаемых землями сельскохозяйственного назначения, где в силу различного рода природных и экономических процессов происходит постоянное изменение границ посевных площадей, контроль возможен только при наличии развитой сети пунктов оперативного мониторинга, наземных станций, авиационной поддержки, хорошего картографического обеспечения.

Новые технологии позволяют разнообразить на картах способы изображения, менять стили оформления, использовать эффекты компьютерного дизайна, применять анимацию и средства мультимедиа. Сейчас в нашей стране и за рубежом ведутся работы по созданию цифровых карт и атласов оперативного характера на основании использования статистических материалов.

Таблица 51 – Организация картографического обеспечения объектов сельскохозяйственного производства

Формирование картографического обеспечения исследования земель сельскохозяйственного назначения
Бизнес-план	Исследование земель с/х назначения	Землеустроительное проектирование	Установление неиспользуемых с/х земель, виды воздействия	Оценка состояния и неиспользуемых с/х земель	Рекомендации	Ликвидация консервация
Виды карт
Масштаб
Средний и мелкий	Средний и Крупный	Крупный	Мелкий, средний, крупный	Мелкий, средний, крупный	Мелкий, средний, крупный	Мелкий, средний, крупный
Картографическая информация из ЕГРН на территорию исследования	Оценка современного состояния территории планирования:	Ситуационный план	Экологического контроля: атмосфера; гидросфера; почвы.	Экологического контроля: атмосфера; гидросфера; почвы.	Экологического контроля: атмосфера; гидросфера; почвы.	Экологического контроля: атмосфера; гидросфера; почвы.
Природных ресурсов	— землепользований;	Фоновое состояние	Использования	Использования	Использования	Использования
ООПТ и объектов	— инженерно-геологическая;	Антропогенной нагрузки	Опасных природных процессов и явлений	Опасных природных процессов и явлений	Опасных природных процессов и явлений	Опасных природных процессов и явлений
Зон с особым режимом использования земель	— почвенная;	Размещения пунктов комплексного мониторинга	Источников воздействия по видам загрязняющих веществ	Источников воздействия по видам загрязняющих веществ	Источников воздействия по видам загрязняющих веществ	Источников воздействия по видам загрязняющих веществ
Хозяйственной деятельности	— состояния природных комплексов;	Ландшафтные	Полигоны ТБО, промышленных отходов	Полигоны ТБО, промышленных отходов	Полигоны ТБО, промышленных отходов	Полигоны ТБО, промышленных отходов
АПК и сельского хозяйства	— биоресурсы и растительность;	Почвенные		Оценка экологического состояния	Оценка экологического состояния	Оценка экологического состояния
Размещение планируемых объектов АПК	— водные ресурсы;	Геологические		Оценка использования земель	Оценка использования земель	Оценка использования земель
Оценка и прогноз экологического состояния, экологические риски	— источники загрязнения и их воздействие на компоненты окружающей среды;	Гидрологические		Рекультивации	Рекультивации	Рекультивации
	— размещение планируемых объектов;	Опасных геологических процессов			Землеустройство	Землеустройство
	— прогноз воздействия.	Растительности
	— прогноз воздействия.	Землеустройство и др.
База цифровых карт «Актуализированные карты земель сельскохозяйственного назначения»

Сочетание ГИС- и интернет-технологий позволяет отыскивать нужные карты и далее работать с ними в интерактивном режиме, как с обычными настольными ГИС.

Использование ГИС-технологий в таких системах дает возможность объединять пространственные географические данные, аэро- и космические изображения, а также тематические сведения по множеству сельскохозяйственных параметров, представленных в картографической и табличной формах. Накладывая на собранную информацию другие полученные и собранные данные, такие, например, как качество почвы, условия орошения, метеорологические и данные спутникового мониторинга и т. д., можно получать производные карты для анализа и выявления деградации растительных культур, прогнозирования урожая, контроля развития неблагоприятных природно-техногенных процессов (эрозии почв, опустынивания, подтопления, заболачивания и т. д.). При создании информационных систем в европейской классификации класс «Land Cover» (покрытие земли) является одним из приоритетных.

В начале ХХI в. в России стали восстанавливаться направления исследований и разработок по созданию земельно-информационных систем, применительно к задачам многоукладного землепользования в условиях перехода к рыночной экономике. Началось создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра. Российская академия наук и Международный институт прикладного системного анализа (IIASA, Лаксенбург, Австрия) разработали уникальную информационную систему «Земельные ресурсы России», собранная в ней разнообразная информация впервые была представлена в общепринятых международных стандартах.

Сформированные базы данных включают подробную информацию о природных (климат, водные ресурсы, рельеф, растительность, почвы) и хозяйственных (лесное и сельское хозяйство) составляющих, а также о последствиях их взаимодействия (продуктивность и деградация земель, опустынивание) — в соответствии с требованиями Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и ФАО.

Создание баз геоданных и комплексная обработка имеющейся информации позволяют получать новые карты для характеристики использования и состояния земель. Примером такого картографического продукта являются цифровые карты земель сельскохозяйственного назначения, представляющие собой пространственную реализацию в геоинформационной среде комплексной характеристики земель по уровню их плодородия и пригодности использования под различные виды сельскохозяйственных угодий.

Сельское хозяйство широко представлено в компьютерных атласах, таких как ЭВМ-атлас «Урожайность сельскохозяйственных культур» (Тихоокеанский институт географии ДВНЦ АН СССР), «Сельскохозяйственный атлас Соединенных Штатов Америки» (National Agricultural Statistics Service, www.nass.usda.gov). Электронный «Национальный атлас Канады» (The Atlas of Canada) и электронный «Атлас Китая» показывают климатические, почвенные и другие условия, имеющие значение для планирования развития сельского хозяйства этих стран.

В атласе США пользователю предоставляется возможность менять оформление, классификацию картографируемых явлений, увеличивать или уменьшать изображение, создавать электронные карты в растровом формате с расширением (.pdf), доступным для работы с графической информацией в любом программном продукте. На основе базы цифровых статистических данных и картографической основы с сеткой штатов возможно составление сельскохозяйственных карт как для США в целом, так и для каждого штата в отдельности.

Используя рабочее поле, можно выбрать интересующую по теме карту и область исследования. Основные способы изображения — картограмма, имеющая интервальную шкалу, и точечный способ. Предоставляется также возможность выбрать цветовую шкалу для оформления карты. В атласе США представлен целый ряд интересных по теме карт, показывающих рыночную ценность сельскохозяйственной продукции, использование сельскохозяйственных химикалий, количество и стоимость ферм на всей территории США.

Многие карты (большинство отечественных сельскохозяйственных карт или, например, «Национальный атлас Канады») предназначены только для визуального просмотра. Такого рода информация тоже может быть использована в исследованиях при анализе сельского хозяйства территории.

Интенсивное использование земель и усиление негативного воздействия на окружающую среду, а также социально-политические преобразования в нашей стране потребовали максимального учета природных особенностей территории. Стали востребованы эколого-географические карты, отображающие экологическую оценку земель, необходимую для определения способов ведения сельского хозяйства.

Все большее значение начинает приобретать потребность во включении в информационные системы о земельных ресурсах более полной информации об окружающей среде. Для учета экологических аспектов безопасности большое значение имеет информационная база, которая обеспечивала бы подробную и согласованную информацию для различных областей проводимой политики, и которая была бы доступна широкой общественности.

Сельское хозяйство воздействует на природную среду больше, чем любая другая отрасль народного хозяйства. Причина этого в том, что оно требует огромных площадей, и в результате меняет ландшафты целых континентов. Основные критерии оценки экологического состояния земель: определение степени нарушенности почвенного покрова (эрозия и дефляция); наличие загрязнения территорий привнесенными в процессе функционирования промышленности и сельского хозяйства пестицидами, тяжелыми металлами и радионуклидами; широта применения минеральных удобрений и ядохимикатов, мелиорация земель.

Для характеристики уровня воздействия используются следующие показатели:

плотность нагрузки (например, техногенная нагрузка пестицидов или скота на единицу площади);
интегральный индекс сельскохозяйственного загрязнения природной среды (в баллах);
потенциальная экологическая опасность (например, опасность загрязнения природной среды отходами животноводческих комплексов).

Создаются три типа карт для определения экологического состояния почв: 1) источников загрязнения или техногенной нагрузки на почвы; 2) способности почв к самоочищению; 3) оценки потенциального или реального загрязнения почв поллютантами различного типа.

Карты эрозии и дефляции почв достаточно традиционны, они отражают дифференциацию земель разного типа использования по степени их подверженности эрозии и дефляции. Гораздо меньше картографических произведений, показывающих техногенную нагрузку на почвы и способность почв к самоочищению. Такие карты созданы в масштабах 1:4 000 000 и 1:10 000 000 для Экологического атласа России (2001 г.).

Карты антропогенных воздействий на среду и их последствий могут представлять типы территорий по уровню химической нагрузки и экономической освоенности или по уровню воздействия, определяющего экологическую напряженность в баллах.

К общим картам, отображающим сложную картину экологической ситуации территории в целом, можно отнести карту «Экологическое состояние земель» (масштаб 1:8 000 000, 1992 г.), на которой по пяти градациям (от хорошего до катастрофического) дается соответствующая оценка пашням, кормовым угодьям, лесам.

В зависимости от решаемых задач (регионального или федерального уровня) такие карты могут быть среднего и мелкого масштабов, но региональные не должны быть мельче 1:2 500 000, а для информационного обеспечения задач локального уровня разрабатываются карты крупных масштабов.

Экологическая оценка земель необходима для выявления условий жизни населения и развития сельскохозяйственного производства. Комплексная карта подобного рода может быть создана путем наложения ареалов различных антропогенных воздействий на базовую карту земельных угодий или на почвенную карту.

Создание карт на территорию сельскохозяйственных земель требует в свою очередь обеспечение различных съемок опорными геодезическими сетями. Для сельскохозяйственных земель могут создаваться упрощенные варианты построения и обработки спутниковых сетей. При определении площади съемок и вида топографо-геодезических работ существенную роль играет требуемый масштаб, получаемой карты. Съемки выполняют как в общегосударственной, так и в местной системах координат, а также используется специально созданные опорные межевые сети (ОМС1 И ОМС2). Густота пунктов зависит от масштаба карты (плана). Средние квадратические погрешности взаимного положения пунктов не должны превышать для ОМСI 0,05 м, ОМС2 0,10 м.

ОМСI создают в городах для установления (восстановления) границ городской территории, а также границ земельных участков как объектов недвижимости, находящихся в собственности (пользовании) граждан или юридических лиц.

ОМС2 создают в черте других поселений для решения вышеуказанных задач на землях сельскохозяйственного назначения и других землях, для межевания земельных участков, государственного мониторинга и инвентаризации земель, переработки базовых карт (планов) земель и др.

Координаты пунктов ОМС определяют либо глобальными спутниковыми системами ГЛОНАСС и GРS, либо наземными способами триангуляции, полигонометрии, трилатерации и их комбинациями. Во всех случаях должна быть обеспечена необходимая точность взаимного положения пунктов ОМС.

Координаты пунктов ОМС2 могут быть определены фотограмметрическим способом. При этом заданная точность положения пунктов должна быть обоснована необходимыми расчетами.

В работах по Государственному кадастру недвижимости, государственному мониторингу земель и землеустройству применяют местные системы координат.

Используемая в настоящее время в России технология определения координат пунктов с помощью спутниковых приемников состоит в применении относительного метода, когда пользователь работает как минимум с двумя приемниками, один из которых устанавливают на определяемом объекте, а второй на геодезическом пункте с известными Координатами. Выполняют одновременные наблюдения, а затем в камеральных условиях в процессе постобработки вычисляют координаты объекта относительно исходного геодезического пункта. В ССМЗ применяется «сетевое решение». Сеть стационарных постоянно действующих референцных станций (РС) принимает измерительную информацию со спутников космических навигационных систем. Далее по каналам связи она передается в вычислительный центр (ВЦ), который вычисляет корректирующие данные и передает их пользователям. Пользователь на определяемом объекте выполняет спутниковые измерения с использованием переносимого (мобильного) приемника. Из совместной обработки измерений этого приемника и корректирующих данных пользователь вычисляет координаты объекта с погрешностью 1…2 см.

Реализуются два режима: реального времени и постобработки. В режиме реального времени координаты объектов пользователь получает непосредственно в спутниковом приемнике с ежесекундным обновлением. В режиме постобработки координаты объектов вычисляют в камеральных условиях.

При «сетевом решении» пользователю для определения координат объекта нужен только один приемник. Роль опоры здесь выполняет сеть референцных станций, которые установлены на территории Московской области и в ближайших к Москве районах соседних областей. Среднее расстояние между РС — 80 км, площадь обслуживаемой территории — 70 тыс. км².

Основные элементы спутниковой системы межевания земель (ССМЗ): космические навигационные системы, референцные станции, вычислительный центр, каналы связи, районные офисы, пользователи. На рисункеРисунок 57 приведен пример сети ССМЗ в Калужской области.

Рисунок 57 – Схема спутниковой системы межевания земель (ССМЗ) в
Калужской области

Применение наземной аппаратуры спутникового позиционирования GPS позволяет создать необходимую сеть исходных пунктов требуемой точности, в непосредственной близости от района работ, что позволяет существенно сократить сроки их выполнения.

Основными преимуществами GPS — измерений при мониторинге земель сельскохозяйственного назначения по сравнению с традиционными методами являются:

равноточность определения координат пунктов в любой точке территории;
затраты времени на автономное определение координат точек меньше, чем при проложении теодолитных ходов
отсутствует требование прямой видимости между пунктами, а также зависимость от погодных условий и освещенности
результаты обработки могут быть экспортированы в ГИС-формат для последующего применения и др.

Параметры преобразования вычисляются из сравнения геодезических координат определяемых точек (ГГС) в местной системе с координатами в системе WGS-84. Для получения точности 1,5…4 см время накопления спутниковой информации на каждой точке может составлять 1ч. Продолжительность наблюдений может уменьшиться до 20-40 мин. в зависимости от числа наблюдаемых спутников, геометрии их расположения, углов возвышения на препятствия, удаления определяемой точки от базовой, точности определения координат (точность 0,07 м).

Если одновременно используются не менее шести приемников в течение 20 — 40 мин, то погрешность определения координат составит не более 0,05 м.

Стоимость работ при привязке аэрофотоснимков шестью, тремя и двумя приемниками составляет примерно 21 %, 26,1 % и 41,3 % соответственно от стоимости работ, выполненных традиционными методами. Стоимость может быть сокращена в 2,4 — 4,3 раза в зависимости от числа используемых GPS приемников и методики измерений^[250].

8.5 Анализ методов и технологий современного ведения мониторинга земель сельскохозяйственного назначения

Методы формирования информационной базы для ведения мониторинга сельскохозяйственных земель – есть непосредственные виды работ, отличающиеся по масштабу, охваты и сферам применения (Рисунок 58). В зависимости от вида и задачи мониторинга сельскохозяйственных земель (мониторинг плодородия, фитосанитарный геоботанический и другие виды) методы получения данных можно разделить на несколько групп.

Рисунок 58 – Виды работ для создания базы данных мониторинга

сельскохозяйственных земель

Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1292-р от 30.06.2010 г. одобрена Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года. В рамках реализации данной концепции для обеспечения функционирования мониторинга внедряются новые средства и технологии, системы наблюдений, сбора и обработки информации, в том числе, на основе данных дистанционного зондирования Земли, как наиболее объективных и оперативных в применении. В настоящее время в области земель сельскохозяйственного назначения законодательно урегулирована деятельность по мониторингу плодородия земель, а также мониторинг мелиорированных земель^[251].

Действующий мониторинг земель не обеспечивал получение количественных результатов наблюдения за земельными участками и полями севооборота как производственным ресурсом, не было данных наблюдений за использованием пастбищ, мониторинг не проводился по ряду показателей, характеризующих плодородие почв, их состояние, имеющих существенное значение для сельскохозяйственного производства. В связи с этим возникла необходимость развития системы мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, а также земель, предназначенных для сельскохозяйственного использования в составе земель иных категорий^[252].

Государственный мониторинг сельскохозяйственных земель осуществляется в целях предотвращения выбытия земель сельскохозяйственного назначения, сохранения и вовлечения их в сельскохозяйственное производство, разработки программ сохранения и восстановления плодородия почв, обеспечения государственных органов, включая органы исполнительной власти, осуществляющие государственный земельный контроль, юридических и физических лиц, а также сельскохозяйственных товаропроизводителей всех форм собственности достоверной информацией о состоянии и плодородии сельскохозяйственных земель и их фактическом использовании.

Достоинством Концепции является примененный впервые комплексный системный подход в организации мониторинга сельскохозяйственных земель.

Сложившаяся в настоящее время система обеспечения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оперативной информацией о плодородии почв и состоянии сельскохозяйственных земель опирается на данные государственной статистической отчетности и сети агрометеорологических станций. При этом данные представляются в систему сбора статистической информации непосредственно сельскохозяйственными товаропроизводителями и поэтому во многих случаях не являются достоверными и не отражают реальное состояние земель, что подтверждается результатами обработки Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года. Вследствие недостаточного количества агрометеорологических станций невозможно оценивать все необходимые параметры сельскохозяйственного производства.

Рассматривая показатели программ развития сельского хозяйства в таблицеТаблица 52, следует отметить, что прослеживается определенная преемственность использования информации.

Таблица 52 — Цели и индикаторы ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия
почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как
национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2020 года»

Цели Программы/мероприятий	Индикаторы	Ед. измер.
Сохранение и восстановление плодородия земель сельскохозяйственного назначения за счет проведения комплекса агрохимических, гидромелиоративных, культуртехнических, агролесомелиоративных, противоэрозионных и других мероприятий	Площадь предотвращенных от выбытия из сельхозоборота сельхозугодий	млн га
	Площадь защищенных земель, подверженных водной эрозии, затоплению и подтоплению	тыс. га
	Площадь защищенных и сохраненных сельхозугодий от ветровой эрозии, и опустынивания	тыс. га
	Вовлечение в сельхозоборот земель, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС	тыс. га
	Внесение минеральных удобрений в пересчете на 100% питательных веществ	млн тонн д.в.

Вместе с тем, отсутствие четкой и обоснованной методологии может стать причиной некорректного формирования динамических рядов, что ограничивает возможности сопоставительного анализа результатов.

Большая часть показателей предполагает наблюдение за количественными параметрами развития, что позволяет оценивать, прежде всего, обоснованность расходования бюджетных средств для проведения мероприятий, в области оптимизации землепользования в сельском хозяйстве, при этом оценка осуществляется с использованием показателей, которые не отражают качественное состояние сельскохозяйственных земель.

Государственные информационные ресурсы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, являются централизованными ресурсами. Круг пользователей указанной информации довольно широк. Она должна быть доступна федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, сельскохозяйственным товаропроизводителям, а также иным заинтересованным физическим и юридическим лицам.

Информационный фонд государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации включает не только систематизированные в определенном порядке многолетние данные наблюдений за земельными ресурсами в сельском хозяйстве, но и нормативно-справочные материалы, сведенные в статистические регистры и базы данных, обеспеченные комплексом программно-технологических и технических средств для выявления характера и связей изменения состояния земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий.

В настоящее время количество запросов, поступающих как от различных органов, так и от физических и юридических лиц, на предоставление информации о результатах земельного мониторинга, имеет тенденцию роста. Поэтому крайне необходима отлаженная система реализации этого мониторинга, включающая в себя сбор, хранение, обработку и распространение получаемой информации, основанная на применении современных аэрокосмических, наземных и геоинформационных технологий.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов) (Рисунок

Рисунок 59);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п. (РисунокРисунок 60);

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных) (Рисунок Рисунок 61);

г) соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:

а) базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);

б) периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период — раз в 3 года и более);

в) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).

Обширные территории, занимаемые сельскохозяйственными землями, довольно сложно контролировать из-за отсутствия в цифровом виде карт сельскохозяйственной освоенности территорий с границами полей севооборотов, сельскохозяйственных полигонов и контуров, неразвитой сети пунктов оперативного мониторинга, наземных станций, в

том числе и метеорологических, отсутствия авиационной поддержки ввиду высокой стоимости ее содержания.

Рисунок 59 – Схема аэрокосмического мониторинга^[253]

На этих землях в силу различного рода природных процессов и хозяйственной деятельности человека происходит постоянное изменение границ посевных площадей, условий вегетации сельскохозяйственных культур, свойств почвенного плодородия, развитие негативных процессов.

Отсутствие актуальной картографической основы не позволяет решать поставленные задачи мониторинга. Имеющиеся в большинстве субъектов Российской Федерации топографические карты относятся к середине 80-х — началу 90-х годов прошлого века.

Темпы работ по централизованному обновлению карт существенно снизились, при этом за последние годы состояние агроландшафта существенно изменилось, особенно в интенсивно развивающихся регионах

Условно в качестве самостоятельного метода выделяют современный и ретроспективный анализ данных, получаемых в результате инвентаризации земель, проверок, обследований, контрольно-ревизионной работы.

С помощью данных методов осуществляется сбор информации по следующим негативным процессам:

состояние и изменение границ и площадей отдельных землевладений и землепользований, угодий, полей, участков;
изменение состояния почв (деградация, загрязнение, кислотность и т.д.);
изменение состояния геологической среды, рельефа (контроль за оползнями, оврагами, и.т.д.);
изменение состояния лесов;
изменение состояния растительного и животного мира^[254].

Проведение таких наблюдений должно обеспечивать сбор информации по следующим показателям:

при дегумификации почв – содержание и запасы гумуса;
при линейной эрозии почв – густота овражно-балочной сети, коэффициент расчлененности и др.;
при плоскостной эрозии почв – уменьшение мощности гумусового горизонта, соотношение почвенных горизонтов;
при изменении кислотно-щелочных условий почв – pH, гидролитическая кислотность;

Рисунок 60 — Состав сети постоянно действующих полигонов, эталонных участков

Рисунок 61 – Наземный мониторинг засоленности почв, с применением
автоматизированных геоинформационных систем

при переуплотнении и слитизации почв – плотность и порозность почв;
при заболачивании и подтоплении – продолжительность и характер затопления, оглеенность почвенного профиля, уровень грунтовых вод и др.;
при засолении – содержание и запасы солей, их химический состав, распределение по почвенному профилю и др.

В результате выполнения действий по мониторингу земель осуществляется сбор оперативной информации о негативных изменениях, происходящих с земельным фондом и его отдельными категориями.

При наблюдении за процессом засоления почв и степени засоленности наземные съемки включают наземный отбор проб почв из различных горизонтов почвенного профиля для дальнейшего проведения анализа водной вытяжки в лабораторных условиях с целью определения водно-растворимых веществ (плотный остаток) и различных ионов. Для наземного мониторинга засоленности почв также могут применяться соммеры – автомобильные прицепы, оснащенные автоматизированной системой забора проб почв. Наземный мониторинг засоленности почв проводится 2 раза в год — весной и осенью.

Дистанционный мониторинг засоленности почв — фотографирование местности (заданного контура) с воздуха при помощи самолета или какого-либо другого летательного аппарата. В последние годы для оценки засоленности (особенно пятнистости земель по степени засоления) используются и спутниковые съемки. Полученные съемки дешифрируются с использованием наземных съемок и используются для составления картографических материалов по конкретным объектам.

Наземное изучение растительного состава — совокупности растений, произрастающих совместно на однородной территории, характера их сложения, строения, вида, жизненности вида, возраста, насыщенности (на определенной площади) и т.д. Их можно использовать для геоботанического картирования.

Таксация — выделение таксономических категорий растений. Она включает: ассоциации, группу ассоциаций, формации, группу формаций, класс формаций, тип растительности, типы, подтипы, виды и др.

При наблюдении за развитием деградационных процессов наземный мониторинг проводится на основе проведения полевых работ (почвенные разрезы, полуразрезы, прикопка) и лабораторных анализов почв, с выделением генетических подразделений (типы, подтипы), степени увлажненности, степени эродированности, питательных элементов для составления картографических материалов.

Картирование — один из способов изучения почвенного покрова, где отражено пространственное распространение почв; их свойства — излагаются в легенде, которая сопровождает картматериалы. На этих материалах основывают свою работу агрономы, землеустроители, мелиораторы, луговоды и другие специалисты для выбора наилучших технических и экономических решений в соответствии с природными условиями. По детальности отображений и отводу территории почвенные карты бывают различны: обзорные (масштаб мельче 1:1 000 000) — схематизированные; мелкомасштабные (от 1:1 000 000 до 1:300 000); среднемасштабные (от 1:300 000 до 1:100 000); крупномасштабные (от 1:100 000 до 1:10 000).

Периодичность проведения наземного мониторинга — 1 раз в 5 лет — выполняют органы земельного надзора и Минсельводхоза.

Дистанционный мониторинг — использование аэроснимков и материалов космической съемки при почвенном картографировании. Суть дистанционного изучения почв (и растительности) заключается в дешифрировании (распознавании) фотоснимков с помощью фотограмметрии и визуального метода. Теоретическая основа дистанционных методов — закон корреляции между свойствами почв, покрывающих их сообществ растений и условиями окружающей среды. Поверхность почвы практически всегда в определенной степени закрыта растительностью. Поэтому состав и состояние растительности в первую очередь влияют на характер фотоизображения.

Для выработки управленческих решений в сфере земельных отношений недостаточно накапливать объем информации, необходимо иметь инструменты для анализа, обработки, визуализации и прогнозирования.

В настоящее время такие инструменты представлены различными географическими информационными системами. Высокий уровень компьютерных технологий позволяет обеспечить решение практически любых задач, связанных с использованием территории, при помощи ГИС-технологий.

Геоинформационная система (ГИС) — система сбора, хранения, анализа и графической визуализации пространственных (географических) данных и связанной с ними информацией о необходимых объектах.

В более узком смысле географическая информационная система представляет собой программный продукт, реализующий названные выше функции ГИС, включая пространственный анализ, картографирование и моделирование, классификацию, оценку, районирование территории и т. п.

Геоинформационные системы как интегрированные информационные системы предназначены для решения различных задач науки и производства на основе использования пространственно — локализованных данных об объектах и явлениях природы и общества. ПО ГИС (GIS software) поддерживает тот или иной набор функциональных возможностей ГИС и включает специализированные программные средства, такие как:

универсальные полнофункциональные ГИС (full GIS);
инструментальные ГИС (GIS software tools);
картографические визуализаторы (map viewer);
картографические браузеры (map browser);
средства настольного картографирования (desktop mapping);
информационно-справочные системы (help-desk system).

Кроме того, существуют специальные программные средства, обслуживающие отдельные функциональные группы:

конвертирование форматов;
оцифровку;
векторизацию;
создание и обработку цифровых моделей рельефа;
взаимодействие с системами спутникового позиционирования.

К наиболее известным инструментальным ГИС относятся: Maplnfo Professional (США), GeoMedia/ GeoMedia Professional (Intergraph Corp., США), WinGIS (Progis, Австрия), из российских — GeoDraw/GeoGraph (Центр геоинформационных исследований Института Географии РАН под руководством Н.Н. Казанцева), а также ГИС-ПАРК (ЛАНЕКО, Россия), ИнГео (Россия) и др. Из отечественного программного ГИС-обеспечения эти системы безусловные лидеры и по функциональной полноте, и по стоимости.

ГИС объединяет традиционные операции при работе с базами данных — запрос и статистический анализ — с преимуществами полноценной визуализации и географического (пространственного) анализа, которые предоставляет карта. Эта особенность дает уникальные возможности для применения ГИС в решении широкого спектра задач, связанных с анализом явлений и событий, прогнозированием их вероятных последствий, планированием стратегических решений.

При этом схема информационного обмена между основными держателями информации представлена на рисункеРисунок 62.

Рисунок 62 — Схема информационного взаимодействия при ведении
мониторинга сельскохозяйственных земель

Центральное место в информационной системе мониторинга сельскохозяйственных земель занимает федеральная ГИС, построенная по иерархическому принципу – от федерального уровня до уровня субъекта РФ (с возможностью доступа на районный уровень и уровень сельхозпредприятия).

Таким образом, решается одна из наиболее важных задач формирования эффективной системы управления земельными ресурсами муниципального образования – создание цифровой карты местности – главной составляющей пространственной основы ГИС.

Геоинформационную систему, которую условно можно назвать «База данных государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий», целесообразно разрабатывать как иерархически организованную систему сведений о землях в сельском хозяйстве, представляемых на картографической основе.

В связи с этим Федеральное космическое агентство и Министерство сельского хозяйства Российской Федерации при участии организаций Российской академии наук ведут работы по созданию специализированной системы спутникового дистанционного зондирования Земли, которая позволит осуществлять регулярное покрытие с высокой периодичностью всех сельскохозяйственных земель и получать информацию об их состоянии.

Использование современных технологий космической съемки позволит решать следующие задачи:

картирование сельскохозяйственных угодий (определение границ сельскохозяйственных угодий, инвентаризация, оценка);
картирование характеристик почвенного покрова;
классификация сельскохозяйственных культур;
мониторинг состояния сельскохозяйственных культур;
прогнозирование урожайности;
планирование и мониторинг агротехнических мероприятий;
создание системы точечного земледелия (с использование GPS-аппаратуры).

В результате можно отметить, что аграрные географические информационные системы создают информационно-аналитическую основу для успешного ведения аграрного бизнеса, управления пространственно-распределенными ресурсами, координации работ в рамках крупного аграрного производства. АГИС предоставляет возможность визуального восприятия сложных процессов управления аграрным производством с помощью электронных карт и оценки по базам данных. Внедрение АГИС позволяет оптимизировать производственные процессы, увеличить доходы от производства продукции, экономно относиться к использованию земельных ресурсов для себя и будущих поколений.

8.6 Система федерального мониторинга земель на основе современных теле-радио-коммуникационных технологий, дистанционных методов зондирования Земли, ГИС-технологий, цифрового землеустройства

Федеральные информационные ресурсы Минсельхоза России и Россельхознадзора представлены следующими информационными системами:

«Федеральная государственная информационная система «Функциональная подсистема «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения» Минсельхоза России (ФГИС ФП АЗСН), предназначенная для сбора и обработки данных государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения на всей территории Российской Федерации и обеспечения доступа к пространственным данным о состоянии и использовании земель через геопортал. Система была создана в 2012 г. по заказу Минсельхоза России и зарегистрирована в Реестре федеральных государственных информационных систем Роскомнадзора (07.02.2013 № 0296).
Система автоматизированного сбора и анализа статистической информации агропромышленного комплекса Минсельхоза России (АИС «Агростат»), предназначенная для сбора и представления статистической информации агропромышленного комплекса на районном, региональном и федеральном уровнях. В систему включаются, в частности, обобщенные (средние по муниципальному району) данные о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения по результатам обследований, выполненных подведомственными Минсельхозу России федеральными государственными бюджетными учреждениями агрохимической службы и центрами сельскохозяйственной радиологии (в соответствии с формой 5-ДДЗ (СХ) «Сведения о мониторинге плодородия земель сельскохозяйственного назначения», утвержденной приказом Минсельхоза России от 02.04.2008 № 189).
Федеральная государственная информационно-аналитическая система «Деметра» (ГИС «Деметра») Россельхознадзора, созданная в 2012 г. и зарегистрированная Роскомнадзором в Реестре федеральных государственных информационных систем (18.03.2013 № 0307). ГИС «Деметра» предназначена для осуществления контрольно-надзорных полномочий Россельхознадзора по выявлению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, фактов захламления сельскохозяйственных угодий, снижения плодородия почв за счет развития негативных процессов и других задач.

информация о границах сельскохозяйственных земель (участков, сельскохозяйственных полигонов, контуров), их площади, состоянии, виде разрешенного и хозяйственного использования, потенциальной продуктивности;
информация о сельскохозяйственных землях, выведенных из сельскохозяйственного оборота, включая границы, площади, состояние, год последнего использования в обороте;
информация о сельскохозяйственных землях, введенных в оборот в текущем году и за заданный период наблюдений, включая границы, площади, состояние, вид хозяйственного использования, потенциальную продуктивность, продолжительность пребывания сельскохозяйственных земель в залежном состоянии в последние годы;
информация о состоянии плодородия почв, включая показатели, характеризующие морфогенетические свойства почв, их гранулометрический состав, кислотность, содержание гумуса, макро- и микроэлементов, тяжелых металлов и радионуклидов, степени эродированности (дефлированности), переувлажнения, заболачивания, засоления, опустынивания, каменистости, а также характеристики произрастающей на них растительности по геоботаническому составу, урожайности сельскохозяйственных культур, установленной при проведении наземных обследований;
другая информация с различными степенями агрегации (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальный район/городской округ, сельское/городское поселение), подготовленная в соответствии с потребностями пользователей, а также программные продукты.

В настоящее время количество запросов, поступающих как от различных органов, так и от физических и юридических лиц, на предоставление информации о результатах земельного мониторинга, имеет тенденцию роста. Поэтому крайне необходима отлаженная система реализации информации мониторинга, включающая в себя сбор, хранение, обработку и распространение получаемой информации.

8.7 Создание единого реестра земельных участков сельскохозяйственного назначения и электронной карты с отображением используемых и неиспользуемых земель

В настоящее время информация является одним из важнейших ресурсов сельскохозяйственных предприятий, не менее значимых, чем материальные, финансовые или трудовые.

Объем воспринимаемой информации характеризует полноту сведений о каком-либо объекте, используемых для принятия решения. Избыточность информации об объекте управления повышает качество решения, однако увеличивает время на принятие решения и повышает стоимость информации.

Достоверность информации — это реальность сведений (и их доля) в общем объеме информации. Она характеризуется тремя уровнями: абсолютным (100 %), доверительным (более 80 %), негативным (менее 80 %). Достоверность во многом зависит от методики документооборота. Чем меньше людей принимает участие в сборе, передаче и обработке информации, тем выше ее достоверность.

Ценность информации характеризуется снижением уровня затрат ресурсов (материалов, времени, денег) на принятие правильного решения.

Открытость информации – это возможность предоставления ее различным контингентам людей.

Информация в отличие от классического товара при передаче ее другому лицу остается и у продавца. Информация может быть получена законным (легитимным) или криминальным путем.

Информационное обеспечение системы управления предполагает наличие своевременной и достоверной информации, формулирование выводов и эффективное использование ее при принятии управленческих решений.

На современном этапе экономического развития информация является главным стратегическим ресурсом. В связи с этим поиск необходимой информации, своевременное ее предоставление потребителю в наиболее востребованной форме — первоочередная задача информационно-консультационной службы, которая должна решаться с применением современных компьютерных технологий, средств связи, телекоммуникаций, а также других способов доведения информации до потребителя.

Опыт развитых стран мира показывает, что одним из важных факторов, способствующих повышению эффективности сельскохозяйственного производства, является информационно-консультационная деятельность, осуществляемая специализированными службами.

Активизация деятельности органов управления АПК по освоению в производстве достижений науки и техники в ближайшее время будет во многом зависеть от развития и совершенствования информационно-консультационного обслуживания сельских товаропроизводителей. Информация о системе знаний по организации и технологии производства, конъюнктуре рынка сельскохозяйственной продукции, ресурсов и средств промышленного производства всегда была востребована предприятиями АПК.

Основная цель информационно-консультационных служб – содействие ускорению реформ в АПК, направленных на повышение эффективности и устойчивости производства, улучшение социально-экономических и экологических условий жизни на селе, обеспечение продовольственной безопасности страны на базе освоения достижений отечественной и мировой науки и техники, использование современных информационных технологий.

В настоящее время перед агропромышленным комплексом нашей страны стоят проблемы, требующие комплексного, системного решения множества производственно-экономических, организационных, эколого-экономических, социальных и правовых вопросов.

Необходимость управления земельными ресурсами в складывающихся социально-экономических условиях требуют широкого применения геоинформационных систем в создании единого информационного поля, в том числе для сельскохозяйственной отрасли.

Сегодня, важная роль в управлении отводится ресурсосберегающим технологиям, одним из базовых элементов которого является точное земледелие.

В целях ресурсосбережения и автоматизации задач управления земельными ресурсами, проведения транспортного и земельного мониторинга сельскохозяйственных предприятий, а также ведения всех видов учета, органами муниципальной власти ведется работа по созданию региональных ГИС АПК, проходят апробацию пилотные проекты.

Единая технология управления информационными ресурсами позволит обеспечить создание общего информационного пространства, объединяющего и структурирующего все основные показатели работы нескольких предприятий в рамках агрохолдингов, что позволит:

накапливать историю информации по работе предприятия;
обеспечить формирование информации обо всех видах ресурсов предприятия и, как следствие; стратегический и текущий контроль за их использованием, а также оценку эффективности их использования;
формировать данные для стратегического прогноза и оценки состояния системы управления предприятия, применения прогрессивных систем заработной платы и материального стимулирования.

В данной системе можно собирать, хранить, обрабатывать, анализировать и сопоставлять любую информацию, необходимую для принятия управленческих решений, в том числе картографические данные и данные по любым объектам, размещенным на соответствующих картах (Рисунок 63).

В основе научной концепции точного земледелия лежат современные технологии, такие как системы глобального позиционирования (ГЛОНАСС), аэрофотоснимки и снимки со спутников, а также специальные программы для агроменеджмента.

Интегрирующей основой технологии являются геоинформационные системы (ГИС), позволяющие снимать, накапливать и обрабатывать информацию, характеризующую состояние посевов и мониторинга пахотных земель.

Одним из преимуществ данной системы возможно использование беспилотных летательных аппаратов для аэрофотосъемки полей с целью их визуального анализа на предмет выявления отклонений в развитии культур и своевременного принятия мер для повышения урожайности, и сокращения затрат на выращивание (Рисунок 64).

БПЛА широко применяются в Японии, Австралии, Новой Зеландии, Южной Корее (компания Yamaha Motor), США, Италии, Китае, Бразилии.

Данный вид съемки является инновацией для АПК России, в первую очередь, при реализации задач точного земледелия. Начиная с 60 годов прошлого столетия беспилотные летательные аппараты применялись прежде всего в ВПК, затем в МЧС. За последние 5-6 лет по развитию этой отрасли машиностроения сделано во много раз больше, чем за все предыдущие годы. Это позволяет считать эту отрасль бурно развивающейся с большими перспективами по разнообразию конструкторских решений. Особенно выделяется создание большой гаммы беспилотных летательных аппаратов (БПЛА) — портативных размером менее 1 м2 (дронов) до дельтапланов. Большой успех наблюдается и в развитии малой авиации с размахом крыльев от 2 до 5 метров. Функциональные возможности БПЛА и малой авиации постоянно расширяются.

Рисунок 63 — Основные этапы создания и внедрения ГИС АПК

Рисунок 64 – БПЛА для съемки полей с/х угодий

Применение БПЛА в сельском хозяйстве имеет огромный потенциал и с каждым годом интерес к их использованию растет. Беспилотники оснащаются мультиспектральными камерами, высокая четкость изображения которых позволяет точно определять проблемные участки поля разнообразными датчиками, системами спутниковой навигации, малогабаритными бортовыми компьютерами и оборудованием для внесения химикатов. В настоящее время дистанционный мониторинг (в первую очередь спутниковый) позволяет получать оперативную и объективную информацию по всей территории, занятой землями с.-х. назначения, время обновления которой составляет от нескольких дней до 1 года в зависимости от множества факторов, в том числе от ее пространственного разрешения.

Таким образом, для полноценной работы данной системы, необходима её постоянная актуализация, чтобы данные в нее своевременно вносились и уточнялись из соответствующих источников.

В связи с этим, особая роль в обеспечении функционирования ГИС АПК отводится районному уровню управления, где формируется основной объем информации для принятия управленческих решений в разрезе каждого хозяйствующего субъекта. В связи с этим, первоочередной задачей является подключение к данной системе районов.

Особенностью системы является возможность работы через Интернет без приобретения и установки специального программного обеспечения на определенные рабочие места. Имея доступ и соответствующие права, работать в системе можно с любого компьютера, подключенного к сети Интернет с хорошей скоростью передачи данных.

В настоящее время с помощью данной системы органы местного самоуправления имеют возможность:

1) вести постоянный мониторинг принадлежности обрабатываемых полей конкретным сельскохозяйственным товаропроизводителям;

2) вести постоянный мониторинг процесса оформления полей в собственность или аренду, отслеживать изменение арендаторов и пользователей каждого поля;

3) загрузив в систему актуальные кадастровые выписки Росреестра получить объективные данные об окончательном оформлении и постановке на кадастровый учет каждого поля или его части; в дальнейшем, получая выписки Росреестра регулярно, отслеживать процесс оформления каждого поля по каждому сельскохозяйственному товаропроизводителю;

4) на основании данных сельскохозяйственных товаропроизводителей или на основании объективного контроля отслеживать в системе информацию о структуре посевных площадей по каждому хозяйству, то есть знать, что на каком поле выращивается или не выращивается по каждому году;

5) иметь в системе любые необходимые данные по каждому сельскохозяйственному товаропроизводителю (производственные, финансово-экономические, социальные и прочие показатели) и по каждому полю (характеристику поля и уровня его плодородия, результаты агрохимических обследований и т.п.);

6) на основании загруженных в систему показателей анализировать и сопоставлять результаты работы хозяйств, оценивать уровень их эффективности и уровень отдачи вкладываемых в их развитие средств, в том числе средств государственной поддержки;

7) иметь полную информацию о ходе реализации инвестиционных проектов в сфере производства и социальных проектов на территории района, в том числе фото и видеоотчеты;

8) сформировать инвестиционные площадки (неиспользуемые земли, объекты, производственные мощности и т.п.) и предоставить необходимую информацию о них для потенциальных инвесторов в отрытом доступе через сеть Интернет.

Вся информация, формируемая на районном уровне в геоинформационной системе, может быть моментально доступна на региональном уровне министерству сельского хозяйства, другим заинтересованным структурам и организациям.

Выводы по разделу 8

Доказано, что информационное обеспечение рационального использования сельскохозяйственных земель в Российской Федерации сильно недооценено. Государственный мониторинг во многих областях проводится нерегулярно, что влияет на экономические показатели.
Предложено для обеспечения устойчивого землепользования, эффективного управления сельским хозяйством создать систему многоцелевого мониторинга, комплексную систему информационного обеспечения всего процесса организации выявления неиспользуемых земель и вовлечения их в хозяйственный оборот через:
внедрение современных технологий сбора, обработки, хранения и анализа данных на основе ГИС-технологий;
организации точечных районных центров с возможностью обучения на местах и в дистанционном режиме местную молодежь отдельным элементам полевых исследований, измерений, сбора информации и др. Что позволит:

— сократить расходы на выполнение отдельных работ, требующих значительных командировочных затрат;

— и самое важное, обеспечить рабочие места для молодежи в сельской местности, связанной с использованием интернет ресурсов, компьютерной техники, цифровизации измерений, проводимых при сборе информации о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель.

3. Рассмотрены современные методы информационного обеспечения базы данных о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения и показано, что внедрение методов решения задач с помощью данных дистанционного зондирования способно поднять сельскохозяйственное производство на качественно новый уровень, так и обеспечить эффективное проведение в более короткие сроки инвентаризации земель и получении кадастровой информации о земельных участках.

4. Показано, что проведение работ по инвентаризации земель в позднесоветской и постсоветской России показало себя как отлаженный и часто применяемый механизм получения сведений о землях и земельных участках. Такая же инвентаризация вполне может быть использована в ходе работ по выявлению неиспользуемых земель, а также используемых не по их целевому назначению или с другими нарушениями законодательства. Таким образом, работы по такой инвентаризации должны стать частью формируемого на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

5. Отмечено, что для целей организации земель и пространственного отображения негативных процессов, и явлений очень важным является качественное картографическое обеспечение создания информационной базы данных о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель. Поэтому рассмотрены новые направления, применяемые в картографировании сельского хозяйства связанные с развитием эколого-географического и геоинформационного картографирования, с созданием современных иллюстрированных научно-справочных атласов и комплексных фундаментальных произведений энциклопедического характера.

6. Установлено, что необходимо актуализировать для проведения комплексного мониторинга сельскохозяйственных земель постоянно действующие полигоны, эталонные участки с применением на таких участках дистанционных методов мониторинга и последующей обработкой в режиме on-line с применением интегрированных информационных систем, основанных на использования пространственно-локализованных данных об объектах и явлениях природы и общества.

7. Выполнен анализ федеральных информационных ресурсов Минсельхоза России и Россельхознадзора, которые позволяют прогнозировать последствия принимаемых решений, а также информировать о фактическом состоянии земель и их использовании в процессе инвестиционной и другой деятельности. Однако спрос на информацию, предоставляемую на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях, заинтересованным лицам, структурам и организациям постоянно растет, поэтому крайне необходима отлаженная система реализации информации мониторинга, включающая в себя сбор, хранение, обработку и распространение получаемой информации.

8. Предложено создание единого реестра земельных участков сельскохозяйственного назначения, актуализация которого может проводиться с большой эффективностью на основе применения беспилотных летательных аппаратов (БПЛА). В связи с этим, особая роль в обеспечении функционирования ГИС АПК отводится районному уровню управления, где формируется основной объем информации для принятия управленческих решений в разрезе каждого хозяйствующего субъекта. В связи с этим, первоочередной задачей является подключение к данной системе районов через Интернет.

9 ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ВОВЛЕЧЕНИЯ неиспользуемых СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ

9.1 Дифференциация подходов к установлению ставок земельных платежей

Для сохранения качества земельных ресурсов, плодородия сельскохозяйственных угодий, соблюдения целевого использования земель представляется целесообразным усиление роли стимулирующего фактора при налогообложении земельных участков.

Такое стимулирование предусмотрено Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг., где одним из направлений является совершенствование системы налогообложения в аграрной области за счет активизации налогового стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности в сельском хозяйстве при сохранении действующей системы налоговых льгот.

Правила взимания земельного налога за земли сельскохозяйственного назначения отражены в Налоговом кодексе РФ. Однако учитывая, что данный обязательный платёж входит в перечень местных налогов и сборов, на уровне каждого муниципального образования могут быть установлены свои особенности.

Основные элементы налогообложения земельных участков установлены главой 31 Налогового кодекса РФ, в частности:

лица, входящие в категорию плательщиков (статья 388);
возможные объекты налогообложения, перечень земель, с которых не взимаются платежи (статья 389);
расчет суммы, с которой будет удерживаться налог (статья 391);
величина налоговой ставки (статья 394);
перечень лиц и ситуаций, когда можно не платить налог (статья 395);
периодичность уплаты (статья 397).

Вместе с тем, пунктом 1 статьи 387 НК РФ оговорено, что земельный налог действует на основе не только кодекса, но и решений местных депутатов или законов субъектов федерации (для Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). Также пункт 2 статьи 387 НК РФ наделяет представительные органы местного самоуправления и законодательные органы власти городов федерального значения правом утверждать:

размеры налоговых ставок в пределах, обозначенных кодексом;
дополнительные преференции;
сроки перечисления налога предприятиями.

Для того чтобы определить размер налогового платежа, необходимо установить все данные, влияющие на него:

Площадь участка сельскохозяйственного назначения и его кадастровая стоимость. Кадастровая стоимость рассчитывается посредством проведения государственной оценки земель и фиксируется в Едином государственном реестре недвижимости. Чтобы узнать конкретное значение кадастровой стоимости, следует обратиться в МФЦ, кадастровую палату или посмотреть на сайте Росреестра.
Местоположение участка. Во-первых, органами власти местного самоуправления каждого муниципального образования могут быть установлены свои значения налоговых ставок (в пределах, установленных законом). Во-вторых, пункт 2 статьи 394 позволяет местным органам дифференцировать ставки в зависимости от нахождения земли в границах муниципального образования.
Наличие льгот и освобождений, применяемых в отношении налогоплательщика. Одной из льгот являются вычеты, закреплённые пунктом 5 статьи 391 НК РФ. Размер вычета соответствует кадастровой стоимости 600 кв. м участка. Предоставляется таким социальным группам, как инвалиды, герои СССР и РФ, ветераны, участники боевых действий, ликвидаторы последствий аварии ЧАЭС, пенсионеры.

Плата за земли, используемые в сельскохозяйственных целях, взимается по налоговой ставке, оговоренной частью первой подпункта 1 пункта 1 статьи 394 НК РФ. Предельное значение ставки составляет 0,3%. При этом органы местного самоуправления вправе уменьшить величину налоговой ставки или оставить её на максимальном уровне. К примеру, наивысшая ставка, которая может применяться по земельному налогу, установлена в отношении прочих категорий земель и равна 1,5% (в 5 раз выше, чем для земель сельхозназначения). Учитывая, что размер ставки зависит от того, какое решение принимается местными советами депутатов (законодательными органами госвласти городов федерального значения), конкретные размеры ставок указаны в нормативных правовых актах, действующих на территории муниципального образования.

Таким образом, действующее налоговое законодательство РФ (ст. 394 НК РФ) предусматривает корректировку ставки земельного налога при неиспользовании участка по назначению в сторону повышения. Признаки неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности приведены в Перечне, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 (для признания неиспользования достаточно одного из них):

на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;
на сенокосах не производится сенокошение;
на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка;
на пастбищах не производится выпас скота;
на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;
залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15% площади земельного участка;
залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30%;
закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20% площади земельного участка.

В Письме Минфина России от 16.07.2014 № 03‑05‑04‑02/34879 указано, что, если земельный участок признан уполномоченным органом неиспользуемым для сельскохозяйственного производства, налогообложение в отношении всего этого участка должно производиться по налоговой ставке, установленной представительным органом муниципального образования в отношении прочих земель и не превышающей 1,5%, начиная с налогового периода, в котором вынесено решение о выявленном нарушении, до начала налогового периода, в котором нарушение устранено (см. также Письмо Минфина России от 03.06.2015 № 03‑05‑04‑02/32131).

Например, в августе 2017 года выявлен факт неиспользования собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения в соответствии с данной целью. В сентябре 2018 года признано, что это нарушение устранено.

Согласно разъяснению Минфина, за все отчетные периоды 2018 года, в том числе за I, II и III кварталы, земельный налог собственник должен уплатить по ставке 1,5% как для прочих земель.

За все отчетные периоды 2018 года земельный налог уплачивается по ставке 0,3% как для земель сельскохозяйственного назначения.

Однако, для более эффективного использования этого инструмента необходимо совершенствовать межведомственное взаимодействие органов государственного земельного надзора и налоговых органов. В таблицеТаблица 53 приведены ставки, применяемые в некоторых муниципальных образованиях.

Таблица 53 – Налоговые ставки, применяемые в некоторых регионах в отношении земель сельскохозяйственного назначения или земель в составе зон

сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для

сельскохозяйственного производства

№ п/п	Субъект Российской Федерации / муниципальный район (муниципальное образование)	Величина ставки, %
1	Московская область
1.1	Мытищинский муниципальный район	0,3
1.2	Чеховский муниципальный район	0,3
1.3	Подольский муниципальный район, в т.ч. для научно-опытных и экспериментальных сельхозпредприятий	0,3 0,1
2	Ленинградская область
2.1	Волосовский муниципальный район, Терпилицкое сельское поселение в т.ч. в отношении земель, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и не используемых для сельскохозяйственного производства	0,3 1,5
2.2	Колтушское сельское поселение в отношении земельных участков, приобретенных (предоставленных) для садоводства, огородничества, а также дачного хозяйства — отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и не используемых для сельскохозяйственного производства	0,3 0,2 1,5
2.3	Кингисеппский район, Большелуцкое сельское поселение, в т.ч. — отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и не используемых для сельскохозяйственного производства	0,2 1,5
3	Краснодарский край
3.1	Ейский муниципальный район	0,3
3.2	Темрюкский муниципальный район	0,3
3.3	Туапсинский муниципальный район в т.ч. Земельные участки, предназначенные для дачного строительства, садоводства и огородничества	0,3 0,1
4	Новосибирская область
4.1	Венгеровское сельское поселение — в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного назначения в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства; — отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного назначения в населенных пунктах и неиспользуемых для сельскохозяйственного производства	0,15 0,3
4.2	Искитимский район, рабочий поселок Линево — земельные участки, предназначенные для сельскохозяйственного использования	0,3
4.3	Каргатский район — в отношении земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного использования; — в отношении земельных участков, находящихся в составе дачных, садоводческих и огороднических объединений	0,3 0,2

Можно констатировать факт, что в большинстве муниципальных образованиях страны предпочитают не уменьшать ставку, предусмотренную НК РФ, а оставлять на уровне 0,3%. Если земли сельскохозяйственные используются не по назначению, то в их отношении применяется налоговая ставка на уровне 1,5%, как для прочих категорий земель. Многие официальные документы, принятые местными органами власти, это прямо оговаривают.

Применение дифференцированных платежей за земли различного целевого назначения и разрешенного использования, по мнению широкого круга специалистов, служит целям рационализации землепользования, улучшению использования земельных ресурсов. В то же время, требуется усиление регулирующего воздействия земельных платежей.

Совершенствование системы установления и взимания платы за земли сельскохозяйственного назначения представляется авторами за счет осуществления таких организационно-экономических действий, как: более детальная дифференциация налоговой ставки и уточнение показателей кадастровой стоимости земельных участков.

Дифференциация налоговой ставки предусматривает на уровне субъекта Российской Федерации и муниципальных образований более активное использование возможности снижения налоговой ставки за земли, используемые для сельскохозяйственных целей, от 0,3% до нуля. Например, на период освоения и введения в полноценный хозяйственный оборот заброшенных (не используемых более 5 лет для производства сельскохозяйственной продукции) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения. Также целесообразна такая мера при производстве на сельхозземлях наиболее значимых для общества видов продукции и продовольствия. При этом целесообразно введение различных коэффициентов с учетом степени деградированности неиспользуемых земель, которые предусматривается вовлечь в сельскохозяйственное производство.

Уточнение показателей кадастровой стоимости земельных участков зависит от своевременной актуализации земельно-оценочных сведений и дифференциации кадастровой стоимости земельных участков с учетом их качества, местоположения, народнохозяйственной значимости.

Рассматривая увеличение доходной части бюджета муниципального района как одну из основных целей деятельности местных властей, следует признать, что в части управления земельно-имущественным комплексом этому способствует вовлечение максимального количества земельных участков в оборот и обеспечение их рационального использования. Главные проблемы, присутствующие в большинстве муниципалитетов на данный момент в части сельскохозяйственного землепользования – это нерациональное использование земельных участков, истощение почвы при получении прибыли с сельскохозяйственных земель и внесение органических и минеральных удобрений меньше нормы, что негативно отражается на качестве самих земель. В последующем такие земли становятся непривлекательными и непригодными для производства сельскохозяйственной продукции. Для того чтобы решить вышеуказанные проблемы, для каждого земельного участка должны проводиться мероприятия по улучшению или сохранению качества почв.

Стандартной проблемой, возникающей при взимании земельных платежей с земель сельскохозяйственного назначения в муниципальных районах, является недобор поступлений суммы земельного налога в местный бюджет. Связано это с установлением максимальной ставки земельного налога (0,3 %) и заметным повышением кадастровой стоимости. Е.В. Яроцкой предлагается подход к дифференциации земельного налога по формам хозяйствования. Рассмотрим формы хозяйствования на примере Белоглинского района Краснодарского края по состоянию на 01.01.2018 г. (Таблица 55).

В таблицеТаблица 54 представлены землепользователи, чьи земли не относятся к собственности муниципальных образований и лиц, имеющих льготы. Для дифференциации вышеуказанного платежа рассмотрим площадь каждой формы хозяйствования.

Таблица 54 — Распределение земель по формам хозяйствования на 01.01.2018 г
на примере Белоглинского района Краснодарского края

Формы хозяйствования сельскохозяйственных предприятий	Количество, шт	Площадь, га	Средняя площадь, га
ОАО	6	7914	1319
ООО	13	53311	4100
СПК	3	4171	1390
КФХ	286	47300	165

Категории ОАО, ООО и СПК в сравнении с другими занимают большую площадь в расчете на одну организацию. КФХ, как правило, занимают площадь меньшую в сравнении с вышеуказанными формами хозяйствования (средняя площадь КФХ в Белоглинском районе – 165 га), следовательно, количество получаемой продукции меньше.

Таким образом, чем больше площадь, тем при правильной обработке земель сельскохозяйственного назначения будет выше урожайность и доходы с этих земель. Для того чтобы простимулировать деятельность данных форм хозяйствования, направленную на производство сельскохозяйственной продукции, и установить справедливую налоговую ставку, предлагается:

для ОАО, ООО и СПК снизить налоговую ставку до 0,25 % (на сегодняшний день она составляет 0,3 %);
для КФХ установить ставку налога, равную 0,2 %.

