Отраслевая сеть инноваций в АПК

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ​

Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Титульный лист и исполнители

РЕФЕРАТ

Отчет 552 с., 81 рис., 71 табл., 188 источников, 1 приложение

ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ, НЕИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ЗЕМЛИ, ВОВЛЕЧЕНИЕ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ, ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТЫ, НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА, ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬ, КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ СОЗДАНИЯ ИНСТИТУТА, ДОРОЖНАЯ КАРТА, СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ, ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ, ТЕХНОЛОГИИ И ИНСТРУМЕНТЫ ИЗЪЯТИЯ И ВОВЛЕЧЕНИЯ, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Объектом исследования являются земли сельскохозяйственного назначения (в первую очередь – неиспользуемые или используемые с нарушением законодательства)

Целью исследования является разработка предложений (включая их правовое, экономическое и информационное обоснование) формирования на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации.

В ходе выполнения НИР получены следующие научные результаты:

  1. доказано, что земельная политика и управление земельными ресурсами в РФ не в полной мере соответствуют требованиям социально-экономического развития страны;
  2. показано, что динамика сельскохозяйственного землепользования свидетельствует о развитии преимущественно негативных процессов в организации использования и охраны земель;
  3. проведен анализ отечественного и зарубежного опыта по вовлечению земель в хозяйственный оборот, показан положительный опыт;
  4. предложены инструменты, способствующие достижению цели эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения;
  5. рассмотрены концептуальные подходы к созданию института, способствующего вовлечению в оборот неиспользуемых земель, его основные направления и содержание деятельности, разработан проект Указа Президента о создании публично-правовой компании по управлению земельными ресурсами/вовлечению в оборот неиспользуемых земель;
  6. разработан проект «Дорожной карты» программы системы мер по эффективному вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения;
  7. отмечены приоритетные меры по совершенствованию федерального земельного законодательства;
  8. предложено для обеспечения устойчивого землепользования, эффективного управления сельским хозяйством создать систему многоцелевого мониторинга, единый реестр земельных участков сельскохозяйственного назначения, его актуализацию на основе применения современных IT-технологий, БПЛА, ГИС АПК;
  9. представлены инструменты налогового механизма, направлены на стимулирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;
  10. доказана необходимость проведения комплекса землеустроительных работ, землеустройства для вовлечения в оборот неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению сельскохозяйственных угодий;

Степень внедрения – отдельные разработки, представленные в отчеты опубликованы в открытой печати, публичных дискуссиях, представлены в защищенных диссертациях, представлялись в виде научных разработок на «Золотой осени-2019».

Эффективность определяется развитием инфраструктуры сельской местности при вовлечении земель в оборот, сокращение темпов миграции населения села в города и другие урбанизированные территории, через создание новых рабочих мест и обеспечение занятости.

ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ

В настоящем отчете применяют следующие термины с соответствующими определениями:

Аграрные отношения — вид экономических отношений, связанных с землей как особым фактором производства, спецификой ценообразования на сельскохозяйственную продукцию, формированием и распределением доходов аграриев.

Агролесомелиорация — лесохозяйственные мероприятия, направленные на улучшение почвенно-гидрологических и климатических условий региона (ландшафта).

Агропромышленная интеграция — развитие тесного производственно-экономического взаимодействия, сельского хозяйства и соответствующих отраслей промышленности, транспорта, торговли.

Аренда – право временного возмездного владения и (или) пользования чужим имуществом; форма хозяйствования, при которой арендодатель передает на основе договора арендатору за определенную уплату объекты, находящиеся в собственности арендодателя.

Бонитет почв – показатель продуктивности почв; как правило, выражают в баллах.

Бонитировка почвы – сравнительная оценка (в баллах) почв по их важнейшим агрономическим свойствам. Необходима для экономической характеристики земель, ведения Земельного кадастра, мелиорации, совершенствования систем земледелия.

Введение севооборота – перенесение разработанного проекта севооборота на территорию землепользования хозяйства. Оформляется Агроэкономическим обоснованием проекта внутрихозяйственного землеустройства с введением севооборотов и Книгой регистрации севооборотов в колхозах или государственных предприятиях.

Виды землеустройства – основные классификационные и структурные части землеустроительных действий, различающихся по содержанию и методам проектных работ. Существует два основных вида: межхозяйственное землеустройство (часть территориального) и внутрихозяйственное землеустройство.

Виды севооборотов – севообороты, различающиеся соотношением сельскохозяйственных культур и паров. Различают зернопаровые, зернопропашные, плодосменные, травопольные, пропашные, травяно-пропашные, овощные, сидеральные, почвозащитные и др.

Восстановление земель – возврат почве плодородного слоя, нарушенного природными силами или человеком.

Геоинформационная система (ГИС) — информационная система, обеспечивающая сбор, хранение, обработку, доступ, отображение и распространение пространственно-координированных данных (пространственных данных). ГИС предназначены для решения научных и прикладных задач инвентаризации, анализа, оценки, прогноза и управления окружающей средой и территориальной организацией общества. Основу ГИС составляют автоматизированные картографические системы, а главными источниками информации служат различные геоизображения.

Государственное землеустройство – система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей по организации наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного ее использования, повышения культуры земледелия и охраны земель

Государственный контроль за использованием земель — контроль за соблюдением министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального эффективного использования и охраны земель

Государственный фонд данных – формируется на основании землеустроительной документации, материалов и данных (в письменной, графической, электронной, фотографической и иной форме), полученных в результате проведения землеустройства.

Деградация ландшафта — его упрощение, снижение хозяйственной ценности вплоть до превращения в пустошь.

Земельная рента — дополнительный чистый доход, образующийся в земледелии в связи с количественной ограниченностью земельного ресурса и получаемый собственником земли в виде арендной платы.

Земельные ресурсы — Земли, которые используют или могут быть использованы в отраслях народного хозяйства.

Земельные угодья — земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличающиеся по природно-историческим признакам

Земельный кадастр — единая государственная геоинформационная система сведений о землях страны (кадастровый номер конкретного земельного участка, его местоположение, границы, площадь, качество, целевое назначение, сведения об ограничении в использовании участка, нормативно-денежная оценка и документы, на основании которых установлены сведения об участке).

Земельный правопорядок – это система земельных отношений, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.

Землепользование – одна из юридических форм использования земли главным образом в целях, не связанных с сельскохозяйственным производством. Землепользователи пользуются наименьшими правами в отношении земли по сравнению с собственниками земельных участков и землевладельцами.

Землеустройство – социально-экономический процесс и система мероприятий по: 1) изучению состояния земель в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии; 2) организации использования и охраны земли совместно с другими средствами производства, связанными с ней; 3) образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности; 4) регулированию землевладений и землепользовании в соответствии с земельным законодательством и решениями органов исполнительной власти; 5) по устройству территории сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств; 6) созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов.

Земли эродированные – земли, потерявшие в результате эрозии частично или полностью плодородный слой почвы. На таких землях резко снижается урожай и требуются дополнительные мероприятия по повышению плодородия почвы, в том числе внесение повышенных доз органических и минеральных удобрений, специальные приемы обработки и посева с обязательным внедрением почвозащитной системы земледелия.

Консолидация земель сельскохозяйственного назначения — это – объединение, слияние земель, в землеустройстве это мероприятие по ликвидации многополосицы, уничтожение чересполосицы, узкополосицы и дальноземелья, которые осуществлялись в различные исторические этапы как в России, так и за рубежом, в целях ликвидации недостатков землевладения и сведения большого числа мелких участков, принадлежащих отдельным землевладельцам, в крупные участки, расположенные в одном месте.

Ландшафт — природно-территориальный комплекс с преобладанием одного типа биогеоценозов.

Латифундия – крупная земельная собст венность физического лица.

Лесомелиорация — улучшение природной среды при помощи проведения лесоводческих мероприятий (см. агролесомелиорация).

Мелиорация — система мероприятий по улучшению земель.

Мелиорация почв — улучшение почв с целью повышения их плодородия.

Мониторинг — слежение за состоянием природной среды.

Мониторингнепрерывный процесс наблюдения и регистрации параметров объекта, в сравнении с заданными критериями.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения – переход земельных участков от одного лица к другому на основании договоров купли-продажи, дарения, мены, пожизненного содержания с иждивением, аренды, безвозмездного срочного пользования, передачи в уставный (складочный) капитал или паевой фонд, передачи по наследству, переход в результате обращения взыскания на заложенный земельный участок, изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных нужд, принудительного лишения прав в случае ненадлежащего использования земельного участка, конфискации и реквизиции земельного участка, добровольного отказа от прав на земельный участок, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральными законами.

Обоснование севооборотов агроэкономическое – агротехническая и экономическая оценка севооборотов. Основными показателями являются выход продукции, себестоимость, доход.

Объект рекультивации земель – нарушенный земельный участок, подлежащий рекультивации.

Охрана земель – комплекс организационно-хозяйственных агрономических, технических. мелиоративных, экономических и правовых мероприятий по предотвращению и устранению процессов, ухудшающих состояние земель, а также случаев нарушения порядка пользования землями.

Перелог – кратковременная залежь. Пашня, оставленная без обработки на несколько лет, заросшая естественной растительностью.

Период освоения севооборота переходный – время от введения до освоения севооборота. За этот период необходимо разместить культуры по запланированным (хорошим) предшественникам, создать условия для эффективной организации труда и применения техники при рациональном использовании пашни, получить плановую урожайность.

План освоения севооборота – схема размещения возделываемых сельскохозяйственных культур по полям на период освоения севооборота. В плане приводят временное чередование культур и комплекс агротехнических мероприятий в период освоения севооборота по полям и во времени. Это план перехода к севообороту.

Разрешенное использование земельного участка – использование земельного участка с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обременений. Оно определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации.

Рациональное использование земель – обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в осуществлении целей землепатьзования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами.

Рекультивация земель – комплекс работ по восстановлению продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также по улучшению условий окружающей среды. Рекультивационные работы – неотъемлемая часть технологических процессов. При необходимости разработки земель, прежде всего снимают верхний плодородный горизонт, который перемещают для дальнейшего использования в сельскохозяйственном производстве.

Сельскохозяйственное угодье – земельное угодье, систематически используемое для получения сельскохозяйственной продукции.

Техногенный ландшафт – антропогенный ландшафт, особенность формирования и структура которого обусловлены промышленной деятельностью.

Управление – процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для достижения целей организации.

Экономика — сфера жизнедеятельности человека и общества, связанная с производством, распределением, обменом и потреблением жизненных благ.

Экономика — экономическая наука, которая изучает принципы распределения ограниченных производственных ресурсов с целью обеспечения максимального благосостояния человека и общества в целом.

Введение

Важным фактором обеспечения продовольственной безопасности и ключевым направлением повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия является рациональное использование сельскохозяйственных угодий. На это прямо указано, в том числе в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, пунктом 13 которой в качестве ключевого направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности определены: 1) повышение почвенного плодородия и урожайности, 2) расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, 3) реконструкция и строительство мелиоративных систем.

Однако достаточно многочисленны факты не просто нерационального использования земель, предоставленных для производства сельскохозяйственной продукции, а вообще их неиспользования. На начало 2018 г. по данным таких было 46,1 млн га (12,0% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения); из них 32,7 млн га составляли сельскохозяйственные угодья (16,5% от всех сельскохозяйственных угодий в составе данной категории земель), в т.ч. 19,4 млн га – пашня (16,7% от имеющихся пахотных земель).

Решению этой проблемы уже много лет уделяется достаточно много внимания и научной общественностью, и органами государственной власти, но качественных изменений пока не произошло. Дело в том, что решение этой сложной задачи должно быть комплексным: 1) анализ причин, способствующих указанному неиспользованию; 2) определение мер экономического и правового характера по преодолению этого явления на макроуровне; 3) выявление заброшенных земель, а также их правообладателей; 4) принятие мер в по прекращению их прав на такие земли и передаче этих земель эффективным собственникам или арендаторам; 5) стимулирование освоения и последующего активного использования таких земель их новыми хозяевами.

Все эти действия (стадии) должны быть экономически обоснованы и базироваться на законодательных нормах (их институциализм). Совокупность этих стадий должна представлять собой явление системного характера – специализированный общественный институт, обеспечивающий эффективное вовлечение в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации.

Проблематика обеспечения рационального использования земель в сельскохозяйственном производстве традиционно достаточно детально исследовалась отечественной наукой, в первую очередь – землеустроительной. В основе советской системы инструментов его обеспечения лежат научные подходы, сформулированные и обоснованные М.В. Андриишиным, В.В. Артеменко, Н.В. Бочковым, Н.Н. Бурихиным, Е.И. Гайдамакой, М.А. Гендельманом, Д.И. Гнатковичем, И.В. Дегтяревым, В.Я. Заплетиным, Н.Д. Ильинским, В.Д. Кирюхиным, В.С. Косинским Л.А. Кранцем, Г.А. Кузнецовым, Т.Ф. Магазинщиковым, Н.Ф. Мурашкиным, П.Н. Першиным, В.В. Редькиным, Л.С. Семиным, С.А. Ткачуком, В.П. Троицким, С.А. Удачиным, В.С. Шаманаевым, С.Д. Черемушкиным, Г.В. Чешихиным, В.М. Чупахиным, А.Д. Шулейкиным, И.Д. Шулейкиным, М.М. Шульгиным. Разработки этих и других ученых, последовательно развивавшие друг друга (что было обусловлено изменением ключевых акцентов управления земельным фондом на этапах его национализации, коллективизации крестьянства, освоения целинных и залежных земель, развития Нечерноземной зоны) позволили создать уникальную советскую научную школу и практику государственного управления землями сельскохозяйственного назначения.

Современные проблемы неиспользования в значительной мере обусловлены изменением институциональной среды в сельскохозяйственном землепользовании отмена монополии государственной собственности на землю, ее вовлечение в гражданский оборот, снижение возможностей бюджетной поддержки и смена парадигмы государственного управления (как в целом, так и в АПК, в сельскохозяйственном землепользовании)

Вопросы, связанные с институциональными изменениями в аграрно-земельной сфере, развития здесь рыночных отношений проанализированы в исследованиях В.В. Алакоза, В.Р. Беленького, С.А. Боголюбова, А.А. Варламова, В.А. Вашанова, В.В. Вершинина, С.Н. Волкова, Е.А. Галиновской, С.А. Гальченко, Т.А. Емельяновой, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, Н.И. Иванова, В.С. Кислова, П.В. Клюшина, Н.В. Комова, Н.Г. Конокотина, В.В. Косинского, Н.И. Кресниковой, О.Б. Леппке, С.А. Липски, П.Ф. Лойко, А.С. Миндрина, А.А. Мурашевой, С.И. Носова, А.П. Огаркова, Т.В. Папаскири, А.З. Родина, А.Э. Сагайдака, С.И. Сая, Е.В. Серовой, А.В. Севостьянова, А.П. Сизова, М.А. Сулина, В.Х. Улюкаева, В.Н. Хлыстуна, Ю.А. Цыпкина, Е.В. Черкашиной, А.С. Чешева, Д.А. Шаповалова, Н.И. Шагайды и др.

Но при этом, во-первых, в большинстве работ указанных авторов непосредственно проблемы вовлечения в оборот заброшенных земельных участков изучались лишь как компонент общей системы управления земельным фондом и трансформации этой системы. А, во-вторых, те масштабные и комплексные изменения, которые с 2014 года происходят в институциональной среде сельскохозяйственного землепользования (новые правила предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам, уточненные процедуры их изъятия для государственных и муниципальных нужд, новые подходы к осуществлению государственными и муниципальными органами контрольно-надзорных функций в землепользовании; совершено новая организация кадастрового учета недвижимого имущества и госрегистрации прав на него, кадастровой деятельности и кадастровой оценки), и их предварительные результаты не охвачены научным анализом просто в силу их новизны.

Поэтому научное переосмысление всего комплекса теоретических и методологических положений создания института, обеспечивающего эффективное вовлечение в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, является весьма актуальным.

Предметом исследования являются отношения, складывающиеся между органами государственной власти и лицами: 1) обладающими различные правами на земельные участки, которые ими либо не используются, либо используются с нарушением законодательства, а также 2) потенциальными приобретателями таких участков или прав на них, а также весь комплекс соответствующих организационно-правовых, финансово-экономических и информационно-коммуникационных отношений.

Объектами исследования стали земли сельскохозяйственного назначения (в первую очередь – неиспользуемые или используемые с нарушением законодательства), процесс их выявления и выставления на торги, а также соответствующая правовая база, информационные системы, органы государственной власти и местного самоуправления, участвующие в этом процессе.

Целью данного исследования стала разработка предложений (включая их правовое и экономическое обоснование) формирования на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации. Для реализации поставленной цели решены следующие задачи, определяющие содержание работы:

  • проведен комплексный анализ проблемы и выявить основные направления и пути их решения;
  • оценены размеры неиспользования участков из земель сельскохозяйственного назначения в России;
  • изучен и проанализирован международный опыт управления федеральным фондом земель (на примере Германии) и опыт управления участками из земель сельскохозяйственного назначения, изъятыми из сферы сельскохозяйственного производства на основании ФЗ-161 от 24.07.2008г. «О развитии жилищного строительства»;
  • разработаны предложения по формированию на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (в связи с неиспользованием по целевому назначении или использованием с нарушениями законодательства);
  • проведена оценка экономического эффекта от реализации предлагаемых мероприятий.

Методология и методы. При подготовке отчета применены абстрактно-логический метод, позволяющий отвлечься от несущественных сторон, выделить сущность исследуемых явлений и процессов, причинно-следственные связи; исторический – ретроспективное исследование современных проблем неиспользования земель, а также приемы индукции, позволяющей на основании разрозненных частных фактов делать общие выводы, которые, в свою очередь, дают возможность применять выявленные общие тенденции для обоснования частных выводов (дедукция). При этом в качестве основного методологического подхода при подготовке отчета принят системный, предусматривающий максимально возможный учет всех аспектов изучаемых проблем в их взаимосвязи и целостности. Системность исследования предполагает также его органичное сочетание с научными разработками, выполненными его авторами ранее. В свою очередь имеющийся научный задел по теме отчета определяется уникальным опытом ГУЗа по разработке комплексных мероприятий, обеспечивающих рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, и методических рекомендации по землеустроительному обеспечению вовлечения в оборот земель, неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению. Только за последние 5 лет в ГУЗе были выполнены научные исследования, связанные с данной темой:

  • Разработка схемы землеустройства для одного из субъектов Российской Федерации с целью апробации методики землеустроительного зонирования сельских территорий и установления землеустроительных регламентов для участков из земель сельскохозяйственного назначения (2012);
  • Разработка критериев порчи земель, предусмотренных проектом федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и иные законодательные акты Российской Федерации (в части выполнения ответственности за порчу земель сельскохозяйственного назначения)» (2014);
  • Подготовка методики разработки сельскохозяйственных регламентов (2015);
  • Разработка пилотного проекта по вовлечению в активный экономический оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения на базе зонирования территории сельского муниципального образования Ярославской области (2017).

Также ученые ГУЗа входили в состав рабочих групп по разработке новой редакции Федерального закона «О землеустройстве» и по доработке принятого в первом чтении законопроекта о совершенствовании определения видов разрешенного использования земельных участков. В университете регулярно проводятся мероприятия с участием депутатов Государственной Думы и членов совета Федерации, руководителей и специалистов федеральных органов исполнительной власти, научных, производственных и общественных организаций по широкой тематике проблем землепользования, в том числе 4 апреля 2016 г. состоялся круглый стол «О признаках неиспользования и ненадлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения».

Все это позволило подойти к подготовке отчета с определенной изначальной концепцией, задающей его общую направленность и преемственность. Такая концепция дала основание выдвинуть в качестве рабочей гипотезы следующее.

  1. В качестве двух основных причин неиспользования земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства, следует выделить экономическую и организационно-правовую составляющие.

К первой следует отнести значительный спад сельскохозяйственного производства в 90-е годы, сокращение в тот период объемов государственной поддержки аграрной отрасли, а также неподготовленность отечественных товаропроизводителей к конкуренции с зарубежными поставщиками продовольственных товаров. В результате этого неиспользование земель приобрело настолько массовый характер, что принудительное изъятие даже части неиспользуемых земельных участков не могло обеспечить их последующее рациональное использование. Другими факторами стали «излишняя распаханность» отдельных (особенно – северных) регионов в советский период, а также возможность рыночного оборота сельскохозяйственных угодий и связанное с этим формирование уровня цен на земельные участки, в результате чего земли, предназначенные под застройку, оказались почти на порядок дороже сельскохозяйственных угодий. В таких условиях экономика объективно подталкивала перекупщиков земли к концентрации в своих руках сельскохозяйственных угодий с тем, чтобы затем их перепродать под застройку – это стало неизбежным следствием одного из перекосов «свободного», нерегулируемого в тот период рынка сельскохозяйственных угодий, которые приобретались в качестве капитала, а не для сельскохозяйственного использования.

Но если для 90-х годов это было почти неизбежным, то примерно с середины «нулевых» годов в отечественном АПК наблюдается улучшение ситуации. Это стало результатом реализации сначала приоритетного национального проекта Развитие агропромышленного комплекса (с 2006 года), а затем и госпрограмм развития сельского хозяйства, и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 и 2013-2020 годы, в которые был трансформирован указанный национальный проект. Поэтому большее значение как причина продолжающегося неиспользования стал приобретать второй – организационно-правовой фактор.

Причем здесь также имеется существенное отличие между 90-ми и «нулевыми» годами. Так, в период реформ 90-х годов правовые основания для изъятия и передачи более эффективным собственникам и арендаторам неиспользуемых земель отсутствовали как таковые, поскольку регулирующие это нормы Земельного кодекса РСФСР 1991 года были признаны недействующими, а соответствующие нормы части первой Гражданского кодекса, принятого в 1994 году, вплоть до 2001 года не вступали в силу. В «нулевых» годах такие меры уже содержались в действующем законодательстве, но они были неработоспособны по причине отсутствия в них (или в развивающих их подзаконных актах) достаточной конкретики.

Непосредственным поводом усовершенствовать законодательство об изъятии заброшенных земельных участков стало утверждение Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. Корректировка законодательства в этой части была осуществлена дважды: в 2011-2012 годах (сразу после утверждения названной Доктрины) и в 2016 году. И к настоящему времени правовой механизм в этой части усовершенствован.

  1. Вместе с тем, названный выше организационно-правовой механизм остается, с одной стороны, точечным (основанным на фактах, выявленных инспекторами государственного земельного надзора), а с другой – не увязанным с особенностями ведения сельскохозяйственного производства в конкретных условиях (признаки ненадлежащего использования земель – основания их изъятия – сформулированы достаточно общим образом на федеральном уровне). Тогда как правильнее было бы утверждать на местном уровне правила (регламенты) использования земель, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства.

Также мерой воздействия на мотивацию лиц, допускающих неиспользование земель сельскохозяйственного назначения, должно стать совершенствование администрирования земельного налогообложения. Как известно, Налоговым кодексом предусмотрена пониженная (не более 0,3% кадастровой стоимости) налоговая ставка для указанных земель, но необходимым условием для этого является факт их использования в сельскохозяйственном производстве (п. 1 ст. 394). Если же земля не используется, то следует применять общую ставку (не более 1,5%). Для того, чтобы применять такое налоговое регулирование (5-кратная разница) нет необходимости менять законодательство – достаточно организовать взаимодействие органов государственного земельного надзора (которые выявляют факты неиспользования земель) и налоговых органов. Этот механизм уже применяется, например, в Московской и ряде других областей Центрального федерального округа.

Еще более эффективным могло бы стать введение повышающих коэффициентов по налогу для неиспользуемых земель (но для этого уже потребуется корректировка норм законодательства). Причем действующие нормы налогового законодательства такие повышающие коэффициенты предусматривают, но для других видов земель. Например, для земель, предоставленных под строительство, – как механизм налогового стимулирования своевременного завершения строительства объекта.

  1. Для выявления заброшенных земель и их правообладателей органам Россельхознадзора следует шире использовать предусмотренную с 2015 года новую форму осуществления государственного земельного надзора – административное обследование, которое позволяет охватывать большие площади, нежели традиционные проверки, и значительно проще по своей процедуре. Информационной основой для этого (наряду с другими источниками) должен стать государственный мониторинг земель, новые правила осуществления которого (с 2015 года) позволяют ориентировать его на задачи выявления заброшенных земель, а также инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения.
  2. Для стимулирования новых собственников или арендаторов приобретать ранее заброшенные участки нужна система их господдержки (в первую очередь – посредством субсидирования их затрат на культуртехническое освоение); также эту систему следует распространить на муниципалитеты.

С организационной точки зрения отчет выполнен в соответствии с техзаданием на его проведение.

1 Сущность и содержание современной земельной политики, направления ее совершенствования

1.1 Основные черты и особенности современной земельной политики

Одним из ключевых факторов последовательного развития агропромышленного комплекса является организация рационального использования земельных ресурсов, которая тесно связана и во многом определяется развитием земельных отношений. Их реформирование, начатое в 90-е годах прошедшего столетия, продолжается до настоящего времени (более четверти века), при этом незавершенность преобразований создает множество экономических и социальных проблем не только в сфере АПК, но и в экономике в целом.

В самом начале реформирования земельных отношений Закон РСФСР «О земельной реформе», принятый в ноябре 1990 года, определил цели преобразований следующим образом:

  • создание многоукладной аграрной экономики;
  • развитие многообразия форм собственности на землю;
  • повышение эффективности использования земель;
  • развитие институтов эффективного регулирования земельных отношений;
  • создание условий для адекватного потребностям экономики перераспределения земель.

Можно ли сказать, что эти цели достигнуты и утратили свою актуальность? К сожалению, это не так, поскольку каждая из них не утратила свою значимость и сегодня.

Земельная и аграрная реформы дали ряд позитивных результатов, к которым можно отнести: формирование хотя и не в полном объеме необходимой законодательной базы регулирования земельных отношений в стране в целом и в абсолютном большинстве субъектов РФ; введение реального многообразия форм собственности на землю и форм хозяйствования на ней; создание конкурентной среды, стимулирующей прогрессивное развитие АПК; медленное и с существенными издержками, но все-таки поступательное развитие земельного рынка; повышение эффективности использование земель в значительном числе регионов и во множестве сельскохозяйственных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств (последовательный рост урожайности и др.); начало процессов преобразования земельных участков в активы и вовлечение их в финансовый оборот (земельная ипотека); порождение класса эффективных собственников земельных участков и др.

Однако говорить об успешности реформ не позволяет множество их негативных последствий, часть из которых является продолжением дореформенных трудностей, а часть порождена ошибками и непоследовательностью проводимых преобразований. К числу основных проблем в сфере земельных отношений, неразрешенность которых вызывает сложности и препятствия в социально-экономическом развитии АПК следует отнести.

  1. Отсутствие внятной земельной политики государства. Сегодня в стране нет официального документа, который должен определять принципы, содержание и векторы развития земельных отношений. Нет четкой позиции государства по ряду важнейших позиций:
  • следует ли продолжить процесс приватизации земли, или нужно законсервировать сложившуюся структуру собственности, или необходимо осуществить национализацию всех или части сельскохозяйственных земель?
  • намерено ли государство влиять на структуру землевладения, какой она должна выглядеть в перспективе, получит ли дальнейшее развитие малый и средний бизнес, будет ли государство мириться с развитием латифундий и др.?
  • как государство намерено выстраивать эффективную систему регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами?
  • намерено ли государство развивать институты земельного рынка и каковы его приоритеты в сфере оборота земель?
  • будет ли государство активно (или пассивно) влиять на процессы ускоряющейся деградации сельскохозяйственных земель?

Эти и другие вопросы пока остаются без ответа. В утвержденных распоряжением Правительства РФ «Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы» не содержится ответов на эти вопросы, главную позицию этого документа составляет переход от деления земельного фонда на категории земель к классификации по видам разрешенного использования. К сожалению, в этом документе цели и задачи земельной политики определены очень общо, не установлены приоритеты государства, инструменты реализации.

Не определяет суть государственной земельной политики и принятый Правительством РФ в ноябре 2018 года «План мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений», в котором приведен лишь перечень подлежащих разработке законопроектов и других нормативных правовых актов. А пока мы имеем структуру собственности на землю, которая, на наш взгляд, далека от оптимальной. В собственности государства и муниципальных образований остается 66,7 % всех сельскохозяйственных земель и за 12 последних лет эта доля уменьшилась лишь на 2 %. При этом необходимо отметить, что именно на этих землях имеет место наибольшая бесхозяйственность, деградация, закустаривание, заболачивание и другие негативные процессы. Нельзя не отметить, что доля граждан в собственности на землю начиная с 2010 года имеет тенденцию к сокращению, за 12 лет она сократилась на 12,2 млн га или на 10 %, а собственность юридических лиц, хотя и увеличилась, но составляет всего 5% от всей площади сельскохозяйственных земель.

Не вызывает оптимизма и динамика распределения земель по формам хозяйствования. Приведенные в разделе 1.2 данные (Таблица 6) свидетельствуют, что структура землепользования за последние 12 лет почти не изменилась. Серьезную тревогу вызывает тенденция сокращения площади земель у малого бизнеса. За этот период ее доля не только не увеличивается, но даже несколько сократилась, хотя объем производства в крестьянских (фермерских) хозяйствах только за последние 5 лет увеличился почти на 40 %. КФХ произвели в 2017 году 29,1 % зерна, 11,6 % сахарной свеклы, 31,5 % подсолнечника при их доле в землепользовании всего 5,7 %.

Надо отметить, что данные Росреестра очень отличаются от данных Минсельхоза России и особенно от данных Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года. Так по данным Росреестра в 2016 году в России было 259,2 тысячи КФХ, а по данным переписи – 136,7 тысячи. Их общая площадь по Росреестру составляла 18,5 млн га, а по переписи – 37, 9 млн га. Очень большие расхождения присутствуют по большинству важнейших показателей, что свидетельствует об абсолютной неадекватности информационного обеспечения управления земельными ресурсами.

Сверхкрупные землевладения продолжают быстро расти (Таблица 1).

За последний год площадь земли у Мираторга выросла на 82 тысячи га, Агрокомплекса – на 188 тысяч га, Русагро – на 81 тысячу га.

Понимая опасности роста латифундий все развитые страны мира осуществляют жесткое противодействие развитию этих процессов, в нашей стране пока напротив государство содействует этому росту, предоставляя крупнейшим агрохолдингам львиную долю государственных субсидий на развитие агробизнеса.

Вызывают вопросы и складывающаяся структура землепользований сельскохозяйственных организаций и КФХ, установленная по данным отчета Росреестра по состоянию на 01.01.2018 года.

Доля собственных земель у сельскохозяйственных организаций составляет лишь 3,8%, аренда земли из общей собственности и принадлежащей государству – 53,5%. У малого бизнеса собственных земель – 33,7%, на праве аренды – 64,2%. При этом в бесплатном пользовании у организаций более 38% и неправомерное пользование без предоставления – 4,5% или 14,5 млн га (что вообще беспрецедентно), а у малого бизнеса только в легитимном пользовании 2,7%, т.е. соотношение бесплатных земель составляет по сути 10:1, что свидетельствует о явных предпочтениях местных властей в бесплатном предоставлении земель крупному бизнесу, хотя по справедливости это соотношение могло бы быть если не обратным, то равным.

Таблица 1 – Крупнейшие землевладения России

2016 год 2019 год
1 Продимекс 790 тыс. га 1 Мираторг 1 млн га
2 Мираторг 594 тыс. га 2 Продимекс 892 тыс. га
3 Русагро 594 тыс. га 3 Агрокомплекс 649 тыс. га
4 Иволга-Холдинг 511 тыс. га 4 Русагро 649 тыс. га
5 Ак-Барс 505 тыс. га 5 Эко-Нива 524 тыс. га
6 Агрокомплекс 456 тыс. га 6 Волго-Дон инвест 452 тыс. га
7 Росагро 400 тыс. га 7 Авангард-Агро 451 тыс. га
8 Авангард-Агро 370 тыс. га 8 Степь 412 тыс. га
9 Красный Восток-Агро 350 тыс. га 9 Био-Топ 405 тыс. га
10 Черкизово 340 тыс. га 10 Доминант 320 тыс. га

Особая тема – это судьба земельных долей, которые были введены как институт уравнительного распределения сельскохозяйственных земель в процессе их приватизации. В идеологии реформы их функционированию отводился только переходный период (1,5 – 2 года), в течение которого они должны были трансформироваться или в земельные участки, или в доли капитала корпоративных структур. Однако они продолжают существовать до настоящего времени и стали ощутимым тормозом для дальнейшего развития системы землевладения и землепользования, поскольку постоянно порождают неопределенность принадлежности земель и множество других проблем. За 1998 – 2016 годы (более поздней информации нет) их общая площадь сократилась с 115,4 до 86,2 млн га (на 25,3 %), но процесс идет крайне медленно и государством по сути никак не стимулируется. Все приведенные данные свидетельствуют или об отсутствии целенаправленной земельной политики или об ее неадекватности принципам и целям справедливого распределения, и организации рационального использования земельных ресурсов страны.

  1. Неадекватность информации о количестве, структуре и динамике состояния земельных ресурсов страны. Разрушение систем земельного кадастра, сельскохозяйственной картографии, землеустройства, мониторинга земель и других инструментов информационного обеспечения управления земельными ресурсами создали ситуацию отсутствия или неадекватности сведений о земле, необходимых для принятия обоснованных управленческих решений по организации ее рационального использования.

Очевидно, что без установления точных границ административно-территориальных образований невозможно определить их легитимную юрисдикцию в сфере регулирования земельных отношений, установить точную площадь земель в их ведении и др. Данные таблицы 2 свидетельствуют, что на всех уровнях доля разграниченных земель невелика, а значит и характеристики земельных фондов не являются точными.

Еще хуже обстоит дело с разграничением земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Из общей площади таких земель 255,6 млн га отграничено в собственность Российской Федерации 6,2 млн га, в собственность субъектов РФ – 10,1 млн га, в муниципальную собственность – 11,4 млн. га, суммарно 27,7 млн га, что составляет лишь 10,8 % всех земель. А это означает, что органы управления на всех уровнях не обладают легитимными правами по распоряжению земельными участками, не имеющими границ, не поставленными на кадастровый учет и не прошедшими юридическую регистрацию.

Таблица 2 – Сведения об установлении границ территориальных образований на 01.01.2018 г.

Наименование объекта Общее число

границ между

административно-территориальными образованиями и другими объектами

Установлены границы
Всего

(ед.)

% от общего числа В том числе в 2016 году
Границы отдельных субъектов Российской Федерации с другими субъектами РФ 380 26 6,8
Муниципальные образования 22406 10232 45,6 1976
Населенные пункты 155955 22169 14,2 3120

Объективность информации о правах на землю и пространственные характеристики участков должны быть отражены в документах кадастра объектов недвижимости. Без этого правомерность использования постоянно подвергается сомнениям, порождается неустойчивость землепользования, рейдерство и другие криминогенные ситуации. Именно кадастр должен давать наиболее точную информацию и наличие, распределение и состояние земельных участков. Число обладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения составляет более 70 млн, но в государственный кадастр объектов недвижимости внесено лишь немногим более 20 % всех участков, и каждый год этот показатель увеличивается весьма незначительно.

  1. Аморфность и крайне низкая эффективность системы управления земельными ресурсами, разрушение ее основных институтов. Сегодня в стране нет единого органа управления, который бы обладал всей полнотой функций полномочий и ответственности за состояние, организацию использования и охрану единого государственного земельного фонда России.

В период с 1990 по 2000 год таким органом был Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике (последнее название). В 2000 году он был преобразован в Федеральную службу земельного кадастра и с этого времени началось по сути растаскивание функций по управлению земельными ресурсами по множеству министерств и ведомств. Сегодня они разделены между 18 министерствами. Даже такая функция, как государственный контроль за использованием и охраной земель разделен между 4 контрольными органами, деятельность которых в этой сфере по сути не координируется. Разделение полномочий разрушило единую систему управления земельными ресурсами, за ним последовала ликвидация ряда институтов, в первую очередь, таких как прогнозирование и планирование использования земель, дистанционное зондирование и мониторинг, планово-картографическое обеспечение и др. Была ликвидирована сеть проектных институтов по землеустройству (гипроземов), институт сельскохозяйственных аэрогеодезических изысканий и многие другие. В результате кроме проблем территориального (межобъектного) землеустройства уничтожено внутрихозяйственное землеустройство сельскохозяйственных предприятий, определявшего ранее оптимальную структуру посевных площадей, эффективные почвозащитные севообороты, противоэрозионные мероприятия и многое другое, абсолютно необходимое для организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель.

  1. Ускорение процессов деградации земель. Разрушение институтов изучения земель, планирования их использования и землеустройства в числе основных последствий повлекло за собой ускорение процессов развития водной и ветровой эрозии, опустынивания, засоления, заболачивания и других негативных явлений. По экспертным оценкам (объективные данные мониторинга отсутствуют) ежегодный прирост протяженности овражно-балочной сети составляет более 20 тысяч километров. Водной эрозии в разной степени подвержено около половины всей площади пашни. Ужасающим примером деградации земель является образование и быстрый рост пустыни на территории Астраханской области. Причиной этого явления стал бессистемный и бесконтрольный выпас неучтенных стад овец без соблюдения правил и нормативов нагрузки поголовья на единицу площади пастбищ. А всего в 27 субъектах РФ опустыниванием охвачено более 100 млн га. В результате огромные площади продуктивных земель выпадают из использования на множество лет и восстановление на них травостоя потребует значительных затрат.

По явно заниженным данным Росреестра водной эрозии, ежегодно уносящей миллионы кубических метров плодородной почвы, подвержено 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой – 8,4 %, переувлажнено и заболочено – 12,3 %, охвачено процессами засоления – 20,1 %.

  1. Растущая криминализация сферы земельных отношений. Приведенная выше статистика свидетельствует о ряде неблагополучных тенденций в распределении земельных ресурсов. К сожалению, во многих регионах стало нормой нелегитимное предоставление земельных участков, рейдерство, спекулятивные сделки и др. В наибольшей степени это относится к муниципальному уровню, на котором должностные преступления в сфере земельных отношений вышли на первые места в общем перечне правонарушений. Развитию этих явлений во многом способствует отсутствие надлежащего учета земельных ресурсов, слабость государственного контроля за их использованием и охраной, пробелы и разночтения в земельном и гражданском законодательстве и другие факторы, наличие которых является результатом слабой земельной политики и бессистемностью управления земельными ресурсами.