В таблицеТаблица 55 представлен расчет суммы земельного налога в расчете для земельных участков каждой формы хозяйствования, выбранных для примера.

Таблица 55 — Расчет суммы земельного налога с учетом формы хозяйствования

Показатели	Дифференциация земельного налога по формам хозяйствования
	ОАО «Красная звезда»		ООО «Родина»		СПК «Янтарный»		КФХ «Маяк»
	до проекта	после проекта	до проекта	после проекта	до проекта	после проекта	до проекта	после проекта
Площадь ЗУ, кв. м	75 273		74 800		150 000		150 000
Кадастровый номер	23:03:0307013:113		23:03:0301002:7		23:03:01010103:86		23:03:0401002:191
Категория земель	Земли сельскохозяйственного назначения		Земли сельскохозяйственного назначения		Земли сельскохозяйственного назначения		Земли сельскохозяйственного назначения
Вид разрешенного использования	Для сельскохозяйственного производства		Для сельскохозяйственного производства		Для сельскохозяйственного производства		Для сельскохозяйственного производства
Кадастровая стоимость, руб.	975055,73		956179,62		1994171,40		1891906,20
Ставка земельного платежа, %	0,3	0,25	0,3	0,25	0,3	0,25	0,3	0,2
Сумма земельных платежей, руб.	2925,17	2437,64	2868,54	2390,45	5982,51	4985,43	5675,72	3783,81

На основании вышеуказанных предложений можно сделать вывод, что при расчете земельных платежей по предложенным ставкам суммы к уплате уменьшаются. Следовательно, данные суммы налогов могут и не увеличить доходную часть местных бюджетов, но предложенные ставки установят оптимальные величины земельного налога для выше представленных налогоплательщиков. Такое снижение ставок требуется для развития в районе данных форм хозяйствования, с целью привлечения в район инвесторов в области сельскохозяйственного производства, а также решить проблему недобора земельных платежей в районе.

Также предлагается для сдачи в аренду земельных участков из фонда перераспределения для сельскохозяйственных целей учитывать качество земель. После проведения арендатором мероприятий по внесению удобрений, верной механической обработки, высаживанию сидератов и соблюдению правильности севооборота улучшаются качества почв. Тем самым, почвы в районе не истощаются и остаются выгодными для муниципального образования и арендаторов.

При заключении договора аренды указывать качество почв и мероприятия, которые нужны для повышения плодородия почв на данном земельном участке. При выполнении вышеуказанных требований договора аренды в установленный срок 3-5 лет в зависимости от индивидуальных особенностей земельного участка, снижать для данного пользователя арендную ставку до 0,25 % от кадастровой стоимости земельного участка. Снижение будет происходить по данным агрохимического обследования, проведенным за счет арендатора. На примере земельных участков из фонда перераспределения в Белоглинском районе произведён расчет суммы арендной платы до и после проекта (Таблица 56).

Таблица 56 — Расчет суммы арендной платы с учетом мероприятий
по улучшению плодородия почв

Показатели	Характеристика ЗУ с кадастровым номером 23:03:0101003:1		Характеристика ЗУ с кадастровым номером 23:03:0202005:30
	до проекта	после проекта	до проекта	после проекта
Площадь, кв.м.	325803		339043
Категория земель	Земли сельскохозяйственного назначения		Земли сельскохозяйственного назначения
Вид разрешенного использования	Для сельскохозяйственного использования (фонд перераспределения)		Для сельскохозяйственного использования (фонд перераспределения)
Кадастровая стоимость, руб.	4332353,58		4276250,26
Ставка арендной платы	0,3	0,25	0,3	0,25
Арендная плата в руб.	12997,06	10830,88	12828,75	10690,63

Исходя из таблицы 57, можно сделать вывод, что вовлечение всех земель в оборот и сохранение качества сельскохозяйственных земель должно стать для муниципального образования одной из главных задач в области земельной политики. Дифференциация ставок будет способствовать сохранению плодородия земли, и поддерживать её качество долгое время.

Аналитические исследования результатов деятельности сельскохозяйственных организаций свидетельствуют, что существующий механизм исчисления земельного налога не способствует рациональному использованию сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв и контролю экологической обстановки в виду отсутствия действенных механизмов стимулирования. Отмечается высокий уровень волатильности доходов агробизнеса, что стимулирует сельскохозяйственных производителей к краткосрочной ориентации производства, направленной на получение текущих результатов в ущерб рационального землепользования. В связи с этим нарушается агротехника возделывания пашни, не предпринимаются меры по сохранению и улучшению плодородия почв, не соблюдается порядок проведения противоэрозионных и иных мероприятий, допускается длительное неиспользование сельскохозяйственных земель, и, как следствие, потеря их продуктивности и деградация.

В связи с этим в научном отчете изучены предложения по совершенствованию исчисления земельного налога в целях стимулирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Н.Г. Варакса в основе механизма стимулирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения предлагает использовать принцип онтогенеза, предусматривающего перераспределение земель от неэффективных собственников и пользователей к более эффективным (Рисунок 65).

Рисунок 65 — Инструменты налогового механизма, направленные на стимулирование
рационального использования земель сельскохозяйственного назначения

В настоящее время в Российской Федерации существует неразрешенная проблема порядка исчисления земельного налога в отношении земельных долей, выраженных разными способами – в гектарах, баллах или простой правильной дроби.

По материалам Научно-экспертного совета Комитета по аграрным вопросам ГД РФ на территории Верх-Ирменского сельсовета Ордынского района Новосибирской области расположен земельный участок (земли сельскохозяйственного назначения), находящейся в пользовании ЗАО племзавод «Ирмень» для ведения сельского хозяйства и производства сельскохозяйственной продукции. Данный земельный участок находится в долевой собственности граждан и ЗАО племзавод «Ирмень». Общее число участников долевой собственности 1171, из которых 1170 – физические лица и одно юридическое лицо.

В соответствии со ст.85 Налогового кодекса органы Росреестра предоставляют в налоговые органы сведения о размерах земельных долей, если они выражены в простой правильной дроби.

Из 1171 собственников земельных долей за 2015-2016 годах исчислено земельного налога только для 870 собственников земельных долей. Остальным собственникам налог налоговым органом не исчислялся, так как размер земельной доли не был выражен в числовом эквиваленте.

Бюджет Верх-Ирменского сельсовета Ордынского района Новосибирской области недополучает порядка 800 000 рублей земельного налога по причине несовершенства законодательства и отсутствия технической возможности начисления налога на земельные доли.

В отсутствии законодательно закрепленного механизма перерасчета земельных долей (отсутствие компетентного органа, формул расчета, допустимые сроки и т.д.) в целях надлежащего исчисления земельного налога, налоговые органы лишены возможности правильно осуществлять расчеты налога по таким земельным долям, а налогоплательщики оплатить налог.

Вместе с этим, даже при условии законодательного закрепления порядка определения размеров земельных долей, выраженных в гектарах и баллах, в виде простой правильной дроби для целей налогообложения, собственники земельного участка понесут значительные материальные затраты для подготовки.

Стоимость перерасчета размеров земельных долей в простую правильную дробь будет равна государственной пошлине за государственную регистрацию (100 рублей за каждую долю) без учета транспортных и иных затрат.

В связи с этим рекомендуется принять нормативно-правовой акт, обязательный для исполнения Федеральной налоговой службы РФ и управления Росреестра о техническом урегулировании и о порядке исчисления земельного налога по земельным долям, выраженных в га, баллах, в виде простой правильной дроби для правильного и своевременного исчисления налоговой базы земельного налога.

Необходимо отметить, что Правительством РФ и региональными органами власти в настоящее время предпринимаются различные меры по развитию территории Российской Федерации, реформируя и оптимизируя при этом земельное и градостроительное законодательство как в отдельных регионах, так и страны в целом, уточняя и корректируя механизмы управления земельными ресурсами, программы вовлечения земель в сельскохозяйственный оборот, освоения неиспользуемых земель, применяя дифференцированные подходы в вопросах платы за земельные ресурсы и объекты земельно-имущественного комплекса.

Проблему вовлечения неиспользуемых земель в активный сельскохозяйственный оборот возможно решить с помощью проведения инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения, что позволит определить и уточнить площади используемых угодий. Для использования большего количества земельных площадей в сельскохозяйственной деятельности, а также более эффективного их применения необходимо учитывать их качественное состояние.

Результаты проведения совместных проектно-изыскательских работ ГУЗ и Ярославской ГСХА по изучению земель сельскохозяйственного назначения Ярославской области (2017 г.) позволили проанализировать качественное состояние неиспользуемой пашни. В целом по Ярославской области не используется 67,6% сельскохозяйственных угодий, в том числе 57,0% пашни. Выявлено, что в составе неиспользуемой пашни пригодна для введения в оборот лишь ее часть, а именно 160,4 тыс. га, или 38,9%. На половине площади неиспользуемой пашни (202,2 тыс. га) пахотные работы не осуществлялись более 10 лет, что привело в основном к ее закустаренности и зарастанию лесом (193,5 тыс. га), а также к заболачиванию и подтоплению (23,0 тыс. га). Около 120,1 тыс. га (36,3%) неиспользуемой пашни не обрабатывалось от 2 до 10 лет. Лишь 2,6% (8,8 тыс. га) неиспользуемой пашни в Ярославской области не распахивалось в течение двух лет.

Вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земельных участков следует проводить, опираясь на их интегральные характеристики. В результате того, что земельные массивы долгое время не обрабатываются, они подвергаются процессу деградации, в основном зарастанию древесно-кустарниковой растительностью.

Для того чтобы провести расчистку земель, необходимо организовать культуртехнические мероприятия, которые поспособствуют увеличению площадей сельскохозяйственных угодий и укрупнению площадей мелких угодий. Вероятная экономическая эффективность, которая может быть получена от включения этих земель в оборот, будет зависеть от плодородия и степени зарастания участков.

Расчет затрат на культуртехнические мероприятия для земельных участков, подвергшихся процессу зарастания, проводимый на примере ОАО СПХ «Вощажниково» Ярославской области, свидетельствует, что на 1 га требуется 30996,3 рублей. Структура затрат на проведение культуртехнических работ представлена на рисункеРисунок 66.

Рисунок 66 — Структура затрат на проведение культуртехнических работ, %

Данная структура затрат на проведение культуртехнических работ по вовлечению неиспользуемых земель в активный сельскохозяйственный оборот не включает использование удобрений и средств защиты растений, т.к. для дальнейших расчетов необходимо обосновать структуру посевных площадей и разработать систему севооборотов.

Выполненный специалистами расчет эффективности проведения работ по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения позволяет сделать вывод, что экономический эффект в расчете на один год в целом по Ярославской области составит 492,5 млн руб., по муниципальному району (Борисоглебскому) – 20,2 млн руб., по сельскому поселению (Высоковскому) – 8,8 млн руб. При расчете эффективности были приняты нормативы затрат на проведение культуртехнических работ и первичной обработки гектара пашни, исчисленные специалистами департамента АПК и потребительского рынка Ярославской области, а затраты на кадастровые работы на один гектар невостребованных земельных долей взяты по данным Росреестра Ярославской области.

Одним из направлений развития территории и дифференцированного подхода при определении платы за земельные ресурсы являются государственные программы, сравнительная характеристика которых приведена в таблицеТаблица 57.

Таблица 57 – Характеристика государственных и региональных программ

Государ-ственные програм-мы

Название законопроекта

Дата принятия закона

Ставка земельного налога

Форма соб-ствен-ности

Катего-рия земель

Форма предостав-ления земельного участка

Предель-ные размеры предос-тавляе-мых земель-ных участков

Условия предостав-ления земельного участка

Площадь земель, доступных для использо-вания в программе

Дальне-восточ-ный гектар

N 119-ФЗ Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав ДФО

22.04.2016

0,3 % для земельных участков, которые: отнесены к земле сельскохозяйственного назначения, к земле, составляющей зону с/х использования и с/x производства; заняты объектами инженерных инфраструктур жилищных коммунальных комплексов либо предоставлены для жилищного строительства, заняты жилищным фондом; для деятельности по подсобному хозяйству, садоводству, огородничеству или животноводству; ограниченны в обороте по причине того, что они предоставлены для таможенных нужд в отношении обороны и безопасности. И 1,5 % для других земельных участков.

Госу-дарст-венная или муни-ципаль-ная соб-ствен-ность

Безвоз-мездное пользо-вание

1 га

188, 4 млн га

Ленин-градский гектар

Постановление Ленинградской области «О внесении изменений в постановление Правительства Ленинградской области от 29.12.12 года № 463 «О государственной программе Ленинградской области «Развитие сельского хозяйства Ленинградской области»

06.03.2019

отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства;

0,3

Госу-дарст-венная, муни-ципаль-ная, или ЗУ государ-ственная соб-ствен-ность на которые не разгра-ничена

Земли сельско-хозяй-ствен-ного назна-чения

Аренда в первые 5 лет, далее возможен выкуп в собствен-ность за 3% от кадастро-вой стоимости

от 1,5 до 10 га

необходимо предостав-ление проекта освоения территории; возможно выделение на конкурсной основе гранта на развитие хозяйства до 3 млн. руб.

14,5 тыс. га

Окончание таблицы 57

Государ-ственные програм-мы

Название законопроекта

Дата принятия закона

Ставка земельного налога

Форма соб-ствен-ности

Катего-рия земель

Форма предостав-ления земельного участка

Предель-ные размеры предос-тавляе-мых земель-ных участков

Условия предостав-ления земельного участка

Площадь земель, доступных для использо-вания в программе

Вологод-ский гектар

N 4476-ОЗ

Об особенностях предоставления земельных участков из фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения на территории Вологодской области

28.12.2018

0.15% — Земельные участки, приобретенные (предоставленные) для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства

0.3% — Земельные участки, занятые жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства;

0.3% — Земельные участки, отнесенные к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемые для сельскохозяйственного производства;

0.3% — Земельные участки, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд (п. 1 ст. 394 НК РФ);

1.5% — Прочие земельные участки

предоставляться не в аренду с возможностью последующей приватизации, а сразу в собственность.

От 1 га до 2,5 га (гражданам для ведения ЛПХ), до

10 га (гражданам для иных целей), до

100 га (юридическим лицам)

3,5 тыс га

Государственная программа «Дальневосточный гектар», обеспечила для всех граждан РФ новые инструменты и технологии получения земли, а также эффективные меры государственной поддержки; а также ряд региональных программ, создающих условия для приостановления миграции населения и привлечения инициативных людей со всей страны в дальние районы ряда субъектов РФ с низкой плотностью населения, что позволит создать на этих территориях новые производства и рабочие места, в том числе для местных жителей (в настоящем научном отчете представлен анализ «Ленинградского гектара» и «Вологодского гектара»)..

По состоянию на 01.02.2019 г. (два года с начала реализации программы «Дальневосточный гектар»), более 73 тысяч граждан РФ стали участниками программы, а площадь предоставленных участков составляет порядка 47 тыс. га. За время реализации программы от жителей недальневосточных регионов (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Свердловская область, Краснодарский край, Иркутская область и другие) поступило около 17% заявлений.

На ранних стадиях реализации программы субъекты Российской Федерации, входящие в ДФО, определились с земельными участками, которые выделялись гражданам – участникам проекта. Как видно из данных таблицыТаблица 58, только в Чукотском автономном округе, Республике Саха (Якутия) и Магаданской области земельные участки для реализации проекта выделены в радиусе менее 100 километров от центра региона.

Таблица 58 — Сравнительные характеристики регионов – участников программы «Дальневосточный гектар»

Во всех остальных субъектах Российской Федерации угодья выделены на большом расстоянии, что вызывает дополнительные трудности у участников проекта на всех этапах его реализации, поскольку все вопросы, касающиеся оказания государственных услуг, решаются в столице субъекта, а не в центре муниципального образования.

Отметим, что данная ситуация возникла в связи с положениями государственной программы, согласно которой участки раздаются вдали от населённых пунктов – не ближе 10 км от города с населением 50 тыс. человек и не менее 20 км от города с населением от 300 тыс. человек. При этом даже в самой привлекательной части для переселения в ДФО – Приамурье – более 500 населенных пунктов не имеют газоснабжения. В ряде поселков нет водоснабжения, питьевую воду можно доставать только с глубины 100 метров, имеются проблемы с электроснабжением. В большей степени существуют проблемы с инфраструктурой, а не с получением земельных участков.

Например, в Амурской области реализуется не только программа дальневосточный гектар, но и существует возможность получения земли согласно действующего закона № 422-ОЗ «Об основаниях (случаях) бесплатного предоставления и предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность, на территории Амурской области».

Министерство сельского хозяйства субъектов РФ:

разработка, согласование и утверждение региональных программ на основе программы РФ,
формирование (установление) исполнителей работ по проведению инвентаризации земель,
разработка региональных прогнозов и планов вовлечения в оборот неиспользуемых земель,
участие в финансировании работ по улучшению земельных участков,
организация работ по выявлению неиспользуемых земельных участков,
создание реестров неиспользуемых земельных участков,
постановка на кадастровый учет участков, находящихся в собственности РФ и субъектов РФ,
создание региональных земельных кадастров,
организация работ по улучшению земельных участков, находящихся в собственности РФ и субъектов РФ,
организация торгов для реализации прав на бесхозные земельные участки,
изъятие земельных участков, используемых не по целевому назначению или с нарушением земельного законодательства (совместно с муниципальными образованиями),
региональный мониторинг реализации программы,
информационное сопровождение в региональных СМИ.

Органы управления АПК муниципальных образований:

разработка муниципальных программ (проектов) выявления и вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых земельных участков, находящихся в муниципальной собственности,
выявление бесхозных участков – оформление их в собственность муниципальных образований,
постановка на кадастровый учет и регистрация земельных участков в собственность муниципальных образований,
организация работ по улучшению неиспользуемых земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований и переданных им в собственность бесхозных земель,
ведение муниципального земельного кадастра,
обеспечение участия хозяйствующих субъектов в реализацию программы вовлечения в оборот неиспользуемых земель,
изъятие и обращение в муниципальную собственность земельных участков, используемых с нарушениями земельного законодательства,
организация и проведение торгов с участками, включенными в реестр неиспользуемых земель,
развитие муниципальной инфраструктуры,
муниципальный мониторинг,
юридический и экономический консалтинг.

Хозяйствующие субъекты (правообладатели земельных участков):

постановка на кадастровый учет и регистрация прав на земельные участки, находящиеся в и собственности, регистрация договоров аренды,
инвентаризация и ведение внутрихозяйственного учета земельных участков,
разработка и реализация проектов улучшения и организации использования и охраны принадлежащих им земельных участков,
исполнение предписаний контрольных органов по организации целевого и эффективного использования земельных участков и их охраны от деградации,
мониторинг состояния земель, находящихся в их собственности или аренде,
предоставление по запросам соответствующих структур сведений о структуре, качественном состоянии и эффективности использования принадлежащих им земель,
участие в трансформации земельных долей в земельные участки,
участие в проектах комассации земель (устранения недостатков землепользования).

Также обращает на себя внимание небольшая численность центральных районных поселений. В трех муниципальных образованиях численность населения не превышает 10 тысяч человек, что будет отрицательно сказывается на экономических показателях участника проекта, например, на сбыте продукции из-за низкого потребительского спроса в регионе.

В соответствии с законодательными актами в течение первого года после оформления участка пользователю необходимо определиться с направлением его использования. При этом, через 3 года пользователь обязан отчитаться о целевом использовании участка. В соответствии с нормой Закона № 119-ФЗ в качестве отчета будет представляться соответствующая Декларация, в которой помимо общих разделов, необходимо описать действия и меры, принятые гражданином для использования по целевому назначению предоставленного ему земельного участка.

Если выделенный участок не осваивается или участник программы не инвестирует средства в развитие региона, то участок возвращается государству.

В связи с тем, что выделение участка по программе «Дальневосточный гектар» происходит при обязательном требовании его освоения, и, соответственно, вовлечении ее в хозяйственный оборот, существует необходимость проведения процедуры регистрации юридического лица. В рассматриваемой ситуации наиболее распространенными формами собственности будут являются общество с ограниченной ответственностью (ООО), индивидуальное предпринимательство (далее – ИП) и крестьянские фермерские хозяйства (далее – КФХ). При решении участника программы заниматься сельскохозяйственным производством наиболее предпочтительной является форма КФХ.

В момент регистрации необходимо сразу определиться с системой налогообложения. В рассматриваемой ситуации возможны три системы налогообложения:

общая система налогообложения (далее – ОСН);
упрощенная система налогообложения (далее – УСН);
единый сельскохозяйственный налог (далее – ЕСХН).

Принимая во внимание все нюансы, участники Программы рекомендуют использовать последние две системы. Если принимается решение о производстве и переработке собственной сельскохозяйственной продукции, то наиболее подходящим режимом будет ЕСХН. Если на выделенных землях планируется оказание услуг или выполнение работ, то более подойдет режим УСН. Применяя предложенные режимы, можно избежать необходимости подключения к системе передачи налоговой отчетности по телекоммуникационным каналам, так как не будет обязанности представления деклараций по НДС, которые представляются исключительно в электронной форме.

Поскольку на начальных стадиях реализации проекта из-за территориальной отдаленности подключение и бесперебойная работа интернета могут оказаться проблематичными, на первых порах представление всех отчетных форм возможно на бумажном носителе, может быть передано по почте или лично.

В некоторых регионах используется пониженная ставка налога, исчисляемого при УСН (соответствующие законодательные акты указаны в таблицеТаблица 59).

Таблица 59 – Пониженные ставки налогов в регионах-участниках программы

«Дальневосточный гектар»

Так, большинство регионов ДФО приняли местные законы, которыми предусмотрены понижающие ставки налогов при УСН. Исключение составляет только Приморский край, где пониженные ставки налога не установлены. Обращаем внимание на то, что во многих случаях устанавливаются дифференцированные ставки налогов. Как правило, основанием для подобного подхода является основной вид деятельности. При изучении указанных законодательных актов мы пришли к выводу о том, что к большинству видов деятельности, которые теоретически могут получить развитие на дальневосточном гектаре, указанные ставки налога могут быть применены. Законодательными актами Чукотского автономного округа предусмотрено понижение ставок для всех участников программы без исключения по сравнению с федеральным законодательством. Считаем уместным использовать подобный подход в хозяйственной деятельности.

Для того, чтобы Программа успешно функционировала в полной степени, необходимо её совершенствование. Например, обязательное проведение коммуникаций к участкам, пригодным для земледелия. При этом государство может выдвинуть следующее условие – определенные участки могут использоваться только по соответствующему назначению и ввести санкции в виде штрафов за неиспользование земли или использование её по назначению. Это заставит граждан более ответственно подходить к выбору участка и реально оценивать свои возможности.

Государство могло бы осуществлять материальную поддержку участникам программы, предложившим наиболее успешные и перспективные бизнес-планы, запросив в ответ предоставление полных отчетов об использовании предоставленных средств.

Так же благоразумным будет предоставлять участникам более подробную информацию о состоянии гектаров, участвующих в программе и примерный перечень деятельности, возможный для осуществления на таких участках.

Программа введена сравнительно недавно и имеет значительные недочеты, но, тем не менее, считается перспективной – если внести в нее поправки и изменения, которые приведут к исправлению недостатков программы, то ДФО начнет стремительно развиваться, принося доходы государству и привлекая все больше граждан на свою территорию.

По программе «Ленинградский гектар», суть которой также в привлечении в регион инициативных людей со всей страны, которые начнут предпринимательскую деятельность и создадут дополнительные рабочие места, в отличие от «дальневосточного» варианта, можно получить участок от полутора до 10 гектаров. Также есть возможность получить грантовую поддержку на развитие бизнеса – до 3 миллионов рублей.

В соответствии с условиями предоставления земли сначала участок передается на правах аренды на 3 года на льготных условиях. Если в дальнейшем пользователь выполняет требования программы, он получает право выкупить землю в собственность за сумму в 3% от кадастровой стоимости.

Особенностью региональной программы «Вологодский гектар» является возможность предоставления в собственность на безвозмездной основе гражданам Российской Федерации земельных участков площадью от 1 до 10 га (исключение составляют участки для личного подсобного хозяйства, максимальная площадь которых – 2,5 га) и от 1 до 100 га – юридическим лицам. Таким образом, была реализована норма статьи 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которой определено, что земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут предоставляться гражданам и юридическим лицам в собственность на безвозмездной основе в случаях, установленными федеральными законами или законами субъектов РФ. Земли могут быть использованы для животноводства, организации крестьянских фермерских хозяйств, заготовки сена, выпаса скота, в иных сельскохозяйственных целях, а также в качестве залогового имущества.

Имея в собственности или пользовании земельный, или несколько земельных участков, товаропроизводитель сельскохозяйственной продукции постоянно должен оценивать перманентно меняющуюся ситуацию на рынке производства товаров и соизмерять его с предельно допустимым уровнем эффективности использования земли и вложения в ее улучшение.

Предельно допустимый уровень эффективности использования земель определяет сам производитель сельскохозяйственной продукции, при этом он должен учитывать потенциал, заложенный в экологическом (естественное и искусственное) плодородии и местоположении обрабатываемых земель, размер собственных вложений и величину субсидий, выделяемых ему из федерального или регионального бюджета.

Величина предельно допустимого для производителя уровня эффективности использования земель определяет производства возможность сельскохозяйственной продукции. Если величина отдачи инвестиций в производство сельскохозяйственной продукции ниже предельно допустимого уровня эффективности использования земель, то производитель консервирует часть или все виды угодий на земельном участке, так как дальнейшее использование этих земель может привести к банкротству собственника или пользователя земельного участка.

Консервация земельных угодий происходит также из-за обременения товаропроизводителей условиями, ограничивающими их деятельность, в том числе и в области охраны окружающей среды (применение удобрений, гербицидов, полива и др.), что приводит к увеличению издержек в производство, себестоимости продукции, уменьшению уровня эффективности использования земель. Несомненно, при производстве сельскохозяйственной продукции товаропроизводители должны соблюдать все требования, стандарты, нормы, регламенты осуществления агромелиоративных, противоэрозионных, агрохимических, фитосанитарных мероприятий для обеспечения повышения плодородия почв и уменьшения влияния хозяйственной деятельности производителей сельскохозяйственной продукции на экологическую обстановку в местах расположения земельных участков собственников и пользователей. Кроме этого, товаропроизводители обязаны предоставлять в органы исполнительной власти сведения о проведении работ по внесению удобрений в почву и обработке растений пестицидами и арборицидами, а также информировать их о фактах ухудшения качества земельных угодий. Однако соответствующие органы местной власти не имеют технических, материальных и иных средств для осуществления мониторинга за этими процессами, в результате полученные субсидии используются не по назначению, либо не эффективно (превышение доз внесения удобрений, пестицидов и других химических препаратов), что может приводить к выбыванию сельскохозяйственных земель из оборота. В целях предотвращения процессов выбывания из оборота сельскохозяйственных угодий, их консервации должна быть фактически заново создана служба, с доведением ее работы до уровня муниципального административного района, по обоснованию перспектив развития сельского хозяйства с учетом потенциальных свойств земель, их местоположения, определения специализации производства, определения экономической эффективности инвестиций в развитие производства и повышение плодородия почв, требований экологической безопасности. Проекты развития сельских территорий и отдельных земельных участков, которые должны быть положены в основу субсидирования развития производства и инвестирования средств для этих целей, по нашему мнению, должны разрабатываться соответствующими проектными организациями и учреждениями, которые будут осуществлять также мониторинг за внедрением своих рекомендаций с проведением авторского надзора.

Все работы по проектированию и последующей реализации рекомендаций по развитию сельскохозяйственного производства должны, на наш взгляд, производится в основном, особенно на первых этапах, за счет федеральных или региональных бюджетов с последующей компенсацией этих затрат товаропроизводителями. Все это позволит, в определенной мере, предотвратить процесс выбывания земель из сельскохозяйственного оборота.

В настоящее время в Российской Федерации около 15% сельскохозяйственных предприятий оформили свои права на земельные участки, что тормозит процесс производства из-за ограничения возможности получения субсидий и кредитов. Это связано с тем, что на территории бывших сельскохозяйственных предприятий расположено достаточно большое количество земельных долей, собственники которых не оформили право собственности на них с выделением участков на местности. Как правило, земельные доли не оформлены в регионах и муниципальных районах, которые отличаются недостаточно высокой отдачей земельных участков. В таких регионах, как Московская, Ленинградская, Свердловская и другие области с высоким экономическим потенциалом, и в административных районах вокруг промышленных центров земельные доли у их собственников были выкуплены еще в 90-е годы прошлого столетия. Многие из этих земель были переведены в другие категории земель, как правило, в земли населенных пунктов.

Большие площади земельных долей в Российской Федерации считаются невостребованными и находятся в общедолевой собственности граждан, которые практически не используются в сельскохозяйственном производстве. Причиной такого положения является отсутствие спроса на эти земли для приобретения в собственность или получения прав аренды по договору с собственниками земельных долей. Кроме того, отсутствует нормативная база, позволяющая в упрощенной форме собственникам земельных долей или их наследникам приобрести право собственности на земельные участки с установлением соответствующих границ на местности и получением свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельные участки. Это позволило бы собственникам пользоваться, владеть и распоряжаться земельными участками в соответствии с законодательством, включать свои земельные участки в рыночный оборот.

Необходимо отметить, что крупными корпорациями был осуществлен процесс выкупа земельных долей у их собственников, но процент их эффективного использования остается весьма низким, что свидетельствует о том, что этими структурами земля сельскохозяйственного назначения была приобретена по низкой рыночной (кадастровой) стоимости в начале 90-х годов (не более 30 тыс. руб. за гектар пашни в Московской области) для последующего вывода этих земель из сельскохозяйственного использования в несельскохозяйственных целях (коттеджи, дачи и др.). Многолетнее неиспользование корпорациями выкупленных земельных долей приводит к значительному ухудшению качества (обесцениванию) земельных участков (деградация, зарастание кустарником, мелколесьем и др.), что также способствует выводу их из эффективного использования (оборота) с последующей реализацией на рынке земельных участков по более высоким ценам.

К сожалению, механизм выявления неиспользуемых корпорациями земель отсутствует, а предлагаемая служба по развитию муниципальных образований вполне могла бы проводить эту работу и осуществлять рекомендации по эффективному использованию этих земель, для этого потребуется провести работы по инвентаризации земель не только в количественном измерении, но и в плане определения эффективности использования их в сельскохозяйственном производстве. На не используемые в сельском хозяйстве земли целесообразно ввести институт изъятия их у собственников или институт экологически обоснованного земельного налогообложения, который будет стимулировать использование их или, по крайней мере, послужит источником пополнения местных бюджетов соответствующими средствами.

Отмеченные выше предложения могут создать предпосылки для создания условий разработки концепции, стратегии и тактики устойчивого развития сельских территорий или промышленных, городских, пригородных территорий, в составе которых находятся земли сельскохозяйственного назначения или сельскохозяйственного использования (территориальная зона в населенных пунктах, в том числе сельских) и которые должны быть направлены на решение социально-экономических и экологических проблем. На наш взгляд, основным источником устойчивого развития территории послужит частично налог на недвижимое имущество, в том числе и земельный налог, который полностью поступает в местный бюджет.

В последнее время проблеме земельного налога уделено много внимания, так как сложилось негативное отношение к существующей практике определения кадастровой стоимости земельных участков как налоговой базы для исчисления суммы земельного налога, который из прогрессивного дифференцированного налога превратился в фискальный налог, цель которого – пополнить «скудные» местные бюджеты. Такие функции налогов, как регулирующую и социальную, земельный налог потерял, что наглядно видно из существующей практики налогообложения. Проводимая реформа системы налогообложения недвижимости сводилась к тому, что вместо инвентаризационной стоимости, определяемой БТИ (бюро технической инвентаризации) и нормативной цены земельных участков предложили использовать кадастровую стоимость. Однако, как известно, для определения суммы земельного налога на земельные участки и другие объекты недвижимости необходимо осуществить количественный и качественный учет участков и иных объектов недвижимости, без проведения сплошной инвентаризации которых осуществить эту работу невозможно. Кроме этого, определение величины земельного налога без проведения оценочных работ по определению кадастровой стоимости объектом недвижимости, в том числе и земельных участков, невозможно. Росреестр и подчиненные ему государственные бюджетные учреждения, предприятия по проведения кадастровой оценки сами создавали методики и сами в последующем проводили кадастровую оценку, что не снизило количество исков об опротестовании кадастровой стоимости.

В соответствии с Налоговым кодексом регионы и муниципальные органы имеют право корректировать ставки и льготы в определенном диапазоне, они, как правило, устанавливают по максимальным значениям в целях пополнения бюджетов, не соотнося их с целесообразностью развития территорий и производства.

Учитывая предложения ученых по выработке системы мер налогового регулирования землепользования в аграрном секторе экономике, с учетом необходимости комплексного решения всех проблем в использовании земельных наделов, нам представляется необходимым изменить подход к налогообложению сельскохозяйственных земель. Считаем возможным, по аналогии с зарубежными странами, установить дифференцированные коэффициенты или ставки земельного налога. В этой связи, по отношению к сельскохозяйственным товаропроизводителям наиболее рациональным является применение:

освобождения от уплаты земельного налога по участкам, находящимся в стадии сельскохозяйственного освоения;
понижение ставок земельного налога в случаях эксплуатации нарушенных земель, требующих рекультивации, а также по земельным участкам, на которых реализуются технологии органического земледелия;
уменьшение суммы земельного налога на сумму фактически произведенных землепользователем затрат, направленных на улучшение предоставленных ему угодий;
определение состава строений сельскохозяйственного назначения, земли под которыми должны облагаться по льготной ставке – 0,3 %;
повышение (не менее чем в 2 раза) ставок земельного налога при ненадлежащем использовании земель сельскохозяйственного назначения;
увеличение размера налога с доведением до стандартной ставки в 1,5% при использовании не по целевому назначению участков земли, отведенных под осуществление деятельности по сельскохозяйственному производству.

В сложившихся условиях имеются все предпосылки для придания налогу на недвижимость, в том числе и на земельные участки, не только фискальной, но и регулирующей функции. Для этого необходимо вовлечь в налоговый оборот все земельные участки, корректировать кадастровую стоимость, ориентируясь на рыночную стоимость, устанавливать дифференцированную ставку налога с учетом приоритетов развития земельных участков, экологической обстановки, увеличивать ставку для предприятий, загрязняющих земли, особенно сельскохозяйственные, на которых производится сельскохозяйственная продукция, и соответственно уменьшать ставку или освобождать от налогов предприятия, которые подверглись загрязнению.

9.2 Оценка пригодности неиспользуемых земель и технологии их вовлечения в экономический оборот

Вовлечение в оборот неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению сельскохозяйственных угодий заключается в проведении целого комплекса землеустроительных работ, осуществляемые в три этапа.

Первый этап заключается в необходимости выявления неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению сельскохозяйственных угодий, осуществляемый в процессе инвентаризации земель.

На втором этапе с учетом данных инвентаризации земель должна проводиться оценка их качества, в процессе которой определяется комплексная характеристика земель по уровню их плодородия и производительной способности на основе стандартных характеристик земель по отдельным признакам: гранулометрическому составу, развитие процессов эрозии, засоления, избыточного увлажнения, каменистости и др.

Оценка качества земель сельскохозяйственного назначения основывается на особенностях климата, свойствах почв, рельефа, естественной растительности. Данная информация содержится в материалах почвенных, геоботанических и других обследований, и изысканий, а также в иных источниках, получаемых в результате землеустроительных работ по изучению состояния использования земель. Результат оценки должен выявить пригодность земель для использования под различные виды сельскохозяйственных угодий, возможность возделывания различных сельскохозяйственных культур, установить потенциальную их урожайность, продуктивность кормовых угодий; уровень затрат на их возделывание и уборку, а также на поддержание плодородия почв.

9.2.1 Методические подходы к оценке пригодности земель

На сегодня в стране существуют три показателя оценки качества земель: балл бонитета; коэффициент почвенного плодородия, зерновой эквивалент. Расчет балла бонитета основывался на почвенных обследованиях, которые масштабно проводились в конце прошлого столетия, а, следовательно, не актуальны. Коэффициент почвенного плодородия рассчитывается по данным агрохимических служб, но обследования проводятся выборочно по заказу собственников земель. Наиболее приемлемый, на наш взгляд, зерновой эквивалент, который включает в себя расчет урожайности зерновых культур на эталон затрат на их возделывание и равняется величине чистого дохода всех оцениваемых сельскохозяйственных культур.

В результате расчета зернового эквивалента проводится зонирование территории, являющееся в свою очередь частью работ по классификации земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве.

Третий этап включает совокупность землеустроительных работ, состоящих из разработки схем землеустройства муниципальных образований, проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций, рабочих проектов и составление сельскохозяйственных регламентов, так и возможно проведение любого из них в каждом конкретном случае.

В настоящее время по данным Росреестра более 16,7 млн. га земель сельскохозяйственного назначения не используется, или используется не по целевому назначению, или неэффективно. По сведениям Минсельхоза, полученным от субъектов Российской Федерации, в 2016 г. в целом в России не использовалось 51,85 млн. га земель сельскохозяйственного назначения. По данным Счетной палаты площадь неиспользуемых земель, нерационально используемых, используемых не по назначению составляет на сегодняшний момент 56,0 млн. га (Рисунок 67).

Рисунок 67 — Площадь неиспользуемых, нерационально используемых,

используемых не по целевому назначению земель сельскохозяйственного назначения

В 2016 году не использовались 31,72 млн. га сельскохозяйственных угодий, что составляет 15,9% от их общей площади. Площадь неиспользуемой пашни на 1 января 2017 г. в целом по стране составляла 19,4 млн. га – 16,8% от ее общей площади.

Распределение неиспользуемых земель среди федеральных округов страны неравномерно, что объясняется рядом причин экономического, социального характера, а также неблагоприятными природными условиями (Таблица 60, Рисунок 68, Рисунок 69).

Как видно из вышеприведенных данных, значительные площади неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий и пашни находятся в Приволжском, Сибирском и Центральном федеральных округах. Субъекты с наибольшей долей неиспользуемых земель приведены на рисункеРисунок 69.

Таблица 60 — Распределение площадей неиспользуемых земель по федеральным
округам Российской Федерации в 2016 году

Федеральный округ	Земли сельскохозяйственного назначения		Сельскохозяйственные угодья		Пашня
Федеральный округ	Площадь (тыс. га)	Удельный вес (%)	Площадь (тыс. га)	Удельный вес (%)	Площадь (тыс. га)	Удельный вес (%)
Центральный ФО	7460,26	14,39	6243,48	19,64	4930,65	25,46
Северо-Западный ФО	4069,10	7,85	2593,59	8,16	1294,99	6,69
Южный ФО	3805,54	7,34	3041,46	9,57	1870,32	9,66
Северо-Кавказский ФО	211,45	0,41	205,78	0,65	76,50	0,39
Приволжский ФО	13450,59	25,94	7299,81	22,96	5424,39	28,00
Уральский ФО	3863,41	7,45	3376,46	10,62	1338,65	6,91
Сибирский ФО	9881,23	19,06	7590,44	23,87	4011,02	20,71
Дальневосточный ФО	9110,43	17,57	1441,41	4,53	423,43	2,19
Итого по Российской Федерации	51852,01	100,00	31792,43	100,00	19369,95	100,00

Рисунок 68 — Распределение площадей неиспользуемой пашни по федеральным
округам Российской Федерации в 2016 году

Рисунок 69 — Субъекты Российской Федерации с наибольшей долей
неиспользуемых земель

Приведенные данные свидетельствуют о том, что неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения больше всего в Магаданской, Ярославской, Саратовской и Смоленской областях.

По данным Росреестра в долевой собственности находится 61839,8 тыс. га, из них невостребованных в 2017 году было 13130,1 тыс. га (21,2%), что на 510,3 тыс. га меньше, чем в 2016 году. Процесс вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель связан с решением серьезных проблем. Более 40% неиспользуемой пашни (8,9 млн. га) в настоящее время не могут рассматриваться как ресурс для увеличения площади эффективно используемой пашни без проведения культуртехнических работ. Многие из неиспользуемых земельных участков выведены из сельскохозяйственного оборота более десяти лет назад, что привело к их зарастанию кустарниковой и древесной растительностью, и вовлечение их в сельскохозяйственный оборот в современных экономических условиях нецелесообразно.

В среднем по стране 47,6% (9,8 млн. га) пашни не использовалось более 10 лет, в основном по причине закустаренности и залесенности. Темпы введения в оборот пашни, которая пригодна для использования за период 2014-2016 гг. крайне низкие и колеблются от 5,3% до 8,2%.

Группа ученых, в которую входили российские исследователи, изучила данные снимков Европейского космического агентства, чтобы выяснить, сколько же на самом деле было заброшено сельхозугодий в нашей стране после распада СССР. Оказалось, что эта цифра на четверть больше официальных оценок. Ученые составили карту и опубликовали свои результаты в Scientific. В настоящее время в стране оценка пригодности земель для использования в сельском хозяйстве осуществляется на основе положений, изложенных в документе Федеральной службы земельного кадастра России: «Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве».

В соответствии с методологическими принципами, используемыми в данном документе, оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве.

Качество земли оценивается по пригодности для использования под различные виды сельскохозяйственных угодий. При этом для оценки пригодности земли под различные виды сельскохозяйственных угодий земли оцениваются по ассортименту сельскохозяйственных культур, которые могут выращиваться на земельном участке; уровню нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и естественного травостоя и уровню нормативных затрат на возделывание и уборку культур, на поддержание плодородия почв.

Оценка качества земель базируется на информации об естественных признаках земель (свойства почв, климата, рельефа, естественной растительности и пр.). На основе этой информации изучается возможность использования земель под различные виды сельскохозяйственных угодий (пашню, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища) и оценивается уровень плодородия земель.

Из параметров, характеризующих агрохимическое состояние пахотного слоя, исключены сильно варьирующие в пространстве и во времени (кислотность, подвижные формы фосфора и калия), что обеспечивает устойчивость показателей качества земель на длительный период. При этом имеется в виду, что соответствующие агрохимические показатели пахотного слоя почв оптимизируются до нормативного уровня зональными технологиями выращивания сельскохозяйственных культур.

Главные критерии качества земель – экономические. Наличие расчетного чистого дохода при выращивании сельскохозяйственной продукции является критерием пригодности земель для сельскохозяйственного производства, а его величина – критерием уровня плодородия земель.

Использование экономического инструмента позволяет количественно охарактеризовать качество земель как по отдельным вышеперечисленным признакам качества (потенциальная урожайность сельскохозяйственных культур, затраты на выращивание культур и др.), так и по их совокупности (комплексный показатель – зерновой эквивалент).

Вместе с тем, использование экономических методов в этом случае подчинено правилам, обеспечивающим сопоставимость сравнительной оценки качества земель различных территорий РФ, позволяющим увязать различия в качестве земель только с природными условиями и исключить возможное влияние на результаты оценки условий рынка, региональных и местных экономических условий сельскохозяйственного производства, факторов местоположения. Земельные объекты, находящиеся в идентичных природных условиях, должны характеризоваться одинаковыми показателями качества земли.

По этой причине в расчетах экономических показателей, необходимых для оценки качества земель, используются единые для всей территории РФ цены на продукцию сельского хозяйства, расценки оплаты труда, тарифы на электроэнергию, цены на горюче-смазочные и другие материалы.

Объективность (сопоставимость) сравнительной оценки качества земель обеспечивается расчетом потенциальной урожайности сельскохозяйственных культур и затрат на их выращивание и уборку в строгом соответствии с нормами и структурой затрат зональных технологий (зональных технологических карт). Земля оценивается вместе с разработанной для её использования оптимальной технологии производства.

Комплексный показатель качества земель, зерновой эквивалент, включает все вышеприведенные критерии. Он представляет собой урожайность зерновых культур, получаемую на эталон затрат, эквивалентную по величине расчетного чистого дохода всему ассортименту оценочных культур.

Основу показателя составляет нормативная урожайность зерновых, которая в процессе формирования зернового эквивалента корректируется, во-первых, по величине нормативных затрат и, во-вторых, по ассортименту оценочных культур.

Первая корректировка состоит в приведении показателя нормативной урожайности зерновых к эталону затрат, в качестве которого принята стоимость 20 ц зерна, соответствующая примерно уровню затрат на выращивание и уборку урожая зерновых в 30-40 ц. Приведение состоит в том, что недостающие или избыточные по отношению к эталону затраты в рублях пересчитываются в объем зерна по его стоимости и прибавляются к показателю нормативной урожайности, соответственно со знаком плюс или минус.

Вторая корректировка основана на изменении величины расчетного чистого дохода после замена части зернового поля остальными оценочными культурами соответственно их долям в расчетной структуре посевов.

Если доходность возрастает, то показатель нормативной урожайности зерновых увеличивается на величину, эквивалентную по стоимости дополнительному доходу. При снижении доходности показатель соответственно уменьшается. Чем больше величина зернового эквивалента, тем выше качество земли, тем больше её доходность.

Необходимость ассортимента культур в расчете показателя качества земель объясняется неадекватным отношением различных культур к плодородию почв. Наиболее требовательны к нему технические культуры, особенно картофель и сахарная свекла, наименее – однолетние и многолетние травы. Зерновые занимают промежуточное положение.

Земли, пригодные для выращивания высокодоходных технических культур, характеризуются, как правило, более высоким плодородием, что подтверждается более высокими показателями зернового эквивалента.

Земли, малопригодные для выращивания технических культур (эрозионно-опасные склоновые, избыточно-увлажненные и пр.), менее плодородны и, соответственно, характеризуются более низкими показателями зернового эквивалента.

Оценка качества земель проводится одновременно по двум видам использования – под пашню и естественные кормовые угодья. Оценка земель по эффективности их использования под естественные кормовые угодья определяет минимально допустимую оценку их качества. Из двух вышеуказанных оценок принимается та, которая выше.

Итогом такой оценки является классификация почв по пригодности для использования в сельском хозяйстве включающая 4 категории земель (1 – пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья, 2 – малопригодные под пашню, многолетние насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья, 3 – непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии, 4 – уникальные земли) разделённых на 9 классов, имеющих 29 оценочных разрядов, для каждого из которых, установлена средняя (и интервал) величина зернового эквивалента и средняя (а также интервал) величина бонитетного балла.

Обращаем внимание на третью категорию земель «непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии» – для «полной оценки» пригодности этой категории земель необходимо установить затраты необходимые для преобразование этих непригодных или малопригодных земель из его естественного состояния, в состояние пригодности. Это отступление от изложения важно в контексте рассматриваемой тематики.

Оценка пригодности земель для размещения различных сельскохозяйственных культур. Оценка пригодности земель для размещения различных сельскохозяйственных культур базируется на комплексной агроэкологической оценки этих земель.

В свою очередь основная целью этой комплексной агроэкологической оценки заключается в выделении агроэкологически однородных территорий (типов, классов, комплексов, видов) и установлении их пригодности для конкретных сельскохозяйственных культур, имеющих близкий диапазон жизненных потребностей и предъявляющих сходные требования к факторам внешней среды.

То есть: сначала выделяются однородные территории, а потом на эти однородные по своим свойствам территории, подбираются пригодные культуры или, если сказать по-другому, потом устанавливается пригодность этих территорий для различных культур.

Казалось бы, правильнее или точнее для желаемого результата было-бы этот процесс выполнять в иной последовательности: сначала выявлять жизненные потребности каждой сельскохозяйственной культуры на территории (карте) землепользования, а потом устанавливать участки, обладающие этими свойствами. Однако, как показала практика, во-первых — такой подход значительно более трудоёмкий, чем изложенный ранее, и во-вторых — эти свойства (жизненные потребности сельскохозяйственных культуру) значительно легче дифференцировать на имеющуюся однородную, по основным свойствам (факторам) территорию, чем потом объединять великое множество очень мелких участков в достаточно крупные массивы для проведения агротехнических работ. Следует также отметить, что пригодность земель для каждой конкретной сельскохозяйственной культуры значительно дифференцирован т.е. выделяются территории с различной степенью (уровнем) пригодности (пригодные; средне пригодные; слабо пригодные; не пригодные).

Процесс выделения в составе земельного фонда групп земель, однородных по агроэкологическим признакам и свойствам, принято называть агроэкологической типизацией земель. При агроэкологической типизации земель определяют:

агроэкологические типы земель;
агроэкологические классы земель;
агроэкологические комплексы земель;
агроэкологические виды земель.

Агроэкологический тип земель (агроэкотип) — самая крупная из систематических единиц типологии. Он объединяет земли по орфографическим признакам и факторам, с которыми сопряжены действующие в природе гравитационные и гидродинамические процессы, особенности миграции и накопления веществ, в том числе загрязняющих, механизм их вноса и выноса, а также формирование агроэкологических режимов.

Как правило, агроэкологические типы земель соответствуют генетическому типу мезорельефа местности. При агроэкологической типизации выделяют четыре основных типа земель:

гидрографические (пойменные);
присетевые (террасовые);
приводораздельные;
водораздельные.

Агроэкологический класс земель — объединяет в себе земли, однородные по признакам направленности и интенсивности природных процессов, формирующих агроэкологические режимы. Например, в пределах типа приводораздельных земель может быть выделено несколько классов по степени эрозионной опасности, эродированности, увлажнённости, проявления щелочно-кислотных свойств и т.д.

Агроэкологический вид земель — последняя, низшая систематическая единица типологии. Он представляет собой экологически однородный массив (участок) земли, называемый экотопом, с конкретными параметрами жизненных условий, удовлетворяющих тем или иным сельхозрастениям. Как правило, экологически однородные участки одинаковы по почвам, подстилающим породам, степени увлажнения, крутизне и форме склона, другим параметрам.

При агроэкологической типизации земель изучаются и фиксируются факторы, характеристики и условия, определяющие основные показатели выращивание сельскохозяйственных культур на конкретных земельных участках. К ним относятся:

1. Факторы жизнеобеспечения и продуктивности сельскохозяйственных растений, свойственные им экологические режимы. Выделяются однородные по совокупности экологических режимов земельные участки, устанавливаются факторы, ограничивающие размещение сельскохозяйственных культур, причины, снижающие их продуктивность и качество продукции, определяется пригодность земельного участка под культуры (виды, сорта) и угодья, а также меры, необходимые для улучшения жизнеобеспечения растений.

2. Природные характеристики земельных участков в их генетической сопряженности, позволяющей устанавливать и прогнозировать агроэкологическое состояние земель. Устанавливаются возможное изменение природных характеристик территорий под влиянием хозяйственного использования земель и определяются меры по предотвращению процессов деградации или устранению их негативных последствий.

3. Экологические и технологические условия хозяйственного использования земель. Оцениваются природные факторы как условия формирования санитарно-экологической обстановки, условия работы сельскохозяйственной техники (контурность угодий, рельеф, уплотнение почвы и др.), культуртехническое состояние земель (закустаренность, закочкаренность, каменистость и др.).

Содержание агроэкологической оценки земель в границах сельскохозяйственного предприятия выражается в отнесении территории хозяйства к определенным градациям рельефа, увлажнения, богатства (трофности) почвогрунтов, интенсивности аллювиальных или делювиальных процессов и других условий, в соответствии с требованиями сельскохозяйственных (культивируемых и естественных кормовых) растений к условиям жизнеобеспечения, с учетом их реакции на условия среды, способности адаптироваться и отзываться на технические средства улучшения конкретных агроэкологических условий. Выделение систематических единиц типизации (однородных земельных участков) опирается на совокупность следующих методов:

1. Метод сопряженных агроэкологических рядов земель. Данный метод позволяет распределить земли по:

факторам и режимам увлажнения (от заболоченных и болотных к нормально увлажненным);
факторам ослабления или усиления режимов перемещения отложений в поверхностном слое (от стабильных в условиях равнинных водоразделов – до разной степени динамичных на склонах);
факторам и режимам трофности (от относительно богатых глинистых отложений – до крайне бедных: песков и верхового торфа);
другим факторам и режимам.

С помощью данного метода устанавливается экологическое состояние земель, обусловленное совокупным воздействием факторов и режимов, их пригодности под сельскохозяйственные культуры и угодья.

2. Метод агроэкологической группировки земель. В процессе использования данного метода происходит выделение земельных участков и массивов под культуры с одинаковым адаптивным потенциалом;

3. Метод агроэкологического картографирования. На его основе выделяются агроэкологически однотипные территории (мезоуровень) и агроэкологически однородные массивы (участки) земель (микроуровень).

При агроэкологической типизации земель учету также подлежат возможные опасные последствия хозяйственной деятельности, к которым относятся все виды деградации земель (водной и ветровой эрозии, заболачивания, подтопления, вторичного засоления), загрязнения и нарушения.

Итогом такой оценки является классификация однородный земельный участков по пригодности для размещения различных сельскохозяйственный культур (или групп культур) включающие 4 категории земель: пригодные, средне пригодные, малопригодные и не пригодные с ожидаемой урожайностью конкретной сельскохозяйственной культуры для различных уровней интенсификации сельскохозяйственного производства.

Оценка усилий по вовлечению неиспользуемых или вышедших из использования земель. Усилия, для получения желаемых свойств оцениваются затратами времени, труда, денежных, материальных, энергетических или иных используемых ресурсов. Эти затраты подразделяются на: прямые и косвенные; абсолютные и относительные.

Абсолютные, как правило, используются в условиях, когда затраты абсолютно необходимы и нет каких-либо вариантов, связанных с изменением их необходимости и величины. В иных случаях, как правило, используются относительные показатели, которые оценивают эффективность затрат.

В целом, оценка пригодности вовлечения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель осуществляется сопоставлением затрат к результатам. Или сопоставлением затрат на вовлечение в оборот неиспользуемых земель с результатами, которые будут получены в результате последующего использования этих земель после вовлечения в активный оборот.

Отступив «на шаг» от темы изложения, следует отметить, что пригодность земли в первую очередь зависит от той роли, которую оцениваемая по пригодности земля играет на момент оценки, а земля может играть различную роль, а, следовательно, и оцениваться с различных позиций. Земля, (каждый конкретный земельный участок), может рассматриваться как: объект социальной стабильности в обществе; национальное достояние; объект культурного (исторического) наследия; источник полезных ископаемых; пространственно-операционный базис, средство производства и т.п. Эти и будет изначально определять оценку её пригодности.

Возвращаясь к теме изложения — полагаем очевидным, что для выявления затрат на вовлечение в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения необходимо установить, что повлияло на их выбытие из оборота и какие необходимо провести мероприятия и затраты чтобы устранить это влияние. То есть – необходимо выявить факторы выбытия и затраты на их устранение это – первое.

На следующем этапе устанавливается пригодность земель (земельных участков) под различные виды сельскохозяйственных угодий, после этого пригодность для размещения конкретных сельскохозяйственных культур.

По результатам этого этапа формируются предложения и (или разрабатывается проект) организации угодий и севооборотов, позволяющей определить объемы и стоимость ожидаемой продукции. Стоимость продукции на вовлечённых в оборот землях за вычетом затрат на её производство и налоговых отчислений может рассматриваться как чистый доход — величина, которую сравнивают с затратами на освоение (вовлечение) неиспользуемых земель в хозяйственный оборот. Разница между этими величинами определяется понятием «эффективность освоения (вовлечения), отношение — понятием «эффективность освоения (вовлечения). Эффективность рассчитывается в форме получения чистого дохода на единицу затрат или срока окупаемости.

Можно использовать различные хозяйственно-экономические приёмы, позволяющие повысить показатели эффективности. К примеру, разделить освоение (вовлечение в оборот) на этапы. На первом этапе осваивать наиболее перспективные — наиболее продуктивные угодья, которые в период освоения менее продуктивных, к тому времени, уже будут приносить доход. Или на первом этапе осваивать наименее затратные по освоению участки, которые также, как и в первом описанном выше случае в период освоения последующих будут приносить доход.

Можно «поиграть» с привлечением инвесторов с учётом роста инвестиционной привлекательности осваиваемых участков, использовав в качестве основных критериев оценки (привлекательности) не только продуктивность земель, определяющую выход продукции и доходы с земельного участка, а иные факторы. К таким факторам можно отнести: близость участка земли к поселениям, дорожной сети, открытым водным источникам, наличие хорошей инфраструктуры и т.п.

Освоение неиспользуемых или выбывших из использования земель в значительной степени будет способствовать росту налогооблагаемой базы, которая составляет значительную часть доходов муниципальных образований, поэтому можно считать экономически обоснованным привлечения для этих целей муниципалитеты.

Пример: учета различных факторов, влияющих на выбытие из активного оборота сельскохозяйственных земель и поиск эффективных методов оценки вовлечения выбывших земель в активный оборот, – показаны в следующем разделе.

9.2.2 Установление причин выбытия сельскохозяйственных земель из
хозяйственного оборота

Вовлечение в активный хозяйственный оборот неиспользуемых или выбывших из использования участков земель сельскохозяйственного назначения следует начинать с выявления причин, вызвавших выбытие этих земельных участков в активный хозяйственный оборот.

Выявление причин следует рассматривать как первую стадию вовлечения этих участков земель в активный хозяйственный оборот. На этой стадии определяется принципиальная возможность, устранения причин и выявляются те, которые подлежат дальнейшему анализу и оценке.

Причины выбытия земельных участков можно систематизировать, выделяя: экономические, агротехнические, организационно-территориальные и другие. Не продолжая систематизацию и не анализируя каждую из отмеченных групп, обратимся к нашему опыту вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот. Наша практика показывает, что основными причинами (или факторами определяющими) выбытия земельных участков (земель) из активного хозяйственного оборота являются:

дальноземелье – территориальное размещение сельскохозяйственных угодий, при которых их массивах и (или) отдельные земельные участок находится на значительном расстоянии между собой, а также от производственных и хозяйственных центров, что снижает экономическую составляющую их использования, равно как и инвестиционную привлекательность;
мелкоконтурность – выбывшие из сельскохозяйственного использования земельные участки имеют малую площадь, что ограничивает возможность производительного использования техники, а, сопряженное со значительным количеством таких участков, создаёт дополнительные проблемы их использования в связи с наличием препятствий, формирующих мелкоконтурность;
изломанность границ земельных участков – отрицательно сказывается на использовании техники в сельскохозяйственном производстве, такие участки часто сопряжены со сложным рельефом;
низкая продуктивность угодий – явный фактор снижения экономической привлекательности;
отсутствие или крайне низкая хозяйственная пригодность дорожной сети, связывающей неиспользуемые земельные участки с центром хозяйства и пунктами складирования и хранения сельскохозяйственной продукции и техники;
негативные последствия, связанные с развитием на неиспользуемых земельных участках эрозионных и других деградационных процессов, а также их загрязнение, заболачивание, опустынивание, засоление;
экономико-хозяйственные причины – характеризуются финансовой устойчивостью хозяйства, наличием и качеством управленческих структур, обеспечивающих деятельность хозяйства;
изменение конъюнктуры рынка – ситуация, при которой производимая продукция проигрывает конкурентную борьбу на рынке сельскохозяйственной продукции. Это может быть обусловлено рядом причин: появление более дешевых или более качественных аналогов, общее падение спроса на продукцию и другое;
отсутствие или нехватка рабочей силы, как квалифицированной, так и неквалифицированной;
отсутствие материально-технической базы для проведения сельскохозяйственных работ, а именно устаревание или износ сельскохозяйственной техники, оросительных или осушительных сетей;
использование земельных участков в несоответствии с требованиями земельного законодательства, в нарушение условий использования, связанных с категорией земельного фонда и видом разрешенного использования этими участками;
комбинация из двух и более, вышеприведенных причин, которые в совокупности могут обеспечивать синергетический эффект.

Как правило, ситуация с использованием таких участков осложняется полным или частичным отсутствием источников финансирования сельскохозяйственных работ.

В таблицеТаблица 61 показаны основные причины выведения земельных участков из сельскохозяйственного оборота, критерии их выделения и рекомендуемые мероприятия по устранению. Большинство перечисленных причин неиспользования земель сельскохозяйственного назначения могут быть устранены за счёт проведения ряда отмеченных в таблицеТаблица 61 мероприятий, ряд причин без применения специальных оценочных процедур.

Анализ и оценку ликвидации причин выбытия и неиспользования земельных участков из числа земель сельскохозяйственного назначения следует рассматривать как вторую стадию вовлечения этих участков земель в активный хозяйственный оборот. На этой стадии выявляются и оцениваются факторы, сформировавшие ранее выявленные причины выбытия

Рассмотрим этот процесс на примере анализа и оценки ликвидации таких причин как: дальноземелье, мелкоконтурность, низкое почвенное плодородие и отсутствие надлежащей дорожной сети, которые часто является ключевыми в решении рассматриваемой проблемы.

Используя критерии выявления причин выбытия земельных участков сельхозназначения из активного оборота (ТаблицаТаблица 61) формируется карта с отображением выявленных причин для каждого земельного участка (Рисунок 70).

Каждый участок на рисунке выделен отдельным цветом:

участки с низким почвенным плодородием (показаны желтым цветом);
участки, к которым затруднен или невозможен подъезд (зеленый цвет);
мелкоконтурные земельные участки (синий цвет);
участки с изломанными границами (красный цвет);
комбинациями цветов показаны земельные участки, имеющие признаки двух и более причин неиспользования в сельскохозяйственном обороте.

Анализ карты показывает, что большинство контуров неиспользуемых земель имеют изломанные границы. Второй по частоте проявления причиной являются – трудности с подъездом к земельному участку

Перенесённые на карту сведения формируются и систематизируются в актах полевого обследования, где указывается: какие факторы вызывают конкретную причину выбытия из использования каждого участка с указанием численных характеристик этих факторов. Значительная часть причин выбытия участков из использования формируется влиянием нескольких факторов.

Таблица 61 – Основных причины выведения земельных участков из сельскохозяйственного оборота, критерии их выделения и
рекомендуемые мероприятия по устранению

Причина выведения земельных участков из сельскохозяйственного оборота	Критерии для выделения причины выбытия земельного участка сельхозназначения из активного оборота	Рекомендуемые мероприятия по устранению причин выведения земельных участков из сельскохозяйственного оборота
Дальноземелье	Расположение земельного участка на расстоянии свыше 10 км от населенного пункта или производственного центра.	Строительство летних лагерей и полевых станов на отдаленных массивах сельскохозяйственных угодий
Мелкоконтурность	Площадь земельного участка меньше 20 га.	Использование массивов угодий в качестве микрозаповедников, средостабилизирующих территорий и агролесосистем
Низкая продуктивность угодий	Продуктивность ниже 10 ц.к.е./га	Применение мелиоративных приемов, систем агротехники и удобрений
Изломанность границ	Наличие поворотных точек с углами поворота менее 70°	Трансформация угодий и спрямление границ
Неудобная конфигурация	Участок излишне вытянут, ширина участка менее 50 метров.	Трансформация угодий и создание новых массивов сельскохозяйственных угодий
Отсутствие подъездных путей	Подъездные дороги к земельному участку отсутствуют или находятся в неудовлетворительном состоянии	Строительство дорожной сети
Изменение конъюнктуры рынка	Параметр определяется в камеральных условиях, путем изучения рынка сельскохозяйственной продукции	Участие в государственных программах поддержки сельхоз. товаропроизводителей. Изменение специализации и перепрофилирование хозяйства
Отсутствие или нехватка рабочей силы	Параметр определяется опросным методом в ходе полевого обследования	Введение социальных программ, позволяющих привлечь дополнительную рабочую силу на постоянной основе. Привлечение студенческих отрядов в качестве сезонной рабочей силы
Отсутствие квалифицированной рабочей силы	Параметр определяется опросным методом в ходе полевого обследования	Привлечение специалистов из других регионов, развитие аграрных сузов и вузов в регионе
Развитие эрозионных и других деградационных процессов	Наличие на участке промиин, балок, оврагов, карстовых воронок, а также признаков заболачивания, засоления, опустынивания, истощения и др.	Разработка и внедрение мелиоративных, рекультивационных и противоэрозионных проектов организации территории
Отсутствие материально-технической базы	Параметр определяется опросным методом в ходе полевого обследования	Разработка бизнес-планов с целью привлечения инвестиций в сельскохозяйственное производство
Нарушение земельного законодательства	Признаки самозахвата, нецелевого и (или) неэффективного использования земельного массива	Привлечение органов земельного контроля, обращение в суды, проведение землеустроительных экспертиз

Рисунок 70 – Фрагмент карты части землепользования одного из регионов
Нечернозёмной зоны Российской Федерации с цветовым отображением причин
выбытия земельных участков из активного сельскохозяйственного оборота

Далее, осуществляется факторный анализ полученной информации с целью установления величины влияния факторов и значимости каждой из причин выбытия участка из использования.

Факторный анализ – многомерный метод, применяемый для изучения взаимосвязей между значениями переменных. При факторном анализе предполагается, что известные переменные зависят от меньшего количества неизвестных переменных и случайной ошибки. Факторный анализ позволяет решить две важные проблемы исследователя: описать объект измерения всесторонне и в то же время компактно. С помощью факторного анализа возможно выявление скрытых переменных факторов, отвечающих за наличие линейных статистических корреляций между наблюдаемыми переменными.

В данном исследовании преследовались две основных цели факторного анализа:

определение взаимосвязей между переменными, (классификация переменных) то есть «объективная R-классификация»;
сокращение числа переменных, необходимых для описания данных.

При факторном анализе применяются три основных метода:

метод главных компонент;
корреляционный анализ;
метод максимального правдоподобия.

Метод главных компонент (англ. Principalcomponentanalysis, PCA) – один из основных способов уменьшить размерность данных, потеряв наименьшее количество информации. Он разработан Карлом Пирсоном в 1901 году. Применяется во многих областях, в том числе, в эконометрике, биоинформатике, обработке изображений, для сжатия данных, в общественных науках.

Вычисление главных компонент может быть сведено к вычислению сингулярного разложения матрицы данных или к вычислению собственных векторов и собственных значений ковариационной матрицы исходных данных. Иногда метод главных компонент называют преобразованием Кархунена – Лоэва или преобразованием Хотеллинга (англ. Hotellingtransform).

Задача анализа главных компонент имеет, как минимум, четыре базовых версии, при данных работах нами рекомендуется использовать аппроксимацию данных линейными многообразиями (как наименее трудоёмкую).

Для анализа причин выбытия земель из активного оборота выявлено и предлагается использовать 13 факторов, таких как:

удаленность от населенного пункта;
удаленность от хозяйственного центра;
удаленность от дорог с твердым покрытием;
степень залесенности земельного участка древостоем в возрасте
от 1 до 5 лет;
степень залесенности земельного участка древостоем в возрасте
от 5 до 15 лет;
степень залесенности земельного участка древостоем в возрасте от 15 до 25 лет;
размер (площадь) земельного участка;
форма (коэффициент компактности) земельного участка;
степень заболоченности земельного участка;
степень закустаренности земельного участка;
видовой состав почв земельного участка;
необходимость строительства и (или) ремонта дорог;
прежнее использование земельного участка.

Учитывая, что значение каждого фактора различно (измеряется различными показателями), рекомендуется применять весовую оценку факторов, шкала которых представлена в таблице

Таблица 62.

Таблица 62 – Шкала весов факторов, влияющих на выбытие земельных участков сельскохозяйственного назначения из хозяйственного оборота

Номер фактора	Название фактора	Вес фактора (от 1,1 до 2,0)
1	Удаленность от населенного пункта	1,3
2	Удаленность от хозяйственного центра	1,5
3	Удаленность от дорог с твердым покрытием;	1,6
4	Степень залесенности земельного участка древостоем в возрасте от 1 до 5 лет	1,2
5	Степень залесенности земельного участка древостоем в возрасте от 5 до 15 лет	1,4
6	Степень залесенности земельного участка древостоем в возрасте от 15 до 25 лет	1,6
7	Размер (площадь) земельного участка	2,0
8	Форма (коэффициент компактности) земельного участка	1,8
9	Степень заболоченности земельного участка	1,5
10	Степень заболоченности земельного участка	1,5
11	Видовой состав почв земельного участка	1,6
12	Необходимость строительства и (или) ремонта дорог	1,8
13	Прежнее использование земельного участка	1,1

Значение каждого критериального фактора (фактора, базирующегося на основе критериев, выделения причины выбытия участка из использования) оценивается с двух позиций (с использованием двух составляющих).

Первая составляющая – воздействие каждого фактора на стоимость (затраты на) введения массивов угодий (конкретных участков) в активный сельскохозяйственный оборот.

Вторая – влияние факторов на дальнейшее использование массивов в сельскохозяйственном производстве.

В случае если фактор никаким образом не оказывал влияние на состояние земельного участка, его значение приравнивалось «0», если такое влияние прослеживалось, то оценка проводилась по десятибалльной шкале от 1,1 до 2,0.

1,1–1,2 – низкий уровень влияния фактора;

1,3–1,4 – уровень влияния фактора ниже среднего;

1,5–1,6 – средний уровень влияния фактора;

1,7–1,8 – уровень влияния фактора выше среднего;

1,9–2,0 – высокий уровень влияния фактора.

Значение факторов, отвечающих за удаленность, рассчитывается следующим образом. За значение фактора, равное единице, применяется минимальное расстояние, остальные значения получаются методом пересчета.

Залесенность, закустаренность и заболоченность рассчитываются в зависимости от степени зарастания или заболачивания земельного участка согласно таблицеТаблица 63.

Таблица 63 – Расчётное значение факторов «залесенность», «закустаренность» и

«заболоченность» земельных участков

Степень зарастания или заболачивания, %	Значение фактора
0,0-9,9	1,1
10,0-19,9	1,2
20,0-20,9	1,3
30,0-30,9	1,4
40,0-40,9	1,5
50,0-50,9	1,6
60,0-60,9	1,7
70-70,9	1,8
80,0-80,9	1,9
90,0-100,0	2,0

Влияние площади земельного участка оценивается согласно таблицеТаблица 64.

Таблица 64 – Значение фактора «размер (площадь)» земельных участков

Площадь, га	Значение фактора
до 1 га	3
1,01 – 5,00	2
5,01-10,00	1,8
10,1-30,00	1,6
30,01-50,00	1,4
свыше 50 га	1,2

В данном случае, чем меньше земельный участок, тем значимее данный фактор, причем учитывая большую сложность вовлечения в сельскохозяйственный оборот земельных участков с площадью менее 1 га – этим землям присвоено значение фактора – 3. Расчёт значения фактора «форма земельного участка» основывается на коэффициенте компактности. Коэффициент компактности — это отношение периметра границ земельного участка к периметру квадрата той же площади.

Почвы исследуемого участка были сгруппированы в три основных блока и каждому блоку присвоено свое значение фактора, согласно таблицеТаблица 65.

Таблица 65 – Значение «почвы земельного участка

Виды земель сельскохозяйственного назначения	Почвенный коэффициент	Бонитет в баллах	Значение фактора
Высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья	Свыше 1,05	Свыше 80	1,0
Продуктивные сельскохозяйственные угодья	0,89-1,00	62-80	1,2
Малопродуктивные сельскохозяйственные угодья	0,73-0,88	43-61	1,4
Низко продуктивные сельскохозяйственные угодья	0,57-0,72	24-42	1,6
Продуктивные кормовые угодья	0,41-0,56	12-23	1,8
Малопродуктивные кормовые угодья	0,26-0,40	5-11	2,0
Низко продуктивные кормовые угодья	Менее 0,25	Менее 5	3,0

Необходимость строительства и ремонта дорог оценивается по ряду приведённых ниже показателей, все данные которых сведены в таблицеТаблица 66.

Таблица 66 – Значение фактора «необходимости ремонта и нового строительства дорог

Строительство и ремонт дорог	Значение фактора
Незначительный ремонт дорожного покрытия	1,1
Ремонт дорожного покрытия до 500 м	1,2
Ремонт дорожного покрытия 0,5до 2 км	1,3
Ремонт дорожного покрытия более 2 км	1,4
Строительство новых дорог до 500 м	1,5
Ремонт дор. покрытия и строительство новых дорог до 500 м	1,6
Строительство новых дорог более от 0,5до 1 км	1,7
Строительство новых дорог от1до 1,5 км	1,8
Строительство новых дорог от1,5до 2 км	1,9
Строительство новых дорог более 2 км	2,0

Предыдущее использование земельного участка оценивается из двух основных составляющих. Первая составляющая – срок, прошедший со времени последней эксплуатации. Вторая составляющая – вид угодий, под которым использовался земельный участок. Данные для расчёта сведены в таблицеТаблица 67.

Таблица 67 – Значение фактора «прежнее использование земельного участка»

Строительство и ремонт дорог	Значение фактора
Участок использовался менее 5 лет назад под пашню	1,1
Участок использовался менее 5 лет назад под сенокос	1,2
Участок использовался менее 5 лет назад под пастбище	1,3
Участок использовался от 5 до 15 лет назад под пашню	1,4
Участок использовался от 5 до 15 лет назад под сенокос	1,5
Участок использовался от 5 до 15 лет назад под пастбище	1,6
Участок использовался более 15 лет назад под пашню	1,7
Участок использовался более 15 лет назад под сенокос	1,8
Участок использовался более 15 лет назад под пастбище	1,9
Участок ранее не использовался	2,0

В таблицеТаблица 68 путем умножения значения каждого из 13 анализируемых факторов для каждого из рассматриваемых участков на «вес» этого фактора — получают значение этого фактора с учётом «веса».

Таблица 68 — Фрагмент результатов факторного анализа по участкам (суммирование факторов, определяющих причины выбытия участков из числа земель

сельскохозяйственного назначения)

№ земельного участка согласно инвентаризационной ведомости				1	2		26
Факторы	Удаленность от	Населенного пункта	значение	1,30	1,26	…	1,49
			вес	1,30	1,30	…	1,30
			значение с учетом веса	1,69	1,64	…	1,94
		Хозяйственного центра	значение	1,00	1,00	…	1,33
			вес	1,50	1,50	…	1,50
			значение с учетом веса	1,50	1,50	…	2,00
		Дороги с твердым покрытием	значение	1,22	1,23	…	1,68
			вес	1,60	1,60	…	1,60
			значение с учетом веса	1,95	1,97	…	2,69
	Залесенность	Деревья от 1 до 5 лет	значение	—	—	…	1,30
			вес	1,20	1,20	…	1,20
			значение с учетом веса	—	—	…	1,56
		Деревья от 5 до 15 лет	значение	1,30	2,00	…	—
			вес	1,40	1,40	…	1,40
			значение с учетом веса	1,82	2,80	…	—
		Деревья от 15 до 25 лет	значение	—	—	…	—
			вес	1,60	1,60	…	1,60
			значение с учетом веса	—	—	…	—
	Размер (площадь) земельного участка		значение	1,60	2,00	…	1,60
			вес	2,00	2,00	…	2,00
			значение с учетом веса	3,20	4,00	…	3,20
	Форма (коэффициент компактности) земельного участка		значение	1,80	1,80	…	1,80
			вес	1,80	1,80	…	1,80
			значение с учетом веса	3,24	3,24	…	3,24
	Заболоченность		значение	—	—	…	1,80
			вес	1,50	1,50	…	1,50
			значение с учетом веса	—	—	…	2,70
	Закустаренность		значение	—	—	…	—
			вес	1,50	1,50	…	1,50
			значение с учетом веса	—	—		—
	Почвы		значение	1,40	1,40	…	1,40
			вес	1,60	1,60	…	1,60
			значение с учетом веса	2,24	2,24	…	2,24
	Необходимость строительства и (или) ремонта дорог		значение	1,20	—	…	—
			вес	1,80	1,80	…	1,80
			значение с учетом веса	2,16	—	…	—
	Прежнее использование		значение	1,70	1,80	…	1,80
			вес	1,10	1,10	…	1,10
			значение с учетом веса	1,87	1,98	…	1,98
Сумма значений факторов по участку				19,7	19,4	…	21,6
Группировка земельных участков				1	1	…	2

К примеру: удалённость от населённого пункта для 2-го земельного участка характеризуется цифрой 1,64 (1,26 Х 1,30 = 1,64). Далее, все значения, рассчитанные по каждому из 13 факторов, для каждого участка суммируются, и в результате получается — суммарная оценка факторов, влияющих на выбытие участка из активного хозяйственного оборота.

На результатах факторного анализа (оценки факторов) заканчивается вторая стадия вовлечения участков из земель сельскохозяйственного назначения в активный хозяйственный оборот.

9.2.3 Расчет затрат на вовлечение неиспользуемых земель в хозяйственный оборот

Расчёт затрат на устранение причин неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения следует рассматривать как третью стадию вовлечения этих участков в активный хозяйственный оборот.

На первом этапе реализации этой стадии вовлечения неиспользуемых земель, по результатам факторного анализа, целесообразно сформировать группы (массивы) земельных участков по уровню влияния факторов, определявших их выбытие из активного использования. Чем меньше значение суммарной величины факторов, тем доступнее (эффективнее) участок для освоения.

Например: в первую группу можно объединить участки с суммарным значением факторов, до 20; к этой группе, как правило, относятся участки, расположенные максимально близко к дорогам районного значения и населенным пунктам, имеющим хороший подъезд. Освоение данных участков не осложнено необходимостью сводить значительные массивы леса или кустарника, а также проведением мелиоративных работ.

Во второй группе модно объединяются земельные участки с суммарным значением факторов от 20 до 22. Как правило, данные участки могут быть освоены сравнительно легко только под кормовые угодья, но такие работы для освоения под пашню будут осложнены одним или двумя факторами (необходимость строительства дополнительных дорог, сведение массива леса или кустарника).

К третьей группе можно отнести земельные участки с суммарным значением факторов, от 22 до 25. Для освоения их под сельскохозяйственные угодья потребуется целый комплекс мероприятий, как инженерных, так и мелиоративных, сложность таких мероприятий, как правило, усиливается мелкоконтурностью и дальноземельем земельных участков. Можно сформировать и другие группы из участков.

Формирование таких групп показано в ранее представленной таблицеТаблица 68.

На втором этапе реализации этой стадии — для каждой из сформированных групп необходимо рассчитать стоимость (затраты) на их освоение под различные виды угодий, предварительно определив затраты на освоение каждого участка в отдельности. Пример расчёта стоимости освоения земельных участков на основе выделенных факторов неиспользования земель — показан в таблицеТаблица 69.

Совокупность данных, характеризующих возможность освоения различных групп участков с различными характеристиками их качественного состояния можно рассматривать как предложения по пригодности анализируемых участков к вовлечению в активный хозяйственный оборот. Пример набора таких данных представлен в таблицеТаблица 70. Следует отметить, что перечень данных позволяющих принять решение о целесообразности освоения по группе участков (или каждому участку) может изменяться и дополняться с учетом экономических, социальных и иных особенностей месторасположения, вовлекаемых в активный хозяйственный оборот участков.

На этом заканчивается третья стадия вовлечения неиспользуемых земельных участков в активный хозяйственный оборот.

Таблица 69 – Группировка земельных участков по стоимости освоения

№ земельного участка согласно	площадь участка, га		Расчет стоимости освоения																																																						Общая стоимост работ, тыс.руб.	Стоимость освоения 1 га, тыс. руб.
			Удаление деревьев с диаметров более 20 см																		Мульчирование, древостой диаметром менее 20 см и кустарник						Распашка						Осушение						Внесение доломитовой муки						Другие работы						Необходимость строительства и (или) ремонта дорог
			валка леса с сучкорезкой						раскорчевка						штабелёвка
			площадь, га		цена, тыс.руб./га		общая стоимость, тыс.руб.		площадь, га		цена, тыс.руб./га		общая стоимость, тыс.руб.		площадь, га		цена, тыс.руб./га		общая стоимость, тыс.руб.		площадь, га		цена, тыс.руб./га		общая стоимость, тыс.руб.		площадь, га		цена, тыс.руб./га		общая стоимость, тыс.руб.		площадь, га		цена, тыс.руб./га		общая стоимость, тыс.руб.		площадь, га		цена, тыс.руб./га		общая стоимость, тыс.руб.		площадь, га		цена, тыс.руб./га		общая стоимость, тыс.руб.		протяженность, км		цена, тыс.руб./км		общая стоимость, тыс.руб.
1	2		3		4		5		6		7		8		9		10		11		12		13		14		15		16		17		18		19		20		21		22		23		24		25		26		27		28		29		30	31
1	29,43				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		29,43		8,00		235,49		29,43		2,38		70,03				2,28		0,00		29,43		20,64		607,37		29,43		0,98		28,76						0,00		941,65	32,00
2	6,20				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				8,80		0,00		6,20		2,48		15,37				2,28		0,00		6,20		22,70		140,75		6,20		1,07		6,66						0,00		162,79	26,26
3	4,50				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				8,80		0,00		4,50		2,48		11,16				2,28		0,00		4,50		22,70		102,16		4,50		1,07		4,84						0,00		118,15	26,26
4	31,84				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		31,84		8,40		267,51		31,84		2,43		77,35				2,28		0,00		31,84		21,67		689,97		31,84		1,03		32,67						0,00		1067,50	33,53
5	34,62				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		34,62		8,40		290,87		34,62		2,43		84,11				2,28		0,00		34,62		21,67		750,21		34,62		1,03		35,52		0,25		39,24		9,81		1170,52	33,81
6	6,38				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				8,80		0,00		6,38		2,48		15,82				2,28		0,00		6,38		22,70		144,84		6,38		1,07		6,86		0,75		78,48		58,86		226,37	35,48
7	1,47		1,47		11,40		16,76		1,47		10,80		15,88		1,47		4,20		6,17				8,80		0,00		1,47		2,48		3,64				2,28		0,00		1,47		22,70		33,37		1,47		1,07		1,58						0,00		77,40	52,66
8	16,15				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		16,15		8,80		142,15		16,15		2,48		40,04				2,28		0,00		16,15		22,70		366,63		16,15		1,07		17,36		0,75		78,48		58,86		625,05	38,70
9	1,85				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				8,40		0,00		1,85		2,43		4,49				2,28		0,00		1,85		21,67		40,09		1,85		1,03		1,90		0,75		39,24		29,43		75,91	41,03
10	40,69				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		40,69		8,40		341,87		40,69		2,43		98,85				2,28		0,00		40,69		21,67		881,74		40,69		1,03		41,75						0,00		1364,22	33,53
11	1,96				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		1,96		8,40		16,47		1,96		2,43		4,76				2,28		0,00		1,96		21,67		42,47		1,96		1,03		2,01						0,00		65,71	33,53
12	66,70				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		66,70		8,40		560,40		66,70		2,43		162,04				2,28		0,00		66,70		21,67		1445,37		66,70		1,03		68,44		0,75		39,24		29,43		2265,69	33,97
13	0,14				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				8,40		0,00		0,14		2,43		0,34				2,28		0,00		0,14		21,67		3,03		0,14		1,03		0,14						0,00		3,52	25,13
14	66,83				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		66,83		8,40		561,50		66,83		2,43		162,36				2,28		0,00		66,83		21,67		1448,19		66,83		1,03		68,58						0,00		2240,62	33,53
15	46,88				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				8,40		0,00		46,88		2,43		113,89				2,28		0,00		46,88		21,67		1015,88		46,88		1,03		48,10						0,00		1177,87	25,13
16	10,81				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				8,80		0,00		10,81		2,48		26,80				2,28		0,00		10,81		22,70		245,41		10,81		1,07		11,62		1,25		78,48		98,10		381,93	35,33
Окончание таблицы 69
1		2		3		4		5		6		7		8		9		10		11		12		13		14		15		16		17		18		19		20		21		22		23		24		25		26		27		28		29	30	31
17		2,37				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		2,37		8,80		20,86		2,37		2,48		5,88				2,28		0,00		2,37		22,70		53,80		2,37		1,07		2,55						0,00	83,09	35,06
18		15,72				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				7,60		0,00		15,72		2,33		36,62				2,28		0,00		15,72		19,61		308,21		15,72		0,93		14,59						0,00	359,42	22,86
19		20,19				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				7,60		0,00		20,19		2,33		47,03				2,28		0,00		20,19		19,61		395,84		20,19		0,93		18,74						0,00	461,62	22,86
20		32,26				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		32,26		8,40		271,04		32,26		2,43		78,37		6,45		2,28		14,71		32,26		21,67		699,07		32,26		1,03		33,10		0,75		39,24		29,43	1125,72	34,90
21		27,26				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		27,26		8,40		229,03		27,26		2,43		66,23				2,28		0,00		27,26		21,67		590,72		27,26		1,03		27,97						0,00	913,95	33,53
22		62,58				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				7,60		0,00		62,58		2,33		145,77		18,77		2,28		42,80		62,58		19,61		1226,94		62,58		0,93		58,10						0,00	1473,61	23,55
23		2,11		2,11		11,40		24,05		2,11		10,80		22,79		2,11		4,20		8,86				8,80		0,00		2,11		2,48		5,23				2,28		0,00		2,11		22,70		47,90		2,11		1,07		2,27		0,75		78,48		58,86	169,96	80,55
24		15,84				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00				8,40		0,00		15,84		2,43		38,48				2,28		0,00		15,84		21,67		343,25		15,84		1,03		16,25						0,00	397,98	25,13
25		68,62				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		68,62		8,80		603,99		68,62		2,48		170,14				2,28		0,00		68,62		22,70		1557,79		68,62		1,07		73,77		0,75		39,24		29,43	2435,11	35,49
26		26,32				11,40		0,00				10,80		0,00				4,20		0,00		26,32		8,80		231,67		26,32		2,48		65,26		21,06		2,28		48,02		26,32		22,70		597,51		26,32		1,07		28,29						0,00	970,74	36,88
количество участков		26		2						2						2						13						26						3						26						26						9					20356,1	23,51

																																																				минимальная стоимость освоения 1 га						22,86
																																																				максимальная стоимость освоения 1 га						80,55

Таблица 70 – Определение (оценка) пригодности и (предложения) целесообразности дальнейшего использования земельных участков
из числа неиспользуемых или выбывших из использования

Планируемое использование земельных участков	Суммарное значение факторов	Стоимость освоения, тыс. руб.	Площадь участка	Удаленность участка	Форма (коэффициент компактности земельного участка	Балл бонитета
Интенсивное использование (пашня, многолетние насаждения)	до 20	до 40	свыше 20	до 5 км	до 1,5	свыше 25
Использование под кормовые угодья	от 20 до 25	Под пашню более 40, под кормовые до 30	свыше 10	до 20 км	до 2,5	от 10 до 25
Лесоразведение	от 25 до 30	под лесоразведение до 20	свыше 20	любая	до 3	любой
Консервация	от 30 до 40	более 40	любая	любая	любая	от 5 до 10
Перевод в земли запаса	свыше 40	более 40	любая	любая	любая	Менее 5

9.2.4 Разработка проектов

Четвертая, последняя, стадия вовлечения неиспользуемых земельных участков в активный хозяйственный оборот — заключается в разработке проекта землеустройства по освоения этих участков, включающего обоснование перспективного использования участков, определение этапов и вариантов их освоения, и другие проектные решения.

Один из основных принципов землеустройства является – вариантность. Простым логическим анализом невозможно установить лучший вариант осуществления проекта. Выбор наиболее эффективного варианта проводится в два этапа. Первый этап выбора варианта – предварительный.

В ходе данного этапа определяются основные, приоритетные направления возможности освоения неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в активный сельскохозяйственный оборот. В основу рекомендованных вариантов могут быть положены следующие принципы:

1. Вовлечение в активный сельскохозяйственный оборот земельных участков начиная с ближайших к населенным пунктам и дорогам районного и областного значения;

2. Вовлечение в активный сельскохозяйственный оборот земельных участков начиная с требующих наименьших инвестиций;

3. Вовлечение в активный сельскохозяйственный оборот земельных участков начиная с наиболее плодородных;

4. Вовлечение в активный сельскохозяйственный оборот земельных участков на основании комплексной оценки территории.

В первом варианте проекта на первом этапе в активный оборот вовлекаются земельные участки, максимально близко находящиеся к существующим населенным пунктам, производственным центрам и дорогам районного значения, тем самым минимизируются транспортные расходы, как при освоении, так и при эксплуатации земельных участков. Следовательно, по этому варианту максимально учитываются факторы удаленности и необходимости строительства и ремонта дорог, но полностью игнорируются такие факторы, как общая стоимость освоения и плодородность того или иного участка.

По варианту 2 приоритетом является минимальная стоимость освоения участка, при этом не учитывается плодородие земельного участка, включаемого в активный сельскохозяйственный оборот.

Третий вариант является зеркальным отражением второго, применяя этот вариант, на первом этапе осваиваются максимально плодородные земельные участки, без учета стоимости их освоения.

Четвертый вариант позволяет в комплексе оценить, как плодородие земельного участка, так стоимость его освоения. Для обоснованного выбора земельного участка, для включения в освоение в тот или иной этап, по каждому участку отдельно рассчитывался коэффициент эффективности освоения, представляющий собой отношение между стоимостью валовой продукции и затратами на его освоение.

Может быть использован и поэтапный принцип освоения, когда на первом этапе осваиваются участки, требующие минимальных затрат. Далее этот участок (массив) используется на протяжении ряда лет окупая затраты и формируя финансовую базу для его освоения в более продуктивное сельскохозяйственное угодье, либо для освоения иных участков.

9.3 Прогнозирование и планирования использования сельскохозяйственных земель

Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов: её предмет, метод и задачи

Прогнозирование – это процесс разработки прогнозов, или научная деятельность, направленная на выявление и изучения возможных альтернатив будущего развития. Прогнозирование является важным звеном между теорией и практикой во всех отраслях жизни общества. Прогнозирование использования земельных ресурсов позволяет решать задачи эффективного и рационального использования земель, дает возможность обеспечивать баланс спроса и предложения на землю.

Задача прогнозирования с одной стороны — выявить перспективы ближайшего и более отдаленного будущего в использовании земель, и с другой стороны — способствовать выработке оптимальных и перспективных планов, опираясь на составленный прогноз.

Прогнозирование использования земельных ресурсов носит комплексный характер и включает в себя:

1) Экономический прогноз — исследуют перспективы развития отдельных элементов производительных сил и производственных отношений: производительности труда; использование и воспроизводство трудовых ресурсов и основных фондов; объектов инвестиций; темпов экономического роста; определение объемов, состава и качества получаемой продукции;

2) Прогнозирование использования земельных ресурсов дает анализ современного использования земельных ресурсов, ведется перераспределение и освоение новых земель, перераспределение земель между собственниками;

3) Социальный прогноз — включает потребление населением продуктов питания и непродовольственных товаров, розничный товарооборот, развитие отраслей непроизводственной сферы: культуру и искусство, здравоохранение и жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения.

4) Прогнозирование демографической ситуации охватывают движение народонаселения и воспроизводство трудовых ресурсов, уровень занятости трудоспособного населения, его квалификационный и профессиональный состав. Они включают показатели численности и естественного движения населения, соотношение по половому и возрастному составу и др.

Планирование – это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств путем их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятие наиболее приемлемого из них (Рисунок 71).

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации.

Основными задачами по планированию и организации рационального использования и охраны земель являются: определение долгосрочной и краткосрочной перспективы развития территорий и рационального использования земель всех категорий независимо от форм собственности на землю и форм хозяйствования; подготовка предложений для принятия решений по предоставлению земель с учетом потребности отраслей: агропромышленного комплекса, лесного хозяйства, развития городов и других населенных пунктов и систем расселения, промышленности, транспорта, территорий природоохранного, природозаповедного, оздоровительного, историко-культурного назначения; формирование фонда перераспределения земель, обеспечение земельными участками граждан для ведения ЛПХ, садоводства, огородничества, животноводства, ИЖС и дачного строительства, организация КФХ.

При планировании, рассчитываются объемы ресурсов, средств производства, материальных затрат.

Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов в условиях многообразия форм землевладения, землепользования и хозяйствования на земле.

Рисунок 71 ‑ Показатели прогнозов и планов использования земель на разных уровнях

Значительную специфику прогнозированию использования земельных ресурсов придает необходимость учета различных функций земли для различного целевого назначения.

Кроме того, в процессе прогнозирования необходимо учитывать целевую установку на развитие рыночного механизма землепользования, многообразия форм собственности на землю и хозяйствования, оборота земель.

В процессе управления сложными экономическими системами государство определяет приоритетные для общества направления, развитию которых необходимо уделить повышенное внимание. В условиях многообразия форм собственности на землю, создания механизма формирования полноценного рыночного оборота земли, массового вовлечения земли в сферу товарно-денежных отношений неизбежно возникает необходимость выделения государственных, общественных приоритетов в области земельных отношений, где сталкиваются интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований разного уровня, отдельных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков.

К особенностям прогнозирования использования земельных ресурсов относится комплексный характер обоснования. Прогнозные разработки, кроме традиционного экономического обоснования, в нашем случае должны быть обоснованы с экологической и социальной позиций. Прогнозы, наряду с экономическими, должны содержать природоохранные мероприятия, способствующие сохранению земельных и других природных ресурсов, окружающей среды в целом: установление и организация водоохранных, защитных, санитарных зон; размещение территорий с особым режимом использования природных ресурсов; размещение и организация зон рекреации, курортных и заповедных территорий и т.д. Кроме того, требуется и социальное обоснование прогнозных разработок. В частности, должны быть предусмотрены территории для занятий спортом и отдыха населения, удовлетворения культурных потребностей, улучшения бытовых условий, решения других социальных проблем. Именно комплексный характер обоснования составляет специфику прогнозирования использования земельных ресурсов, что позволяет использовать прогнозные разработки в смежных сферах.

Таким образом, к особенностям прогнозирования использования земельных ресурсов в современных условиях относятся: отсутствие единой системы прогнозирования использования земель в стране; необходимость согласования процесса прогнозирования с планами и программами социально-экономического развития территорий и отраслей экономики; учет различных функций земли для различного целевого использования; необходимость выделения государственных, общественных приоритетов в процессе прогнозирования; комплексный характер обоснования прогнозов в сфере использования и охраны земельных ресурсов.

Основные задачи и принципы прогнозирования использования земельных ресурсов. Классификация прогнозов.

Прогнозирование использования земельных ресурсов позволяет решать задачи эффективного и рационального использования земель, дает возможность обеспечивать баланс спроса и предложения на землю. Задача прогнозирования с одной стороны – выявить перспективы ближайшего и более отдаленного будущего в использовании земель, и с другой стороны – способствовать выработке оптимальных и перспективных планов, опираясь на составленный прогноз. Основной задачей прогнозирования использования земельных ресурсов является развитие специальной методологии, позволяющей повысить эффективность методов разработки прогнозов и определить перспективы ближайшего, а также отдаленного будущего использования земель.

Социально-экономическое прогнозирование базируется наследующих принципах (Рисунок 72): системности, научной обоснованности, адекватности, альтернативности, целенаправленности.

Принцип системного прогнозирования предполагает исследование количественных и качественных закономерностей в экономических системах, построение такой логической цепочки исследования, согласно которой процесс выработки и обоснования любого решения отталкивается от определения общей цели системы и подчинения достижению этой цели деятельности всех входящих в нее подсистем.

Принцип научной обоснованности означает, что в социально- экономических прогнозах всех уровней всесторонний учет требований объективных экономических законов должен базироваться на применении научного инструментария, глубоком изучении достижений отечественного и зарубежного опыта формирования прогнозов.

Принцип адекватности прогноза объективным закономерностям характеризует не только процесс выявления, но и оценку устойчивых тенденций и взаимосвязей в развитии народного хозяйства и создание теоретического анализа реальных экономических процессов с их полной и точной имитацией.

Принцип альтернативности прогнозирования связан с возможностью развития народнохозяйственного комплекса и его отдельных звеньев по разным траекториям, при разных взаимосвязях и структурных соотношений.

Принцип целенаправленности предполагает активный характер прогнозирования, поскольку содержание прогноза не сводится только к предвидению, а включает и цели, которые предстоит достигнуть в экономике путем активных действий органов государственной власти и управления.

Рисунок 72 ‑ Основные принципы охраны земель в системе землеустройства

Классификация. По масштабу прогнозирование бывает: макроэкономическое, межрегиональное и отраслевое, региональное, прогнозы первичных звеньев, прогноз отдельных производств и продуктов. В зависимости от требуемой формы итогового результата, возможностей использования земельных ресурсов прогнозы подразделяются на количественные и качественные. Количественные прогнозы должны содержать только оценку будущего состояния исследуемого объекта или явления. Качественные прогнозы, являясь описательными, характеризуют только те признаки изменения земли, которые могут быть исследованы и выражены количественно только в будущем. По времени управления: оперативные (до 1 мес.), краткосрочные (1 мес. – 1 год), среднесрочные (1-5 лет), долгосрочные (5-15 лет), дальнесрочные (>20 лет). В зависимости от характера исследуемых объектов: экономическое, прогнозы природных ресурсов, научно-техническое, демографическое, прогнозы социального развития. Функции прогнозирования и планирования использования земельных ресурсов:

1. Научный анализ экономических, социальных, научно-технических процессов и тенденций, осуществляется по 3 стадиям:

— ретроспекция – это этап прогнозирования, на котором исследуется история развития земельных отношений. Здесь происходит сбор, хранение и обработка инфо и источников необходимых для прогнозирования

— диагноз – исследуется систематизированное описание прогнозирование использования земель с целью выявления тенденций его развития выбора моделей и методов прогнозирования.

— проспекция (конструктивный прием, использующийся для предуведомления читателя (слушателя) о том, какая информация (и в какой последовательности) ожидает его в процессе обсуждения предмета речи) – на котором по данным диагноза составляется прогнозы развития земельных отношений в будущем. Производится оценка достоверности, точности или обоснованности прогноза.

2. Исследование объективных связей социально-экономических и политических явлений и процессов.

3. Оценка объекта прогнозирования. Базируется на сочетании аспектов детерминированности неопределенности.

4. Выявление объективных альтернатив экономического, социального развития, данная функция предполагает необходимость выбора в процессе прогнозирования альтернативных методов использования земель (Рисунок 73).

Функции планирования:

Обеспечение устойчивого и эффективного развития национальной экономики и основных народно – хозяйственных комплексов.
Поддержание планомерности и цикличного равновесия в экономике страны.
Обеспечение конкурентоспособности всех отраслей национальной экономики.
Обеспечение и поддержание темпов экономического развития.
Внедрение прогрессивной методологии индикативного стратегического планирования.
Распределение общественного раб времени между отраслями, регионами, предприятиями.

5. Методы и приемы планирования использования земельных ресурсов.

К основным методам планирования относятся:

Балансовый;
опытно-статистический;
нормативный;
экономико-математический.

Каждый из указанных методов включает десятки, а то и сотни разновидностей, приемов и способов расчета.

Балансовый метод – характеризуется установлением материально-вещественных и стоимостных пропорций в показателях. Обычно применяется в виде уравновешивающих таблиц, содержащих наличие и источники образования ресурсов, и соответствующие потребности. С его помощью проверяется обоснованность расчетов, взаимоувязка разделов и показателей на различных этапах планирования. Примером может служить баланс рабочего времени, баланс производственных мощностей, трудовых ресурсов.

Рисунок 73 ‑ Эффективное и рациональное использование земельных ресурсов для повышения благосостояния граждан России

Опытно–статистический метод – характеризуется ориентацией на фактически достигнутые в прошлом результаты, по экстраполяции которых определяется план искомого показателя. Такой метод планирования является достаточно простым и широко используется в плановых расчетах. Хорошо известны такие приемы этого метода, как: расчет по средней арифметической, посредством скользящей средней, экспертный, расчет по ежегодному проценту изменений и др. Но этот метод имеет существенный недостаток – плановый показатель будет отражать сложившийся уровень работы с его погрешностями в прошлом.

Нормативный метод (метод технико-экономических расчетов) основан на использовании норм и нормативов расхода живого и овеществленного труда для определения переменных величин. Используется для обоснования количественной меры плановых заданий или технико-экономических расчетов.

Экономико-математические методы и модели. Сущность их состоит в том, что они позволяют с меньшими затратами времени и средств находить количественное выражение взаимосвязи между сложными социально-экономическими, технологическими и иными процессами, опосредованными в показателях. В современных условиях практически любой показатель может быть запланирован посредством экономико-математического метода. Применение этой группы методов способствует устранению субъективизма в планировании и повышает научный уровень обоснованности плана. Однако применение этих методов требует точного математического описания экономической задачи и часто экспертной оценки полученных данных.

На основании ст.19 Федерального закона «О землеустройстве» основными видами землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны в Российской Федерации являются:

Генеральная схема землеустройства Российской Федерации.
Схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации.
Схемы землеустройства муниципальных образований и других административно- территориальных образований.
Схемы использования и охраны земель.

Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей по данным мероприятиям осуществлялась путем предоставления субсидий из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках реализации государственных программ субъектов Российской Федерации в области мелиорации либо подпрограмм, которые реализуются в составе государственных программ субъектов Российской Федерации.

Субсидии предоставляются на:

строительство, реконструкцию и техническое перевооружение оросительных и осушительных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, принадлежащих на праве собственности (аренды) сельскохозяйственным товаропроизводителям, приобретение машин, установок, дождевальных и поливальных аппаратов, насосных станций, включенных в сводный сметный расчет стоимости строительства, реконструкции, технического перевооружения (в том числе приобретенных в лизинг), за исключением затрат, связанных с проведением проектных и изыскательских работ и (или) подготовкой проектной документации в отношении указанных объектов;
агролесомелиоративные мероприятия;
фитомелиоративные мероприятия, направленные на закрепление песков;
культуртехнические мероприятия, а также внесение мелиорантов, понижающих кислотность почв (для Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Московской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тульской и Ярославской областей), с 2017 г. – на мелиорируемых землях (орошаемых и (или) осушаемых).

По итогам реализации данных мероприятий Программы в период 2014-2017 гг. инвестиции сельскохозяйственных товаропроизводителей составили 43 985,43 млн руб., из которых государственная поддержка за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации – 14 468,3 млн руб., или 32,9% затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе за счет средств федерального бюджета – 10 229,5 млн руб., или 23,3% затрат, и бюджетов субъектов Российской Федерации – 4 238,8 млн руб., или 9,6% затрат.

В 2017 г. объем субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий Программы увеличен в 2,06 раза по сравнению с 2016 г. и составил 4 410,6139 млн руб. (в 2016 г. – 2 142,09 млн руб.). При этом возмещение затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации увеличено до 38,2% (в 2016 г. – 28%).

Кроме того, в 2017 г. изменена структура капитальных вложений в мелиоративные объекты сельскохозяйственных товаропроизводителей (внутрихозяйственные мелиоративные системы). В 2016 г. новое строительство данных объектов с применением широкозахватных дождевальных машин составило 39,5%, а в 2017 г. – 51,6%, или на 12,1% больше уровня 2016 г.

За период 2014-2017 гг. расходы сельскохозяйственных товаропроизводителей по гидромелиоративным мероприятиям составили 41 879,6 млн руб., из них государственная поддержка за счет средств консолидированных бюджетов – 12 021,1 млн руб., или 28,7% затрат, в том числе за счет средств федерального бюджета – 8 723,7 млн руб., или 20,8%, и бюджетов субъектов Российской Федерации – 3 297,4 млн руб., или 7,9%.

9.4 Алгоритм создания системы прогнозирования и планирования использования сельскохозяйственных земель

Основные понятия теории прогнозирования и планирования.

Теория прогнозирования включает анализ объекта прогнозирования; методы прогнозирования, подразделяющиеся на математические (формализованные) и экспертные (интуитивные); системы прогнозирования, в частности непрерывного, при котором за счет мониторинга осуществляется корректировка прогнозов в процессе функционирования объекта.

Прогнозирование – это процесс разработки прогнозов, или научная деятельность, направленная на выявление и изучения возможных альтернатив будущего развития. Прогнозирование является важным звеном между теорией и практикой во всех отраслях жизни общества. Прогнозирование использования земельных ресурсов позволяет решать задачи эффективного и рационального использования земель, дает возможность обеспечивать баланс спроса и предложения на землю.

Задача прогнозирования с одной стороны — выявить перспективы ближайшего и более отдаленного будущего в использовании земель, и с другой стороны — способствовать выработке оптимальных и перспективных планов, опираясь на составленный прогноз.

Прогнозы осуществляются следующими способами:

1. Описание тенденций изменения объекта или процесса.

2. Формирование параметров, характеризующих объект или процесс.

Процесс планирования входит выбор целей и установление путей их достижения.

Процесс планирования независимо от вида планов включает три этапа:

Этап постановки задачи планирования включает формирование цели и анализ проблемы планирования. Конкретное выражение целей планирования зависит от вида разрабатываемых планов. Анализ проблемы заключается в изучении и сравнении фактически достигнутого или ожидаемого на момент разработки плана состояния объекта планирования с требуемыми целевыми значениями параметров.

Этап разработки плана предусматривает формирование возможных вариантов решения проблемы планирования, прогнозирование возможных последствий их реализации для организации, оценку вариантов и принятие планового решения (Рисунок 74).

Рисунок 74 ‑ Основные методы прогнозирования

Этап реализации планового решения заключается в доведении планового решения до исполнителей в виде плановых заданий, нормативов, показателей.

Согласно Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2016 № 120 (далее – Доктрина продбезопасности), государственная экономическая политика в сфере обеспечения продовольственной безопасности включает в себя меры по организации более рационального использования сельскохозяйственных угодий, а именно: повышение почвенного плодородия, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель.

Выделим две связанные с этим проблемы: 1) наличие больших площадей заброшенных земель сельскохозяйственного назначения и 2) общая долевая собственность на сельскохозяйственные угодья как фактор и условие современного аграрного производства.

Выявление неиспользуемых земельных участков сельскохозяйственного назначения и принудительное прекращение прав на них. При решении задач, связанных с импортозамещением в сфере продовольствия и последующим выходом отечественного АПК на мировой рынок в качестве экспортера, важно обеспечить рациональное использование главного средства сельскохозяйственного производства – земельных ресурсов. Однако факты неиспользования земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции, все еще весьма распространены. Так, в 2015 году только сельскохозяйственных угодий, которые никак не использовались их правообладателями, было почти 30 млн га. Для того чтобы вовлечь заброшенные земли в хозяйственный оборот нужно осуществить ряд мер: 1) выявить такие земли, 2) осуществить юридически корректное прекращение прав на них, 3) обеспечить предоставление свободных земель наиболее эффективным собственникам или арендаторам. При этом нельзя сказать, что это совершенно новые задачи, ранее неурегулированные законодательством. Но длительное время существенной проблемой при выявлении и доказательстве факта неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения было отсутствие четко определенных количественных и качественных показателей неиспользования (например, правообладатель земельного участка мог заявить, что его земли используются под пар).

Кроме того, вплоть до конца «нулевых» годов, фактически, не было экономических предпосылок задействовать указанный механизм: земли продолжали выбывать из сферы аграрного производства (главным образом, по экономической причине – невозможности их эффективного использования в условиях недостаточной рентабельности АПК, низкого уровня государственной поддержки, продолжения адаптации сельхозтоваропроизводителей к рыночным условиям). Так, выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота за 90-е – первую половину «нулевых» годов, составило более 15 млн. гектаров, вносимые дозы удобрений не компенсировали потерю (при сборе урожая) питательных веществ, что, по мнению Правительства Российской Федерации, могло привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства.

Между тем, реализация госпрограмм развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия (на 2008-2012 годы, а затем – и 2013-2020 годы) привела к перелому негативных тенденций: начался возврат в хозяйственный оборот ранее заброшенных пахотных земель (в 2013 году 1 млн га, в 2014 – 1,1 млн га).

В этих условиях иметь неработающий механизм изъятия заброшенных земель стало непозволительной роскошью и в 2010-2012 годах последовало его уточнение – сначала путем внесения изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а затем и путем издания Правительством Российской Федерации актов, устанавливающих конкретные признаки неиспользования земель и критерии существенного снижения их плодородия (далее – соответственно Признаки и Критерии). Так сложился современный механизм изъятия заброшенных земель.

Недостатки механизма изъятия заброшенных земель, применявшегося с 2012 года. Признаки неиспользования земель можно подразделить на две группы случаев:

— случаи, когда на соответствующих землях вообще не ведется сельскохозяйственная деятельность. Например, на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы, на сенокосах – сенокошение, на пастбищах — выпас скота; не производятся работы по уходу за многолетними насаждениями и по уборке урожая;

— случаи, когда на основании состояния земельных участков, можно сделать вывод о том, что оно ухудшилось вследствие нерационального землепользования. Например, произошло засорение 30% площади сенокоса сорными травами, зарастание 30% площади сельскохозяйственных угодий лесом и кустарниками (на пашне – 15%), закочкаренность или заболачивание свыше 20% участка (Рисунок 75).

Рисунок 75 ‑ Система методов планирования и прогнозирования

Впрочем, признаки этой группы больше свидетельствуют о нерациональном использовании земель, чем об их неиспользовании, как это предусмотрено нормой закона об обороте сельхозземель. Даже при вполне объяснимом желании разработчиков признаков неиспользования земель обеспечить общественные интересы в сельскохозяйственном землепользовании (рациональное использование этих земель) утвержденные подзаконным актом признаки не в полной мере соответствуют федеральному закону как акту большей юридической силы (тем более что в преамбуле соответствующего постановления Правительства Российской Федерации прямо указано, что признаки утверждены в соответствии с п. 4 ст. 6 закона об обороте сельхозземель). Эти признаки скорее отражают ухудшение состояние плодородия земель, а не факт их неиспользования.

Некоторые группы признаков (в частности, закочкаривание свыше 20% земельного участка) могут применяться и в той ситуации, когда факт ненадлежащего использования земель вообще отсутствует. Так, закочкаренный наполовину земельный участок мог быть улучшен фермером путем проведения на его части культуртехнических работ. В результате закочкаренной осталась лишь третья часть. Но утвержденные признаки неиспользования земель позволяют считать действия фермера ненадлежащим использованием.

Для определения фактов использования земельного участка, приводящего к существенному снижению плодородия земель или ухудшению экологической обстановки в 2011-2012 годах также утверждены соответствующие критерии. При этом критерии снижения плодородия земель включают в себя снижение содержания органического вещества на 15%; подвижного фосфора или обменного калия – на 25%, а также ухудшение показателя кислотности на 10% (снижение уровня ph в кислых почвах или повышение его в щелочных почвах). Существенным же снижением плодородия признается только такая ситуация, когда изменятся числовые значения не менее трех из указанных критериев, причем, по причине нарушения установленных земельным законодательством Российской Федерации требований рационального использования земли.

В утвержденных в 2011-2012 годах Признаках и Критериях изначально содержался ряд спорных положений, а последующая практика выявила их весьма ограниченную применимость. Например, действующие Признаки неиспользования увязаны с составом участка по угодьям, тогда как ни в регистрационных, ни в учетных документах угодья уже давно не фиксируются. Также из действующих Признаков не ясно – должен ли для задействования механизма изъятия не использоваться весь участок или только какая-то его часть. Такая неурегулированность создает возможность для злоупотреблений. Поэтому указанные акты требуют существенной корректировки.

Другими недостатками сформированного к 2016 году механизма принудительного прекращения прав на заброшенные земли, требовавшими решения законодателя, были:

— необоснованно большой срок, начиная с которого применяются нормы о принудительном изъятии (формально он равен 3 годам, но фактически составляет 5 лет, поскольку еще 2 года отводятся на период освоения земельного участка);

— сложность проведения внеплановой проверки в рамках государственного земельного надзора в отношении юридических лиц;

— неурегулированность вопроса о том, как и кто (суд, орган власти, прежний хозяин) устанавливает стартовую цену при выставлении на торги земельного участка, который используется ненадлежащим образом, и как определяется эта цена;

— отсутствие для прежнего правообладателя запрета на продолжение использования изымаемого у него участка (пока тот не продан на торгах), особенно, если это связано с ухудшением участка, экологической обстановки, а также на участие для него в торгах по этому участку;

— неопределенность юридической судьбы изымаемого земельного участка, который никто не купил на торгах (Рисунок 76).

Рисунок 76 ‑ Активизация методов планирования и прогнозирования

Новые законодательные решения 2016 года. На урегулирование названных выше и ряда других вопросов направлен Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее – Закон № 354-ФЗ), который предусматривает следующее.