Результаты проведенного анализа состояния и тенденций развития земельных отношений свидетельствуют о необходимости существенной корректировки земельной политики государства, которая должна включать в себя ряд безотлагательных действий на основе концентрации усилий аграрной науки, власти и бизнеса. К их числу следует отнести.

  1. Разработку и принятие основополагающего документа в виде доктрины земельной политики государства, которая должна дать ответы на все вопросы, поставленные в начале статьи.
  2. Формирование адекватной современным вызовам системы управления земельными ресурсами на основе воссоздания единого органа регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами страны.
  3. Воссоздание институтов организации эффективного использования и охраны земельных ресурсов (прогнозирования и планирования, землеустройства, мониторинга земель, государственного контроля, изучения и оценки земельного потенциала и др.).
  4. Проведение сплошной инвентаризации земель и формирование на ее основе полного и объективного кадастра сельскохозяйственных земель.
  5. Формирование системы эффективного противодействия развитию процессов деградации земель.
  6. Развитие земельного законодательства: принятие новых редакций законов «О землеустройстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном регулировании охраны почвенного плодородия» и др.
  7. Разработка генеральной схемы использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации и более детальных документов в виде схем землеустройства территорий субъектов РФ и муниципальных образований.
  8. Осуществление комплекса мер по ограничению роста латифундий (установление предельных размеров землевладений, ограничение государственной поддержки сверхкрупных землевладений, дифференцированное налогообложение и др.).
  9. Восстановление системы научного и кадрового обеспечения рационального землевладения и землепользования.
  10. Создание эффективной системы информационного и консалтингового обеспечения процессов рационального использования и охраны земельных ресурсов.

Ключевой позицией в приведенном перечне необходимых действий является формирование современной системы управления земельными ресурсами страны. Исторический опыт России и практики функционирования подобных систем в развитых государствах мира позволяет представить эту систему в виде, отображенном на рисунке 1.

word image 550 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 1 – Система управления земельными ресурсами страны

Предлагаемая система включает в себя институты и инструменты, функционирующие в рамках единой концепции, тесно связанные между собой и работающие на достижение единых целей. Каждый блок должен обладать необходимой методической автономией при соблюдении единых методологических подходов. Важнейшим условием является воссоздание в структуре Правительства органа государственного управления по регулированию земельных отношений и управлению земельными ресурсами, обладающего необходимой полнотой прав и полномочий в этой сфере с полной ответственностью за состояние и организацию использования, и охраны земельных ресурсов страны. Такой орган функционировал в Российской Федерации с 1990 года под названием Государственный комитет РСФСР по земельной реформе; с 1996 г. – Государственный комитет РСФСР по земельных ресурсам и землеустройству (Роскомзем). В 1998 году он был сначала введен в состав Министерства РФ по земельной политике, строительству и жилищному хозяйству, а затем прошел еще 6 реорганизаций, растеряв при этом многие важнейшие функции, Сегодняшний Росреестр унаследовал лишь ведение кадастра объектов недвижимости регистрации и картографии, утратив функции управления земельными ресурсами и ответственность за их рациональное использование.

Особая роль в предлагаемой системе принадлежит землеустройству, как основному инструменту управления процессами перераспределения земель, устранения недостатков землепользования, организации территории объектов сельскохозяйственного производства, разработке программ и проектов противодействия процессам эрозии почв, опустыниванию и др.

Российское землеустройство имеет свое начало в писцовых описаниях земель в XII – XIV веках, оно обеспечивало проведение аграрной реформы 1861 года, Столыпинских преобразований, осуществление земельного комплекса мер по организации использования и охраны земель в СССР, было важнейшим инструментом проведения современной земельной и аграрной реформ, но в настоящее время оказалось не в чести. Его роль явно принижена, входящие в него институты почти полностью ликвидированы и это стало причиной множества проблем в земельной сфере страны. Возрождение землеустройства должно стать важным фактором совершенствования земельного строя.

Важнейшая роль в системе принадлежит кадровому обеспечению управления земельными ресурсами. Одной из проблем в этой сфере является необоснованное сокращение аспирантуры по научному профилю «Землеустройство», относящемуся к экономическим специальностям. В рамках общей тенденции сокращения подготовки кадров по экономике в разы сократили и подготовку научных сотрудников по землеустройству, которые на самом деле очень востребованы как в учебных, так и научных организациях. Кафедры землеустройства и кадастров сегодня функционируют в 84 вузах страны и возможности подготовки для них высококвалифицированных специалистов по сути ликвидированы. Это же относится и к множеству научных организаций, ведущих исследования в этой сфере.

Важнейшим фактором повышения эффективности управления земельными ресурсами должно стать его научное обеспечение. Полагаем, что наиболее актуальными направлениями исследований должны стать следующие.

  1. Разработка методологии и современных методов регулирования земельных отношений в АПК, обеспечивающих развитие и конкурентоспособность различных форм землевладения и землепользования. В рамках этого исследования прежде всего надо дать обоснованный ответ на вопрос: следует ли продолжить приватизацию сельскохозяйственных земель и каким должно быть оптимальное соотношение земель, находящихся в государственной, муниципальной и частной собственности? Это принципиальный вопрос, в зависимости от ответа, на который должна выстраиваться вся земельная политика. На первом этапе реформы (1990-2000 годы) было приватизировано около 1/3 сельскохозяйственных земель, в новом веке приватизация или остановлена, или заменена национализацией или осуществляется крайне медленно мелкими фрагментами, в государственной и муниципальной собственности на сегодня остается 2/3 земель, большая часть из которых не разграничена, не поставлена на кадастровый учет и не прошла регистрацию, поэтому любые сделки с ней не являются легитимными. Именно эта часть земель используется наиболее неэффективно и государство должно выработать определенную позицию, основу которой должны составить результаты исследований по различным вариантам развития отношений собственности. Необходимо также установить оптимальное соотношение собственности и аренды земли при ведении агробизнеса. Нужно проанализировать различные варианты в разных условиях хозяйствования и дать бизнесу обоснованные рекомендации.

Требует ответа и вопрос о судьбе земельных долей. Этот институт был введен как инструмент уравнительной и справедливой приватизации в начале преобразований и по замыслу разработчиков реформы он должен был выполнить свою распределительную роль в течение максимум 3 лет, полностью себя исчерпав. Однако прошла уже четверть века, а земельные доли сохраняются, выполняя определенную позитивную роль, но затрудняя формирование устойчивого и эффективного землевладения.

Особой темой является выработка позиций, определяющих отношение государства и общества к росту сверхкрупных землевладений, по сути латифундий. Очевидно, что их рост должен быть остановлен, но для этого нужно разработать и реализовать механизм, который позволит сделать это, не разрушая крупный агробизнес и создавая условия, обеспечивающие конкурентоспособность среднего и малого предпринимательства на селе.

  1. Разработка современной методологии стратегического прогнозирования и планирования использования и охраны земельных ресурсов. Отказ от преобладавшей длительное время позиции об отмирании государственного регулирования развития экономики объективно порождает необходимость восстановления на новой институциональной основе прогнозирования и перспективного планирования, в том числе и в земельной сфере. Однако просто восстановить практику советского периода невозможно и поэтому науке необходимо дать ответы на ряд вопросов, определяющих их содержание и организацию в современных условиях.
  2. Формирование системы информационного обеспечения управления земельными ресурсами. Если объективно оценивать современное состояние информации о главном национальном богатстве страны – ее земельном фонде (полнота, достоверность, актуальность и др.), то нужно признать ее абсолютную неадекватность потребностям управления экономикой. Достаточно сравнить данные различных министерств и ведомств (Росреестра, Росстата, Минсельхоза, Минприроды и других), чтобы увидеть огромные расхождения в данных о составе земель и динамике изменений. Если при этом еще учесть отсутствие современной планово-картографической документации и качественных характеристик земельных участков, то станет совершенно очевидной необходимость системного решения этой проблемы.
  3. Научное обоснование и разработка комплекса мер по развитию цивилизованного рынка сельскохозяйственных земель и его инфраструктуры. Выше уже отмечалось медленное, с большими издержками, но все-таки поступательное развитие земельного рынка. Однако весьма проблемными остаются его закрытость, слабость инфраструктуры, нелигитимность огромного числа сделок, высокий уровень коррумпированности структур, связанных с его функционированием. Содержание исследований по этой проблеме должно быть связано с установлением направлений совершенствования оборота земельных участков, определением механизмов развития инфраструктуры и повышения информационной открытости земельного рынка.
  4. Создание цифровых моделей оптимального распределения и организации использования земельных ресурсов на всех уровнях (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования). Развитие цифровой экономики – это не новое модное увлечение, а абсолютная необходимость, определяющая конкурентоспособность любой отрасли, включая АПК. Спонтанные процессы распределения и перераспределения земель, базирующиеся лишь на политической воле и административных представлениях, приводят к значительным перекосам в межотраслевом перераспределении земель, в пространственной организации экономики, в межтерриториальной специализации АПК и др. Альтернативы цифровым моделям пространственной организации экономики в современном мире просто не существует. Но находимся мы здесь почти на нулевом уровне, поэтому в рамках этого исследования на основе системного подхода необходимо определить механизмы создания планово-картографической и другой информации, состав и очередность разработки моделей, организацию разработок и их внедрения, содержание землеустроительного обеспечения этого процесса.

В решении задачи цифрового моделирования особо следует отметить роль землеустройства. В выступлениях сотрудников ряда экономических ведомств, прежде всего Минэкономики РФ, довольно часто звучит позиция о необходимости снижения роли и изменения места землеустройства в системе управления земельными ресурсами и организации использования земель. Полагаем, что эта позиция обусловлена в большей степени не объективными обстоятельствами, а недостаточной профессиональной подготовкой лиц, принимающих очень важные управленческие решения в сфере земельных отношений. Мировая и отечественная практика говорит о другом: землеустройство было, есть и остается в перспективе основным институтом организации рационального использования и охраны земельных ресурсов страны.

Другое дело, что современное землеустройство не может быть законсервировано на уровне технологий прошлого века. Оно должно стать иным и по набору решаемых задач, и по технологиям их решения. В первую очередь, оно должно быть ориентировано на реализацию актуальных социально-экономических установок, использование новейших технических средств и перспективных методов, и инструментов, в числе которых на первое место должно быть выдвинуто цифровое моделирование, обеспечивающее не только рациональную организацию территории, но и внедрение автоматизированных технических комплексов обработки земель и производства сельскохозяйственной продукции.

Первые шаги в этом направлении уже делаются. В частности, в Государственном университете по землеустройству разработаны некоторые подходы к решению этой задачи, но для успешного продвижения необходимы крупные исследования, результатом которых должен стать набор технологий, методов и стандартов организации территории на основе цифровых моделей, и методов.

  1. Разработка современной методологии, методов и технологий охраны, и воспроизводства потенциала сельскохозяйственных земель. Темпы деградации сельскохозяйственных земель во многих регионах страны становятся просто критическими. Для юго-востока это нарастание процессов опустынивания, для регионов Черноземья – развитие водной эрозии, для степных районов – усиление ветровой эрозии и т.д. Эти процессы крайне опасны не только для сельского хозяйства, но и для всей экономики страны, однако реакция государства на эти явления пока очень инертна. Необходимо публично показать власти и обществу эту опасность, оценив ее полно и объективно и предложив меры по предотвращению развития этих негативных процессов. Новых подходов требует классификация факторов деградации земель, разработка современных технологий ее предотвращения и устранения последствий, определение инструментов стимулирования сельхозпроизводителей и структур управления АПК к активному противодействию процессам разрушения земельного потенциала.

Очень важным является вопрос о приоритетах в земельной политике. Они должны быть установлены по следующим позициям:

  • форма собственности (государственная, муниципальная, частная, в т.ч. корпоративная, семейная, индивидуальная и другие);
  • форма хозяйствования (агрохолдинги, сельскохозяйственные организации, фермерские хозяйства, личные подсобные хозяйства и др.);
  • отраслевые направления использования (сельское и лесное хозяйство, промышленность, поселение и др.);
  • направления хозяйственного использования (животноводство, растениеводство и т. д.).

Очевидно, что речь должна идти не о выборе лишь одной альтернативы, должно быть установлено или абсолютное их равенство или некоторая, обусловленная интересами государства и общества предпочтительность, а значит и дифференцированность в уровнях и методах государственной поддержки.

Необходимость установления приоритетов объясняется тем, что в постреформенной России в отсутствии четкой позиции меняется отношение к тем или иным формам хозяйствования в силу предпочтений отдельных чиновников. Примером может служить отношение к развитию фермерского сектора. В 90-е годы прошедшего столетия было очевидно весьма позитивное отношение федеральной власти к семейным крестьянским хозяйствам и это находило отражение в реальной земельной и аграрной политике, которая предусматривала при равенстве всех форм, создание стартовых преференций для фермерства. В начале нового века отношение к нему резко изменилось, в высказываниях высокопоставленных руководителей АПК зазвучала позиция о бесперспективности малого бизнеса, и он начал испытывать немалые трудности. С началом Национального приоритетного проекта «Развитие АПК» в 2006 году фермерская тема вновь зазвучала, развитие КФХ было выделено отдельной строкой и это дало ему новый импульс. В последнее время на уроне лозунгов о важности малого предпринимательства фермерство политически поддерживается, но в большинстве регионов для него создаются барьеры в получении или расширении земельных участков и в обеспечении доступа к средствам и государственной поддержки.

В 2017 году КФХ произвели около 19% всей сельскохозяйственной продукции, но получили менее 5 % средств, выделенных на поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Одним из примеров противодействия развитию малого бизнеса стало принятие в 2017 году Ставропольской краевой Думой закона, предусматривающего минимальный размер выделяемого земельного участка 2500 га, что по сути ставит крест на возможностях развития малого и среднего агробизнеса. Необходимо было предпринять немало усилий для отмены этого крайне вредного закона.

Основополагающим принципом земельной политики государства должно стать четкое понимание того, что несмотря на многообразие форм собственности вся земля в пределах границ государства является национальным достоянием, которое должно быть количественно и качественно учтено и охарактеризовано, оценено, разумно распределено, рационально использовано и надежно охранено государством. Если этот принцип принимается за основу земельной политики, то в первоочередном порядке государство должно обеспечить полный и объективный учет всех земель в соответствии с установленной их классификацией, установить границы всех земельных участков, находящихся в различных формах собственности, провести их объективную кадастровую оценку и регистрацию прав конкретных собственников, включая РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, физических и юридических лиц. Пока это не сделано, в земельных отношениях господствуют хаос и коррупция. В упомянутом документе пред усмотрен ряд действий, связанных с достижением этой цели, но в нем нет системности, которая позволила бы поэтапно ее достичь.

Предлагаемые в настоящее время Минэкономразвития меры по совершенствованию порядка определения правого режима земельных участков базируются на исключении деления земель по целевому назначению на категории с переходом на классификацию по видам разрешенного использования. Эта мера может быть оправдана лишь в случае, если новый классификатор по всем параметрам будет более объективным и реалистичным. Исходя из мировой практики это можно признать разумным, но не следует решение этой задачи возводить в ранг важнейшей составляющей земельной политики. Она скорее технологическая, чем политическая и не решает в целом задачу упорядочения земельных отношений. При сохранении заявительного (а не обязательного) подхода к организации кадастрового учета и регистрации прав и сделок это даст не слишком много. Гораздо важнее обеспечить простоту и доступность по организации и стоимости межевых и кадастровых работ, чтобы границы участков были определены с достаточной точностью, кадастровая стоимость определена объективно, а права должным образом установлены и гарантированы.

Полагаем, что безотлагательно нужно поставить задачу завершения работ по разграничению, постановке на кадастровый учет и регистрации земельных участков, находящихся в государственной, муниципальной и коллективно-долевой собственности. Пока это не будет сделано в сельских районах сохранится беспредел в регулировании земельных отношений и прежде всего в перераспределении земель.

Весьма важным направлением должно стать совершенствование порядка предоставления земельных участков. Именно здесь наиболее развита коррупция, но до настоящего времени не разработаны исчерпывающие меры, которые бы исключили любые возможности чиновничьего произвола. По нашему мнению, это направление необходимо усилить обеспечением публичности любых действий в сфере перераспределения земель на основе создания во всех властных структурах компьютерных сайтов с предоставлением в их содержании намерений, условий, порядка и результатов проведенных торгов с обязательным отражением в Интернете всех сделок с земельными участками. При растущей компьютерной грамотности населения эта мера могла бы обеспечить более высокий уровень публичности действий на земельном рынке.

Безотлагательно следует определить судьбу земельных долей, которые, сыграв свою позитивную роль в приватизации сельскохозяйственных земель, сейчас стали тормозом дальнейшего развития земельного рынка. Реалии таковы, что без прямого участия государственных и муниципальных структур, без адекватной информационной поддержки, прежде всего грамотного консалтинга земельные доли цивилизованно трансформировать в формы реального владения землей не удастся. Полагаем, что разрешение этой весьма критической ситуации является важнейшей частью земельной политики в среднесрочной перспективе и умолчание этой проблемы явно контрпродуктивно.

Организация рационального использования и охраны земель невозможна или малорезультативна без создания стройной системы прогнозирования и планирования землепользования на всех уровнях: страна – субъект РФ – муниципальное образование. Ускоряющееся развитие процессов деградации земель безотлагательно требует системных мер с участием в их реализации и государства и бизнеса, и населения. Разрабатываемые в настоящее время под эгидой Минстроя РФ схемы территориального планирования по сути не отвечают ни на один вопрос организации рационального землепользования. В течение 70-80 годов прошлого века в стране сложилась очень стройная система планирования использования и охраны земель, которая была весьма эффективной для обеспечения развития сельских территорий. Ее невозможно восстановить в прежнем объеме и содержании, но взять из нее основные позиции, преломив их к условиям функционирования рыночной экономики, было бы очень полезно для формирования системы адекватной требованиям эффективного управления использованием и охраной земель на всех уровнях власти.

Одним из основных инструментов реализации земельной политики государства является землеустройство. Вряд ли следует это пространно аргументировать, достаточно сказать, что ни одна земельная реформа, ни в одной стране без него не могла быть проведена. Великий государственный деятель России Столыпин это прекрасно понимал, создавая и укрепляя землеустроительные структуры в столице и в регионах. Можно привести десятки его высказываний и оценки других авторитетных государственных деятелей, объективно понимавших, что без профессионального землеустройства невозможно сформировать цивилизованную систему землевладения и землепользования и обеспечить ее поступательное развитие.

Очевидно, что следует безотлагательно подготовить и принять новый закон «О землеустройстве», адекватный современным реалиям, точно определить какие виды землеустроительных действий следует инициировать и финансировать за счет государства, какие за счет муниципальных образований, а какие за счет частных правообладателей. Вполне уместным было бы определение состава первоочередных землеустроительных работ, которые необходимо выполнить по инициативе государства в ближайшей перспективе.

Одним из направлений земельной политики, несомненно, является государственный и общественный земельный контроль. В нынешнем состоянии межведомственной разобщенности, невысоком имидже осуществляющих его органов он является абсолютно малоэффективным. Речь идет даже не о численности сотрудников, хотя она, конечно, невелика. Главная проблема – это отсутствие системного, комплексного и профессионального подхода, его функциональная необеспеченность, отсутствие мобильности, смехотворность возможных санкций и т. д. Задача заключается не в косметических изменениях, а в коренной перестройке. Полагаем, что должна быть создана под эгидой одного из федеральных органов власти единая надведомственная служба государственного земельного контроля со всей полнотой полномочий и ответственности в этой сфере. Кроме этого, следует стимулировать наделение полномочиями общественного земельного контроля некоторых объединений граждан и организаций, связанных с землевладением и землепользованием (самоуправляемых профессиональных объединений).

Одной из важных проблем земельной политики является экономическое регулирование отношений землевладения и землепользования. В ее содержании целесообразно выделить:

  • совершенствование системы земельного налогообложения;
  • экономическое регулирование сервитутов;
  • возмещение убытков и потерь от изъятия земельных участков;
  • экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель;
  • включение земельных активов в процессы привлечения инвестиций.

В рамках решения каждой из названных задач необходимо определить возможные действия власти, которые пока не осуществляются, но в перспективе могли бы дать существенные позитивные результаты. Назовем лишь некоторые из них.

В рамках совершенствования налогообложения весьма эффективным могло бы быть повышение его стимулирующей роли. В частности, в практике некоторых европейских стран, например, в Новой Зеландии и Канаде практикуется исключение (или уменьшение) налогооблагаемой базы, на сумму средств, направляемых налогоплательщиком на улучшение земельных участков (мелиорацию, рекультивацию и др.), если эти участки будут использоваться в среднесрочной перспективе без изменения целевого (сельскохозяйственного) использования. Кроме того, не следует увеличивать ставки налогообложения на улучшенные участки.

Крайне важно защитить экономические интересы сельхозпроизводителей при размещении на их землях различных, прежде всего линейных сооружений (ЛЭП, трубопроводов и др.). В настоящее время эти отношения, как правило, выстраиваются не в пользу агробизнеса. Полагаем, что следует изменить порядок передачи (переоформление) земель для прокладки линейных сооружений, закрепляя их в собственность (или в аренду) за сельскохозяйственными товаропроизводителями с последующей передачей выделяемых частей земельных участков в аренду или субаренду с установлением соответствующих платежей и обоснованных ограничений в использовании. Такая практика существует в ряде зарубежных стран и вполне себя оправдала.

Очень важно в рамках земельной политики определить меры экономического и иного стимулирования рационального использования и охраны земель. Арсенал методов здесь достаточно обширен. Кроме уже названного налогового стимулирования во многих странах (например, в ФРГ, Новой Зеландии) проводятся ежегодные конкурсы на присуждение различных государственных и муниципальных премий за лучшее обустройство земельных участков, за активную деятельность по охране земель от эрозии и др. При этом количество премий не велико, но их размер существенен настолько, что стимулирует участие в конкурсах и проведение соответствующих работ значительным числом фермеров.

Абсолютно необходимо включение в содержание земельной политики мер, обеспечивающих широкомасштабность вовлечения земельных активов в процессы привлечения инвестиций на основе развития земельной ипотеки, эмиссии ценных бумаг, обеспеченных земельными активами и др. В принятом документе эта тема вообще не затрагивается, хотя ее важность несомненна. Для развития этого направления наряду с упорядочением процедур, постановки земельных участков на кадастровый учет и регистрации прав и сделок необходимо государственное стимулирование развития инфраструктуры земельного рынка.

Наконец важнейшим фактором успешной разработки и реализации земельной политики является развитие систем научного обеспечения рационального землевладения и землепользования и подготовка профессиональных кадров для этой сферы. В настоящее время в стране нет ни одного специализированного научного учреждения, занимающегося проблемами регулирования земельных отношений и организацией рационального землевладения и землепользования. Существующие в некоторых НИИ отделы крайне малочисленны и плохо оснащены. Учитывая важность этой сферы государственного управления, считаем необходимым реорганизовать из институтов экономического профиля в научное учреждение, главным содержанием деятельности которого должно стать научное обеспечение мер по разработке перспективной земельной политики и организации рационального использования земель.

Значительного совершенствования требует сложившаяся система подготовки специалистов для земельной сферы. Необходимо сохранить и существенно укрепить учебно-методическое объединение по землеустройству и кадастрам, обеспечить развитие головного в этом объединении Государственного университета по землеустройству и соответствующих факультетов других вузов, сформировать современные профили подготовки специалистов по актуальным направлениям земельной политики и организации использования земельных ресурсов.

Все предлагаемые меры могут стать реальными и дать высокий социально-экономический эффект если коренным образом будет изменена организационная структура управления земельными ресурсами страны на основе воссоздания единого государственного органа, на который будет возложена вся полнота прав и ответственности за состояние и развитие земельных отношений и организацию землевладения, и землепользования. Сегодня эти права и полномочия разбросаны по множеству ведомств при отсутствии надлежащей координации деятельности и поэтому эффективность управления земельными ресурсами крайне низка. Прообразом такой управленческой структуры может быть функционировавший в период с начала проведения земельных преобразований Государственный комитет РСФСР по земельной реформе, преобразованный затем в Государственный комитет по управлению земельными ресурсами и успешно функционировавший до 2000 года.

Земельная политика, формализованная в государственном документе высокого уровня, должна стать четким ориентиром для дальнейшего совершенствования законодательства и реальной практики регулирования отношений в сфере землевладения и землепользования.

1.2 Структурные изменения в земельном фонде России

В течение всего постсоветского периода в структуре земельного фонда страны происходят изменения, имеющие как позитивный, так и негативный характер. Это относится ко всем типологическим характеристикам состава земель – по категориям, по формам собственности, по видам угодий, по качеству земель, по степени освоенности, по развитию процессов деградации и др. Чтобы объективно оценить состояние и тенденции этого процесса необходима объективная информация, которой, к сожалению, весьма недостаточно и которая в различных отчетных данных чаще всего не совпадает. Тем не менее попытаемся их сопоставить, провести более-менее точный анализ динамики и определить направления оптимизации дальнейших изменений.

Несмотря на жесткие намерения Правительства отменить деление земельного фонда на категории земель (попытки реализовать эту позицию продолжаются уже более 8 лет) эта классификация пока сохраняется и динамика состава земель по их категориям дает возможность, хотя бы в самом общем виде, оценить тенденции их межотраслевого и целевого распределения.

По данным Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за 2008-2016 годы эта динамика выглядит следующим образом (Таблица 3). В сравнении показателей использованы данные 2006 и 2015 годов, поскольку в 2016 году они изменились в связи с включением в состав страны Крыма и сравнение с 2016 годом было бы некорректно.

Оценивая данные таблицы 3, следует отметить, что они свидетельствуют о вполне объективных процессах целевого перераспределения земель.

В качестве позитива следует отметить сокращение площади земель запаса (на 4,7%) и существенное увеличение площади особо охраняемых территорий (на 36,6%), что свидетельствует в первом случае о введении в хозяйственное использование почти 5 млн га ранее не используемых земель, а во втором – о значительном повышении внимания государства к охране окружающей среды.

Таблица 3 ‑ Распределение земельного фонда Российской Федерации по категориям земель, млн га

Категории земель На 01.01.

2006

На 01.01.

2011

На 01.01.

2015

На 01.01.

2016

На 01.01.

2018

2018 г.

к 2006 г.

млн га %
Земли сельскохозяйственного назначения 401,6 393,4 385,5 383,7 383,2 – 18,4 – 4,6
Земли населенных пунктов 19,1 19,6 20,1 20,3 20,4 + 1,3 + 6,8
Земли промышленности и иного специального назначения 16,7 16,8 17,2 17,4 17,4 + 0,7 + 4,2
Земли особо охраняемых территорий 34,2 34,9 47,0 47,0 47,7 + 13,5 + 39,5
Земли лесного фонда 1104,9 1115,8 1122,6 1126,3 1126,3 + 21,4 + 1,9
Земли водного фонда 27,9 28,0 28,0 28,1 28,1 + 0,2 + 0,7
Земли запаса 105,4 101,3 89,5 89,7 89,3 – 16,1 – 15,3
Итого земель 1709,8 1709,8 1709,9 1712,5 1712,5 + 2,7 + 1,6

Сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения на 17,7 млн га (на 4,4%) вызывает определенную тревогу, хотя основная часть этих земель переведена в земли гослесфонда и в особо охраняемые территории.

При этом весьма сомнительным выглядит увеличение за 8 последних лет площади земель населенных пунктов всего лишь на 900 тыс. га. При наблюдаемых объемах строительства коттеджных и дачных поселков в большинстве регионов страны эта цифра кажется условной, поскольку во многих случаях занятые ими земли сельхозназначения не сняты с учета в этой категории, поскольку не поставлены на учет в другой.

Также следует учитывать, что принадлежность к определенной категории является основным средством установления правового режима земель и земельных участков.

Понятия «правовой режим» и «правовой режим земель» давно применяются в научной и учебной литературе. Причем они прочно вошли в юридическую терминологию и практику (например, в административном, земельном, экологическом праве), но при этом остаются недостаточно изученными в правоведении, что обуславливает неоднократные обращения правоведов к вопросу об их сущности, предназначении и характере:

Как правило, под правовым режимом понимается совокупность правил, регулирующих ту или иную сферу деятельности[1]; особый нормативный порядок регулирования общественных отношений, на основе установленных и обеспеченных государством правовых средств[2], правовое средство, применяемое в качестве специального регламента деятельности субъектов права, предназначенного для решения особых задач или работы публично-властных субъектов в особых обстоятельствах[3]. Наконец, – как порядок регулирования, выраженный в комплексе дозволений, запретов, обвязывания[4].

Законодательство не содержит конкретного раскрытия этих понятий. В ЗК РФ лишь указано, что соответствующий режим определяется через принадлежность к той или иной категории земель, а также через разрешенное использование земельного участка, установленное в соответствии с зонированием территорий. Так, согласно ЗК РФ (пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7) отнесение земель и земельных участков к определенной категории как раз и определяет их правовой режим. Поэтому приведем несколько определений правового режима земель, которые даны наиболее известными учеными в области земельного права.

В первую очередь следует указать на его понимание Евтихиевым И.И. – как статуса прав и обязанностей органов земельного управления в отношении земель, выполнение ими своих основных функций – административной, юрисдикционной и нормативной[5]. В учебнике А.А. Рускола (1940 г.) соответствующий режим относился к городским землям, землям лесного фонда и землям специального назначения[6]. То есть, сначала не было попыток охарактеризовать «правовой режим земель» вообще, а все его определения были связаны с конкретными категориями (разрядами) земель.

Классическим же для советского земельного права стало определение Краснова Н.И. – установленный нормами советского земельного права порядок: 1) возможного (должного) поведения по отношению к ней, 2) государственного управления земельным фондом, 3) землепользования и 4) охраны земель[7]. Определение, близкое к этому, дано И.А. Иконицкой – установление нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны[8].Согласно О.И. Крассову, такой режим – это установление основного целевого назначения земель, территориальное зонирование, ограничение прав, публичные сервитуты и установление разрешенного использования, посредством которых и определяется содержание прав на земельные участки, а также особенности их использования и охраны[9]. С.А. Боголюбов понимает под соответствующим режимом совокупность установленных законодательством правил использования земель и включения их в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, распространяющихся на определенную категорию земель[10]. Он же отметил, что такой режим представляет собой совокупность позитивно установленных правовых предписаний, объединяющих всю совокупность прав, обязанностей, дозволений и запретов безотносительно к личности субъектов, которым они принадлежат или адресованы[11].

На неизбежную эволюцию понятия «правовой режим земель» указывает Крассов О.И. – развитие земельного и градостроительского законодательства привело к усложнению содержания этого понятия, и оно требует уточнения[12].

Приведенные выше позиции совпадают в главном – правовой режим земель увязан с установленным для них целевым назначением, то есть с их включением в состав, определенный категории земель.

Современный институт категорий земель сформировался в советский период, поскольку в дореволюционной России структурирование земельного фонда было основано не на особенностях правового режима земель, а исходя из субъектного состава владельцев и пользователей земель. Тогда выделялись следующие земли: государственные, удельные, кабинетские (дворцовые), монастырские и церковные, майоратные, частновладельческие, посессионные, общественные и крестьянские. Все они имели различный правовой режим[13]. Результатом же национализации земли, последовавшей за революцией 1917 г., и связанной с ней исключительностью государственной собственности на землю стало определение государством (как единоличным собственником) хозяйственного назначения всех земель и земельных участков. Соответственно в советском земельном праве была введена соответствующая такому назначению категоризация единого государственного земельного фонда. Изначально было три категории: 1) предоставленные в пользование (сельскохозяйственное) трудовых землепользователей, 2) городские земли и 3) остальные государственные земельные имущества. По мере усложнения земельных правоотношений число категорий увеличилось и к началу земельной реформы 1990-х гг. достигло 7[14]. Указанная реформа не изменила институт категорий земель. И это правильно, поскольку принцип целевого назначения земель не зависит от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и распространяется как на право земельной собственности, так и на право землепользования, владения землей и на аренду земли.

Отнесение всех земель (земельных участков, входящих в их состав) к одной из установленных вышеназванных категорий является обязательным. Если же по каким-либо причинам для конкретного земельного участка такое целевое назначение не установлено, то решение об отнесении его к землям определенной категории (в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся) принимает орган местного самоуправления городского округа или муниципального района по месту нахождения такого участка.

Указание на принадлежность земельного участка к определенной категории земель (на его целевое назначение) содержится во всех актах о предоставлении участков и договорах о совершении с ними любых сделок. Если правообладатель участка использует его не в соответствии с целевым назначением, то такой участок может быть у него изъят.

В то же время законодательство допускает перевод земельного участка из одной категории земель в другую (изменение его целевого назначения), поскольку по мере развития производства, транспорта и иных сфер хозяйственной деятельности для этого требуются участки, которые могут иметь другое назначение. Например, достаточно распространенной практикой является перевод земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения при строительстве автомобильных и железных дорог, линий электропередачи и связи, трубопроводов, различных объектов промышленности, энергетики и других. Также как результат урбанизации расширяются территории населенных пунктов. При этом законодательством установлен ряд ограничений, которые направлены на недопущение необоснованного перевода земель из одной категории в другую.

Так, принять решение о переводе земель в другую категорию могут только уполномоченные на то органы государственной власти или местного самоуправления, компетенция которых четко определена законодательством. То есть частные лица – правообладатели земельных участков не вправе самовольно изменить назначение своего участка, а для земель сельскохозяйственного назначения такое ограничение установлено и для органов местного самоуправления. При этом для каждой из категорий земель определены конкретные условия, при которых допускается их перевод в другую категорию.

Органами, уполномоченными принимать решения о переводе земель из одной категории в другую, являются:

  • Правительство Российской Федерации – в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, а также в отношении таких, государственная собственность на которые не разграничена, но при этом они необходимы для федеральных нужд или для установления либо изменения черты городов федерального значения;
  • органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – в отношении земель, находящихся в собственности соответствующих регионов. Также они переводят в другие категории расположенные на их территории земли, собственность на которые не разграничена (кроме необходимых для федеральных нужд или для установления, или изменения черты городов федерального значения), и земли сельскохозяйственного назначения, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям или частным лицам;
  • органы местного самоуправления – в отношении земель, находящихся в муниципальной или в частной собственности (кроме земель сельскохозяйственного назначения), а в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации, – также и по поводу земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Решение о переводе (либо об отказе в нем) принимается в 2-месячный срок (Правительством Российской Федерации – в 3-месячный). При этом законодательством установлен весьма ограниченный перечень оснований для отказа в испрашиваемом переводе: 1) установленный в соответствии с федеральными законами запрет (либо ограничение) перевода для таких земель или земельных участков из одной категории в другую; 2) отрицательное заключение государственной экологической экспертизы (если проведение такой экспертизы предусмотрено федеральным законом); 3) несоответствие испрашиваемого целевого назначения утвержденным документам территориального планирования, документации по планировке территории или землеустроительной документации.

Следует отметить, что в последние годы активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель, обусловленный тем, что сформировавшаяся в советский период практика деления земельного фонда на категории и их состав не в полной мере соответствуют текущим особенностям земельных отношений. В качестве наиболее вероятного правового механизма, который может заменить нынешнюю систему категорий земель, предлагается зонирование территории, которое в той или иной мере предусмотрено законодательством большинства развитых государств (страны континентальной Европы, США, Канада, Австралия). Отказ от института категорий земель предусмотрен сразу несколькими решениями Правительства Российской Федерации[15], им же был разработан принятый в первом чтении соответствующий законопроект, который оказался весьма неоднозначно воспринятым[16]. И в итоге он был снят с рассмотрения[17], но это не означает, что перехода к зонированию, как альтернативе категориям земель, не произойдет – вопрос продолжает обсуждаться.

Мерой в этом направлении стала, например, систематизация зон с особыми условиями использования территорий. В частности, с 2019 г. ЗК РФ дополнен новой XIX-ой главой «Зоны с особыми условиями использования территорий»[18], предусматривающей следующие виды таких зон: 1) зоны охраны объектов культурного наследия; 2) защитная зона объекта культурного наследия; 3) охранная зона объектов электроэнергетики; 4) охранная зона железных дорог; 5) придорожные полосы автомобильных дорог; 6) охранная зона трубопроводов; 7) охранная зона линий и сооружений связи; 8) приаэродромная территория; 9) зона охраняемого объекта; 10) охранная зона военного объекта (запретная, специальная); 11) охранная зона ООПТ; 12) охранная зона стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением; 13) водоохранная (рыбоохранная) зона; 14) прибрежная защитная полоса; 15) округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов; 16) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; 17) зоны затопления и подтопления; 18) санитарно-защитная зона; 19) зона ограничений передающего радиотехнического объекта; 20) охранная зона пунктов государственной геодезической сети (нивелирной, гравиметрической); 21) зона наблюдения; 22) зона безопасности с особым правовым режимом; 23) рыбоохранная зона озера Байкал; 24) рыбохозяйственная заповедная зона; 25) зона минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов; 26) охранная зона гидроэнергетического объекта; 27) охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена; 28) охранная зона тепловых сетей (ст. 107 ЗК РФ).

Виды разрешенного использования земельных участков

В сравнении с целевым назначением земель институт разрешенного использования земельных участков сравнительно новый, он сформировался уже в постреформенной России – в досоветский и советский период такого регулятора землепользования не было[19]. И как советское, так и раннее постсоветское земельное законодательство (в частности, первые три отечественных Земельных кодекса – 1922, 1970 и 1991) регулируя вопросы о том, как можно (следует) использовать земельный участок оперировали обобщенными понятиями «земля», «земли». Но после того, как земельные участки были признаны объектами недвижимости большее значение приобрели не земли «вообще», а именно участки, сущностным отличием которых от земель является их индивидуализация посредством определения и установления на местности их границ. Ведь только такие индивидуализированные участки могут принадлежать частным лицам, находиться в гражданском обороте, быть объектом налогообложения.

Причем, формирование конструкции ВРИ ЗУ пошло с уровня муниципалитетов – разрабатываемые в 1990-х гг. проекты правовых актов в некоторых из них устанавливали списки разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах[20]. Первым же нормативным правовым актом федерального уровня, использующим понятие «разрешенное использование земельного участка», стал Указ Президента Российской Федерации «Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». В нем было определено, что при продаже застроенного земельного участка в границах городов и иных населенных пунктов право собственника на земельный участок включало право на любое разрешенное его использование. Под таким использованием понималось право использовать участок вместе с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями всеми способами, не противоречащими ограничениям, установленным в соответствии с действующим законодательством и утвержденными строительными, санитарными, природоохранными, противопожарными нормами[21]. Следует отметить, что в тот период (согласно данному Указу) под разрешенным использованием земельного участка понималось любое незапрещенное требованиями безопасности, впрочем, данный Указ принимался в условиях пробельности земельного законодательства, и поэтому указанная норма носила временный характер.

Мало того, даже ныне действующий ЗК РФ в изначальной редакции также воспроизвел ранее сформированный подход о землях, а не о земельных участках (ст. 1, 8).

Тогда как иная правовая отрасль – градостроительное законодательство – изначально почти не регулировало вопросы, связанные с землями, а оперировало именно земельными участками. Так в первом Градостроительном кодексе Российской Федерации[22] (далее – ГрадК РФ 1998) единственным упоминанием о землях был нормы ст. 49, в которой речь шла о таких землях, которые примыкали к границе города, как о территории его пригородной зоны). В основном же в нем говорилось о земельных участках, в том числе об их «разрешенном использовании» (ст. 1 и др.). Также не землями, а в основном земельными участками оперирует и современное гражданское законодательство.

Поэтому в ЗК РФ, принятом позже, чем ГрадК РФ 1998, были учтены его нормы, уже вступившие в силу, – наряду с целевыми категориями земель в уже упомянутой ст. 1 (а также в ст. 8) было указано, что правовой режим земель определяется исходя не только из 1) их принадлежности к определенной категории, но и с учетом 2) их разрешенного использования, причем в соответствии с зонированием территорий (то есть, это была явная отсылка к нормам ГрадК РФ 1998). Это же было характерно и для принятого в 2004 г. Федерального закона, регулирующего перевод земель или земельных участков из одной категории в другую[23], в котором больше внимания уделено вопросам, связанным именно с земельными участками.

Современное понятие «вид разрешенного использования земельного участка» (ВРИ ЗУ), определяемый градостроительным регламентом, было введено в 2004 г. ныне действующим ГрадК РФ). С учетом его положений п. 2 ст. 7 ЗК РФ в 2010 г. был дополнен нормой о ВРИ ЗУ, причем конкретные их виды определяются в соответствии со специальным классификатором[24]. Такой классификатор был утвержден Минэкономразвития России в 2014 г.[25] (далее – классификатор ВРИ ЗУ). Впрочем, при этом сложилась весьма странная ситуация, когда правовой режим земель наряду с принадлежностью к категории земель, в достаточно мере урегулированной земельным законодательством, определяется также и градостроительным законодательством (через ВРИ ЗУ). Но градостроительные регламенты, в которых и определяется ВРИ ЗУ, не устанавливаются для ряда земель. Например, в отношении земель лесного фонда, где действуют иные – лесохозяйственные регламенты. Нет градостроительных регламентов и для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (далее – сельскохозяйственные угодья), и для земель, покрытых поверхностными водами, и ряда других. То есть для таких земель и земельных участков ни в земельном, ни в градостроительном законодательстве порядок установления ВРИ ЗУ не определен.

В этой связи нельзя не отметить, что на это было указано, в частности в обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации еще за IV квартал 2013 г. (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 г.)[26] (далее – Обзор). В Обзоре отмечено, что, так как градостроительные регламенты для сельскохозяйственных угодий не устанавливаются, то решения об изменении одного ВРИ ЗУ на другой для них должны приниматься в соответствии с иными федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч. ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37 ГСК РФ). Но поскольку в ЗК РФ или иных законах этого нет, то и изменены ВРИ ЗУ не могут быть.

В то же время в классификаторе ВРИ ЗУ применительно к сельскохозяйственному использованию, приведены вполне взаимозаменяемые виды, например: 1) выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур (код – 1.2) – овощеводство (1.3) – выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур (1.4); 2) скотоводство (1.8) – свиноводство (1.11)

Также в Обзоре был сделан вынужденный вывод о том, что изменение ВРИ ЗУ для сельскохозяйственных угодий возможно только после перевода их из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. И это же, согласно Обзору, относится и к участкам, предоставленным гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства. То есть в таких случаях изменить ВРИ ЗУ невозможно (например, с зерновых культур на овощеводство). Зато если сельскохозяйственные угодья расположены в населенных пунктах (таких сейчас примерно десятая часть от общей площади сельскохозяйственных угодий), то в отношении них изменение ВРИ ЗУ возможно и осуществляется согласно общим правилам градостроительного законодательства. При этом классификатор ВРИ ЗУ применяется, хотя его положения и не совсем совпадают с правоприменительной практикой периода, когда его еще не было, но институт ВРИ ЗУ уже был.

Также следует учитывать, что в ЗК РФ до сих пор не дано определения ВРИ ЗУ, хотя сформулированы его общие положения – он является одной из составляющих правового режима земель и устанавливается в соответствии с зонированием территорий. При этом виды такого разрешенного использования определены в ГрадК РФ (ст. 37). Ввиду того, что ВРИ ЗУ не имеет такой, длительной, давно устоявшейся правоприменительной практики, как институт категорий земель (там тоже нет четкого определения, но разночтений не возникает), то многие специалисты считают необходимым дать его развернутое определение в федеральном законе. Например, как:

совокупно целевое назначение земельного участка и требования к его использованию, вытекающие из территориального планирования и зонирования, а также из установленных для него ограничений и обременений[27];

результат отнесения участка к соответствующей категории земель, территориального зонирования, установления ограничений и сервитутов, если таковые предусмотрены законодательством[28];

использование земельного участка с учетом целевого назначения и установленных ограничений, и обременений, которое может содержать и иные требования, установленные федеральными законами и законами (правовыми актами) субъектов Федерации, а также актами местного самоуправления[29];

установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок и объект недвижимости, находящийся на нем, на основании осуществления определенных процедур или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления[30];

установленное для той или иной категории земель их возможное использование; исходный элемент правового режима земель[31].

Приведенные определения ВРИ ЗУ различны, но их объединяет признание необходимости соответствующей дефиниции.

Дополнительным фактором, усложняющим правовое регулирование в области, ВРИ ЗУ и целевых категорий земель, является то, что более 7 лет обсуждается идея отказа в земельном законодательстве от института категорий земель. В этой связи последние полтора-два года велась активная работа по совершенствования правового регулирования вопросов установления ВРИ ЗУ. Ее результатом стал законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)»[32] (далее – законопроект № 496293-7), внесенный 25 июня 2018 г. Правительством Российской Федерации в Государственную Думу[33].

Причем, детальную регламентацию вопросов установления ВРИ ЗУ предлагается осуществить именно в ЗК РФ (а не в ГСК РФ), что правильно. Конечно для этого придется в очередной раз дополнить его новой главой (согласно законопроекту № 496293-7 – II1 «Разрешенное использование земельных участков», состоящей из 4 статей). Это логично, так как все другие ключевые моменты, связанные с земельными участками (их понятие и характеристики, процедуры их преобразования), закреплены именно в ЗК РФ. В то же время вопрос дублирования и не самого оптимального взаимодополнения норм ГрадК РФ и ЗК РФ не просто остается, но и становится еще более нелогичным. Так, выше уже отмечено, что наиболее проблемным соотношение норм этих двух кодексов остается применительно к сельскохозяйственным угодьям. Но согласно предусмотренной законопроектом № 496293-7 новой статье 142 ЗК РФ («Регламенты использования земель») ВРИ ЗУ будут устанавливаться следующими регламентами использования земель:

1) градостроительными (как и в настоящее время, причем их сфера действия и порядок установления не изменяются);

2) лесохозяйственными (предусмотренными лесным законодательством с 2006 г.[34]), действующими в отношении земельных участков, находящихся в границах лесничеств, лесопарков;

3) положениями об особо охраняемых природных территориях – в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных территорий.

Причем сама по себе идея подключить региональных законодателей правильная, но наделение региональных законодателей соответствующими правами (в вопросах установления и изменения ВРИ ЗУ для хозяйственных угодий) следовало бы увязать с указанием на то, что эти вопросы должны ими решаться с учетом норм федерального законодательства о землеустройстве.

В отношении форм собственности на землю важно, что за последние 10 лет незначительно изменилась структура собственности на земельные ресурсы страны, о чем свидетельствуют данные таблицыТаблица 4.

Таблица 4 – Структура собственности на землю

Формы собственности На 01.01.2006 г. На 01.01.2018 г. В 2018 г. в % к 2006 г.
млн га % млн га %
В собственности граждан 124,2 7,3 114,0 6,66 92
В собственности юридических лиц 5,2 0,3 19,1 1,12 в 3,2 раза
В Государственной и муниципальной собственности 1580,4 92,4 1579,3 92,22 99,8
Всего 1709,8 100 1712,4 100

Уменьшение на 0,58% доли земли в собственности граждан вряд ли следует считать позитивной тенденцией. Даже с увеличением территорий страны после присоединения Крыма площадь земельных участков граждан сократилась на 9,8 млн га.

Очевидно, что это уменьшение связано с расширением на 13,1 млн га площади, находящейся в собственности юридических лиц, при этом площадь государственных и муниципальных земель почти не сократилась.

По сути речь идет об экспансии корпоративных структур на семейный бизнес и в наибольшей степени это относится к сфере сельскохозяйственного производства. Приведенные данные позволяют констатировать, что многочисленные призывы политиков и властных структур о необходимости развития малого бизнеса не сопровождаются необходимой поддержкой государства, в том числе и в плане предоставления ему земельных ресурсов.

Анализируя динамику распределения по формам собственности и формам хозяйствования сельскохозяйственных земель, со всей очевидностью подтверждает этот тезис Таблица 5.

Данные таблицы свидетельствуют, что при сокращении всей площади сельскохозяйственных земель на 4,5 % (-18 млн га) земли в собственности граждан уменьшились на 8,5% (-10,2 млн га), а в собственности юридических лиц увеличились в 3,7 раза (+13 млн га). Причем эти изменения в основном произошли за счет неудержимого роста сверхкрупных землевладений (латифундий) о которых ниже будет сказано более полно.

Приведенные в таблице 5 сведения являются в известной мере условными, потому что разграничение земель по формам собственности и принадлежности с установлением точных границ по данным Росреестра на 01.01.2016 года проведено лишь на 40% всех сельскохозяйственных земель, а не кадастровый учет с отражением истинных границ и площадей земельных участков поставлено лишь по разным данным от 15 до 20% их общего числа.

Таблица 5 – Структура собственности на земли сельскохозяйственного назначения

Формы собственности На 01.01.2006 г. На 01.01.2018 г. Доля в 2018 г. в % к 2006 г.
млн га % млн га %
В собственности граждан 120,7 30,1 108,5 28,3 90%
В собственности юридических лиц 5,0 1,2 19,2 5,0 Увеличение в 3,8 раза
В Государственной и муниципальной собственности 275,8 68,7 255,5 66,7 95,4%
Всего 401,5 100 383,2 100

О динамике распределения земель по формам хозяйствования можно судить по данным Всероссийских сельскохозяйственных переписей 2006 и 2016 годов, учитывая при этом не только земли, находящиеся у различных структур в собственности, но и используемые ими на праве аренды, безвозмездного пользования и др. (Таблица 6).

Таблица 6 – Динамика распределения сельскохозяйственных земель по формам
хозяйствования

Форма собственности 2006 г. 2018 г. В 2018 г. в % к 2006 г.
млн га % млн га %
Сельскохозяйственные организации 410,3 91,0 414,7 91,4 + 0,4
Крестьянские (фермерские)

хозяйства

26,0 5,8 26,2 5,7 – 0,1
Индивидуальные предприниматели 3,4 0,8 3,3 0,7 – 0,1
Личные подсобные хозяйства и другие хозяйства граждан 9,7 2,2 8,0 1,8 – 0,4
Некоммерческие организации граждан 1,2 0,3 1,6 0,4 + 0,1
Всего 450,6 100 453,8 100

Отдельно следует отметить важнейшую специфическую особенность современного отечественного сельскохозяйственного землепользования – большая часть сельскохозяйственных угодий поделена на земельные доли. Причем, в силу особенностей образования таких долей и их правового статуса не представляется возможным применить опыт развитых стран для решения проблем земельных долей. Специфическими чертами формирования и последующего оборота земельных долей стали:

– безвозмездность передачи земли в собственность сельского населения. При этом значительную часть собственников долей составляли лица, не состоявшие в трудовых отношениях с хозяйством, в счет земель которого образована их доля (пенсионеры, работники социальной сферы);

– отсутствие оформленных границ приватизируемых участков: в общую долевую собственность передавался не весь массив земель, используемых сельскохозяйственным предприятием (участок или участки, имевшие установленные границы), а только сельскохозяйственные угодья;

– увязка приватизации земли с передачей в частную собственность иных видов имущества сельскохозяйственных предприятий: одновременно происходило наделение как земельной долей, так и имущественным паем, впоследствии их можно было обменять;

– неоднократные изменения в период 1992-1993 годов условий и порядка приватизации земли, что повлекло за собой нарушение субъективного состава участников приватизации;

– пробелы и противоречивость в земельном законодательстве вплоть до принятия в 2001 году ЗК РФ и вступления в силу в 2003 году закона об обороте земель;

– разнонаправлено менявшийся объем прав владельцев земельных долей при совершении с ним разного рода сделок: его расширение в 90-е годы (в тот период земельные доли существенно отличались по возможностям распоряжения ими от института долевой собственности, свойственной гражданскому законодательству) и его ограничение, начиная с 2002 года;

– отнесение к компетенции общего собрания собственников земельных долей решения вопросов владения, пользования и распоряжения соответствующим земельным участком.

Закон об обороте земель внес известное упорядочение правового режима земель, поделенных на доли. Он законодательно определил понятие земельной доли, как доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и установил особенности совершения сделок с такими долями.

Но и после принятия указанного закона значительную земельную площадь (по различным оценкам – более 25 млн га) составляют невостребованные земельные доли, собственники которых почти за 20 лет так и не предприняли каких-либо действий по распоряжению доставшейся им в собственность землей.

Наличие значительного количества невостребованных земельных долей обусловлено не только пассивностью их владельцев, но и такими объективными факторами как:

– сложное финансовое положение агропромышленного комплекса (в последние годы ситуация улучшилась, но негативное влияние оказал мировой финансовый кризис);

– недостаточная мотивация к инвестициям в земли сельскохозяйственного назначения;

– длительное отсутствие (все 1990-е годы) законодательной определенности в отношении земельных долей, возможностей совершать с ними гражданско-правовые сделки, а также гарантии прав по последующему распоряжению земельным участком, полученным в счет доли;

– сложность и дороговизна землеустроительных (до 2008 года) кадастровых процедур.

С 1 июля 2011 г. вступили в силу изменения в закон об обороте земель[35], которые конкретизируют целый ряд вопросов, связанных с невостребованными земельными долями. Так, невостребованными признаются земельные доли: а) принадлежащие на праве собственности гражданину, не передавшему ее в аренду или не распорядившемуся ею иным образом в течение трех и более лет подряд; б) сведения о собственнике которой не содержатся в решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий; в) собственник которой умер, и отсутствуют наследники.

Рассмотрим, каковы результаты этого (сравнительно нового) процесса. В первый год его осуществления (2013) муниципальной собственностью были признаны земельные доли общей площадью 15,3 млн га или 16,1% от общего числа долей, принадлежащих гражданам. В последующем общая площадь невостребованных долей возросла до 18,5 млн га – поскольку выявлялись новые невостребованные доли (причем эта цифра близка к оценочным мнениям о том, сколько в действительности таких, невостребованных долей), увеличивается и площадь долей, признанных муниципальной собственностью (Таблица 7).

Статистика не дает ответа на вопрос, почему признано муниципальной собственностью менее 30% земельных долей, включенных в списки невостребованных.

Таблица 7 – Общая площадь земельных долей граждан (по итогам года, млн га)

2012 2013 2014 2015 2016
всего в собственности граждан, в том числе 97,6 94,9 92,3 89,3 88,4
в % к предыдущему году 97,2 97,3 96,7 99
в % к базовому (2012) году 100 97,2 94,6 91,5 90,6
невостребованные 15,3 16,6 18,1 18,5
в % к предыдущему году 108,5 109 102,2
в % к базовому (2013) году 100 108,5 118,3 120,9
признаны муниципальной собственностью 3,7 4,4 5,5
в % к предыдущему году 118,9 125

Полагаем наиболее вероятными причинами:

  • организационно-технические ошибки органов местного самоуправления;
  • сомнения судов в обоснованности включения долей в такие списки. Так, если собственник земельной доли умер и в права наследования вступил его наследник, то указанный выше 3-летний срок не распоряжения долей начинается с момента перехода прав на нее к последнему. Кроме того, в случае признания доли невостребованной по причине не распоряжения ею собственнику достаточно заявить о своем несогласии (с соблюдением определенных процедур) – и это является основанием для исключения доли из списка невостребованных,
  • возможные конфликты между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями, фактически использующими соответствующие земли (признание невостребованных долей муниципальной собственностью может повлечь за собой дополнительные расходы для таких организаций, например, в виде земельного налога, а то и вообще предоставление выделенных в счет этих долей земельных участков иным лицам),
  • площадь земель в пользовании личных хозяйств увеличилась на 3,4 млн га, но произошло это в основном за счет перехода множества крестьянских (фермерских) хозяйств в статус ЛПХ (фермеров подталкивают к этому формирующиеся экономические условия) при последовательном сокращении объемов производства в этом секторе (за 2012-2016 годы он сократился на 5,5%). Основной причиной этого является старение и отток сельского населения, обезлюдивание деревень;
  • происходит существенный рост площади земель в расчете на одно хозяйство практически во всех секторах:
  • в секторе сельскохозяйственных организаций средняя площадь увеличилась за 10 лет с 3,4 до 8,1 тысяч га, а в группе 445 крупнейших землевладений она составила в 2016 году 452 тысячи гектаров;
  • в секторе КФХ и ИП она увеличилась с 88 га в 2000 году до 309,3 га в 2016 году, а в группе 522 крупнейших КФХ она составила в 2016 году 15,6 тысяч га;
  • предыдущий вывод вызывает необходимость корректировки статуса крупных КФХ ‑ очевидно, что они уже не являются чисто семейными хозяйствами (в соответствии с законом) и должны быть отнесены к другому сектору.

Важнейшей характеристикой динамики землевладения и землепользования является изменение состава земель, используемых сельхозпроизводителями на разном праве. Чтобы оценить эту позицию целесообразно сопоставить структуры землепользования во всех секторах сельхозпроизводства. Рассмотрим эту позицию по двум основным секторам: сельскохозяйственные организации и КФХ.

Данные таблицыТаблица 8 свидетельствуют о значительных изменениях, произошедших за 9 лет, причем в секторах сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйствах они имеют различный характер.

Таблица 8 – Изменение структуры землепользований по формам собственности, %

Формы прав на

землю

Сельхозорганизации КФХ и ИП 2018 г. к 2006 г.
2006 г. 2018 г. 2006 г. 2018 г. сельхоз-организации КФХ
Частная собственность 3,1 3,8 53,0 33,7 122,6 86%
Земли из общей собственности 54,6 15,0 23,6 25,3 27,4 107%
Аренда государственных и муниципальных земель 9,1 38,5 18,9 38,9 увеличение в 4,2 раза увеличение в 2,2 раза
Пользование государственными и муниципальными землями 32,4 38,1 5,4 2,1 117,6 38,9%
Пользование без предоставления земельного участка 0,8 4,5 увеличение в 5,6 раза
Всего 100 100 100 100

Доля земель, находящаяся в собственности в первом секторе, возросла в 4,6 раза, доля арендуемых государственных и муниципальных земель увеличилась в 1,8 раза, при этом доля этих земель в пользовании сократилось на 41,7%, но продолжается оставаться достаточно высокой- 18,9 %. Доля арендуемых земель из общей собственности сократилась на 17,4 %, а доля используемых земель без предоставления (самозахват) увеличилась в 6 раз и составила 5 %.

В крестьянских хозяйствах наблюдается иная картина. На 14% сократилась площадь земли, находящейся в собственности, на 24,3% увеличилась площадь в аренде и вдвое сократилась доля земли в пользовании, став совсем незначительной – всего 2,7 %.

О чем свидетельствует такая динамика? Внимательно изучив условия, в которых происходили эти изменения можно сделать следующие выводы:

  • возможности формирования оптимальной структуры землепользований у сельскохозяйственных организаций и фермеров были явно неодинаковые, первые имели явные преимущества прежде всего в возможности включения в свою деятельность государственных и муниципальных земель;
  • сельскохозяйственные организации имели большие финансовые возможности и активно использовали административные ресурсы для скупки земельных долей и получения в аренду государственных и муниципальных земель;
  • использование влияния на органы управления позволяет сельхозорганизациям иметь в безвозмездном пользовании почти пятую часть используемых ими земель, тогда как фермеры на этом праве имеют лишь 2,7 % используемой площади;
  • этот же фактор позволяет использовать без каких-либо прав 5 % всей земли, а это более 800 тысяч гектаров, тогда как у фермеров таких земель лишь около одной тысячи га;
  • КФХ не обладают необходимыми финансовыми и другими ресурсами для приобретения земли в собственность, поэтому рост их землепользования происходит в основном за счет аренды, ее доля увеличилась на 24%, при сокращении доли земли в собственности на 14%.

В качестве наиболее опасной тенденции в динамике российского землепользования необходимо отметить рост числа и площади земель крупнейших агрохолдингов (латифундий). Нет нужды доказывать опасность этого вектора развития АПХ, поскольку вся мировая история убедительно свидетельствует, что латифундии при их определенных экономических преимуществах перед мелкими и средними землепользованиями (инвестиционная и технологическая продвинутость, более высокая доходность и др.) в своем развитии несут разорение значительной части сельского населения, увеличение миграции и уничтожение множества сельских поселений, опустынивание значительных территорий, разрушение системы народовластия и др.

Проблема роста латифундий успешно решена в большинстве цивилизованных стран уже в середине прошлого века. В Европейском союзе, в США, в развитых странах юго-восточной Азии давно установлены непреодолимые барьеры для роста крупных землевладений и поглощения мелкого и среднего агробизнеса: законодательно установлены верхние пределы площади земель, введено дифференцированное, по сути, барьерное налогообложение недвижимости, закрыт доступ к государственным преференциям и др. В своей совокупности эти меры обеспечивают возможности защиты фермерства, развитие социальной инфраструктуры сельских территорий, сохранение национальных традиций, развитие оптимальных систем сельского расселения и др.

К сожалению, в нашей стране опасность развития латифундий до настоящего времени не понята ни властной элитой, ни подавляющей частью населения, хотя опаснейшие проявления латифундизма уже неоднократно были предметом острого обсуждения. Правда в большинстве случаев это было связано с экстраординарными событиями (убийство в доме фермера 19 человек в Кущевском районе Краснодарского края, «Тракторные марши» кубанских и ставропольских фермеров и др.). Тем временем латифундии продолжают расти, они поглощают основную часть государственной поддержки развития АПК, оказывают все более мощное влияние на аграрную политику страны. Из 35 крупнейших в мире латифундий 10 находятся в России, остальные в Австралии, Африке и Азии, в странах с преобладанием пастбищного хозяйства, требующего значительных площадей земель. У нас же латифундии растут в основном в регионах развития земледелия и концентрируют у себя огромные площади пахотных земель, поглощая малые и средние хозяйства.

В 2008 году в стране была лишь одна компания, имеющая площадь земли более 500 тысяч га ‑ «Иволга Холдинг», которая к настоящему времени обанкротилась, породив огромное количество проблем в юго-восточных регионах страны, где она функционировала. К средине 2017 года уже 5 компаний сконцентрировали более полумиллиона гектаров и продолжают наращивать площадь своих земель.

Ведущие эксперты в сфере аграрной экономики постоянно говорят и пишут об ожидаемых негативных последствиях этого процесса, авторы настоящего отчета при каждом очередном изменении земельного законодательства вносят обоснованные предложения об установлении пределов роста площади землевладений, но в процессе подготовки законопроектов они стараниями как правительственных структур, так и депутатов старательно исключаются из окончательных текстов.

Приведенные выводы свидетельствуют о необходимости существенной корректировки реальной земельной политики с переходом от декларирования равенства различных форм хозяйствования к практической работе по соблюдению этого принципа российского земельного законодательства.

В настоящее время (с 1987 г.) действует ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения. М.: Издательство стандартов, 1986, который определил сельскохозяйственные угодья следующим образом:

  • Пашня – сельскохозяйственное угодье, систематически обрабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, а также чистые пары;
  • Пастбище – сельскохозяйственное угодье, систематически используемые для выпаса животных;
  • Сенокос – сельскохозяйственное угодье, систематически используемое под сенокошение;
  • Многолетнее сельскохозяйственное насаждение – сельскохозяйственное угодье, используемое под искусственно созданные древесные, кустарниковые или травянистые многолетние насаждения, предназначенные для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции, а также для декоративного оформления территорий;

Понятие залежи в данном ГОСТе отсутствует, но большинство источников (например, Большая Советская Энциклопедия) определяют данное сельскохозяйственное угодье как земельный участок, который ранее использовали под пашню и затем более года, начиная с осени, не использовали для посева сельскохозяйственных культур и не подготовили под пар[36].

В отношении пригодности для использования в сельском хозяйстве применяется различные классификации пригодности почв имеются различные градации, так:

  • особо ценные продуктивные сельскохозяйственные земли сельскохозяйственные земли пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища) и превышающие средний уровень оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации на 20 процентов и более или земли 1 класса;
  • продуктивные сельскохозяйственные земли – сельскохозяйственные земли пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища) и находящиеся в интервале от среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации в сторону увеличения или уменьшения менее 20 процентов или земли 2 класса;
  • малопродуктивные сельскохозяйственные земли – сельскохозяйственные земли пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища) ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 20 до 40 процентов (3 класс);
  • низко продуктивные сельскохозяйственные земли – сельскохозяйственные земли пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища) ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 40 процентов и более (4 класс);
  • продуктивные кормовые земли – сельскохозяйственные земли пригодные под кормовые угодья (сенокосы и (или) пастбища), но не пригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности, соответствующий уровню малопродуктивных сельскохозяйственных земель или выше (5 класс);
  • малопродуктивные кормовые земли – сельскохозяйственные земли пригодные под кормовые угодья (сенокосы и (или) пастбища), но не пригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 40 до 80 процентов (6 класс);
  • низко продуктивные кормовые земли – сельскохозяйственные земли пригодные под кормовые угодья (сенокосы и (или) пастбища), но не пригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 80 процентов и более (7 класс);
  • непригодные под сельскохозяйственные угодья земли – сельскохозяйственные земли, которые без проведения мелиоративных мероприятий в качестве сельскохозяйственных угодий (пашня, многолетние насаждения сенокосы и пастбища) использоваться не могут (8 класс);
  • уникальные сельскохозяйственные земли – сельскохозяйственные земли, которые по своим природным свойствам позволяют выращивать уникальные виды сельскохозяйственной продукции (виноград, чай и тому подобное) (9 класс)[37].

Отдельно следует выделить вопрос об особо ценных землях сельскохозяйственного назначения, значительные полномочия в отношении которых отнесены к сфере регионального законотворчества.

К настоящему времени соответствующие региональные законы приняты в 69 субъектах РФ (приложение А). Они включают в себя положения о необходимости выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается (однако приведены такие критерии только в 51 регионе).

Как правило, в качестве таких критериев указываются:

    1. сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, средних технических и специальных учебных заведений сельскохозяйственного профиля;
    2. сельскохозяйственные угодья (земельные участки), кадастровая стоимость которых на определенную величину превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (в процентах);
    3. участки высокопродуктивной пашни, используемые для исследовательских, опытных целей, испытания сортов с.-х. культур, производства семян высших репродукций, пропаганды передового опыта ведения сельского хозяйства;
    4. сельскохозяйственные угодья, на которых размещены мелиоративные системы.

При этом первые два критерия уже предусмотрены ЗК РФ, поэтому в региональных законах они лишь уточняются.

Для оценки использования сельскохозяйственных земель важнейшей характеристикой являются изменения структуры сельскохозяйственных угодий, которые предоставлены в таблицеТаблица 9.

Таблица 9 – Динамика структуры сельскохозяйственных угодий в 2018 году

Виды сельскохозяйственных угодий 2006 2018 2018 к 2006 (%)
млн га % млн га % млн га %
Пашня 121,8 55,2 122,8 55,3 + 1,0 + 0,1
Сенокосы 24,0 10,9 24,0 10,8 – 0,1
Пастбища 68,1 30,8 68,5 30,8 + 0,4
Многолетние насаждения 1,8 0,8 1,9 0,9 + 0,1 + 0,1
Залежь 5,0 2,3 4,9 2,2 – 0,1 – 0,1
Всего 220,7 100 222,1 100 + 1,4

Приведенные в таблице данные свидетельствуют об определенной стабильности в составе угодий и даже некоторой позитивности происходящих в нем изменений. Это относится прежде всего к увеличению в последние годы на 100 тысяч гектаров площадей многолетних насаждений, возвращению в использование части заброшенной пашни и др. Почти на полтора миллиона гектаров увеличилась общая площадь сельскохозяйственных угодий, что также является позитивной тенденцией, если не принимать во внимание тот факт, что данные официальной статистики, мягко говоря, не в полной мере отражают реальное положение вещей.

Анализ структурных изменений в земельном фонде страны будет неполным без установления изменений качественного состояния сельскохозяйственных земель. К сожалению, с разрушением системы их мониторинга, успешно функционировавшей в СССР, получить объективные данные в настоящее время довольно трудно, а по ряду важных показателей и невозможно.

Однако общие тенденции можно определить на основании различных наблюдений, которые позволяют констатировать следующее:

  • процессы деградации почв, начавшиеся довольно давно, в последние годы прогрессируют, что особенно отражается в снижении доли гумуса, обеднении минерального состава почв, развитии водной и ветровой эрозии, опустынивание земель;
  • объемы вносимых минеральных и особенно органических удобрений не восполняют вынос питательных веществ, при этом наблюдается постоянное увеличение разрыва между ними;
  • обеднению почв способствует нарушение севооборотов, по данным С.Н. Волкова это происходит на 89 % пашни;
  • за последние 25 лет площадь деградированных земель увеличилась на 23,52 млн га; на площади около 100 млн га развивается опустынивание; площадь оврагов уже превышает 1 млн га, а их ежегодный прирост составляет порядка 20 тысяч километров.

Приведенные данные свидетельствуют о весьма негативных проявлениях и тенденциях, перенаправить которые в более позитивное русло возможно лишь приняв ряд мер по повышению эффективности государственного управления земельными ресурсами.

Основными из них должны стать:

  • разработка и принятие актуальной доктрины земельной политики государства;
  • воссоздание системы государственного управления земельными ресурсами страны на базе специального ведомства, с концентрацией в нем всей полноты функций, полномочий, прав и ответственности за организацию рационального использования и охрану главного национального богатства страны;
  • разработка и принятие государственной программы изучения, распределения, организации использования и охраны земельных ресурсов;
  • создание федерального научного центра по регулированию земельных отношений, организации использования и охраны земель;
  • сохранение и развитие системы землеустроительного и кадастрового образования;
  • последовательное развитие инфраструктуры земельного рынка для обеспечения вовлечения земельных активов в экономический оборот;
  • принятие новой редакции ФЗ «О землеустройстве» и воссоздание на его основе системы землеустройства, как основного инструмента организации рационального использования и охраны земель.

Осуществление названных мер в краткосрочной перспективе позволит изменить тренд развития землевладения и землепользования с направлением его в более цивилизованное русло.

Реальный масштаб неиспользования земель сельскохозяйственного назначения неизвестен и не может быть выявлен по многим причинам даже технически:

Отсутствует система сплошного мониторинга территории. Россельхознадзор фрагментарно проверяет использование. Система мониторинга использования земель сельскохозяйственного назначения охватывает по годам от 5 до 10% площади земель сельскохозяйственного назначения.

Дистанционное зондирования может выявить неиспользуемые сельхозугодия, но не может «привязать» к категории земли и указать собственника, т.е. – к кадастровому номеру (не все участки числятся на кадастровом учете), еще меньше имеет собственника, права которого зарегистрированы.

Государство остается крупнейшим собственником земли. В землях сельхозназначения его доля (67%), в сельхозугодьях, которые закреплены за сельхозпроизводителями доля государственных земель около 30% (это расчетные данные по сельхозорганизациями, официальные данные отсутствуют). Однако не ясно, с кого спрашивать за неиспользование (федерацию, субъект РФ или муниципалитет), так как 90% государственных земель сельхозназначения не разграничены между этими субъектами права. Росимущество должно заниматься землями в федеральной собственности, однако их доля в землях сельхозназначения – менее 2%. Ответственного за неразграниченные земли нет.

Среди земель сельхозназначения около половины сельхозугодья. Остальные под дорогами, зданиями, болотами и т.д. Их не нужно ни отслеживать на предмет использования, тем более – не изымать в какой-либо фонд.

Таким образом, первый вопрос, который стоит для обсуждения, в отношении каких земель нужно разрабатывать какие-то механизмы понуждения к использованию? Сельскохозяйственного назначения? Очевидно, что нет. С другой стороны, Минсельхоз РФ является ответственным в области земельных отношений именно в части земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем, проблема неиспользуемых сельхозугодий затрагивает огромные массивы. Ниже в таблице приведена информация, которая может свидетельствовать о том, что основная часть неиспользуемых сельхозугодий находится в государственной собственности (ТаблицаТаблица 10).

В России на 01.01.2018 г. было 222 млн га сельскохозяйственных угодий. Первая задача государства – закрепить эти земли за сельхозпроизводителями. В советское время такое закрепление осуществлялось по решению государственных органов, поэтому почти вся площадь была отдана, как тогда говорили, в вечное пользование колхозов, совхозов и хозяйств населения.

В рыночных условиях ситуация изменилась. Прежде чем претендовать на землю, сельхозпроизводитель оценивает, окупятся ли расходы на ее приобретение (аренду) и использование. Если расходы не окупаются, то земля остается у государства. На начало 2018 г. за сельхозпроизводителями было закреплено 193,2 млн га, т. е. государство не смогло передать сельхозпроизводителям 28,8 млн га сельхозугодий, в том числе 7,3 млн га пашни, залежей и многолетних насаждений, 6,9 — сенокосов. Незакрепленная за сельхозпроизводителями площадь в 1990 г. составляла 8,3 млн га. В последние 30 лет она систематически росла. В двадцати субъектах РФ более четверти сельхозугодий не закреплено за сельхозпроизводителями. Рост не закрепленных ни за кем площадей является следствием двух главных причин.

Первая – экономическая: бизнес отказывается от использования части земли, потому что это экономически невыгодно. Вторая – институциональная: чтобы получить от государства такую землю, нужно затратить большие деньги на ее оформление. При продаже или аренде государство-собственник все затраты на оформление принадлежащих ему участков перекладывает на будущих пользователей. Эту схему практически невозможно осуществить без взяток. При сложившемся низком уровне налога на земли сельскохозяйственного назначения, незакрепленность земли объясняется главным образом второй причиной.

Не используется и значительная часть закрепленных за сельхозпроизводителями сельхозугодий. Из 193,2 млн га по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 г. использовалось только 125 млн га, т. е. 68.2 млн га не использовалось. Как видно из данных табл.Таблица 10, участвовавшие в переписи хозяйства включали практически все сельскохозяйственные организации, КФХ и хозяйства населения, которые производили продукцию растениеводства и животноводства. Площадь посевов в переписанных хозяйствах была равна 79,2 млн га и фактически почти точно совпала с оперативными данными Росстата. Поголовье скота, в пересчете на условное, по переписи даже несколько выше, чем по текущей отчетности.

Таблица 10 – Оценка масштабов неиспользования сельскохозяйственных угодий в России, млн га

По данным Росреестра на 01.01.202018г. По данным ВСХП 2016г. Примечание
Всего сельхозугодий в РФ 222,0 142,2
из них: предоставлено сельхозпроизводителям 193,2 142,2
в т. ч. а) сельскохозяйственным организациям и другим юридическим лицам 115,4 90,1 По данным Росреестра 7,7 млн га закреплено за ликвидированными СХО, по которым вопрос о прекращении права не решен
б) гражданам

из них:

-КФХ и индивидуальным предпринимателям

-ЛПХ и другим индивидуальным хозяйствам граждан

-некоммерческим объединениям граждан

-гражданам, занимающимся сенокошением и выпасом

-гражданам, собственникам земельных участков

-гражданам, собственникам земельных долей

77,8

28,1

8,1

1,8

15,2

11,6

12,9

52,2

39,6

12,2

0,4

По Росреестру включены данные по ЛПХ, ИЖС и служебным наделам

По Росреестру включены садоводы, дачники, огородники, животноводы и их объединения

По последним трем группам пользователей сельхозугодий Росреестр не указывает категории хозяйств, которым предоставлена земля. Росреестр и Росстат, хотя и входят в одно ведомство, не могут согласовать классификацию сельхозпроизводителей

Сельхозугодия, не предоставленные сельхозпроизводителям 28,8 Эта площадь формально находится в государственной собственности. Однако собственность на основную часть этих земель не разграничена между РФ, субъектами РФ и муниципалитетами, т. е. является фактически ничейной.
Площадь фактически используемых сельхозпроизводителями сельхозугодий в т.ч.: сельскохозяйственным организациям и другим юридическим лицам

гражданами

125,0

80,1

44,9

Неиспользуемые сельхозугодия:

в т.ч.: не предоставленные сельхозпроизводителям предоставленные, но неиспользуемые: СХО

гражданами

не выявленные при переписи площади, предоставленные:

СХО

гражданам

97

28,8

10,0

7,3

25,3

25,6

Небольшие отклонения по сравнению текущей отчетностью объясняются тем, что в ней существенно завышены площади посевов картофеля, овощей и посадок многолетних насаждений, поголовья коров в хозяйствах населения (ТаблицаТаблица 11).

Таблица 11 – Посевная площадь и поголовье скота, по всем категориям хозяйств

По данным переписи, 2016г. По данным Росстата, 2016г. Перепись в % к данным Росстата
Посевная площадь тыс. га 79209 79993 99,0
в т. ч.: зерновые и зернобобовые культуры 47429 47110 100,7
технические культуры 13575 13599 99,8
картофель 1429 2053 69,6
овощные и бахчевые культуры* 716 848 84,4
кормовые культуры 16061 16378 98,1
Многолетние насаждения, тыс. га 470 517 90,9
Условное поголовье скота, тыс. гол 42393 40921 103,6
Крупный рогатый скот 19319 18753 103,0
Коровы 7984 8264 96,6
Свиньи 23269 22028 105,6
Овцы и козы 27217 24844 109,6
Птица 557121 553011 100,7

Из данных переписи следует, что на землях хозяйств, не охваченных переписью, практически ничего не сеяли и не выращивали скот.