Во-первых,

— исключение 2-летнего периода освоения земельного участка из общего 3-летного срока его неиспользования как основания для изъятия (ст. ст. 1 и 5), а для участков, которые ненадлежаще использовались до этого и проданы на публичных торгах, – сокращение срока, достаточного для применения административного наказания, до 1 года (ст. 4);

— упрощение проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц (больше не требуется их согласования с органами прокуратуры), а также возможность использования земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в 30-километроовой зоне от границ сельских населенных пунктов, только для ведения сельского хозяйства (ст. 2);

— ограничение участия в торгах для прежних правообладателей, допустивших ненадлежащее использование участка (ст. 5);

— решение вопроса о начальной цене земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, – рыночная или кадастровая стоимость (ст. 5);

— проведение повторных торгов (со снижением на 20 процентов начальной цены участка), если участок не продан на первых торгах. Если и повторные торги признаются несостоявшимися, то такой земельный участок подлежит продаже посредством публичного предложения (по цене не ниже 50 процентов от начальной цены повторных торгов (далее – цена публичного предложения)). Если и на таких условиях покупателя не будет, то в месячный срок приобрести такой участок (по минимальной цене публичного предложения) вправе орган местного самоуправления. Если же он этого не сделает, то это обязан сделать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 5). Впрочем, в окончательной редакции дисконт оказался не столь значительным, как предусматривалось вплоть до второго чтения соответствующего законопроекта (20 процентов от его начальной цены на повторных торгах), что может несколько снизить заинтересованность региональных органов, а также потребует резервирования больших сумм в региональных бюджетах на выкуп таких участков.

Во-вторых, Закон № 354-ФЗ предусматривает множество юридико-технических норм, реализующих указанные выше положения. Таким образом, в части выявления неиспользуемых земель и прекращения прав на них законодателем приняты необходимые решения. Впрочем, их оптимальность в плане практического применения покажет время (как это произошло, например, с осуществленным в 2014 году совершенствованием процедур предоставления земельных участков). В тоже время нельзя признать удачной действующую (уточненную) редакцию п. 3 ст. 6 закона об обороте сельхозземель, согласно которой «земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения … принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке, в случае если в течение трех и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации, такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности».

9.5 Землеустройство в системе мер по вовлечению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель

Землеустроительные действия осуществляются в строгом соответствии с установленным земельным законодательством нормами и правилами. Землеустроительный процесс – это определенный правообразующий акт, законодательно определенный порядок производства землеустроительного дела, т.е. состав, очередность и последовательность действий. Землеустроительный процесс определяет этапы проведения работ, состав землеустроительной документации, порядок проведения государственной экспертизы и ряд других положений.

В соответствии с земельным законодательством и сложившейся практикой, землеустроительный процесс проводится в несколько этапов:

Возбуждение землеустроительного дела. Подготовительные работы включают: камеральную подготовку и проведение специальных полевых обследований.

Камеральная подготовка — это сбор и изучение различных материалов: планово-картографических, проектно-изыскательских, земельно-кадастровых, статистических, экономических и других, содержание которых зависит от конкретных условий и характера землеустройства.

Полевые обследования (землеустроительные, почвенно-эрозионные, геоботанические, мелиоративные, дорожные и пр). Полевое обследование проводится в том случае, когда собранных камеральных материалов недостаточно.

Составление проекта, предъявление его участникам землеустройства. Землеустроительный проект – это комплекс документов, включающих чертежи, расчеты, описание в которых дается обоснование землеустроительных предложений. Проектирование осуществляется по средствам сравнения возможных вариантов и выбора самого эффективного и технически осуществимого.

Главная составляющая проекта землеустройства – это графическая часть: чертежи фактического состояния земель, чертежи обследований, графики, диаграммы.

Текстовая часть включает: задание на проектирование, основные показатели проекта, пояснительную записку, расчеты, сметы и т.д. проект землеустройства служит основой для юридического оформления и последующего перенесения в натуру соответствующего землеустроительного решения.

Рассмотрение и утверждение проектной документации. Рассмотрение и утверждение землеустроительной документации регламентируется земельным законодательством. Порядок рассмотрения и утверждения зависит от характера землеустройства, вида форм собственности на землю и компетенции органов по распоряжению землей. Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации установлен правительством РФ №514 от 11.07.2002.

Перенесение проекта в натуру. Утвержденный проект землеустройства переносится в натуру, т.е. на местность. Законом установлено, что переходить к владению или пользованию земельным участком можно только после установления его границ на местности и получения соответствующего документа. Перенесение проекта в натуру является непременной стадией межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.

Оформление землеустроительного дела, составление и выдача проектной документации участникам землеустройства. Оформление и выдача землеустроительной документации завершающая стадия самого процесса землеустройства, его итог. Все документы, полученные в результате проведения землеустройства составляют землеустроительную документацию и формирование в землеустроительное дело. Граждане и юридические лица обязаны передать один экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Осуществление авторского надзора за выполнением проекта землеустройства. Авторский надзор осуществляется специалистами проектных институтов по землеустройству, как завершающий этап землеустройства. Его задача-оказание помощи хозяйствам в выполнении проектов до полной их реализации. Содержание авторского надзора:

— проверка полноты и качества выполнения проектных решений;

— выполнение дополнительных расчетов и уточнение проектных решений, если это необходимо;

— выявление и устранение недостатков в проектировании, исходя из практики работ.

При этом ведется журнал авторского надзора, вносятся изменения в графические документы.

Землеустроительная документация – это определенные виды землеустроительных документов (прогнозов, схем, проектов, технико-экономических расчетов и обоснований и других материалов), отражающих выполнение различных землеустроительных действий и обеспечивающих, в ходе осуществления намеченных ими мероприятий, организацию рационального использования и охраны земли на территориях страны, субъектов Федерации, муниципальных и иных административно-территориальных образований, конкретных землевладений, землепользований и земельных участков.

Виды землеустроительной документации устанавливаются федеральными законами и иными нормативные правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Состав, содержание, правила оформления соответствующими нормативно-техническими документами по проведению землеустройства. Основными видами землеустроительной документации являются:

— генеральная схема использования и охраны земли страны (генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации);

— схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации;

— схема землеустройства муниципальных и иных административно-территориальных образований;

— проекты межхозяйственного землеустройства (в трактовке землеустроительной науки);

— проекты внутрихозяйственного землеустройства.

— рабочие проекты по использованию и охране земли (рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель).

В связи с осуществлением в Российской Федерации земельной реформы, неодинаковым содержанием землеустройства на различных этапах социально-экономического развития страны, существенным расширением земельных преобразований в последнее время, а также в связи с современными задачами землеустройства землеустроительные предприятия, кроме указанной выше, имеют и следующую землеустроительную документацию:

— прогнозы, федеральные и региональные программы использования, и охран земельных ресурсов, а также другие материалы прогнозирования и планирования использования и охраны земель;

— материалы природно-сельскохозяйственного, эколого-хозяйственного, агроэкономического, ландшафтно-экологического и других видов районирования (зонирования, микрозонирования и т.п.);

— схемы и проектов перераспределения земель, а также материалы других видов землеустроительных работ, проводимых в ходе реорганизации колхозов и совхозов;

— схемы и проекты осуществления противоэрозионных и других природоохранных мероприятий;

— планы земельно-хозяйственного устройства городов и поселков, определяющие основные направления использования не подлежащих застройке и временно не застраиваемых земель в черте города и поселка, а также земель, переданных в их владение для развития личного подсобного хозяйства, огородничества, сенокосов и выпаса скота граждан, проживающих на их территориях;

— материалы инвентаризации всех земель, дающих необходимую информацию о фактическом состоянии и целевом использовании земель гражданами и юридическими лицами;

— землеустроительные дела по отводам земельных участков для юридических и физических лиц, предоставлению и изъятию земель, осуществлению земельного оборота;

— материалы по определению и организации территории земельных участков, предоставляемых для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан;

— материалы по размещению и устройству территорий особо охраняемых земель; земель, предоставляемых беженцам, вынужденным переселенцам, а также военнослужащим, уволенным в запас; традиционного природопользования в местах проживания коренных малочисленных народов Севера и Дальнего Востока;

— материалы по систематическому выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель, служащие основой для подготовки решений о зачислении этих земель в специальный фонд для последующего перераспределения;

— материалы по выявлению и установлению в натуре (на местности) границ административно-территориальных образований и земельных участков, предоставленных в собственность ли пользование, являющиеся основой для изготовления документов, удостоверяющих право на землю граждан и юридических лиц;

— материалы кадастровых съемок, дежурные карты ограничений и обременений в использовании земель, земельно-кадастровые карты, данные которых, являются исходной информацией для землеустроительного проектирования, планирования и прогнозирования;

— тематические карты и атласы состояния и использования земель;

— материалы земельно-оценочных работ, обеспечивающие получением показателей оценки каждого земельного участка, экономически обосновывающие землеустроительные проектные решения и уточняющие ставки земельного налога, и платежи за землю;

— материал по осуществлению мониторинга земель, государственного контроля за использованием и охраной земель;

— материалы межевания земель.

Землеустроительная документация оформляется, рассматривается, согласовывается, утверждается, выдается заказчикам и хранится в установленном нормативными правовыми актами порядке. Землеустроительная документация по принадлежности хранится в архивах федерального и территориальных органов исполнительно власти по государственному управлению земельными ресурсами, на которую возлагаются функции землеустройства (ныне Госфондданных, Росреестр), а также федеральных государственных унитарных предприятий, учреждений и иных организаций, и других архивах негосударственных организаций, имеющих лицензии на выполнение работ в области геодезии и картографии (Таблица 71).

Улучшение использования земельных ресурсов — одна из важнейших современных социально-экономических задач. Без ее учета становится невозможной разработка экономических проектов и программ улучшения окружающей среды.

Первоочередными мероприятиями в данном направлении являются следующие:

проведение полной инвентаризации земельных ресурсов в каждой стране с установлением на единых принципах их качественного состояния;
выявление возможностей расширения обрабатываемых и интенсивно используемых земель;
разработка принципов и методов противоэрозионной охраны земель;
повышение внимания к охране, использованию и улучшению земель вблизи промышленных предприятий, шахт, рудников, населенных пунктов;
разработка методик, позволяющих устранять причины заболачивания, засоления и загрязнения земель;
правильная организация территории сельскохозяйственных предприятий на основе учета как экологических, так и экономических факторов;
существенное улучшение использования природных лугов и пастбищ;
повышение внимания к использованию земель в горных районах;
улучшение земель лесного фонда и на этой основе расширение водоохранных, почвозащитных, лесомелиоративных и оздоровительных функций лесов;
дальнейшее развитие комплексных научных исследований в области изучения, использования, охраны и улучшения земельных ресурсов.

Таблица 71 — Основные виды землеустроительной документации

Название документа	Объект землеустройства	Расчетный срок, лет	Уровень детализации Проектных решении
Генеральная схема землеустройства территории РФ	Территория РФ	15-20	Федеральные округа, субъекты Федерации
Схема землеустройства территории субъекта РФ	Территория субъекта РФ	15-20	Административные районы
Схема землеустройства административного района(муниципального)	Территория административного района	12-15	Сельские округа сельсоветы), землевладения и землепользования
Проект внутрихозяйственного землеустройства	Территория сельскохозяйственного общины хозяйства, родового предприятия,	5-8	Внутрихозяйственные и производственные подразделения (поля, рабочие участки и т.д.)
Рабочий проект улучшения, устройства, охраны земель	Земельный участок сельскохозяйственного или иного предприятия	1-2	Производственно- территориальные участки

Использование земельных ресурсов мира — комплексная проблема. Потенциальные возможности земли привлекают к себе пристальное внимание все более широкого круга специалистов.

Учитывая требования Земельного кодекса, содержание охраны земель при их использовании в эфиромасличном и лекарственном производстве должны сводиться к следующему:

сохранению почв и их плодородия при возделывании эфиромасличных и лекарственных культур;
защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами эфиромасличного и лекарственного производства, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения препаратами, используемыми при переработке сырья, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред насаждениям многолетних эфиромасличных и лекарственных растений, а также культурам, возделываемым в других севооборотах);
сохранению достигнутого уровня мелиорации (при возделывании орошаемых эфиромасличных и лекарственных культур, например, мяты);
рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

1. Методы землеустройства. Согласно ст. 3. Федерального закона «О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ» – Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:

изменения границ объектов землеустройства;
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Основными документами, обеспечивающими реализацию данных вопросов на долговременную перспективу, являются целевые программы на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне.

В целях упорядочения финансирования организации проведения землеустроительных работ и других мероприятий, связанных с изучением состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство) сроки их реализации целесообразно совмещать со сроками реализации государственных программ развития сельского хозяйства на федеральном, региональном и местном уровнях с включением в данные программы специального раздела «Землеустроительное обеспечение развития сельского хозяйства». Отсюда, мы получим, строгую увязку соответствия программ на различных уровнях реализации.

Достижение поставленной цели и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения как не каких других, после земельных преобразований, бурно начатых в начале 90-х годов и продолжающихся, вяло текуче, до настоящего времени, требует решения следующих неотложных задач:

— разработать нормативно-правовую базу, законодательно обеспечивающую дальнейшее развитие землеустройства земель сельскохозяйственного назначения;

— реализовать меры по совершенствованию системы управления землеустройством в системе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

— создать систему научно-методического обеспечения;

— создать систему функционирования землеустроительных услуг;

— обеспечить финансирование землеустроительных работ на землях сельскохозяйственного назначения;

— разработать целевые программы землеустройства на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне.

Целевые программы землеустройства должны включать единую технологическую последовательность, основанную на следующих направлениях:

комплекс работ по изучению состояния земель сельскохозяйственного назначения их инвентаризация;
составление реестра особо ценных сельскохозяйственных земель Российской Федерации;
составление схем землеустройства различных уровней (схем землеустройства территорий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), которые, кроме основных разделов, должны включать Схемы использования земель сельскохозяйственного назначения, в которых необходимо разработать следующие основные разделы:
проекты консолидации земель, принадлежащих владельцам земельных долей;
проекты по вовлечению неиспользованных земель в сельскохозяйственное производство, по их освоению и улучшению;
мероприятия по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;
предложений по выводу земель из сельскохозяйственного использования;
проекты зонирования межселенных территорий.

Таким образом, имея Целевые программы землеустройства, утвержденные на всех уровнях управления землеустройством, мы получим основу организации проведения конкретных землеустроительных работ в стране.

2. Содержание землеустройства в конкретных мероприятиях, направленных на вовлечение неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот, и их освоение и улучшение должно состоять в следующем:

Осуществление комплекса работ по изучению состояния земель сельскохозяйственного назначения их инвентаризация.

Согласно ФЗ «О Землеустройстве» Ст.9. Изучение состояния земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ:

— почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;

— оценка качества земель;

— инвентаризация земель.

Изучение количественного состояния земель предусматривает проведение геодезических и картографических работ. В результате которых, составляются Базовые цифровые карты – Материалы, являющиеся основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований, и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства и кадастра.

Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям. Эта информация предоставляется в цифровом виде и отражается на цифровых тематических картах и текстовой части по каждому из направлений обследования.

Оценка качества земель проводится в целях получения цифровой информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. Инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения является, в настоящее время, наиболее актуальным землеустроительным действием, без данных которой невозможно дальнейшее регулирование и развитие земельных отношений в сельском хозяйстве. Как отмечалось выше, земельные преобразования, начатые в начале 90-х годов и продолжающиеся до настоящего времени, кардинально изменили картину землевладения (землепользования). Без получения достоверных данных о фактическом использовании земель, правовом положении земельных участков, используемых сельскохозяйственными предприятиями и организациями, выявлении и установлении площади земель неиспользуемых, нерационально используемых, или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земель, исключается возможность разработки и осуществлению конкретных мероприятиях, направленных на освоение и улучшение сельскохозяйственных угодий. При этом, в процессе инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения необходимо предусмотреть обследование неиспользуемых и заброшенных земель для целей разработки предложений по их вовлечению в сельскохозяйственное производство или выведению в резерв для использования в сельскохозяйственном производстве в перспективе. Предусмотреть обследование ценных сельскохозяйственных земель, выявить их принадлежность юридическим и физическим лицам. Про инвентаризировать использование земель в зонах с особыми условиями использования территории собственниками (владельцами) данных земель. Результаты инвентаризации предоставляются в цифровом виде и содержат текстовую и графическую части.

Материалы инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения являются основой для разработки конкретных мероприятий землеустройства.

Составление реестра особо ценных сельскохозяйственных земель Российской Федерации. Правительством Российской Федерации разработан и утвержден План мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений (распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2018 г. № 2413-р.), в котором указано на необходимость разработки механизма защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота. Основным звеном этого механизма предлагается считать «выделение в отдельную территориальную зону особо ценных сельскохозяйственных земель с установлением критериев отнесения к таким землям».

Кроме того, в утвержденном плане мероприятий указано на необходимость установления границ особо ценных земель и включения сведений о них в единый государственный реестр недвижимости. Под особой ценностью земель понимается их полезность, пригодность для использования под пашню и кормовые угодья, а не их рыночная или кадастровая стоимость, не рыночная цена.

Выделение особо ценных сельскохозяйственных земель включает: выявление таких земель, определение местоположения (размещения) земель на картографическом материале установленного масштаба и расчеты их площадей, а на завершающем этапе работ – их юридическое закрепление. При этом границами особо ценных земель предлагается считать границы почвенных разновидностей или групп почв, относимых к особо ценным землям.

Важным этапом формирования системы охраны особо ценных земель является разработка регламентов их рационального использования, защиты от перевода в иные виды пользования, порчи, загрязнения, эрозионных и прочих негативных процессов, что обеспечит их сбережение как национального богатства для ныне живущего и будущих поколений граждан России.

Предлагаемый механизм выделения особо ценных сельскохозяйственных земель позволяет включить их в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, или ограничивается с выполнением работ по определению местоположения границ таких земель и включением соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН).

Для обеспечения полноты сведений особо ценные земли предлагается выделять не только в составе земель сельскохозяйственного назначения, но и в составе земель иных категорий или территориальных зон.

Критерием отнесения земель к особо ценным предлагаем считать продуктивность и пригодность для использования в сельском хозяйстве. Показателем, одновременно характеризующим продуктивность и пригодность земель для сельскохозяйственного использования, является класс качества земель, рассчитанный на основе комплексного показателя — «зернового эквивалента».

Классификация земель (расчеты классов качества) осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве с использованием специального программного обеспечения (СПО) К особо ценным землям предлагаем относить земельные участки следующих видов использования:

сельскохозяйственные угодья, характеризующиеся наибольшей пригодностью для использования в сельском хозяйстве (1 категория пригодности – пригодны для использования под любые сельскохозяйственные угодья) и наивысшей продуктивностью (1-4 классы качества земель);
земельные участки, используемые для селекции, семеноводства, сортоиспытаний, племенного животноводства, аквакультуры, размещения коллекций генетических ресурсов растений;
мелиорированные сельскохозяйственные угодья, а также земельные участки, занятые мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями;
земельные участки, используемые для научно-исследовательских, опытно-учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством;
уникальные сельскохозяйственные земли, свойства которых соответствуют уникальным условиям выращивания отдельных видов сельскохозяйственных культур, многолетних насаждений и ягодников (хлопчатник, табак, чай, виноград, рис и эфиромаслечные др.).

3. Составление схем землеустройства различных уровней (схем землеустройства территорий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

Организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения должна обеспечивать решение вопросов по совершенствованию территориальной организации сельскохозяйственного производства и специализации сельскохозяйственных организаций их кооперации и интеграции с предприятиями перерабатывающими сельскохозяйственную продукцию, предприятиями сервисного обслуживания, а также по рациональному использованию и воспроизводству плодородия почв сельскохозяйственных угодий с учетом места и роли агропромышленного комплекса в экономике Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, перспектив его развития, конъюнктуры рынка, развития межхозяйственных связей и кооперации, развития связей по экспорту сельскохозяйственной продукции и продукции её переработки. Более полного использования ресурсного потенциала сельскохозяйственных угодий в соответствии с их классификацией по их пригодности для сельского хозяйства и природоохранным ограничениям, расширения работ по воспроизводству плодородия почв и защите земель от негативных воздействий, внедрение научно обоснованных систем ведения сельского хозяйства и адаптивно-ландшафтного, экологически чистого земледелия. В схеме подлежат разрешению следующие основные вопросы:

— создание цифровых моделей распределения земель их рационального использования и охраны;

— выявление неиспользуемых, нерационально используемых, или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков;

— оптимизация состава и соотношения угодий, выявление резервов земель, пригодных для сельскохозяйственного производства, мелиораций и улучшений, включения земель в фонд перераспределения для сельскохозяйственного производства и установление очередности включения их в сельскохозяйственный оборот;

— уточнение границ земель особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, на которых допускается их частичное хозяйственное использование;

— выделение земель с разными режимами использования и обремененных правами иных лиц;

— уточнение границ земель поселений, а также анализ состояния и использования земель, находящихся в муниципальной и государственной собственности;

— обоснование потребности в земельных ресурсах для развития отраслей промышленности и сельского хозяйства, определение потребности в земельных участках для предоставления их гражданам им юридическим лицам для различных целей;

— перераспределение земель сельскохозяйственного назначения с целью устранения недостатков в размещении существующих землевладений и землепользований (чересполосица, вклинивание, вкрапление, дальноземелье и др.), создание новых и упорядочивание существующих сельскохозяйственных предприятий с учетом перспектив их развития и усовершенствования территориального размещения отраслей сельского хозяйства, иных отраслей агропромышленного комплекса и их кооперирования;

— размещение объектов инженерной, производственной и социальной инфраструктуры, в том числе хозяйственных и производственных центров, дорожной сети и иных коммуникаций;

— разработка предложений по совершенствованию специализации и уточнение объемов производства сельскохозяйственной продукции с учетом предусматриваемого распределения земель;

— разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, повышению плодородия почв, защите земель от эрозии, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными веществами, по улучшению природных ландшафтов;

— определение потребности в капитальных вложениях, материальных и трудовых ресурсах для реализации предусмотренных мероприятий, разработка предложений по финансированию и осуществлению мер, предусмотренных схемой землеустройства;

— подготовка информации, показателей и нормативов по регулированию рыночных земельных отношений;

— расчеты технико-экономических показателей, экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий, намеченных в схеме.

При решении указанных задач на основе материалов территориального планирования, в схеме уточняются существующие и определяются проектные границы, местоположение и площади земель:

— муниципальных образований в границах субъекта Российской Федерации;

— границ населенных пунктов;

— земель промышленности, транспорта, энергетики, связи, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности, иного специального назначения;

— особо охраняемых территорий и объектов;

— лесного, водного фондов;

— земель запаса, а также земель, включенных в резерв земель для государственных и муниципальных нужд.

Мероприятия, которые предусматриваются схемой, должны обеспечивать наиболее полное и рациональное использование земель в соответствии с их:

— агроэкологическими качествами;

— снижением уровня негативного влияния на землю;

— формирование рациональной территориальной организации производства;

— строгий режим экономии земель сельскохозяйственного назначения при изъятии их для развития отраслей промышленности, энергетики, связи, транспорта, иного специального назначения, развития мелких и средних населенных пунктов и иных государственных и муниципальных нужд.

Схемы использования земель сельскохозяйственного назначения наиболее целесообразно разрабатывать на основе или в составе схем землеустройства территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а при их отсутствии, в качестве самостоятельного землеустроительного документа.

Принимая во внимание, результаты инвентаризации предоставляются в цифровом виде и содержат текстовую и графическую части, а материалы инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения являются основой для разработки конкретных мероприятий землеустройства, то разработку Схемы использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо начать с проекта консолидации земель, принадлежащих владельцам земельных долей.

4. Проект консолидации земель, принадлежащих владельцам земельных долей и других земельных участков, находящихся на различном праве, представляет собой предложения по целесообразному перераспределению земельных участков, вместе с широким набором мер по активизации развития сельских территорий. Это способствует возрождению сельских поселений, поддержке переработки сельскохозяйственной продукции на месте её производства, строительству сельских дорог, строительству и улучшению гидромелиоративных систем, проведению противоэрозионных мероприятий и мероприятий по охране и улучшению условий окружающей среды, включая создание природных заповедников, развитию специальной инфраструктуры и иных мероприятий. Важными элементами этих действий в сложившихся современных условиях сельскохозяйственного землепользования, имеющими социальное и экономическое значение, является актуализация и выделение на местности земельных участков в счет земельных долей. С помощью данного механизма, можно решить проблему перехода от условных долей к многоукладному сельскохозяйственному землепользованию, от учета условных структур земельных участков — к конкретным.

5. Проекты по вовлечению неиспользуемых земель в сельскохозяйственное производство, по их освоении и улучшению.

Решение задачи вовлечения в активное использование земель сельскохозяйственного назначения требует комплекса эффективных мер по стимулированию целевого и рационального использования сельскохозяйственных земель, которые выражаются в следующих аспектах: правовое обеспечение; экономический механизм; технологический процесс (землеустроительные мероприятия).

6. Мероприятия по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

В районах интенсивного проявления негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, где земли в значительной мере подвержены деградации, загрязнению, захламлению, нарушению и другим негативным воздействиям хозяйственной деятельности, землеустроительные работы должны быть направлены на создание территориальных и иных условий использования сельскохозяйственных угодий способами, обеспечивающими сохранение экологической системы, способность земли быть средством производства в сельском хозяйстве, основой осуществления хозяйственной деятельности. Для обеспечения выполнения указанных задач необходимо:

— провести научно-исследовательские работы по определению режима и условий землепользования на территориях с влиянием негативных процессов;

— разработать научно-методические рекомендации по проведению специальных обследований с целью изучения и оценки, негативных процессов, определению причин, приводящих к деградации.

В районах интенсивной эксплуатации сырьевых ресурсов, где функционирование промышленных объектов приводит к тепловому, химическому и радиоактивному загрязнению ландшафтов и образованию на этой основе крупных центров промышленного загрязнения, вплоть до формирования так называемых «зон антропогенных пустынь», характеризующихся полным уничтожением растительного покрова или его непригодностью для использования в сельскохозяйственном производстве, землеустроительные работы должны быть направлены, в первую очередь, на установление границ земель, подверженных негативному техногенному воздействию, и разработку на этой основе, комплекса землеустроительных мероприятий, обеспечивающих безотлагательное проведение работ по предотвращению пагубных последствий негативных воздействий на землю.

Применение научно-методических рекомендаций, разработанных для каждого из случаев негативных воздействий, один из конструктивных выходов из сложившейся ситуации.

7. Предложения по выводу земель из сельскохозяйственного использования. Основными факторами, определявшими тенденции изменения сельхозугодий в России в ХХ веке, являлись динамика численности сельского населения и природно-экологические условия регионов. Благоприятные природные условия ослабляют негативное влияние демографии на динамику площадей угодий, а неблагоприятные, наоборот, усиливают его. На севере европейской территории выделяются нечерноземные области, для которых было характерно сокращение площади сельскохозяйственных земель из-за неблагоприятных природных и демографических условий и развитие на них зональных лесных экосистем. На юге, наоборот, выделяются области, где происходит рост площади сельскохозяйственных земель. Промежуточное положение занимала полоса центральных (черноземных) областей, где изменения площади сельскохозяйственных земель в течение столетия были небольшими и их незначительные сокращения определялись, главным образом, расширением земель под застройкой и инфраструктурой. В 1990-2000-е гг. произошел переход к рыночным отношениям, коренным образом изменился базис хозяйствования в стране, выдвинув на первый план экономические критерии целесообразности производства. Принципиально изменился социальный статус земель. Возникла многоукладность, появился земельный рынок. Происходит пересмотр законодательно закрепленных категорий земель. Изменилась внутренняя политика. Глубокий системный кризис стал причиной обвального сокращения сельскохозяйственных земель во всех субъектах Российской Федерации. Здесь необходимо отметить основу — экономические показатели спроса и предложения на продукцию сельскохозяйственного производства. Так на севере европейской территории выделяются нечерноземные области, где их исконная специализация на производстве определенной продукции, по себестоимости выше, чем предлагается на продовольственном рынке. Сохранить стабильность производства сельскохозяйственной продукции в регионе нет возможности, есть возможность межрегионального планирования использования ресурсов. В противном случае необходимо разработать предложения по выводу земель из сельскохозяйственного использования с определением сроков и мероприятий по поддержанию и дальнейшему использованию данных земель в сельскохозяйственном производстве. Необходимо исследовать эти показатели по всем объектам Схемы использования земель сельскохозяйственного назначения.

8. Проекты зонирования межселенных территорий. При разработке проектов зонирования межселенных территорий особое внимание уделяется решению вопросов организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, с учетом их природно-ресурсного потенциала. Который складывается из сочетания плодородия почв, качества, рельефа и климата. В совокупности они определяют целесообразную структуру угодий и возделываемых сельскохозяйственных культур, отсюда, специализацию сельскохозяйственного производства, необходимость проведения работ по сохранению, восстановлению и повышению плодородия почв, поддержания биоразнообразия и создание специальной инфраструктуры среды использования земель.

В современных условиях, когда ограничены возможности повышения продуктивности земель за счет применения удобрений, проведение мелиорации земель и внедрения высокого уровня механизации работ, значительно возрастает роль зонирования межселенных территорий и особенно сельскохозяйственных земель, осуществляемого на основе потенциальной продуктивности земель и их пригодности, для использования под различные виды угодий – пашню, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища — выращивания определенных сельскохозяйственных культур.

Проекты зонирования межселенных территорий дает возможность более эффективно управлять земельными ресурсами, принимать решения по выделению и охране особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, разрабатывать программы по повышению рационального использования и охраны земель, мелиорации земель, определять наиболее выгодные места для вложения инвестиций в сельскохозяйственное производство. Зонирование также необходимо для решения конкретных задач при разработке землеустроительной документации, установлению кадастровой стоимости земли, арендной платы, объемов кредитования под залог земли и проведении других рыночных операций с землей.

Немаловажную роль в зонировании территории по природно-ресурсному потенциалу играет учет Регламентов использования земельных участков – нормы и правила по использованию и охране земельного участка, земельных участков, он должен включать:

— ограничения прав на земельный участок, земельные участки;

— особые условия использования земельного участка, земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

— особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранение плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

— условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

— иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных земельным кодексом, федеральными законами.

Обременение прав на земельный участок — установление публичных сервитутов:

прохода или проезда через земельный участок;
использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
размещение на земельном участке межевых и геодезических знаков, подъезда к ним;
проведение дренажных работ на земельном участке;
забора воды и водопоя;
прогона скота через земельный участок;
сенокоса и пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;
использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и установленном порядке;
временное пользование временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
свободного доступа к прибрежной полосе.

Установление частного сервитута на земельный участок. «Нормы и правила по использованию и охране земельного участка, земельных участков». Нормы и правила (земельный кодекс статья 42 – способы, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту) по использованию и охране земельного участка, земельных участков должны включать мероприятия по:

Увеличению интенсивности использования земель, в части ликвидации вкрапленных пятен переувлажненных мест, кустарников, мелколесья, солонцов, такыров и пр.
Улучшению угодий и защите почв от эрозии, засоления, заболачивания и разрушения.
Охране вод рек и других водных источников от загрязнения (водоохранные зоны, прибрежные полосы).
Защите земель от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, биогенного загрязнения и заражения бактериально-паразитическими вредителями и болезнями растений.
Сохранение устойчивости ландшафтов.
Рекультивации нарушенных земель.

Учет норм и правил по использованию и охране земельного участка, земельных участков в проектах зонирования межселенных территорий осуществляется в порядке землеустройства и основывается на научных исследованиях, которые через данный порядок доводятся до каждой сельскохозяйственной организации, использующей на различном праве, свой участок или участки. Этот механизм за многие десятилетия подтвердил путь к внедрению в сельскохозяйственное производство современных технических средств и технологий в увязке с природными свойствами земельного участка, земельных участков и их охраной.

9.6 Формирование экономического механизма повышения эффективности вовлечения сельскохозяйственных земель в оборот на основе применения современных инструментов цифровизации

Обладая одним из крупнейших в мире банков плодородных земель, по состоянию на декабрь 2018 года Россия занимает только 15-е место по уровню цифровизации сельского хозяйства. Решения для точного земледелия применяются только в 3 % агрохозяйств России. Тогда как в США эта цифра достигает 60 %, в странах Евросоюза и еще выше – 80 %.

В АПК растет объем и качество применения современных технологий, в том числе систем сбора, хранения и обработки данных. Применяются данные со спутников, датчиков, из операционных и транзакционных систем. При этом увеличивается как объем данных, так и потребность в их качественной обработке и достоверных выводах, на которые можно полагаться, принимая решения. В результате оформляется спрос на промышленные аналитические системы и, в частности, углубленную аналитику.

Использование ИТ в сельском хозяйстве ограничивалось применением компьютеров и ПО в основном для управления финансами и отслеживания коммерческих сделок. Не так давно фермеры начали использовать цифровые технологии для мониторинга сельскохозяйственных культур, домашнего скота и различных элементов сельскохозяйственного процесса.

Благодаря объединению объектов в единую сеть (оборудования, датчиков, измеряющих параметры почвы, растений, микроклимата и т.д.), обмену и управлению данными на основе интернета вещей, возросшей производительной мощности компьютеров, развитию программного обеспечения и облачных платформ, стало возможным автоматизировать максимальное количество сельскохозяйственных процессов за счет создания виртуальной (цифровой) модели всего цикла производства и взаимосвязанных звеньев цепочки создания стоимости, и с математической точностью планировать график работ, принимать экстренные меры для предотвращения потерь в случае зафиксированной угрозы, просчитывать возможную урожайность, себестоимость производства и прибыль.

Этапы продвижения. Эксперты оценивают, что благодаря технологиям точного земледелия, основанным на интернете вещей, может последовать всплеск урожайности такого масштаба, какого человечество не видело даже во времена появления тракторов, изобретения гербицидов и генетически изменённых семян.

Один из крупнейших в мире инвестиционных банков Goldman Sachs Group прогнозирует, что применение технологий нового поколения способно увеличить производительность мирового сельского хозяйства на 70% к 2050 году.

Технологии эволюционировали, подешевели и продвинулись до такого уровня, что впервые в истории отрасли стало возможно получать данные о каждом сельскохозяйственном объекте и его окружении.

Цифровизация и автоматизация максимального количества сельскохозяйственных процессов входит как осознанная необходимость в стратегии развития крупнейших агропромышленных и машиностроительных компаний в мире.

Сельскохозяйственное производство является самым уязвимым бизнесом, поскольку сильно зависит от погоды и природных явлений. В отличие от традиционного производства в сельском хозяйстве нельзя заранее структурировать все бизнес-процессы.

Стандартное расписание обработки (сплошной полив, удобрение, химизация) не учитывают локальных особенностей и природной изменчивости и приводят к неэффективному результату – перерасходу ресурсов или не выявленным проблемам. Засуха или избыток влаги, недостаток или превышение нормы удобрений, сорняки и насекомые требуют немедленного вмешательства. Вспышка болезни может появиться неожиданно и не всегда легко определить ее причину; при позднем обнаружении и неправильном обращении болезнь способна погубить часть урожая.

В течение сезона фермеру приходится принимать более 40 различных решений: какие семена сажать, когда сажать, как их обрабатывать, чем лечить заболевшее растение и т.д., как справляться с угрожающими благополучию поля ситуациями. Недостаток информации для принятия решений приводит к тому, что в процессе посадки, выращивания, ухода за культурами теряется до 40% урожая. Во время сбора урожая, хранения и транспортировки теряется еще 40%. При этом, как выявили ученые, кроме погоды, 2/3 факторов потерь сегодня можно контролировать с помощью автоматизированных систем управления (Hi-Tech Management).

Дальнейшая автоматизация процессов всех этапов производственного цикла представляет собой более высокий уровень цифровой интеграции, который затрагивает сложнейшие организационные изменения в бизнесе, однако их реализация способна кардинально повлиять на прибыль и конкурентоспособность продукции и компании в целом. Интеграция получаемых данных с различными интеллектуальными ИТ-приложениями, производящими их обработку в режиме реального времени, осуществляет революционный сдвиг в принятии решений для фермера, предоставляя результаты анализа множественных факторов и обоснование для последующих действий. При этом, чем больше датчиков, сенсоров и полевых контроллеров подключены в единую сеть и обмениваются данными, тем более умной становится информационная система и больше полезной информации для пользователя она способна предоставить.

На основе научных расчетов информационная система способна создавать рекомендации по обработке и уходу за растениями или инструкции для автоматического исполнения роботизированной техникой. Впервые за всю историю сельского хозяйства у фермера появляется возможность контролировать природные факторы, проектировать точные бизнес-процессы, и, кроме того, прогнозировать результат с математической точностью.

Итоги работы в 2018-ом. Россия занимает 15 место в мире по уровню цифровизации сельского хозяйства, а рынок информационно-компьютерных технологий в отрасли оценивается в 360 млрд. рублей, свидетельствуют данные Министерства сельского хозяйства РФ, озвученные в феврале 2018 года на конференции «Точное земледелие 2018».

До конца 2018 года Минсельхоз рассчитывает утвердить на уровне правительства программу «Цифровое сельское хозяйство» для ее включения в программу «Цифровая экономика». Об этом сообщалось в июне 2018 года руководством департамента развития и управления государственных и информационных ресурсов Минсельхоза.

Предлагаемая программа рассчитана на 6 лет – до 2024 года. Она включает множество мероприятий. В их числе такие «основополагающие мероприятия» как построение «серьезной инфраструктуры» на сельскохозяйственных территориях. «По статистике», на 20% таких территорий в России есть 3G. Это катастрофически мало, при том, что на многих территориях связи нет вообще. Стоит острая необходимость обеспечить качественным сигналом комбайны, трактора и другую технику.

В числе существующих проблем в области ИТ в агропромышленном комплексе отмечается острая нехватка кадров: специалистов не хватает, ИТ-специалист сегодня получает зарплату больше, чем главный агроном. Другая проблема – зависимость от импортных технологий. Подсчитано, что порядка 95% технологий в сельском хозяйстве – зарубежные.

Планы развития программы в 2019-ом и далее. Интенсивное внедрение цифровизации и интернета вещей в сельское хозяйство обещает превратить отрасль, менее других подверженную влиянию ИТ, в высокотехнологичный бизнес за счет взрывного роста производительности и снижения непроизводительных расходов, которые являются атрибутами Сельского хозяйства 4.0.

Если в 2010 году в мире насчитывалось не более 20 высокотехнологичных компаний, работающих в сфере сельского хозяйства и рынок венчурных инвестиций, составлял $400 тыс., то уже с 2013 начался экспоненциальный рост венчурного капитала. К 2016 году было проинвестировано более 1300 новых технологических стартапов, более 500 высокотехнологичных стартапов создается ежегодно. Инвестиции в сельскохозяйственную отрасль в 2015 году достигли исторического максимума и составили $4,6 млрд. Самые активные страны, которые привлекают инвестиции в агростартапы — США, Китай, Индия, Канада, Израиль.

Рынок интернета вещей в сельском хозяйстве (IoTAg) является одним из вертикальных сегментов IIoT (Industrial Internet of Things – Промышленный интернет вещей). По состоянию на конец 2016 г. на долю сельского хозяйства приходилось около 6% всех реализованных в мире проектов в области IoT (Internet of Things – Интернет вещей).

По мере развития рынка, все больше устройств, механизмов, техники и информационных систем будут «подключенными» и обладать всеми атрибутами интернета вещей. Поэтому, оценивая рынок, следует рассматривать связанное в единую сеть оборудование, решения, приложения вдоль всей цепочки создания стоимости, включая конечного потребителя.

Учитывая, что развитые страны ставят себе цели максимально увеличить производительность сельского хозяйства и отдачу с единицы площади за счет цифрового земледелия, для России тем более актуальна задача ускоренного развития и применения технологий, повышающих производительность в отрасли.

Несмотря на призовые места России в экспорте пшеницы и свинины, а также возросшие благодаря импортозамещению показатели внутреннего производства сельхохпродукции, эффективность отечественного сельского хозяйства заметно уступает крупнейшим экономикам. В России валовая стоимость сельхозпродукции на одного работника в 2015 г. составила $8 тыс., в Германии $24 тыс., в США – $195 тыс.

Катализатором в эволюции и прогрессе является комплекс технологий, объединенных общим названием Интернет вещей. Это сочетание фундаментальных открытий в области анализа данных (Data Science, искусственный интеллект, machine learning), инновационных достижений в разработке сенсоров и самоуправляемой (беспилотной) техники, позволивших осуществлять сбор данных и контроль за всеми объектами на уровне, недостижимом ранее, а также подключенных сетевых решений, систем управления, платформ и приложений, которые выводят способы выращивания растений на новый уровень.

Сельское хозяйство становится сектором с очень интенсивным потоком данных. Информация поступает от различных устройств, расположенных в поле, на ферме, от датчиков, агротехники, метеорологических станций, дронов, спутников, внешних систем, партнерских платформ, поставщиков. Общие данные от различных участников производственной цепочки, собранные в одном месте, позволяют получать информацию нового качества, находить закономерности, создавать добавочную стоимость для всех вовлеченных участников, применять современные научные методы обработки (data science) и на их основе принимать правильные решения, минимизирующие риски, улучшающие бизнес производителей и клиентский опыт.

Фермерам, агрономам, консультантам становятся доступны мобильные или онлайн-приложения, которые при загрузке данных о своем поле (координаты, площадь, тип культур, прошлая урожайность) предоставляют точные рекомендации и последовательность действий с учетом анализа многих исторических и текущих факторов, как на своем участке, так и во внешнем окружении, комбинируя данные с техники, датчиков, дронов, спутника, других внешних приложений. Теперь программа помогает определить лучшее время для посадки семян, удобрения, увлажнения или сбора урожая, просчитать время погрузки и доставки груза до покупателя; следить за температурой в зоне хранения и транспортировки, чтобы избежать порчи и доставить свежую продукцию; прогнозировать урожай и доход и получать советы по улучшению обработки растений в сравнении с прошлыми показателями.

По прогнозам экспертов, IT-решения и цифровизация в сельском хозяйстве принесут суммарный экономический эффект в размере 4,8 трлн рублей в год или 5,6% прироста ВВП России. При этом объем потребления информационных технологий может вырасти на 22%, причем за счет цифровизации только одной отрасли — сельского хозяйства.

Растущее население Земли означает возрастающий спрос на сельскохозяйственную продукцию. К 2025 г., по прогнозам Организации Объединенных Наций, потребуется увеличить производство продуктов питания на 70%. Перед отечественной аграрной отраслью стоит задача повышения производительности труда и конкурентоспособности на основе применения новейших научных достижений и передового опыта.

Президент Российской Федерации в послании к Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 г. призвал эффективно использовать накапливаемый в мире громадный технологический потенциал, который позволяет совершить технологический рывок и вывести экономику на новый уровень.

Развитые страны успешно модернизируют свою экономику, ускоренными темпами развивают инновационные технологии, где доминирует искусственный интеллект, автоматизация и цифровые платформы. К 2020 г., по прогнозным данным экспертов, 25% мировой экономики перейдет к внедрению технологий цифровизации, позволяющих эффективно функционировать государству, бизнесу и обществу (Рисунок 77).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р утверждена Госпрограмма «Цифровая экономика Российской Федерации», где указано: «…данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности, что повышает конкурентоспособность страны, качество жизни граждан, обеспечивает экономический рост и национальный суверенитет».

В сельском хозяйстве в последнее десятилетие отраслевым стандартом становится использование систем геопозиционирования, комплексного управления парком техники, точного земледелия. Однако уровень внедрения цифровых технологий в сельское хозяйство пока остается низким. Мировыми лидерами по внедрению цифровых технологий являются IT-компании, медиа, финансы и страхование. В реальном производстве и логистике уровень цифровизации значительно ниже, а самый низкий — в сельском хозяйстве (главный сдерживающий фактор – особенности ведения агропроизводства).

Рисунок 77 – ГИС-технологии, важнейший элемент цифровизации

сельского хозяйства. Снимок 21 июня 2018 г.

Россия по уровню цифровизации в сельском хозяйстве занимает 15-е место в мире. В нашей стране в настоящее время только 10% пашни обрабатывается с применением цифровых технологий. Неиспользование новых технологий приводит к потере до 40% урожая. Учитывая необходимость преодоления технологического отставания от развитых стран, предполагается, что доля рынка цифровых технологий в сельском хозяйстве будет расти с каждым годом, к 2026 г. рынок информационно-компьютерных технологий в отрасли должен вырасти как минимум в пять раз.

Ускорение цифровых преобразований в сельском хозяйстве, формирования цифрового аграрного сектора экономики в значительной степени зависит от инвестиционного климата в стране, увеличения инвестиций в отрасль. На международной конференции «Цифровая трансформация сельского хозяйства», организованной Фондом развития интернет-инициатив (ФРИИ), Минсельхозом России и Всемирным банком совместно с Ассоциацией интернета вещей, состоявшейся 15 мая 2018 г. в г. Москве, было отмечено, что за последние 5 лет общий мировой объем инвестиций в цифровые технологии для нужд сельского хозяйства достиг 10,1 млрд долларов. Россия пока занимает только 1,5% от мирового объема «интернета вещей», а в сельском хозяйстве доля еще ниже. Увеличение инвестиций позволит повысить уровень цифровизации сельского хозяйства.

Среди важных направлений в процессе цифровой трансформации экономики (в том числе, аграрной) определяющими можно считать роботизацию (в том числе, использование дронов) и работу с так называемыми «большими данными», в том числе, развитие систем искусственного интеллекта. Актуальность опережающего развития этих направлений цифровизации для АПК России обусловлена тем, что это позволит не только резко повысить эффективность сельскохозяйственного производства (тем самым преодолеть имеющийся разрыв в эффективности с передовыми аграрными странами), но и существенно сократить количество работников, необходимых для производства сельскохозяйственной продукции.

Эффективным инструментом в достижении нового уровня цифровизации является «Интернет вещей» (Internet of Things, IT), который представляет собой сеть связанных через интернет объектов, способных собирать данные и обмениваться данными, поступающими со встроенных сервисов.

Области применения технологии IT в сельском хозяйстве: точное земледелие; «умные фермы»; «умные теплицы»; управление сырьем, хранение сельскохозяйственной продукции; управление сельхозтранспортом; «большие данные». Точное земледелие позволяет оптимизировать операционные расходы и повысить урожайность (в среднем на 15…20%) за счет сокращения объемов используемых семян, агрохимикатов, удобрений и воды (использование «по потребности»); более эффективного использования земли.

Использование «умных теплиц» позволяет более эффективно расходовать удобрения, химикаты, воды, а также оптимизировать количество персонала, необходимое для ухода за культурами, и снизить потери, возникающие из-за человеческого фактора. «Умные фермы» позволяют повысить производительность животных и качество продукции. Применение автоматизированных систем откорма, дойки и мониторинга здоровья животных, по оценке экспертов рынка, позволяет повысить надои на 30…40%.

Мониторинг транспорта с помощью ГЛОНАСС, GPS и датчиков позволяет снизить расход горючего, а также оптимизировать маршруты и загрузку персонала. Для сохранности сырья в процессе его сбора и перемещения используются соответствующие датчики, позволяющие полностью отслеживать как местонахождение, так и вес перемещаемого сырья.

Специально заданные алгоритмы в режиме реального времени осуществляют мониторинг состояния продукции при хранении (температурный режим хранилищ, уровень влажности, содержание углекислого газа) и помогают принять правильное решение. Таким образом, «умное сельское хозяйство» позволяет максимально автоматизировать сельскохозяйственную деятельность, повысить урожайность и качество продукции.

По предварительной оценке, общий минимальный экономический эффект от внедрения технологии IT в сельском хозяйстве за период до 2025 г. может составить около 469 млрд. руб. за счет оптимизации затрат на персонал; сокращения потерь урожая (зерна); сокращение потерь горюче-смазочных материалов (ГСМ).

Следует отметить, что в целом в Российской Федерации, с учетом как общего технологического отставания аграрной отрасли, так и низкого уровня производительности труда, технологии IT в сельском хозяйстве внедряются точечно и в основном крупными компаниями.

По мнению экспертов, наибольшим потенциалом будут обладать технологии мониторинга и управления техникой и технологии точного земледелия. Ожидается, что в соответствии с планами по развитию технологий IT в агропромышленном комплексе, доля предприятий, использующих решения IT, к 2019 г. может составить 30%.

Неотъемлемой частью повышения активности предприятий и организаций АПК в процессах внедрения цифровых технологий в производство является широкое распространение информации о новейших научных достижениях, в том числе, IT-технологиях. Этому способствует научно-информационное обеспечение в сфере сельского хозяйства, осуществляемое ФГБНУ «Росинформагротех».

Преодолению имеющихся барьеров на пути внедрения цифровых технологий в аграрный сектор экономики России, ускорению перевода отрасли на новый технологический уровень развития будет способствовать совместная работа разработчиков и интеграторов ИТ-решений в сельском хозяйстве, инвесторов, представителей экспертного сообщества и органов власти.

Выводы по разделу 9

Для сохранения качества земельных ресурсов, плодородия сельскохозяйственных угодий, соблюдения целевого использования земель необходимо формирование экономического механизма вовлечения неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в экономический оборот. Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг., предусмотрено за счет активизации налогового стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности в сельском хозяйстве сельхозпроизводителей при сохранении действующей системы налоговых льгот.
Отмечено, что для более эффективного использования этого инструмента необходимо совершенствовать межведомственное взаимодействие органов государственного земельного надзора и налоговых органов.
Показаны факты, что в большинстве муниципальных образованиях страны предпочитают не уменьшать ставку, предусмотренную НК РФ, а оставлять на уровне 0,3%. Если земли сельскохозяйственные используются не по назначению, то в их отношении применяется налоговая ставка на уровне 1,5%, как для прочих категорий земель. Многие официальные документы, принятые местными органами власти, это прямо оговаривают, что служит целям рационализации землепользования, улучшению использования земельных ресурсов. В то же время, требуется усиление регулирующего воздействия земельных платежей, совершенствование системы установления и взимания платы за земли сельскохозяйственного назначения за счет осуществления таких организационно-экономических действий, как: более детальная дифференциация налоговой ставки и уточнение показателей кадастровой стоимости земельных участков.
Отмечено, что уточнение показателей кадастровой стоимости земельных участков зависит от своевременной актуализации земельно-оценочных сведений и дифференциации кадастровой стоимости земельных участков с учетом их качества, местоположения, народнохозяйственной значимости.
В научном отчете изучены предложения по совершенствованию исчисления земельного налога в целях стимулирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Представлены инструменты налогового механизма, которые могут быть направлены на стимулирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
По результатам проведения совместных проектно-изыскательских работ ГУЗ и Ярославской ГСХА по изучению земель сельскохозяйственного назначения Ярославской области (2017 г.) было проанализировано качественное состояние неиспользуемой пашни и доказано, что для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земельных участков следует проводить, опираясь на их интегральные характеристики.
Отмечено, что одним из направлений развития территории и дифференцированного подхода при определении платы за земельные ресурсы являются государственные программы, сравнительная характеристика которых приведена в научном отчете. Государственные программы позволяют обеспечить для всех граждан РФ новые инструменты и технологии получения земли, а также эффективные меры государственной поддержки. Существующие ряд региональных программ, также создают условия для приостановления миграции населения и привлечения инициативных людей со всей страны в дальние районы ряда субъектов РФ с низкой плотностью населения, а это позволяет создать на этих территориях новые производства и рабочие места, в том числе для местных жителей.
Рассмотрены также возникшие трудности при реализации данных программ, которые касаются, прежде всего того, что все вопросы, касающиеся оказания государственных услуг, решаются в столице субъекта, а не в центре муниципального образования. Для решения, которых предложены концептуальные подходы, позволяющие определить в последующих разделах инструменты и технологии решения содержательных задач вовлечения неиспользуемых земель в активный хозяйственный оборот.
Учитывая предложения ученых по выработке системы мер налогового регулирования землепользования в аграрном секторе экономике, с учетом необходимости комплексного решения всех проблем в использовании земельных наделов, нам представляется необходимым изменить подход к налогообложению сельскохозяйственных земель. Считаем возможным, по аналогии с зарубежными странами, установить дифференцированные коэффициенты или ставки земельного налога. В этой связи, по отношению к сельскохозяйственным товаропроизводителям наиболее рациональным является применение:

освобождения от уплаты земельного налога по участкам, находящимся в стадии сельскохозяйственного освоения;
понижение ставок земельного налога в случаях эксплуатации нарушенных земель, требующих рекультивации, а также по земельным участкам, на которых реализуются технологии органического земледелия;
уменьшение суммы земельного налога на сумму фактически произведенных землепользователем затрат, направленных на улучшение предоставленных ему угодий;
определение состава строений сельскохозяйственного назначения, земли под которыми должны облагаться по льготной ставке – 0,3 %;
повышение (не менее чем в 2 раза) ставок земельного налога при ненадлежащем использовании земель сельскохозяйственного назначения;
увеличение размера налога с доведением до стандартной ставки в 1,5% при использовании не по целевому назначению участков земли, отведенных под осуществление деятельности по сельскохозяйственному производству.

Показано, что для вовлечения в оборот неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению сельскохозяйственных угодий необходимо проведение комплекса землеустроительных работ, осуществляемых в три этапа:

— инвентаризация земель;

— оценка качества земель неиспользуемых земель, выявленных при проведении инвентаризации, определение их пригодности для использования в сельском хозяйстве;

— вовлечение неиспользуемых земельных участков в активный хозяйственный оборот на основе разработки землеустроительных проектов.

11. Рассмотрен алгоритм создания системы прогнозирования и планирования использования сельскохозяйственных земель.

12. Показано, что проведение землеустройства в системе мер по вовлечению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель – это, прежде всего, определенный правообразующий акт, законодательно определяющий порядок производства землеустроительного дела, т.е. состав, очередность и последовательность действий, определяет этапы проведения работ, состав землеустроительной документации, порядок проведения государственной экспертизы и ряд других положений.

13. Кроме этого, в разделе показано о необходимости распространения информации о новейших научных достижениях, в том числе, IT-технологий, которому способствует научно-информационное обеспечение в сфере сельского хозяйства, осуществляемое ФГБНУ «Росинформагротех». По предварительной оценке, общий минимальный экономический эффект от внедрения IT-технологий в сельском хозяйстве за период до 2025 г. может составить около 469 млрд. руб. за счет оптимизации затрат на персонал; сокращения потерь урожая (зерна); сокращения потерь горюче-смазочных материалов (ГСМ).

10 ТЕХНОЛОГИИ И ИНСТРУМЕНТЫ ИЗЪЯТИЯ И ВОВЛЕЧЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ С НАРУШЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

10.1 Изменения в действующее законодательство в связи с созданием института

Для реализации механизма, обеспечивающего вовлечение в оборот земельных участков, предназначенных, но не используемых в сельскохозяйственном производстве, потребуется принятие следующих поправок и создания новых законодательных или нормативных актов.

I. Дополнить ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» следующими статьями:

1. Ограничение прав покупки и взятия в аренду сельскохозяйственных угодий

А) Право на покупку и взятие в аренду участков сельскохозяйственных угодий предоставляется только организациям и гражданам, занимающимся сельскохозяйственным производством (СХО и другие организации, КФХ и индивидуальные предприниматели, ЛПХ, хозяйства населения (садоводы, дачники, огородники, животноводы и их объединения).

Б) Собственники участков сельхозугодий, не занимающиеся производством сельхозпродукции, обязаны передать свои участки в аренду (с заключением и регистрацией соответствующего договора) или продать сельхозпроизводителям в течение года. По истечении указанного срока земельный участок признается неиспользуемым со всеми вытекающими последствиями в соответствии с действующим законодательством.

2. Уточнение признаков неиспользуемых земель и процедур их изъятия

А) Изменения содержания статьи 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в части отказа от проверок использования земель сельхозназначения и перехода к заявительному характеру начала процедуры проверки от лиц, занимающихся мониторингом, дистанционным зондированием или лиц, знающих об неиспользуемых землях и желающих получить их пользование. Начало процедуры понуждения к использованию производится только при наличии потенциальных пользователей земельного участка.

Б) Доработка процедур, на основании которых делается вывод о неиспользовании или ненадлежащем использовании участка:

изменение признаков признания неиспользуемыми (Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. N 369). Например, уточнение плотности поголовья скота на определенную площадь пастбищ. Приведение редакции критерия использования сенокосов — содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка – к какой-либо логике: нужно определять долю сорных трав в пучке трав, собранном с единицы площади (кв. м). Но не участка, так как понятие участка закреплено в ЗК РФ. Участком может быть все землепользование сельхозорганизации в 4-10 тыс. га с разными видами угодий;
изменение редакции признаков снижения плодородия. Например, есть признак ухудшения плодородия: снижение кислотности почв. Однако положительная тенденция именно в этом – в снижении кислотности, которая характеризуется ростом показателя ph. Поэтому верно было бы изложить этот признак в редакции – «при росте кислотности почвы: снижение ph ниже зафиксированного уровня…»»
изменение подхода к понятию «участок» для того, чтобы можно было выделить территорию, которая оценивается на предмет использования (участком может быть все землепользование сельхозорганизации в 4-10 тыс. га с разными видами угодий);
уточнить, что проверка неиспользования и нерационального использования проводится только в отношении сельхозугодий;
дать право в рамках ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» оценивать использование\неиспользование любых сельхозугодий, в т.ч. и за рамками земель сельскохозяйственного назначения;
дать определение, что понимается под использованием участка «с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации»,

В) Существенная доработка процедуры выдачи предписаний о ненадлежащем использовании участка, поскольку в настоящее время не ясно:

Кому должно быть выдано предписание: собственнику или пользователю?