Если добавить к площади закрепленных и неиспользуемых земель площади не закрепленных за сельхозпроизводителями земель, то получим 97 млн га неиспользуемых сельхозугодий. Не используются большие площади сельхозугодий, закрепленные как за СХО (25,3 млн га), так и за хозяйствами населения (25,6 млн га).

Являются не предоставленными и не используемыми 97 млн га сельхозугодий. Это около 44% всех сельхозугодий страны.

В качестве цели может быть наведение порядка в учете прав и участков, уточнение их характеристик, выделение пригодных для сельского хозяйства, формирование из массива земли участков, создание механизмов доступа к участкам сельхозпроизводителей с тем, чтобы создавалась устойчивая аграрная структура с позиции производства, сельской занятости и доходов сельского населения. Широкий аспект проблемы потребует изменений в структуре федеральных органов, их функций, состава данных в кадастре и реестре прав на недвижимое имущество, подготовку многочисленных методик (отнесения участков к ценным и особо ценным; отнесение участков к определенным видам использования в зависимости от их характеристик и расположения), разработка механизмов консервации участков как открытых пространств при отсутствии спроса, изменения подходов к понуждению к использованию (переход от репрессивных к экономическим) и т.д. и т.п.

1.3 Актуализация системы управления земельными ресурсами
агропромышленного комплекса

Термин «актуализация» определяет «переход из состояния возможности в состояние действительности» системы институтов и инструментов, обеспечивающих рациональное использование и охрану сельскохозяйственных земель.

Необходимость перехода этой системы в состояние, соответствующее современным требованиям, обусловлена ее нынешней аморфностью и весьма низкой эффективностью. Об этом свидетельствуют незавершенность земельных преобразований, отсутствие адекватной информации о состоянии земель, высокий уровень криминализации земельных отношений и др. Система плохо структурирована как организационно, так и содержательно. Правильно сказать, что системы практически нет, есть только некоторый состав действий и инструментов системы, плохо связанных между собой и недостаточно координируемых властными структурами. Достаточно подробно это анализировалось в ряде публикаций.

В рамках данной работы представлено наше видение содержательной структуры системы управления земельными ресурсами и организационных мер по ее формированию (Рисунок 2).

word image 551 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

 

Рисунок 2 – Содержательная структура системы управления
земельными ресурсами АПК

Предлагаемая структура включает в себя 6 подсистем, функционирование которых связано с реализацией комплекса мер, объединенных в 27 блоков. Каждая из представленных на рисунке подсистем в той или иной мере функционирует и сегодня, но они не формируют систему, поскольку должным образом не формализованы и не наполнены необходимым содержанием. Это становится очевидным при рассмотрении состава блоков, которые должны входить в названные подсистемы.

Первая подсистема – информационное обеспечение системы на сегодняшний день абсолютно не соответствует потребностям ни по объему, ни по качеству представляемой информации. Она обязательно должна включать в себя блоки, представленные на рисункеРисунок 3.

Однако ни один из названных блоков не функционирует в полном объеме. Органы управления обеспечены устаревшими планово-картографическими материалами (чаще всего это карты и планы на основе аэрофотосъемки 10-летней и большей давности. Лучший в мире (по признаниям зарубежных экспертов) земельный кадастр фактически уничтожен, а кадастр объектов недвижимости не содержит информации о земельных участках, необходимой для принятия управленческих решений в сфере АПК. Почвенные, геоботанические и другие обследования имеют лишь локальный характер и не дают представления о состоянии всего фонда сельскохозяйственных земель. К сожалению, разрушен и комплекс мониторинга земель, успешно функционировавший в СССР.

Очевидно, что без воссоздания на новой технической и технологической основе всех названных блоков невозможно получить современную и объективную информацию, без которой эффективное управление нереально.

word image 552 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 3 – Структурная схема подсистемы «Информационное обеспечение

системы управления земельными ресурсами АПК»

Важнейшей в системе является вторая подсистема управления собственностью, которой ранее просто не существовало, а в настоящее время она четко не определена ни по содержанию, ни по организации функционирования. Полагаем, что ее наполнение должно быть представлено блоками, показанными на рисункеРисунок 4.

word image 553 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 4 – Структурная схема подсистемы управления собственностью на

сельскохозяйственные земли

Органы управления АПК осуществляют множество различных мер, которые относятся к названным блокам, однако они, как и в предыдущем случае не имеют системного характера. Например, не существует официально оформленной позиции о целесообразности или целесообразности продолжения приватизации земель, хотя в государственной и муниципальной собственности до настоящего времени остается 2/3 сельскохозяйственных земель.

Нет позиции власти и о приоритетах различных форм хозяйствования на земле, не ведется анализ состояния и динамики развития арендных отношений, не снижается уровень криминализации земельных отношений, продолжается рост латифундий и т.д. Каждый из названных блоков необходимо оформить организационно, обозначить перечни задач, требующих решения и определить инструменты и методы их решения.

Наиболее важное экономическое значение имеет третья подсистема управления использованием земель. За последние годы достигнуты впечатляющие результаты развития сельскохозяйственного производства, но земельный потенциал страны, даже при этих успехах, использован далеко не полностью. Значительные площади пашни, и особенно естественных кормовых угодий или не используются совсем или используются весьма нерационально. Чтобы обеспечить дальнейший рост сельскохозяйственного производства необходимо сформировать эффективную подсистему управления использованием земель (РисунокРисунок 5).

word image 554 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 5 – Структурная схема подсистемы управления использованием

сельскохозяйственных земель

В предложенной схеме все блоки, кроме 4 на сегодняшний день не существуют, хотя без научного предвидения, квалифицированного прогнозирования и объективного планирования весьма трудно реализовывать цели, поставленные руководством страны перед АПК. Особенно болезненным является разрушение института землеустройства, без которого в стране растет обезличка в распределении и чересполосица земель, повсеместно не соблюдаются севообороты, снижается плодородие почв и т. д. Как и прежде, в современных условиях землеустройство позволяет существенно повысить эффективность использования земель. В землеустроенных хозяйствах Белгородской области выход продукции на 1 га выше на 25-30 %, чем в хозяйствах, где землеустройство не проводилось. Однако этот институт оказался вне поля зрения органов управления АПК на всех уровнях.

В странах с развитой экономикой используется широкий спектр стимулов рационального и эффективного использования земель – софинансирование землеустройства, субсидирование затрат на освоение и рекультивацию земель, конкурсы на лучшее обустройство территории и др.

К сожалению, в России известны лишь отдельные локальные примеры подобного стимулирования, но системного подхода к этому инструменту не существует. В условиях растущих площадей деградированных земель особое значение имеет четвертая подсистема обеспечения охраны воспроизводства потенциала сельскохозяйственных земель (РисунокРисунок 6).

word image 555 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 6 – Структурная схема подсистемы обеспечения охраны

воспроизводства потенциала земельных ресурсов АПК

В этой подсистеме всего 2 блока, но каждый из них чрезвычайно важен и необходим для сохранения земельного, а значит и всего аграрного потенциала страны.

Несомненно, значимой является пятая подсистема контроля за использованием и охраной сельскохозяйственных земель. Она существует сегодня и достаточно эффективно влияет на организацию и эффективность использования сельскохозяйственных земель. Структурно она должна выглядеть так, как показано на рисункеРисунок 7.

Задача систематизации здесь состоит в исключении дублирования функций и полномочий, которое в настоящее время проявляется очень часто.

Разграничение государственного и ведомственного контроля должно, по нашему мнению, выглядеть таким образом: государственный контроль осуществляет функциональное ведомство – Росреестр и он должен быть ориентирован на соблюдение прав, защиту интересов правообладателей и соблюдение ими установленных требований к собственникам и арендаторам земли.

Отраслевой контроль осуществляет Минсельхоз РФ (Россельхознадзор) и он ориентирован на обеспечении целевого и рационального землепользования, и требований по охране земель от деградации.

Наконец последняя по перечню, но не по значимости шестая подсистема научного и кадрового обеспечения (РисунокРисунок 8).

Содержание этой подсистемы не требует особых пояснений, она реально существует, но как для предыдущих ей присуща некоторая аморфность и бессистемность. Деятельность НИИ аграрного профиля плохо координируется с деятельностью ВУЗов, у Минсельхоза РФ пока не сложилось необходимое взаимодействие с отделением сельскохозяйственных наук РАН, а повышение квалификации сотрудников, работающих в сфере управления земельными ресурсами, носит больше эпизодический, чес системный характер.

word image 556 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 7 – Подсистема контроля за использованием и охраной

сельскохозяйственных земель

word image 557 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 8 – Структурная схема подсистемы научного и

кадрового обеспечения системы

В блоке реализации эффективной кадровой политики необходима ориентация на высокий уровень профессиональной подготовки специалистов, работающих в системе, формирование кадрового резерва, разумное соотношение молодых и опытных сотрудников.

В предложенных структурных схемах не представлен очень важный элемент системы, который присутствует во всех блоках – это подготовка профильных законопроектов, подзаконных нормативных актов и других документов, формирующих правовую и нормативную базу успешного функционирования системы. Эта деятельность очень важна и от ее успешности во многом зависит уровень системности управления и его эффективность.

В предложенных структурных схемах не представлен очень важный элемент системы, который присутствует во всех блоках – это подготовка профильных законопроектов, подзаконных нормативных актов и других документов, формирующих правовую и нормативную базу успешного функционирования системы. Эта деятельность очень важна и от ее успешности во многом зависит уровень системности управления и его эффективность.

Формирование актуализированной системы управления земельными ресурсами АПК должно начинаться с осознания руководством отрасли необходимости и полезности ее создания, формирования рабочей группы по подготовке комплекса последовательных мер и принятия необходимых нормативных актов по их реализации.

Осуществление этих мер невозможно единовременно, для создания системы понадобится несколько лет, но ее функционирование несомненно окупит и временные и материальные затраты, обеспечив более высокую эффективность использования и воспроизводства плодородия сельскохозяйственных земель.

Выводы по разделу 1

  1. Земельная политика и управление земельными ресурсами в РФ не в полной мере соответствуют требованиям социально-экономического развития страны.
  2. Целенаправленность, содержательность и эффективность земельной политики должны определить ее доктрина, утверждаемая Президентом РФ.
  3. Для повышения эффективности управления земельными ресурсами страны необходимо сформировать систему инструментов, обеспечиваемых рациональное использование и охрану земель.

2 Оценка масштабов и последствия неиспользования земель сельскохозяйственного назначения

2.1 Данные сельскохозяйственного землепользования

Земельный фонд Российской Федерации на 1.01.2019 года составляет 1712519,1 тыс. га, 22,4% его занимают земли сельскохозяйственного назначения, за период с 1990 года их площадь сократилась с 639.1 до 383.2 млн га, т.е. в 1.7 раза.

Снижение площади земель сельскохозяйственного назначения происходило за счет отвода значительной их части для несельскохозяйственных целей. В таблицеТаблица 12 показан отвод земель данной категории за период 2000-2017 гг., где видно, что в целом за семнадцать лет было отведено для расширения и строительства населенных пунктов; предприятий промышленности, транспорта и связи; лесохозяйственных предприятий для целей лесоразведения; предприятий и организаций, занимающиеся природоохранной деятельностью и для других несельскохозяйственных целей более 1,7 млн га.

Таблица 12 ‑ Динамика отвода земель сельскохозяйственного назначения для

несельскохозяйственных целей, тыс. га*

Годы Площадь земель сельскохозяйственного назначения, переводимая в другие категории земель Годы Площадь земель сельскохозяйственного назначения, переводимая в другие категории земель
всего в т. ч. сельскохозяйственных угодий из них пашня всего в т. ч. сельскохозяйственных угодий из них пашня
2000 н/д 118,6 н/д 2009 93,1 72,3 27,6
2001 137,0 н/д н/д 2010 145,2 58,1 23,8
2002 132,8 н/д н/д 2011 72,6 43,6 18,8
2003 60,1 н/д н/д 2012 135,3 110,4 28,3
2004 н/д 41,1 н/д 2013 140,0 100,0 38,0
2005 35,0 20,8 н/д 2014 >320,0 н/д н/д
2006 69,1 26,0 10,7 2015 >75,0 н/д н/д
2007 81,9 63,4 35,1 2017 61,0 н/д н/д
2008 105,8 84,1 31,5

Приведенная в таблицеТаблица 13 динамика площади свидетельствует о последовательном ее снижении, за исключением 2015 г., когда их площадь увеличилась в связи с присоединением Крыма. Площадь сельскохозяйственных угодий по стране уменьшилась на 396,6 тыс. га, пашни на 9576,8 тыс. га, кормовые угодья и залежь увеличились соответственно на 4579,7 тыс. га и 4549,2 тыс. га. Выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота объясняется также переводом этих угодий в фонд перераспределения земель, который на 2016 год составляется 43608,6,0 тыс. га.

Снижение площади земель сельскохозяйственного назначения объясняется также сложным экономическим состоянием в стране, которое отразилась на многих землепользователях (землевладельцах), занимающихся производством сельскохозяйственной продукции.

Использование земель сельскохозяйственного назначения по видам собственности можно проанализировать на основе данных Росреестра (ТаблицаТаблица 14).

Таблица 13 – Динамика площади сельскохозяйственных угодий в границах Российской Федерации за период с 1990 по 2017 гг., тыс. га*

Годы Сельскохозяйственные угодья (с землями личного пользования), всего В том числе Годы Сельскохозяйственные угодья (с землями личного пользования), всего В том числе
пашня (с землями личного пользования) сенокосы и пастбища (с землями личного пользования) Залежь пашня (с землями личного пользования) сенокосы и пастбища (с землями личного пользования) Залежь
1990 222 409,2 132 304,2 87 899,5 347,2 2004 220 729,7 122 146,0 92 023,7 4750,2
1991 222 407,9 132 068,7 86 860,2 374,7 2005 220 679,0 121 780,9 92 098,8 4998,9
1992 222 486,3 132 004,6 88 081,1 393,4 2006 220 632,7 121 573,9 92 117,1 5144,3
1993 222 122,0 131 587,3 88 248,8 481,2 2007 220 567,9 121 573,5 92 094,5 5105,7
1994 221 794,6 130 656,2 88 012,4 1097,8 2008 220 491,6 121 648,9 92 052,0 4998,0
1995 221 985,2 130 197,6 88 229,2 1456,4 2009 220 461,6 121 648,7 92 053,0 4965,2
1996 221 634,2 128 870,9 88 783,0 2003,1 2010 220 396,3 121 433,9 92 059,5 5103,3
1997 221 491,6 127 822,8 89 220,9 2501,9 2011 220 272,1 121 444,9 92 028,3 4996,9
1998 221 161,8 126 488,6 89 943,8 2874,6 2012 220 220,8 121 459,6 91 996,7 4960,2
1999 221 151,3 125 331,9 90 585,6 3360,8 2013 220 204,0 121 473,1 91 965,1 4955,1
2000 221 088,8 124 373,8 90 923,4 3927,2 2014 220 205,8 121 489,9 91 967,0 4922,1
2001 221 003,6 123 859,6 91 143,0 4143,3 2015 222 066,3 122 752,6 92 501,9 4910,9
2002 220 896,2 123 464,4 91 351,4 4245,0 2016 222 040,2 122 706,6 92 509,0 4923,6
2003 220 832,6 122 558,4 91 903,6 4556,3 2017 222 012,6 122 727,4 92 479,2 4896,4

Таблица 14 – Динамика распределения площади земель сельскохозяйственного назначения по формам собственности в 2000-2007 годах

Годы Всего земель

сельскохозяйственного

назначения

В государственной и

муниципальной

собственности

В частной

собственности

всего % всего % всего %
2000 405999,5 100,0 280470,6 69,1 125528,9 30,9
2001 397948,1 100,0 272714,9 68,5 125233,2 31,5
2002 400746,7 100,0 275854,2 68,8 124892,5 31,2
2003 393162,8 100,0 267591,0 68,1 125571,8 31,9
2004 400973,0 100,0 275064,3 68,6 125908,7 31,4
2005 401559,0 100,0 275801,7 68,7 125757,3 31,3
2006 402551,1 100,0 276526,4 68,7 126024,7 31,3
2007 403177,0 100,0 274810,4 68,2 128366,6 31,8
2008 402312,9 100,0 273361,2 67,9 128951,7 32,1
2009 399984,0 100,0 270677,3 67,7 129306,7 32,3
2010 393388,4 100,0 264288,0 67,2 129100,4 32,8
2011 388972,0 100,0 260378,4 66,9 128593,6 33,1
2012 386135,8 100,0 257799,1 66,8 128336,7 33,2
2013 386465,0 100,0 258317,9 66,8 128147,1 33,2
2014 385532,6 100,0 257897,4 66,9 127635,2 33,1
2015 383738,3 100,0 255375,5 66,5 128362,8 33,5
2016 383612,0 100,0 255632,4 66,6 127979,6 33,4
2017 383227,7 100,0 255459,9 66,7 127767,8 33,3

Как видно из таблицы, большая доля (более 66,6%) земель сельскохозяйственного назначения находится в государственной и муниципальной собственности, наблюдается тенденция снижения площади этого вида собственности и увеличения земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности (с 30,9% до 33,3%). Большая часть земель, находящихся в государственной собственности не разграничена, не поставлена на кадастровый учет и не прошла регистрацию, что затрудняет их эффективное использование.

Динамика распределения земель сельскохозяйственного назначения по угодьям приведена в таблицеТаблица 15, анализ данных которых позволяет сделать вывод об увеличении доли сельскохозяйственных угодий в данной категории с 33,2% до 51,5%, снижении площадей под лесом и кустарником с 15,6% до 11,4%, увеличении площади под водой и дорогами.

Изменения произошли также в площади самого ценного вида земель в составе сельскохозяйственных угодий – пашни, отличающаяся самым высоким плодородием и потенциальной продуктивностью.

За 1990-2017 гг., по данным Росреестра, площадь пашни в составе земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 16,1 млн га с 132,3 до 116,2 млн га (на 12,2%).

Таблица 15 – Динамика распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям

Годы Показатели Сельскохозяйственные угодья Под лесом и кустарником Под

водой

Под дорогами и постройками Прочие земли, включая оленьи

пастбища

Итого
1990 млн га 212,2 99,7 17,7 5,1 304,4 639,1
% 33,2 15,6 2,8 0,8 47,6 100,0
1995 млн га 185,6 127,4 19,3 3,5 321,2 656,7
% 28,2 19,4 3,0 0,5 48,9 100,0
2000 млн га 190,7 66,6 13,2 3,4 132,1 406,0
% 47,0 16,4 3,2 0,9 32,5 100,0
2005 млн га 194,4 60,0 13,2 3,4 130,6 401,6
% 48,4 14,9 3,3 0,9 32,5 100,0
2010 млн га 196,1 50,2 13,2 3,4 143,7 393,4
% 49,8 12,8 3,3 0,9 33,2 100,0
2015 млн га 197,7 44,0 13,1 3,4 125,5 383,7
% 51,5 11,5 3,4 0,9 32,7 100,0
2017 млн га 197,7 43,9 13,1 3,4 125,4 383,6
% 51,5 11,4 3,4 0,9 32,7 100,0

В основном это произошло за счет выведения пашни из обработки, перевода малопродуктивной пашни в кормовые угодья, в залежь, площадь которой в Российской Федерации по данным Росреестра увеличилась с 347,2 тыс. до 4896,4 тыс. га, т.е. на 4,55 млн га (Таблица 16, РисунокРисунок 9).

Таблица 16 – Динамика и структура сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения

Показатели Сельскохозяйственные угодья В том числе
пашня залежь многолетние насаждения кормовые угодья
1990 млн га 222,4 132,3 0,3 1,9 87,9
% 100,0 59,5 0,1 0,9 39,5
1995 млн га 221,9 130,2 1,5 2,0 88,2
% 100,0 58,7 0,7 0,9 39,7
2000 млн га 221,1 124,4 3,9 1,9 90,9
% 100,0 56,3 1,8 0,8 41,1
2005 млн га 194,4 121,8 5,0 1,8 92,1
% 100,0 62,7 2,6 0,9 47,4
2010 млн га 196,1 121,4 5,1 1,8 92,1
% 100,0 61,9 2,6 0,9 47,0
2015 млн га 197,7 116,3 4,3 1,2 75,9
% 100,0 58,8 2,2 0,6 38,4
2017 млн га 197,8 116,2 4,3 1,2 76,0
% 100,0 58,8 2,2 0,6 38,4

word image 558 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 9 ‑ Динамика залежных земель с 1990 по 2017 гг.

По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года площадь залежи в стране составляла 13,9 млн га. Площадь под многолетними насаждениями по годам менялась, но в целом за 17 лет сократилась на 700 тыс. га. Аналогично процесс происходил с кормовыми угодьями, площадь которых с 2010 до 2015 года уменьшилась на 16,2 млн га. Сложившаяся ситуация с сокращением площади сельскохозяйственных угодий в целом, пашни, многолетних насаждений не может не вызывать тревоги. Однако, важно знать их качественное состояние и фактическое использование.

Анализ докладов о состоянии и использовании земель по их качественному и экологическому состоянию, подготовленных Росреестром показывает, что на территории России почти повсеместно наблюдается деградация сельскохозяйственных угодий. Основными негативными процессами, приводящими к такому положению, являются: водная и ветровая эрозия, переувлажнение и заболачивание, подтопление, засоление и осолонцевание, нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне.

Эродированные земли – земли, потерявшие в результате эрозии частично или полностью плодородный слой почвы (ГОСТ 26640-85). Эрозия почвы – разрушение и снос верхнего наиболее плодородного горизонта почвы в результате действия воды и ветра (ГОСТ 27593-88). В данный тип входят промоины, ложбины и овраги. Эрозионно-аккумулятивный процесс – многофакторное явление и протекает при сложном взаимодействии природных и антропогенных факторов: рельефа местности (крутизна, длина, форма склонов), климата (осадки, промерзание, увлажнение почв), генезис почв (тип, подтип, свойства), особенностей земледелия (обработка почвы, набор возделываемых культур, севообороты и др.) и, многих других. Рельеф, являясь носителем эрозионной энергии территории и основным природным фактором современной эрозии, определяет интенсивность смыва и размыва почв, и грунтов.

Эродированность достигает 17,7% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой – 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают почти 12%, засоленные и солонцеватые – 20,1% сельскохозяйственных угодий. Наиболее опасными в эрозионном отношении являются территории Приволжского (34,0%), Южного (18,6%) и Центрального (15,2%) федеральных округов, в дефляционноопасном – Южного (17,4%) и Сибирского (14,3%) федеральных округов (Таблица 17).

Процессы заболачивания в наибольшей степени развиты на территории Северо-западного и Дальневосточного федеральных округов, засоления – Южного (около 50,0%) и Сибирского (≈30,0%) федеральных округов. Данные цифры подтверждаются результатами обследований, проведенных еще в 2009 гг. Качественные характеристики пашни по результатам мониторинга плодородия почв в 2009 и 2016 гг. приведены в таблицеТаблица 18.

Таблица 17 – Сведения о качественном состоянии сельскохозяйственных угодий в

составе земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации*

Федеральный округ С.-х. угодья, тыс. га Пашня

тыс. га

Эродировано Дефлировано Переувлажнено Заболочено
тыс. га % тыс. га % тыс. га % тыс. га %
Центральный 29493,4 23888,1 4479,9 15,2 685,1 2,3 2860,9 9,7 2729,3 9,3
Северо-Западный 5450,7 3429,2 219,0 4,0 1,5 0,02 875,1 16,1 888,4 16,3
Южный 40633,4 22828,8 7556,5 18,6 7056,8 17,4 2043,5 5,0 377,1 0,9
Приволжский 51313,5 36391,0 17445,4 34,0 1453,4 2,8 1932,9 3,8 919,7 1,8
Уральский 13886,3 8607,0 639,9 4,6 54,2 0,4 2044,6 14,7 910,6 6,6
Сибирский 48786,9 23947,6 3819,9 7,8 6957,3 14,3 4097,1 8,4 1970,4 4,0
Дальневосточный 4812,3 2481,8 315,3 6,6 42,7 0,9 723,4 15,0 759,7 15,8
Итого земель 194376,5 12157 34475,9 17,7 16251,0 8,4 14577,5 7,5 8555,2 4,4

Данные таблицы показывают, что площадь обследуемой пашни увеличивается, в целом по российской Федерации за прошедший период снизилась площадь пашни с кислыми почвами (с 35,3% до 34,3%), с низким содержанием обменного калия (с 9,2% до 8,7%), увеличились незначительно площади пашни с низким содержанием подвижного фосфора (с 22,0% до 22,1%) и более чем в два раза – с низким содержанием органического вещества (с 31,4% до 63,9%).

Опустынивание земель является в настоящее время одним из наиболее интенсивных и широко распространённых процессов на засушливых территориях юга Российской Федерации. В результате опустынивания аридных территорий природные пастбища теряют свою продуктивность, почвы подвергаются эрозии и засолению, пески оголяются и приходят в движение. В Российской Федерации опустыниванием в той или иной мере охвачено 27 субъектов Российской Федерации.

Наряду с перечисленными факторами снижения качества сельскохозяйственных угодий, продолжают развиваться следующие негативные процессы:

уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования;

загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами.

Таблица 18 – Качественная характеристика пашни в Российской Федерации по результатам мониторинга плодородия почв

Субъект

Российской

Федерации

Площадь пашни Год обследования Кислотность почв Содержание

подвижного фосфора

Содержание

обменного калия

Содержание

органического

вещества

всего обследовано,

тыс. га

в том числе кислых почв га всего

обследовано, тыс. га

в том числе с низким содержанием подвижного фосфора всего обследовано, тыс. га в том числе с низким содержанием обменного калия всего обследовано, тыс. га в том числе с низким содержанием органического вещества
тыс. га % тыс. га % тыс. га % тыс. га %
Центральный федеральный округ 23940,3 2009 15973,40 8751,82 54,8 14583,42 2005,95 13,8 14529,58 2952,84 20,3 14323,25 5408,61 37,8
23844,0 2016 18341,15 10824,28 59,0 18313,15 2304,47 12,6 18335,59 3313,27 18,10 17833,78 10032,08 56,3
Северо-Западный федеральный округ 3438,7 2009 2061,51 835,62 40,5 1851,77 188,96 10,2 1851,70 571,93 30,9 1828,33 1111,35 60,8
3427,1 2016 1913,03 888,62 46,5 1913,04 193,83 10,1 1908,21 548,63 28,8 1849,48 934,25 50,5
Южный федеральный округ 17186,8 2009 7316,11 248,08 3,4 10037,87 2500,24 24,9 10038,24 297,66 3,0 10088,07 6199,11 61,4
18464,5 2016 14570,40 343,09 2,4 14429,68 2922,43 20,3 14537,08 477,01 3,3 14513,41 12169,17 83,8
Северо-Кавказский федеральный округ 5631,6 2009 4508,90 92,73 2,1 4478,48 1431,54 32 4478,55 306,86 6,9 4469,57 2269,88 50,8
5627,3 2016 4926,31 102,23 2,1 4973,20 1856,91 37,3 4922,11 399,86 8,1 4921,75 4194,05 85,2
Приволжский федеральный округ 36273,1 2009 24663,72 9353,13 37,9 23216,27 4903,14 21,1 23272,10 1723,28 7,4 23087,05 7034,00 30,5
36280,9 2016 30699,02 10764,00 35,1 30616,63 7479,60 24,4 30808,87 2239,63 7,3 29567,30 19659,59 66,5
Уральский федеральный округ 8403,4 2009 6279,99 2924,26 46,6 6170,95 3270,86 53,0 6231,20 109,00 1,7 6157,23 301,53 4,9
8311,2 2016 7115,24 3523,84 49,5 7115,25 3653,34 51,3 7130,88 204,48 2,9 7220,66 4717,39 65,3
Сибирский федеральный округ 23991,5 2009 20673,52 5639,97 27,3 20393,48 2822,04 13,8 20342,81 1459,77 7,2 20215,96 1,58 0,1
23982,9 2016 22212,77 6706,75 30,2 22213,07 2856,41 12,0 22212,77 1459,11 6,6 22212,77 11190,10 50,4
Дальневосточный федеральный округ 2568,5 2009 2121,19 1575,32 74,3 1848,09 1071,16 58,0 1848,19 156,07 8,4 1848,19 398,78 21,6
2738,7 2016 1946,40 1730,84 88,9 1946,40 1145,44 58,8 1946,40 180,64 9,3 1946,40 992,56 51,0
Итого земель

в границах Российской Федерации

121433,9 2009 83598,34 29420,93 35,2 82580,33 18193,89 22,0 82592,36 7577,41 9,2 82017,64 25783,61 31,4
122706,6 2016 101724,32 34883,65 34,3 101520,42 22412,43 22,1 101801,91 8822,63 8,7 100065,55 63889,19 63,9

Примечание. Рассчитано по данным Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. – М.: ФГНУ «Росинформагротех, 2010. – с. 67-81; Государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2016 гг.». – М.: Росреестр

Динамика состояния мелиорируемых земель по федеральным округам страны приведена на рисункеРисунок 10 и в таблицеТаблица 19.

word image 559 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации word image 560 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации
а) орошаемые земли б) осушаемые земли

Рисунок 10 ‑ Динамика состояния мелиорируемых земель по

федеральным округам в России

Как видно из приведенных данных, площадь орошаемых земель снижалась до 2014 года, затем наблюдается ее рост. В хорошем и удовлетворительном состоянии находится 75,4% таких земель, в неудовлетворительном – 24,6%. Больший удельный вес площадей орошаемых земель в неудовлетворительном состоянии находятся в Уральском и Северо-Кавказском федеральных округах (соответственно 72,2% и 40,1%).

Площадь осушаемых земель сокращается, в хорошем и удовлетворительном состоянии находится 61,3%, но за последние 12 лет увеличилась на 203,3 тыс. га (4%) площадь осушаемых земель, находящихся в неудовлетворительном состоянии. В Центральном федеральном округе удельный вес таких земель составил 52,3%, в Сибирском – 43,0%.

Загрязнение и захламление земель в той или иной мере относится ко всей территории Российской Федерации, за исключением земель природоохранного назначения и значительной части земель лесного фонда.

В районах Крайнего Севера в результате многоцелевого и крупномасштабного промышленного освоения территорий возникли обширные очаги сильного загрязнения, захламления, нарушения и деградации земель. Ущерб нанесен оленьим пастбищам и в целом оленеводству, являющемуся ведущей отраслью сельскохозяйственного производства и играющему наиболее важную роль в жизни (культура, быт, экономика) коренных народов Севера.

Таблица 19 – Динамика состояния мелиорированных земель по субъектам Российской Федерации*

Федеральные округа Год Орошаемые земли Осушаемые земли
общая площадь из них состояние: общая площадь из них состояние:
хорошее удовлетворительное неудовлетворительное хорошее удовлетворительное неудовлетворительное
тыс. га % тыс. га % тыс. га % тыс. га % тыс. га % тыс. га %
Центральный 2005 509,2 226,7 44,5 155,0 30,4 127,5 25,0 1650,2 277,8 16,8 776,8 47,1 595,6 36,1
2010 487,6 212,8 43,6 137,5 28,2 137,3 28,2 1599,6 229,5 14,3 650,2 40,6 719,9 45,0
2017 489,1 220,0 45,0 132,4 27,1 136,7 27,9 1590,8 188,2 11,8 570,4 35,9 832,2 52,3
Северо-Западный 2005 21,2 1,3 6,1 12,2 57,5 7,7 36,3 3416,0 265,9 7,8 2006,9 58,8 1143,2 33,5
2010 19,8 1,3 6,6 12,1 61,1 6,4 32,3 3411,9 213,4 6,3 1937,4 56,8 1261,1 37,0
2017 20,8 1,2 5,8 12,1 58,2 7,5 36,1 3341,4 292,6 8,8 1847,8 55,3 1201,0 35,9
Южный 2005* 1154,5 587,4 50,9 309,3 26,8 257,8 22,3 54,7 15,5 28,3 15,1 27,6 24,1 44,1
2010 1096,5 555,1 50,6 290,1 26,5 251,3 22,9 54,5 17,1 31,4 14,7 27,0 22,7 41,7
2017 1499,4 750,9 50,1 483,9 32,3 264,6 17,6 54,6 17,1 31,3 28,7 52,6 8,8 16,1
Северо-

Кавказский

2005* 1108,8 452,4 40,8 237,6 21,4 418,8 37,8 20,1 7,7 38,3 2,7 13,4 9,7 48,3
2010 1053,0 374,2 35,5 294,4 28,0 384,4 36,5 20,1 7,5 37,3 9,3 46,3 3,3 16,4
2017 1024,5 335,3 32,7 335,3 32,7 410,5 40,1 20,1 0,0 0,0 18,2 90,5 1,9 9,5
Приволжский 2005 936,1 630,4 67,3 184,9 19,8 120,8 12,9 456,0 102,5 22,5 234,9 51,5 118,6 26,0
2010 893,8 597,3 66,8 168,5 18,9 128,0 14,3 456,1 105,1 23,0 231,6 50,8 119,4 26,2
2017 901,0 606,1 67,3 158,3 17,6 136,6 15,2 454,2 97,6 21,5 232,7 51,2 123,9 27,3
Уральский 2005 156,2 22,9 14,7 30,3 19,4 103,0 65,9 160,5 4,8 3,0 94,9 59,1 60,8 37,9
2010 103,6 5,0 4,8 23,7 22,9 74,9 72,3 145,5 0,4 0,3 95,8 65,8 49,3 33,9
2017 92,6 5,0 5,4 20,7 22,4 66,9 72,2 145,3 0,4 0,3 98,3 67,7 46,6 32,1
Сибирский 2005 528,2 235,1 44,5 222,3 42,1 70,8 13,4 240,1 43,4 18,1 113,7 47,4 83,0 34,6
2010 488,6 210,9 43,2 207,8 42,5 69,9 14,3 235,9 39,9 16,9 112,6 47,7 83,4 35,4
2017 490,8 195,9 39,9 219,9 44,8 75,0 15,3 235,1 37,6 16,0 96,4 41,0 101,1 43,0
Дальневосточный 2005 139,2 12,4 8,9 18,3 13,1 108,5 77,9 748,2 211,0 28,2 218,3 29,2 318,9 42,6
2010 140,5 63,2 45,0 35,1 25,0 42,2 30,0 750,0 256,0 34,1 271,8 36,2 222,2 29,6
2017 140,5 58,3 41,5 34,8 24,8 47,4 33,7 754,8 260,4 34,5 252,7 33,5 241,7 32,0
Итого земель в РФ 2005 4553,4 2168,6 47,6 1169,9 25,7 1214,9 26,7 6745,8 928,6 13,8 3463,3 51,3 2353,9 34,9
2010 4283,4 2019,8 47,2 1169,2 27,3 1094,4 25,5 6673,6 868,9 13,0 3323,4 49,8 2481,3 36,1
2017 4658,7 2172,7 46,6 1340,8 28,8 1145,2 24,6 6596,3 893,9 13,6 3145,2 47,7 2557,2 38,8

Примечание: * – рассчитано с учетом последующего формирования федеральных округов в соответствии с Указом президента России от 19 января 2010 года

Нами проведен анализ использования земель сельскохозяйственного назначения на основе данных сельскохозяйственной переписи 2006 и 2016 гг. и данных Росреестра (Таблица 20).

Таблица 20 – Динамика площади использования сельскохозяйственных угодий
сельскохозяйственными организациями, гражданами и их объединениями, тыс. га*

Годы Сельскохозяйственные

организации

Граждане и их

объединения

Всего сельскохозяйственных угодий в границах РФ Итого у с.-х

организаций, граждан и их объединений

общая площадь земель площадь с.-х. угодий уд. вес к общей площади с.-х угодий (%) общая площадь земель площадь с.-х. угодий уд. вес к общей площади с.-х угодий (%) площадь с.-х. угодий уд. вес к общей площади с.-х угодий (%)
2000 581097,0 157617,8 71,3 63782,6 39173,5 17,7 221 088,8 196791,3 89,0
2001 559762,8 154129,3 69,7 72013,7 41572,8 18,8 221 003,6 195702,1 88,6
2002 416997,6 150374,4 68,1 74163,0 44249,9 20,0 220 896,2 194624,3 88,1
2003 417488,6 147524,8 66,8 72183,8 46231,8 20,9 220 832,6 193756,6 87,7
2004 469775,2 142076,2 64,4 77323,2 50562,9 22,9 220 729,7 192639,1 87,3
2005 458653,1 137915,4 62,5 79351,9 53749,4 24,4 220 679,0 191664,8 86,9
2006 447761,0 131745,2 59,7 84385,0 58842,5 26,7 220 632,7 190587,7 86,4
2007 456349,7 128506,7 58,3 92237,1 62034,8 28,1 220 567,9 190541,5 86,4
2008 441999,1 125286,1 56,8 94320,6 65660,7 29,8 220 491,6 190946,8 86,6
2009 426199,3 122764,8 55,7 96500,7 67934,2 30,8 220 461,6 190699,0 86,5
2010 422179,6 122111,0 55,4 97229,4 68665,6 31,2 220 396,3 190776,6 86,6
2011 422463,5 120877,8 54,9 98834,4 70047,3 31,8 220 272,1 190925,1 86,7
2012 422008,7 119832,4 54,4 100154,2 71262,9 32,4 220 220,8 191095,3 86,8
2013 419692,5 118391,4 53,8 101809,3 72791,9 33,1 220 204,0 191183,3 86,8
2014 417637,4 117091,1 53,2 103215,6 74194,7 33,7 220 205,8 191285,8 86,9
2015 416430,6 116891,8 52,6 104952,0 75793,2 34,1 222 066,3 192685,0 86,8
2016 415514,6 116037,5 52,3 106137,3 76863,6 34,6 222 040,2 192901,1 86,9
2017 414695,4 115439,2 52,0 107149,7 77749,8 35,0 222 012,6 193189,0 87,0

Статистические данные свидетельствуют, несмотря на расхождение в цифрах, о снижении общей площади земель, сельскохозяйственных угодий у сельскохозяйственных организаций, граждан и их объединений, производящих сельскохозяйственную продукцию, несмотря на увеличение данных площадей у последних. Снижается также фактическое использование сельскохозяйственных угодий, в 2016 году по различным данным оно составляло от 87,8-95,8%. Таким образом, причины сокращения доли земель сельскохозяйственного назначения в общей структуре земельного фонда РФ можно свести к следующему: добровольный отказ сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств и других производителей сельскохозяйственной продукции от предоставленных им ранее земель, связанный с их неудовлетворительным экономическим состоянием. Иначе говоря, это:

  • отсутствие необходимых финансовых средств правообладателей, на приобретение почвообрабатывающей сельскохозяйственной техники, посевного и посадочного материала, удобрений, средств защиты растений от вредителей и болезней, строительство ферм, хранилищ, складов, покупку технологических средств и оборудования и др.;
  • отсутствие адекватной сложившимся земельным отношениям системы земельного законодательства и нормативно-правовых актов, регулирующих использование земли и ее оборот;
  • ликвидация сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств;
  • расширение и строительство населенных пунктов;
  • отвод под строительство новых и расширение территории уже действующих предприятий промышленности, транспорта и связи;
  • передача лесохозяйственным предприятиям для целей лесоразведения;
  • увеличение площади предприятий и организаций, занимающихся природоохранной деятельностью;
  • отвод для строительства нефтегазопроводов, заводов и предприятий, придорожных торгово-промышленных комплексов, расширение существующих предприятий и т. д.;
  • отсутствие механизма реализации государственных принципов планирования и организации использования земель всех категорий и в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения. Речь идет о землеустройстве, которое во все времена эффективно исполняло эту функцию через функционирование землеустроительной службы и проектных институтов по землеустройству (в настоящий момент их нет).