Как извещать собственника, если он не пользователь участка? Если участок находится в общей собственности, то как извещать собственника о нарушении или как распределять средства от продажи?

Г) Отказаться от нормы об обязательном выкупе участка субъектом РФ, если нет желающих его приобрести

3. Разграничение и использование государственных земель сельскохозяйственного назначения

Вставить в закон об обороте статьи:

а) о разграничении государственных земель на федеральные, субъектов РФ, районных и сельских муниципалитетов.

Определить орган управления, ответственный за эту работу, предусмотреть источники финансирования, сроки и порядок проведения работы.

б) о формировании участков неиспользуемых государственных сельскохозяйственных угодий и создании публичных каталогов неиспользуемых земель.

Определить органы управления, ответственные за проведение этой работы на каждом уровне управления, предусмотреть источники финансирования, сроки и порядок проведения работы

в) о подготовке неиспользуемых государственных земель к передаче в аренду или собственность новых владельцев.

Определить требования к подготовке участков: строительство подъездных путей, обеспечение электричеством, сетевым или индивидуальным водоснабжением и т.д. Определить органы управления, ответственные за проведение этой работы на каждом уровне управления, предусмотреть источники финансирования, сроки и порядок проведения работы.

4. Запрет бесплатного перевода сельскохозяйственных угодий под застройку

Для того, чтобы предприниматели осознали, что впредь им не удастся получить за счет перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли под застройку, в закон об обороте необходимо внести две статьи:

а) о запрете бесплатного перевода сельскохозяйственных угодий под застройку;

б) о продаже права застройки сельскохозяйственных земель.

В соответствии с действующим российским законодательством право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения изначально было не полным. Из большого пучка прав было исключено право на застройку. Частный собственник, даже купивший землю сельскохозяйственного назначения у государства, право застройки не покупает. На этих землях строить нельзя. Чтобы строить, надо сначала перевести землю в другую категорию или изменить ее целевое назначение. Поэтому включение двух предлагаемых статей в проект закона не нарушит права землевладельцев.

Как только бизнес осознает, что заработать на сельхозугодиях можно только занимаясь сельским хозяйством, он сам, без судов и иных принуждений начнет избавляться от неиспользуемых земель.

5. Внесение обременений на неиспользуемые участки

В действующем законодательстве много места уделено ужесточению срока, в течение которого участок нужно подготовить к использованию и начать использовать. Однако действовующие ограничения легко обойти, так как в любой момент можно переоформить право собственности на аффилированное лицо и для нового собственника отсчет срока освоения участка начнется сначала. Поэтому новые ужесточения не помогут, нужно закрыть имеющуюся лазейку. Для этого в закон об обороте целесообразно ввести статью:

а) обременение неиспользуемого участка.

Если проверкой установлено, что участок не используется, то на него накладывается обременение. Новые проверки на таком участке не нужны, отмена обременения должна быть заботой собственника. Обременение должно сохраняться даже при переходе участка к другому собственнику. Вполне очевидно, что цена на обремененный участок будет падать по мере приближения к установленному сроку, в течение которого участок мог быть неиспользуемым. По истечении такого срока по решению суда такой участок должен быть объявлен как неиспользуемый, выставлен на публичные торги и продаваться по рыночной цене претендентам на его использование. Если претендентов нет, то ни штрафовать, ни отбирать участок у прежнего владельца не нужно. В России много земель, использование которых экономически неэффективно. Если государство считает целесообразным их вовлечение в оборот, то оно должно не штрафовать собственников, а разработать меры господдержки освоения и использования таких земель или их передачи с нулевыми транзакционными издержками новым пользователям.

II. Внести в ЗК РФ следующие изменения:

1.Изменение процедуры о продаже участка из государственной собственности:

— передача права устанавливать правила продажи самим собственникам – субъекту РФ или муниципалитету (но прописать обязательные условия: невозможность получить из госсобственности больше определенной площади; введение процедуры продажи лотами, достаточными для ИП или КФХ, введение продажи в несколько этапов, где на первом участок предоставляется субъекту малого предпринимательства; преимущество для получателя-владельца соседнего участка; продажа или передача в аренду только на основании бизнес-плана и через этап аренды….)

— изменение процедуры продажи или аренды для участков сельхозугодий в федеральной собственности (невозможность получить из госсобственности больше определенной площади; введение процедуры продажи лотами, достаточными для ИП или КФХ, введение продажи в несколько этапов, где на первом участок предоставляется субъекту малого предпринимательства; преимущество для получателя-владельца соседнего участка; продажа или передача в аренду только на основании бизнес-плана и через этап аренды.);

— запрет на распашку сенокосов и общественных пастбищ; запрет на передачу 1 человеку пастбищ, предназначенных для жителей села; введение обязанности органу местного самоуправления разрабатывать и одобрять на сходах граждан порядок использования пастбищ для нужд жителей села с целью обеспечения равного доступа животных ЛПХ;

— прописать регламент изменения вида сельскохозяйственных угодий (низкопродуктивной пашни на пастбище, например).

III. Внести ФЗ О крестьянском (фермерском) хозяйстве следующее изменение

1. Снять требование об ограничении площади сельхозугодий, которые имеет право получить из государственной собственности члены КФХ. Ограничить целесообразно только получение в собственность бесплатно. Остальные ограничения должны быть общие для КФХ и юридических лиц.

IV. Разработать положение о федеральном государственном унитарном предприятии, в функции которого входит обеспечение вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель

Оценка экономического эффекта от реализации предлагаемых мероприятий.

Проектная документация по землеустройству должна фиксировать наличие земельных участков, ограниченных в использовании или обремененных правами иных лиц, а также учитывать установленный соответствующими нормативными правовыми актами характер таких ограничений и обременений.

Необходимость установления таких ограничений и обременений обусловлена тем, что имеются юридически значимые для общества вопросы (публичные интересы), которые предполагают определенное вмешательство государства в процесс реализации прав частных лиц в отношении земли (в том числе – имущественных прав). Именно поэтому Земельным кодексом Российской Федерации провозглашен принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. При этом понятия ограничений в использовании земли и обременений разграничивают.

Так, под ограничениями понимается наличие установленных законом ущемлений, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на землю в интересах государства и общества. Ограничения не исключают отдельные правомочия из содержания права собственности и или иного вещного права, но уменьшают возможности правообладателя соответствующего земельного участка в осуществлении его субъективного права.

Ограничения прав на землю подразделяют на две группы.

Первую группу составляют ограничения оборота земельных участков, содержание которых предполагает стеснение правообладателя в совершении действий, связанных с распоряжением земельным участком, а также ограничения в части субъектного состава имущественных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками.

Так ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации содержит перечень земельных участков, изъятых из оборота (п. 4), — такие участки не могут быть предоставлены в частную собственность и быть объектами сделок, а также перечень земельных участков, ограниченных в обороте, которые могут быть предоставлены в частную собственность только в случаях, предусмотренных федеральным законом (п. 5).

Таким же по своей сути ограничением является то, что законодательно установлен предельный (максимальный) размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые могут принадлежать на праве собственности одному частному лицу (конкретные размеры различны для разных регионов и устанавливаются законами субъектов Российской Федерации).

Что касается ограничения в части субъектного состава земельно-имущественных отношений, то в соответствии с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Кроме того, земельные участки, находящиеся на приграничных территориях, не предоставляются на праве собственности иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам.

Вторая группа ограничений связана с расположением земельных участков в границах зон с особыми условиями использования территорий – охранных, защитных зон, округов, специальных полос вдоль различных объектов (далее – ЗОУИТ). Такие ограничения могут быть установлены в связи с самыми различными обстоятельствами (необходимость охраны жизни и здоровья людей, создание условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов, и коммуникаций, сохранение природных объектов или памятников истории и культуры). Наиболее часто причиной установления ограничений в использовании земель являются следующие.

Режимные объекты — это объекты, на территории которых установлен особый режим землепользования (природопользования).

Режимообразующие объекты — это объекты, вокруг (вдоль) которых установлен особый режим землепользования (природопользования). В качестве режимообразуюшего может выступать и режимный объект.

Зоны особого режима использования земель — территории с особым режимом землепользования (природопользования), выделяемые на основании правоустанавливающих и (или) нормативных документов. При этом особый режим использования земель ограничивает те или иные виды хозяйственной и (или) правовой деятельности на территории в пределах определенных границ, в целях обеспечения сохранности и защиты от неблагоприятного антропогенного воздействия режимных и режимообразующих объектов либо защиты населения от вредного воздействия режимообразующих объектов.

Особо охраняемые территории — это земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. К таким территориям относят земли:

— особо охраняемых природных территорий (земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов);

— природоохранного назначения (запретные и нерестоохранные полосы; земли, занятые защитными лесами, иные земли, выполняющие природоохранные функции);

— рекреационного назначения (предназначены и используются для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан);

— историко-культурного назначения (на них расположены объекты культурного наследия народов Российской Федерации, достопримечательные места, военные и гражданские захоронения);

— иные особо ценные земли (в их пределах имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность; это могут быть: типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

Объекты исторического и культурного наследия — это объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Законодательство подразделяет такие объекты на:

1) памятники, т.е. отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями; мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека;

2) ансамбли, т.е. четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения;

3) достопримечательные места, т.е. творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). Причем, в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации такие угодья могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается;

Орошаемые и осушенные земли с действующими стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами, и системами двустороннего регулирования водного режима. На указанных землях законодательством установлены ограничения в использовании и обороте. Так не допускается образование земельного участка, который входит в состав искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель и размер которого меньше установленного субъектами Российской Федерации минимального размера земельного участка для искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель.

Земли, подлежащие консервации, — это земли, подвергшиеся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненные земли, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека. К таким землям относят: 1) подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земли в районах Крайнего Севера, занятые оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом; 2) имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов; 3) загрязненные радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов).

Земли, зарезервированные для государственных или муниципальных нужд. Такое резервирование осуществляется в случаях, связанных с:

1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) размещением ряда объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их возможного размещения. Такими объектами могут быть энергетические системы федерального и регионального значения; объекты использования атомной энергии; обороны и безопасности; федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; обеспечивающих космическую деятельность, а также статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты как федерального, так и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;

3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, земли находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, могут быть зарезервированы для размещения объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, создания особо охраняемых природных территорий, строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории.

Зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В указанных зонах осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Водоохранные зоны — территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ (шириной от 50 до 500 метров в зависимости от протяженности и площади водного объекта), в которых введен ряд ограничений хозяйственной и иной деятельности (подробнее – см. в главе 12). В границах водоохранных зон выделяются прибрежные защитные полосы, на которых вводятся дополнительные ограничения.

Санитарно-защитные зоны — это территории, отделяющие объекты, являющиеся источниками выделения вредных веществ, запаха, повышенных уровней шума, вибрации, ультразвука, электромагнитных волн радиочастот, статического электричества, ионизирующих излучений, от жилой застройки.

Запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель — это территории, предназначенные для обороны страны и безопасности государства, защиты населения, бесперебойного функционирования объектов в области обороны страны и безопасности государства.

Пригородные зоны, в которые могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, но составляющие при этом с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений (в их составе выделяют территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города).

Особо охраняемые территории, объекты исторического и культурного наследия, водные объекты, гидрометеорологические станции, промышленные предприятия, сельскохозяйственные предприятия и объекты (фермы, элеваторы, теплицы, парники, овощехранилища, картофелехранилища, навозохранилища, скотомогильники и т.д.), коммунально-складские объекты (склады, свалки, поля ассенизации и т.д.), транспортные коммуникации и сооружения (железные и автомобильные дороги, аэродромы и т.д.), линии связи и радиотехнические объекты, водопроводные сети и сооружения, электрические сети и сооружения, магистральные трубопроводы, газовые сети и сооружения, населенные пункты относятся к режимообразующим объектам.

С 2018 г. федеральный законодатель систематизировал все ранее предусмотренные ЗОУИТ и ввел ряд новых. В настоящее время законодательством (ст. 105 ЗК РФ) предусмотрены 28 видов ЗОУИТ устанавливаемые для:

1) охраны объектов культурного наследия (это три подвида зон: охранные зоны объектов культурного наследия, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта, в пределах всех этих зон ограничена хозяйственная деятельность и запрещено строительство;

2) защиты объектов культурного наследия (их защитные зоны, которые устанавливаются для сохранности не только этих объектов, но и композиционно-видовых связей (панорам), в них запрещены строительство объектов и изменение параметров уже существующих – их высоты, количества этажей и площади);

3) охраны объектов электроэнергетики (их охранные зоны, позволяющие обеспечить безопасные условия их эксплуатации и исключить возможности повреждения линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства);

4) охраны железных дорог (их охранные зоны, которые обеспечивают безопасную эксплуатацию железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта, а также безопасность людей в местах движения скоростных поездов);

5) охраны автомобильных дорог, обеспечения нормальных условий их реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания, а также требований безопасности дорожного движения автомобильной дороги (их придорожные полосы);

6) охраны и безопасной эксплуатации газопроводов, нефтепроводов и других трубопроводов (их охранные зоны);

7) обеспечения сохранности линий связи (кабельных, радиорелейных, воздушных, линий радиофикации) и сооружений связи (их охранные зоны);

8) обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта, а также исключения негативного его воздействия на здоровье людей и окружающую среду (приаэродромные территории);

9) обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов (зоны охраняемых объектов);

10) обеспечения функционирования военных объектов (четыре подвида зон: зоны охраняемых военных объектов, их охранные зоны, запретные и специальные зоны);

11) охраны заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий (их охранные зоны);

12) охраны стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды (их охранные зоны);

13) предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (водоохранные (рыбоохранные) зоны);

14) охраны водных объектов и их берегов (прибрежные защитные полосы);

15) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов (округа их санитарной (горно-санитарной) охраны;

16) охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (зоны санитарной охраны) и подземных водных объектов (зоны специальной охраны);

17) предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты (зоны затопления и подтопления);

18) предупреждения и устранения вредного воздействия на человека различных объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения, как факторов среды его обитания (санитарно-защитные зоны);

19) аналогичных целей – зоны ограничений передающих радиотехнических объектов;

20) охраны пунктов государственной геодезической сети, государственной нивелирной сети и государственной гравиметрической сети (охранные зоны названных пунктов);

21) защиты населения в районах размещения ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения (зоны наблюдения);

22) антитеррористической защищенности объектов использования атомной энергии (зоны безопасности с особым правовым режимом);

23) охраны уникальной экологической системы озера Байкал (рыбоохранная зона озера Байкал);

24) сохранения водных биоресурсов и создания условий для развития аквакультуры и рыболовства на водных объектах рыбохозяйственного значения или их участках, которые имеют важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов (рыбохозяйственные заповедные зоны);

25) обеспечения нормальных условий эксплуатации магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) и исключения возможности их повреждения (зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов);

26) обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации гидроэнергетических объектов (охранные зоны таких объектов);

27) сохранности элементов инфраструктуры метрополитена (охранные зоны объектов инфраструктуры метрополитена);

28) сохранности элементов тепловых сетей и бесперебойного теплоснабжения потребителей (охранные зоны тепловых сетей).

Соответствующие ограничения устанавливаются вне зависимости от того, каковы категория земель и вид разрешенного использования земельных участков. Решение об этом принимают исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления или суд. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок. При этом в случае пересечения границ различных ЗОУИТ действуют все ограничения по использованию земельных участков, которые установлены для каждой из этих зон (п.5 ст. 106 ЗК РФ).

В настоящее время федеральным законодателем прорабатывается вопрос о включении в состав землеустроительной документации сельскохозяйственных регламентов, которые будут устанавливать виды разрешенного использования земельных участков (основные, вспомогательные и отсроченные) и нормативы их землеустройства, что также можно рассматривать как набор ограничений по их использованию. Предусматривается, что к сельскохозяйственному регламенту будет прилагаться землеустроительная карта, на которой отображаются границы земель сельскохозяйственного назначения, определяются границы сельскохозяйственных угодий, а также границы рабочих участков, на которых требуется проведение землеустройства.

Что касается изменений в действующее законодательство, в связи с формированием федерального института по эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, то реализовать их целесообразно путем издания соответствующего Указа Президента Российской Федерации, предусмотрев в нем следующую последовательность:

— на первом этапе предлагается наделить такой институт функцией выступать в качестве агента Российской Федерации с правом от своего имени совершать юридические и иные действия, в том числе сделки по продаже и передаче в аренду неиспользуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Российской Федерации, а также по обеспечению проведения землеустройства, рекультивации, культуртехнической мелиорации для приведения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в состояние, пригодное для ведения сельского хозяйства;

— на втором этапе предложено наделить институт функцией выступать в качестве агента субъектов Российской Федерации с правом от своего имени совершать юридические и иные действия, в том числе сделки по продаже и передаче в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

— на третьем этапе предлагается рассмотреть возможность, когда этот институт буде выступать в качестве агента органов местного самоуправления по вопросам приобретения права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли и распоряжения ими.

10.2 Повышение эффективности контроля и надзора за использованием и охраной земель

Современное законодательство предусматривает, что контрольно-надзорные полномочия в сфере землепользования могут осуществлять не только государственные органы, но и муниципальные органы, а также общественные организации. Первые осуществляют государственный земельный надзор, а вторые – контроль (ст.ст. 71-72.1 ЗК РФ).

Муниципальный земельный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства в отношении земельных участков и других объектов земельных отношений, за нарушение которых предусмотрена юридическая ответственность. Такой контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а его порядок, установлен нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Муниципальный земельный контроль охватывает все объекты земельных отношений, расположенные в границах муниципального образования. При этом полномочия органов местного самоуправления разного уровня (район – поселение) разграничены: органы уровня городского округа осуществляют контроль в отношении объектов, расположенных в границах соответствующего округа; городских и сельских поселений – в границах этих поселений, а органы местного самоуправления муниципального района – в отношении расположенных на межселенной территории соответствующего района. В городах федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя законами этих субъектов Российской Федерации муниципальные полномочия по земельному контролю могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих городов.

Должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль (в отличие от должностных лиц органов госземнадзора), не наделены правом самостоятельно привлекать правонарушителя к ответственности^{^[255]}. Поэтому если в ходе проведения ими проверки выявляются нарушения требований земельного законодательства, то они направляют в орган госземнадзора копию акта проверки, в котором указывается наличие признаков выявленного нарушения.

Ответственность должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих функции по муниципальному земельному контролю, за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле аналогична ответственности должностных лиц органов госземнадзора.

Что касается взаимодействия органов, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, то соответствующие Правила^{^[256]}, содержат положения, исключающие проведение проверок одних и тех же обязательных требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя в рамках надзора или контроля. Также они направлены на соблюдение требуемой периодичности проведения плановых проверок.

Основными актами, регламентирующими проведение земельного надзора, являются:

Земельный кодекс Российской Федерации;
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
постановление Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 «О государственном земельном надзоре»;
постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2013 № 821 «Об утверждении правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), при его ненадлежащем использовании»;
постановление Правительства Российской Федерации от 28.04.2015 № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок»;
постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральным органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль»;
постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений»;
приказ Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 № 851 «Об утверждении формы предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации».

В настоящее время осуществление государственного земельного надзора включает в себя не только традиционные проверки соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность, но и систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Предметом проверок (которые могут быть как плановыми, так и внеплановыми) является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства. В отношении конкретного земельного участка проведение плановых проверок допускается не чаще чем раз в 3 года. Планы проведения проверок разрабатываются ежегодно и подлежат согласованию с органами прокуратуры.

Административное обследование стало новой (с 2015 года) формой надзора. Такое обследование осуществляется должностными лицами органов госземнадзора, уполномоченными на проведение плановых и внеплановых проверок. При таких обследованиях должностные лица самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований исследуют состояние и способы использования земельного участка или иного объекта земельных отношений на основании информации во всех доступных легальных источниках. При этом не происходит контакта должностных лиц органов госземнадзора с правообладателями земельных участков или их доступа на обследуемые объекты земельных отношений. Для целей административного обследования запрашиваются необходимые сведения у органов государственной власти и местного самоуправления, организаций-операторов государственных и муниципальных информационных систем, владельцев архивных фондов, правообладателей информации, полученной дистанционными и другими методами.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» осуществляется переход к риск-ориентированному подходу при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора).

Суть такого подхода в отнесении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, которые соответствуют: 1) вероятности несоблюдения обязательных требований (категории риска); 2) тяжести потенциальных негативных последствий этого (классы опасности).

Земельный надзор стал одним из таких, где указанный подход реализуется. С октября 2017 г. в упомянутое выше положение о государственном земельном надзоре внесены изменения, которые предусматривают, что государственный земельный надзор ведется с применением риск-ориентированного подхода^{^[258]}. Конкретно это следующие новации.

Отнесение земельных участков к определенной категории риска и изменение присвоенной земельному участку категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Росреестра или Россельхознадзора по месту нахождения земельного участка.

Для земель, в отношении которых надзор осуществляется Росреестром, это следующие категории:

— среднего риска:

а) земельные участки, предназначенные для захоронения и размещения твердых бытовых отходов, размещения кладбищ, и примыкающие к ним земельные участки;

б) земельные участки, предназначенные для гаражного и (или) жилищного строительства.

— умеренного риска:

а) земельные участки, граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов, а также земель запаса;

б) земельные участки, относящиеся к категории земель населенных пунктов и граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель сельскохозяйственного назначения;

в) земельные участки, относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения и граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель сельскохозяйственного назначения;

г) земельные участки, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения и граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель населенных пунктов.

— низкого риска относятся все иные земельные участки, не отнесенные к категориям среднего или умеренного риска.

Для земель, в отношении которых надзор осуществляется Россельхознадзором, это следующие категории:

— среднего риска:

а) земельные участки, кадастровая стоимость которых на 50 и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу);

б) мелиорируемые и мелиорированные земельные участки;

в) земельные участки, смежные с земельными участками, на которых расположены комплексы по разведению сельскохозяйственной птицы (с проектной мощностью 40 тыс. птицемест и более);

г) земельные участки, смежные с земельными участками, на которых расположены комплексы по выращиванию и разведению свиней (с проектной мощностью 2000 мест и более), свиноматок (с проектной мощностью 750 мест и более).

— умеренного риска:

а) земельные участки, смежные с земельными участками из земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения;

б) земельные участки, в границах которых расположены магистральные трубопроводы;

в) земельные участки, смежные с земельными участками, на которых расположены комплексы по разведению сельскохозяйственной птицы (с проектной мощностью менее 40 тыс. птицемест);

г) земельные участки, смежные с земельными участками, на которых расположены комплексы по выращиванию и разведению свиней (с проектной мощностью менее 2000 мест), свиноматок (с проектной мощностью менее 750 мест).

При этом если правообладатель земельного участка подвержен административному наказанию за земельные правонарушения, то категория его риска возрастает до следующей (соответственно, до среднего или умеренного риска).

При наличии критериев, позволяющих отнести земельный участок к различным категориям риска, подлежат применению критерии, относящие земельный участок к более высокой категории риска.

При этом плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, являющихся правообладателями земельных участков, осуществляются в зависимости от присвоенной категории риска со следующей периодичностью:

для земельных участков, отнесенных к категории среднего риска, — не чаще чем один раз в 3 года;

для земельных участков, отнесенных к категории умеренного риска, — не чаще чем один раз в 5 лет.

Плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, являющихся правообладателями земельных участков, отнесенных к категории низкого риска, не проводятся.

При отнесении земельных участков к категориям риска используются, в том числе сведения:

— содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости;

— о местоположении границ земельных участков (координат характерных точек таких границ);

— о категории земель и виде разрешенного использования земельных участков;

— о зарегистрированных правах на земельные участки;

— государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;

— государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;

— об использовании земельных участков, получаемые при проведении административных обследований объектов земельных отношений.

Территориальные органы Росреестра и Россельхознадзора ведут перечни земельных участков, которым присвоены категории риска.

Также для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении государственного земельного надзора должны использоваться индикаторы риска нарушения обязательных требований, утверждаемые Минэкономразвития России.

В настоящее время госземнадзор осуществляют более 3 тыс. госземинспекторов системы Росреестра (в 2014 году – 3452 человек), которые ежегодно проводят порядка 330-350 тыс. проверок.

Самым распространенным нарушением земельного законодательства на протяжении последних лет является самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности (в настоящее время это 45,9% всех выявленных нарушений). Тренд числа таких нарушений в 2010-2015 годах составляет 50,8 – 67,3 – 76,2 – 80,6 – 83,9 – 67,9 тыс., то есть их число увеличивалось на протяжении всего этого периода, но в 2015 году сократилось на 19%. Среди других часто выявляемых нарушений (в порядке убывания их распространенности):

— невыполнение предписаний госземинспекторов об устранении нарушений земельного законодательства – 26,9 тыс. (18,2%);

— использование земель не по целевому назначению – 7,6 тыс. (5,1%);

— неповиновение требованию госземинспектора или воспрепятствование осуществлению им служебных обязанностей – 6,5 тыс. (4,4%);

— неиспользование земельных участков –3,0 тыс. (2,0%);

— неуплата административного штрафа в отведенный срок – 3,5 тыс. (2,4%).

С учетом содержащихся в Едином государственно реестре недвижимости (ЕГРН) сведений такие нарушения, как невыполнение предписаний госземинспекторов или воспрепятствование их деятельности, а также неуплата административного штрафа не являются определяющими. Поэтому более подробно рассмотрим с учетом категорий нарушителей динамику по следующим видам нарушений: 1) самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; 2) уничтожение межевых знаков; 3) самовольная переуступка права пользования землей; 4) невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; 5) использование земель не по целевому назначению; 6) неиспользование земельных участков.

Что касается иных видов земельного контроля, то в первую очередь необходимо выделить муниципальный, который охватывает все объекты земельных отношений, расположенные в границах муниципального образования.

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего округа, городских и сельских поселений – в границах этих поселений, а органы местного самоуправления муниципального района – в отношении расположенных на межселенной территории соответствующего муниципального района. Число нарушений, выявляемых в рамках такого контроля существенно меньше, чем при госземнадзоре – 20 тыс. в 2014 году. Тем не менее, эта деятельность весьма важна с точки зрения государственного управления земельным фондом и для эффективного выявления и пресечения земельных правонарушений территориальными органами Росреестра заключены соглашения с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль.

В отличие от работников госземнадзора должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль не вправе самостоятельно привлекать правонарушителя к ответственности^{^[259]}. Поэтому в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства в орган госземнадзора направляется копия акта проверки, в котором указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. По итогам 2014 года на основании материалов, представленных муниципальными контролерами в органы госземнадзора, привлечены к административной ответственности 17,5 тыс. правонарушителей.

Что касается взаимодействия органов, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, то соответствующие Правила^{^[260]}, содержат положения, исключающие проведение проверок одних и тех же обязательных требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя в рамках надзора или контроля. Также они направлены на соблюдение требуемой периодичности проведения плановых проверок.

Таким образом, за последние 2-3 года принят ряд решений нормативно-правового характера по упорядочению осуществления земельного надзора и контроля. Самым последним из них является переход к риск-ориентированной модели. В целом такой подход правильный, но важно, чтобы его применение не снизило степень защищенности земель сельскохозяйственного назначения и прав, и законных интересов граждан и юридических лиц, использующих эти земли.

10.3 Обоснование принудительного изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения

Рациональное использование пашни и других сельскохозяйственных угодий является важным фактором обеспечения продовольственной безопасности и ключевым направлением повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Поэтому изъятие неиспользуемых земельных участков предусмотрено нормами ГК РФ (ст. ст. 284-287) и ЗК РФ (ст. 44-46, 54), которые применительно к случаям ненадлежащего использования земельных участков представляют собой реализацию конституционных положений о балансе частных и публичных интересов в земельном вопросе^{^[261]}.

Правовую основу изъятия и вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых продуктивных угодий составляют соответствующие законы и постановления, которые предусматривают, что земельный участок может быть изъят у собственника, если его использование осуществляется с нарушением требований законодательства Российской Федерации (ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации). К таким относятся следующие нарушения:

1) участок используется не по целевому назначению,

2) использование участка приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде.

В целях совершенствования правового механизма принудительного прекращения прав на неиспользуемые земли был принят Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации»^{^[262]}. Основными новациями указанного решения законодателя стали:

1) исключение 2-летнего периода освоения земельного участка из общего 3-летного срока его неиспользования, как основания для изъятия (ст. ст. 1 и 5). Причем для ненадлежаще используемых и реализованных на публичных торгах участков срок, достаточный для применения административного наказания, сокращен до 1 года (ст. 4);

2) упрощение проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц (теперь не требуется их согласование с органами прокуратуры), а также возможность использования земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в 30-километроовой зоне от границ сельских населенных пунктов, исключительно для ведения сельского хозяйства (ст. 2);

3) определенность в вопросе о начальной цене земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, – это может быть рыночная или кадастровая стоимость (ст. 5);

4) запрет для правообладателя, допустившего ненадлежащее использование участка принимать участие в торгах по нему (ст. 5);

5) при отсутствии покупателей на торгах – проведение повторных торгов (со снижением на 20 процентов начальной цены участка). Если же и повторные торги признаются несостоявшимися, то такой земельный участок подлежит продаже посредством публичного предложения (по цене не ниже 50 процентов от начальной цены повторных торгов). Если и на таких условиях покупателя не будет, то приобрести участок вправе орган местного самоуправления, при не реализации им этой возможности приобрести участок обязан орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 5).

Впрочем, достаточность принятых законодателем решений по совершенствованию выявления неиспользуемых земель и прекращения прав на них покажет правоприменительная практика.

При этом важны организационные и управленческие (или даже – технологические) аспекты решения проблемы неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, также требующие правового урегулирования.

Во-первых, действующие Признаки увязаны с составом участка по угодьям, тогда как ни в регистрационных, ни в учетных документах угодья уже давно не фиксируются. На этом примере мы видим снижение возможностей кадастрового обеспечения решения важных для общества и государства задач – ГКН (и ЕГРН) в отличие от государственного земельного кадастра вообще больше не предназначен для их решения.

Во-вторых, реализация любых мер по выявлению и изъятию ненадлежаще используемых земель и, тем более, по их последующему вовлечению в хозяйственный оборот будет неэффективна без землеустроительного обеспечения. Выше изложены первоочередные меры в части совершенствования правового регулирования землеустройства, реализация которых позволит решать соответствующие задачи: разработка сельскохозяйственных регламентов, позволяющих конкретизировать признаки ненадлежащего использования земель, внутрихозяйственное землеустройство^{^[263]}.

10.4 Меры по созданию единого реестра неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и отражение их на электронной карте в единой базе данных

Современные информационные технологии в планирования использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации

Государственные информационные ресурсы Российской Федерации о сельскохозяйственных землях, формируемые с использованием данных, имеющихся в федеральных органах исполнительной власти, являются централизованными ресурсами и формируются в целях анализа, прогноза и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и использования этих земель. Основными видами информации, формируемой на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях с использованием современных информационных технологий, включая геоинформационные технологии, должны являться:

информация о границах сельскохозяйственных земель (участков, сельскохозяйственных полигонов, контуров), их площади, состоянии, виде разрешенного и хозяйственного использования, потенциальной продуктивности;
информация о сельскохозяйственных землях, выведенных из сельскохозяйственного оборота, включая границы, площади, состояние, год последнего использования в обороте;
информация о сельскохозяйственных землях, введенных в оборот в текущем году и за заданный период наблюдений, включая границы, площади, состояние, вид хозяйственного использования, потенциальную продуктивность, продолжительность пребывания сельскохозяйственных земель в залежном состоянии в последние годы;
информация о состоянии плодородия почв, включая показатели, характеризующие морфогенетические свойства почв, их гранулометрический состав, кислотность, содержание гумуса, макро- и микроэлементов, тяжелых металлов и радионуклидов, степени эродированности (дефлированности), переувлажнения, заболачивания, засоления, опустынивания, каменистости, а также характеристики произрастающей на них растительности по геоботаническому составу, урожайности сельскохозяйственных культур, установленной при проведении наземных обследований;
другая информация с различными степенями агрегации (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальный район/городской округ, сельское/городское поселение), подготовленная в соответствии с потребностями пользователей, а также программные продукты.

Информация, предоставляемая на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях, должна быть доступна федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, сельскохозяйственным товаропроизводителям, а также иным заинтересованным физическим и юридическим лицам. Сформированные государственные информационные ресурсы о сельскохозяйственных землях позволят:

проводить анализ состояния и использования земель на основе применения современных информационных технологий, включая геоинформационные технологии;
прогнозировать развитие негативных почвенных процессов и воздействие на состояние растительного покрова земель негативных природных процессов (засухи, заморозков, инвазии насекомыми и др.);
предотвращать выбытие сельскохозяйственных земель, сохранять и вовлекать эти земли в сельскохозяйственное производство;
обосновывать необходимость и целесообразность разработки программ сохранения и восстановления плодородия почв;
обеспечивать потребности государства, включая органы исполнительной власти, осуществляющие функции государственного земельного контроля, юридических и физических лиц, в том числе осуществляющих функции земельного контроля, а также сельскохозяйственных товаропроизводителей всех форм собственности достоверной информацией о состоянии и плодородии сельскохозяйственных земель, а также об их фактическом использовании;
проводить эффективную государственную политику в сфере земельных отношений.

В 2015 году была сформирована группировка аппаратов ДЗЗ (дистанционного зондирования земли) народно-хозяйственного назначения, которая позволяет в высоком разрешении осуществлять мониторинг любой точки России и за неделю получать информацию обо всей ее территории. Минсельхоз России получил первые данные космического мониторинга земель сельскохозяйственного назначения уже в 2016 году. Минсельхоз России и Роскосмос будут сотрудничать при создании единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения. В новой системе будут использоваться данные, полученные с помощью системы ГЛОНАСС и аппаратов дистанционного зондирования Земли и проводить космический мониторинг для контроля расходов ГСМ и удобрений, качества работ, а также определять будущую урожайность.

В соответствии с целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны. Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются:

создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;
обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
сохранение и повышение качественного состояния земель;
сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

В России появится реестр сельхозземель. Учет создается в целях вовлечения в оборот неиспользуемых угодий, полагают эксперты. В настоящее время готовится проект закона, предусматривающего создание федерального информационного ресурса земель сельхозназначения – государственного реестра сельскохозяйственных земель. При этом необходимо активизировать меры по вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

Необходимо провести инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения и впоследствии вести единый земельный баланс. Нужен реестр земельных участков по определенных участков и, конечно, нужен реестр тех, кто работает на этой земле. Сейчас в ряде регионов есть учет, в других – нет. Кроме того, учет ведут несколько различных федеральных ведомств, но единого земельного баланса сейчас нет.

В настоящее время в России уже существует кадастр объектов недвижимости, который ведет Росреестр и в котором все земли по категориям учтены. Росреестр ведет учет границ участков, категории участков, видов угодий, в чьей собственности находятся. По данным Россреестра в государственном кадастре недвижимости числятся – если ориентироваться по площади – практически все земли сельхозназначения. Есть проблема с отражением участков, границы которых установлены в соответствии с действующим законодательством, но ведение реестра земель Минсельхозом этой проблемы не решит, оно не будет уточнять границы.

Реестр создается в целях контроля за эффективностью использования земель, в том числе для того, чтобы иметь основания для изъятия неиспользуемых угодий, однако есть сомнения в необходимости подобных мер по всей территории страны. Земля, в основном, не используется в тех регионах, где на нее нет спроса. Поэтому может получиться, что землю изымут, выставят на аукцион, а спроса на нее не будет. В результате участок должен выкупить субъект России или муниципалитет. Такая операция введет их бюджеты в расход, а местные бюджеты лишатся также надежды получить земельный налог или сам налог, если собственник его платил: с участков в госсобственности, не предоставленных кому-либо, земельные платежи не взимаются. Тем более, что в собственности государства и так много земель и не показано, кто является хорошим собственником, потому что значительная доля государственной земли не используется, она выше, чем по частным землям.

Кроме того, крайне осторожно необходимо относиться и к самому понятию «неэффективно используемые земли», так как изъятие на этом основании может быть инструментом земельного передела. «Как определить эффективность использования? Здесь недостаточно посмотреть урожайность, но и важно учитывать уровень выноса веществ в данном месте, какая почва, ее истощение и т. д. Если государство еще будет пытаться определять эффективность по каждому участку, то это обернется расходами бюджета, ростом коррупционной составляющей любого административного контроля. Кроме этого предлагается изымать у недобросовестных владельцев сельхозземли, которые используются не по назначению, и продавать их на аукционе тем, кто хочет и может возделывать землю.

Информацию о наличии органов, наделенных полномочиями по осуществлению мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, представили 20 субъектов Российской Федерации, о принятых региональных программах и нормативных правовых актах в области мониторинга земель сельскохозяйственного назначения – 16 субъектов Российской Федерации. Согласно представленным данным информационные ресурсы в области мониторинга земель сельскохозяйственного назначения созданы в 2013 году в 5 регионах (Воронежская, Самарская, Липецкая области, Краснодарский край). Так, в Краснодарском крае функционирование Системы государственного мониторинга сельскохозяйственных земель основано на использовании геоаналитической информационной системы (ГАС) «АгроУправление» для формирования и использования государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях с применением геоинформационных, космических и WEB-технологий. При внедрении ГАС «АгроУправление» обеспечивается решение следующих задач:

ведение централизованного учета сельскохозяйственных земель, их инвентаризация, мониторинг состояния и использования, надзор за их использованием, подготовка аналитической информации;
внесение сведений в информационную систему по управлению сельскохозяйственными земельными ресурсами на основе данных космического мониторинга, а также результатов наземных и статистических наблюдений;
регулярное (ежемесячное, еженедельное) использование данных дистанционного зондирования Земли для мониторинга состояния посевов;
учет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и земельных категорий, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства, который производится на основе информации кадастрового учета, наземных наблюдений, данных дистанционного зондирования Земли;
подготовка информации с агрегацией на различных уровнях, включая уровень субъекта Российской Федерации, муниципального района/городского округа, сельского городского/поселения;
обеспечение доступа к информации, предоставляемой на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, сельскохозяйственным товаропроизводителям и иным заинтересованным юридическим и физическим лицам на основе использования геопортала ГАС «АгроУправление» в авторизированном доступе).

Примером комплексного подхода к мониторингу земель можно назвать интернет-ресурс «Единый центр дистанционного спутникового мониторинга Краснодарского края». Указанный ресурс объединяет:

реестр сельскохозяйственных полей Краснодарского края (на интерактивной карте отображаются границы полей и уникальные номера каждого поля);
почвенные карты края разнообразной тематики (плотность почв, содержание гумуса, водопроницаемость почвы, запасы влаги, степень засоления почв и др.);
мониторинг пожаров за прошедшие сутки;
инвестиционные проекты в области сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края (объекты показаны на карте и списком);
реестр рыбопромысловых участков Краснодарского края;
информацию по субсидированию и финансированию.

В 15 субъектах Российской Федерации (Калининградская, Калужская, Орловская, Тамбовская, Ростовская, Московская, Томская, Нижегородская, Саратовская, Курская, Белгородская, Тульская области, Республики Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия-Алания) также ведется работа по созданию, формированию и внедрению информационных ресурсов в области мониторинга земель сельскохозяйственного назначения.

По данным, представленным остальными субъектами Российской Федерации, информационные ресурсы в области мониторинга земель сельскохозяйственного назначения отсутствуют.

В Республике Саха (Якутия) в рамках реализации республиканской целевой программы Министерством имущественных и земельных отношений Республики Саха (Якутия) проведены мероприятия по созданию схем рационального использования территорий в 11 районах республики.

На геопортале Республики Саха (Якутия) представлены тематические карты и данные дистанционного зондирования Земли, размещены карты, содержащие информацию об оленьих пастбищах и рыбопромысловых участках.

В геоинформационном портале Республики Бурятия размещена информация о земельном фонде (категории земель, особо ценные земли, статус земель) и тематические слои местоположения пахотных земель и объектов сельского хозяйства: предприятий животноводства и пчеловодства, заготовительных организаций, масло- и молокозаводов, мясокомбинатов, птицефабрик, тепличных хозяйств, а также скотомогильников.

Кроме того, данные о землях сельскохозяйственного назначения в геоинформационном портале Республики Бурятия представлены слоями, содержащимися в функциональной подсистеме «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения» (далее – ФП АЗСН).

ФП АЗСН предназначена для мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства. Посредством ФП АЗСН осуществляется сбор, обработка и анализ данных полевых агрохимических обследований, проводимых станциями агрохимической службы Минсельхоза России, а также получение информации о землях сельскохозяйственного назначения в разрезе федерального, регионального, муниципального уровней и отдельных хозяйствующих субъектов.

ФП АЗСН предусматривает оперативный визуализированный доступ органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц к данным мониторинга использования и состояния земель, исходя из целевого назначения и разрешенного использования, анализа и оценки качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

В геоинформационном портале Республики Бурятия отражается содержащаяся в ФП АЗСН информация, о видах угодий и произраставших в год обследования сельскохозяйственных культурах. Также приводятся данные о мелиорированных землях (осушенных, орошаемых, поливаемых водой, и орошаемых, не поливаемых водой) и деградированных землях, на которых выявлено засоление, повышенная кислотность, опустынивание или каменистость, а также о состоянии неиспользуемых земель: наличие заболачиваемости, подтопления, сорной, кустарниковой или лесной растительности. Данные в геоинформационном портале отображаются в соответствии с годом проведения наземного обследования.

Учитывая проанализированный региональный опыт проведения мероприятий по мониторингу земель сельскохозяйственного назначения можно сделать вывод, что в настоящее время отсутствуют единообразные подходы к созданию региональных информационных ресурсов о землях сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, следует отметить, что для формирования информационной системы государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения необходимы оперативные спутниковые данные, полученные в результате дистанционного зондирования земли.

В настоящее время для Минсельхоза России и регионов существует общая проблема отсутствия таких материалов в объеме и с характеристиками, позволяющими осуществлять государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения.

В целях создания единой системы государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и объединения региональных данных о таких землях на федеральном уровне, следует унифицировать подходы к формированию баз данных, методов и технической реализации отображения данных, используемых в региональных информационных ресурсах.

В целях обеспечения органов государственной власти достоверной информацией о наличии в Российской Федерации земель сельскохозяйственного назначения, их количественном и качественном состоянии, а также в целях обобщения информации о сельскохозяйственных землях в субъектах Российской Федерации и организации информационного обмена сведениями о таких землях, Минсельхозом России рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации создать в субъектах Российской Федерации на базе органов управления агропромышленного комплекса соответствующие межведомственные рабочие группы. В настоящее время такие группы созданы в 40 субъектах Российской Федерации.

10.5 Совершенствование порядка определения правового режима земельных участков

Как правило, под правовым режимом понимается совокупность правил, регулирующих ту или иную сферу деятельности^{^[264]}; особый нормативный порядок регулирования общественных отношений, на основе установленных и обеспеченных государством правовых средств^{^[265]}, правовое средство, применяемое в качестве специального регламента деятельности субъектов права, предназначенного для решения особых задач или работы публично-властных субъектов в особых обстоятельствах^{^[266]}. Наконец, – как порядок регулирования, выраженный в комплексе дозволений, запретов, обязываний^{^[267]}.

В первую очередь следует указать на его понимание Евтихиевым И.И. – как статуса прав и обязанностей органов земельного управления в отношении земель, выполнение ими своих основных функций — административной, юрисдикционной и нормативной^{^[268]}. В учебнике А.А. Рускола (1940 г.) соответствующий режим относился к городским землям, землям лесного фонда и землям специального назначения^{^[269]}. То есть, сначала не было попыток охарактеризовать «правовой режим земель» вообще, а все его определения были связаны с конкретными категориями (разрядами) земель.

Классическим же для советского земельного права стало определение Краснова Н.И. – установленный нормами советского земельного права порядок: 1) возможного (должного) поведения по отношению к ней, 2) государственного управления земельным фондом, 3) землепользования и 4) охраны земель^{^[270]}. Определение, близкое к этому, дано И.А. Иконицкой – установление нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны^{^[271]}.Согласно О.И. Крассову, такой режим – это установление основного целевого назначения земель, территориальное зонирование, ограничение прав, публичные сервитуты и установление разрешенного использования, посредством которых и определяется содержание прав на земельные участки, а также особенности их использования и охраны^{^[272]}. С.А.Боголюбов понимает под соответствующим режимом совокупность установленных законодательством правил использования земель и включения их в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, распространяющихся на определенную категорию земель^{^[273]}. Он же отметил, что такой режим представляет собой совокупность позитивно установленных правовых предписаний, объединяющих всю совокупность прав, обязанностей, дозволений и запретов безотносительно к личности субъектов, которым они принадлежат или адресованы^{^[274]}.

Современный институт категорий земель сформировался в советский период, поскольку в дореволюционной России структурирование земельного фонда было основано не на особенностях правового режима земель, а исходя из субъектного состава владельцев и пользователей земель. Тогда выделялись следующие земли: государственные, удельные, кабинетские (дворцовые), монастырские и церковные, майоратные, частновладельческие, посессионные, общественные и крестьянские. Все они имели различный правовой режим^{^[276]}. Результатом же национализации земли, последовавшей за революцией 1917 г., и связанной с ней исключительностью государственной собственности на землю стало определение государством (как единоличным собственником) хозяйственного назначения всех земель и земельных участков. Соответственно в советском земельном праве была введена соответствующая такому назначению категоризация единого государственного земельного фонда. Изначально было три категории: 1) предоставленные в пользование (сельскохозяйственное) трудовых землепользователей, 2) городские земли и 3) остальные государственные земельные имущества. По мере усложнения земельных правоотношений число категорий увеличилось и к началу земельной реформы 1990-х гг. достигло 7^{^[277]}. Указанная реформа не изменила институт категорий земель. И это правильно, поскольку принцип целевого назначения земель не зависит от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и распространяется как на право земельной собственности, так и на право землепользования, владения землей и на аренду земли.

Законодательством предусмотрены следующие семь целевых категорий земель:

— земли сельскохозяйственного назначения, суммарная площадь которых составляет 386,1 млн га (они занимают 22,6% земельного фонда страны);

— земли населенных пунктов – 19,9 млн га (1,2%);

— земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее – земли промышленности и иного специального назначения) – 16,9 млн га (0,9%);

— земли особо охраняемых территорий и объектов – 46,1 млн га (2,7%);

— земли лесного фонда – 1121,9 млн га (65,6%);

— земли водного фонда – 28,0 млн га (1,6%);

— земли запаса – 90,9 млн га (5,3%).

Органами, уполномоченными принимать решения о переводе земель из одной категории в другую, являются:

— Правительство Российской Федерации – в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, а также в отношении таких, государственная собственность на которые не разграничена, но при этом они необходимы для федеральных нужд или для установления либо изменения черты городов федерального значения;

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – в отношении земель, находящихся в собственности соответствующих регионов. Также они переводят в другие категории расположенные на их территории земли, собственность на которые не разграничена (кроме необходимых для федеральных нужд или для установления, или изменения черты городов федерального значения), и земли сельскохозяйственного назначения, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям или частным лицам;

— органы местного самоуправления – в отношении земель, находящихся в муниципальной или в частной собственности (кроме земель сельскохозяйственного назначения), а в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, – также и по поводу земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Следует отметить, что в последние годы активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель, обусловленный тем, что сформировавшаяся в советский период практика деления земельного фонда на категории и их состав не в полной мере соответствуют текущим особенностям земельных отношений. В качестве наиболее вероятного правового механизма, который может заменить нынешнюю систему категорий земель, предлагается зонирование территории, которое в той или иной мере предусмотрено законодательством большинства развитых государств (страны континентальной Европы, США, Канада, Австралия). Отказ от института категорий земель предусмотрен сразу несколькими решениями Правительства Российской Федерации^{^[278]}, им же был разработан принятый в первом чтении соответствующий законопроект, который оказался весьма неоднозначно воспринятым^{^[279]}. И в итоге он был снят с рассмотрения^{^[280]}, но это не означает, что перехода к зонированию, как альтернативе категориям земель, не произойдет – вопрос продолжает обсуждаться.

Мерой в этом направлении стала, например, систематизация зон с особыми условиями использования территорий. В частности, с 2019 г. ЗК РФ дополнен новой XIX-ой главой «Зоны с особыми условиями использования территорий»^{^[281]}, предусматривающей следующие виды таких зон: 1) зоны охраны объектов культурного наследия; 2) защитная зона объекта культурного наследия; 3) охранная зона объектов электроэнергетики; 4) охранная зона железных дорог; 5) придорожные полосы автомобильных дорог; 6) охранная зона трубопроводов; 7) охранная зона линий и сооружений связи; 8) приаэродромная территория; 9) зона охраняемого объекта; 10) охранная зона военного объекта (запретная, специальная); 11) охранная зона ООПТ; 12) охранная зона стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением; 13) водоохранная (рыбоохранная) зона; 14) прибрежная защитная полоса; 15) округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов; 16) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; 17) зоны затопления и подтопления; 18) санитарно-защитная зона; 19) зона ограничений передающего радиотехнического объекта; 20) охранная зона пунктов государственной геодезической сети (нивелирной, гравиметрической); 21) зона наблюдения; 22) зона безопасности с особым правовым режимом; 23) рыбоохранная зона озера Байкал; 24) рыбохозяйственная заповедная зона; 25) зона минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов; 26) охранная зона гидроэнергетического объекта; 27) охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена; 28) охранная зона тепловых сетей (ст. 107 ЗК РФ).

10.6 Паспортизация почв при инвентаризации земель

Для «повышения эффективности» сельского хозяйства предлагается ввести паспортизацию для каждого участка земли сельхозназначения. В паспорте будет информация о плодородии земель и его изменении в процессе использования земельного участка. Оформлять такой паспорт должны будут владельцы сельхозугодий, землепользователи и арендаторы земель, где производится сельхозпродукция. Для личных подсобных хозяйств, сельскохозяйственных потребительских кооперативов, а также крестьянских и фермерских хозяйств он не потребуется.

Срок действия паспорта — пять лет, при переходе права собственности на землю он будет переоформляться. Владельцы земли «в уведомительном порядке» должны будут направлять документ в Минсельхоз и Россельхознадзор, при необходимости — в Росреестр.

Введение норм и усовершенствованной оценки состояния земли позволит более эффективно управлять плодородием и проводить мероприятия по его восстановлению, в том числе за счет финансирования в рамках госпрограмм, указано в пояснительной записке к законопроекту. Эффективная оценка состояния плодородия почв, в том числе на уровне конкретных хозяйств, позволит предотвратить выбытие сельхозугодий из-за деградации, а усовершенствованный госучет показателей плодородия даст возможность сформировать банк данных, необходимых для управления плодородием земель.

Соблюдение требований по обеспечению плодородия и охране земель может стать критерием или условием для предоставления сельхозпроизводителю господдержки, поясняют авторы инициативы. Уровень цифровизации позволяет провести паспортизацию участков в кратчайшие сроки. Сейчас паспорта плодородия уже есть у земель сельхозназначения в Московской области: власти региона сделали их обязательными еще в 2016 году.

Современный механизм развития устойчивого земледелия предполагает совершенствование системы почвенного мониторинга. Новые формы предприятий должны осуществлять свое производство с учетом качественно новых принципов, учитывающих все изменения на данной территории. Они должны обеспечить эффективное использование и охрану почв как природного ресурса и главного средства производства в сельском хозяйстве. В соответствие с Земельным кодексом, федеральными законами «О мелиорации земель» (ст. 19 и 21) и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 16) достоверную и актуальную информацию о качественном состоянии и экономической оценке земель должен обеспечить своевременный мониторинг земель, который имеет статус государственного. При проведении работ по обследованию земель в муниципальных районах необходимо:

— составлять карты не только на всю исследуемую территорию, но и на наиболее деградированные участки;

— вести учет площадей сельскохозяйственных земель вне зависимости от степени проявления различных процессов;

— составлять прогнозы развития, как используемых угодий, так и неиспользуемых территорий;

— проводить комплексные мероприятия по восстановлению земель, подверженных различным негативным процессам.

Федеральным законом РФ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» проведение почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований, и мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения определено одним из основных направлений агрохимического обслуживания. Этим законом в области обеспечения плодородия почв определены в качестве важнейших научные исследования по разработке показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения с учетом природно-сельскохозяйственного районирования земель, а также методик оценки состояния земель сельскохозяйственного назначения и учета показателей состояния их плодородия.

В настоящее время из-за недостаточного финансирования указанные исследования почв не отвечают требованиям производства, комплексная оценка плодородия почв сельскохозяйственных земель, как правило, не проводится, что затрудняет разработку рациональной структуры сельскохозяйственных угодий, структуры посевных площадей, введение и освоение севооборотов, научно обоснованное распределение сельскохозяйственных культур по земельным участкам (полям севооборотов). Это приводит к значительному снижению эффективности применения удобрений и других средств химизации, урожайности и качества продукции. Комплексная оценка плодородия почв необходима также для разработки и установления очередности проведения по контурам, земельным участкам (полям) агрохимических, агротехнических, мелиоративных, фитосанитарных и других мероприятий по сохранению и повышению плодородия почв, что особенно важно при ограниченных финансовых возможностях хозяйств. Комплексная оценка плодородия необходима для стоимостной оценки сельскохозяйственных земель и оценки производственной деятельности хозяйств и растениеводческих подразделений сельскохозяйственных предприятий. Плодородие почв — это более широкое понятие, чем агрохимическая характеристика, локальные эколого-токсикологические и радиологические обследования почв, и посевов и прогнозы фитосанитарного состояния почв и посевов, чем занимаются до сих пор агрохимическая служба и государственная служба защиты растений Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

Плодородие почв включает не только все виды ресурсов, необходимых растению за вегетационный период, но и доступность их растениям. Последнее зависит от строения верхней части почвенного профиля, минералогического состава почв, запасов доступной растению влаги, агрофизических свойств, определяющих как водно-воздушный и тепловой режимы почв, так и возможности пространственного роста корневых систем, а также биологических свойств почв. Плодородие почв в многолетнем плане зависит также от климатических, а для конкретных лет — от погодных условий, фитосанитарного, эколого-токсикологического и радиологического состояния. Интегральным показателем эффективного плодородия почв являются урожайность сельскохозяйственных культур, продуктивность кормовых угодий, качество продукции растениеводства при соблюдении нормативных экологических требований.

Достаточно очевидно, что планы природоохранных мероприятий, мероприятий по оптимальному использованию земельного фонда, контроль за состоянием и воспроизводством почвенного плодородия, их реализация могут быть осуществлены только на основе полной информации о состоянии окружающей среды и, особенно, почвенного покрова. Оптимальной формой этих работ является периодически повторяемое комплексное почвенно-агрохимическое обследование на всей площади сельскохозяйственных земель России, включающее почвенное, агрохимическое, биологическое, агрофизическое, токсикологическое, радиологическое и фитосанитарное обследование.

Перечень обязательных мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Предприятия, независимо от форм собственности, крестьянские (фермерские) хозяйства, индивидуальные предприниматели, являющиеся правообладателями земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, обязаны иметь Систему земледелия, разработанную в соответствии с природно-климатическими, экономическими особенностями региона, утвержденную руководителем, главой К(Ф)Х, индивидуальным предпринимателем.

Понятие системы земледелия как комплекса взаимосвязанных агротехнических, мелиоративных и организационных мероприятий, направленных на эффективное использование земли и других ресурсов, сохранение и повышение плодородия почвы, получение высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур дано в ГОСТе 16265-89.

В соответствии с Системой земледелия ежегодно разрабатываются Технологические карты выращивания сельскохозяйственных культур. Система земледелия в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» имеет следующую структуру:

1. Агротехнические мероприятия – совокупность научно обоснованных приемов обработки почв в целях воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

1.1. Организация территории и севооборотов.

1.2. Обработка почвы: вспашка, боронование, дискование, культивация, лущение, фрезерование, прикатывание и прочее в соответствии с технологической картой выращивания сельскохозяйственной культуры.

1.3. Проведение противоэрозионных мероприятий: на дефлируемых почвах – безотвальная обработка почвы, полосное размещение культур, создание кулис, на смытых почвах — безотвальная обработка почвы и отвальная обработка почвы поперек склона, создание искусственного микрорельефа.

2. Агрохимические мероприятия – совокупность научно обоснованных приемов применения агрохимикатов и пестицидов в целях воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при обеспечении мер по безопасному обращению с ними в целях охраны окружающей среды.

2.1. Применение пестицидов только после предварительного обследования сельскохозяйственных угодий на наличие вредителей и болезней растений, сорной растительности при строгом соблюдении установленных регламентов и рекомендаций по их применению, обеспечение контроля за содержанием в почвах остаточных количеств пестицидов и возможных опасных метаболитов или компонентов использованных препаратов.

2.2. Учет при внесении органических и минеральных удобрений (агрохимикатов) агрохимических показателей плодородия почвы, требований потребности сельскохозяйственных культур к питательным веществам с учетом севооборотов.

2.3. Содействие проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения и отслеживание динамики почвенного плодородия, полученной по результатам государственного учета показателей состояния плодородия земель, проводимого в соответствии с Порядком, утвержденным Приказом Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150.

3. Мелиоративные мероприятия – проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ.

Мелиоративные мероприятия должны проводиться в соответствии с утвержденным проектом мелиоративных работ и в зависимости от их типов: гидромелиорации, агролесомелиорации, культуртехнической мелиорации, химической мелиорации.

3.1. Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды.

К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений.

К этому типу мелиорации земель относятся противоэрозионная, полезащитная, пастбищезащитная мелиорация земель.

3.3. Культуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель:

— расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха;

— расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов;

— мелиоративная обработка солонцов;

— рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы;

— проведение иных культуртехнических работ.

3.4. Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.

3.5. Создание противоэрозионных гидротехнических сооружений и устройств — водозадерживающих валов, водоотводных каналов, перепадов, быстротоков, запруд и плотин, террасирование крутых склонов.

Оценка земель сельскохозяйственного назначения определяется исходя из:

фактической урожайности основных сельскохозяйственных культур, сенокосов, продуктивности пастбищ, многолетних насаждений, структуры посевных площадей,
цены реализации продукции сельского хозяйства в данном регионе РФ и необходимых затрат на производство основных сельскохозяйственных культур, культивируемых на землях сельскохозяйственного назначения.

Оценка земельных участков в дачных кооперативах и садовых товариществах проводится на основании анализа цен сделок купли-продажи или цены предложения по незастроенным участкам, интенсивности транспортного сообщения, наличия электрификации и газоводоснабжения; удаленности от основных центров инфраструктуры, экологической обстановки в районе, иных факторов, влияющих на стоимость земли. Земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, оцениваются методами оценки застроенных или предназначенных для застройки земельных участков. Земли под хозяйственными постройками (сараи и иные некапитальные строения), расположенные на сельскохозяйственных угодьях, оцениваются как сельскохозяйственные угодья.

Нормативная урожайность сельскохозяйственной культуры определяется плодородием земельного участка, измеряемым в баллах бонитета. Боните́т — показатель, отражающий качества природных объектов, определяющие их экономическую ценность.

Определение балла бонитета почв осуществляется в следующей последовательности:

- установление методами статистического анализа признаков и свойств почв, существенно влияющих на их плодородие;
- расчет средних физических значений отобранных признаков и свойств почв;
- пересчет на основе корреляционно-регрессионного анализа физических значений признаков и свойств почв в зависимости от их влияния на урожайность сельскохозяйственных культур в относительные величины — баллы;
- расчет среднегеометрического балла по совокупности признаков и свойств по разновидностям (группам) почв;
- расчет совокупного почвенного балла путем корректировки среднегеометрического балла на негативные свойства, снижающие плодородие почв (переувлажненность, эродированность, засоленность и т.д.)

Кроме того, для учёта влияния на плодородие почв таких свойств и признаков как засоление, солонцеватость, скелетность, оглеение, в баллы бонитетов почв вводят поправочные коэффициенты. Вычисленные баллы бонитета сводятся в шкалы, которые подлежат утверждению и используются для бонитировки почв в хозяйствах земельно-оценочного района.

10.7 Установление критериев ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения

К настоящему времени утверждены:

критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения^{^[282]} (далее – критерии снижения плодородия);
критерии значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли^{^[283]} (далее – критерии ухудшения экологической обстановки);
признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации^{^[284]} (далее – признаки неиспользования земель).

Рассмотрим утвержденные критерии и признаки земель, а также некоторые возможные проблемы, связанные с их последующей реализацией.

При этом следует учесть, что соответствующие критерии и признаки, с одной стороны, должны позволить эффективно применять предусмотренные законодательством меры воздействия к лицам, ненадлежаще использующим землю, а с другой стороны — исключить необъективный подход. Поэтому важны достоверные, поддающиеся перепроверке показатели, а также понятная процедура, которую целесообразно увязать с другими мерами контроля и учета земель сельскохозяйственного назначения.

Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения ведется согласно статье 15 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»^{^[285]} (далее – закон о плодородии).

Согласно действующему порядку^{^[286]}, учет показателей плодородия осуществляется подведомственными Минсельхозу России центрами и станциями агрохимической службы, химизации и сельскохозяйственной радиологии, имеющими статус федеральных государственных учреждений. Учет ведется по каждому земельному участку, однородному по типу почв, занятому однородной растительностью в разрезе сельскохозяйственных угодий. Естественно, что оперативным такой учет быть не может: общие показатели, включая мощность гумусового горизонта, а также показатели, характеризующие развитие негативных процессов (эрозия, переувлажнение, засоление и т.п.), фиксируются 1 раз в 15 лет; более подвижные показатели, отражающие механический и химический состав почв, в том числе их кислотность, содержание органического вещества, наличие тяжелых металлов, пестицидов, а также закустаренность, залесенность и зарастание сорняками – чаще: раз в 5 лет (но некоторые показатели, например, плотность почвы, — также 1 раз в 15 лет).

Утвержденные Правительством Российской Федерации критерии снижения плодородия включают в себя снижение содержания органического вещества на 15%; подвижного фосфора или обменного калия — на 25%, а также ухудшение показателей кислотности на 10% (снижение кислотности в кислых почвах или повышение щелочности в щелочных почвах).

При этом существенным снижением плодородия будет ситуация, только когда изменятся числовые значения не менее 3 из указанных критериев, причем, произошедшие по причине нарушения установленных земельным законодательством Российской Федерации требований рационального использования земли.

Если учесть, что одновременное снижение кислотности (снижение уровня ph) и повышение щелочности (повышение уровня ph) невозможно, то, по сути, установлены всего четыре критерия, из которых для признания факта существенного снижения плодородия должны ухудшиться сразу три. Кроме того, процедура их определения не оговорена — отсылки к вышеназванному порядку учета показателей плодородия нет. Но даже, если исходить из того, что в правоприменительной практике за основу будут приняты данные учета, предусмотренного законом о плодородии (обновляемые 1 раз в 5 или 15 лет), то на оперативность в установлении факта существенного снижения плодородия и принятии мер по отношению к лицу, допустившему это, рассчитывать не приходится.

Между тем, зачастую действия, приводящие к существенному снижению плодородия, могут носить и весьма скоротечный характер. В частности, в последние годы достаточно распространенным правонарушением стало самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы (например, в целях ее последующей реализации садоводам и другим категориям землепользователей как средства улучшения почв, как удобрения). Статья 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях^{^[287]} (далее – КОАП РФ) и статья 254 Уголовного кодекса Российской Федерации^{^[288]} предусматривают санкции в случае порчи земли. Однако это ответственность лица, которое осуществляет указанные действия. Но ведь такое лицо может и не являться правообладателем соответствующего участка. Полагаем, что при выявлении фактов систематического снятия или перемещения плодородного слоя должна быть законодательная возможность принудительного изъятия такого участка и его последующей передачи более рачительному хозяину, обеспечивающему ее сохранность.

Что касается критериев ухудшения экологической обстановки, то они охватывают лишь случаи загрязнения почв химическими веществами, а также размещение отходов производства и потребления на площади более 0,5 га.

Действующие в настоящее время признаки неиспользования земель можно разделить на две группы.

Вторая группа — это случаи, когда на основании состояния земельных участков, можно сделать вывод о том, что оно ухудшилось вследствие нерационального землепользования. Например, засорение 30% площади сенокоса сорными травами, зарастание 30% площади сельскохозяйственных угодий лесом и кустарниками (на пашне – 15%), закочкаренность или заболачивание свыше 20% участка. В отношении правомерности и целесообразности отнесения признаков данной группы к основаниям принудительного прекращения прав на земельные участки как неиспользуемые имеется ряд вопросов.

Во-первых, данные признаки свидетельствуют лишь о нерациональном использовании земель, а не об их неиспользовании, как это предусмотрено нормой закона об обороте сельхозземель. Полагаем, что при вполне объяснимом желании обеспечить общественные интересы в сельскохозяйственном землепользовании (рациональное использование этих земель) утвержденные подзаконным актом признаки не в полной мере соответствуют федеральному закону как акту большей юридической силы (тем более, что в преамбуле постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 369 прямо указано, что признаки утверждены в соответствии с пунктом 4 статьи 6 закона об обороте сельхозземель). Признаки данной группы больше отражают состояние плодородия земель, нежели факт их неиспользования.

Во-вторых, в отличие от критериев снижения плодородия, где речь идет об отрицательной динамике, данная группа признаков (в частности, закочкаривание свыше 20% земельного участка) может применяться и в той ситуации, когда факт нерационального использования не просто не доказан, но и вообще отсутствует. Например, участок был на треть закочкарен, фермер, проведя культуртехнические работы на части участка, улучшил его и закочкаренной осталась лишь четвертая часть. Но утвержденные признаки неиспользования земель позволяют принудительно прекратить его право на землю. Полагаем, что все признаки данной группы следовало увязать с процессуально подтвержденными фактами ухудшения состояния земель по вине их правообладателей.

В тоже время, признавая наличие в вышеназванных подзаконных актах ряда спорных положений, необходимо отметить, что, тем не менее, их принятие крайне важно для того, чтобы создать условия для реализации экономически целесообразных и на протяжении уже многих лет предусмотренных федеральными законами мер по принудительному изъятию неиспользуемых и ненадлежаще используемых сельскохозяйственных угодий.

Также признаки «привязаны» к угодьям (на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы, на сенокосах – сенокошение, на пастбищах — выпас скота; не производятся работы по уходу за многолетними насаждениями и по уборке урожая), состав земельного участка по которым уже более 10 лет не фиксируется в учетно-регистрационных документах.

Поэтому представляется целесообразным увязать факт неиспользования участка не с видом угодий, а с видом разрешенного использования.

В частности, признать неиспользованием земельного участка в составе земель сельскохозяйственного назначения один из следующих признаков:

1. На 20 и более процентах площади земельного участка не осуществляется деятельность, предусмотренная установленным земельным законодательством Российской Федерации для такого земельного участка видом разрешенного использования.

2. На 5 и более процентах площади земельного участка, предназначенного для растениеводства (за исключением садоводства), не производится возделывание сельскохозяйственных культур и обработка почвы.

3. На земельном участке, занятом многолетними насаждениями, не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений, и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений.

4. Наличие на 20 и более процентах площади земельного участка негативных процессов (зарастание сорной, древесно-кустарниковой растительностью, распространение водной и ветровой эрозии, подтопление, заболачивание, вторичное засоление, иссушение, уплотнение почвы).

10.8 Совершенствование системы учета земель сельскохозяйственного назначения

Об утверждении плана по совершенствованию правового регулирования земельных отношений от 8 ноября 2018 года, Распоряжение от 8 ноября 2018 года №2413-р. План включает 26 мероприятий, направленных на повышение эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля за целевым и рациональным использованием земель сельскохозяйственного назначения.

Подготовлено Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента России по результатам проверки исполнения решений, направленных на совершенствование организации контроля за эффективностью использования земель сельскохозяйственного назначения (№Пр-1240 от 29 июня 2016 года, подпункт «а» пункта 1).

В целях повышения эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля за целевым и рациональным использованием земель сельскохозяйственного назначения подписанным распоряжением утверждён план мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений (далее – план). План включает 26 позиций, в рамках которых, в частности, предусматривается:

— уточнение полномочий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления при проведении земельного надзора и контроля, направленное на исключение дублирующих и избыточных функций, а также обеспечение согласованности их действий;

— подготовка методических рекомендаций, определяющих единые подходы к разработке субъектами Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих порядок муниципального земельного контроля;

— утверждение критериев ненадлежащего использования сельскохозяйственных земель для каждого вида сельскохозяйственных угодий и методик, позволяющих фиксировать факт нарушения законодательства, для обеспечения объективности принимаемых решений;

— разработка методик применения и внедрения данных дистанционного зондирования в рамках контрольно-надзорной деятельности;

— дополнительные меры по совершенствованию системы учёта земель сельскохозяйственного назначения, в том числе включающие проведение их инвентаризации;

— введение института паспортизации земельных участков сельскохозяйственного назначения, обеспечивающего учёт сведений о состоянии и свойствах их почвы;

— интегрирование ведомственных информационных ресурсов мониторинга текущего состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения.

В связи с тем, что земельные участки стали объектом учёта основных средств, и с ними стало возможно совершать хозяйственные операции, возникла необходимость проведения периодической их инвентаризации. Инвентаризация земельных угодий производится один раз в несколько лет. На предприятии в процессе инвентаризации земель составляют инвентарную опись земельных угодий (форма № Инв 25 –АПК). Опись составляется специальной комиссией, созданной приказом руководителя предприятия. В ней указывается местоположение соответствующих угодий; вид угодий; основания для принятия на учёт (соответствующий документ); фактическая площадь (га); балансовая стоимость, если земельные угодья были приобретены и имеют денежную оценку; наличие по данным учёта (га); фактическое использование; форма собственности земель. Описи составляются отдельно по земельным угодьям, имеющим денежную оценку и принятым на баланс хозяйства, и земельным угодьям, не имеющим денежной оценки и числящимся в забалансовом учёте. При инвентаризации земельных угодий, поделённых на пай (доли), в инвентаризационной описи, кроме выше названных показателей, указывают владельцев земельной доли и площадь выделенной ему земли. При инвентаризации капитально улучшенных земель обязательно указывается сумма начисленной амортизации.

В процессе рассмотрения первичного учёта земельных угодий можно выделить ряд недостатков. Не совсем удобным для первичного учёта земель является применение акта (накладной) приёмки – передачи основных средств (форма ОС-1) при продаже земельных участков. В данном документе содержится множество реквизитов, которые невозможно заполнить при оформлении хозяйственных операций с землёй. Кроме этого, применяя этот бланк, бухгалтер не дополучает ряд информации необходимой для учёта земельных угодий. Так, например, нет строки и графы, где указывалась площадь земельного участка, производилось ли его разделение по видам угодий, нет сведений о качестве земли и ряда другой информации. Всё это свидетельствует о необходимости разработки новой специализированной формы бланка первичного учёта выбытия земельных участков.

Синтетический учёт земельных угодий согласно отраслевых методических рекомендаций по учёту основных средств в сельскохозяйственных организациях ведётся на счёте 01 «Основные средства» субсчёте 6 «Земельные участки и объекты природопользования». Стоимость земельных участков, приобретённых сельскохозяйственной организацией за плату в собственность, отражается на счёте 08 «Вложения во внеоборотные активы») субсчёте 1 «Приобретение земельных участков» согласно оплаченным или принятым к оплате счетам продавцов в корреспонденции с кредитом счета 76 «Расчёты с разными дебиторами и кредиторами» субсчёта 9 «Расчёты с прочими дебиторами и кредиторами». На счёт учёта вложений во внеоборотные активы в стоимость земельных участков также относятся затраты по улучшению плодородия земель, комиссионных вознаграждений и других платежей.

Затраты по строительству на приобретённых земельных участках различных сооружений учитывают отдельно от стоимости этих участков, и по завершении их строительства они зачисляются в состав основных средств как отдельные объекты. Земельные участки, приобретенные за плату, зачисляют в основные средства на основании акта на оприходование земельных угодий (форма 401-АПК). В этом случае на стоимость земельных участков дебетуют счет 01 «Основные средства» субсчёт 6 «Земельные участки и объекты природопользования» и кредитуют счёт 08 «Вложения во внеоборотные активы» субсчёт 1 «Приобретение земельных участков».

При безвозмездном получении земельных угодий в собственность сельскохозяйственной организации согласно положения по бухгалтерскому учёту «Доходы организаций» (ПБУ 9/99) на их стоимость, указанной в документах передающей стороны, или по нормативной цене земли по старому плану счетов дебетуют счёт 08 «Вложения во внеоборотные активы» субсчёт 1 «Приобретение земельных участков» и кредитуют счёт 98 «Доходы будущих периодов» субсчёта 2 «Безвозмездные поступления».

В настоящее время существующая форма земельно-кадастровой книги предприятия требует совершенствования. Она, во-первых, отражает размеры земель только в натуральных показателях, что в современных условиях для полного их учёта недостаточно. Поэтому необходимо разработать такой регистр, который позволит вести и стоимостной учёт земель. Также в земельно-кадастровой книге не удобно рассматривать движение земельных угодий, их поступление и выбытие. Кроме этого данная книга содержит основной объём информации, который используется не в бухгалтерии, а в агрономии. Эти недостатки говорят о необходимости создания другого регистра аналитического учёта земель. А земельнокадастровая книга на наш взгляд, должна использоваться только для агрономической службы хозяйства.

Аналитический учёт земельных угодий, находящихся в общедолевом пользовании в разрезе собственников земельных долей ведётся в реестре участников коллективно-долевого формирования, форма которого установлена отраслевыми методическими рекомендациями по учёту основных средств в сельскохозяйственных организациях. В данном учётном регистре на каждого участника отводится отдельная строчка, где указывается регистрационный номер, фамилия, имя, отчество участника, название документа, на основании которого производится запись, его номер и дата, стоимость имущественного пая, размер земельной доли в натуральном и стоимостном выражении, в последних графах производятся записи, если произошли какие-либо изменения в размерах имущественного пая и земельной доли. Если произошли изменения в величине земельной доли, то указывается название, номер и дата составления документа, на основании которого произошли изменения, а также площадь и стоимость поступившей или выбывшей земли. Регистрационный номер участника может быть двузначным, трехзначным, четырёхзначным в зависимости от числа участников.

Выводы по разделу 10

Перспективными технологиями и инструментами вовлечения неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в экономический оборот следует признать:

прогнозирование и планирования использования сельскохозяйственных земель;
землеустроительные мероприятия;
цифровизацию;
создание института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых земель, в т.ч. меры по изменению законодательство в этой связи;
выявление и принудительное изъятие неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, в т.ч. правовое обоснование для этого и выработка критериев ненадлежащего использования таких земель;
создание единого реестра неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и отражение их на электронной карте в единой базе данных;
совершенствование системы учета земель сельскохозяйственного назначения, в том числе включающее проведение их инвентаризации и паспортизация.

11 СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ СОЗДАНИЯ ИНСТИТУТА, СПОСОБСТВУЮЩЕГО ВОВЛЕЧЕНИЮ НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ ЗЕМЕЛЬ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ

11.1 Теоретические и методологические основы, методические подходы к оценке эффективности вовлечения неиспользуемых земель в оборот

Увеличение продукции сельского хозяйства для внутреннего потребления и её экспорта требует постоянного повышения интенсивности использования находящихся в обработке сельскохозяйственных угодий, в особенности пашни, что, в свою очередь, нуждается в увеличении инвестиций в развитие сельскохозяйственного производства, в поддержание и увеличение плодородия почв.

Вместе с тем, надо иметь в виду, что потенциальные возможности по биоклиматическим характеристикам землевладельческих регионов РФ в 2,8 раза ниже, чем в странах с интенсивной системой развития сельского хозяйства (страны ЕС, США и др.).

Для обеспечения конкурентоспособности требуется бережное отношение и рациональное использование каждого участка, сохраняя и воспроизводя их эффективное плодородие.

Вместе с увеличением площади неиспользуемых земель по регионам РФ (Смоленская область-70%, Республика Бурятия-71%, Астраханская область-55% и др.) по сравнению с 2000 годом снижается и качество этих земель за счёт подтопления, заболачивания, залесения, закустаренности, закочкаренности, засоления, подщелачивания и других негативных воздействий. Из выведенных из оборота площадей с 2000 года только 55% из них, относится к пашне. Эти земли пригодны к освоению в сельскохозяйственное производство для использования в составе пахотных земель без больших капитальных вложений. Причинами увеличения площади неиспользуемых земель в сельском хозяйстве, как и в других отраслях, является:

— запутанность норм права, регулирующих земельные отношения;

— недостаточно профессиональный уровень управления территориями, экономической и людскими ресурсами в сельских районах;

— недостаточная адресная финансовая поддержка со стороны государства в развитие сельских районов;

— низкая площадь эффективного развития сельского хозяйства, особенно для мелких и средних производителей продукции;

— неблагоприятные демографические характеристики в сельских районах;

— Недостаточное развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры сельских районов;

— низкий биопотенциал и естественно, низкое качество (плодородие и местоположение) заброшенных земель.

— кредиторская задолженность собственника земельного участка;

— частое изменение кадастровой стоимости, в сторону увеличения, что приводит к повышению земельного налога;

— недоступность ипотеки (заёмного капитала) для ведения и расширения производства сельскохозяйственной продукции;

— правовые ограничения в землепользовании, часто не обоснованные и требования к охране окружающей среды, приводящие к снижению эффективности производства;

— отсутствие закрепленных законодательством прав собственности на земельные доли и выделение их в земельные участки.

— приобретение земельного участка с последующим выводом его из сельскохозяйственного использования для несельскохозяйственных целей с целью дальнейшей перепродажи его или получения компетенции в случае, необходимом для государственных или муниципальных нужд, в чем явно просматривается коррупционная составляющая.

В частности, зафиксированная норма порядка проведения почвенного, агроклиматического, эколого-токсикологического обследования земель сельскохозяйственного назначения требует больших затрат, которые трудно выполнять мелкому и среднему товаропроизводителю.

Много заброшенных земель не используется в силу экономических обстоятельств, которые от собственника не зависят и которые определяют нерентабельность производства на низко продуктивных землях. Экономические, как и другие факторы оказывают существенное влияние на эффективность использования земель и возможность использования вывода их из сельскохозяйственного оборота, в этом случае идёт процесс консервации земель с узаконенной компенсацией собственникам соответствующих потерь.

В настоящее время из-за очень низкой стоимости неиспользуемых земель, которые, как правило, оцениваются по минимальной ставке, что во многом определяется с учетом коррупционной составляющей, скупаются эти земли, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, они переходят в разряд бесхозных, т.е. опять же не используются, не приносят доход и не облагаются земельным налогом.

В лучшем случае эти земли в дальнейшем могут быть использованы для продажи новыми собственниками для иных целей, не связанных с сельскохозяйственным производством. Существующая практика показывает, что в дальнейшем может быть осуществлен перевод земель сельскохозяйственного назначения или сельскохозяйственного использования в населенных пунктах под жилищное индивидуальное, коттеджное строительство, коммерческое, индустриальное или другое использование, не связанное с сельским хозяйством, что позволит при продаже этих земель получить прибыль от 1 тыс. до 10 тыс. раз, превышающую стоимость при покупке первичной собственности.

Целесообразно было бы провести сплошную инвентаризацию всех земель, в т.ч. используемых, а также используемых не по целевому назначению земель; земель, находящихся в государственной, муниципальной, частной собственности, провести их оценку. Это позволило бы объективно обосновать решения по лишению прав собственности или аренды на земельные участки, решить вопросы с разработкой схем (проектов) землеустройства на перспективу с установлением видов разрешенного использования на основе градостроительных регламентов, разработанных в схемах территориального планирования муниципальных образований генеральных планов населённых пунктах, сельских муниципальных районов. Эту работу можно осуществить при разработке проектов ленд-девелопмента, ориентированного на повышение эффективности использования земель и рациональный рыночный оборот, рост качества земельных участков (плодородия и местоположения).

Проекты ленд-девелопмента должны быть направлены на защиту земель от деградации, снижение плодородия почв, водной и ветровой эрозии, и других негативных воздействий. Кроме того, должна быть разработана система мер (правил) регулирующая земельные отношения, в т.ч и в рыночной сфере.

По результатам инвентаризации и мониторинга земель, а также их оценки, должна быть составлена классификационное построение по степени пригодности неиспользуемых земель для возможного их использования для определенных целей или их освоения для производства различных видов сельскохозяйственной продукции.

В проектах ленд-девелопмента должен быть определен объём и стоимость работ и экономическая эффективность проводимых мероприятий. Важно разработку этих проектов осуществлять с учетом вовлечения в хозяйственный оборот невостребованных земельных участков с целью повышения экономической эффективности их дальнейшего использования.

Без государственной поддержки сельскохозяйственных производителей традиционного для соответствующего района специализации сельскохозяйственного производства на основе экологического органического земледелия и животноводства, невозможно решить социальную проблему сельских территорий и освоение заброшенных неиспользуемых угодий. Поэтому в проектах ленд-девелопмента должны быть разработаны меры по увеличению заинтересованности товаропроизводителей в развитии производства и вовлечения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот, с учетом капитальных вложений в развитие сельскохозяйственных территорий при поддержке государства, строительстве генеральной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Информационное обеспечение и вовлечение в сельскохозяйственное выявление или иное, не связанное с сельским хозяйством, использование заключается в проведении и осуществлении комплексных землеустроительных задач.

В первую очередь необходимо провести инвентаризацию всех земель, в том числе и неиспользуемых, с применением космических, аэрофотоснимков и материалов полевого обследования, включая почвенные, геоботанические, мелиоративные и другие.

На основе проведенной инвентаризации земель должна быть проведена качественная оценка их по системе показателей, которая даст комплексную характеристику их плодородия, местоположения, производительную способность, что позволит определить их пригодность для использования под различные сельскохозяйственные культуры, севообороты, виды угодий. Это позволит рассчитать нормативный уровень затрат на их производство и на поддержание или повышение плодородия вовлеченных в оборот неиспользуемых земель. Эти показатели позволят оценить не только качество неиспользуемых земель, но и оценить экологическую эффективность вовлечения их в сельскохозяйственный оборот или использование их для других целей, не связанных с сельскохозяйственным производством.

На основе комплексной оценки земель должна быть определена классификация их по классам (группам) пригодности для использования как в сельском хозяйстве, так и в других отраслях народного хозяйства. Комплексная оценка и классификация земель позволят осуществить разработку схем землеустройства муниципальных образований административных районов сельских поселений, проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных предприятий, рабочих, проектов на виды угодий, расположенных на территории конкретных хозяйств, в целях повышения экономической эффективности использования и повышения их качества. К проектам вовлечения неиспользуемых земель в оборот, повышение их качества относятся:

— проекты трансформации неиспользуемых земель и угодий (закамнённые, закустаренные, засолённые и др.);

— проекты рекультивации нарушенных неиспользуемых земель;

— проекты по разработке мероприятий защиты земель от опустынивания и от различных видов эрозии;

— проекты по разработке мероприятий защиты и повышения качества земель, подверженных заболачиванию, подтоплению, солевыми и оползневыми процессами, засолением, в том числе вторичным, иссушению, уплотнению и другим;

— проекты разработки мер по борьбе с захламлением, деградацией почв;

— проекты по разработке мер по ликвидации химического, биологического и радиоактивного загрязнения земель;

— проекты по улучшению естественных кормовых угодий, в том числе оленьих и отгонных пастбищ в предгорных и горных районах;

Эти проекты, несомненно, должны иметь инвестиционную направленность, цель которых состоит в выявлении привлекательности и экологической эффективности вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот.

Инвестиции выделяются в виде кредитов, акций, ценных бумаг, материально-вещественных объектов (зданий, сооружений, средств защиты, сельскохозяйственных растений, животных, удобрений, технических средств обработки земельных посевов и уборки урожаев). Кроме инвестиционной направленности, проекты должны носить инновационный характер, так как введение современных технологий является важным фактором преобразования объектов недвижимости, в том числе земельных участков. Поскольку неиспользуемые земли в большой мере в общей площади находятся в государственной и муниципальной собственности, то и затраты на работы по вовлечению их в хозяйственный оборот должны покрываться за счет государственных, муниципальных, частных средств, в т.ч. комбинированных источников. Инвестиции в разработку проектов по срокам могу быть разделены на:

— краткосрочные (1-2 года);

— среднесрочные (3-5 лет);

— долгосрочные (6-10+ лет);

Цель разработки проектов по вовлечению неиспользуемых земель состоит прежде всего в увеличении объёмов и повышении качества производимой как растениеводческой, так и животноводческой продукции, а также в улучшении качества экологического состояния земель, используемых в сельском хозяйстве и окружающей территории.

Вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользованных земельных участков следует проводить, опираясь на их интегральные характеристики. При этом такие характеристики, как качество и местоположение рассматриваются в первоочередной паре. Их можно условно разделить на: хорошие, средние и плохие (Рисунок 78). [Сетуридзе]

Рисунок 78 –Деление интегральных характеристик неиспользуемых земель
сельскохозяйственного назначения

Таким образом, для рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и для получения максимальной прибыли есть необходимость рассматривать и учитывать все интегральные характеристики. В результате того, что земельные массивы долгое время не обрабатываются, они подвергаются процессу деградации, в основном зарастанию древесно-кустарниковой растительностью. Для того чтобы провести расчистку земель, необходимо организовать культуртехнические мероприятия, которые поспособствуют увеличению площадей сельскохозяйственных угодий и укрупнению площадей мелких угодий.

Вероятная экономическая эффективность, которая может быть получена от включения этих земель в оборот, будет зависеть от плодородия и степени зарастания участков. Таким образом, для рационального применения неиспользуемых сельскохозяйственных угодий следует определить наиболее эффективные земельные массивы с последующим результативным использованием их в сельскохозяйственной деятельности.

Для вовлечения заросших земель в оборот потребуются большие капиталовложения. Встает вопрос о целесообразности такого финансирования и сроках окупаемости проводимых мероприятий. Для этого необходимо провести расчеты дифференциальной ренты.

При вычислении дифференциальной ренты следует исходить из издержек производства средних по производственным показателям предприятий, хозяйствующих в худших условиях, различают основной чистый доход и дифференциальный чистый доход. Дифференцированный доход исчисляется как разность стоимости валовой продукции и общей суммы текущих затрат и нормативного (минимально общественно необходимого) чистого дохода (все – в руб./га):

РД=ВД – З – Ппр,

где: РД – рентный доход, руб. на 1 га;

ВД – валовой доход, руб.;

З – затраты на производство продукции, руб. на 1 га;

Ппр – предпринимательская прибыль, руб.

Возможная отрицательная величина дифференциального дохода показывает, что в хозяйстве в худших производственных условиях чистый доход получают ниже его нормативной величины, то есть окупаемость затрат минимальна. Для определения эффективности тех или иных мероприятий традиционно применяется показатель срока окупаемости, который может быть определен по формуле:

где Т — срок окупаемости, лет;

К – объем капиталовложений за улучшение качественного состава сельскохозяйственных угодий, руб.;

Д – дополнительный доход от проведения мероприятий, руб.

Обратная величина является коэффициентом эффективности.

Коэффициент эффективности сравниваем с нормативным коэффициентом. В сельскохозяйственных отраслях нормативный коэффициент эффективности принимается равным 0,08-0,12 или 8-12 лет — таков срок окупаемости. Если полученные результаты укладываются в эти пределы, то мероприятия принято считать эффективными. Во многом эффективность будет зависеть от величины затрат. Чем они больше, тем выше срок окупаемости.

Для дальнейших расчетов необходимо создать структуру севооборота культур. Структура посевных площадей – соотношение площади посевов сельскохозяйственных культур и чистого пара, выраженное в процентах к общей площади пашни. Структура посевных площадей — основа севооборота.

В современных жестких условиях рыночной экономики быстрое изменение структуры посевных площадей должно происходить не только за счет гибкости севооборота, но и возможности повторных и бессменных посевов. Из многих составляющих основой получения высококачественного урожая является научное чередование культур в сочетании с повторным и бессменным их возделыванием.

Повышение плодородия почвы и урожайности сельскохозяйственных культур возможно только при рациональном использовании земли, освоении правильных севооборотов с научно-обоснованным чередованием культур. Он объединяет в единое целое все другие звенья систем земледелия: систему обработки почвы и защиту ее от эрозии и дефляции, систему удобрений, систему защиты растений от вредителей, болезней и сорняков и др.

Анализируя расчеты научных исследований, можно сделать вывод, что проведение культуртехнических мероприятий на земельных участках, подвергшихся зарастанию древесно-кустраниковой растительностью, имеет смысл, так как максимальный срок окупаемости этих мероприятий составит около двух с половиной лет, что для сельского хозяйства является оптимальным вариантом.

Трансформация неиспользуемых земель имеет многоцелевое значение, в частности увеличивается площадь интенсивно используемых сельскохозяйственных угодий, происходит укрупнение обрабатываемых земельных массивов, приводит к комплексной охране природных ландшафтов. Трансформации неиспользуемых земель в сельскохозяйственные угодья подлежит: часть низинных и близких к ним по плодородию переходных болот, не имеющих природоохранного назначения; закустаренные и заболоченные угодья на почвах высокого плодородия, прилегающие или вкрапленные в существующие сельскохозяйственные угодья; участки вторичных лесов и кустарников, не имеющие природоохранного значения; участки, вкрапленные или прилегающие к сельскохозяйственным угодьям, обуславливающие их мелкоконтурность и раздробленности; полевые дороги, потерявшие свое хозяйственное значение; земли, из которых намечено проведение работ по рекультивации.

При трансформации неиспользуемых земель под кормовые угодья необходим дифференцированный подход, заключающийся в организации высокопродуктивных пастбищ вблизи животноводческих комплексов и ферм. Более удаленные и неудобно расположенные участки отводятся, как правило, под сенокосы. Возможен перевод в сенокосы высокопродуктивных участков переувлажненных пастбищ, пригодных для механизированной уборки сена и наоборот, участки сенокосов, расположенные вблизи животноводческих ферм, отводятся под орошаемые культурные пастбища.

С целью охраны и улучшения природных ландшафтов необходимо предусмотреть создание искусственных прудов и копаней для аккумуляции поверхностного стока воды, стремиться сохранить фруктовые и декоративные насаждения, лесные защитные полосы, небольшие участки и колки внутри пахотных земель и кормовых угодий. Уменьшение площади лесной и кустарниковой растительности в малолесных районах необходимо компенсировать проектированием лесных насаждений на непригодных для сельскохозяйственного использования земель. По берегам малых рек, ручьев, озер, прудов необходимо оставить все насаждения, а на открытых участках запроектировать лесопосадки для укрепления берегов и защиты русел от наносов, а тальвегов от заиления.

Одновременно с трансформацией угодий разрабатываются мероприятия по их улучшению. При этом решаются вопросы наиболее интенсивного использования сельскохозяйственных угодий. Улучшение пашни заключается в проведении мероприятий по: орошению, осушению переувлажненных участков, снижению кислотности почв путем известкования, гипсованию солончаков, удалению камней и др. Орошение пашни возможно при наличии водного источника (на расстоянии 0,5-1,0 км), полностью обеспечивающего поливной водой отобранный участок при равнинном рельефе (до 10) и почвах, пригодных для организации полива. По конфигурации участок должен быть удобным для принятого типа поливного оборудования. Осушение переувлажненной пашни проводится агромелиоративными (обычная и глубокая вспашка, прокладка борозд вдоль склона, устройство кротового дренажа и т. д.) и гидромелиоративными (горизонтальный и вертикальный дренаж с одновременной планировкой поверхности) мероприятиями.

Используя материалы комплексного обследования территории хозяйства, уточняется площадь кормовых угодий, где необходимо и целесообразно проведение мероприятий по коренному и поверхностному улучшению. Поверхностное улучшение необходимо предусматривать на кормовых угодьях, расположенных компактными массивами, удобными для использования техники, в основном, на пойменных и заливных лугах.

Коренному улучшению подлежат участки кормовых угодий, где необходимо возобновление травостоя, а по рельефу, конфигурации и почвам возможна их распашка. Коренное улучшение заболоченных, закустаренных и переувлажненных угодий производится после проведения мероприятий по регулированию водного режима. Прирост валовой продукцией чистого дохода определяется как разность этих величин после и до трансформации или улучшение угодий. Срок окупаемости капитальных вложений на трансформацию и улучшению угодий определяется по формуле:

где Т срок окупаемости капиталовложений, лет;

К капитальные вложения на трансформацию и улучшение угодий, руб.;

r_2, r₁ чистый доход с площади, после и до трансформации и улучшения, руб.;

n количество лет от начала проведения мероприятий по трансформации и улучшению угодий до получения планируемой продуктивности, лет.

Обоснование выбора участков неиспользуемых земель для трансформации и улучшения угодий производится путем сравнения нескольких вариантов. В качестве основного принимается вариант, обеспечивающий максимальный выход валовой продукции и наибольший коэффициент эффективности капиталовложений (Е), определяемый из соотношений:

Расчет экономической эффективности доказывает целесообразность намечаемых трансформации и улучшения угодий.

Организационно-территориальные мероприятия, намечаемые в схеме землеустройства административно-территориального образования

В результате разработки схемы землеустройства административно-территориального образования обеспечивается сбалансированность, количественная и качественная пропорциональность основных факторов производства – земли, труда и инвестиций, осуществляется взаимоувязанная организация территории производства и расселения. Полезность тех или иных мероприятий схемы оценивается в связи с различной ролью земли в общественном производстве, различными видами эффективности (экологической, экономической и социальной).

Экономическая эффективность характеризуется созданием условий для включения земельных ресурсов в экономику страны, увеличением поступлений в бюджет административно-территориального образования платежей за землю, ростом валового внутреннего продукта за счет оптимизации структуры производства и его территориального размещения, улучшения и развития землевладения и землепользования, земельного оборота, ипотеки, более интенсивного использования земель при выполнении природоохранных требований.

Экономический эффект в схеме землеустройства административно-территориального образования будет достигнут за счет следующих организационно-территориальных мероприятий:

изучение состояния всех земель области, что позволит выявить неучтенные и самовольно захваченные земельные участки, поставить их на кадастровый учет и, таким образом, увеличить размер налогооблагаемой базы региона, дифференцировать кадастровую стоимость земельных участков, размеры земельного налога, убытков и потерь, включая упущенную выгоду при предоставлении и изъятии земель;
установление границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, что создаст единое экономическое пространство на их территориях и обеспечит улучшение использования земли;
разграничение земель государственной собственности на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований путем создания развитой информационной структуры, позволяющей обеспечить эффективное использование земель и иной недвижимости;
вовлечение в активный сельскохозяйственный оборот неиспользуемых пахотных земель, что повысит валовые сборы сельскохозяйственных культур, выручку от реализации товарных сельскохозяйственных культур, обеспечит устойчивость кормовой базы животноводства;
упорядочение землевладений и землепользований, при котором предусматривается устранение недостатков в использовании земли (чересполосицы, дальноземелья, вклиниваний и др.), что увеличивает годовую прибыль организаций за счет снижения издержек производства;
образование новых землевладений и землепользований, при котором предусматривается перераспределение земель, находящихся на сегодняшний момент в ведении хозяйств населения в пользу более эффективных коллективных общественных сельскохозяйственных организаций;
совершенствование структуры угодий и посевных площадей на основе природно-сельскохозяйственного районирования, позволяющего размещать их на более пригодных землях;
развитие оборота земельных участков, вследствие чего повысятся регистрационные сборы за сделки и увеличатся размеры пошлин за юридически значимые действия с земельными участками;
предотвращение ущерба и потерь за счет деградации земель и вывода их из сельскохозяйственного использования.

Финансирование схемы землеустройства осуществляется за счет средств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и сельскохозяйственных организаций, отчислений от продажи государственных земель в частную собственность и продажи прав их аренды и средств субъектам прав на землю.

Расчет экономического эффекта реализации некоторых организационно-территориальных мероприятий схемы землеустройства административно-территориального образования производится следующим образом.

1. При проведении сплошной инвентаризации земель региона будут выявлены не облагаемых налогами неиспользуемые земли. Соответственно:

Эи = Ркат * α * Nкат — Zкат,

где: Эи – экономический эффект от проведения инвентаризации земель определенной категории, руб.;

Ркат – площадь категории земель, га;

α – доля земель категории, не облагаемых налогами, выявленная в процессе инвентаризации земель;

Nкат – средняя ставка земельного налога на земли данной категории, руб./га;

Zкат – затраты на проведение инвентаризации земель данной категории, руб.

2. Посредством проведения оценки качества земель обеспечивается дифференцированный подход к налогообложению земельных участков. Заложенные в новой системе налогообложения принципы позволят с учетом реальной ценности земель более гибко перераспределять налоговое бремя между административно-территориальными образованиями, максимально пополняя бюджет. Таким образом, расчет экономического эффекта от проведения оценки качества земли будет следующим:

Эок = ZNато * β * — Zок,

где: Эок – экономический эффект от проведения оценки качества земель, руб.;

ZNато – размер ежегодно собираемого земельного налога в бюджет административно-территориального образования, руб.;

β – процент увеличения поступлений земельных платежей в связи с проведением оценки качества земель, %;

Zок – затраты на проведение оценки качества земель, руб.

3. Экономический эффект от разграничения земель государственной собственности на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований достигается за счёт проведения структурных изменений в экономике на основе создания развитой информационной структуры, позволяющей обеспечить эффективное использование земель и иной недвижимости, что дает возможность привлекать инвестиции более крупного порядка. Инвестиции в предприятия, перешедшие в собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований увеличатся не менее чем на 4-5% от современного уровня инвестиций в государственный сектор экономики:

Эраз1 = Iгос * η — Zраз,

где: Эраз1 – экономический эффект от проведения разграничения государственной собственности на землю посредством привлечения инвестиций, руб.;

Iгос – размер ежегодных инвестиций в предприятия и организации, использующие землю в государственной собственности, руб.;

η – отношение величины инвестиций в частный сектор экономики к инвестициям в государственный сектор экономики;

Zраз – затраты на проведение разграничения государственной собственности на землю, руб.

Кроме того, предусматривается предоставление земельных участков, которые при разграничении государственной собственности будут отнесены к собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, гражданам и юридическим лицам на торгах. Стоимость 1 га установлена, исходя из кадастровой стоимости земельных участков различных категорий. Доходы от проведения данного мероприятия рассчитаны следующим образом:

Эраз2 = Рпр * Sкат,

где: Эраз2 – экономический эффект от проведения разграничения государственной собственности на землю посредством предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам на торгах, руб.;

Рпр – площадь предоставляемых земель гражданам и юридическим лицам данной категории, га;

Sкат – кадастровая стоимость земельного участка данной категории, руб./га.

Общий экономический эффект от проведения разграничения земель государственной собственности:

Эраз = Эраз1 + Эраз2

4. Проектами упорядочения землевладения и землепользования предусматривается проведение комплекса землеустроительных работ по установлению фактического количественного состава угодий, их местоположения, принадлежности и правового статуса с учетом сложившихся земельных отношений, и форм собственности, владения и пользования землей, а также выявление и устранение недостатков землепользования: вклинивания, вкрапливания, дальноземелья и мелкоконтурности и других.

В результате будут созданы условия для снижения транспортных издержек, издержек по дополнительному строительству производственных, административных центров и иных объектов капитального строительства:

Эуп1 = Т1 – Т2 – Zуп,

где: Эуп1 – экономический эффект от проведения упорядочения землевладения и землепользования посредством снижения транспортных издержек, руб.;

Т2 – размер ежегодных транспортных издержек до разработки проекта упорядочения землевладения и землепользования, руб.;

Т1 – размер ежегодных транспортных издержек по итогам реализации разработки проекта упорядочения землевладения и землепользования, руб;

Zуп – затраты на проведение упорядочения землевладения и землепользования, руб.

Эуп2 = Впр + Вадм + Вкап,

где: Эуп2 – экономический эффект от проведения упорядочения землевладения и землепользования посредством экономии на затратах по дополнительному строительству производственных, административных центров и иных объектов капитального строительства, руб.;

Впр – затраты на дополнительное строительство производственных центров, руб.;

Вадм – затраты на дополнительное строительство административных центров, руб.;

Вкап – затраты на дополнительное строительство иных объектов капитального строительства, руб.

Общий экономический эффект от проведения упорядочения землевладения и землепользования:

Эуп = Эуп1 + Эуп2

При освоении временно неиспользуемых плодородных земель сельскохозяйственного назначения и оформлении их в собственность эффективно использующих землю сельскохозяйственных организаций будет увеличено производства зерна, кормов, другой сельскохозяйственной продукции за счет расширения посевных площадей.

Экономический эффект от мероприятия является разницей между выручкой от реализации сельскохозяйственной продукции и затратами на освоение земель, оформление их в собственность, приобретение горюче-смазочных материалов, минеральных удобрений, выплату заработной платы механизаторам и оплату услуг по севу и уборке урожая:

Эосв – экономический эффект от освоения временно неиспользуемых плодородных земель под посевы сельскохозяйственных культур, руб.;

Рi – площадь i-той сельскохозяйственной культуры, вводимой в сельскохозяйственный оборот на осваиваемых землях, га;

i – номер сельскохозяйственной культуры;

n – количество сельскохозяйственных культур, вводимое в сельскохозяйственных оборот на осваиваемых землях;

Уi – урожайность i-той сельскохозяйственной культуры на расчетный период, ц/га;

Di – стоимость реализации i-той сельскохозяйственной культуры, руб./ц;

Zосв – затраты на освоение земель, культуртехнические работы и обработку почвы, руб.;

Zоф – затраты на землеустроительные работы по постановке земельных участков на государственный кадастровый учет и оформлению их в собственность сельскохозяйственных организаций, руб.;

Zсх – затраты на приобретение горюче-смазочных материалов, минеральных удобрений, выплату заработной платы механизаторам и оплату услуг по севу и уборке урожая, иные сельскохозяйственные нужды, необходимые для освоения земель, руб.

Экономический эффект на основе использования результатов зонирования межселенных территорий и природно-сельскохозяйственного районирования определяется повышением урожайности и ростом объема производства продукции за счет совершенствования специализации и структуры посевных площадей, размещения товарных культур на лучших землях, учитывая затраты на разработку документации по территориальному зонированию, а также на реализацию мероприятий, предлагаемых в данных документах, по производству дополнительной продукции:

Эзон – экономический эффект от использования результатов зонирования межселенных территорий и природно-сельскохозяйственного районирования, руб.;

Рj – площадь j-той сельскохозяйственной культуры, га;

j – номер сельскохозяйственной культуры;

m – количество сельскохозяйственных культур;

У1j – урожайность j-той сельскохозяйственной культуры на расчетный период, ц/га;

Уj – фактическая урожайность j-той сельскохозяйственной культуры, ц/га;

Dj – стоимость реализации j-той сельскохозяйственной культуры, руб./ц

Zзон – затраты на разработку документации по зонированию межселенных территорий и природно-сельскохозяйственному районированию, руб.;

Zдоп – затраты на реализацию предлагаемых мероприятий по производству дополнительной продукции, руб.

Экономическое обоснование мероприятий по сельскохозяйственному освоению, трансформации и улучшению угодий связано с эффективность капиталовложений, т.к осуществление мелиоративных и культуртехнических работ требует значительных единовременных денежных и материальных средств. Эффект этих мероприятий, в связи с тем, что земля на этой стадии проектирования выступает в роли главного средства производства, определяется увеличением выхода валовой продукции и проростами чистого дохода. Поэтому в качестве обобщающего показателя, позволяющего выбрать лучший вариант трансформации и улучшения угодий, должен приниматься прирост чистого дохода. Отношение прироста чистого дохода к капиталовложениям позволит оценить эффективность землеустройства.

В процессе освоения новых земель сельскохозяйственный оборот вовлекаются участки кустарника и мелколесья, не имеющие природоохранного значения; земли, занятые оврагами и промоинами; рекультивированные участки из-под карьеров, промышленных выработок полезных ископаемых, торфоразработок, болота, ненужные дорого, свободные участки на территории производственных центров и др. В связи с тем, что эти участки до землеустройства не давали продукции, затрачиваемые капиталовложения окупаются чистым доходом с вовлеченных в производство земель:

где: Еа — коэффициент эффективности капиталовложений;

ЧД — чистый доход с вовлеченных в производство земель;

К — размер капиталовложений.

В случае, если освоение земель требует больших затрат времени (больше года), расчеты эффективности капиталовложений рекомендуется вести с использованием следующей формулы:

где: Т— срок окупаемости капиталовложений, лет;

t —время производства работ, лет.

При различных направлениях рекультивации земель к значениям чистого дохода добавляют величину экологического эффекта, который изменяется при освоении земель под пашню с 50 до 110 руб. на 1 га, под сады — со 120 до 300, лесохозяйственные цели — от 120 до 280 руб. на 1 га.

При трансформации и улучшении угодий с них до начала землеустройства уже поступала продукция. В результате трансформации и улучшения угодий, а также осуществления культуртехнических работ, с одной стороны, повышается плодородие почв, что приводит к выходу дополнительной продукции, с другой — изменяются производственные затраты. Так, расходы на механизированную обработку полей вследствие улучшения пространственных условий снижаются, но растут эксплуатационные и амортизационные затраты по оросительной (осушительной) сети и т. д. Поэтому в качестве эффекта землеустройства при трансформации угодий будет выступать прирост чистого дохода, которым и будут окупаться дополнительные капиталовложения:

где: ЧД0, ЧД1 — чистый доход от трансформируемых и улучшаемых угодий до и после землеустройства.

При оценке эффективности капиталовложений на противоэрозионные мероприятия дополнительно к показателю чистого дохода учитывают стоимость предотвращаемого ущерба, а также дополнительные затраты, связанные с осуществлением противоэрозионной агротехники, эксплуатацией противоэрозионных сооружений и лесополос.

Учитывая то, что дополнительные капиталовложения определяют различные ежегодные издержки производства, связанные с организацией территории, а также обуславливают неодинаковый выход продукции и прирост чистого дохода, в качестве показателя сравнительность эффективности проектных решений и выбора наилучшего варианта необходимо использовать следующую формулу:

где: С – ежегодные издержки производства;

Eн — нормативный коэффициент эффективности капиталовложений;

Э – показатель, характеризующий выход чистого дохода на единицу приведенных затрат.

Имея в собственности или пользовании земельный, или несколько земельных участков, товаропроизводитель сельскохозяйственной продукции постоянно должен оценивать перманентно меняющуюся ситуацию на рынке производства товаров и соизмерять его с предельно-допустимым уровнем земли и вложений в её улучшение.

Предельно-допустимый уровень эффективности использования земель определяет сам производитель сельскохозяйственной продукции, при этом, он должен учитывать потенциал, заложенный в экономическом (естественное и искусственное) плодородие и местоположении обрабатываемых земель, размер собственных и величину вложений, субсидий, выделяемых ему из федерального или регионального бюджета.

Величина предельно-допустимого для производителя уровня эффективности используемых земель определяет возможность производства сельскохозяйственной продукции. Если величина сельскохозяйственной продукции ниже отдачи инвестиций предельно-допустимого уровня эффективности использовании земель, то продуктивность консервирует часть или все виды угодий на земельном участке, так как дальнейшее использование этих земель может привести к банкротству собственника или пользователя земельного участка.

Консервация земельных угодий происходит также из-за наложения товаропроизводителей условиями, ограничивающими их деятельность, в том числе и в области охраны окружающей среды (применение удобрений, гербицидов, полива и др.), что приводит к увеличению издержек в производство себестоимости продукции уменьшению уровня эффективности использования земель. Несомненно, при производстве сельскохозяйственной продукции товаропроизводители должны соблюдать требования, стандарты, нормы, регламенты, осуществления агромелиоративных, противоэрозионных, агрохимических и санитарных мероприятий для обеспечения повышения плодородия почв и уменьшения влияния хозяйственной деятельности производителей сельскохозяйственной продукции на экологическую обстановку в местах расположения земельных участков собственников и пользователе. Кроме этого, товаропроизводители обязаны предоставлять в органы исполнительной власти сведения о проведении работ по внесению удобрений в почву и обработке растений пестицидами и арборецидами, а также информировать их о фактах ухудшения качества земельных угодий.

Однако соответствующие органы местной власти не имеют технических, материальных и иных средств для осуществления мониторинга за этими процессами, в результаты полученные субсидии используются не по назначению, либо не эффективно (превышение доз внесения удобрений, пестицидов и других химических препаратов), что может приводить к выбыванию сельскохозяйственных земель из оборота. В целях предотвращения процессов выбывания из оборота сельскохозяйственных угодий, их консервации, должна быть фактически заново создана служба, с доведением её работы до уровня муниципального административного района, по обоснованию перспектив развития сельского хозяйства с учетом потенциальных свойств земель, их местоположения определение специализации производства, определение экономической эффективности инвестиции в развитие производства и повышения плодородия почв, требование экологической безопасности. В проектах развития сельских территорий и отдельных земельных участков, которые должны быть положены в основу для этих целей, по нашему мнению, разрабатываются соответствующими службами, которые осуществляют так же мониторинг за внедрением рекомендаций с проведением авторского надзора.

Все работы по проектированию и последующей реализацией рекомендацией по развитию сельскохозяйственного производства должны на наш взгляд, проводится в основном, особенно на первых этапах, за счёт федеральных или региональных бюджетов с последующей компенсацией этих затрат товаропроизводителями. Всё это позволит, в определённой мере, предотвратить процесс выбывания земель из сельскохозяйственного оборота.

Как правило, земельные доли не оформлены в регионах и муниципальных районах, которые отличаются недостаточно высокой отдачей земельных участков. В таких регионах, как, Московская, Ленинградская, Свердловская и других областях с высоким экономическим потенциалом и муниципальных административных районах вокруг промышленных центров, земельные доли у их собственников были выкуплены ещё в 90-е годы прошлого столетия. Многие из этих земель были переведены в другие категории земель, как правило, земли населённых пунктов.

Большие площади земельных долей в РФ считаются невостребованными и находятся в общедолевой собственности граждан, которые практически не используются в сельскохозяйственном производстве. Причиной такого положения является отсутствие спроса на эти земли для приобретения в собственность или получения права аренды по договору с собственниками земельных долей.

Кроме этого, отсутствует нормативная база, позволяющая в упрощенной форме собственникам земельных долей или их наследникам приобрести право собственности на земельные участки с установлением соответствующих границ на местности и получением свидетельства о государственной регистрации права собственности на земельные участки. Это позволило бы собственникам пользоваться, владеть и распоряжаться земельным участком в соответствии с законодательством, включать свои земельные участки в рыночный оборот.

Необходимо отметить, что крупными корпорациями был осуществлён процесс выкупа земельных долей у собственников, но процент их эффективного использования остаётся весьма низким, что свидетельствует о том, что этими структурами земля сельскохозяйственного назначения была приобретена по низкой рыночной (кадастровой) стоимости в начале 90-х годов (не более 30 тыс. руб. за 1 га пашни в Московской области) для последующего вывода этих земель из сельскохозяйственного использования в несельскохозяйственных целях (коттеджи, дачи и др.). Многолетнее неиспользование корпорациями выкупленных земельных долей приводит к значительному снижению качества, обесцениванию земельных участков (деградация, зарастание кустарником и др.), что также способствует выводу их из эффективного использования (оборота), с последующей реализацией её на рынке земельных участков по более высоким ценам.

К сожалению механизм выявления неиспользуемых земель корпорациями отсутствует, а предлагаемая служба по развитию муниципальных образований вполне могла бы проводить эту работу и осуществлять рекомендации по эффективному использованию этих земель, для этого требуется провести работы по инвентаризации земель не только в количественном измерении, но и в плане определения эффективности использования их в сельскохозяйственном производстве. На неиспользуемые в сельском хозяйстве земли целесообразно ввести институт изъятия их у собственников или институт экономически обоснованного земельного налогообложения, стимулирующий использование их или по крайней мере послужит источник пополнения местных бюджетов соответствующими средствами.