2.2 Информационные системы и способы сбора данных о неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения

Сбор информации о состоянии земель сельскохозяйственного проводится на основе единой системы показателей состояния и использования земель (ЕСП ГМЗ). ЕСП ГМЗ устанавливает минимальный перечень объектов (земель) и их характеристик и является основой для разработки методических и нормативно-технических документов Росреестра. Это общие показатели, которые являются едиными для всех его уровней: федерального, регионального и локального. Кроме того, могут формироваться частные показатели, собираемые дополнительно на региональном и локальном уровне.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 года №1292-р одобрена Концепция на период до 2020 года развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях.

«…Государственные информационные ресурсы о сельскохозяйственных землях, формируемые с использованием данных, имеющихся в федеральных органах исполнительной власти, являются централизованными ресурсами и формируются в целях анализа, прогноза и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и использования этих земель.

Основными видами информации, формируемой на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях с использованием современных информационных технологий, включая геоинформационные технологии, должны являться:

  • информация о границах сельскохозяйственных земель (участков, сельскохозяйственных полигонов, контуров), их площади, состоянии, виде разрешенного и хозяйственного использования, потенциальной продуктивности;
  • информация о сельскохозяйственных землях, выведенных из сельскохозяйственного оборота, включая границы, площади, состояние, год последнего использования в обороте;
  • информация о сельскохозяйственных землях, введенных в оборот в текущем году и за заданный период наблюдений, включая границы, площади, состояние, вид хозяйственного использования, потенциальную продуктивность, продолжительность пребывания сельскохозяйственных земель в залежном состоянии в последние годы;
  • информация о состоянии плодородия почв, включая показатели, характеризующие морфогенетические свойства почв, их гранулометрический состав, кислотность, содержание гумуса, макро- и микроэлементов, тяжелых металлов и радионуклидов, степени эродированности (дефлированности), переувлажнения, заболачивания, засоления, опустынивания, каменистости, а также характеристики произрастающей на них растительности по геоботаническому составу, урожайности сельскохозяйственных культур, установленной при проведении наземных обследований;
  • другая информация с различными степенями агрегации (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальный район/городской округ, сельское/городское поселение), подготовленная в соответствии с потребностями пользователей, а также программные продукты.

Информация, предоставляемая на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях, должна быть доступна федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, сельскохозяйственным товаропроизводителям, а также иным заинтересованным физическим и юридическим лицам» [Концепция]. Информация о состоянии земель формируется в соответствии с системой показателей [Приложение к распоряжению Минсельхоза России от 22 декабря 2011г. №110-р].

Создание Системы показателей требует взвешенного подхода при выборе нормативной базы, регламентам функционирования, архитектуре, функциям, стандартам информационного взаимодействия, которые будут реализованы во всех элементах Системы.

В соответствии с «Концепцией…» при проведении государственного мониторинга сельскохозяйственных земель проводятся регулярные наземные наблюдения, дистанционное зондирование земли и формируются государственные информационные ресурсы, призванные решать следующие задачи:

  • своевременное выявление изменений состояния сельскохозяйственных земель, оценка этих изменений;
  • прогноз и выработка рекомендаций по повышению их плодородия, предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
  • получение данных на основе систематического обследования плодородия почв и наблюдений за качественным состоянием и эффективным использованием сельскохозяйственных земель как основного ресурса сельскохозяйственной деятельности с использованием географической привязки сельскохозяйственных полигонов и контуров;
  • мониторинг состояния растительности сельскохозяйственных угодий;
  • ведение реестра плодородия почв сельскохозяйственных земель и учет их состояния;
  • формирование государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях в целях анализа, прогнозирования и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и эффективного использования таких земель в сельском хозяйстве, а также использования в статистической практике;
  • обеспечение доступа органам исполнительной власти, осуществляющим государственный земельный контроль, юридических и физических лиц к информации о состоянии сельскохозяйственных земель, в том числе в рамках представления государственных услуг.

Итогом должно стать формирование актуализированной, юридически значимой информации, используемой и в хозяйственной и судебной практиках. Такая информация формируется на основе ГИС АПК, принятой в качестве базовой в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, получение, обработка, выбор наиболее информативных показателей осуществляется в каждом регионе с учетом его особенностей. Таким образом, формирование обеспечивается статистика земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения, которая характеризует объем, структуру и состояние земель, исследует процессы трансформации земельных угодий, оценивает результаты антропогенного воздействия на земли сельскохозяйственного назначения (загрязнение почвенного покрова и его последствия), изучает меры по восстановлению и улучшению земель, занимается информационным обеспечением экономической оценки земель и определения платы за землю.

Система автоматизированного сбора и анализа статистической информации агропромышленного комплекса Минсельхоза России (АИС «Агростат»), предназначенная для сбора и представления статистической информации агропромышленного комплекса на районном, региональном и федеральном уровнях. В систему включаются, в частности, обобщенные (средние по муниципальному району) данные о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения по результатам обследований, выполненных подведомственными Минсельхозу России федеральными государственными бюджетными учреждениями агрохимической службы и центрами сельскохозяйственной радиологии (в соответствии с формой 5-ДДЗ (СХ) «Сведения о мониторинге плодородия земель сельскохозяйственного назначения», утвержденной приказом Минсельхоза России от 02.04.2008 № 189).

Федеральная государственная информационно-аналитическая система «Деметра» (ГИС «Деметра») Россельхознадзора, созданная в 2012 г. и зарегистрированная Роскомнадзором в Реестре федеральных государственных информационных систем (18.03.2013 № 0307). ГИС «Деметра» предназначена для осуществления контрольно-надзорных полномочий Россельхознадзора по выявлению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, фактов захламления сельскохозяйственных угодий, снижения плодородия почв за счет развития негативных процессов и других задач.

Государственные информационные ресурсы о сельскохозяйственных землях, формируемые с использованием данных, имеющихся в федеральных органах исполнительной власти, являются централизованными ресурсами и формируются в целях анализа, прогноза и выработки государственной политики в сфере земельных отношений и использования этих земель.

Приказом Минсельхоза России от 02.04.2018 N 130 принято решение «О вводе в эксплуатацию Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий» (ЕФИС ЗСН) – предназначенная для обеспечения Министерства сельского хозяйства и подведомственных ему учреждений и организаций актуальной и достоверной информацией о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, включая информацию о местоположении, состоянии и фактическом использовании таких земель и состоянии сельскохозяйственной растительности. Основная цель системы – повышение эффективности использования земельных ресурсов.

Основное назначение данной системы заключается в следующем:

  • получение объективных и достоверных сведений о землях сельскохозяйственного назначения;
  • обеспечение учета таких земель;
  • консолидация сведений о качественных характеристиках таких земель и их фактическом использовании;
  • отображение результатов государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга плодородия земель;
  • обеспечение заинтересованных лиц сведениями о сельскохозяйственных землях;
  • отображение результатов государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга плодородия земель, используемых или предназначенных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий;
  • отображение границ особо ценных сельскохозяйственных земель и зон их охраны, а также результатов зонирования сельскохозяйственных земель;
  • информационное обеспечение субсидирования сельхозтоваропроизводителей (сведения о фактическом использовании).

Для полноценной работы данной системы существуют проблемы такие как:

  • неполнота информации;
  • низкое качество информации;
  • противоречивость данных;
  • отсутствие интеграции с внешними информационными системами;
  • отсутствие взаимодействия с потребителями информации.

Основными видами информации, формируемой на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях с использованием современных информационных технологий, включая геоинформационные технологии, должны являться:

  • информация о границах сельскохозяйственных земель (участков, сельскохозяйственных полигонов, контуров), их площади, состоянии, виде разрешенного и хозяйственного использования, потенциальной продуктивности;
  • информация о сельскохозяйственных землях, выведенных из сельскохозяйственного оборота, включая границы, площади, состояние, год последнего использования в обороте;
  • информация о сельскохозяйственных землях, введенных в оборот в текущем году и за заданный период наблюдений, включая границы, площади, состояние, вид хозяйственного использования, потенциальную продуктивность, продолжительность пребывания сельскохозяйственных земель в залежном состоянии в последние годы;
  • информация о состоянии плодородия почв, включая показатели, характеризующие морфогенетические свойства почв, их гранулометрический состав, кислотность, содержание гумуса, макро- и микроэлементов, тяжелых металлов и радионуклидов, степени эродированности (дефлированности), переувлажнения, заболачивания, засоления, опустынивания, каменистости, а также характеристики произрастающей на них растительности по геоботаническому составу, урожайности сельскохозяйственных культур, установленной при проведении наземных обследований;
  • другая информация с различными степенями агрегации (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальный район/городской округ, сельское/городское поселение), подготовленная в соответствии с потребностями пользователей, а также программные продукты.

Таким образом, земельно-информационная система призвана обеспечить поддержку максимально обоснованных управленческих решений по развитию землепользования для сельхозпроизводителей на основе оперативного предоставления органам власти полной объективной информации о территориальных ресурсах, объектах недвижимости, инженерной и транспортной инфраструктуре, а также планируемых изменениях этих объектов, о состоянии земель сельскохозяйственного назначения и их использовании. Она позволяет прогнозировать последствия принимаемых решений, а также информировать о фактическом состоянии земель и их использовании в процессе инвестиционной и другой деятельности.

Информация, предоставляемая на основе государственных информационных ресурсов о сельскохозяйственных землях, должна быть доступна федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, сельскохозяйственным товаропроизводителям, а также иным заинтересованным физическим и юридическим лицам.

2.3 Современные способы обследования земельных участков по выявлению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения подлежат особой охране и занимают первенствующее значение среди всех категорий земель, что объясняется их социально-экономической важностью.

В связи с появлением в Земельном кодексе РФ нового «этапа» государственного земельного надзора ‑ административного обследования объектов земельных отношений Правительство РФ утвердило правила его проведения (постановление от 18.03.2015 № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений» (далее – Правила)).

Согласно утвержденным Правилам, в приоритетном порядке будет производиться административное обследование в отношении сельскохозяйственных угодий, земель, используемых для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Административное обследование является эффективным способом для выявления неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

При административном обследовании объектов земельных отношений проводится исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (данные дистанционного зондирования (в том числе аэрокосмической съемки, аэрофотосъемки), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований), информации, полученной по результатам визуального осмотра и другими методами.

Проведение такого обследования осуществляется без взаимодействия с правообладателями земельных участков и доступа должностных лиц на обследуемые объекты.

Результаты административного обследования земельных участков будут учитываться при составлении ежегодных планов проведения плановых проверок, а выявленные в ходе обследования признаки нарушения требований земельного законодательства станут основанием для проведения внеплановых проверок с последующим привлечением к административной ответственности в случае подтверждения правонарушений. В случае невыполнения лицами, владеющими земельными участками, обязательных требований по сохранению почв и их плодородия законодательством РФ предусмотрены меры по пресечению земельных правонарушений, привлечению к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.7. КоАП РФ.

В последние десятилетия человек стал причиной быстрой деградации почв. Как свидетельствует практика в сфере государственного земельного надзора зачастую встречаются неиспользуемые, заброшенные своими собственниками земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, что приводит к зарастанию и загрязнению земельного участка, а в следствии, к неминуемому результату – деградации, порче, уничтожению земель и почв. И, если формирование зрелых почв требует сотен или тысяч лет, то необратимая деградация или полное уничтожение почвы могут произойти за несколько лет. Поэтому первоочередной задачей является охрана и воспроизводство земель сельскохозяйственного назначения.

В июле 2016 года Госдумой был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования порядка изъятия земельных участков и земель сельхозназначения при их неиспользовании по целевому назначению или использованию с нарушением законодательства России».

Этот документ сократил до одного года срок освоения земель и предоставил надзорному органу осуществлять проверку без участия представителя юридического лица или предпринимателя.

В 2019 году вступил в силу новый порядок изъятия земельных участков. Он также требует наличия оснований и соблюдения соответствующих процедур. Это предусмотрено в законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения».

Этот документ позволяет государству навести порядок с земельными долями, в том числе, с невостребованными, которые были розданы колхозникам и работникам совхозов. В собственность муниципалитетов перейдут неоформленные и невостребованные доли.

В настоящее время, как следует из данных Комитета Госдумы по аграрным вопросам, остаются юридически не оформленными 80% земель сельскохозяйственного назначения. В эту категорию входят земли дачников и огородников, организаций и дольщиков. Государственную регистрацию собственных долей осуществили собственники долей только на 18 миллионов гектаров из 115 миллионов.

Главная проблема легитимности использования сельскохозяйственной земли у организаций. У них оформлены лишь 3,5 миллиона гектаров. Все остальное – это доли, используемые на правах аренды с госрегистрацией договоров и без нее, на правах представительства без документов, оформленных на землю. То есть, фактически речь идет о самозахвате невостребованных земельных долей.

Новый законодательный акт, как уверены эксперты, позволит восполнить пробелы, существующие в законодательстве. Тем самым будет обеспечена возможность провести госрегистрацию прав 9-и миллионов земельных долей, а также сформировать участки на 95 миллионах гектаров. При этом, если собственники долей не будут сами приводить все в порядок, этим займутся муниципалитеты.

В Комитете Госдумы по аграрным вопросам пришли к мнению, что в собственность муниципалитетам могут перейти земельные доли общей площадью почти 22 миллионов гектаров. В случае их продажи по цене в 15% кадастровой стоимости (это максимальная, установленная законом цена) в местные бюджеты поступят 55 миллиардов рублей.

По разным оценкам в России оказались заброшенными от 40 до 100 млн гектаров сельскохозяйственных угодий. Площади плодовых садов уменьшились втрое, пастбищ — вдвое. Во многих личных подсобных хозяйствах нет ни коз, ни овец, ни тем более крупного рогатого скота. Десятки миллионов гектар некогда плодородной почвы являются бесхозными (Рисунок 11).

word image 561 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 11 – Брошенная пашня

Причина такой разрухи — взяткоемкое оформление земли и низкая эффективность агросектора. К шокирующим выводам пришли эксперты РАНХиГС после анализа предварительных итогов сельскохозяйственной переписи: выявлены огромные площади, которые по данным Росреестра, числятся колосящимися нивами, пастбищами, а на самом деле давно заброшены, превратились в пустыри или, в лучшем случае, поглощены лесом. «На сельскохозяйственной карте России выявлены серьезные «белые пятна», то есть, территории, на которых сельхозземля ни за кем не закреплена или закреплена за землепользователями, которых при переписи найти не удалось», — говорится в экспертном мониторинге РАНХиГС, посвященном итогам сельхозпереписи.

Общая площадь неиспользуемых сельхозугодий, приходят к выводу эксперты, составляла в 2016 году 97,2 млн га (44% всех сельскохозяйственных угодий страны), хотя официальная оценка заброшенных сельхозугодий вдвое меньше – лишь около 40 млн га. То есть, в ходе переписи не удалось найти собственников и пользователей примерно 50 млн га, хотя официально эти земли числятся за сельхозпроизводителями. Перепись выявила, что фермеры используют 43,3 млн га земли, а не 28,8 млн, как показывает официальная статистика Росреестра.

За личными подсобными хозяйствами (ЛПХ) населения, согласно данным Росреестра, закреплено 77,3 млн га земли, а переписчики нашли всего-навсего только 14,3 млн га. Эксперты РАНХиГС также указывают, что реальная площадь личных подсобных хозяйств, занятая различными культурами, значительно меньше данных Росстата. Примерно 90% личных подсобных хозяйств не имеют ни свиней, ни коз, ни овец, ни крупного рогатого скота. Тем не менее, такие ЛПХ все равно учитывают, как сельхозпроизводителей, а это серьезная ошибка. На момент проведения переписи считалось, что в России имеется 222 млн га сельхозугодий. Но переписчики выявили только 142,2 млн га, то есть 64% всех угодий.

Согласно методологии ФАО (продовольственной и аграрной организации при ООН), при проведении сельскохозяйственных переписей необходимо охватить не менее 95% производителей сельхозпродукции. Росстат следовал этой рекомендации, однако 30 млн га вообще никакими документами не закреплена за сельхозпроизводителями. В 1990 году такая площадь составляла 8,3 млн га. Расширение бесхозных земель эксперты объясняют двумя причинами. Первая – экономическая, не выгодно. Вторая — институциональная: чтобы получить от государства землю, нужно потратить значительные средства на ее оформление.

Перепись показала также, что текущая статистика по отдельным видам угодий тоже отличается от реальной. Например, по данным Росреестра, площадь залежей (пашни, которые много лет были не закрепленными за сельхозпроизводителями или попросту ничейными оказались 28,1 млн га пашни (29,2% от общего ее количества), 13,7 млн га сенокосов (57,1%) и 41,9 млн га пастбищ (61,3%)).

Корректировать придется и численность сельскохозяйственных организаций за десять лет (2006–2016 годы). По данным Росреестра, она выросла почти на 12 тыс., а по данным переписи резко сократилась — с 59 тыс. до 36 тыс. При этом примерно треть из участвовавших в переписи хозяйств сельскохозяйственную деятельность не осуществляли, и, вероятнее всего, исчезнут в ближайшие годы. Перепись показала, что за десять лет сельхозорганизации потеряли треть сельхозугодий, 21,1% пашни, около половины сенокосов и пастбищ. «В абсолютных цифрах компании АПК за десять лет после первой переписи потеряли 42,2 млн га сельхозугодий. Часть из них перешла к фермерам (15,4 млн га), часть в личные хозяйства населения (3 млн га по данным переписи, 11,5 млн — по данным Росреестра), а остальная земля пополнила пустыри», — говорится в мониторинге.

В Росстате признают, что информация, имеющаяся у Росреестра и та, что получена в ходе сельхозпереписи, расходится и очень сильно. «Но данные переписи – это наиболее актуальная и точная информация. В базе данных Росреестра могут числиться компании-банкроты, владеющие землей только на бумаге, а в реальности их земля могла либо поменять статус и отойти в лесной фонд или остаться пустырем».

Экологи обеспокоены будущим лесов на землях сельхозназначения. Свежие законопроекты Минэкономразвития, вносящие изменения в Земельный кодекс, поддерживают недавнее разрешение не придавать статус леса насаждениям на сельхозземлях (статью 123 Лесного кодекса, предписывавшую считать эти деревья лесным массивом, поправки отменяют). Таким образом, россияне по-прежнему не имеют права выращивать лес на землях, которые использовались в сельском хозяйстве. Экологи отмечают, что сегодня колхозные «чащи» и массивы, которые растут на территории заброшенных пастбищ и кукурузных полей, по документам не считаются лесами. Между тем их площадь в стране составляет до 100 миллионов гектаров, или 10% всех лесов страны.

Решить проблему «белых пятен на карте» можно, если провести не перепись, а инвентаризацию сельхозземель, считает Александр Петриков, академик РАН, врио руководителя Всероссийского института аграрных проблем имени А. А. Никонова. «Проблема в том, что на инвентаризацию придется потратиться… Точно не скажу, но в несколько раз больше, чем на перепись. Но зато будет исключен заявительный характер учета земли и недвижимости», — говорит Петриков. По его словам, свою ведомственную перепись ведет и Минсельхоз. В министерстве называют бесхозные земли иначе – земли, которые можно ввести в оборот без значительных вложений. Таких земель, как считают в Минсельхозе, более 20 млн га. В Счетной Палате РФ ведут свой подсчет – 65 млн га земель, используются в России не по назначению. И скорее всего большая часть из этих земель заброшена.

2.4 Влияние изменений в сельскохозяйственном землепользовании на миграцию сельского населения

Сельская местность России испытывает устойчивый миграционный отток населения. Он являлся фундаментальной причиной сокращения численности сельского населения еще в советский период, а также стал причиной и современных демографических проблем села, прежде всего ускоренного старения населения. Хотя фиксируемая Росстатом мигра­ционная убыль сельского населения в города в последние годы составляет 100-200 тыс. человек и ей вроде бы далеко до масштабов позднесоветского времени, переписи населе­ния 2002 и 2010 гг. зафиксировали неучтенный отток селян в города. Для сильно сокра­тившегося за последние десятилетия сельского населения и эти цифры имеют большую значимость, потенциал оттока населения сельской местности сильно уменьшился. Кроме того, структурно миграционная убыль представлена прежде всего населением в самом молодом возрасте, что негативно сказывается на его дальнейшем воспроизводстве.

Несмотря на остроту проблемы миграции из сельской местности, знания о ней не­достаточны, в частности очень мало работ используют данные на уровне муниципаль­ных образований, позволяющих выявить внутрирегиональную специфику миграции. В России внутрирегиональные контрасты, в том числе в миграции, по некоторым оцен­кам, превышают межрегиональные. Во всех регионах есть различия по линии центр – периферия, в случае села – между пригородной сельской местностью и глубинкой. Во многих регионах, особенно в азиатской части страны, есть существенные различия в природно-климатических условиях, что важно для сельской местности и ее жителей.

Само выделение сельских территорий, а также делимитация пригородных сельских территорий и сельской глубинки представляют собой не вполне тривиальную задачу, учитывая, что многие МО состоят как из городского, так и из сельского населения. Отдельная задача – выделить пространственно-географические типы сельской местности. С опорой на из­вестные нам наработки других исследователей мы пытаемся решить эти непростые задачи.

В советское время изучение миграции сельского населения серьезным образом сдерживало отсутствие статистических данных, характеризующих это явление. Даже скудная информация о миграции, публикуемая в отдельные годы, содержала данные только по городскому населению, его прирост за счет миграции позволял оценить отток населения из сельской местности. Использовались также данные переписей населения, которые позволяли оценить мобильность сельского населения и возрастные особенности миграции. Согласно расчетам, сельское население СССР сокращалось за счет миграции на 1,5-1,6% в год в 1966-1975 гг., к 1980-м гг. потери снизились до 0,9%. Сравнительный анализ данных переписей 1959, 1970 и 1979 гг. показал, что сельская местность РСФСР потеряла за 1959-1979 гг. более половины молодежи. В первые постсоветские годы сельская местность России перестала терять населе­ние, однако позитивные итоги миграции возникали в результате притока мигрантов из бывших республик, в миграции с российскими городами «слом тренда» был очень кратковременным, а данные переписи показывают, что его, возможно, и не было совсем. В нулевые годы в России установился привычный баланс перетока населения из сельской местности в города, из малых городов – в крупные.

Одновременно исследователи обратили внимание на пространственную неоднород­ность сельской местности, которая связана прежде всего с ее положением относительно крупных городов. Зона их пригородов в первую очередь становится ареной маятниковых пульсаций населения, а также тер­риторией наиболее интенсивного дачного освоения. В отдельных регионах, и не только вблизи столиц, пригороды росли высокими темпами, что показывают, например, исследования в Иркутской области, Бурятии, Красноярском крае и других регионах Сибири. В целом рост пригородного сельско­го населения отмечается по всей России, и роль миграции в этой динамике велика.

На зональные и территориальные различия баланса миграции сельских террито­рий исследователи обращают меньше внимания. Как нам представляется, связано это, прежде всего с недостаточной детализацией данных (начиная с 1990-х гг. доступна ин­формация только по регионам в целом), неоднократно предпринимаемыми корректи­ровками методики учета миграции и пересмотром данных по итогам переписей. Миграция сельского населения попадала в фокус исследования чаще всего в контексте изучения расселения и почти всегда ограничивалась рамками одного региона. Примерами может служить работа по Московской области с детальным изучением трех ее муниципальных районов или исследование сельских районов на периферии Костромской области.

Миграция населения имеет выраженные возрастные особенности, наиболее часто в ней участвует молодое население. В 2000-2010-е гг. делались попытки оценить отток молодежи с территорий внутренней периферии. По данным отдельных исследований, основанных на результатах переписей, он мог достигать значений советского периода и продолжал усугублять проблему старения сельского населения. Эти работы непосредственно сельской местности посвящены не были, хотя экстремальные значения оттока получены именно по сельской глубинке.

В то же время в западных странах с лучшей доступностью детальных статистических данных возрастные особенности миграции, в том числе в сельской местности, изуча­ются давно и достаточно подробно. В частности, предметом интереса является отток молодежи с периферии в города, но подобные исследования в России редки. Приток в сельскую местность предпенсионеров и пенсионеров, а также влияние последних на социально-экономическое положение сельских поселений довольно разработанная тема в зарубежной литературе. В России же она изучается скорее в контексте сезонной возвратной мобильности.

Данные и методология. Источником данных служила база данных показателей муниципальных образований (БД ПМО), размещенная на сайте Росстата. В числе прочего, она содержит информацию о численности населения по возрастным группам, миграции по пятилетним возраст­ным группам, по потокам с выделением внутри-, межрегиональной и международной миграции в разрезе городских округов и муниципальных районов. Поддержку БД ПМО осуществляют территориальные органы Росстата, т.е. данные, загружаемые в нее, не яв­ляются централизованными. Возможно, по этой причине в базе данных по ряду регио­нов требуемые показатели отсутствуют или в них имеются пробелы за отдельные годы. В частности, в ней нет необходимых показателей по республикам Ингушетия, Дагестан, Тыва, Крым, г. Севастополь, Чукотскому АО. Также в БД ПМО отсутствует информация о многих закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). По нескольким регионам нет информации за отдельные годы, поэтому мы используем среднегодовые значения показателей за 2012-2016 гг. о миграционном приросте и его интенсивности по возрастным группам от 0-4 до 70 лет и старше.

Использование данных по городским округам и муниципальным районам не позволяет отдельно анализировать сельское население в каждом муниципальном образовании соответствующего уровня. Выделить миграцию сельского населения из миграции населения МО невозможно. Поэтому мы анализируем только те муниципальные образования, где сельское население явно преобладает. Это два типа муниципальных образований:

  1. Чисто сельские, когда все население муниципального образования на 100% состоит из сельского населения.
  2. Полусельские, когда доля сельского населения в муниципальном образовании составляет более 50%, при этом численность городского населения не превышает 50 тыс. человек, что соответствует малому городу или нескольким городским поселениям (города и ПГТ) в одном муниципальном образовании. Критерий 50 тыс. выбран по причине того, что малые городские поселения в наименьшей мере отличаются от сельской местности, в том числе в плане миграции.

Из рассмотрения были исключены муниципальные районы с полностью сельским или преобладающим сельским населением, если из их состава выделен городской округ, являющийся центром данного МО. Например, ГО г. Салавата и Салаватский муници­пальный район, ГО г. Урюпинска и Урюпинский муниципальный район и др., фактически образующие единое целое. Число таких МО, по нашим расчетам, в России составляет 94 единицы, в них с проживает 2,1 млн сельского населения.

Подобный подход к типологии муниципальных образований использовался, напри­мер, при типологизации районных систем расселения Центральной России с одним отличием: в нем для классификации использовалась численность населения центра МО, мы же учитываем все городское население.

Общее число анализируемых МО составило 1116, что составляет 47,5% от всего числа МО России соответствующего уровня (2351). По причине отсутствия данных из числа анализируемых МО исключены 76, в них проживали 2,8 млн человек. Общая числен­ность населения анализируемых МО на начало 2017 г. составила 26,7 млн человек, из них сельское население – 22,3 млн. Остальные 10,5 млн сельских жителей в соответствии с используемой в данной статье методикой считаются проживающими в МО с преоб­ладающим и явно преобладающим городским населением, подобное МО может скорее быть отнесено к городскому, чем к сельскому.

Из числа анализируемых МО с преобладающим сельским населением выделены те, которые расположены в непосредственной близости от столиц регионов, или пристоличные (пригородные) территории. Методика выделения пристоличных территорий ос­нована на критерии ближайшего соседства с территорией столичного городского округа, подобно тому, как это сделано в работе «Региональные столицы и их пригороды: особен­ности миграционного баланса». С точки зрения выделения пригород­ного населения она небесспорна, например, пригородные МО выделяют не только для региональных столиц, но и для городов с населением свыше 200 тыс. жителей. В соответствии с применяемой в данной статье методикой пригород­ные районы крупных городов, не являющихся столицами, отнесены к МО при городских округах и исключены из рассмотрения. Пристоличных сельских и полусель­ских МО в числе рассматриваемых – 77, в них проживали почти 4 млн сельского на­селения. Остальные 1039 МО условно назовем «периферийными», в них проживали на начало 2017 г. 18,3 млн сельских жителей. Разделение на пригородные и периферийные предпринято по причине особой миграционной привлекательности территорий приго­родов региональных столиц (почти все – крупные города) вне зависимости от их фор­мальной принадлежности к городской или сельской местности.

Основным дифференцирующим признаком сельской местности мы считаем ее рас­положение в той или иной части страны. Мы использовали типы регионов России по динамике трудоспособного населения в сельской местности и его занятости в сельском и лесном хозяйстве, предложенные в работе «Региональные различия размещения и про­гноза трудовых ресурсов сельского хозяйства России», выде­лив четыре группы территорий:

  1. южные, к югу от Курской и Орловской областей на западе до Алтайского края на востоке, включая Калининградскую область;
  2. нечерноземные, от Ленинградской и Брянской области на западе до Свердловской области на востоке, исключая территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности;
  3. юг Сибири и Дальнего Востока, исключая территории Крайнего Севера и прирав­ненные к ним местности;
  4. северные, представленные территориями Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Самые общие характеристики распределения сельских территорий по предложенным группам приведены в таблицеТаблица 21.

Таблица 21 – Численность сельского населения по типам анализируемых в МО,

тыс. человек

Регионы Всего Сельские Полусельские
глубинные пригородные глубинные пригородные
Всего 22 305,6 11 735,7 2427,7 6596,5 1545,7
Южные 14 722,4 8258,9 1516,1 4028,1 919,3
Нечерноземье 4060,3 1432,4 556,3 1763,4 308,2
Юг Сибири

и Дальнего Востока

2325,1 1259,5 263,7 483,7 318,2
Север 1197,7 785,0 91,5 321,3
В %
Всего 100,0 52,6 10,9 29,6 6,9
Южные 66,0 37,0 6,8 18,1 4,1
Нечерноземье 18,2 6,4 2,5 7,9 1,4
Юг Сибири

и Дальнего Востока

10,4 5,6 1,2 2,2 1,4
Север 5,4 3,5 0,4 1,4

Источник: расчеты на основе БД ПМО

В полусельских МО средняя доля сельского населения составляет 65%. Среднее число жителей полусельских МО составляет 26,9 тыс. человек, из них сельского населения – 17,4 тысячи. Среднее население чисто сельских МО равно 21,8 тыс. человек. Несмотря на то что пригородных сельских и полусельских МО немного, они самые крупные и по числу жителей составляют значимую часть рассматриваемого сельского населения. В данной статье практически не рассматривается сельское население Московской и Ленинградской областей, так как в них, по описанной методике, выделены только четыре и два полусельских МО, а чисто сельских нет совсем.

Результаты. Миграционный прирост (убыль) населения сельских и полусельских МО за счет всех видов миграции имеет принципиальные отличия у пригородных и периферийных территорий, географические различия играют меньшую роль (Таблица 22). Пригородные территории имели миграционный прирост населения в трех из четырех выделенных географических типов, и только в группе территорий Крайнего Севера и приравненных к нему местностей характеризовались миграционным оттоком. Этот отток был гораздо менее интенсивным, чем с периферийных территорий той же группы регионов, и примерно соответствовал убыли периферийных южных сельских и полусельских территорий.

Наиболее интенсивно росли пригородные территории на юге Сибири и Дальнего Востока, не случайно быстрый рост пригородов Иркутска, Улан-Удэ, Красноярска привлекает к себе уже упомянутое выше внимание исследователей. В этой части России рост пригородов идет быстрее благодаря незавершенной в ряде регионов урбанизации, наличию не так сильно, как, например, во многих регионах Нечерноземья, депопулировавшей сельской глубинки.

Таблица 22 – Интенсивность миграционного прироста (убыли) населения по
выделенным типам сельских и полусельских МО, 2012-2016, в среднем за год, на 1000 населения

Поселения Вся

миграция

В пределах России В том числе Между­

народная

внутри­

региональная

межрегио­

нальная

Все сельские

и полусельские МО

-3,4 -5,1 -3,0 -2,0 1,7
пригородные 12,6 9,9 9,8 0,1 2,7
периферийные -6,4 -7,9 -5,4 -2,5 1,5
сельские, пригородные 13,8 11,6 11,6 0,0 2,2
сельские,

периферийные

-7,0 -8,2 -5,8 -2,5 1,2
полусельские,

пригородные

11,2 8,0 7,7 0,3 3,3
полусельские,

периферийные

-5,7 -7,5 -5,1 -2,4 1,8
Южные сельские и полусельские -2,3 -4,2 -2,4 -1,8 1,9
пригородные 13,5 10,4 9,9 0,4 3,1
периферийные -5,0 -6,8 -4,5 -2,2 1,7
Нечерноземные сельские

и полусельские

-3,6 -5,2 -3,3 -1,9 1,6
пригородные 8,9 6,6 7,1 -0,5 2,3
периферийные -6,2 -7,7 -5,5 -2,2 1,5
Юг Сибири и Дальнего Востока, все сельские -4,3 -5,1 -2,5 -2,6 0,8
и полусельские
пригородные 17,0 15,1 14,7 0,4 1,9
периферийные -10,8 -11,3 -7,7 -3,6 0,5
Север, все сельские и полусельские -14,4 -14,9 -10,9 -4,0 0,5
пригородные -4,8 -5,3 -1,4 -3,9 0,6
периферийные -15,1 -15,5 -11,6 -4,0 0,5

Источник: расчеты на основе БД ПМО

Практически весь приток мигрантов в пригородную сельскую местность идет за счет внутрирегиональной миграции, прежде всего с территорий внутрирегиональной периферии. Но в немалом числе крупных городских агломераций имеет место субурбанизация.

Так, согласно данным о внутрирегиональной долговременной миграции, в 2017 г. Казань потеряла из-за миграции вместе с пятью ближайшими к ней районами 3 тыс. человек, Уфа только с Уфимским и Иглинским районами – более 3 тысяч. Миграционная убыль населения Новосибирска вместе с Новосибирским районом превысила 2 тыс. человек, Перми – 1,3 тыс., Белгорода и Смоленска – по 1,1 тысячи.

Миграционный баланс населения периферийных территорий имеет выраженные территориальные различия. Как видно из табл.22, миграционная убыль нарастает с юга на север и восток, в соответствии с генеральными направлениями перераспределения населения между крупными частями страны (отток населения с Севера, западный дрейф). Внутрирегиональная миграция на юге России не так сильно истощает население сельской глубинки, как в других частях страны. Несмотря на то что приток за счет международной миграции идет во все выделенные типы регионов, в регионах юга европейской части страны и в приграничных с Казахстаном областях он заметнее, чем на юге Сибири и Дальнего Востока, и на Севере.

Различия в миграционном балансе между чисто сельскими и полусельскими терри­ториями выражены слабо, чисто сельские территории теряют население в результате миграции ненамного интенсивнее, чем имеющие в своем составе малые городские по­селения. Наличие малого города или поселка городского типа само по себе не может предотвратить отток населения. Рынок труда этих поселений так же слабо дифференци­рован, как и в сельской местности, по степени развитости социальной инфраструктуры, комфорту проживания они тоже не сильно отличаются от сельских поселений. Малые города не способны удержать от выезда молодежь, система профессионального образо­вания в них чаще всего ограничена малым набором учреждений среднего профессио­нального образования (СПО).

Различия баланса миграции сельских территорий по возрасту

Расчет возрастных коэффициентов миграционного прироста (убыли) населения рассма­триваемых территорий показывает, что в целом они характеризуются оттоком молодого населения (Рисунок 12).

C:\Users\7636~1\AppData\Local\Temp\FineReader12.00\media\image2.jpeg

Рисунок 12 – Миграционный прирост (убыль) населения пригородных и

периферийных сельских территорий, в среднем за 2012-2016 гг., на 1000 населения соответствующего возраста. Источ­ник: расчеты на основе БД ПМО

Он имеет два пика: 1) в возрасте окончания школы и поступления в учреждения СПО и вузы; 2) в возрасте активного начала трудовой карьеры. Между этими пиками отток как бы спадает, но это, на наш взгляд, является статистическим артефактом. Реформа текущего учета миграции в 2011 г., в результате которой в качестве долговремен­ных мигрантов Росстат начал учитывать сменивших регистрацию по месту пребывания на срок 9 месяцев и более, привела не только к росту масштабов учтенной миграции, но и к появлению в статистике категории «вернувшиеся к месту жительства после времен­ного пребывания на другой территории». Например, после окончания учебы в вузе или СПО в другом городе и регионе регистрация по месту пребывания у бывших студентов заканчивается, они автоматически считаются выбывшими по месту постоянного про­живания. Вне зависимости от того, вернется ли молодой человек к месту постоянного проживания или останется проживать в городе, где получал образование, найдет работу в другом городе или регионе, статистика зафиксирует возвращение к месту жительства.

В более старших возрастах, начиная с 35-39 лет, изучаемые сельские территории имеют незначительный миграционный прирост населения. При этом периферийные сельские территории имеют приток лиц в предпенсионных и молодых пенсионных воз­растах, а положительный баланс миграции остальных возрастов, 35 лет и старше, обе­спечивают пригороды. Они в целом привлекательны для всех возрастов, кроме группы 15-19 лет, наиболее интенсивен миграционный прирост в возрасте 20-39 лет и в детских возрастах. Это может быть свидетельством субурбанизации западного типа, которому свойствен приток в субурбии семей с детьми.

Чисто сельские территории как в пригородной зоне характеризуются более интенсивным притоком населения всех возрастов, на периферии – более интенсивной убылью.

Северные сельские территории характеризуются оттоком населения всех возрастов, но наиболее интенсивным – в группе 15-19-летних (Рисунок 13).

C:\Users\7636~1\AppData\Local\Temp\FineReader12.00\media\image3.jpeg

Рисунок 13 – Миграционный прирост (убыль) населения по географическим

типам сельских терри­торий, в среднем за 2012-2016 гг., на 1000 населения
соответствующего возраста. Источник: расчеты на основе данных БД ПМО

В отличие от всех остальных групп для них характерен отток и населения старших возрастов, хотя и не такой сильный. Для регионов Севера вообще характерен отток пожилого населения [Карачурина, Иванова, 2017]. Менее интенсивные миграционные потери населения сельских территорий остальных частей страны складываются вследствие как не очень сильной убыли молодежи, так и притока лиц старших возрастов, в какой-то мере его компенсирующего. Так, в Нечерноземье приток населения в возрасте 40 лет и старше в 2012-2016 гг. компен­сировал отток из сельских территорий 15-39-летних на 43%, в группе южных регионов – на 39%, на юге Сибири и Дальнего Востока – на 14%. Однако эта компенсация происхо­дит прежде всего за счет пригородов, если взять отдельно периферийные территории Нечерноземья и Юга, приток лиц старших возрастов восполнял потери молодежи лишь на 18% и 9% соответственно.

За исключением пригородов столиц северных территорий – малых по числу входящих в эту группу МО, малонаселенных и явно неопределяющих «лицо» российских субурбий, возрастные профили этих территорий схожи (Рисунок 14А).

Но даже на Севере пригоро­ды имеют незначительный приток лиц старших возрастов. Периферийные же террито­рии дифференцированы по интенсивности оттока молодежи – в группе 15-19-летних на Севере он в три раза интенсивнее, чем на Юге, у 25-29-летних – на 2/3. Периферийные территории Севера отличает также усиление оттока после 50 лет (Рисунок 14Б), люди здесь раньше получают возможность выхода на пенсию, и часть их меняет место жительства.

C:\Users\7636~1\AppData\Local\Temp\FineReader12.00\media\image4.jpeg
C:\Users\7636~1\AppData\Local\Temp\FineReader12.00\media\image5.jpeg

Рисунок 14 – Миграционный прирост (убыль) населения по географическим типам пригородных (А) и периферийных (Б) сельских территорий, в среднем за 2012-2016 гг., на 1000 населения соответствующего возраста. Источник: расчеты на основе

БД ПМО

Примечательно, что приток лиц в возрасте 40 лет и старше в глубинке Нечерноземья выше, чем в южных регионах. Это ускоряет старение сельского населения в этой части страны, именно здесь сельскую местность уже называют «совокупным домом престаре­лых».

Понятно, что учет долговременной миграции не видит всю картину сокращения чис­ленности сельского населения, особенно на внутрирегиональной периферии. Отток молодежи в реальности выше, чем отражает статистика. Результаты исследований на микроуровне показывают, что порядка 30% официально числящегося в сельских поселениях ряда регионов российской глубинки на самом деле в селах не проживают, особенно велико расхождение в возрастах 20-40 лет.

Выводы. Сельская местность, точнее, те территории уровня муниципальных районов и городских округов, которые можно с известной условностью, принятой в данной статье, к ней отне­сти, неоднородна по показателю миграционного прироста (убыли населения). В данной статье рассмотрены различия между сельскими территориями, формирующими при­городы региональных столиц (крупных городов), и внутрирегиональной периферией (центро-периферийные различия), а также между сельской местностью отдельных четырех крупных частей страны, характеризующиеся существенными различиями природно-климатических условий и степенью хозяйственной освоенности (различия север – юг, запад – восток).

Пригородные и периферийные МО крайне несхожи как по общим результатам ми­грационного баланса, так и по структуре притока/убыли населения по возрастным груп­пам. Пригородная сельская местность не только является во многом транзитной зоной на пути миграции из сельской местности в крупные города, но и ареной процессов су­бурбанизации, получивших развитие в отдельных крупнейших городских агломераци­ях. Доля пригородного сельского населения растет, в большинстве регионов в окрестно­стях регионального центра проживают 20-30% сельских жителей. Сельская местность региональной периферии – все еще территория сплошного и достаточно интенсивного миграционного оттока населения, имеющая ограниченную привлекательность только для населения предпенсионных и пенсионных возрастов и продолжающая интенсивно терять молодежь. В целом население внутрирегиональной периферии (не обязательно сельское) сокращается почти повсеместно, сжимается и оби­таемое пространство [Нефедова, 2005]. В немалой степени этому способствует не просто отток сельского населения, а его специфический возрастной профиль.

Вне зависимости от расположения сельских МО в той или иной части страны, все они, находясь на внутрирегиональной периферии, теряют население, а в пригородах (кроме небольшого числа пригородных МО региональных столиц территорий Крайнего Севе­ра и приравненных к нему местностей) испытывают миграционный прирост. И нельзя сказать, что этот прирост выше на западе и ниже на востоке или на юге, он принципи­ально иной, чем в регионах Нечерноземья. Возрастные профили интенсивности миграционного прироста сельских МО в разных частях страны похожи, конечно, с учетом их различий в пригородах и на периферии. Но на юге ниже интенсивность оттока во всех возрастных группах, чем на севере, а западные территории теряют население менее ин­тенсивно, чем восточные.

Это необходимо учитывать при анализе сельско-городской миграции, ведь скорость, с которой сокращается сельское население в результате миграционного оттока, разли­чается не только между отдельными регионами страны, но и еще более на внутрирегиональном уровне. На региональном и тем более на общестрановом уровнях сельское население в результате миграции может сокращаться невысокими темпами, но это мо­жет происходить (и происходит) в результате концентрации населения в пригородах крупных городов при неизменном оттоке из глубинки. Приток пожилого населения в сельскую местность, уже довольно заметный, также сокращает общий размер оттока, но с точки зрения перспектив развития села, его демографического, трудового потенци­ала этот приток не может рассматриваться как компенсация продолжающегося оттока молодежи. Эти процессы требуют дальнейшего изучения, в чем Россия сильно отстает от западных стран.

За рамками рассмотрения осталось сельское население, проживающее в МО с пре­обладающим городским населением, но действующий на сегодняшний день порядок публикации данных не позволяет рассмотреть его миграционные характеристики на достаточно дезагрегированном пространственном уровне. Вероятно, в будущем поя­вится возможность их анализа, если будут доступны данные на более территориально дезагрегированном уровне.

2.5 Возможности развития сельскохозяйственного производства на основе введения в оборот заброшенных сельскохозяйственных земель

По данным Росстата, сельское хозяйство в последние годы развивалось быстрыми темпами: за 5 лет рост составил 20,7%. Однако по результатам Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года статистика была серьезно скорректирована. Опубликованные ранее данные о производстве сельскохозяйственной продукции оказались неправильными (Таблица 23).

Больше всего завышались данные о валовом производстве картофеля (на 35,9 %), овощей и бахчевых (на 17,2%), фруктов и ягод (на 8,3 %), молока (на 3,4%). Верные сведения были лишь о производстве зерна. Оценка стоимости валовой продукции сельского хозяйства в целом тоже была снижена с 5654 млрд рублей до 5111,8 млрд рублей, то есть, на 542 млрд рублей или 10,6%.

Товарность самого востребованного на рынке продукта картофеля составляет 25,6%. При этом на каждого гражданина страны приходится 200 кг картофеля, превышая рекомендованную норму в два раза. В реальности люди не получают такого количество картофеля, что говорит о его недоступности. Повысить товарность возможно только за счёт снижения цены, что явно будет адекватным в условиях перепроизводства. Недостаток 448 тысяч тонн картофеля легко восполнить. В южных регионах страны картофель дает два урожая в год. Проблема только в одном. Необходимо построить картофелехранилищ на 500 тысяч тонн картофеля, и проблема будет решена. Этот вопрос решаем в течение одного года.

Таблица 23 – Продукция сельского хозяйства в 2018 году*)
(в фактических ценах, млн рублей)

Российская

Федерация и

федеральные округа

Хозяйства всех

категорий

В том числе:
сельскохозяйственные организации хозяйства населения крестьянские (фермерские)

хозяйства,

индивидуальные предприниматели

Российская Федерация 5119756 2819586 1687666 612504
Центральный 1382250,2 979626,9 302098,9 100524,4
Северо-Западный 245794,6 175059,2 59569,1 11166,2
Южный 857378,1 415327,5 270462,7 171587,9
Северо-Кавказский 449470,8 178736,5 199638,4 71095,9
Приволжский 1138372,5 555035,7 456379,6 126957,1
Уральский 318823,4 174203,3 117254,1 27366,0
Сибирский 532728,4 272770,9 185838,8 74118,7
Дальневосточный 194937,7 68825,8 96424,1 29687,9

*Предварительные данные.

Но при этом необходимо отметить и то, что в России садоводством на участках по 6-10 соток занимается 60 млн человек. Согласно подсчетам Министерства сельского хозяйства, около 65% картофеля, свыше 80% ягод и порядка половины овощей-фруктов производится именно на личных огородах.

Импорт помидоров в зимний период составляет 180 тыс. тонн, лука и чеснока – 70 тысяч тонн. Чтобы избавиться от затрат на импорт необходимо выстроить тепличных хозяйств для помидоров площадью 11700 га, а для лука и чеснока 8000 га. За три года можно справиться с этой задачей. Недостаток помидоров в летний период в объеме около 700 тыс. тонн можно восстановить за счет реконструкции орошаемого земледелия Волгоградской и Астраханской областей. Что касается лука и чеснока, то он на территории России в летний период растет везде, и каждый субъект Российской Федерации обязан его выращивать сам.

Совершенно неоправданно Россия несет валютные затраты на покупку яблок в размере 1352 тыс. тонн в год. Чтобы избавиться от этих затрат, необходимо высадить 19414 га садов, затратив на эти цели около 30 миллионов рублей инвестиций. Полная окупаемость таких садов наступает через семь лет. Первые яблоки будут получены через три года, а отказ от импорта наступит через пять лет. Таким образом, если бы начали возрождать садоводство в 2016 году, то к 2022-2023 годам можно получить желаемый результат.

В 2015 г. произведено 16,1 млн тонн овощей. Обеспеченность составляет 109 кг на человека в год, что меньше нижней границы на 11 кг. Ежегодная потребность страны в тепличных овощах составляет 1 млн тонн, через пять лет в России ежегодно можно производить не менее девятисот тысяч тонн овощей закрытого грунта. Для того чтобы достичь такого показателя, необходимо возвести не менее двух тысяч гектаров теплиц, примерно по четыреста гектаров в год. Максимальный расчётный срок всего семь лет.

Страна закупает на $10,3 млрд больше продовольствия, чем продаёт другим странам. Доля импорта в общих поставках продовольствия выросла с 13,9% до 14,5%. В 2015 г. на 5,7 млрд долларов вывезено из страны злаков.

В среднесрочной перспективе до 2020 г. одним из значимых приоритетов должна быть поддержка кооперативных форм в сфере производства, переработки, хранения и реализации сельхозпродукции. Непосредственным производителям за счёт государства следует гарантировать:

  • зерно – минимальные гарантированные цены, направленные на поддержку достаточного уровня его рентабельности;
  • зернобобовые культуры – субсидии в расчёте на 1 га убранной площади или на 1 ц реализованной продукции;
  • лен – субсидии в расчёте на 1 ц реализованной продукции.

Для вновь создаваемых предприятий целесообразно предусмотреть освобождение от налогообложения на первые 3-5 лет в регионах, где сельское хозяйство развито слабо. Животноводство непосредственно связано с растениеводством, и эта зависимость полностью определяет эффективность обеих отраслей сельского хозяйства.

В России не используются 41 млн га земель (по данным Счетной Палаты РФ – 65 млн га земель) для сельскохозяйственного производства. Для задействования этих заросших березняком пахотных земель и с целью достижения показателей, обеспечивающих продовольственную безопасность, следует довести объемы приобретения сельскохозяйственной техники до 30 тысяч единиц в год.

В 1990 году на полях РСФСР работало более 1,5 миллиона тракторов, 600 тысяч комбайнов, более 130 тысяч машин для внесения удобрений. Сегодня на селе, по данным Минсельхоза, работает около 360 тысяч тракторов, 113 тысяч зерноуборочных комбайнов, 11 тысяч машин для внесения удобрений. В таком объеме техники явно недостает для обеспечения технологического цикла обработки земли и уборки урожая. При этом надо помнить, что большинство техники на селе давно выработало свой эксплуатационный ресурс.

Обновление парка тракторов, например, составляет 2% в год, зерноуборочных комбайнов – 4,3%, а кормоуборочных комбайнов – 3,5%. При нормативной нагрузке 73 га на один трактор и 244 га на один зерноуборочный комбайн, реальная нагрузка – более 250 га на трактор и 354 га на комбайн, что в 20 раз больше, чем в Германии или во Франции. При этом в 2014 году нашими аграриями было приобретено немногим более 8000 тракторов и 4000 комбайнов. В то время, как износ парка превысил 80%.

Чтобы освоить 41 миллион гектаров (по данным Счетной Палаты РФ – 65 млн га земель) земли необходимо, чтобы на полях работало еще 560 тысяч тракторов с нормативной загрузкой. Но при нынешнем производстве тракторов и комбайнов понадобится 90 лет, чтобы решить эту проблему. Следовательно, выпуск сельхозтехники нужно довести до уровня советского времени, тогда первую продукцию с запущенных полей можно будет получить уже через 3-4 года.

Есть еще одна проблема. В стране 49% земель сельскохозяйственного назначения подвержено различным процессам деградации. 100 миллионов гектар превращаются в пустыню, 65 миллионов га подвержены водной и ветровой эрозии, 23 миллиона га – переувлажнению, 38 млн. га – засолению. Площадь оврагов превысила 900 тыс. га. При этом завершившаяся в 2013 году Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, как национального достояния России» не принесла каких-либо положительных результатов. Наоборот, к 2013 году объемы внесения удобрений снизились в 6-10 раз по сравнению с 1990 годом.

Нет сомнений, что количество вносимых минеральных удобрений должно быть увеличено в 4-5 раз и к 2020 году их должно быть использовано не менее 10 млн тонн с перспективой дальнейшего увеличения. Российская химическая промышленность уже сегодня готова поставить нужное количество удобрений, но вопрос упирается в неплатежеспособность сельхозпредприятий. Нужна государственная помощь.

Безусловно, если «поднимать целину», то наряду с созданием условий для бизнеса, необходимо непосредственное государственное строительство крупных сельхозпредприятий с конкретным направлением деятельности. Только в этом случае можно быстро и эффективно нарастить выпуск необходимой продукции.

К числу приоритетных задач сельского хозяйства необходимо отнести разработку и реализацию отдельной государственной программы по развитию селекции и первичного семеноводства. Взаимные экономические санкции показали, что с прекращением импорта отдельных продуктов, прекратилось и поступление семян, которые в России перестали производиться. А поступающие по импорту овощи зачастую произведены для потребления и не пригодны для семян и посадки.

Выводы по разделу 2

  1. Динамика сельскохозяйственного землепользования свидетельствует о развитии преимущественно негативных процессов в организации использования и охраны земель.
  2. В стране нет достоверной информации о количестве неиспользуемых земель и их состоянии.
  3. Выбывание сельскохозяйственных земель из оборота влечет за собой негативные и социальные последствия, в том числе значительное сокращение численности сельского населения.
  4. Потенциал неиспользуемых земель достаточно велик и его освоение может дать существенную прибавку в производстве сельскохозяйственной продукции и решить ряд социальных проблем села.

3 Анализ отечественного и зарубежного опыта организации использования, и охраны земель сельскохозяйственного назначения

3.1 Опыт СССР и Российской Федерации по вовлечению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель

На протяжении долгого исторического и цивилизационного пути в народном хозяйстве России в значительной мере всегда преобладало сельское хозяйство, что неудивительно, учитывая наличие огромных по своему потенциалу земельных и других природных ресурсов. Менялось административное и территориальное деление, происходила смена общественно-политических формаций, но вопросы использования земель, прежде всего сельскохозяйственных, оставались злободневными и актуальными при любых правителях и административных аппаратах. Наиболее масштабным событием в организации использования с технической точки зрения явилось Генеральное межевание, которое было инициировано императрицей Екатериной II и положило начало подготовке квалифицированных специалистов в области межевания и землеустройства. С экономико-правовой точки зрения наиболее значимыми событиями могут быть названы преобразования, связанные с преобразованием форм собственности на земли, проведенные большевиками в начале 20 века – всеобщая национализация и искоренение частнособственнических представлений о земле как имуществе и средстве производства, и современная приватизация сельскохозяйственной земли и предприятий. Вполне очевидно, что решение земельных вопросов практически всегда искало ответ на главный вопрос – как устроить сельскохозяйственное производство так, чтобы оно было максимально эффективным, обеспечивались интересы пользователей (собственников) и государства. Как можно обеспечить максимальное вовлечение сельскохозяйственных угодий в экономический оборот? В данном разделе научного отчета нами будет представлен результат обобщения и анализа опыта организации использования, и охраны сельскохозяйственных земель как отечественного (имевшего место в различные исторические периоды прошлого и современности), так и опыта зарубежных стран, в гораздо меньшей степени сталкивающихся с проблемой неиспользования угодий в сфере агропромышленного производства.

Масштабная экономическая хозяйственная экспансия по освоению целинных и залежных земель в СССР началась в начале 1954 года, когда на зимне-весеннем пленуме ЦК КПСС было принято постановление, согласно которому предполагалось существенное увеличение производства зерновых на неиспользуемых до этого в качестве пашни землях. Основными районами освоения целинных и залежных земель стали территории Поволжья, Урала, Сибири и отдельные районы современного Казахстана. В постановлении ЦК было дано прямое указание всем органам власти на местах и хозяйствующим субъектам увеличить посевные площади под пшеницу и просо за 1954 год на 2,3 млн га (1,8 млн га должны освоить колхозы, 0,5 млн га должны освоить совхозы), а в 1955 году посевы зерновых должны были быть увеличены еще не менее чем на 10,7 млн га. Фактически речь шла об освоении 13 млн га за 2 года и увеличении производства зерновых на 1100-1200 млн пудов зерна. Доминирующей идеей освоения целины и залежных земель был предельно короткий срок, в который можно было бы вовлечь земли в хозяйственный оборот. Указанные выше регионы были выбраны неспроста – специалисты указывали, что почвы в этих регионах обладают достаточным плодородием для ведения на них хозяйственной деятельности. Например, в обоснование скорейшего начала работ указывали, что на территории районов освоения располагаются черноземные и каштановые почвы, на которых возможно организовать производство и получать неплохие урожаи при сравнительно небольших капитальных вложениях. Размах вариации фактических показателей урожайности колебался при этом от 14-15 ц/га до 20-25 ц/га. Освоение целинных и залежных земель сопровождалось землеустроительными работами, включавшими в свой состав отбор и разграничение нужных для производства участков (прежде всего из самых плодородных земель), участков малопродуктивных сенокосов и пастбищ, а также земельные участки гослесфонда. Можно ли считать этот беспрецедентный на тот момент опыт позитивным? Авторы И.С. Ратьковский, М.В. Ходяков указывают, что в 1956 году хозяйствующие субъекты смогли получить рекордный урожай на уровне 125 млн т зерна, при этом до 50 млн тонн (около 40%) в общем итоге принадлежали зерну, полученному с освоенных целинных земель. Кроме того, в погоне за достижением социалистических показателей как можно скорее, фактически было распахано не 13 млн га, а 33 – как указывают некоторые источники.

Не смотря на внушительные показатели собранных урожаев нужно отметить следующие факты, которые сводили к минимуму полезный эффект от взрывоподобной экстенсификации сельского хозяйства:

  • в районах освоения земель зачастую не было необходимой для этого инфраструктуры – дорог, подъездных путей, пунктов переработки, что влекло за собой утрату урожаев;
  • незначительность капитальных вложений на освоение земель была скомпенсирована высокими накладными расходами, связанными с транспортировкой оборудования, техники, строительных материалов, горюче-смазочных материалов;
  • отдаленные районы освоения земель не были подготовлены для размещения тысяч людей, решившихся участвовать в освоении целины;
  • распашка и другие культур-технические работы осуществлялись в зонах рискованного земледелия, где почвы сильнее чем в других районах подвержены эрозионным процессам (в Павлодарской области Казахстана в результате ветровой эрозии было потеряно до 4 см плодородного слоя земель).

Еще одним периодом в организации сельскохозяйственного землепользования и вовлечении земель в активный хозяйственный оборот было освоение неиспользуемых земель в нечерноземной зоне. Начало этому процессу было положено после принятия ЦК КПСС и Совмином Постановления № 206 от 20 марта 1974 года «О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства нечерноземной зоны РСФСР». В этом постановлении было прямо указано, что Нечерноземная зона РСФСР обладает огромный хозяйственным потенциалом, так как сельскохозяйственные угодья занимают здесь площадь около 52 млн га, из которых 32 млн га пашни. Тем не менее, несмотря на благоприятные экономические и хозяйственные условия нечерноземной зоны, ее потенциал используется не полностью. Помимо конкретных указаний партийным и хозяйственным органам о всемерной интенсификации сельскохозяйственного производства на основе мелиорации, химизации, механизации и использования передового научного и производственного опыта, данным постановлением предусматривались последовательные землеустроительные мероприятия, развитие пространственной инфраструктуры, а также определялся объем финансирования программы развития Нечерноземья (вплоть до 1990 года!).

На нужды сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР предусматривалось выделение капитальных вложений в размере 23 млрд рублей на период с 1976 по 1980 гг., в том числе 15,6 млрд рублей выделялось на СМР по созданию объектов производственного назначения, покупку необходимой сельскохозяйственной техники, освоение земель и проведение мелиоративных мероприятий на них, создание жилищного фонда и социальной инфраструктуры, включающей детские сады, дома культуры и клубы, предприятия бытового обслуживания и предприятия коммунального хозяйства.

Важно подчеркнуть, что органы государственной власти прямо указывали свою позицию в отношении мелиоративных мероприятий (в современном понимании, можно было бы говорить о ленддевелопменте): «ЦК КПСС и Совет Министров СССР считают, что мелиорация земель является основным звеном долговременной программы ускоренного развития сельскохозяйственного производства в Нечерноземной зоне РСФСР». В этой связи исполнителями поручений всех уровней к 1990 году должны были быть:

  • выполнены мелиоративные, культуртехнические мероприятия, способствующие улучшению состояния пашни и пастбищ;
  • ликвидирована мелкоконтурность полей;
  • выполнено известкование кислых почв;
  • значительно повышено плодородие для устойчивого сельскохозяйственного производства (растениеводство, овощеводство, животноводство).

Выполнение указанных работ должно было быть осуществлено на территориях площадью от 2 до 10 млн га: работы по осушению на площади 9-10 млн га, орошение земель на площади 2-2,5 млн га, проведение культуртехнических работ на землях, которые не требуют осушения, на площади 8-10 млн га.

На период с 1975 по 1980 гг. предусматривалось осушение земель на площади до 2 млн га и строительство специальных оросительных сооружений на площади 832 тыс. га, проведение культуртехнических работ на площади около 4 млн га, известкование почв на площади до 23 млн га.

Особого внимания заслуживает конкретное поручение Совмину, Минсельхозу, Государственному комитету лесного хозяйства обеспечить проведение полной инвентаризации земель с определением их качественного состояния.

В Вестнике сельскохозяйственной науки № 11 за 1988 год приводятся следующие статистические данные, характеризующие нечерноземный регион с экономической точки зрения: на Нечерноземье приходится около 13% всей территории РСФСР, на которой проживает около 22% всего населения Советского союза, площадь сельхозугодий свыше 46 млн га, из которых 31,7 млн га – это пашня. Стоимостная оценка основных фондов Нечерноземья превышает 60 млрд рублей и производится продукции агропромышленного комплекса на сумму около 59 млрд рублей. Тем не менее, специалисты того периода отмечают, что даже на 1988 год, то есть спустя 14 лет с момента комплексного освоения земель, потенциал Нечерноземья полностью так и не использован. А устойчивые негативные тенденции не преодолены даже с учетом принятых программ. Причем оценки этих тенденций звучали достаточно однозначно – проблемы с трудовыми ресурсами, проблемы с использованием земельных ресурсов. Социологический срез оставим за рамками настоящего раздела, более подробно охарактеризуем ситуацию с земельными ресурсами, сложившуюся к 1988 году – за период с 1966 по 1988 гг. из оборота выбыло 4,7 млн га, снизилось общее плодородие почв, ухудшилась структура и сохранилась высокая кислотность. За 10 лет с 1978 по 1988 гг. на 40% выросла эродированность почв. Но не только негативные оценки освоения земель в Нечерноземье приводят специалисты. Ими указывается, что в большей степени подобные программы должны и могут быть оценены как бесценный позитивный опыт, но требуют пересмотра такие позиции как масштаб, методы, объемы финансирования освоения земель (главный акцент должен быть сделан на известковании и мелиоративных работах), а также необходимо более тонко учитывать природно-экономические факторы и накопленный богатый мировой опыт. Недооценка важности проведения мелиоративных мероприятий приводит к выбытию земель из хозяйственного оборота: «В 1970 г. в хозяйствах Нечерноземья было 1 564 тыс. га осушенных земель, за 1971 ‑ 1986 гг. введено еще 3 286,5 тыс. га. Значит, таких площадей должно быть 4 850,5 тыс. га, но фактически ‑ лишь 3 647,8 тыс. га. Куда же исчезли 1 202,7 тыс. га, то есть почти 37% осушенных за 16 лет земель? Вышли из оборота! Аналогичное положение с орошаемыми землями. Примерно треть их пошла на компенсацию выбывших из оборота. Разумная инвестиционная политика должна выправить эти перекосы, которые дорого обходятся обществу» ‑ заключают специалисты.

Необходимо вкратце отметить такой опыт вовлечения земель в хозяйственный оборот, как предоставление их домашним хозяйствам в целях ведения садоводческой деятельности. Например, в 1949 году было принято Постановление Совмина №807 от 24.02.1949 «О коллективном и индивидуальном огородничестве, и садоводстве рабочих и служащих». Согласно этому постановлению, за 1 месяц! до 1 апреля 1949 года предполагалось выявить и отвести свободные земли городов, поселков, госземфонда, в полосах отвода железных и шоссейных дорог, а также свободные земли предприятий, учреждений и организаций под огороды служащих и рабочих, которые не имеют приусадебных участков. К сожалению, с земельными участками, которые предназначались бы под сады и огороды сложилась такая ситуация, что в период с 50-х по 80-е годы: во-первых, темпы выделения земель оставляли желать лучшего; во-вторых, под сады и огороды выделялись земельные участки фактически непригодные для ведения сельскохозяйственной деятельности – земельные участки, покрытые мелколесьем, территории торфяников и заболоченные зоны. Спрос на земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства удовлетворен не был. Заметим, что согласно экспертным оценкам, за один только 1991 год земель под нужды организации садов и огородов было предоставлено больше чем за весь советский период.

Отметим, что, к сожалению, в нашей стране на современном этапе значительного объема накопленного опыта по рассматриваемой тематике нет. Вопросы вовлечения неиспользуемых земель рассматривались, в основном, только в трудах отечественных исследователей, в статьях и диссертациях.

Тем не менее, некоторые примеры проведения подобных преобразований все же имеются.

Так, в Белгородской области функционирует Областной земельный фонд, созданный на основании постановления Правительства Белгородской области от 14.12.2004 г. №197 пп.

Цели организации фонда: создание благоприятных условий для развития сельскохозяйственного производства, содействие заключению и надлежащему оформлению правоотношений при осуществлении действий, связанных с оборотом земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, эффективное управление и распоряжение сельскохозяйственными землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности.

Основные характеристики фонда:

Организационно-правовая форма: открытое акционерное общество.

Учредитель: Фонд государственного имущества Белгородской области. Он же и осуществляет управление Фондом.

Возможность приватизации: ОАО «Областной земельный фонд» (далее – Фонд) включено в перечень организаций Белгородской области, приватизация которых запрещена.

Организационная структура: Белгород и структурные подразделения в муниципальных образованиях области.

Форма привлечения земель: выкуп участков в долевой собственности граждан; получение в доверительное управление земельных долей для консолидации массивов и последующей передачи в аренду в интересах собственников земельных долей; земли в государственной и муниципальной собственности, отошедшие Белгородской области и муниципальным образованиям в ходе разграничения государственной собственности на землю; изъятые в соответствии с законодательством земельные участки.

Формирование уставного капитала: передача участков в собственности Белгородской области в уставной капитал Фонда.

Все связанные с землей органы (регистрации прав на землю, кадастрового учета и т.д.) получили предложение создать единую информационную базу оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Задачи Фонда:

  • Подбор инвесторов для работы на землях (конкурс)
  • Разработка рекомендаций по ценообразованию на участки с учетом природно-климатических условий;
  • Представление интересов собственников земельных долей, которые передали доли в доверительное управление для эффективного распоряжения ими;
  • Юридическая поддержка землепользователей и землевладельцев, в т.ч. рекомендации по совершенствованию сделок с земельными участками и долями;
  • Содействие госконтролю за использованием земель сельхозназначения;
  • Создание и поддержание базы данных состояния земельного рынка для обеспечения заинтересованных лиц в информации;
  • Мониторинг сделок и их условий (участки, земельные доли);
  • Выдел от имени собственников земельных долей участков и передача их в аренду;
  • Иные задачи, не противоречащие законодательству.

Анализ деятельности Фонда показывает, что реализуется дифференцированный подход к использованию участков. Это не только сельскохозяйственное использование, но и – после перевода в другую категорию – использование для несельскохозяйственных целей. В связи с тем, что область аккумулирует большой объем сельхозземель, она не идет на массовые переводы из земель сельхозназначения по инициативе частных лиц. Так, по анализу сделок за 2004 годы изменение категории производилось только по инициативе администрации и – в отдельных случаях – юридических лиц (Таблица 24).

Таблица 24 ‑ Активность вывода сельхозугодий из сферы сельскохозяйственного производства в 2004-2014 гг., Белгородская область

word image 562 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

В последнем случае это было – как правило – связано со строительством сельхозобъектов. Такая процедура перевода соответствует, например, китайской практике. Она не позволяет получить дополнительные доходы собственнику участка с новой категорией и свободна от коррупционных платежей.

В настоящее время под этим названием «Белгородский земельный фонд» числится акционерное общество (https://www.list-org.com/company/589504) и Областное Государственное Бюджетное Учреждение (http://belzemfond.ru/). Эти две организации имеют полное совпадение по учредителю, местоположению и руководителю. Обе функционирующие. У АО числится выручка по годам от 18 до 31 млн руб. и прибыль от 400 тыс. рублей до 3.2 млн руб. (2012-2017 гг.). Очевидно, что в бюджетном учреждении работают по смете, в АО – неизвестно.

Полезный опыт:

Четко очерченные цели и задачи Фонда: повышение эффективности управления. Под эти цели расписаны задачи, реализация которых явно улучшит управление. В качестве нетипичных для российской федеральной политики шагов заслуживает внимание формирование единой базы не заново, а путем объединения уже имеющихся и постоянно функционирующих ресурсов (реестр недвижимости и кадастр), мониторинг сделок (что позволит иметь информацию о типовых рыночных ценах), оказание консультативной и юридической помощи.

Фонд формируется только в части своих ресурсов за счет изъятия земель. Все остальное – привлечение участков и земельных долей «слабых» участников земельных отношений в доверительное управление. Это явно написано в отношении земельных долей граждан, но может быть распространено на участки и земельные доли в собственности сельских администраций. Это очень ценный и не имеющий аналогов опыт управления в интересах собственников земельных долей и других собственников, не имеющих для этого достаточной квалификации.

Фонд управляет ресурсами в зависимости от целей государственной политики. Если есть нужда расстраивать сельские населенные пункты, то он выводит земли из сельхозоборота, использует под застройку. При этом отсутствуют коррупционные платежи. Выгода области – повышение качества жизни ее жителей.

Передача в Фонд позволяет формировать свои механизмы предоставления земель. Тем самым обходится институциональная ловушка федерального законодательства, когда все процедуры регулируются федеральным законодательством, а оно не предполагает, например, особые процедуры предоставления участков, ограничение концентрации земли и т.п.

Что отрицательно: Фонд заинтересован в сокращении транзакционных издержек. Передает, как показывает практика, землю крупными массивами крупным инвесторам. Не ясен механизм финансового взаимодействия с учредителем. Законодательно это не регулируется.

Вывод: в значительной мере идеи, механизмы организации работы фонда могут быть использованы дли формировании модели федерального фонда неиспользуемых земель. Негативные моменты в части приоритета предоставления массивов земли крупным инвесторам могут быть нивелированы особым порядком распоряжения участками, который мог бы быть принят в фонде неиспользуемых сельскохозяйственных земель.

Кроме того, в России и мире уже есть опыт консолидации земель и распоряжения ими для достижения четко определенных целей, что вписывается в концепцию вовлечения земель в хозяйственный оборот.

Один из первых российских опытов консолидации земель был также реализован в Белгородской области. Цели: развитие сельского хозяйства, снижение транзакционных издержек оборота и содействие развитию сельских территорий через широкомасштабное развитие жилищного строительства. Этот опыт можно признать удачным. Однако он был ориентирован на решение ограниченного круга задач, касался только участков (и земельных долей), приобретаемых или передаваемых собственниками, муниципальными образованиями в доверительное управление. Этот опыт не касался изменения институциональных основ и был реализован в рамках существующего законодательства с творческим развитием на региональном уровне.

Опыт консолидации участков из земель сельскохозяйственного назначения специально созданной организацией для целей строительства в рамках Фонда РЖС (развития жилищного строительства). Этот опыт вряд ли можно назвать удачным, поскольку Фонду не удалось повлиять на цены на жилье, бюджет не получил никаких средств от распоряжения участками, а у пользователей участки были изъяты без оснований, предусмотренных ЗК РФ, без компенсаций их потерь и с негативными последствиями для последующей деятельности в части обеспечения продовольственной безопасности.

Деятельность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства

Преимущественно негативным для отечественного сельскохозяйственного землепользования явилось создание в 2008 году названного фонда, главной задачей которого стало изъятие земельных участков, в основном сельскохозяйственного назначения, для развития жилищного строительства.

Деятельность фонда РЖС (далее фонд РЖС) регулировался ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (от 24.07.2008 N 161-ФЗ.)

Организационно-правовая форма – некоммерческая организация – Фонд. Предусмотрена возможность создания филиалов по стране.

Фонд являлся агентом РФ и от своего имени совершает юридические и иные действия, в том числе сделки, с находящимися в федеральной собственности земельными участками и иными объектами недвижимого имущества.

Для функционирования Фонда были предусмотрены денежные и имущественные (в виде участков для распоряжения) взносы на основании решения Правительства и федерального закона. Они составляют имущество фонда.

Цели формирования фонда: содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи), объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры , производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействие созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан [ФЗ «О развитии жилищного строительства].

Формирование «земельного» портфеля. В целях содействия жилищному строительству Фонду передавались на первом этапе участки в федеральной собственности (до 23.06.2014 г.), а потом и участки, государственная собственность на которые была неразграниченной. При этом, это были используемые участки, так как находились в непосредственной близости от городов или в городах.

Основания прекращения права постоянного бессрочного пользования – ст. ст. 15 ФЗ «О развитии жилищного строительства». Права добросовестных пользователей земельных участков «прекращается без согласия этих организаций и независимо от оснований, предусмотренных пунктом 2 статьи 45 Земельного кодекса Российской Федерации». То есть, участок может быть насильственно изъят у добросовестного пользователя:

  • не потому, что участок ненадлежаще используется: он может быть используемым в сельскохозяйственных целях (т.е. при добросовестном использовании участка)
  • не в рамках изъятия для государственных и муниципальных нужд (что предполагает плату или компенсацию в виде аналогичного участка);
  • не в рамках реквизиции или военных действий, что предполагало бы возможность возврата участка;
  • не в рамках конфискации участка, что предполагало бы осуществление репрессивных действий в отношении собственника, нарушившего закон.
  • Соответственно, участок изымается в рамках новой конструкции, в которой компенсационный механизм не предусмотрен, а экономические последствия для пользователя, а тем самым и для государства, не учтены.

Фонд после аккумуляции участков:

  • передает участки Фонда жилищно-строительным кооперативам в постоянное бессрочное пользование и собственность. При этом ограничивается предельная стоимость жилья и услуг строительства жилья на этих участках не выше средней рыночной стоимости в соответствующем субъекте РФ; Цель: обеспечение жильем групп граждан, признанных социально значимыми;
  • проводит аукционы по продаже участков Фонда под застройку Цель: формирование бюджета Фонда;
  • проводит аукционы на право заключения договоров безвозмездного срочного пользования земельными участками Фонда. Цель: безвозмездная передача участков Фонда застройщикам, гарантирующим минимальную цену продажи жилья экономкласса;
  • передает участки кооперативам граждан из числа работников организаций, у кого изымается земля, для малоэтажного строительства (для признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий). Цель (не декларируемая) снять социальное напряжение в коллективе организации, у которой изъяли участок);
  • разрабатывает проекты малоэтажного энергоэффективного жилища экономического класса для формирования библиотеки проектов для бесплатного распространения среди застройщиков. Цель: снижение транзакционных издержек застройщика и – тем самым – снижение стоимости жилья;
  • содействует обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры. Фонд должен обеспечить участки инженерной инфраструктурой, необходимой для реализации проектов. Как правило, это предусматривает оплату подключения к уже существующим коммунальным сетям;

Организационно вся процедура прописана в ФЗ «О развитии жилищного строительства». Практически она реализуется так: Фонд сам подбирает участки в федеральной собственности (в рамках функции мониторинга распоряжения участками в федеральной, а теперь и неразграниченной собственности), передает проект решения о прекращении прав пользования ими в межправительственную комиссию под руководством Вице-Премьера РФ. После рассмотрения вопроса на комиссии выносится решение. Для того, чтобы решение было принято, необходимо заключение об неэффективности использования планируемых к изъятию участков. В случае согласия с предложением Фонда, оформляется решение комиссии о прекращении прав постоянного (бессрочного) пользования и передаче участка Фонду. Доходы фонда формируются за счет доходов от распоряжения участками, которые передаются ему по решению Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.

Главы регионов, в которых расположены эти участки, принимают решения об изменении категории участков – участки переводятся в состав земель населенных пунктов или иных категорий. В результате их стоимость возрастает в несколько раз. Происходит распределение участков на несколько частей. Часть участков уходит региональным властям. Следующая часть – для организации кооператива граждан из числа определенных групп Правительством РФ, которые будут иметь право приобретать жилье по цене «не выше средней рыночной стоимости»: врачи, учителя, научные и инженерно-технические работники государственных академий наук, в том числе молодые ученые, молодые и многодетные семьи, работники организаций ОПК, военнослужащие. Последняя часть переходит в собственность Фонда.