Отмеченные выше предложения могут создать предпосылки для создания условия разработки концепции стратегии и тактики устойчивого развития сельских территорий или промышленных, городских, пригородных территорий в составе которых находятся земли сельскохозяйственного назначения или сельскохозяйственного использования (территориальная зона в населённых пунктах, в том числе сельских) и которые должны быть направлены на решение социально-экономических и экологических проблем. На наш взгляд основным источником устойчивого развитий территорий послужит частично налог на недвижимость, в том числе и земельный налог, который полностью поступает в местный бюджет.

В последнее время проблема земельного налога уделено много внимания, так как сложилось негативное отношение к существующей практике определения кадастровой стоимости земельных участков, как налоговой базы для исчисления суммы земельного налога, которые из прогрессивного дифференцированного налога превратился в фискальный налог, цель которого- пополнить «скудные» местные бюджеты. Также функции налогов как регулирующая и социальная земельный налог потерял, что наглядно, видно из существующей практики налогообложения. Проводимая реформа системы налогообложения недвижимости сводилась к тому, что вместо инвентаризационной стоимости, определяемой БТИ (бюро техническое инвентаризации) и нормативной цены земельных участков предложено использовать кадастровую стоимость. Однако, как известно для определения суммы земельного налога на земельные участки и другие объекты недвижимости необходимо осуществить количественный и качественный учёт земельных участков и иных объектов недвижимости без проведения сплошной инвентаризации которых осуществить эту работу невозможно.

Кроме этого, определение величины земельного налога без проведения оценочных работ по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости, в том числе и земельных участков невозможно. Росреестр и подчинённые ему государственные бюджетные учреждения, предприятия по проведению кадастровой оценки сам создавал методики оценки и сам в последующем проводил кадастровую оценку, что не снизило количество исков о протестовании кадастровой стоимости. В соответствии с налоговым кодексом, регионы и муниципальные органы имеют право корректировать ставки и льготы в определённом диапазоне, они, как правило, устанавливают не максимальным значениям, в целях пополнения бюджетов, не определяя целесообразность развития территорий и производства.

В сложившихся условиях, сейчас имеются все предпосылки придания налогу на недвижимость, в том числе и на земельные участки не только фиксальную (увеличение налога), но и регулирующую, социальную функцию. Для этого необходимо вовлечь в налоговый оборот все земельные участки, корректировать кадастровую стоимость, ориентируясь на рыночную стоимость устанавливать дифференцированную ставку налога с учетом приоритетов развития земельных участков, экологической обстановки, увеличивая ставку для загрязняющих предприятий, особенно сельскохозяйственных земель, на которых производится сельскохозяйственная продукция и соответственно уменьшение или освобождение от налогов предприятий, которые подверглись загрязнению.

В предыдущих разделах настоящего отчета была дана достаточно подробная статистика, которая, в большей степени, укрупненно отражает тенденции, преобладающие в сельскохозяйственном землепользовании России. Одновременно авторы подчеркивают, что качество приведенных и используемых данных, к сожалению, оставляет желать лучшего, есть все основания утверждать об их существенной сомнительности и необъективности (в разных частях отчета приведены сведения нескольких источников: по данным одних количество неиспользуемых земель составляет около 30 млн га, по данным других площади заброшенных и неиспользуемых земель составляют около 40 млн га (официальные источники), по данным третьих не используется существенно больше (практически больше в 2 раза) – 97,2 млн га (экспертные оценки), по данным счетной палаты таких земель около 65 млн га). При этом нами вполне обоснованно указано, что без осуществления преобразований структуры сельскохозяйственного землепользования гипотетически может быть достигнут предел роста сельскохозяйственного производства, то есть без вовлечения земель в оборот невозможно было бы говорить о потенциале роста и макроэкономических показателей страны, и о решении отдельных социально-экономических задач на конкретных территориях в дальнейшем.

11.2 Потенциальная эффективность вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот

Выше в разделе приведены методики, позволяющие оценивать экономическую эффективность вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот с разных позиций, а общим признаком этих методик является то, что любые мероприятия оцениваются с точки зрения будущей капиталоотдачи, то есть как инвестиционные проекты. Необходимо отметить, что наиболее корректно рассматривать вовлечение неиспользуемых и используемых с нарушениями земель в оборот не совсем как инвестиционный проект, который был бы направлен на максимально возможную отдачу в минимально установленные сроки (отчасти и так тоже), а как проект, обеспечивающий важнейший государственный интерес по воспроизводству основных фондов сельского хозяйства, положительный результат которого в силу сложности рассматриваемой проблематики не может быть оценен моментно и проявится не в краткосрочной, а в среднесрочной и долгосрочной перспективах.

Предваряя некоторые расчетные величины укажем, что:

применение вышеприведенных моделей оценки возможно только в том случае, когда исследователю известны все необходимые исходные данные;
результаты будут отражать укрупненные расчеты, так как примеры определения эффективности вовлечения отдельно взятого земельного участка приведены в более ранних разделах отчета;
в рамках настоящего раздела по определению экономической эффективности вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот все величины будут в известной мере усреднены, так как нет достоверных сведений, на которые можно было бы безоговорочно опереться;
в качестве результатов будут приведены не относительные показатели эффективности, а абсолютные показатели экономических эффектов;
не будет учитываться потенциальное изменение вида разрешенной сельскохозяйственной деятельности на площадях, которые вовлекаются в оборот (например, ведение лесохозяйственной деятельности, а не выращивание зерновых культур);
не будет учитываться трансформация угодий из одного вида в другие;
не будет проводиться оценка сценариев, при которых у вовлекаемых земель не будет не разграничена собственность или они не будут иметь установленного владельца.

Согласно данных Росстата и Аналитического центра при Правительстве РФ динамика внутреннего валового продукта, начиная с 2016 года (после того как в отношении страны в 2014-2015 годах были введены внешние ограничения), демонстрирует положительную тенденцию. В среднем за 3 года темп прироста ВВП составил до 1,39% в год. Доля сельского хозяйства в структуре ВВП при этом снизилась в 2018 году по сравнению с 2014 годом с 3,4 % до 3,1 % – или 2687,97 млрд рублей и 3220,16 млрд рублей в ценах соответствующих периодов. Рост абсолютного показателя при снижении доли обусловлен ростом стоимостной оценки валового продукта в 2018 году.

Согласно данных Федеральной таможенной службы объем экспорта из России за аналогичный период с 2015 по 2018 годы вырос с 28,1 млрд долларов до 41,5 млрд долларов, то есть коэффициент роста на практически на уровне 1,5 (прирост 48%). Доля экспорта продуктов растительного происхождения в структуре экспорта выросла с 577 млн долларов до 1 150 млн долларов – прирост практически на уровне 99 %. Доля продукции растениеводства в структуре экспорта выросла с 1,98 % в 2015 году до 2,77 % в 2018 году. Наибольший удельный вес в структуре продукции растениеводства бесспорно принадлежит злакам – 89% в 2015 году (514 млн долларов из 577) и 83% в 2018 году (957 млн долларов из 1 150).

Исходя из приведенных выше сведений, отчасти характеризующих макроэкономическую ситуацию, в качестве основы для расчета укрупненных и усредненных показателей экономического эффекта будут использоваться средние характеристики пшеницы по урожайности и отпускным ценам.

Как было отмечено выше, в качестве допущений принято, что в перспективе вся площадь неиспользуемых или используемых с нарушениями сельскохозяйственных земель будет вовлечена в хозяйственный оборот, будут определены владельцы и не будет измене вид сельскохозяйственной деятельности на иные формы экономической деятельности. Воспользуемся средней оценкой масштабов земель, которые необходимо вернуть в качестве основного средства в сельскохозяйственной производство – 58 млн га. При среднем темпе введения земель в оборот на уровне 5 млн га в год для завершения этих преобразований понадобится практически 12 лет. При условии, что усредненная величина освоения 1 га неиспользуемых земель может находится на уровне 34,1 тыс. рублей текущая стоимость всех работ по освоению может составить 1,98 трлн рублей или 1,91% от ВВП в текущих ценах. Затраты на освоение 5 млн га в первый год могут составить 170,5 млрд рублей. Соответственно при построении прогноза необходимо будет учитывать фактор времени при оценке этих инвестиций (укрупненно текущая стоимость будущих капитальных вложений в освоение земель за двенадцатилетний период может составить 2,98 трлн рублей или около 2,87% от текущего показателя ВВП).

При том условии, что сформированные земельные участки используются под пашню и на всех них будет выращиваться пшеница, а также при том условии что средняя урожайность по данным Минсельхоза РФ на 2018 год составила 2,78 тонны с гектара (с учетом сильной разницы по климатическим и иным условиям от региона к региону), освоение 5 млн га за первый год и последующий сбор урожая может дать прирост почти 14 млн тонн пшеницы. Экспортный потенциал такого прироста в ценах на октябрь 2019 года мог бы составить 2,79 млрд долларов США (особенно актуально в условиях необходимости накопления валютной выручки и формирования резервов) или почти 177,80 млрд рублей. Если оценивать экономическую эффективность на примере вовлечения в оборот 5 млн га за первый год и соотнести показатели по их освоению 170,5 млрд рублей и валовую стоимость произведенной на этих площадях продукции 177,8 млрд рублей экономическая эффективность составит порядка 4%, не смотря на низкий показатель это в любом случае свидетельствует об окупаемости.

Расчет на последующие периоды не приводится, так как не будет адекватно отражать хозяйственную ситуацию. Тем не менее на краткосрочный период это могло бы быть использовано в качестве экспертной оценки хозяйственного потенциала неиспользуемых земель.

В качестве расчета примера эффективности введения в оборот неиспользуемых земельных участков с позиции хозяйствующего субъекта приведем следующе данные (по одному из хозяйств Самарской области): площадь неиспользуемых земель, которые можно ввести в оборот составляет 417,18 га (земельные участки сформированы за счет невостребованных земельных долей), удельный показатель стоимости необходимых работ по хозяйственной обработке усреднено составит 31 441 рублей за 1 га рассматриваемой площади. В состав работ и материалов будут входить: боронование полей, мульчирование деревьев и кустарника, предпосевная культивация, посев, посевной материал, внесение удобрений, подкормка, средства защиты растений, опрыскивание, уборка урожая, а также сверхнормативные затраты (до 15%). Общая стоимость работ и материалов в этом случае составит ориентировочно 14 814 370 рублей. При среднем показателе урожайности зерновых культур валовый сбор пшеницы возможен на уровне до 1 309,88 тонн. Валовая стоимость урожая в текущих ценах (на ноябрь 2019 года) составит 260 666,20 долларов США или 16 693 063 рублей, а рентабельность введения в оборот земельного массива указанной площади до 12,6%. Естественно, решение вопроса о приобретении или об аренде земельного участка полностью ложится на конкретного землепользователя, который будет ориентироваться на собственные показатели эффективности: финансовый результат, устойчивость, соотношение собственного и заемного капитала, внутрихозяйственную организацию и модель управления.

Имея объективные сведения обо всех неиспользуемых или используемых с нарушениями законодательства землях в рассматриваемом регионе, подобный укрупненный расчет можно было бы экстраполировать на всю площадь таких земель, дифференцируя, по возможности, предполагаемый тип хозяйственной деятельности (сельскохозяйственная, лесохозяйственная деятельность или иная форма экономической активности на таких участках).

Кроме того, опираясь на характеристики участка из вышеприведенного примера, можно сделать выводы, которые в некоторой степени охарактеризуют бюджетную эффективность с точки зрения местных органов власти: если на невостребованные земельные доли будет признано право муниципальной собственности, и органы исполнительной власти района проведут полный комплекс кадастровых и правовых мероприятий по указанным землям, их затраты могут составить ориентировочно до 1,5 млн рублей (включая расходы на межевание и проведение торгов). При этом, рыночная стоимость 1 га сельскохозяйственных земель в Самарской области колеблется в районе 55 550,86 рублей за гектар. Таким образом, потенциально местная администрация сможет выручить при продаже такого земельного участка до 24 674 456 рублей. Конечно, при реализации рассматриваемого сценария весь объем работ по приведению земельного участка в пригодное к использованию состояние ложится на потенциального покупателя, что снижает его инвестиционную привлекательность и увеличивает расходы землепользователя. Однако, например, как одной из мер по увеличению заинтересованности фермера, может быть механизм, реализованный на основе субсидирования, когда часть затрат сельхозпроизводителя может быть возмещен за счет средств регионального или федерального бюджета. Кроме того, землепользователю может быть предложен вариант, при котором вовлекаемый в оборот земельный участок будет частично или полностью освобожден от налогообложения на какой-либо временной промежуток. Ниже на рисунке представлен механизм вовлечения земель по приведенному сценарию.

Рисунок 79 – Механизм образования земельных участков

Выше рассматривались только сценарии, при которых вовлекаемые в хозяйственный оборот земли использовались исключительно в одном направлении сельскохозяйственной деятельности – выращивании зерновых культур. Естественно, в реальных условиях ведения сельскохозяйственной деятельности не стоило бы говорить о том, что вся площадь потенциально пригодных земель должна быть использована, например, в качестве пашни. Рассмотрим сценарий, при котором половина будет использована для выращивания злаков, а другая половина в качестве кормовых угодий для выпаса крупного рогатого скота (говядины). Выбор говядины в качестве условной единицы расчета обусловлен прежде всего тем, что выход этого типа мясных изделий для потребления на внутреннем рынке не обеспечен отечественным производством в полном объеме. В структуре импорта сохраняется доля зарубежной мясной продукции на уровне около 15,5% от общего объема потребления (по данным за 2018 год, на начало 2019 года) или 419,8 тыс. тонн.

Рассмотрим альтернативный сценарий, при котором из вовлекаемых в хозяйственный оборот земельных участков будут сформированы не только угодья под пашню, но и под пастбище. Исходя из усредненной оценки масштабов неиспользования земель сельскохозяйственного назначения, предположим, что в качестве пастбищ может быть использовано до 30 млн га со средним темпом ввода их в оборот на уровне до 3 млн га в год. Величина капитальных затрат, которые необходимы при приведении земли в пригодное к использованию состояние приняты на среднем уровне, составляющем 21 670 рублей за гектар. В состав этих затрат входят работы по: раскорчевке кустарников и древесных насаждений, распашке, приобретению посевного материала, посеву трав и культур, внесению удобрений. Текущая стоимостная оценка вовлечения всей площади неиспользуемых земель в оборот составляет около 628,43 млрд рублей или 0,6% ВВП в текущих ценах. С учетом фактора времени и осуществления этих вложений на протяжении 10 лет стоимость отложенных инвестиций потенциально может увеличиться до 882 млрд рублей.

При этом, считаем необходимым привести в качестве аргумента в пользу предлагаемых мероприятий не только стоимостную оценку преобразований, но и отраслевой эффект.

С учетом того, что норма выпаса крупного рогатого скота составляет около 2,2 головы на 1 га площади, потенциально возможное поголовье на площади до 3 млн га может составить 6,6 млн голов. Для воспроизводства стада принимается норма 20%, которая не забивается. Таким образом, потенциально возможное поголовье на убой может составить до 5, 28 млн голов. Привес скота за год составляет в среднем до 200 кг на голову, поэтому в живом весе по итогам первого года возможно получить до 1 млн тонн. Норма убойного веса составляет 60% от живого, поэтому выход чистой продукции может составить до 600 тыс. тонн. Фактически, это означает, что при благоприятных условиях и хорошем инвестиционном климате в животноводстве за счет введения неиспользуемых земель в оборот под пашню будет способствовать росту потенциала импортозамещения. В рыночных ценах стоимость произведенного мяса составит 229,8 млрд рублей.

Приведенный расчет является укрупненным. Прогнозирование экономического эффекта на долгосрочный период требует более объективной информации, но общая тенденция может быть оценена и по представленному сценарию (с учетом множества допущений и ограничений).

Отдельно следует упомянуть о бюджетной эффективности предлагаемых мероприятий. При том условии, что ныне бесхозные брошенные земли обретут собственника бюджет будет пополнен двумя возможными путями: 1) за счет проведения публичных торгов; 2) за счет земельных платежей и расширения налогооблагаемой базы.

Сведений о средних показателях кадастровой стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения у нас не имеется, однако есть все основания полагать, что расходы на освоение и организацию публичных торгов могут быть перекрыты платежами фискального характера. Кроме того, при условии, что параллельно с запущенной программой вовлечения земель в оборот будет формироваться благоприятный инвестиционный климат и земельный участок сможет превратиться в глазах потенциального пользователя в ценный актив, часть расходов на освоение и поддержание имущества в надлежащем хозяйственно-пригодном состоянии может быть переложена в рамках личного сервитута на нового владельца, уменьшим таким образом бюджетные траты, связанные с отчуждаемым в пользу частного владельца земельным участком (Рисунок 80).

На рисунке 81 схематично представим механизм бюджетной эффективности и цикла вовлечения земель в оборот.

Кроме того, что бюджет может быть пополнен за счет прямых платежей по приобретению земельных участков частным сектором и уплачиваемыми земельными налогами, не следует забывать, что:

за счет расширения сельскохозяйственного производства и роста объемов реализации, выручки и прибыли хозяйствующие субъекты будут уплачивать прямые и косвенные налоги – налог на прибыль и налог на добавленную стоимость (исключение по НДС составят участники ВЭД, которые могут воспользоваться процедурой возмещения), либо иные виды в зависимости от применяемого режима налогообложения;
за счет создания новых рабочих мест и, как следствие, увеличения числа занятых и роста отчислений за счет них – вырастут поступления, связанные с налогом на доходы физических лиц и обязательные взносы в фонды;
может быть существенно снижен темп оттока сельского населения из районов освоения неиспользуемых сельскохозяйственных земель.

Рисунок 80 – Механизм финансирования вовлечения земель в экономический оборот

Рисунок 81 – Цикл образования земельных участков из состава
неиспользуемых земель

Выводы по разделу 11

- - - 1. земля как природный объект и природный ресурс, существующий помимо и независимо от воли человека, обладает такими свойствами, правильное использование которых также обуславливает существование последнего;
      2. Как объект недвижимости и объект социально-экономических связей земля и сформированные земельные участки обладают огромным народно-хозяйственным, производственным и инвестиционным потенциалом;
      3. В результате земельных преобразований важно создать такие институциональные условия, при которых из ненужного и брошенного бесхозного имущества земля смогла бы быть трансформирована в наиболее ценные экономические активы, использующиеся собственниками и пользователями в производственном процессе, также позволяя им задействовать широкий спектр инвестиционно-кредитных механизмов для финансирования собственной деятельности и обеспечения устойчивого развития производственной структуры;
      4. Вовлечение неиспользуемых земель в хозяйственный оборот во многом позволит решить актуальные задачи, связанные с вопросами импортозамещения и экспортоориентированности;
      5. Развивая инфраструктуру сельской местности при вовлечении земель в оборот, органами власти при активном и взаимовыгодном содействии сельскохозяйственных предприятий и иных землепользователей агропромышленного сектора может быть решен вопрос, связанный с растущими темпами миграции и катастрофическим оттоком населения села в города и другие урбанизированные территории, через создание новых рабочих мест и обеспечение занятости.

Заключение

По результатам проведенного научного исследования можно сделать вывод о том, что ситуация с неиспользуемыми, в том числе используемыми с нарушением законодательства Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения находится в довольно критическом состоянии. Как уже было отмечено, на начало 2018 г. по данным Росреестра таких земель было 46,1 млн га (12,0% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения); из них 32,7 млн га составляли сельскохозяйственные угодья (16,5% от всех сельскохозяйственных угодий в составе данной категории земель), в т.ч. 19,4 млн га – пашня (16,7% от имеющихся пахотных земель).

В процессе выполнения работы:

Проведен анализ состояния современной земельной политики, ее особенности и рассмотрены вопросы преодоления проблем и обеспечения вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых и используемых с нарушением законодательства Российской Федерации сельскохозяйственных земель.
Дана оценка, проводимым земельной и аграрной реформам, отмечено, что получено ряд позитивных результатов, однако говорить об успешности реформ не позволяет множество негативных последствий дореформенных преобразований, а также рядом ошибочных решений и непоследовательностью преобразований, в числе основных проблем отмечены такие как:

Отсутствие внятной земельной политики государства.
Неадекватность информации о количестве, структуре и динамике состояния земельных ресурсов страны.
Аморфность и крайне низкая эффективность системы управления земельными ресурсами, разрушение ее основных институтов.
Ускорение процессов деградации земель.
Растущая криминализация сферы земельных отношений.

Выделены наиболее эффективные направления развития управления земельными ресурсами и, прежде всего, сельскохозяйственными землями, которыми должны стать такие как:

Разработка методологии и современных методов регулирования земельных отношений в АПК, обеспечивающих развитие и конкурентоспособность различных форм землевладения и землепользования.
Разработка современной методологии стратегического прогнозирования и планирования использования и охраны земельных ресурсов.
Формирование системы информационного обеспечения управления земельными ресурсами.
Научное обоснование и разработка комплекса мер по развитию цивилизованного рынка сельскохозяйственных земель и его инфраструктуры.
Создание цифровых моделей оптимального распределения и организации использования земельных ресурсов на всех уровнях (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования).
Разработка современной методологии, методов и технологий охраны, и воспроизводства потенциала сельскохозяйственных земель.

Проведена оценка масштабов и последствий неиспользования земель сельскохозяйственного назначения, информационных систем и способов сбора, и обработки данных о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель, последствия изменений состояния земель на миграцию сельского населения.
Выполнен глубокий анализ отечественного и зарубежного опыта организации использования, и охраны земель сельскохозяйственного назначения, отмечено, что незаинтересованность отечественных землепользователей в вовлечении неиспользуемых земель может быть объяснена отсутствием гибкой системы мотивирования, включающей широкие возможности субсидирования деятельности, налоговые послабления, инвестиционные и кредитные механизмы.
Проведен анализ состояния нормативно-правовой базы вовлечения неиспользуемых сельскохозяйственных земель в экономический оборот, отмечено, что вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения получили достаточное развитие в региональных законах и дальнейшее совершенствование земельного законодательства, в т.ч вовлечение в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по причине их неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства должно опираться непосредственно на нормы законов либо на подзаконные акты, принятые в соответствии с ними.
Показаны сущность и значение экономической защиты земель, отмечены современные механизмы экономической защиты сельскохозяйственных земель включают в себя три группы:

установление барьера их изъятию из сельскохозяйственного оборота при межотраслевом перераспределении;
создание препятствий для сокращения их площадей в результате их рыночного оборота;
установление препятствий неэффективному их использованию в аграрном производстве.
1. Определены перспективные инструменты, способствующие достижению цели эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего это стимулирование новых собственников (или арендаторов), а также муниципалитетов на приобретение заброшенных участков и другие меры государственной поддержки такие как:
особые налоговые режимы для сельскохозяйственных товаропроизводителей, приступивших к сельскохозяйственному основанию ране заброшенных земель;
закупка произведенной продукции, сырья и продовольствия у таких сельскохозяйственных товаропроизводителей, в т.ч. для государственных и муниципальных нужд;
их информационное обеспечение и консультирование сельскохозяйственных товаропроизводителей;
меры антимонопольного характера на локальном земельном рынке (система мер по ограничению роста латифундий);
декриминализация сферы агарарно-земельных отношений на основе полного учёта и регистрации прав на земельные участки, разграничение земель на разном праве, обеспечение юридической защиты сельскохозяйственных земель;
урегулирование комплекса проблем, связанных с общей долевой собственностью на сельскохозяйственные угодья – сначала на невостребованные, а затем – и все остальные, в т. ч. трансформация земельных долей в консолидированные земельные участки;
совершенствование системы управления земельными ресурсами в АПК и создание единого информационного ресурса, объективно отражающего состояние земель сельскохозяйственного назначения;
дальнейшее распространение информации о новейших научных достижениях, в том числе, IT-технологий, которому способствует научно-информационное обеспечение в сфере сельского хозяйства, осуществляемое ФГБНУ «Росинформагротех». По предварительной оценке, общий минимальный экономический эффект от внедрения IT-технологий в сельском хозяйстве за период до 2025 г. может составить около 469 млрд. руб. за счет оптимизации затрат на персонал; сокращения потерь урожая (зерна); сокращения потерь горюче-смазочных материалов (ГСМ).

Показано, что для вовлечения в оборот неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению сельскохозяйственных угодий необходимо проведение комплекса землеустроительных работ:

инвентаризация земель;
оценка качества земель неиспользуемых земель, выявленных при проведении инвентаризации, определение их пригодности для использования в сельском хозяйстве;
вовлечение неиспользуемых земельных участков в активный хозяйственный оборот на основе разработки землеустроительных проектов;
прогнозирование и планирование использования сельскохозяйственных земель на основе применения разработанного алгоритма.

Разработаны концептуальные подходы к созданию института, способствующего вовлечению в хозяйственный оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель.
Предложены возможные варианты инвентаризации земель для включения использования земельных участков в хозяйственный оборот: 1 вариант — проведение одномоментной их инвентаризации в течение достаточно короткого периода (1 год); 2 вариант — формирование реестров таких участков в регионах постепенно («ползучая» инвентаризация) по мере проведения работ на местах.
Даны предложения по проведению инвентаризации по любому из этих вариантов с помощью структур, способных осуществить целенаправленную и эффективную деятельность по формированию банка неиспользуемых земель и организации их эффективного использования. Такими структурами должны стать:

Публичная компания по управлению земельными ресурсами.
Научно-исследовательский и проектный институт по землеустройству.
Центр мониторинга сельскохозяйственных земель.

Предложены проекты документов, которые необходимо разработать и принять в рамках действий по созданию публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами.
Разработан проект Указа Президента о создании публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.
Разработан проект «Дорожной карты» программы системы мер по эффективному вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, в которой рассмотрены состав и последовательность деятельности по достижению поставленной цели.
Обоснованы предложения по созданию единого реестра земельных участков сельскохозяйственного назначения, актуализация реестра на основе применения беспилотных летательных аппаратов (БПЛА) и ГИС АПК на районном уровне управления, учитывая, что здесь формируется основной объем информации для принятия управленческих решений в разрезе каждого хозяйствующего субъекта, а также предложения о необходимости подключения к информационной системе районов через Интернет.
Доказана необходимость срочного решения ряда проблем вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот, что во многом позволит решить актуальные задачи, связанные с вопросами импортозамещения и экспортоориентированности. Кроме этого, мо гут быть решены снижения темпов миграции и катастрофического оттока населения села в города и другие урбанизированные территории, через создание новых рабочих мест и обеспечение занятости населения, заинтересованности молодежи оставаться на селе при продвижении использования в сельском производстве современных информационно-коммуникационных технологий на основе создания Центров информатизации в муниципальных образованиях и проведения обучения местной молодежи современным технологиям вахтовым, с последующей поддержкой в режиме on-line ведущими специалистами в каждой области сельскохозяйственного производства, создания земельного кадастра (реестра) сельскохозяйственных земель и последующей актуализации данных через проведение мониторинга земель.

Результаты проведенного исследования и содержащиеся в нем рекомендации целесообразно использовать при разработке целевой программы вовлечения неиспользуемых земель в активный экономический оборот и в процессе формирования современной системы управления земельными ресурсами.

Значительная часть материалов, содержащихся в настоящем отчете опубликована в изданных в период исследования учебниках: «Управление недвижимостью», «Управление земельными и другими природными ресурсами». Материалы опубликованы в статьях зарубежных изданий – 8 и 7 в отечественных изданиях, представлены на 5 международных и всероссийских конференциях, на «Золотой осени — 2019».

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Федеральный Стандарт Оценки «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости (ФСО № 4)».
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ [Электронный ресурс]: www.consultant.ru.
Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [Электронный ресурс]: www.consultant.ru.
Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ «Налоговый кодекс Российской Федерации » [Электронный ресурс]: www.consultant.ru.
Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». // Рос.газ. – 1998. – 23 апр. с изм и доп.
Федеральный закон от 28.01.2000 № 28 ФЗ «О государственном земельном кадастре», — Рос.газ. – 2000, — 10 янв. (п. 2, ст. 14), к настоящему времени данный закон утратил силу.
Российская Федерация. Законы. Об оценочной деятельности в Российской Федерации [Интернет ресурс]: федер. закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ – https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-29071998-n-135-fz-ob
Российская Федерация. Законы. О государственной кадастровой оценке [Электронный ресурс]: федер. закон: от 03.07.2016 № 237-ФЗ // Информационно-правовая система «Консультант +».
Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним [Электронный ресурс]: федер. закон: от 21.07.1997, № 122-ФЗ [с изменениями и дополнениями вступил в силу с 01.01.2017] // Информационно-правовая система «Консультант +».
Российская Федерация. Министерство экономического развития и торговли. Приказы. Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения: приказ от 4.07.2005, №145.
Российская Федерация. Министерство экономического развития Российской Федерации. Приказы. Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения: приказ от 20.09.2010, №445.

Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации недвижимости [Электронный ресурс]: федеральный закон от 13.07.2015, №218 / Информационно-правовая система «Гарант».

Постановление Правительства РФ от 24.02.2009 N 160 (ред. от 26.08.2013) «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон».

Приказ Минэкономразвития России от 12.05.2017 года № 226.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 № 1292-р. — Собрание законодательства РФ – 2010 — N 32, ст. 4366.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 297-р. — Собрание законодательства РФ – 2012. — N 12, ст. 1425. см. — http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=50654-6.
Российская Федерация. Правительство г. Москва Законы. Об энергосбережении в городе Москве [Текст]: закон [принят Правительством г. Москва 5 июля 2006 г.] N 35/ Сборник нормативных документов — Рос. Газ. – 2006.
Российская Федерация. Правительство г. Москва Законы. Об энергосбережении в городе Москве [Текст]: закон [принят Правительством г. Москва 5 июля 2006 г.] N 35/ Сборник нормативных документов, статья 5 — Рос. газ. — 2006.
Постановление Правительства Москвы от 11 декабря 2007 г. N 1078-ПП «О Концепции городской целевой программы «Энергосбережение в городе Москве на 2009-2013 гг. и на перспективу до 2020 года» и о первоочередных мероприятиях на 2008 год»..
Абрамова, О.М. Вопросы доступности жилья для граждан России и пути их решения [Текст]: / О.М. Абрамова // Микроэкономика. – 2013. – N 4. – С. 75-78.
Амирова, А.М. Оценка зависимости валового регионального продукта от производственных ресурсов (на примере центрального федерального округа России) [Текст]: / А.М. Амирова, // Исакова Дагестанский государственный университет. Махачкала: 2010. – 4 с.
Артеменко, Т.В. Экономика недвижимости [Текст]: / Т.В. Артеменко, А.В. Севастьянов // Учеб. пособие. – М.: ГУЗ, 2000. – 127 с.
Бабина, Ю.В., Экологический менеджмент: Учебное пособие. [Текст]: / Ю.В. Бабина, Э.А. Варфоломеева. — М.: ИД «Социальные отношения», Изд-во «Перспектива», 2002. –345с.
Багрянцев, В.А. «Методологические основы и принципы организации комплексной системы экологического мониторинга регионального уровня» [Текст]: / В.А. Багрянцев // Cвттгеотехнiки, № 1, 2013, с.22-26 (Украина).
Багрянцев, В.А. Принципы организации системы мониторинга загрязнений промышленно-урбанизированных территорий. Тезисы доклада 13 Европейской конференции по химии объектов окружающей среды [Текст]: / В.А. Багрянцев, Б.Н. Мещеряков, В.Н. Степченко и др.// — EMEC13, Москва 5–8 декабря 2012.
Багрянцев, В.А. «Эколого-экономические аспекты системы управления природопользованием территорий регионального уровня» [Текст]: / В.А. Багрянцев, С.С. Воронич, Г.В. Ломакин и др. // Экономика природопользования, ВИНИТИ РАН, №1, 2012, с. 21-29.
Баранчеев, В. Управление инновациями / В. Баранчеев, Н. Масленникова // Учебник. — М.: Юрайт, 2014. – 720 с.
Барсукова, Г.Н. О совершенствовании механизма изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: / Г.Н. Барсукова, Е.Н. Литра // Студенческие научные работы землеустроительного факультета, Сборник статей по материалам Международной студенческой научно-практической конференции. Отв. за вып. И. В. Соколова. Краснодар, 2019, Издательство: Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина (Краснодар), — с 150-156.
Борисов, А.В. Выявление неиспользуемых земельных участков в структуре земель сельскохозяйственного назначения по космическим снимкам на базе геоинформационного проектирования [Текст]: / А.В. Борисов, Н.М. Вандышева, В.И. Повх и др.// Сборник тезисов докладов четырнадцатой всероссийской открытой конференции «Современные проблемы дистанционного зондирования земли из космоса», Электронный сборник тезисов докладов. 2016, Издательство: Институт космических исследований Российской академии наук (Москва) – выполнена специалистами ФГБУ «Россельхозземмониторинг» МСХ РФ, Филиал ФГБУ «Россельхозземмониторинг» МСХ РФ в Ростовской области (Россия, Ростов-на-Дону).
Бузырев, В.В. Экономика жилищной сферы: конспект лекций [Текст]: / В.В. Бузырев, С.А. Николихина. — Санкт-Петербург: СПбГИЭУ, 2011. 110 с.
Варакса, Н.Г. Теория и методология формирования налогового механизма реализации налоговой политики на макро- и микроуровне в сельском хозяйстве [Текст]: дис. … док. экон. наук: 08.00.10 / Варакса Наталья Геннадьевна; Гос. ун-т — учебно-научно-произв. комплекс. – Орел, 2014. — 48 с.
Варламов, А.А. Государственная регистрация, учет и оценка земель: метод. указания по выполнению курсовой работы «Государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий» [Текст]: / А.А. Варламов, Д.С. Валиев, Г.В. Ломакин; Гос. ун-т по землеустройству. — М., 2004. — 64 с.
Варламов, А.А. Эффективность системы ГЗК: Учебное пособие [Текст]: / А.А. Варламов, О.Т. Хисматулов. — М.: ГУЗ, 2013 – 104 с.
Васильев, В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления [Текст]: / В.И. Васильев // Журн. рос. права. — 2006. — №3. — с. 3-11.
Васильев, И.А. Актуализация показателей государственного мониторинга земель для оптимизации землепользования в сельском хозяйстве: на примере Республики Калмыкия: диссертация … кандидата географических наук: 25.00.26 / Васильев Игорь Александрович; [Место защиты: Гос. ун-т по землеустройству].- Москва, 2013.- 194 с.: ил. РГБ ОД, 61 14-11/57.
Васильев, И.А. Использование системы показателей государственного мониторинга сельскохозяйственных земель [Текст]: / И.А. Васильев // Аграрная наука. — 2013, №10, с. 12-14.
Вершинин, В.В. Совершенствование механизмов вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: / В.В. Вершинин, В.А. Петров //Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 5. С. 9-11.
Вершинин, В.В. Создание геоинформационной системы мониторинга сельскохозяйственных земель [Текст]/ А.А. Мурашева, В.В. Вершинин // Сб. научных трудов «Международный научно-практический форум, посвященный 235-летию со дня основания Государственного университета по землеустройству». – М.: ГУЗ, 2014, стр. 195-203.
Вильямс, В.Р. Вопросы повышения урожайности и реконструкции сельского хозяйства [Текст]: / В.Р. Вильямс — М.: Новый агроном,1929. -136 с.
Волков, С. Н. Концепция управления земельными ресурсами и землеустройства сельских территорий в Российской Федерации [Текст] / С. Н. Волков // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2013. – №10. – С. 6 -11.
Волков, С.Н. Землеустройство. Учебник для вузов: [Текст]: [в 6 т.] Т. 1: Теоретические основы землеустройства / С.Н. Волков. -М.: Колос,2001. – 496 с.
Волков, С.Н. Землеустройство. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений [Текст]: / С.Н. Волков. – М.: ГУЗ, 2013. -992 с.
Волков, С.Н. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования [Текст]: / С.Н. Волков, С.А. Липски // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 2. С. 5-10.
Волков, С.Н. Современное состояние земельных отношений, землепользования и землеустройства в Российской Федерации [Текст]: / С.Н. Волков. — М., 2017.
Волков, С.Н. Экономико-математические методы и модели в землеустройстве. [Текст]: / С.Н. Волков. – М.: Колос, 2007. – 696 с.
Воронич С.С., Разяпов А.З., Багрянцев В.А. и др. «Способ оперативного контроля атмосферных загрязнений локальных территорий» МКИ А 01 611. 9/00 МПК G01W1/00 (2006.01) Заявка на патент РФ
Воронич СС., Разяпов. А.З., Багрянцев В.А. и др., «Передвижная экологическая лаборатория оперативного контроля атмосферных загрязнений локальных территорий»МКИ А 01 611. 9/00 МПК G01W1/00 (2006.01) Заявка на патент РФ.
Гамм, Т.А. Дифференциация территории по экологическим показателям техногенной нагрузки [Текст]: / Т.А. Гамм, А.Ж. Калиев // Вестник ОГУ. – 2004. – № 9.
Гендельман, М.А. О развитии теории социалистического землеустройства: [Текст]: / М.А. Гендельман // Науч. тр. Целиног. с.-х. ин-т. 1974. — С. 21-25.
Герман, И.Е. Земельные дела в Западно-Европейских государствах. [Текст]: / И.Е. Герман, -М.: 1913.
Государственная кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения: метод. и техн. Указания [Текст]: / И.А. Садыков, С.И. Носов, А.Г. Черненко и др.; под ред. С.Н. Волкова; Гос. ун-т по землеустройству. — М. 2010. — 110 с.
Государственная кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения: практ. пособие [Текст]: / под общ. ред. С.И. Носова. — М.: Русская оценка, 2006. — 216 с.
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. Росреестр [Текст]: -М. 2016.
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2005 году. Росземкадастр [Текст]: /-М. 2006.
Гранберг, А.Г. Основы региональной экономики [Текст]: / А.Г. Гранберг // учеб. пособ. – М., ГУ ВШЭ, 2000. – 495 с.
Груздев, В.М. Территориальное планирование. Теоретические аспекты и методология пространственной организации территории [Текст]: учеб. пос. для вузов / В. М. Груздев; Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т. – Н. Новгород: ННГАСУ, 2014. — 146 с.
Дементьев, А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований [Текст]: / Дементьев, А.Н. // — М.: Институт муниципального управления, 2004. — 08 с.
Денисов, Н.А. Концепция обеспечения жильем населения России как часть макроэкономической политики [Текст]: / Н.А. Денисов // Уровень жизни населения регионов России. – 2012. – N 1. – С. 3-13.
Денисова, Н.С. Практика изъятия неиспользуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Чайковского муниципального района Пермского края [Текст]: / Н.С. Денисова, А.В. Колчина // Молодежная наука 2014: технологии, инновации Материалы Всероссийской научно-практической конференции, молодых ученых, аспирантов и студентов. 2014, Издательство: ИПЦ «Прокростъ», с 169-171.
Докучаев, А.Ю. Городской округ в системе муниципальных образований Российской Федерации [Текст]: / дис. … канд. юр. наук: 12.00.02 / Докучаев Андрей Юрьевич; Тюмен. гос. ун-т. — Барнаул, 2011. — 265 с.
Долгосрочное прогнозирование территориального экономического развития России. Методологические основы и прогноз на период до 2015 года [Текст] / под ред. Бродского С. А. [и др.]. — М., СОПС, 2002. – 260 с.
Дубров, А.М. Многомерные статистические методы [Текст]: / А.М. Дубров В.С. Мхитарян, Л.И. Трошин // Учебник. -М.: Финансы и статистика, 2000. – 352 с.
Желясков, А.Л. Задачи выявления качественного состояния неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: / А.Л. Желясков, Д.Э. Сетуридзе // Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию факультета землеустройства и кадастра Пермской ГСХА. 2011, с 156-158.
Жилищное право [Текст] учебник / кол. авторов под ред. Г.Ф. Ручкиной — Москва: ЮСТИЦИЯ, 2016. — 370 с.
Жилищное право [Текст]: / П.И. Седугин // Учебник для вузов – М.: Издательская группа ИНФРА, 1997. – 320 с.
Заявка на интеллектуальную собственность Рег. №2017116218 от 11.05.2017г. ФИПС, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству».
Землеустроительное проектирование [Текст]: /Под ред. С.А. Удачина. — М.: Колос, 1962.
Землеустроительное проектирование [Текст]: /Под ред. С.А. Удачина. — М.: Колос, 1969.
Землеустройство. Производственное описание Балашихинского района Московской области [Текст]: / М.П. Шубич, В.В. Пименов // метод. пособ. — М.: ГУЗ, 2006. — 27 с.
Земля России – 1995: проблемы, цифры, комментарии [Текст]: / Под общей редакцией Н.В. Комова. — М.: РУССЛИТ, 1996. – 80 с.
Землякова, Г.Л. Правовые проблемы вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в аспекте обеспечения продовольственной безопасности [Текст]: / Г.Л. Землякова // Современные проблемы обеспечения экологической и продовольственной безопасности, Материалы Международной научно-практической конференции преподавателей, практических сотрудников, студентов, магистрантов, аспирантов. 2019, Издательство: Вологодский филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Вологда), — с 159-161.
Иванов, Н.И. Планирование использования земель [Текст]: / Н.И. Иванов, И.В. Фомкин, Е.П. Ананичева // метод. указания по изучению дисц. и задания для контр. работы /– Москва, 2016. – 176 с.
Иванов, Н.И. Прогнозирование, планирование и организация территории административно-территориальных образований [Текст]: учебно-методическое пособие и задания для РГР / Н.И. Иванов, И.В. Фомкин, А.И. Соловьев. – М.: ГУЗ, 2013. – 160 с.
Иванова, Н.А. О содержании и роли местного самоуправления в системе регионального социально-экономического развития [Электронный документ] / Н.А. Иванова, В.В. Тарковский // Международный журнал прикладных наук и технологий Интеграл, №3, 2018 г. – Режим доступа — http://e-integral.ru/stati/page/4/
Иванова, Н.А. Основные направления перспектив развития жилищного строительства на местном уровне [Электронный документ] / Н.А. Иванова // Московский экономический журнал, №4, 2018 г. – Режим доступа — http://qje.su/zemleustrojstvo-zemledelie/moskovskij-ekonomicheskij-zhurnal-4-2018-28/ ВАК.
Ивутин, А.Н., Суслин А.А. Построение байесовской сети доверия для оценки надежности програмного обеспечения на основании экспериментальных данных [Текст]: / А.Н.Ивутин, А.А. Суслин. — С. 226-231.
Интернет сайт «Гарант.ру:» http://www.garant.ru.
Интернет сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии https://rosreestr.ru/.
Кавелин, С.П. Земельное право и земельный процесс [Текст]: / С.П. Кавелин, — Воронеж. -1925. — 135с.
Калачева, С.А. Операции с недвижимостью [Текст]: / Калачева, С.А. – М.: ПРИОР, 2002. – 78 с.
Камов, Л.П. Доходные дома на рынке недвижимости: история становления [Электронный документ] / Л.П. Камов, Н.А. Иванова // Экономика и менеджмент: научные приоритеты учёных: сб. ст. по материалам Международной науч. -практ. конф. – с. 161-168. — Режим доступа — http://evansys.com/conference/economics/iii-mezhdunarodnaya-nauchno-prakticheskaya-konfere11182.html.
Камов, Л.П. Экономический аспект применения энергосберегающих технологий [Текст]: / Л.П. Камов // Статья в сб. статей международной научно-практической конференции, международной научно-практической конференции «Научно-технологическое развитие АПК: Проблемы и перспективы», Никоновские чтения) // 18-19 октября 2016 г.). ГУЗ. М. 2016.
Касимов, Н.С., Регионы и города России: интегральная оценка экологического состояния. / Н.С. Касимов, В.Р. Битюкова, С.М. Малхазова и др. // -М.: ИП Филимонов М.В., 2014. — 560 с.
Клыков, М.С. Основы управления. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений / М.С. Клыков, Н.П. Григорьев, Т.И. Балалаева. – Хабаровск.: ДВГУПС, 2007. – 186 с.
Клюшин, П.В. Состояние землепользования равнинных и предгорно-холмистых ландшафтов Северного Кавказа. [Текст]: / П.В. Клюшин, В.В. Братков, Д.А. Шаповалов, С.В. Савинова, М.Р. Мусаев // Землеустроительное образование и наука: из XVIII в XXI век. Материалы Международного научно-практического форума, посвященного 240-летию со дня основания Государственного университета по землеустройству в 2-х тт. – Т.1. ГУЗ. – М., 2019. – С. 199-207.
Клюшин П.В., Савинова С.В., Лошаков А.В. Экологические проблемы сельскохозяйственного землепользования деградированных земель в Ставропольском крае. Землеустроительное образование и наука: из XVIII в XXI век. [Текст]: / П.В. Клюшин, С.В. Савинова, А.В. Лошаков // Материалы Международного научно-практического форума, посвященного 240-летию со дня основания Государственного университета по землеустройству в 2-х тт. – Т.1. ГУЗ. – М., 2019. – С. 237-244.
Клюшин, П.В. Геоэкологический мониторинг аграрных и урбанизированных ландшафтов в условиях техногенного воздействия. Центральный федеральный округ. [Текст]: / П.В. Клюшин, В.В. Вершинин, Д.А. Шаповалов, В.А. Широкова, А.О. Хуторова С.В. Савинова // Монография. – М: ГУЗ, 2019. – 273 с.
Коростелев, С.П. Кадастровая оценка. Итоги [Электронный ресурс] Библиотека LABRATE.RU (Сетевой ресурс), 10.01.2016. — http://www.labrate.ru/articles/2016-1_korostelev.pdf
Коростелев, С.П. Основы теории и практики оценки недвижимости: Учебное пособие. [Текст]: / С.П. Коростелев. – М.: Русская деловая литература, 2000. – 134 с.
Кресникова, Н.И. Подготовка информации о неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации [Текст]: / Н.И. Кресникова // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 12. С. 46-52.
Лепехин, П.А. Инновационные технологии информационного обеспечения мониторинга сельскохозяйственных земель [Текст]: / П.А. Лепехин, И.А. Васильев // Аграрная Россия, часть 1.- 2011, с. 23-27.
Лепехин, П.П. Информационно-моделирующая система для решения региональных экологических проблем [Текст]: / Мурашева А.А., П.П. Лепехин. // — Науки о земле. 2015. №. 1. С. 24-32.
Лепехин, П.П. Особенности правового режима линейных объектов электросетевого хозяйства [Текст]: / П.П. Лепехин, П.А. Лепехин // Всероссийская научно-техническая интернет-конференция «Кадастр недвижимости и мониторинг природных ресурсов». — 2015. -С. 1-8.
Лепехин, П.П. Развитие научных положений информационного обеспечения мониторинга нефтегазовых комплексов [Текст]: / Мурашева А.А., П.П. Лепехин. //Международная научная конференция. Научные достижения. – МДК-2016-01 – Науки о Земле.
Лепехин, П.П. Формирование информационной модели управления твёрдыми бытовыми отходами [Текст]: / Мурашева А.А., П.П. Лепехин, Тетерюков Е.В., //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. №. 10 (118). С. 45-50.
Лепехин, П.П., Особенности правового режима линейных объектов электросетевого хозяйства: Научная статья / П.П. Лепехин, П.А. Лепехин // – Тула: ФГБОУ ВО Тульский государственный университет, 2015. – 3-9 с. [Электронный ресурс]: http://www/elibrary.ru/.
Ливчак, И. Ф. Обслуживание многоэтажных жилых зданий [Текст]: Техническая библиотека «НП АВОК» / И.Ф. Ливчак, А.Л. Наумов // — М. Авок- Пресс 2005. — 71 с.
Липски, С.А. Как выявить неиспользуемые сельскохозяйственные угодья и что с ними делать? (по итогам круглого стола) [Текст]: / С.А. Липски //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2016. № 6, С. 8-12.
Липски, С.А. Комплексный подход к вовлечению в сельскохозяйственное производство неиспользуемых земель. [Текст]: / С.А. Липски // Никоновские чтения. 2017. № 22. С. 243-246.
Липски, С.А. Комплексный подход к вовлечению в сельскохозяйственное производство неиспользуемых земель [Текст]: / С.А. Липски //Экспортный потенциал АПК России: состояние и перспективы Материалы конференции в рамках XXII Никоновских чтений. 2017, Издательство: Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А. А. Никонова (Москва), — с 243-246.
Липски, С.А. Недвижимость как объект государственного управления в современной России [Текст]: / С.А. Липски // Монография. 2018.
Липски, С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях. [Текст]: / С.А. Липски // Право и инвестиции, 2011. № 2 (47), С. 78-83.
Липски, С.А. Проблемы сложившегося механизма выявления и изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и меры по его совершенствованию [Текст]: / С.А. Липски // Право, наука, образование: традиции и перспективы // Сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции, посвященной 85-летию Саратовской государственной юридической академии (в рамках VII Саратовских правовых чтений). ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия». 2016, Издательство: Саратовская государственная юридическая академия (Саратов), — с 189-190.
Липски, С.А. Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца ХХ — начала ХХI века): [Текст]: / С.А. Липски // Монография. — М.: «ЭКМОС», 2005. – 162 с., — С. 108.
Мамедов, Н.М. Основы социальной экологии [Текст]: / Н.М. Мамедов // Техника, общество и окружающая среда- 2003. — № 6. -С. 34-37.
Маркс, К. Капитал. Процесс капиталистического производства, взятый в целом [Текст]: / К. Маркс, Ф. Энгельс. — Соч. Т. 25, ч.2.
Марфенин, Н.Н. Ресурсы экополитики в современной России [Текст]: / Н.Н. Марфенин, С.А. Фомин // Россия в окружающем мире: 2003 (Аналитический ежегодник). – М.: Изд-во МНЭПУ, 2003. – 336 с.
Масленников, Е.Д. Предсказания на основе байесовских сетей доверия: алгоритм программная реализация [Текст]: / Е.Д., Масленников, В.Б. Сулимов // Вычислительные методы и программирование. – 2010. – № 11. – С. 94-107.
Материалы Научно-экспертного совета Комитета по аграрным вопросам ГД РФ [Текст] / расширенное заседание на тему «Законодательные аспекты рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения — 2019.
Махт, В.А. Проблемы кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: / Ч.1: Оценка качества и классификации сельскохозяйственных угодий / В.А. Махт, В.А. Руди, Н.В. Осинцева. — Омск: Омское книжное изд-во, 2007. — 110 с.
Мозжухин, И.В. Землеустройство в Богородицком уезде Тульской губернии [Текст]: / И.В. Мозжухин. — М.1917.
Мулагаева, З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью: Учебное пособие [Текст]: / З.З. Мулагаева. — М.: Наука, 2014. — 203 с.
Мурашева, А.А. Информационно-моделирующая система для решения региональных экологических проблем [Текст]: /А.А. Мурашева, П.П. Лепехин. // Международный научно-технический и производственный журнал «Науки о Земле».- 2015.- № 1- С. 24-32.
Мурашева, А.А. Оптимизация использования земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: / А.А., Мурашева, П.А. Лепехин // Современный научный вестник. Научно-теоретический и практический журнал. Серия: экология, география и геология. Сельское хозяйство. – 2014.- № 32(228). — С.11-17, 1,27п.л.
Мурашева, А.А. Оптимизация использования земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: / А.А., Мурашева, П.А. Лепехин // Современный научный вестник. Научно-теоретический и практический журнал. Серия: экология, география и геология. Сельское хозяйство. – 2014.- № 32(228). — С.11-17.
Научные и методические основы землеустройства [Текст]: / Под ред. М.А. Гендельмана. — М.: Колос, 1978.
Об экологической экспертизе: Федеральный закон РФ от 19 июля 1995 года № 174-ФЗ. Недвижимость: Словарь-справочник [Текст]: /Авт.- сост. Н.А. Голощапов, С.И. Помазкова; под ред. В.И. Осипова. – М.: ИТРК РСПП, 2000. – 424 с.
Оглезнев, А.К. Оценка качества и классификация земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве. Практическое пособие [Текст]: / А.К. Оглезнев, С.И. Носов, Б.Е. Бондарев и др. – М.: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, 2007. – 131 с.
Ограничения (обременения) прав на использование земельных участков [Текст]: / справ. пособие – М.: Госкомзем, 2000. – 240 с.
Отчет о научно-исследовательской работе по теме № 0569-2017-0022 «Разработать методические рекомендации по изъятию неиспользуемых сельскохозяйственных земель и их вовлечению в производственный оборот», выполненный в ВИАПИ имени А.А. Никонова – филиал ФГБНУ ФНЦ ВНИИЭСХ [Текст]: / Н.И. Кресниковой, С.Б. Огнивцева, С.А. Липски, Е.А. Задорожной (2017).
Офиц. сайт. Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. — http://www.gks.ru.
Оценка рыночной стоимости недвижимости: Учебно-практическое пособие [Текст]: – М.: Дело, 1998. – 384 с.
Пахомова, Н.В., Эндрес А., Рихтер К. Экологический менеджмент. Пахомова, Н.В., Эндрес А., Рихтер К. -СПб.: Питер,2003 – 269 с.
Першин, П.Н. Социально-экономическая теория землеустройства [Текст]: / П.Н. Першин // На аграрном фронте. -1925. -№5-6. -С41-51, №7-8. -С.38-47.
Пешкова, Н.В. Ландшафтно-экологическое прогнозирование и управление природной средой в пределах административной области (На примере Липецкой области): [Текст]: / Дис. … канд. геогр. наук: 25.00.23: Воронеж, 2004. — 216 c.
Правовое регулирование режима земель охранных зон: основные вопросы судебной практики (Золотова О.А.) [электронный ресурс]/ О.А., Золотова.- http://xn—-7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/18748 — отрасли права РФ.
Предварительные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 г. [Текст]: Росстат. -М., 2017.
Проблемы изъятия неиспользуемых сельскохозяйственных земель и их вовлечения в производственный оборот, монография [Текст]: / Н.И. Кресниковой, С.Б. Огнивцева, С.А. Липски, Е.А. Задорожной (2018).
Программное обеспечение расчета показателей качества и классификации земель сельскохозяйственного назначения (Свидетельство о государственной регистрации программы для ЭВМ от 12.10.15 г. № 2015660854, авторы: Носов С.И., Пшеничников А.П., Оглезнев А.К., Гладков А.А., Бондарев Б.Е., Сапожников П.М.)
Проект городской черты города Железнодорожный Московской области. Пояснительная записка [Текст]: Государственное унитарное предприятие Московской области «Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства. — Администрация МО, 2005. — 38 с.
Прошляков, В.П. Использование и охрана земель. [Текст]: / В.П. Прошляков, -М.: Колос,1979.
Публичная кадастровая карта [Электронный ресурс]: Официальный сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии http://maps.rosreestr.ru/Portal/.
Публичная кадастровая карта [Электронный ресурс]: Официальный сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии http://maps.rosreestr.ru/Portal/.
Пути повышения эффективного использования сельскохозяйственных угодий на территории Северо-Кавказского федерального округа [Текст]: / П. В. Клюшин, А. А. Мурашева, В. А. Широкова и др. // Международный сельскохозяйственный журнал. — 2018. — Т. 361, № 1. — С. 4–7. DOI: 10.24411/2587-6740-2018-11001.
Разяпов, А.З. «Мониторинг аэрозольных загрязнений атмосферы и возможности аппаратурно-методической базы контроля частиц различной дисперсности» [Текст]: / А.З. Разяпов, В.А. Багрянцев, В.Н. Степченко и др. // Вестник РАЕН, № 4, 2011.
Разяпов, А.З. «Методология и аппаратурно-методическое обеспечение систем экологического мониторинга регионального уровня» [Текст]: / А.З. Разяпов, В.А. Багрянцев, В.Н. Степченко и др. // Материалы международной научно-практической конференции «Правовое регулирование проведения землеустройства», посвященной 100-летию Закона «О землеустройстве», М, ГУЗ, 2011, — с. 205-213.
Разяпов, А.З. Возможности развития аппаратурно-методического обеспечения системы экологического мониторинга Московского региона [Текст]: / А.З. Разяпов, В.А. Багрянцев, В.Н. Степченко и др. // Вестник РАЕН, № 6, 2012.
Разяпов, А.З. Формирование и пространственно-временное распределение загрязнений атмосферного воздуха в пределах локальных зон промышленно-урбанизированной территории [Текст]: / А.З. Разяпов, В.А. Багрянцев, В.Н. Степченко и др. // Вестник РАЕН, № 6, 2012.
Разяпов, А.З., Возможности развития аппаратурно-методического обеспечения региональной системы экологического мониторинга [Текст]: / А.З. Разяпов, В.А. Багрянцев, В.Н. Степченко и др. // Экологические системы и приборы, № 7 2012, с. 13-17.
Ричард, Б. Пейзер, Анна Б. Фрей. Профессиональный девелопмент недвижимости. UrbanDevelopmentPublishing (UDP), 2004. – 120 с.
Сахаров, П.Д. Землеустроительный процесс в СССР [Текст]: / П.Д. Сахаров // -М.: Юридическая литература, 1968.
Скибарко, А.П. Мониторинг техногенного загрязнения земель промышленно-урбанизированных территорий: на примере района Капотня г. Москвы: [Текст]: дис. … кандидата географических наук: 25.00.26 / Скибарко Алексей Петрович; [Место защиты: Гос. ун-т по землеустройству]. — Москва, 2013.- 144 с.
Смагина, О.В. Отнесение земель к категориям. Перевод земель из одной категории в другую [Текст]: / О.В. Смагина // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 5. С. 63-76.
Снегирёв, М.А. Инвентаризация земель и наши задачи [Текст]: / М.А. Снегирёв // Социалистическое землеустройство-1931-№2-3 С. 16-27.
Современные проблемы введения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения Пензенской области [Текст]: / Е.П. Тюкленкова // монография, выполненная в ФГБОУ ВО «Пензенский государственный университет архитектуры и строительства». 2018.
Соловьев, А.И. Землеустройство муниципальных образований: на примере Московской области [Текст]: дис. … канд. экон. наук: 08.00.05 / Соловьев Алексей Игоревич; Гос. ун-т по землеустройству. – М., 2008. — 160 с.
Сосунова, И.А. Методология и методика социально-экологических исследований. [Текст]: / И.А. Сосунова // -М: Изд-во «НИА-Природа», 1999. — 144 с.
Социально-экономические показатели [Электронный ресурс]: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. Регионы России //http://www.gks.ru/.
Социально-экономические показатели [Электронный ресурс]: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. Регионы России //http://www.gks.ru/.
Суржик, М.М. Анализ выявления неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в Приморском крае [Текст]: / М.М. Суржик // Кадастр недвижимости и мониторинг природных ресурсов 5-я Всероссийская научно-техническая интернет-конференция. Под редакцией И. А. Басовой. 2015, Издательство: Тульский государственный университет (Тула), с 152-154.
Управление инновационным проектом. Изд-во LAP Lambert Academic Publishing, 2011, — 168 с.
Управление недвижимостью. Том 1 [Текст]: Учебник / под общ. ред. А.А. Мурашевой, В.Н. Хлыстуна; Государственный ун-т по землеустройству. // – М.: ГУЗ, 2018. – 422 с.
Установление границ охранной зоны ЛЭП [Электронный ресурс]: http://sovetnik.consultant.ru/.
Философский энциклопедический словарь. М 2010.
Формирование информационной системы мониторинга сельскохозяйственных земель [Текст] / И.А. Васильев, А.А. Мурашева// Сб. научных трудов ГУЗ. – Москва.: ГУЗ, 2011 г., с.12-14.
Харитонов, А.А. Вовлечение в оборот неиспользуемых ранее земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: / А.А. Харитонов, А.Н. Чабанов // Инновационные технологии и технические средства для АПК, материалы международной научно-практической конференции молодых ученых и специалистов. Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I. 2014, Издательство: Воронежский государственный аграрный университет им. Императора Петра I (Воронеж), с 167-170.
Хауке, О.А. Понятие землеустройства [Текст]: / О.А. Хауке // Вестник землеустройства и поселений. -1927. -№ 1.С. 16-48.
Хлыстун, В.Н. Методологические основы развития рынка недвижимости [Текст]: / В.Н. Хлыстун, А.А. Мурашева, А.З. Разяпов и др. Под ред. А.А. Мурашевой // — М.: ГУЗ, 2017. – 368 c.
Хлыстун, В.Н. Механизмы включения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот [Текст]: / В.Н. Хлыстун, В.В. Алакоз // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2016. № 11. С. 38-42.
Хлыстун, В.Н. О приоритетных направлениях исследований в сфере земельных отношений и управления земельными ресурсами [Текст]: / В.Н. Хлыстун // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2018. — № 8. — с. 5-10.
Хлыстун, В.Н. Современная земельная политика и направления ее совершенствования [Текст]: / В.Н. Хлыстун // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. – 2018 — № 8. — с. 8-11.
Хлыстун, В.Н. Управление земельными ресурсами: состояние и приоритеты развития [Текст]: / В.Н. Хлыстун // Экономист. – 2018 № 4.
Хлыстун, В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты [Текст]: / В.Н. Хлыстун // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. – 2015 — № 10 с. 13-17.
Хомяков, Д. М. Роль мониторинга и охраны городских земель и территорий при освоении дисциплины Мониторинг и охрана городской среды в рамках подготовки специалистов по развитию территорий [Текст]: / Д. М. Хомяков // Использование и охрана природных ресурсов в России. — 2016. — № 4 (148). — С. 112–113.
Шагайда, Н.И., Узун В.Я. Тенденции развития и основные вызовы аграрного сектора России [Текст]: / Н.И.Шагайда, В.Я. Узун // РАНХиГС. М. 2017.
Шаповалов, Д.А. Методические основы мониторинга земель. Монография [Текст]: / Д.А. Шаповалов, П.В. Клюшин, А.А. Мурашева. // – М.: ГУЗ, 2010. — 297 с.
Щукин, С.В. Рекомендации по вовлечению в хозяйственный оборогт неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения [Текст] / С.В. Щукин, А.И. Голубева, В.И. Дорохова // Наука производству – 2017, №6 –– С. 28-32.
Экономика жилищной сферы: Учебное пособие для студентов специальностей ЭУС и МО всех форм обучения / Брянск. гос. инж.-технол. акад. Сост. О.С. Потапенко. Брянск: БГИТА, 2009. –185 с.
Юридический эксперт [Электронный ресурс] / интернет-портал — https://urexpert.online/nedvizhimost/zemelnyj-uchastok/kategorii/selhoz/nalog.html UrExpert.Online.
Яроцкая, Е.В. Предложения по совершенствованию системы земельных платежей на земли сельскохозяйственного назначения в МО Белоглинский район Краснодарского края управления муниципальным имуществом на новом этапе реформирования местного самоуправления [Текст] / Е.В. Яроцкая, А.В. Катылевская, Е.С. Филобок // Вестник АПК Верхневолжья. – 2018, №1 –– С. 87-97.
Andre Botequilha Leitao, Jack Ahern. Applying landscape ecological concepts and metrics in sustainable landscape planning//Landscape and Urban Planning 59 (2002) p. 65-93
Decision-making mechanism of integrated transportation multi-mode choice behavior for college students / X. Li, W. Wang, M. Yang, H. Wang // Journal of X’an University of Architecture Technology — 2016. — vol. 48, no. 3.
Gieder, K. D., Karpanty, S. M., Fraser, J. D., Catlin, D. H., Gutierrez, B. T., Plant, N. G., … Thieler, E. R. (2014). A Bayesian network approach to predicting nest presence of the federally-threatened piping plower (Charadrius melodus) using barrier island features. Ecological Modeling, 276, 38–50.
Gutierrez, B. T., Plant, N. G., Thieler, E. R., & Turecek, A. (2015). Using a Bayesian network to predict barrier island geomorphologic characteristics. Journal of Geophysical Research: Earth Surface, 120, 2452-2475.
Hong, S. K. Causes and consequence of landscape fragmentation and changing disturbance by socio-economic development in mountain landscape system in South Korea Journal of Environmental Science, 11(2) -1999 //
Jiang X, Barmada MM, Cooper GF, Becich MJ. A Bayesian method for evaluating and discovering disease loci associations. PLoS One. 2011; 6(8): e22075. doi: 10.1371/journal.pone.0022075.
Mittal A., Kassim A. Bayesian network technologies: application and graphical models. New York: IGI Publishing, 2007.
Nathaniel G. Plant, E. Robert Thieler, Davina L. Passeri. Coupling centennial-scale shoreline change to sea-level rise and coastal morphology in the Gulf of Mexico using a Bayesian network //
Netica Tutorial [Электронный ресурс]. – Заглавие с экрана. Режим доступа: http://www.norsys.com/tutorials/netica/nt_toc_A.htm.
P V Klyushin, A A Murasheva, G V Lomakin, P P Lepekhin, A V Changaev. State and use of land resources in the Republic of Tuva of the Russian Federation (научная статья на английском языке) ESHCIP-2019. IOP Conf. Series: Earth and Environmental Science 350 (2019) 012006 IOP Publishing doi:10.1088/1755-1315/350/1/012006.
P V Klyushin, V N Khlystun, A V Loshako, S V Savinova, T A Ivanova. Efficiency of field-protective forest plantations in the first agro-climatic zone of the Stavropol territory of the Russian Federation (научная статья на английском языке) ESHCIP-2019. IOP Conf. Series: Earth and Environmental Science 350 (2019) 012034 IOP Publishing doi:10.1088/1755-1315/350/1/012034.
Problems and efficiency of land use in the north caucasian federal district / D. A. Shapovalov, P. V. Klyushin, V. A. Shirokova et al. // GeoConference SGEM. — 2018. — Vol. 18, no. 5.1. — P. 667–674.
Solutions of problems in defining indicators of agricultural land within the framework of activities for the implementation of the concept of development monitoring in the russian federation / S. N. Volkov, D. A. Shapovalov, P. V. Klyushin et al. // GeoConference SGEM. — 2017. — Vol. 17, no. 52. — P. 819–828.
Stewart GB, Higgins JPT, Schünemann H, Meader N (2015) The Use of Bayesian Networks to Assess the Quality of Evidence from Research Synthesis: 1. PLoS ONE 10(4): e0114497. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0114497.
Summit 2012 is Green Economy. World Summit on Sustainable Development URL: http://www.un.org/events/wssd/summaries/envdevj1.htm.
The solutions of the agricultural land use monitoring problems / V. V. Vershinin, A. A. Murasheva, V. A. Shirokova et al. // International Journal of Environmental and Science Education (IJESE). — 2016. — Vol. 11, no. 12. — P. 5058–5069.
Valentin V. Vershinin, Alla A. Murasheva, Vera A. Shirokova, Alla O. Khutorova, Dmitriy A. Shapovalov and Vladimir A. Tarbaev. The Solutions of the Agricultural Land Use Monitoring Problems /International journal of environmental & Science education 2016, VOL. 11, NO. 12, 5058-5069
Vieira, E. M. A., Silva, J. M. N., & Silva, L. B. (2017). Modeling Bayesian Networks from a conceptual framework for occupational risk analysis. Production, 27, e20162239. http://dx.doi.org/10.1590/0103-6513.223916.