Фонд должен был продавать и передавать застройщику не просто участки, а участки с инфраструктурой, подготовленные под строительство. Однако он не всегда может это сделать, на что неоднократно указывало руководство Фондом.

Идея деятельности фонда кажется похожей на идею, реализованную в Китае и Белгородской области. Так, в этих двух примерах земля переходит от сельхозпроизводителей муниципальным или региональным властям, попадает в государственную собственность. Далее государство меняет категорию земли и предоставляет ее под застройку на платной основе. Однако отличие уже на первой стадии в том, что в этих двух практиках земля выкупалась. В Китае есть претензии из-за низкой оценки участка. Но она и там – выкупалась. Фонду РЖС же земля переходила бесплатно. В первом случае (Китай) доходы от продажи формируют до 70% муниципального бюджета, расходуемые частично и на подготовку участка к продаже. Во втором (Белгородская область) – доходы идут на содержание организации, которая готовит участки к продаже индивидуальным застройщикам: проводит землеустройство будущих поселков, нарезает участки, регистрирует права на них и т.д. В первом случае реализация земли проводится по рыночным ценам, учитывая назначение участка. Во втором – по установленным низким ценам, поскольку цель предоставления земли – содействие в развитии доступного жилья. Власть осуществляет планируемое изъятие участка при гарантиях сохранения наиболее ценных сельскохозяйственных земель. Кроме того, участки предоставляются после зонирования, с учетом развития всей территории. Таким образом, в этих примерах изъятие земли из сферы сельхозпроизводства осуществляется на платной основе, с пользой для бюджета территории или для обеспечения общественного интереса – дешевого жилья, сохранения ландшафтов и экологии.

Организация деятельности РЖС, несмотря на некоторое сходство, существенно отличается от вышеупомянутых примеров:

  • бюджеты муниципалитетов не получают части маржи за счет существенного увеличения стоимости, изъятой из сельского хозяйства земли за счет изменения её категории. В отличие от Китая, доходы от продажи дорогой земли формируют не бюджет территории, а бюджет отдельной организации. В отличие от Белгородской области, Фонд которой получает низкую плату за участок с инфраструктурой от семей, Фонд РЖС получал средства без ограничения доходов от распоряжения участками в собственности Фонда РЖС;
  • доступное жилье от Фонда РЖС вряд ли обеспечивается, поскольку только незначительная часть участков передается сразу застройщикам для организации кооперативов граждан, строительства жилья для них. Эти категории составляют незначительную часть населения. На рыночные цены для остального населения это не влияет. Участки под застройку или право аренды таких участков продается девелоперам. Однако, как показывает опыт Белгородской области, Узбекистана, для доступного жилья государство в лице региональной власти или страны должно не только создать широкое предложение участков с подведенной к ним инфраструктурой. Оно еще должно создать систему организаций, на которые могут влиять с тем, чтобы не были завышены цены строительства, ипотечного кредита, согласований и регистрации. Вместе с тем, стоимость земли – составляет всего 10% в совокупных затратах на строительство. Даже если бы участки государственной земли бесплатно предоставлялись застройщику (чего на практике не происходит), то себестоимость строительства могла быть снижена всего на 10%. Проведение аукционов с условиями продажи квартир застройщиком по ограниченным ценам действует только в отношении ограниченной части нуждающихся категорий граждан, что не снижает общего уровня рыночных цен в регионе.

Фонд бесплатно получает обширные участки земли в федеральной собственности. При этом не учитывается, что эти участки сельхозземель используются федеральными организациями. Компенсации потерь такого изъятия для фактического пользователя не предусмотрено, так же, как и оценки последствий для его финансового состояния такого действия.

Государство предоставило Фонду эксклюзивные возможности, так как его деятельность должна была быть направлена на достижение общественного интереса – обеспечения доступного жилья. Как упоминалось выше, общественный интерес – доступное жилье и общественный интерес – обеспечение продовольственной безопасности являются конкурентами в доступе к сельскохозяйственной земле. Несмотря на то, что сельскохозяйственные угодья – ограниченный и ценный ресурс для обеспечения продовольственной безопасности, они являются наиболее доступным ресурсом и под застройку. Однако эта конкуренция может быть урегулирована, если изъятие не наносит урона производству сельхозпродукции. Вместе с тем – при изъятии участков в пользу Фонда РЖС – такой аспект вообще не рассматривается.

Обоснованность применения критериев оценки эффективности использования участка при принятии решения об его изъятии Фондом РЖС

Теоретически, при решении о прекращении права на участок из земель сельскохозяйственного назначения должна применяться методика оценки эффективности использования участка. Фонд РЖС анонсировал, что с 2010 г. применяет такую методику. Однако применение такой методики для оценки эффективности использования участка для решения судьбы участка – ущербно по нижеизложенным основаниям.

Во-первых, здесь подменяются понятия: оценивается не эффективность использования участка в той категории и в том виде разрешенного использования, в котором он находится до прекращения прав на него правообладателя, а вообще во всех категориях и при всех видах разрешенного использования.

Во-вторых, при обосновании, что новый вид разрешенного использования и категория участка будет эффективнее прежней, не учитывается:

  • потеря продукции с ценного участка сельскохозяйственных земель,
  • расходы местных бюджетов на обустройство участков, создание социальной инфраструктуры, включая все необходимое для нормальной жизни новых жителей[38], если участок будет изъят из сферы сельхозпроизводства, а жилье построено.

Так, при оценке эффективности с позиции Фонда важным является, что «его использование, являющееся, юридически законным, физически возможным, осуществимым с финансовой точки зрения, разумно оправданным и в результате, которого рыночная стоимость объекта будет максимальной». Очевидно, что рыночная стоимость земельного участка, используемого в сельском хозяйстве из земель сельхозназначения, всегда ниже, чем для участка из земель населенных пунктов, где возможно строительство. Вместе с тем, такая оценка не учитывает последствий в части продовольственной безопасности страны из-за сокращения площади плодородных сельхозугодий. Она также не учитывает расходы местных бюджетов, которые возникают на обслуживание застроенных территорий.

В-третьих, не учитываются потери сельскохозяйственного производства и иные потери, как непосредственно связанные сельским хозяйством, так и не связанные с ним, которые понесла организация-пользователь участка после изъятия. Например, при изъятии полей в учебно-опытных хозяйствах аграрных ВУЗов не учитывается:

  • незавершенные расходы (например, внесение удобрений, посев многолетних трав), действие которых должно было проявиться в течение нескольких лет в виде получения объемов продовольствия;
  • дополнительные расходы организаций, связанные с покупкой дополнительных кормов, которые недопроизведены из-за изъятия земель для кормления животных, состоящих на балансе ФГУП;
  • потери доходов организации из-за необходимости снижать поголовье животных;
  • возможность безубыточной деятельности организации-пользователя после изъятия части земли;
  • возможность осуществления деятельности, предусмотренной уставом организации-пользователя земли до ее изъятия. Например, производственного обучения студентов;
  • затраты федерального бюджета на обустройство новых площадок производственного обучения студентов.

Кроме того, может быть нанесен урон целям государства, например, учхоз вынужден был произвести забой коров при том, что развитие животноводства объявлена государством приоритетной задачей. Не учитывается также, что учхоз мог быть участником государственных программ поддержки сельского хозяйства, брать кредит для расширения деятельности. Невозможность его возврата, связанная также с потерей угодий, возможность банкротства, потеря государственного бизнеса также не учитывается.

В результате методики, выбранной Фондом по ограниченному числу критериев и не учитывающей вышеназванных потерь, участок из земель сельскохозяйственного назначения в государственной собственности всегда будет иметь меньшую эффективность, чем участок в черте населенных пунктов под застройку. Ниже приведены основания этого утверждения.

  1. Законность использования участка. До 2014 г. включительно – Фонд РЖС активно вовлекал под застройку участки сельхозугодий в федеральной собственности, предоставленные аграрным ВУЗам и научно-исследовательским институтам системы РАСХН в постоянное (бессрочное) пользование. Эти участки, как правило, не используются самими аграрными ВУЗами и научно-исследовательскими институтами (НИИ), а переданы ими в учебно-опытные или научно-опытные хозяйства и станции. Передача от формальных пользователей фактическим происходила на основе уставов, утвержденных профильным федеральным ведомством (Минсельхоз РФ или Российская академия сельскохозяйственных наук) и Росимуществом. Этот способ распоряжения до определенного срока соответствовал ст. 270 ГК РФ (1994 г.): пользователь мог «передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника». После выхода ЗК РФ (2001 г.) эта норма пришла в противоречие со ст. 19 ЗК РФ, которая запрещала распоряжаться участком, переданным в постоянное бессрочное пользование. Только в 2006 г. норма ГК РФ была отменена. Однако уставные документы ФГУП не были переоформлены. Наоборот, при принятии новых Уставов норма о передаче участков, закрепленных за аграрными ВУЗами и НИИ в аренду учебно-опытным и опытно-производственным ФГУП, были продублированы. В результате на момент обращения Фонда за участками все участки использовались учхозами и опытно-производственными хозяйствами НИИ были по формальным признакам незаконно. Причем, незаконно из-за действий самого собственника – Федерации.
  2. Физическая возможность использования участка из земель сельхозназначения для целей строительства. Как правило, все учебные хозяйства аграрных ВУЗов, производственно-опытные хозяйства находились в непосредственной близости от центров субъектов РФ. Размещение, например, учебных хозяйств аграрных ВУЗов рядом с городами диктовались удобством организации учебно-производственного процесса. Близость к городу обусловила хорошую транспортную доступность полей. То есть, все участки имели физическую возможность для использования в целях строительства и минимизировали затраты Фонда или местных администраций по обеспечению инфраструктурой – дорогами, электричеством и т.д.
  3. Оценка с финансовой точки зрения и оправданность вовлечения. Близость к городу, наличие очереди граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в т.ч. – многодетных семей, которым законом гарантируется право на бесплатное получение участка, обеспечивают «оправданность вовлечения». Оценка с финансовой точки зрения обеспечивала выгодность вовлечения, так как участки были расположены, как правило, рядом с крупнейшими городами субъектов РФ, что обещало спрос на жилье, возможность продажи участков. Кроме того, поступления в бюджет земельного налога от сельскохозяйственных участков всегда ниже поступления от участков в границах населенных пунктов. В этой связи финансовое обоснование необходимости вывода участка их сельского хозяйства всегда присутствовало.

В результате такой оценки участки признавалось неэффективно использованными.

Оценка эффективности работы фонда с позиции обеспечения доступа к жилью и продовольствию

Изымая сельскохозяйственную землю, увеличивая капитализацию земли, Фонд несет ограниченные расходы на создание среды для доступного жилья. Так, в таблицеТаблица 25 приведена информация, взятая из плана мероприятий по жилищному строительству на земельных участках, переданных для формирования имущества фонда на основе протокола заседания правительственной комиссии по развитию жилищного строительства от 23.10.2012 №41.

Распределение обязанностей между участниками процесса показывает ограниченный вклад Фонда. Так, он нес расходы на формирование исходных участков из земель сельхозназначения общей площадью 175,2 га, их оценку. Возможны затраты на обеспечение подключения к сетям организации застройщика. В остальном Фонд оказывал административное содействие. Участки были изъяты из сельхозпроизводства в октябре 2012 г. При этом аукцион прав аренды был проведен 31 мая 2013 г. Все это время сельхозорганизации не могли пользоваться участком, а строительство не велось.

Оценка доступности квартир, построенных на изъятых из сельского хозяйства землях.

Таблица 25 – Распределение ответственности и расходов по формированию участков
и строительство в рамках деятельности фонда РЖС на землях, расположенных
в Новосибирской области, Новолуганский р-н, АОЗТ «Иня»

Статьи расходов по проекту ответственный бюджет
формирование участка из земель сельхозназначения и регистрацию прав фонда, на проведение оценки рыночной стоимости права на заключение договора аренды земельного участка, публикация извещения о проведении аукциона РЖС РЖС
Подготовка проекта планировки и межевания территории Организация победитель и местный орган власти Организация-победитель и местный орган власти
Получение технических условий присоединения инженерной инфраструктуры и решения вопросов развития транспортной сети победитель и орган местного самоуправления. не требуется
Выполнение работ по обустройству и строительству подводящих сетей Ответсвенный – органы власти территории разного уровня. Бюджет не предусмотрен (не требуется)
Выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инфраструктуры (строительство подводящих сетей по границе земельного участка)

т.ч. – обеспечить подключение к сетям

органы власти территории разного уровня, победитель аукциона. Либо не требуется, либо – за счет бюджета победителя аукциона, бюджеты органов власти

С участием РЖС

Завершение проведения инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования объектов жилищного строительства Победитель аукциона Победителя аукциона
Завершение строительства объектов Победитель аукциона Победителя аукциона
Завершение обустройства территории (инженерная и социальная инфраструктура) объектов жилищного строительства органы власти территории разного уровня, победитель аукциона. органов власти территории разного уровня, победитель аукциона.
Реализация и оформление имущественных прав на объекты жилищного строительства

В т.ч. – оформление имущественных прав

Победитель аукциона

РЖС

По согласованию сторон

Фрагмент сводной таблицы стоимости квартир на изъятых из сельского хозяйства землях, приведена в таблицеТаблица 26.

Анализ цен показывает, что по всем рассмотренным проектам стоимость «доступного» жилья от Фонда является рыночной: его цены попадают в интервал сложившихся цен в регионе. Квартиры в микрорайоне «Солнечный-2» ненамного дешевле средней квартиры в г. Саратове. С учетом удаленности от центра, можно сказать, что цена вполне рыночная. Московский проект «Загорье» оказался даже дороже, чем рыночные цены на квартиры в новостройках в этом же районе. Цены квартир в микрорайоне “Московский квартал” в Воронеже целиком укладывается в рыночную цену жилья в этом городе. Таким образом, говорить о том, что застройка на сельскохозяйственных землях снижает цены на жилье вряд ли возможно. Участки, выделенные под (1) нужды кооператива застройщиков, (2) многодетным семьям, (3) для строительства жилья, стоимость которых ограничивалась, для определенных граждан способствовали решению проблем доступного жилья только для этих групп. Однако они не привели к снижению цен на рынке жилья территории.

Таблица 26 ‑ Цены на квартиры, построенные на сельскохозяйственных угодьях, изъятых Фондом (2015 г.)

Название проекта РЖС Место участка/ комплекса Название жилого комплекса Стоимость жилья, построенного с участием РЖС, руб./кв. м Рыночная стоимость жилья в районе, руб./кв. м Название организации, у которой были изъяты земли для реализации проекта.
Проект «Загорье» г. Москва, Бирюлево Восточное «Загорье» ЖК 140 000 – 173 000 115000-146000 Всероссийский селекционно-технологический институт садоводства и питомниководства” (организован в 1930 г.)
Проект «Трудовое» г. Владивосток М-н “Солнечная долина”  – Приморская плодово-ягодная опытная станция (относилась к Дальневосточному отделению РАСХН, отделение ликвидировано)
Проект «Черданцево» Свердловская область, с. Черданцево  – ФГУП Учхоз Уральского государственного аграрного университета
Проект «Борковское» Новгородская обл., с.п. Борковское  – ГНУ НОВГОРОДСКИЙ НИИСХ РОССЕЛЬХОЗАКАДЕМИИ
Проект «Новинки» Нижегородская обл., п. Новинки ЖК “НОВИНКИ Smart City” 47000 – 62000 53000 – 64 000 ФГУП «Учхоз «Новинки», учебно-опытное хозяйство Нижегородской сельхозакадемии
«Солнечный-2» г. Саратов Микрорайон «Солнечный-2» 30000 – 33000 33000 – 50000 НИИ сельского
хозяйства Юго-Востока
«Научный городок врача – физиолога И.П. Павлова» г. Санкт-Петербург  – Институт физиологии им. И.П. Павлова Российской Академии Наук
“Московский квартал” г. Воронеж ЖК “Московский квартал” 45000 – 49000 35000-55000 Воронежский государственный аграрный университет

Источник: сайты агентств недвижимости

С деятельностью Фонда на территории не снижаются цены на жилье, оно не делается доступнее. Насколько при этом изъятие земли влияет на продовольственную безопасность – никто этих расчетов не делал, проблема в таком контексте не обсуждалась. Однако анализ названий опытных станций, научных и учебных заведений показывает, что изымалось не просто земля, где производится товарная сельскохозяйственная продукция. Изымалась земля в организациях, закладывающих основы продовольственной безопасности страны: где выводились сорта, шло производство суперэлиты, распространялись сортовые семена и породный скот, обучались студенты.

Ограниченные возможности анализа показателей сельскохозяйственной, учебной и научной деятельности не позволяют оценить эффективность использования сельскохозяйственной земли до ее изъятия Фондом, т.е. ее использования в сельскохозяйственных целях. Однако на доступной информации можно продемонстрировать пример по ФГУП «Новинки» учебно-опытного хозяйства Нижегородской сельскохозяйственной академии за 1995-2008 г.[39] Данные, приведенные в таблицеТаблица 27 демонстрируют, что учхоз имел лучшие показатели функционирования, чем средние показатели по области во все годы.

Таблица 27 ‑ Показатели функционирования ФГУП «Новинки», Нижегородская
область

1995 2008
Учхоз

Новинки

В ср. по области Учхоз

Новинки

в среднем по

области

выручка/раб, тыс. руб. 6,4 8,3 474,8 399,8
надой на корову, ц 29 21 49,7 45,9
% неиспользуемой площади н.д. н.д. 2 0
% от надоя в области 0,24 100 0,66 100

Источник: Минсельхоз, сводная база годовых отчетов крупных и средних сельскохозяйственных организаций

В настоящее время в учхозе проводится процедура банкротства. Учитывая, что учхоз увеличивал долю производства молока в области, его ликвидация негативно влияет на продовольственную безопасность страны.

Сокращение сроков ввода объектов на землях, изъятых Фондом.

Изъятие Фондом участков у пользователей без соблюдения требований, аналогичных тем, что имеются при изъятии для муниципальных и государственных нужд, должно было ускорить передачу участков под строительство, сокращение сроков ввода жилья. Оценка выполнения этой задачи проведена на основе информации Фонда, размещенной на его сайте. Результаты исследования представлены в таблицеТаблица 28.

Таблица 28 ‑ Количество проектов Фонда РЖС на разных стадиях строительства (данные на 1.07.15 г.)

Год

аукциона

Завершен Строительно-монтажные

работы и ввод в эксплуатацию

Эскизы застройки, получены разрешения на строительство Разработка проектно-сметной

документации

Разработка и утверждения

документации по планировке территории

Заключение и регистрация договоров аренды
2009 4 3 0 0 0 0
2010 5 12 0 0 0 0
2011 1 18 0 5 0 0
2012 0 19 0 12 2 0
2013 0 11 2 27 44 0
2014 0 6 1 7 25 0
2015 0 0 0 0 0 10
ИТОГО 10 69 3 51 71 10

Источник: РЖС

Как видно из представленных данных, к концу 2015 года еще вводятся в эксплуатацию проекты, начатые в 2009 и 2010 годах. Это говорит о том, что от момента получения участка до ввода в строй дома проходит 5-6 лет. Такой срок является вполне обычным, опережающих сроков ввода здесь нет. На рисункеРисунок 15 представлено общее количество проектов по годам проведения аукциона и не законченные в настоящее время.

word image 563 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 15 ‑ Распределение числа проектов Фонда, ввод объектов которых еще
не завершен в 2015 г. (по годам проведения аукциона по предоставлению участков)

Максимальное число проектов было начато в 2013 году. При этом больше половины из них (44 из 84) остались на стадии разработки и утверждения документации по планировке территории. То есть, активность Фонда не соответствует возможностям муниципалитетов по подготовке участков к включению в границы населенных пунктов и т.д., емкости рынка. При этом эти участки не используются для целей сельхозпроизводства, то есть, они и не застраиваются, и на них не выращивается продукция.

Оценка эффективности деятельности Фонда и изменение подходов к его деятельности

Под оценкой эффективности деятельности Фонда в настоящем разделе понимается оценка обеспечения общественного интереса – обеспечение доступного жилья и сокращение рисков продовольственной безопасности в России.

Исходя из этого, можно охарактеризовать деятельность фонда как неэффективную:

  • Не обеспечено принципиальное ускорение сроков ввода жилья;
  • Доступное жилье, бесплатные участки обеспечиваются чрезвычайно узким группам населения, что не приводит к снижению рыночных цен на жилье;
  • Темпы вывода жилья не совпадают с возможностями региональных и местных бюджетов проведения, возложенных на них работ (подготовка проекта планировки и межевания территории, участие в выполнении работ по строительству подводящих сетей по границе земельного участка, завершение обустройства территории (инженерная и социальная инфраструктура) объектов жилищного строительства);
  • Работа по изъятию проводится в первоочередном порядке, без проведения работы по территориальному планированию, в результате плодородные участки сельскохозяйственной земли могут изыматься не ради удовлетворения интереса в жилье, но предоставляются под любые объекты, не связанные со строительством жилья, социальной инфраструктуры, производств строительных материалов;
  • Изъятия участков идет с позиции близости к ним коммуникаций, а не с учетом малой ценности участков для сельского хозяйства;
  • Изъятие участков является репрессивным, поскольку не учитывает возможность функционирования организации, работающей на ней, не сопровождается покрытием убытков и выплатой компенсаций, не оценивается с позиции урона, который наносится сельхозпроизводству;
  • На торги выставляются земельные массивы крупными массивами, что исключает конкуренцию не только на земельном, но и строительном рынке.

Фактически, Фонд превратился в механизм быстрого перераспределения федеральной земли без учета норм Гражданского и Земельного Кодекса РФ. В этой связи вряд ли можно говорить об эффективности его деятельности.

Что полезного из этого опыта можно взять:

Создания институтов на федеральном уровне, реализация которых должна была обеспечить достижение народнохозяйственной цели.

Что вредного выявлено в ходе анализа деятельности фонда: пренебрежение другими национальными целями; ущербная методика оценки эффективности использования изымаемых участков; отсутствие влияния на ценообразование на рынке недвижимости; использование бюджета фонда на высокую оплату персонала, распоряжение участками без пользы для местных и федерального бюджетов; бесконтрольность целей предоставления участков в условиях низкого спроса на них[40].

В период 2008-2015 годов активную роль в выявлении и предоставлении земельных участков для строительства играл Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее – Фонд РЖС). Указанный фонд был создан в целях содействия развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры, объектов социальной и транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействия созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов (далее также – жилищное строительство).

Фонд РЖС решал задачи по оказанию содействия:

  • развитию рынка земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства и иного строительства,
  • развитию деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию;
  • обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры;
  • органам государственной власти и органам местного самоуправления, субъектам естественных монополий, организациям коммунального комплекса, проектным, строительным, кредитным, финансовым и иным организациям в целях координации их деятельности в данной сфере.

Решая эти и другие задачи, Фонд РЖС осуществлял следующие действия с земельными участками:

  • проводил различные аукционы в отношении земельных участков
  • продавал одновременно с земельными участками расположенные на них объекты недвижимого имущества;
  • передавал земельные участки в государственную или муниципальную собственность, а также в безвозмездное пользование;
  • приобретал земельные участки и иные объекты недвижимого имущества в собственность для обеспечения деятельности Фонда заключает договоры о комплексном освоении территории;
  • осуществлял образование земельных участков, а также иные функции, необходимые для обеспечения решения указанных задач.

Имущество Фонда РЖС формировалась за счет имущественного взноса Российской Федерации в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе с расположенными на них и находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, иного имущества, в том числе денежных средств, а также за счет других, не запрещенных законом поступлений.

Подготовка предложений об использовании для жилищного строительства, а также для иного развития территорий тех земельных участков, которые находятся в федеральной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, осуществлялась Фондом РЖС на основании перечней, направляемых ему органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных сведений о таких участках.

Органы местного самоуправления и юридические лица были вправе обратиться с инициативами о включении земельных участков в указанные перечни в орган государственной власти субъектов Российской Федерации, который обязан в течение 45 дней либо включить соответствующие земельные участки в перечни, либо направить мотивированный отказ в таком включении.

Отдельно регламентировался вопрос о передаче земельных участков кооперативам (в том числе дополнительных земельных участков ранее созданным кооперативам – в границах населенного пункта, на территории которого кооперативу уже предоставлен участок). Так, граждане, имеющие трех и более детей, вправе быть включенными в список граждан, имеющих право быть принятыми в члены кооператива. Для этого они подают заявление в орган местного самоуправления по месту жительства. Затем такой список утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации. С ходатайствами о подготовке таких предложений для их последующей передачи в Фонд РЖС вправе обратиться федеральные государственные органы, органы управления государственных академий наук, научных организаций (которым присвоен статус государственных научных центров), федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования. В случае, когда такой кооператив создается из числа работников организаций регионального или муниципального уровня (образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, культуры) или граждан, имеющих трех и более детей, с ходатайствами обращаются органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В отношении работников муниципального уровня, а также граждан, имеющих трех и более детей, списки имеющих право быть принятыми в члены кооператива формируются органами местного самоуправления, которые затем представляют на региональный уровень.

Для отдельных категорий работников (например, организаций оборонно-промышленного комплекса) были предусмотрены дополнительные правила подачи таких ходатайств (см. ч. ч. 6.12-6.14 ст. 11 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства»).

Ходатайства, направляемые в Фонд РЖС, содержали сведения о:

  1. предлагаемых для передачи кооперативам земельных участках, предоставленных организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного пользования либо составляющих казну Российской Федерации, а также государственная собственность на которые не разграничена. При отсутствии таких участков, заявители вправе ходатайствовать об отборе земельных участков, в. т.ч. – земельных участков Фонда РЖС);
  2. предполагаемом типе жилой застройки;
  3. потребности в жилых помещениях, соответствующих условиям отнесения их к жилью экономического класса, с указанием муниципального образования, на территории которого планируется строительство такого жилья.

В случае, если для передачи кооперативу необходимо образование земельного участка из уже существующего, то Фонд РЖС осуществлял подготовку схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории.

Также органы государственной власти субъектов Российской Федерации (по предложениям органов местного самоуправления) направляли в фонд РЖС ходатайства о проведении аукционов в отношении соответствующих земельных участков для строительства жилья экономического класса, в том числе для их комплексного освоения. Указанные ходатайства должны содержать сведения о минимальном общем количестве жилья экономического класса в конкретном муниципальном образовании и предполагаемом типе жилой застройки.

Для подготовки предложений о проведении таких аукционов Фонд РЖС осуществлял мероприятия по отбору земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, из земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, либо (в случае отсутствия таких земельных участков) – из земельных участков Фонда РЖС.

О поступлении в Фонд РЖС соответствующих перечней земельных участков или ходатайств, а также о начале подготовки им предложений об использовании земельных участков и иных объектов недвижимого имущества фонд уведомлял федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, в порядке, установленном указанным федеральным органом.

В указанные перечни допускалось включение таких земельных участков, на которых расположено имущество, не отнесенное к недвижимому и закрепленное на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями и учреждениями, государственными академиями наук, созданными такими академиями наук и подведомственными им организациями и учтено в реестре федерального имущества.

В тех случаях, когда в такие перечни включаются земельные участки, из которых еще только могут быть образованы земельные участки, то обязательными приложениями к перечням были схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории или утвержденные проекты межевания территории.

В целях подготовки как указанных перечней, так и своих предложений Фонд РЖС мог запрашивать следующие документы и сведения у федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также у федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, государственных академий наук и созданных такими академиями наук и подведомственных им организаций (а те в месячный срок обязаны их представить):

  1. копии правоустанавливающих документов на земельные участки и иные объекты недвижимого имущества и расположенное на земельных участках другое имущество;
  2. кадастровые паспорта земельных участков и иных объектов недвижимого имущества (при их наличии);
  3. иные документы и сведения, подтверждающие нахождение земельных участков, иных объектов недвижимого имущества и расположенного на земельных участках другого имущества или их отнесение к федеральной собственности либо земельных участков к землям, государственная собственность на которые не разграничена.

На основе рассмотрения ходатайств, а также собственных предложений Фонд РЖС направлял в межведомственный коллегиальный орган (создаваемый по решению Правительства Российской Федерации) обоснования следующих решений по использованию соответствующих земельных участков и иных объектов недвижимого имущества (далее – предложения Фонда РЖС):

  1. о передаче осуществления полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению этими земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, для целей жилищного строительства органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
  2. о передаче этих земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, для формирования имущества Фонда РЖС в целях жилищного строительства и иного развития территорий;
  3. о целесообразности осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, федеральным органом исполнительной власти;
  4. о нецелесообразности жилищного строительства на этих участках, размещения на них объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов и иного развития территорий.

Указанные предложения могут предусматривать:

– образование земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

– прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которые находятся в федеральной собственности и предоставлены организациям;

– изъятие объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые находятся в федеральной собственности и закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями;

– досрочное расторжение договоров аренды и безвозмездного пользования в отношении земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и предоставлены организациям, или в отношении иных объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые находятся в федеральной собственности и закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями;

– передачу земельного участка, находящегося в федеральной собственности, или образованного из такого земельного участка, в безвозмездное пользование кооперативу;

– организацию и проведение аукциона на право заключения договора аренды или безвозмездного пользования таким земельным участком для строительства жилья экономического класса.

Обязательными приложениями к таким предложениям Фонда РЖС были кадастровые паспорта земельных участков, иных объектов недвижимого имущества (при их отсутствии – кадастровые выписки об указанных объектах), а в случае, если земельный участок предстоит образовать, также схема его расположения на кадастровом плане территории либо утвержденные проекты межевания территории (при их наличии).

На основании соответствующих предложений Фонда РЖС межведомственный коллегиальный орган в 5-дневный срок принимал решение о целесообразности либо нецелесообразности использования соответствующих земельных участков для жилищного строительства. Такое решение было обязательным для органов государственной власти и организаций.

В случае принятия решения о целесообразности передачи земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, для формирования имущества Фонда РЖС в таком решении содержались:

1) поручение уполномоченному федеральному органу исполнительной власти принять решение: а) о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которые находятся в федеральной собственности и предоставлены организациям, а также об изъятии объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые находятся в федеральной собственности и закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями; б) о передаче земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые находятся в федеральной собственности, в собственность Фонда РЖС в качестве имущественного взноса Российской Федерации; в) об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков, которые могут быть образованы из находящихся в федеральной собственности земельных участков, на кадастровом плане территории;

2) поручение Фонду РЖС: а) осуществить образование земельных участков в соответствии с прилагаемой к решению схемой расположения таких земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо уточнить границы земельных участков; б) после передачи земельного участка для формирования имущества Фонда РЖС осуществить передачу такого земельного участка в безвозмездное пользование кооперативу, либо организацию и проведение аукциона на право заключения договора аренды или безвозмездного пользования таким земельным участком для строительства жилья экономического класса, либо передачу указанного земельного участка в безвозмездное пользование для строительства общежитий, необходимых для обеспечения образовательного процесса в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, на срок строительства таких общежитий.

В случае принятия указанного выше решения о передаче земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, которые находятся в федеральной собственности, для формирования имущества фонда РЖС не допускается их передача для иных целей.

В решении, предусматривающем целесообразность осуществления полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, федеральным органом исполнительной власти, должно было содержаться поручение такому органу:

1) утвердить схему расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в случаях, если участок еще только предстоит образовать либо если предлагается использование его части;

2) поручить Фонду РЖС осуществить в течение одного года распоряжение такими земельными участками;

3) поручить Фонду РЖС осуществить образование земельного участка (участков) в соответствии с утвержденным проектом межевания территории или прилагаемой к решению межведомственного коллегиального органа схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории либо уточнить его границы.

В случае принятия решения о нецелесообразности использования соответствующих земельных участков для жилищного строительства их дальнейшее использование и распоряжение ими осуществлялось в соответствии с законодательством Российской Федерации.

После принятия межведомственным коллегиальным органом решения о передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, для целей жилищного строительства Российская Федерация передавала указанным органам осуществление следующих полномочий:

1) утверждение схемы расположения земельного участка (участков) на кадастровом плане территории и образование земельных участков;

2) принятие решений о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которые предоставлены организациям;

3) изъятие объектов недвижимого имущества, другого имущества, которые закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за организациями;

4) досрочное расторжение договоров аренды, безвозмездного пользования, отказ от договоров аренды, заключенных на неопределенный срок, в отношении земельных участков, которые предоставлены организациям, а также закрепленных за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления объектов недвижимого и другого имущества;

5) снос объектов недвижимого имущества;

6) предоставление земельных участков в собственность, аренду или безвозмездное пользование для жилищного строительства и для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, размещения объектов инфраструктуры, а также предоставление права ограниченного пользования ими (сервитута);

7) предоставление земельных участков в безвозмездное пользование жилищно-строительным кооперативам для строительства многоквартирных домов, отнесенных к жилью экономического класса (в т.ч. создаваемым из числа граждан, имеющих трех и более детей);

8) продажа на аукционе для жилищного строительства объектов недвижимого имущества одновременно с земельными участками, на которых расположены такие объекты недвижимого имущества.

Указанные полномочия передавались на один год, а если это осуществлено в целях создания и размещения промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, то на полтора года.

Никакие иные полномочия при этом не передавались. Кроме того, законодательством был предусмотрен ряд ограничений в случае предоставления земельных участков в собственность, аренду или безвозмездное пользование, а также при продаже на аукционе объектов недвижимого имущества. Так, для территории, на которой расположены такие земельные участки, должны быть утверждены: 1) генеральный план, либо схема территориального планирования муниципального района (для межселенной территории); 2) ПЗЗ; 3) программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования.

Передача же полномочий в связи с предоставлением земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, допускалось только после обеспечения указанных земельных участков объектами инфраструктуры в соответствии с параметрами планируемого строительства систем инженерно-технического обеспечения, предусмотренными проектами планировки территории.

Какие-либо субвенции из федерального бюджета на осуществление указанных полномочий не предоставляются. Контроль и надзор за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

При проведении аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков органы государственной власти субъектов Российской Федерации могли устанавливать такие требования, как: параметры и характеристики планируемого развития территории; минимальный объем осуществления жилищного строительства, иные технико-экономические показатели и требования к используемым строительным материалам и строительным технологиям в части их энергоэффективности и экологичности; срок аренды земельных участков.

В случае передачи полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками в целях их бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей (или жилищно-строительным кооперативам, создаваемым из числа таких граждан) указанное выше ограничение по сроку передачи полномочий (один год) не применялось.

Земельные участки, в отношении которых в течение года (полутора лет при создании и размещении промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов) заключены договоры аренды или безвозмездного пользования подлежали передаче из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации (они относятся к региональной собственности, если на такие земельные участки не было зарегистрировано право федеральной собственности).

Если же в указанный срок органом государственной власти субъекта Российской Федерации договоры аренды, безвозмездного пользования, а также купли-продажи не заключены, то межведомственный коллегиальный орган передает земельные участки и иные объекты недвижимого имущества для формирования имущества Фонда РЖС. Аналогичная процедура предусмотрена, если осуществление полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации прекращено по решению суда.

Особенности распоряжения земельными участками Фонда РЖС

По общему правилу Фонд РЖС осуществлял распоряжение земельными участками данного фонда, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и распоряжение которыми поручено фонду, путем проведения аукционов по продаже таких участков (права их аренды). При этом законом установлен ряд особенностей.

Кроме того, земельные участки Фонда РЖС могут быть переданы одновременно с расположенными на них объектами недвижимого имущества Фонда в государственную или муниципальную собственность, когда они предназначены для размещения объектов инфраструктуры, создание которых планируется осуществлять за счет бюджетных средств, или заняты общежитиями, находящимися в государственной или муниципальной собственности и необходимыми для обеспечения образовательного процесса в государственных или муниципальных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования (либо предназначены для размещения таких общежитий).

Арендаторы земельных участков Фонда РЖС, предоставленных для комплексного освоения территории в целях жилищного строительства, и образуемых из таких ранее предоставленных участков имеют исключительное право (после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков) приобрести их в собственность или в аренду, за исключением случаев, когда указанные участки, предназначены для размещения объектов инфраструктуры, создание которых планируется осуществлять за счет бюджетных средств и передаются в государственную или муниципальную собственность либо, когда такие участки передаются в безвозмездное пользование для размещения объектов инфраструктуры иным лицам.

С согласия Фонда РЖС допускается оборот земельных участков Фонда. При этом к новым правообладателям переходят обязанности по выполнению требований, предусмотренных договорами между фондом и прежними правообладателями.

Что касается особенностей распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и осуществление полномочий по распоряжению которыми поручено Фонду РЖС, то они состоят в следующем.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, на основании решения межведомственного коллегиального органа поручает Фонду РЖС осуществлять в течение одного года со дня принятия указанного решения распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В случае, если до истечения указанного срока, Фонд РЖС распорядился земельным участком путем принятия решения о передаче его в безвозмездное пользование, в аренду, в безвозмездное пользование либо путем размещения извещения о проведении аукциона в отношении такого земельного участка, то он осуществляет распоряжение таким земельным участком до полного выполнения обязательств сторон по договору, заключенному в отношении такого земельного участка. В противном случае со дня истечения указанного срока Фонд РЖС не вправе распоряжаться таким земельным участком.

Особенности подготовки и проведения аукциона по продаже земельных участков (права их аренды)

Подготовка аукциона. В случаях подготовки документации по планировке территории (в соответствии с утвержденными генеральным планом поселения, городского округа, схемой территориального планирования муниципального района или ПЗЗ) Фондом РЖС или лицами, с которыми по результатам аукциона будут заключены договоры, для ее утверждения и изменения не требуется публичных слушаний. Также публичные слушания не проводятся, когда такая документация утверждается раньше, чем генеральный план поселения, городского округа, схема территориального планирования муниципального района или ПЗЗ, но при этом обязательно согласие в письменной форме правообладателей земельных участков, имеющих общую границу с земельными участками Фонда РЖС. Решение об утверждении или об отклонении указанной документации (и о направлении ее на доработку) принимает орган местного самоуправления в течение 10 рабочих дней.

Фонд РЖС принимал решения об образовании новых земельных участков из своих земельных участков при наличии заявлений правообладателей этих участков и утвержденного проекта межевания территории в составе документации по планировке территории, в границах которой расположены земельные участки Фонда РЖС, либо схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (в случае отсутствия утвержденного проекта межевания территории).