Пушкин А. Правовой режим иностранных инвестиций в Российской Федерации. — М.: Альпина Паблишер, 2012. — 376 с. С.32 ↑
Беляева Г. С. Правовой режим: к определению понятия // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — 2012. — Т. 17, № 3-2. С. 33-35 (С. 34). ↑
Ситников А. П. Вопросы соотношения категорий «правовой режим», «правовое состояние», «правовой порядок» // Вестник Челябинского государственного университета: журнал. — 2009. — № 31. — С. 9—11 ↑
Матузов, Н.И. Правовые режимы: Вопросы теории и практики / Н.И. Матузов, А.В. Малько // Правоведение: журнал. — 1996. — № 1. — С. 6—29. ↑
Евтихиев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки. 1929. С.1 ↑
Земельное право // Под ред. А.А. Рускола. М. 1940. С. 256 ↑
Общая теория советского земельного права. // Отв. ред.: Аксененок Г.А., Иконицкая И.А., Краснов Н.И. – М.: Наука, 1983. (С. 346). ↑
Иконицкая, И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1999. – 247 с. (С. 181). ↑
Крассов, О.И. Понятие и содержание правового режима земель. // Экологическое право, 2003. №1. С.4. ↑
Земля и право: Пособие для российских землевладельцев. / Под. ред. С.А.Боголюбова. – М.: Инфра–М, 1997. – 360 с. (С. 34-35). ↑
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М., 2002. С. 104. ↑
Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель //Экологическое право. 2003.№ 1; Крассов О.И. Правовой режим земель // Закон. 2007. № 1 ↑
Классификация дана по: Земельное право. / Под ред. Г.А. Аксененка. – М.: Юридическая литература, 1969. – 472 с. (С. 12–13); См. также – Земельное право / Под ред. Н.Д. Казанцева и А.А. Рускола. М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1949. – 415 с. (С. 13). ↑
См.: ст. 154 и др. Земельного кодекса РСФСР от 30 октября 1922 г., ст. 4 и 5 Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 г. и ст. 4 и 5 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР –1991 – № 22 – ст. 768 (все утратили силу), см. также Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях. // Право и инвестиции, 2011. № 2 (47), С. 78-83. ↑
П. 20 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности – утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 982-р. // ИПС КонсультантПлюс; Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2017 годы – утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р. // ИПС КонсультантПлюс. ↑
См., например, Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства. // Аграрное и земельное право. 2014. № 1. С. 37-42. Липски С.А. Виды разрешенного использования земельных участков в градостроительном и земельном законодательстве: дублирование или взаимодополнение? // Градостроительное право, 2018. 4, С. 14-17; Мельников Н.Н. Теоретические основы отнесения земель к категориям и зонирования территорий в Российской Федерации. // Хозяйство и право. 2013. № 3. С. 74-83. ↑
Законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» // http://sozd.duma.gov.ru/bill/465407-6 (дата обращения 17.09.2018). ↑
Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ // О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2018 – № 32 (ч. II), ст. 5135. ↑
См. подробнее – Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М.: Статут, 2000 (Классика российской цивилистики). По испр. и доп. 8-му изд., 1902. 2-е изд., испр.; Земельное право. / Под ред. Г.А. Аксененка. — М.: Юридическая литература, 1969. С. 12 — 13. ↑
См., например, Правовое зонирование: опыт разработки правил землепользования и застройки в городах России. / Под ред. А. Высоковского и У.Валлетты. М.: Русская панорама, 1999. С. 45 — 64; Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. С. 173 — 189. ↑
См.: п. 4.10 Указа Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» // «Собрание законодательства РФ», 1994. № 13. Ст. 1478. ↑
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ (утратил силу) // Рос. газ. – 1998 – 14 мая. ↑
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с послед. доп. и изм.) // Рос. газ. – 2004 – 30 дек.. ↑
Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. газ. – 2010 – 26 июл. ↑
Приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2013 г. // ИПС КонсультантПлюс. ↑
См.: Башмаков, Г.С., Беляева,З.С., Иконицкая,И.А. Современные проблемы нового земельного законодательства. // Государство и право. 1995. № 8. С. 40. ↑
См.: Сухова, Е.А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. — М.: ГроссМедиа, 2008. С. 31. ↑
См.: Быстров,Г.Е., Лукьяненко,В.Е. Гражданско-правовые договоры в свете нового Земельного кодекса // Законодательство и экономика. 2002. № 3. С. 40-43. ↑
Крассов,О.И. Способы определения правового режима земель // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 5. 2005 — 2007 гг. / Под ред. проф. А.К.Голиченкова; Сост.: А.К.Голиченков, Е.И.Ефимова, Е.В.Матвеева. М.: Форгрейфер, 2009. С. 516. ↑
Голиченков,А.К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. — М.: Городец, 2008. С. 85. ↑
Источник – http://sozd.parliament.gov.ru/bill/496293-7. ↑
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 июня 2018 г. № 1261-р // Официальный интернет-портал правовой информации. ↑
Ст. 87 ЛК РФ. ↑
Федеральный закон от 29.12.2010 № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». // Рос. газ. — 2010. – 31 дек. ↑
См. – Волков С.Н. Землеустройство. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений / С.Н. Волков. – М.,:ГУЗ, 2013. – 993 с.; С. 772 ↑
См. например, –Волков С.Н. Землеустройство. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений / С.Н. Волков. – М.,:ГУЗ, 2013. С. 993.; С. 260. ↑
Так, в США при оценке доходности операции оценивается доход местных бюджетов от налогообложения фермеров, собственника застроенного участка, а также расходы бюджетов на содержание территории. Если участок сохраняется в виде фермерского, то государство гарантированно получает небольшой налог в виде налога на недвижимость, но и несет минимальные расходы на содержание дорог и школьного автобуса, который ходит 2 раза в день. При строительстве поселков на фермерской земле возрастает поступление в бюджет в виде налогов, но и возрастают расходы на содержание дорог, автобусное сообщение, создание почтовых отделений, расширение школ и больниц, т.п. ↑
Минсельхоз РФ ограничил доступ к информации о деятельности сельхозорганизаций после 2008 г. ↑
При изъятии участков в учхозе «Липовая гора» один из них был передан под строительство завода соков. Это не укладывается в цели фонда. ↑
Никишин А. Для неиспользуемых сельхозземель подыщут хозяина // http://www.akkor.ru/statya/6437-dlya-neispolzuemyh-selhozzemel-podyshchut-hozyaina.html (дата обращения 14.08.2019). ↑
Никишин А. Указ.соч. ↑
См.: Wolf M. Sachenrecht. München, 2008. P. 238. ↑
Аграрное законодательство зарубежных стран и России. Монография. Отв.ред. к.ю.н. Е.Л.Минина. М.: 2011, с.13. ↑
GBI. – 1972. – S.74; GBI. – 2004. – S.520. ↑
См.: Treutlein G., Crusius P. Kommentar zum Grundstückverkehrsgesetz. Berlin-Spandau, 1963. C. 47–48, 55. ↑
Буднецкий Н.С. Гражданско-правовое регулирование перехода права собственности на земельные участки по законодательству России и Германии (сравнительно-правовое исследование). Дисс.на соиск.уч.степени к.ю.н. М.,2019г. с.45 ↑
Land Use Change Statistics (LUCS) Guidance // ODPM Publications. – Wetherby. West Yorkshire. – 2004. [Электронный ресурс]. URL: http: // www.communities.gov.uk/documents/ planningandbuilding/pdf/150313.pdf (дата обращения: 03.01.2013). ↑
Соколова А.А. Правовое обеспечение надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения. Дисс. на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2015г., с. 65-66. ↑
Институт преимущественной покупки содействует укрупнению сельскохозяйственных предприятий и распространяется лишь на сделки с земельными участками в два и более гектаров. В отдельных федеральных землях эта норма сокращена и составляет в Гессене – 0,25 га, в Нижней Саксонии и Баден-Вюртемберге – 0,5 га, в Баварии — 1 га. Закон не предусматривает в связи с этим каких-либо ограничений для выдачи разрешений на приобретение земельных участков крестьянином, для которого сельскохозяйственная деятельность является основным занятием. В случае конкурса покупателей преимущественное право на приобретение земельного участка имеют лица, получающие от сельскохозяйственной предпринимательской деятельности более 90% своего дохода. Местные органы власти также отдают предпочтение тем фермерам, которые могут улучшить структуру крестьянского хозяйства. ↑
Узун В.Я. Чего хочет Минсельхоз: улучшить использование земли или увеличить выплаты ее контролерам и захватчикам? // https://www.dairynews.ru/news/chego-khochet-minselkhoz-uluchshit-ispolzovanie-ze.html (дата обращения 14.08.2019). ↑
Волков С.Н., Шанцева Т.А. Земельные отношения в АПК России и научное обоснование основных направлений их регулирования // Тенденции и проблемы развития земельного законодательства // Материалы к Парламентским слушаниям Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и к Столыпинским чтениям в Государственном университете по землеустройству 19 апреля 2018г. М., 2018г., с.7. ↑
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 // Парламентская газета, N 8с, 02.03.2018. ↑
Узун В.Я. Указ.соч. ↑
Никишин А. Для неиспользуемых сельхозземель подыщут хозяина // http://www.akkor.ru/statya/6437-dlya-neispolzuemyh-selhozzemel-podyshchut-hozyaina.html (дата обращения 14.08.2019). ↑
Федеральные земли могут устанавливать, что отчуждение земельных участков до определенного размера не требует разрешения (абзац 3 ⸹2 Закона об обороте). На практике размеры земельных участков, на отчуждение которых не требуется разрешения, составляют от 10 соток в Баден-Вюртенберге до 1 гектара в Баварии. ↑
Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 года // Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., Прогресс, 1991г. ↑
Гражданское уложение Германии (ГГУ) от 18.08.1896г. (ред. от 02.01.2002) (с изм. и доп. по 31.03.2013) ↑
Федеральные земли могут устанавливать, что отчуждение земельных участков до определенного размера не требует разрешения (абзац 3 §2 Закона об обороте). На практике размеры земельных участков, на отчуждение которых не требуется разрешения, составляют от 10 соток в Баден-Вюртенберге до 1 гектара в Баварии. ↑
В §1 речь идет о сельскохозяйственных и лесохозяйственных земельных участках, а также о болотах и пустынных землях, которые могут быть использованы по сельскохозяйственному или лесохозяйственному назначению. ↑
Gesetz zur Neuordnung des Iandwirtschaftlichen Pachtrechts. Vom: 08.11.1985. BGB1.TI.Nr55. S2065 ↑
https://www.ssb.no/en/natur-og-miljo/statistikker/arealstat ↑
https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/The-Land-Act/id269774/ ↑
https://knoema.com/atlas/France/topics/Land-Use ↑
https://knoema.com/atlas/France/topics/Land-Use/Agricultural-area-and-arable-land/Agricultural-area ↑
http://agreste.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/Memento2018_integral.pdf ↑
The Governance of Land Use COUNTRY FACT SHEET FRANCE / https://www.oecd.org/regional/regional-policy/land-use-France.pdf ↑
Eurostat — Comptes de l’agriculture (2017 provisoire) ↑
https://www.insee.fr/en/metadonnees/definition/c1225 ↑
https://www.insee.fr/en/statistiques/3970896 ↑
Минигазимова А.И. Зарубежный опыт регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения // Научное сообщество студентов XXI столетия. Общественные науки: сб. ст. по мат. XLVIII междунар. студ. науч.-практ. конф. № 11(47). URL: https://sibac.info/archive/social/11(47).pdf (дата обращения: 04.11.2019) ↑
Yann Desjeux, Hervé Guyomard, Laure Latruffe Agricultural policies in France: from EU regulation to national design Report for IERiGŻ, Warsaw, Poland ↑
https://land.copernicus.eu/pan-european/corine-land-cover ↑
Закон РФ от 23.12.1992 № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». // Рос. газ. – 1993. — 6 янв. ↑
Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». // Рос. газ. – 1998. – 23 апр. ↑
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993). // Рос. газ. – 1993. – 25 дек. ↑
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ. // Рос. газ.- 2001. – 30 окт. ↑
Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». // Рос. газ. – 2002. – 27 июл. ↑
Хлопцов Д.М. Основы земельной политики России // Вестник Томского государственного университета. Общенаучный периодический журнал. ТГУ. 2008. №312. С. 156-160. ↑
Горбунов Г.А. Государственное регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения: дис. …канд. экон. наук: 08.00.05. М., 2010. С.51-53. ↑
Отчет о научно-исследовательской работе Государственное научное учреждение Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова (ГНУ ВИАПИ РОССЕЛЬХОЗАКАДЕМИИ), Москва, 2012. [Электронный ресурс]. URL: http://www.viapi.ru/download/files/rep2012-viapi.pdf (дата обращения: 24.04.2013). ↑
Назаренко В.И. Зарубежный опыт функционирования земельного рынка [Электронный ресурс]. URL: http://liberal.in.ua/daydzhest/zarubezhniy-opit-funktsionirovaniya-zemelnogo-rinka.html (дата обращения: 03.01.2013). ↑
Европейская экономическая комиссия. Управление земельными ресурсами в Европе. Тенденции развития и основные принципы // Организация объединённых наций. Нью-Йорк – Женева, 2005. [Электронный ресурс]. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/ documents/2005/wpla/ECE-HBP-140-r.pdf (дата обращения: 03.01.2013). ↑
Land Use Change Statistics (LUCS) Guidance // ODPM Publications. – Wetherby, West Yorkshire. – 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/ pdf/150313.pdf (дата обращения: 03.01.2013). ↑
Types of Zoning. Land Use Laws. [Электронный ресурс]. URL: http://www.realestate.findlaw.com (дата обращения: 03.01.2013). ↑
Land Use Change Statistics (LUCS) Guidance // ODPM Publications. – Wetherby, West Yorkshire. – 2004.[Электронный ресурс]. URL: http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/ pdf/150313.pdf (дата обращения: 03.01.2013). ↑
Land Use Change Statistics (LUCS) Guidance //ODPM Publications. – Wetherby, West Yorkshire. – 2004.[Электронный ресурс]. URL: http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/ pdf/150313.pdf (дата обращения: 03.01.2013). ↑
Land Use Change Statistics (LUCS) Guidance //ODPM Publications. – Wetherby, West Yorkshire. – 2004.[Электронный ресурс]. URL: http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/ pdf/150313.pdf (дата обращения: 03.01.2013). ↑
Там же. ↑
Лаврова Е.Е. Формирование устойчивого землепользования сельскохозяйственных организаций в условиях оборота земельных долей: дис. …канд. экон. наук: 08.00.05. М., 2011. С.48. ↑
Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». // Рос. газ. – 2004. – 30 дек. ↑
Федеральный закон от 29.12.2010 № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». // Рос. газ. — 2010. 31 дек. ↑
Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». // Рос. газ. – 2011. — 29 июл. ↑
Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». // Рос. газ. – 2003. –17 июн. ↑
Желясков А.Л., Денисова Н.С., Сетуридзе Д.Э. Экономическая целесообразность вовлечения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий // Российское предпринимательство. – 2014. -Том 15. — №15. – с.85-94. ↑
Маркварт Э., В Германии идентичны понятия земельной собственности и недвижимости // «Экономика и жизнь» №34 (9700) 2017.Источник: https://www.eg-online.ru/article/353718/ ↑
ФЗ от 24.07.2008г. №161-ФЗ (ред. от 31.12.2017г.) «О содействии развитию жилищного строительства» // РГ, №160, 30.07.2008г. ↑
Федеральным законом от 29.12.2015 N 405-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» предусмотрено, что функции Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (далее — Фонд) выполняются единым институтом развития в жилищной сфере, функции Фонда сводятся лишь к выполнению технических действий. Принятым законом предусматривается ликвидация Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. ↑
Постановление Правительства РФ от 17.12.2010г. №1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011-2015 годы». ↑
Постановление Правительства РФ от 25.08.2015г. №889 «Об утверждении федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы» // http://government.ru/docs/19457/ ↑
В настоящее время судебный порядок об отказе от права собственности на земельный участок не используется, на смену ему пришел уведомительный порядок. Заявление об отказе от права собственности на земельный участок теперь можно подать в Росреестр, который его и зарегистрирует. Земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, режима бесхозяйной вещи не приобретает. Право собственности на земельный участок прекращается с даты государственной регистрации прекращения указанного права. При этом, согласно п. 4 ст. 56 Закона о регистрации, при государственной регистрации прекращения права собственности на земельный участок вследствие отказа от такого права на него, осуществляется государственная регистрация права собственности субъекта РФ или муниципального образования, к собственности которых будет отнесен такой земельный участок, без заявления о государственной регистрации возникновения и (или) перехода права на него. ↑
«Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 04.06.2014) ↑
См.: Закон РСФСР от 11 июня 1964 г. «Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с Гражданским кодексом РСФСР). // Ведомости ВС РСФСР – 1964 – № 24 – ст. 406 (ст. 2). ↑
Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (утв. Законом СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII. // Ведомости ВС СССР. – 1968. – № 51. – ст. 485), ст. ст. 5, 6. ↑
Там же, ст. 11. ↑
ЗК РФ, п. 1 ст. 79. ↑
утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 № 297-р // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2012. — № 12 — ст. 1425. ↑
ЗК РСФСР (1991) – ст. 7. ↑
См. Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР – 1992 — № 1 — ст. 53; Указы Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» // Рос. газ. — 1992 – 10 март; от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // Рос. вести – 1993 — 29 – окт.; постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»; Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации 1992 — № 1-2 — ст. 921; от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации 1992- № 12 — ст. 931. ↑
Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу тземельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». // Рос. газ. – 1993 — № 3. ↑
Опубл. Рос. газ. — 2009 – 21 янв. ↑
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Рос. газ. — 1994 — 8 дек. ↑
Указ Президента Российской Федерации от 28 октября 1998 г. № 1310 «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 1998 г. № 854 «Об индексации ставок земельного налога», // Рос. газ. – 1998 – 31 окт. ↑
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // Рос. газ. — 2000 – 10 янв.; Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Рос. газ. — 2001 – 23 июн; Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // Рос. газ. — 2001 – 20 июл. ↑
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Рос. газ. — 2002 – 27 июл. (далее – закон об обороте сельхозземель) ↑
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Рос. газ. — 2004 — 30 дек. ↑
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Рос. газ. — 2007 — 1 авг.; Федеральный закон от 22 июля 2008 г № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» // Рос. газ. — 2008 — 25 июл. ↑
Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве». // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2005 — № 30 (ч. 1) — ст. 3098. ↑
Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2011 — № 1 — ст. 47. ↑
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собр. законодат. Рос. Федерации –1998 – № 29 – ст. 3399. ↑
Ст. 2 указанного Федерального закона. ↑
Федеральный закон от 22 августа 2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. – 2004 – 31 авг. ↑
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // Рос. газ. – 2000 – 10 янв. ↑
Ст. 4. ↑
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Рос. газ. — 2007 — 1 авг. ↑
А с 2017 года ведение такого кадастра и регистрации прав будет осуществляться в едином порядке и регламентироваться одним законом – см. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». // Рос. газ. – 2015 – 17 июл. ↑
Ст. ст. 35, 36 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». ↑
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Рос. газ. — 2001 – 23 июн. ↑
См., например, ст. 121 Земельного кодекса РСФСР (утв. Законом РСФСР от 1 июля 1970 г. «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР – 1970 – № 28 – ст. 581. ↑
Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». // Рос. газ. – 2008 – 17 мая. ↑
Федеральный закон от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». // Рос. газ. – 2014 – 24 окт.; Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». // Рос. газ. – 2015 – 17 июл. ↑
Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // Рос. газ. — 2001 – 20 июл. ↑
Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Рос. газ. – 2006 – 21 апр. ↑
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Рос. газ. — 2004 — 30 дек.; ↑
Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р. // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2012 – № 12 – ст. 1425. ↑
См. подробнее – Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства. // Аграрное и земельное право – 2014 – № 11 – С. 37-42. ↑
Федеральные законы от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; ↑
Шурдумова Э.Г., Нагоев А.Б. Направления экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения // Фундаментальные исследования. – 2013. – № 10-13. – С. 2930-2934; URL: http://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=32938 (дата обращения: 18.11.2019). ↑
Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе. // Отечественные записки, 2012, № 6, с. 78-84, С. 79. ↑
Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2016 году. – М.: ФГБНУ «Росинформаготех», 2018. – 196 с. (С. 82, см. также аналогичный доклад за 2015 год). ↑
Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве» // Рос. газ., № 156, 20.07.2005. ↑
См. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. — М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2011. – 148 с. (Стр. 30). ↑
Послание Президента РФ Федеральному собранию 2015 ↑
Ст. 9 ЗК РФ. ↑
Ст. 10 ЗК РФ. ↑
Ст. 11 ЗК РФ. ↑
согласно Указу Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». ↑
согласно Указу Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» территориальные органы Роскомзема могли выкупать по договорным ценам земельные доли для пополнения фондов перераспределения земель. ↑
Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 № 91 «Об утверждении Положения о комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству». ↑
См. п. ст. 9 Закона о госрегистрации прав в ред. Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»; Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы». ↑
Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 (с послед. изм. и доп.). ↑
См.: Положение о министерстве экономического развития российской федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437 (с послед. изм. и доп.). ↑
Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 (с послед. изм. и доп.). ↑
Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 (с послед. изм. и доп.). ↑
Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327 (с послед. изм. и доп.). ↑
Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 (с послед. изм. и доп.). ↑
Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 (с послед. изм. и доп.). ↑
Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038 (с послед. изм. и доп.). ↑
См. подробнее – ст. 25 ГрадК РФ. ↑
В части надзора определенные меры уже реализованы – см. далее. ↑
Опуб.: Рос. газ. – 2008 – 30 дек. ↑
См., напр., Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» //
Рос. газ. – 1995 – 25 мая. ↑
Ст. 73 ЗК РФ, предусматривавшая этот вид земельного контроля, утратила силу с 1 января 2015 г. согласно Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. газ. – 2014 – 23 июля. ↑
ст. 40 ЗК РСФСР 1970. ↑
Постановление Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г № 325 «Об утверждении Положения о государственном контроле за использованием земель» // СП СССР – 1970 – № 9 – ст. 71. ↑
Инструкция Минсельхоза СССР от 26.07.1974 N 224-3/1 «О порядке проведения государственного контроля за использованием земель землеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства СССР» // Бюлл. нормативных актов министерств и ведомств СССР – 11 – 1974. ↑
ст. 107 ЗК РСФСР. ↑
Постановление Правительства РФ от 17 августа 1992 г. № 594 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель» // Рос. газ. – 1992 – 2 авг. ↑
Постановление Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» // Рос. газ. – 1994 – 14 янв. ↑
ст. 71 ЗК РФ. ↑
ст. 72 73 ЗК РФ ↑
Ст. 71 ЗК РФ. ↑
Ст. 72 73 ЗК РФ. ↑
Ст. 42 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». // Рос. газ. – 2011. – 25 июл. ↑
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. газ. – 2014 –23 июл. ↑
Новая ред. ст. 71 ЗК РФ. ↑
Новая ст. 71.1 ЗК РФ. ↑
Новая ст. 71.2 ЗК РФ. ↑
Новая ред. ст. 72 ЗК РФ. ↑
Постановление Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. № 1 «Об утверждении положения о государственном земельном надзоре» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2015 – № 2– ст. 514. ↑
Компетенция Росреестра не охватывает земельные участки, оборот которых регулируется законом об обороте сельхозземель. ↑
За исключением таких, оборот которых регулируется законом об обороте сельхозземель. ↑
Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2015 г. № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений» // Собр. законодат. Рос. Федерации –2015 – № 13 – ст. 1937. ↑
Правонарушения, предусмотренные ст. 7.1, 7.34, ч.ч. 1, 3 и 4 ст. 8.8, ст.ст. 10.9 и 10.10 КоАП РФ, подробнее – см. Липски, С.А. Правовое обеспечение земельного надзора (контроля) и мониторинга земель: Учебное пособие. — М.: ГУЗ, 2015. – 156 с. ↑
Ст. 19.6.1 КоАП РФ. ↑
Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации –2003 – № 40 – ст. 3822 (с послед. дополн. и измен.), ↑
См., например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Рос. газ. – 1995 – 25 мая. ↑
Согласно Федеральному закону от 21 июля 2014г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2014 – № 30 (ч. I) – ст. 4235. ↑
См. – Варламов, А.А. Правовое обеспечение государственных информационных систем в сфере недвижимости. // Имущественные отношения в Российской Федерации, 2010, № 11, С. 27-41; Герасин, С.И. Проблемы формирования единого объекта недвижимости в Российской Федерации // Право собственности на землю в России и ЕС: правовые проблемы: сборник статей / отв. ред. И.А. Иконицкая. – М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 191-196; Липски, С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения. // Нотариус. 2013. № 6. С. 20-25. ↑
П. 3 ст. 6 ЗК РФ. ↑
См. также – Булдаева Е.В. Понятие земельного участка // Аграрное и земельное право. 2016. № 10 (142). С. 11-14. ↑
Липски, С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсоветской России (теория, методология, практика): монография – М.: Гос. университет по землеустройству, 2017. – 316 с. С. 11. ↑
П. 1 ст. 16 ЗК РФ. ↑
П. 1 ст. 6 ЗК РФ. ↑
Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР». // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР – 1990 – № 30 – ст. 416. ↑
Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». // Рос. вести – 1993 – 29 окт. ↑
Согласно ст. 2 Федерального закона от 16 апреля 2001 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». // Рос. газ. – 2001 – 28 апр. ↑
Анисимов А.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права – 2004 – № 2 – С. 80-86; Улюкаев, В.Х., Чуркин, В.Э. и др. Земельное право: Учебник. – М.: Частное право, 2010. – 344 с. ↑
Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 года // Ведомости ВС РСФСР, 1970, № 28, ст. 581. ↑
Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю». ↑
Крайзмер, Л.П. Кибернетика: Учебное пособие для студентов с-х вузов по эконом. спец. — М., 1985. -255 с. ↑
Экономическая информатика и вычислительная техника: Учебник. / Г.А. Титоренко, Н.Г. Черняк, Л.В. Еремин и др. / Под ред. В.П. Косарева, А.Ю. Королева. — Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Финансы и статистика, 1988. — 336 с., Стр. 17 ↑
Сельскохозяйственная экология. / Н.А. Уразаев, А.А. Вакулин, В.И. Марымов и др. — М.: Колос, 1996. — 255с. ↑
Там же, Стр. 25; См. также Винер, Н. Кибернетика и общество. — М., 1958. Стр. 31. ↑
Кнорринг, В.И. Искусство управления: Учебник. — М.: Изд-во БЕК, 1997. — 288с., Стр.22 ↑
Экономическая информатика и вычислительная техника: Учебник. / Г.А. Титоренко, Н.Г. Черняк, Л.В. Еремин и др. / Под ред. В.П. Косарева, А.Ю. Королева. — Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Финансы и статистика, 1988. — 336 с. Стр. 17. ↑
Гаврилов, О.А. Курс правовой информатики. Учебник для вузов. М.: Изд-во НОРМА (Изд. группа НОРМА — ИНФРА-М), 2000. — 432 с., Стр. 97. ↑
Арский, Ю.М., Гиляровский, Р.С., Егоров, В.С. и др. Информационный рынок в России. — М.: ВИНИТИ, 1996. — 293с. ↑
Коротков, Э.М. Исследование систем управления. — М.: ООО Издательско-консалтинговая компания «ДеКА», 2000. — 288 с., Стр. 159. ↑
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1292-р об утверждении концепции развитии государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2010 – № 32 – ст. 4366. ↑
Собр. законодат. Рос. Федерации –2012 –№ 12 – ст. 1425. ↑
Законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» источник –– http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=465407-6&sort=date ↑
См., например, Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства. // Аграрное и земельное право. – 2014. – № 1. – С. 37-42. Крамкова Т.В. Переход от деления земель на категории к территориальному зонированию. // Вестник Росреестра. – № 2. – С. 36-43; Липски С.А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель. // Имущественные отношения в Российской Федерации, 2013. № 6, С. 59-65; Мельников Н. Теоретические основы отнесения земель к категориям и зонирования территорий в Российской Федерации. // Хозяйство и право. – 2013. – № 3. – С. 74-83. ↑
Абз. 3 п.2 ст. 7 в ред. Федерального закона от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2013 г. // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Источник – http://sozd.parliament.gov.ru/bill/496293-7. ↑
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 июня 2018 г. № 1261-р // Официальный интернет-портал правовой информации. ↑
Ст. 87 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ// ИПС КонсультантПлюс. ↑
Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // ИПС КонсультантПлюс. См. также Липски С.А. Земельное право: учебник. – М.: Кнорус, 2017. – 340 с ↑
Липски С.А. Новое в законодательной базе аграрного сектора. // Экономист. 2004. № 8. С. 89-94. ↑
Кресникова Н.И. Разработка регламентов сельскохозяйственного землепользования. // АПК: экономика, управление. – 2014. — № 7 – С. 28-34; Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 2. С. 5-10. ↑
Рекомендации парламентских слушаний «Законодательное обеспечение эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения» «29» ноября 2016 г. // http://komitet2-20.km.duma.gov.ru/Parlamentskie-slushaniya/item/57888 ↑
Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2016 году. М., 2018., с.109. ↑
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ, 25 июля 2011 года, № 30 (2), ст. 4655. ↑
Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1998 г. № 854 «Об индексации ставок земельного налога»// ИПС КонсультантПлюс. ↑
Указ Президента Российской Федерации от 28 октября 1998 г. № 1310 «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 1998 г. № 854 «Об индексации ставок земельного налога»// ИПС КонсультантПлюс ↑
См. подробнее Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 году. – М.: Росреестр, 2012. – 248 с. (Стр. 111). ↑
Грачев, В.А. Научно-технический прогресс и повышение плодородия земель. // Выбор пути: дискуссии на полях Земельного кодекса России / Под. ред. И.Ф.Суслова (рук.) В.В. Бакушева, М.А. Коробейникова, И.Д.Мацкуляка. — М.: Флинта: Наука, 1998. С. 209-220; Грачев, В.А. Экология и развитие земледелия. // Трудные шаги к оздоровлению земли, деревни, России. / Общ. ред. Суслова И.Ф., Бакушева В.В. — М.: МААМиК, Информагротех, 1997. С. 237-242 ↑
Банников, А.Г, Вакулин, А.А., Рустамов, А.К. Основы экологии и охрана окружающей среды. — 3-е изд. перераб. и доп. — М.: Колос, 1996. – 303 с. ↑
См. подробнее — Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 году. – М.: Росреестр, 2012. – 248 с. (Стр. 112). ↑
Бабаев, А.Г. Опустынивание можно предупреждать и остановить. // Проблемы освоения пустынь, 1991. № 1. С. 3-13 ↑
П. 77. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая.2012 г. № 9 «О судебной практике по делам о наследовании» // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Предварительные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года: В 2 т. Т. 1: Предварительные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года по Российской Федерации/Федеральная служба гос. статистики. М.: ИИЦ «Статистика России», 2017, с. 12. ↑
Официальный сайт Минсельхоза России, раздел Законотворческая деятельность в области земельных отношений http://mcx.ru/activity/legislative-activity/v-oblasti-zemelnykh-otnosheniy/ дате обращения – 17.07.2018. ↑
Ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // ИПС КонсультантПлюс; см. также Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. до 01.012017) // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Это неоднократно озвучивалось различными руководителями подразделений Министерства, в частности – см. http://okmo.news/new.php?251 дата обращения 17.07.2018 ↑
Бюллетень судебной практики по гражданским делам Свердловского областного суда (третий квартал 2009 г.) // ИПС КонсультантПлюс; Подробнее о судебной практике в этой части – Елисеева И.А Право собственности на земельные доли: проблемы законодательства и судебной практики. — Законы России: опыт, анализ, практика, 2014, № 1, С. 63-66; см. также – Липски С.А. Земельное право: учебник. – М.: Кнорус, 2017. – 340 с. (С. 303). ↑
См. также – Гасанов З.У. Процедура принятия наследства при наследовании земельного участка и имущественных прав на него. // Нотариус, 2013, № 7. С. 30-32; Ковалев А.М. Теоретические и правоприменительные проблемы вовлечения в оборот невостребованных земельных долей. // Бюллетень нотариальной практики, 2009. № 5, С. 44-47. ↑
П. 50. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2012 г. № 9 «О судебной практике по делам о наследовании» // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Stockholm Declaration on the Human Environment // Report of the United Nations Conference on the Human Environment, UN Doc.A/CONF.48/14, at 2 and Corr.1 (1972). ↑
Волков С.Н. Опыт землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения в США и Канаде. – М.: ГУЗ, 2012. – 44 с. ↑
Emmelin L., Cherp A. National environmental objectives in Sweden: a critical reflection // Journal of Cleaner Production. – 1 June 2016. – V. 123. – P. 194–199. ↑
Monitoring and predicting the fecal indicator bacteria concentrations from agricultural, mixed land use and urban stormwater runoff / M.A. Paule_Mercado, J.S. Ventura, S.A. Memon, D. Jahng, J._H. Kang, C._H. Lee // Science of the Total Environment. – 15 April 2016. – V. 550. – P. 1171–1181. ↑
Постановление Совета министров – Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1993 года № 1229 «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга» //Собрание актов Президента и Правительства РФ, 29.11.1993, № 48, ст. 4661. URL: http://base.garant.ru/2108166/ (дата обращения: 10.03.2016). ↑
Положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (с изменениями на 10 июля 2014 года). URL: http://http://standartgost.ru/g/pkey_14293779851 (дата обращения: 10.03.2016). ↑
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 года № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» // Собрание законодательства Российской Федерации, 07.04.2003, № 14. URL: http:// http://base.garant.ru/70430724/ (дата обращения: 10.03.2016). ↑
Прохорова Е.А. Социально-экономические карты: учебное пособие, электронное издание сетевого распространения. – М.: «КДУ», «Добросвет», 2018. – 978-5-7913-1035-4.
URL: https://bookonlime.ru/node/432/ ↑
Лепехин П.П. «Комплексный мониторинг земель объектов Сахалинского нефтегазового комплекса»// дис. 25.00.26 – Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.- М.:2018, 188с. ↑
Басова И.А. Топографо-геодезическое обеспечение кадастровых работ// Известия ТулГУ. Науки о Земле, вып.2, С.11-14. ↑
Российская Федерация. Правительство. Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года. [Электронный ресурс]: Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 июля 2010 г. № 1292-р // Правовая система «Консультант Плюс». ↑
Васильев И.А. Актуализация показателей государственного мониторинга земель для оптимизации землепользования в сельском хозяйстве// дис. 25.00.26 – Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.- М.:2013, 166с. ↑
Бондур В.Г. Аэрокосмические методы и технологии мониторинга нефтегазоносных территорий и объектов нефтегазового комплекса// Исследование Земли из космоса, 2010. – с. 3-17 ↑
Шаповалов Д.А. Методические основы мониторинга земель: учебное пособие / Д.А. Шаповалов, П.В. Клюшин, A.A. Мурашева. М., 2010. — 238 с. ↑
См. например, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2008 г. № 09АП-6115/2008-АК по апелляционной жалобе на решение Арбитражного суда города Москвы от 28 апреля 2008 г. по делу № А40-17733/08-92-213; Решение арбитражного суда г. Москвы от 29 октября 2010 г. по делу № А40-76180/10-154-413 // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль» // http://www.pravo.gov.ru– 2014 – 30 дек. ↑
Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2015 г. № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений» // Собр. законодат. Рос. Федерации –2015 – № 13 – ст. 1937. ↑
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2017 г. № 1084. ↑
см. например, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2008 г. № 09АП-6115/2008-АК по апелляционной жалобе на решение Арбитражного суда города Москвы от 28 апреля 2008 г. по делу № А40-17733/08-92-213; Решение арбитражного суда г. Москвы от 29 октября 2010 г. по делу № А40-76180/10-154-413. ↑
Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль» // http://www.pravo.gov.ru– 2014 – 30 дек. ↑
См. подробнее – Боголюбов С.А., Волков С.Н. Сочетание публичных и частных способов регулирования землеустройства. // Аграрное и земельное право. 2013. № 5. С. 4-10. ↑
Опубл.: Собр. законодательства Рос. Федерации – 04.07.2016 – № 27 (часть II) – ст. 4287. ↑
См. раздел 4.5. ↑
Пушкин А. Правовой режим иностранных инвестиций в Российской Федерации. — М.: Альпина Паблишер, 2012. — 376 с. С.32 ↑
Беляева Г. С. Правовой режим: к определению понятия // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — 2012. — Т. 17, № 3-2. С. 33-35 (С. 34). ↑
Ситников А. П. Вопросы соотношения категорий «правовой режим», «правовое состояние», «правовой порядок» // Вестник Челябинского государственного университета: журнал. — 2009. — № 31. — С. 9—11 ↑
Матузов, Н.И. Правовые режимы: Вопросы теории и практики / Н.И. Матузов, А.В. Малько // Правоведение: журнал. — 1996. — № 1. — С. 6—29. ↑
Евтихиев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки. 1929. С.1 ↑
Земельное право // Под ред. А.А. Рускола. М. 1940. С. 256 ↑
Общая теория советского земельного права. // Отв. ред.: Аксененок Г.А., Иконицкая И.А., Краснов Н.И. – М.: Наука, 1983. (С. 346). ↑
Иконицкая, И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1999. – 247 с. (С. 181). ↑
Крассов, О.И. Понятие и содержание правового режима земель. // Экологическое право, 2003. №1. С.4. ↑
Земля и право: Пособие для российских землевладельцев. / Под. ред. С.А. Боголюбова. – М.: Инфра–М, 1997. – 360 с. (С. 34-35). ↑
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М., 2002. С. 104. ↑
Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель //Экологическое право. 2003.№ 1; Крассов О.И. Правовой режим земель // Закон. 2007. № 1 ↑
Классификация дана по: Земельное право. / Под ред. Г.А. Аксененка. – М.: Юридическая литература, 1969. – 472 с. (С. 12–13); См. также – Земельное право / Под ред. Н.Д. Казанцева и А.А. Рускола. М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1949. – 415 с. (С. 13). ↑
См.: ст. 154 и др. Земельного кодекса РСФСР от 30 октября 1922 г., ст. 4 и 5 Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 г. и ст. 4 и 5 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР –1991 – № 22 – ст. 768 (все утратили силу), см. также Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях. // Право и инвестиции, 2011. № 2 (47), С. 78-83. ↑
П. 20 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности – утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 982-р. // ИПС КонсультантПлюс; Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2017 годы – утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р. // ИПС КонсультантПлюс. ↑
См., например, Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства. // Аграрное и земельное право. 2014. № 1. С. 37-42. Липски С.А. Виды разрешенного использования земельных участков в градостроительном и земельном законодательстве: дублирование или взаимодополнение? // Градостроительное право, 2018. 4, С. 14-17; Мельников Н.Н. Теоретические основы отнесения земель к категориям и зонирования территорий в Российской Федерации. // Хозяйство и право. 2013. № 3. С. 74-83. ↑
Законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» // http://sozd.duma.gov.ru/bill/465407-6 (дата обращения 17.09.2018). ↑
Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ // О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2018 – № 32 (ч. II), ст. 5135. ↑
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ, 25 июля 2011 года, № 30 (2), ст. 4655 ↑
Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июля 2012 года № 736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли» // Собрание законодательства РФ, 30 апреля 2012 года, № 30, ст. 4290 ↑
Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30 апреля 2012 года, № 18, ст. 2230 ↑
Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 20 июля 1998 года, № 29, ст. 3399 (с изм. и доп.) ↑
Приказ Минсельхоза России от 4 мая 2010 г. № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 9 августа 2010 года, № 32 ↑
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 7 января 2002 года, № 1 (ч. 1), ст. 1 (с изм. и доп.) ↑
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 17 июня 1996 года, № 25, ст. 2954 (с изм. и доп.) ↑

Приложения

Автор НИР

ФГБОУ-ВО-ГУЗ

Общие вопросы сельского хозяйства, Экономика и организация сельского хозяйства

Титульный лист и исполнители

РЕФЕРАТ

ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Введение

1 Сущность и содержание современной земельной политики, направления ее совершенствования

1.1 Основные черты и особенности современной земельной политики

1.2 Структурные изменения в земельном фонде России

1.3 Актуализация системы управления земельными ресурсами агропромышленного комплекса

2 Оценка масштабов и последствия неиспользования земель сельскохозяйственного назначения

2.1 Данные сельскохозяйственного землепользования

2.2 Информационные системы и способы сбора данных о неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения

2.3 Современные способы обследования земельных участков по выявлению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения

2.4 Влияние изменений в сельскохозяйственном землепользовании на миграцию сельского населения

2.5 Возможности развития сельскохозяйственного производства на основе введения в оборот заброшенных сельскохозяйственных земель

3 Анализ отечественного и зарубежного опыта организации использования, и охраны земель сельскохозяйственного назначения

3.1 Опыт СССР и Российской Федерации по вовлечению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель

3.2 Зарубежный опыт вовлечения в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель

3.3 Анализ инструментов обеспечения надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения, применяемых в России и зарубежных странах

3.4 Возможности использования зарубежного опыта развития правовых механизмов регулирования неиспользуемых сельскохозяйственных земель в России

4 Анализ состояния нормативно-правовой базы вовлечения НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ сельскохозяйственных земель в экономический оборот

4.1 Анализ нормативно-правовой основы экономической защиты земель

4.2 Анализ системы осуществления правового мониторинга земельного законодательства для эффективного управления сельскохозяйственными землями

5 АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ПРАКТИКИ ЗАЩИТЫ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ

5.1 Сущность и значение экономической защиты земель

5.2 Структура и содержание механизма экономической защиты земель

5.3 Организация деятельности по экономической защите продуктивных земель

5.4 Анализ мер, направленных на установление барьеров изъятия сельскохозяйственных земель в результате межотраслевого перераспределения

5.5 Анализ мер, направленных на создание препятствий сокращению площадей земель сельскохозяйственного назначения в результате их рыночного оборота

6 концептуальные подходы к созданию института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых земель

7 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

7.1 Анализ нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, выявление недостатков и предложения по совершенствованию

7.2 Анализ нормативно-правовой базы земельного надзора, установление недостатков, предложения по совершенствованию

7.3 Анализ природоохранного законодательства, взаимодействие с земельным законодательством, установление недостатков и предложение по его совершенствованию

7.4 Роль информационного механизма в системе нормативно-правового регулирования управления земельными ресурсами

7.5 Предложения по совершенствованию законодательной базы управления земельными ресурсами

8 ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

8.1 Комплексное информационное обеспечение рационального использования земель в регионе

8.2 Анализ структуры информационной базы данных земель сельскохозяйственного назначения и изучение показателей, характеризующих их состояние

8.2.1 Современные методы информационного обеспечения базы данных о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель

8.4 Обеспеченность актуальным картографическим материалом. Планово-высотное обеспечение

8.5 Анализ методов и технологий современного ведения мониторинга земель сельскохозяйственного назначения

8.7 Создание единого реестра земельных участков сельскохозяйственного назначения и электронной карты с отображением используемых и неиспользуемых земель

9 ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ВОВЛЕЧЕНИЯ неиспользуемых СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ

9.1 Дифференциация подходов к установлению ставок земельных платежей

9.2 Оценка пригодности неиспользуемых земель и технологии их вовлечения в экономический оборот

9.2.1 Методические подходы к оценке пригодности земель

9.2.2 Установление причин выбытия сельскохозяйственных земель из хозяйственного оборота

9.2.3 Расчет затрат на вовлечение неиспользуемых земель в хозяйственный оборот

9.2.4 Разработка проектов

9.3 Прогнозирование и планирования использования сельскохозяйственных земель

9.4 Алгоритм создания системы прогнозирования и планирования использования сельскохозяйственных земель

9.5 Землеустройство в системе мер по вовлечению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель

10 ТЕХНОЛОГИИ И ИНСТРУМЕНТЫ ИЗЪЯТИЯ И ВОВЛЕЧЕНИЯ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ С НАРУШЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

10.1 Изменения в действующее законодательство в связи с созданием института

10.2 Повышение эффективности контроля и надзора за использованием и охраной земель

10.3 Обоснование принудительного изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения

10.4 Меры по созданию единого реестра неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и отражение их на электронной карте в единой базе данных

10.5 Совершенствование порядка определения правового режима земельных участков

10.6 Паспортизация почв при инвентаризации земель

10.7 Установление критериев ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения

10.8 Совершенствование системы учета земель сельскохозяйственного назначения

11 СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ СОЗДАНИЯ ИНСТИТУТА, СПОСОБСТВУЮЩЕГО ВОВЛЕЧЕНИЮ НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ ЗЕМЕЛЬ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ

11.1 Теоретические и методологические основы, методические подходы к оценке эффективности вовлечения неиспользуемых земель в оборот

11.2 Потенциальная эффективность вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот

Заключение

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Приложения

Добавить комментарий Отменить ответ

1.3 Актуализация системы управления земельными ресурсами
агропромышленного комплекса

3.2 Зарубежный опыт вовлечения в оборот неиспользуемых
сельскохозяйственных земель

3.3 Анализ инструментов обеспечения надлежащего использования земель
сельскохозяйственного назначения, применяемых в России и зарубежных
странах

3.4 Возможности использования зарубежного опыта развития правовых
механизмов регулирования неиспользуемых сельскохозяйственных земель
в России

4 Анализ состояния нормативно-правовой базы вовлечения
НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ сельскохозяйственных земель в экономический оборот

4.2 Анализ системы осуществления правового мониторинга земельного
законодательства для эффективного управления сельскохозяйственными землями

5 АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ПРАКТИКИ ЗАЩИТЫ
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ

5.5 Анализ мер, направленных на создание препятствий сокращению площадей
земель сельскохозяйственного назначения в результате их рыночного оборота

7.2 Анализ нормативно-правовой базы земельного надзора, установление
недостатков, предложения по совершенствованию

7.3 Анализ природоохранного законодательства, взаимодействие с земельным
законодательством, установление недостатков и предложение по его
совершенствованию

7.5 Предложения по совершенствованию законодательной базы управления
земельными ресурсами

8.2.1 Современные методы информационного обеспечения базы данных о
состоянии и использовании сельскохозяйственных земель

9.2.2 Установление причин выбытия сельскохозяйственных земель из
хозяйственного оборота