В извещении о проведении аукциона наряду с информацией, которая предусмотрена по общему правилу (см. ранее) могли содержаться дополнительные сведения:

1) требования к параметрам и характеристикам планируемого развития территории;

2) минимальный объем осуществления жилищного строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, иные технико-экономические показатели жилищного строительства, требования к используемым строительным материалам и строительным технологиям в части их энергоэффективности и экологичности;

3) срок аренды земельных участков.

В случае, когда на аукционе продаются (предоставляются в аренду) земельные участки для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного строительства, для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, иного строительства, извещение о его проведении может содержать также следующие сведения:

– способы обеспечения обязательств по строительству объектов, осуществляющих производство экологически чистых и имеющих высокую энергетическую эффективность строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, либо по созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, а также по осуществлению иного строительства, их объем;

– максимальные сроки подготовки документации по планировке территории в границах земельного участка, если необходима подготовка такой документации для размещения указанных выше объектов;

– максимальные сроки осуществления строительства таких объектов и требования к их видам;

– минимальный объем капитальных вложений застройщика в строительство таких объектов, либо их первой очереди строительства согласно концепции их создания;

– срок аренды земельных участков Фонда РЖС, а также земельных участков, образованных из них.

В тех случаях, когда в один лот объединяются земельный участок и расположенный на нем объект недвижимости, допускается, чтобы это был объект, подлежащий сносу. Тогда извещение о проведении аукциона помимо прочего должно предусматривать необходимость сноса такого объекта и обязательство Фонда РЖС обеспечить выполнение таких работ за его счет. Это же относится к договору о комплексном освоении территории, на которой расположены подлежащие сносу объекты.

Проведение аукциона. Аукцион проводился в отношении земельного участка Фонда РЖС, который прошел государственный кадастровый учет и в отношении его определены вид разрешенного использования, параметры разрешенного строительства, а также технические условия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (за исключением случаев предоставления земельных участков в аренду для комплексного освоения территории).

По общему правилу аукцион был открытым по составу участников. Но при этом участниками аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории могут быть только юридические лица.

Начальная цена предмета аукциона определяется на основании результатов оценки рыночной стоимости земельного участка. «Шаг аукциона» устанавливается в пределах от 1 до 5 процентов начальной цены аукциона.

При проведении аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков Фонда РЖС в целях комплексного освоения территории допускается объединение двух и более земельных участков в один лот аукциона.

Проведение Фондом РЖС аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков отличалось от общих правил проведения аукционов также тем, что:

во-первых, его инициатором не могли быть гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка;

во-вторых, была предусмотрена более простая организация информирования о предстоящем аукционе (не требуется опубликования извещения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов по месту нахождения земельного участка);

в-третьих, организатор аукциона мог потребовать от участников дополнительные документы (например, юридические лица для участия в аукционе на право заключения договоров аренды земельных участков Фонда РЖС представляют выписку из ЕГРЮЛ).

В случае, когда документация по планировке территории была утверждена до принятия Фондом РЖС решения о проведении аукциона, то не требовалась ее подготовка лицами, с которыми заключены договоры по результатам аукциона.

Следует отметить, что организация и проведение аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков Фонда РЖС для строительства в минимально требуемом объеме жилья экономического класса имела ряд дополнительных особенностей, определенных ст. 16.6-1. Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства».

Общими требования к участникам аукционов в отношении земельных участков Фонда РЖС (на день подачи заявки на участие в аукционе) были следующие:

1) наличие опыта работы в качестве застройщика не менее чем 3 года при условии, что совокупный объем ввода объектов жилищного строительства в эксплуатацию за этот период, составляет не менее предусмотренного извещением о проведении аукциона;

2) наличие полученного в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности допуска к работам по организации строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, предусмотренных извещением о проведении аукциона;

3) отсутствие в отношении участника аукциона – юридического лица процедур ликвидации, решений арбитражного суда о введении или продлении срока внешнего управления, о признании его (а равно и индивидуального предпринимателя) несостоятельным (банкротом) и об открытии конкурсного производства;

4) неприостановление их деятельности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

5) отсутствие сведений о них в реестрах недобросовестных поставщиков или недобросовестных застройщиков.

При проведении аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного строительства, для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов могут устанавливаться дополнительные требования, обусловленные спецификой размещаемых объектов.

Заключение договоров безвозмездного пользования земельными участками Фонда РЖС по результатам аукциона

Заключение по результатам аукционов договоров безвозмездного пользования земельными участками Фонда РЖС осуществлялось с учетов следующих особенностей. Такие аукционы проводятся в целях строительства на соответствующих участках многоквартирных домов, жилых домов блокированной застройки и индивидуальных жилых домов. Все жилые помещения в этих домах должны соответствовать условиям отнесения к жилью экономического класса. Кроме того, на таких участках допускается строительство объектов недвижимого имущества, предусмотренных документацией по планировке территории и не являющихся многоквартирными домами или жилыми домами.

Победителем аукциона на право заключения договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса признавалось лицо, предложившее минимальную цену продажи жилых помещений, соответствующих условиям отнесения к жилью экономического класса. Такая цена не может превышать начальную цену аукциона. Существенными условиями договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса являются:

1) сведения о земельном участке (кадастровый номер земельного участка, его площадь, местоположение);

2) указанная в протоколе о результатах аукциона максимальная цена договора купли-продажи жилого помещения или договора участия в долевом строительстве жилья экономического класса в расчете на один квадратный метр общей площади жилого помещения;

3) срок действия договора, способы и размер обеспечения выполнения, вытекающих из него обязательств;

4) обязательство лица, с которым заключен этот договор: а) осуществить строительство жилья экономического класса в соответствии с параметрами разрешенного строительства, указанными в извещении о проведении аукциона, максимальный срок строительства; б) продать или построить и передать гражданину, с которым заключен договор участия в долевом строительстве, жилое помещение, соответствующее условиям отнесения к жилью экономического класса, по цене, не превышающей цены, указанной в протоколе о результатах аукциона;

5) право лица, с которым заключен этот договор, продать жилье экономического класса любому лицу без ограничения его цены, по истечении года после со дня размещения на официальном сайте Фонда РЖС информации о вводе в эксплуатацию многоквартирных домов, жилых домов и о готовности заключить договоры купли-продажи жилья экономического класса с гражданами, включенными в списки, имеющих право на приобретение жилья экономического класса;

6) ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение этого договора.

Существенным условием договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для комплексного освоения территории было обязательство Фонда передать без проведения аукциона в безвозмездное пользование лицу, с которым заключен этот договор, земельные участки, образованные из земельного участка Фонда, предоставленного для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса.

Начальная цена аукциона на право заключения договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса, в том числе для комплексного освоения территории определялась как средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Организатор аукциона на право заключения договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса, в том числе для комплексного освоения территории в целях строительства такого жилья, устанавливал время, место и порядок проведения аукциона, форму и сроки подачи заявок на участие в аукционе, порядок внесения и возврата задатка, «шаг аукциона» (в данном случае – это величина понижения начальной цены аукциона). «Шаг аукциона» устанавливается в пределах от 1 до 5 процентов начальной цены аукциона. Аукцион проводился путем снижения начальной цены аукциона, указанной в извещении о проведении аукциона, на «шаг аукциона».

Если аукцион на право заключения договора безвозмездного пользования земельным участком Фонда РЖС для строительства жилья экономического класса, в том числе для комплексного освоения территории признавался несостоявшимся (и не заключен договор с единственным участником аукциона либо победитель аукциона уклонился от заключения договора), то Фонд РЖС проводил аукцион на право заключения договора аренды такого участка для строительства жилья экономического класса или для комплексного освоения территории.

Существенными условиями договора аренды земельного участка, являлись те же, что и для договора безвозмездного пользования. При этом в случае аренды для строительства жилья экономического класса дополнительным существенным условием является размер арендной платы за земельный участок (размер такой платы определяется в размере ставки земельного налога), а в случае аренды для комплексного освоения территории – обязательство Фонда РЖС передать лицу, с которым заключен этот договор, в аренду без проведения аукциона земельные участки, образованные из земельного участка Фонда РЖС, предоставленного для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса.

Если аукцион на право заключения договора аренды земельного участка с указанными выше условиями также признавался не состоявшимся (и с единственным участником аукциона не заключен договор аренды либо победитель аукциона уклонился от заключения договора), то Фонд РЖС осуществлял продажу этого земельного участка или права на заключение договора его аренды для жилищного строительства, в том числе для комплексного освоения территории по общим правилам (см. выше).

Передача земельных участков Фонда РЖС кооперативам

В последние годы работы Фонда РЖС достаточно подробное урегулирование в законодательстве получила передача земельных участков Фонда РЖС кооперативам и гражданам, являющимся членами кооперативов.

Следует отметить, что передача земельных участков Фонда РЖС в безвозмездное пользование для строительства многоквартирных домов допускалась только в отношении жилищно-строительных кооперативов.

Земельные участки Фонда РЖС могли быть переданы в безвозмездное пользование кооперативам, созданным в целях обеспечения жильем следующих категорий граждан:

1) замещающих должности федеральной государственной гражданской службы;

2) проходящих военную службу и (или) для которых основным местом работы является работа в федеральных государственных органах, на федеральных государственных унитарных предприятиях, в федеральных государственных учреждениях, государственных научных центрах и федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, государственных академиях наук и созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им организациях, организациях оборонно-промышленного комплекса;

3) имеющих трех и более детей.

Указанные граждане имеют право на однократное вступление в члены такого кооператива. При этом установлен запрет на членство в жилищно-строительном кооперативе для гражданина, который является членом, образованного в ином порядке и согласно иным федеральными законами, кооператива которому земельные участки предоставлены в безвозмездное пользование. Также не допускается вступление в члены кооператива граждан, которые реализовали свое право на приобретение жилья экономического класса, построенного или строящегося на земельных участках Фонда РЖС.

При этом число членов кооператива не может превышать количества создаваемых на земельном участке и предназначенных для проживания одной семьи жилых помещений, указанного в ходатайстве, направленном в Фонд РЖС.

Особенностями такого кооператива, предусмотренными в т.ч. его учредительными документами, являются следующие:

1) целью деятельности кооператива является строительство многоквартирных домов, жилых домов, в том числе объектов индивидуального жилищного строительства, и объектов инженерной инфраструктуры в границах земельного участка, переданного в безвозмездное пользование такому кооперативу;

2) не допускается добровольная ликвидация кооператива до даты передачи жилых помещений в собственность всех его членов;

3) членами кооператива могут быть только граждане;

4) один пай соответствует праву на приобретение в собственность одного жилого помещения;

5) каждому члену кооператива предоставлено право владения только одним паем;

6) не допускается передача паев лицам, не относящимся к категориям граждан и не соответствующим основаниям включения в члены таких кооперативов, за исключением случаев наследования паев;

7) в случае выхода или исключения из кооператива его члена (когда появляется возможность вступления в него новых членов), вступление в него допускается только для граждан, относящихся к категориям и соответствующих основаниям, названным выше;

8) в случае приобретения у члена кооператива пая самим кооперативом распоряжение таким паем возможно только путем его передачи указанным выше гражданам;

9) допускается, чтобы члены кооператива осуществляли самостоятельно строительство объектов индивидуального жилищного строительства (когда кооператив создан в целях такого строительства).

Земельные участки Фонда РЖС могут быть переданы в безвозмездное пользование кооперативу только при условии, что ранее ему не передавался или не предоставлялся земельный участок Фонда РЖС для жилищного строительства либо земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Указанное ограничение не применяется в отношении земельных участков дополнительно переданных или предоставленных ранее созданным кооперативам в случае увеличения количества их членов.

Земельные участки Фонда РЖС, предназначенные для размещения многоквартирных домов, жилых домов передавались кооперативам в безвозмездное пользование на срок осуществления жилищного строительства или на срок подготовки и утверждения проекта планировки территории. Соответствующий договор заключается в течение одного месяца с даты представления кооперативом документов, подтверждающих уплату не менее 20 процентов суммы всех паевых взносов.

В случае если в течение 3 лет со дня заключения договора между кооперативом и Фондом РЖС переданный в безвозмездное пользование кооперативу земельный участок не используется для целей строительства многоквартирных домов, жилых домов, то такой договор может быть досрочно расторгнут, и право кооператива безвозмездного пользования земельным участком может быть досрочно прекращено судом по заявлению Фонда РЖС. Однако в указанный срок не включается время, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

После ввода в эксплуатацию многоквартирного дома кооператив уведомлял об этом Фонд РЖС, который подавал заявление об отказе от права собственности на такой земельный участок.

После этого осуществлялась безвозмездная передача земельных участков в собственность граждан, являющихся членами кооператива, либо в собственность самого кооператива (земельных участков Фонда РЖС, предназначенных для размещения объектов инженерной инфраструктуры или занятых ими).

Приобретение построенного жилья и передача прав на земельные участки Фонда РЖС, на которых оно расположено

Глава поселения (городского округа) для обеспечения выполнения лицом, которому земельный участок Фонда РЖС передан в безвозмездное пользование или аренду, утверждал списки граждан (их категории определяются Правительством Российской Федерации), согласившихся приобрести жилье экономического класса на условиях, установленных протоколом о результатах аукциона. Такие списки граждан подлежали опубликованию в официальных средствах массовой информации, определенных главой поселения, главой городского округа, и размещению на официальном сайте муниципального образования и официальном сайте Фонда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Впоследствии указанные граждане заключают в отношении жилых помещений договоры купли-продажи или договоры участия в долевом строительстве жилья экономического класса, построенного или строящегося на земельных участках Фонда РЖС. Они могли обратиться к лицу, которому земельный участок Фонда РЖС передан в безвозмездное пользование или аренду для строительства жилья экономического класса, в том числе для комплексного освоения территории, для заключения договоров:

1) участия в долевом строительстве жилья экономического класса, строящегося на таком земельном участке – до даты ввода в эксплуатацию многоквартирных домов, жилых домов;

2) купли-продажи жилья экономического класса, построенного на таком земельном участке – в течение двенадцати месяцев со дня размещения соответствующей информации на официальном сайте Фонда.

В случае уклонения лица, которому земельный участок Фонда РЖС передан в безвозмездное пользование или аренду для строительства жилья экономического класса (в том числе для комплексного освоения территории), от заключения указанных договоров такой гражданин вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить соответствующий договор, а также о возмещении убытков, причиненных уклонением от его заключения.

Граждане, заключившие договоры купли-продажи жилья экономического класса или договоры участия в долевом строительстве жилья экономического класса могли реализовать свое право на приобретение такого жилья только один раз и только в отношении одного жилого помещения.

Договоры купли-продажи жилья экономического класса или договоры участия в его долевом строительстве, заключенные до истечения двенадцати месяцев со дня размещения соответствующей информации в сети «Интернет» с лицами, не включенными в утвержденные списки граждан, считаются ничтожными. Однако по истечении указанного срока такое жилье подлежит продаже любым лицам без ограничения его цены.

Процесс передачи прав на земельные участки Фонда РЖС, на которых расположены многоквартирные дома, объекты индивидуального жилищного строительства и иные объекты недвижимого имущества имел ряд особенностей.

Так, с даты уведомления Фонда РЖС лицами, с которыми заключены договоры аренды земельных участков, о том, что расположенные на них многоквартирных домов введены в эксплуатацию, Фонд подавал заявление об отказе от права собственности на такие земельные участки.

Продажа земельных участков Фонда РЖС, на которых расположены находящиеся в собственности граждан или юридических лиц объекты индивидуального жилищного строительства и иные объекты недвижимого имущества, осуществляется по цене, установленной органами государственной власти субъектов Российской Федерации для продажи земельных участков, которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена. Порядок продажи таких участков устанавливался попечительским советом Фонда РЖС.

В случае, если земельные участки, образованные из земельного участка Фонда РЖС, предоставленного для комплексного освоения территории в целях жилищного строительства, в течение одного года после государственной регистрации права собственности на них Фонда РЖС не приобретены арендатором в собственность или не переданы в аренду, либо не были переданы в государственную или муниципальную собственность для размещения объектов инфраструктуры, создание которых планируется осуществлять за счет бюджетных средств, либо не были переданы иным лицам в безвозмездное срочное пользование для размещения объектов инфраструктуры, то Фонд РЖС был вправе отказаться от права собственности на такие участки.

Распоряжение федеральным органом исполнительной власти земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена

Новым полномочием, которое Фонд РЖС получил в 2014 году, стало его право обратиться в орган местного самоуправления, уполномоченный на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, с заявлением о целесообразности осуществления полномочий по распоряжению таким земельным участком федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом. Однако данное полномочие не распространяется на земельные участки, расположенные в границах городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

При этом в течение двух месяцев орган местного самоуправления должен был принять решение (и направить уведомление в Фонд РЖС) о согласии, либо о несогласии, либо об отказе в удовлетворении заявления при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных ЗК РФ. В случае согласия орган местного самоуправления больше не вправе распоряжаться таким земельным участком.

Если же орган местного самоуправления не согласен либо не направит в Фонд РЖС никакого уведомления, то он не вправе распоряжаться таким земельным участком по истечении 6 месяцев со дня получения им указанного заявления, кроме случаев, когда в течение данного срока им:

– принято решение о предоставлении такого земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование;

– заключен договор аренды или договор безвозмездного пользования таким земельным участком;

– принято решение о предварительном согласовании предоставления такого земельного участка;

– размещено извещение о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка;

– размещено и (или) опубликовано извещение о предоставлении земельного участка для ИЖС, ведения ЛПХ в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, для осуществления деятельности КФХ, а также, если в отношении такого земельного участка поступило заявление о его продаже или предоставлении в аренду на аукционе при условии, что он образован в результате обеспечения выполнения кадастровых работ заинтересованным лицом и органом местного самоуправления не принято решение об отказе в проведении данного аукциона.

В отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и орган местного самоуправления которыми больше не вправе распоряжаться по указанным выше основаниям Фонд РЖС подготавливает предложения о целесообразности осуществления федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, полномочий по распоряжению такими земельными участками в соответствии с Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства». О подготовке указанных предложений Фонд РЖС уведомляет соответствующий орган местного самоуправления.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, вправе распоряжаться земельным участком, государственная собственность на который не разграничена, со дня принятия межведомственным коллегиальным органом соответствующего решения.

Если же такое решение не принято, либо оно принято, но федеральный орган исполнительной власти (или по его поручению Фонд РЖС) в течение года не распорядился таким земельным участком, либо Фонд заключил договора аренды или безвозмездного пользования таким участком и обязательства сторон по этим договорам полностью выполнены (в отношении земельных участков), либо Фонд заключил договор комплексного освоения территории, и у лица, с которым заключен этот договор, не возникают обязательства в отношении таких земельных участков, то право распоряжения таким земельным участком вновь возникает у органа местного самоуправления.

Все доходы от продажи или передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и распоряжение которыми осуществил федеральный орган исполнительной власти или по его поручению Фонд РЖС, плата по соглашению об установлении сервитута в отношении таких земельных участков подлежат зачислению в местные бюджеты.

К настоящему времени Фонд РЖС прекратил свою деятельность, за время свой работы он передал 271 земельный участок общей площадью 9,8 тыс. га. 43 субъектам РФ.

3.2 Зарубежный опыт вовлечения в оборот неиспользуемых
сельскохозяйственных земель

Доля сельскохозяйственных земель в общей площади всех стран в мире относительно стабильна и меняется незначительно. По данным Всемирного банка в 2015 году доля сельскохозяйственных земель в целом по планете составляла 37,27%. Ниже в таблицеТаблица 29 приведены значения по годам, чтобы можно было отразить тенденции.

Таблица 29 – Доля сельскохозяйственных земель с 2000 по 2015 годы в общей
площади стран мира

Год Доля сельскохозяйственных земель, %
2000 38,12
2001 38,11
2002 38,02
2003 37,92
2004 38,00
2005 38,01
2006 37,91
2007 37,90
2008 37,88
2009 37,52
2010 37,49
2011 37,35
2012 37,40
2013 37,38
2014 37,49
2015 37,29

Данные таблицыТаблица 29 свидетельствуют об относительной стабильности доли сельскохозяйственных земель в общей площади всех стран мира. По данным того же Всемирного банка, максимальное значение доли сельскохозяйственных земель было зафиксировано в 1991 году – 39,47 %, минимальное в 1961 – 36,03 %.

Таким образом, современное значение примерно в 37,3 % вполне адекватно отображает тенденции в мировом сельскохозяйственном землепользовании.

Как показывает практика, регулирование отношений в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения пока еще не в полной мере соответствует требованиям его устойчивого дальнейшего развития. Это объясняется тем, что на современном этапе развития земельного законодательства часто возникает проблема обеспечения оптимального сочетания частноправовых интересов субъектов оборота земель сельскохозяйственного назначения и государственного вмешательства в регулирование этих отношений с целью обеспечения публичных интересов.

Динамика доли сельскохозяйственных земель за период с 1961 года представлена на рисункеРисунок 16.

word image 564 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 16 – Динамика земель сельскохозяйственного назначения в мире

Поэтому перед Россией все еще стоит задача по формированию действующего механизма, позволяющего сохранить надлежащее регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения. Одним из путей решения данной задачи является обращение к зарубежному опыту регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Законодательство большинства зарубежных стран позволяет осуществлять сделки с землями сельскохозяйственного назначения. Это связано с тем, что проводимые сделки является мощным средством стимулирования роста сельскохозяйственного производства, а также способствует привлечению инвестиций в данную сферу деятельности. Однако, чтобы оборот земель сельскохозяйственного назначения способствовал сосредоточению земельных ресурсов в руках наиболее эффективных пользователей, государство, через формирование законодательных норм, контролирует земельные отношения, вводя значительные ограничения при приобретении земель сельскохозяйственного назначения в собственность или в аренду.

К примеру, в Германии оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется на основе положений Германского гражданского уложения 1896 года и отдельных законов, к примеру, Закона о мероприятиях по улучшению аграрной структуры и защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий (Закон о земельном обороте) от 28 июля 1961 года. Согласно данным нормативно-правовым актам в Германии допускается ограничение частноправовых интересов собственников в интересах общества, при этом оборот земель сельскохозяйственного назначения находится под четким контролем государства. Кроме того, Германским гражданским уложением предусматривается запрет на дробление земель сельскохозяйственного назначения и их отчуждение с изменением целевого назначения. При этом законодатель предоставляет сельскохозяйственным производителям приоритетное право на приобретение земель данной категории по сравнению с иными лицами, не занятыми в сельском хозяйстве.

Опыт консолидации сельскохозяйственных земель и последующее управление ими реализуется в Германии на территории новых земель (бывшей ГДР). Этот опыт отличается продуманностью, комплексным решение, учетом потребностей сельского развития и сохранения нормальной аграрной структуры. В этой связи его деятельность должна быть предметом изучения в рамках разработки организационно – экономического (управленческого) механизма, обеспечивающего вовлечение в оборот земельных участков, предназначенных, но не используемых в сельскохозяйственном производстве в рамках настоящего исследования.

Опыт Германии. Цель: приватизация сельскохозяйственных и лесных земель – управляемая передача на баланс новых собственников земель.

Исполнитель BVVG – управляющая земельными ресурсами компания на новых землях ФРГ. Подчинена Минфину ФРГ.

Организационно-правовая форма: общество с ограниченной ответственностью. Единственный акционер – Минфин ФРГ. Контроль – Минфин ФРГ и Минсельхоз ФРГ.

Правовое основание для работы – законы ФРГ, в которых предусмотрено:

  • вся информация и отчетность – как для частной компании;
  • ежегодный аудит, а также проверка федеральной счетной палатой;
  • федеральные требования по регулированию премий и подарков;
  • выполнение директивы по недопущению коррупции;
  • открытая публикация ежегодного финансового отчета.

Основная идея BVVG: проведение приватизации по единым подходам, которая будем оказывать относительно небольшое влияние на аграрную структуру (не будут ее искажать) для создания частнособственнических ферм,

Взаимоотношения с федеральным бюджетом: Компания работает по утвержденной смете, должна быть сформирована выручка за счет аренды и продажи земель, прибыль отчисляется федеральному министерству финансов.

Организационная структура: двухуровневая. Первый уровень – центральный офис (Берлин). Здесь работает 153 сотрудника. Основные функции – выработка общей стратегии и управление операционными подразделениями. Второй 4 операционных территориальных филиалов (по числу новых земель). Всего на двух уровнях работает 380 сотрудников.

Компания поддерживает принцип социальной ответственности, в рамках которого обеспечивает устойчивость аграрной структуры после приватизации земли в рамках совместной работы с учреждениями в области сельского и лесного хозяйств и избранных парламентов (федерация/федеральные земли).

В соответствии со стратегией Компании работа включала 3 этапа в период с 1990 по 2030 гг. (приватизация немногим более 4 млн га сельхоз и лесных земель на 40 лет!)

I этап: Аренда с/х угодий. 1990-1993 гг. В это время земли, которые не подлежали реституции, передавались в краткосрочную аренду из-за нечеткой ситуации с собственностью и структурной перестройкой в сельском хозяйстве.

С 1993 г. – переход на договоры долгосрочной аренды с целью стабилизации хозяйственной деятельности, консолидации ферм, содействию инвестициям, субсидиям и займам. Перед решением о заключении договора долгосрочной аренды (> 6 лет) – всесторонняя проверка и разъяснительный процесс с с/х службами.

Договора аренды были необходимым этапом для дальнейшего приобретения земли в собственность на следующем этапе. То есть, перед продажей (по льготным ценам и в рассрочку) участки передавались в аренду. Обязательно было предъявление бизнес-плана. При этом, лоты для передачи в аренду были ограничены 50 га, запрещалась субаренда.

Основные правила сдачи в аренду государственных земель:

  • Учет регионального планирования, структуры сельского хозяйства и охраны окружающей среды;
  • Обеспечение широкого доступа к земле: (ограничен лот – 50 га, позднее – 20 га, теперь – 15 га). При равных ценах на тендере (+5-10% от цены предыдущего претендента) учитываются дополнительные условия (размер фермы, необходимость расширения занятости и т.д.) при решении кому передавать участок в аренду
  • Ограничение концентрации в одних руках государственных земель (продажа или аренда) физическое или юридическое лицо по совокупности сделок не может получить от государства более 450 га)
  • Актуальные рыночные цены на арендную плату –открытость/объективность
  • Этап аренды: краткосрочная аренда (1-2 года); долгосрочная аренда (12 лет) + возможность продления (6 лет)
  • Требования к арендатору по месту жительства (не более 50 км от предприятия, запрет субаренды, наличие производственного и бизнес планов развития (продуманное использование, менеджмент, инвестиционный план и рабочие места на, бизнес-план на 4 года).

Введение этапа аренды перед продажей рассматривалось в качестве первого шага по нескольким причинам:

  • муниципалитеты осуществляли предоставление земли в рамках регионального территориального планирования, что способствовало улучшению инфраструктуры. В этой связи передача для определенных целей шла за проведением территориального планирования;
  • сохранялась часть земель в резерве государственных площадей для общественных целей;
  • в рамках территориального планирования осуществлялась продажа земель не только для с/х инвестиций, что позволяло повысить доходы государства и в последующем – территорий из-за более высокой стоимости таких участков;

По мере роста цен на землю продажа последующих участков приносила все больше доходов бюджету. Выставление на рынок больших площадей сокращало бы спрос и – как следствие – цены. Именно поэтому нецелесообразно выбрасывать на рынок участки значительной площади.

Второй этап: приобретение земли, включая возврат или компенсации прошлым владельцам (за исключением лиц, которым было отказано в реституции – пособникам нацизма. Арендаторы могли выкупать участки по льготным цена м в рассрочку.

Этап 3: III этап продолжается по настоящее время. Сейчас идут продажа и аренда по рыночным ценам. Но при этом соблюдается требования сохранения нормальной аграрной структуры. Лоты на продажу допускаются только площадью – 15 га. Технология приватизации соответствует Федеральным принципам приватизации, установленным в 2010 г. Никакое лицо – физическое или юридическое не может приобрести более 450 га государственных земель.

Земельный банк Компании к 1996 г. составил около 3.2 млн га сельскохозяйственных и лесных земель. В дальнейшем он не пополнялся. Направления передачи земли указаны в таблицеТаблица 30.

Таблица 30 – Управление земельными ресурсами, аккумулированными в BVVG

млн га
Всего было аккумулировано на 1996 г. 3.2
Возвращено законным физическим лицам сельхоз и лесных земель 0,22
Переведены на баланс организаций и местных муниципалитетов 1,3
Продано

В т.ч. сельхозземли

лесные

под застройку, инвестиционные

1,5

0,8

0,6

0,1

Передано природоохранным территориям безвозмездно 0,06
Продолжает находиться в управлении BVVG

в т.ч. сельхозземли

0,2

1,56

Всего в федеральный бюджет с 1992 г. поступило более 7 млрд евро. То есть доходы превысили расходы компании на эту сумму.

Существует еще много ограничений для земельного рынка общего характера, в рамках которых BVVG вынуждена работать. Так, если в результате покупки госземли может возникнуть угроза нормальной аграрной структуре, то эта сделка не может быть одобрена на местном уровне.

Какой полезный опыт может быть использован для России:

  • Создана специализированная государственная организация, отчетность и смета которых открыта;
  • Принята законодательная рамки, в которой функционирует организация.

Работа по каждому участку земли комплексная: в рамках территориального планирования, с учетом целей по аграрной структуре – не допускаются покупки, создающие условия для доминирования отдельных ферм. Ограничен доступ к государственной земле крупных получателей (как по размеру лота, так и общей площади приобретения во все времена).

Работа по территории носит комплексный характер: в рамках одной территории могут быть приняты решения на безвозмездную передачу в природоохранные территории, для сельского хозяйства или в других целях.

Распоряжение участками приносит доход компании, прибыль перечисляется в федеральный бюджет. Компания приносит доход для бюджета.

Участки готовятся для оборота: формируются, регистрируются права, определяются возможные виды использования и т.п.

Участки выставляются на рынок небольшими партиями, чтобы не обрушить цены и способствовать доходам бюджета;

Организационно-экономический механизм вовлечения земельных участков, предназначенных, но не используемых в сельскохозяйственном производстве. С учетом российского и немецкого опыта консолидации земель с целью реализации национальной цели в рамках настоящего исследования можно сформулировать предложения по организационно – экономическому (управленческому) механизму, обеспечивающего вовлечение в оборот земельных участков, предназначенных, но не используемых в сельскохозяйственном производстве.

Основные положения, учитываемые при формировании механизма вовлечения в оборот неиспользуемых земельных участков. Работа по вовлечению в оборот участков будет основываться на следующих положениях:

1. Формализация национальной цели в отношении неиспользуемых земельных участков, или используемых с нарушением правил рационального использования

Целью национальной (государственной) политики в отношении неиспользуемых и нерационально используемых участков сельхозугодий и иных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения является удовлетворение спроса на земельные участки для целей сельскохозяйственного производства, снижение транзакционных издержек доступа ним всех групп сельхозпроизводителей, сохранение ценных и особоценных участков в сфере сельскохозяйственного производства или готовности к ней (консервация), перераспределение участков в целях развития сельских территорий и увеличения доходов сельских жителей.

2. Ревизии существующих институтов: системы учета земельных ресурсов, разграничения государственной собственности на землю, регистрации прав на земельные участки, системы понуждения к использованию, оценки адекватности методик выделения неиспользуемых или используемых с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации, целесообразности распространения федеральных правил оборота участков на находящиеся в собственности субъекта РФ и муниципалитета с целью выявления «провалов» системы, не позволяющей иметь актуальную информацию о состоянии земельных ресурсов страны, их использовании.

3. Ревизии функций и полномочий организаций, задействованных в процессе понуждения к обороту участков (1) сельскохозяйственных угодий во всех категориях земель, а также (2) иных участков из земель сельскохозяйственного назначения с целью исключения излишних и коррупционных, разработки процедур, позволяющих выделять неиспользуемые участки, подлежащие вовлечению в сельскохозяйственных оборот в случае спроса на такие участки или при вероятности такого спроса.

4. Обеспечение комплексного подхода к массиву неиспользуемых земель: проведение инвентаризации и землеустройства, формирование участков в рамках не более сложившихся в естественных границах полей, многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ, а также несельскохозяйственных угодий; выделение тех, которые целесообразно вводить в сельскохозяйственный оборот при сложившемся уровне цен на сельхозпродукцию; изменения видов угодий в зависимости от плодородия участков; разграничение государственной собственности на землю, постановку всех участков на кадастровый учет и регистрацию прав на них; перераспределение участков в пользу сельских администраций и прочих участников земельных отношений с целью содействия сельскому развитию.

5. Обеспечение доступа к информации о неиспользуемых и нерационально используемых участках, а также к самим участкам с преимуществом для сельхозпроизводителей-субъектов малого предпринимательства, зарегистрированного на сопредельной с участком территории или ИП, главы КФХ, проживающего на сопредельной с участком территории.

6. Введение в оборот неиспользуемых участков сельскохозяйственных угодий с учетом влияния на уровень рыночных цен с целью недопущения снижения рыночных цен на участки.

7. Применение разных стратегий в отношении неиспользуемых участков в государственной, муниципальной собственности и в частной собственности: переход от угрозы изъятия участков к содействию к нахождению пользователя по частным землям и введения института консервации земель с хорошими почвенными и климатическими характеристиками и потенциально пригодными для ведения рентабельного сельского хозяйства.

Опыт управления фондом федеральных земель в Германии

Для того, чтобы принять решение о вовлечение в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, необходимо наличие данных о количестве таких земель. Следовательно, изначально необходимо определиться и инструментами сбора и систематизации информации в отношении таких земель. Для этого, необходимо всю работу разделить на три этапа:

  1. Инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения. Как считает первый заместитель председателя Комитета Госдумы по аграрным вопросам, Президент Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России Владимир Плотников сегодня поставлены на кадастровый учет, имеют четкие границы и документы лишь 20 процентов сельхозземель[41].

Эффективным инструментом выявления неиспользуемых земель является создание системы дистанционного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, совмещенной с наземными обследованиями таких земель.

Конечной целью работы по инвентаризации является реализации инициативы Минсельхоза о создании фонда неиспользуемых сельхозземель. Такой фонд, по мнению Минсельхоза, предполагается в виде унитарной некоммерческой организации на основании указа президента. Через фонд неиспользуемые сельхозземли после процедуры изъятия будут выкупаться у муниципальных властей, а потом передаваться на льготных условиях тем, кто обязуется использовать землю для агропроизводства. Это позволит привлекать собственников из других регионов.[42]

  1. Осуществление оценки сельскохозяйственных земель (местоположение неиспользуемых земель, плодородие, площадь зарастания или площадь залива земель);
  2. Расчет экономической эффективности и целесообразности финансирования мероприятий для вовлечения в оборот неиспользуемых или используемых не по назначению земель сельскохозяйственного назначения.

Прежде чем осветить управление фондом земель, считаем необходимым определить, что же собой представляет сельское хозяйство и формы хозяйствования на сельскохозяйственных землях.

В немецком праве определение земельного участка дает только Германское гражданское уложение (далее — ГГУ). Согласно § 90 ГГУ земельный участок является «отдельной единичной» вещью, «телесным» предметом. По мнению профессора Вольфа, (Франкфуртский университет имени Вольфганга Гете) земельный участок в смысле ГГУ — это ограниченный в пространстве в соответствии с кадастровыми требованиями участок земной поверхности, который внесен в Земельную книгу ФРГ как самостоятельное множество вещей посредством заполнения специального листа, форма которого установлена §3 Земельно-процессуального кодекса ФРГ[43].

В Германии Закон о мерах по улучшению аграрной структуры и о защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий определяет сельское хозяйство как земледелие и связанное с использованием земли содержание животных в целях получения продуктов растениеводства и животноводства, в частности полеводство, луговое хозяйство, садоводство, овощеводство и виноделие, а также рыболовство во внутренних водах.[44]

В некоторых землях также приняты законы о сельском хозяйстве. Так, Закон земли Баден-Вюртемберг от 14 марта 1972г. о сельском хозяйстве и агрокультуре[45] устанавливает, что сельское хозяйство и лесное хозяйство являются экономической основой общества. Задачами сельского хозяйства являются производство безопасных продуктов питания и в достаточном количестве, оформление и забота о ландшафтах, другие меры. Сельское хозяйство в смысле этого закона – это земледелие с целью получения продуктов растениеводства, включая садоводство, овощеводство, виноделие, связанное с земледелием животноводство, а также рыболовство и пчеловодство.

В сфере сельского хозяйства критерии надлежащего использования земельного участка были сформулированы в немецком обороте еще в 60-е гг. XX в. Немецкая судебная практика установила, что ненадлежащее использование может выражаться, среди прочего, в формировании земельного участка слишком малой или чрезмерно большой площади, пассивности приобретателя в обороте, недостаточности земельного участка для ведения хозяйства отдельной семьей, отсутствии опыта ведения сельского хозяйства у приобретателя земельного участка соответствующего целевого назначения, приобретении земельного участка для последующей сдачи его в аренду (капиталовложений), нестабильности экономического положения приобретателя; перепродаже земельного участка, для приобретения которого ранее был получен государственный заем. Предполагается, что если земельный участок был ранее приобретен в рамках мер по улучшению аграрной структуры (Massnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur), то его отчуждение могло потенциально повредить интересам общества и целям названных государственных мер[46]. Немецкий опыт предотвращения «ненадлежащего распределения» (ungesunde Verteilung) земельных ресурсов будет в целом полезен при разрешении любых споров о праве на земельные участки, находящиеся в том числе в частной собственности. В немецком законодательстве закреплена система мер по поддержке сельского хозяйства, которая включает землеустроительные работы, укорачивание границ со смежными земельными участками (Arrondierung), снижение налога на приобретение земельного участка, выдачу административных займов на приобретение земельного участка, снижение процентных ставок.[47]

На примере Германии, в которой по признанию экспертов существует развитое земельное законодательство (Таблица 31), можно убедиться в необходимости выработки последовательной земельной политики по вопросам землепользования. На уровне федерального законодательства определена приоритетная форма хозяйствования на сельхозземлях – крестьянское или фермерское хозяйство сельского типа, основное требование к деятельности которого – соблюдение экологических требований при использовании земли. Исходя из этого разрабатываются меры по поддержке сельскохозяйственного производителя и сохранению за ним сельхозземель. В отличие от Германии в России приоритетная форма хозяйствования на землях сельскохозяйственного назначения на уровне земельной политики государства определена не была. Нами разделяется мнение А.А. Соколовой о том, что выработка и научное обоснование приоритетно формы хозяйствования на землях сельскохозяйственного назначения возможно только на государственном уровне, после решения указанного вопроса возможно разработать более конкретные правовые механизмы, позволяющие передать сельхозугодья наиболее эффективным сельскохозяйственным производителям. Европейское земельное законодательство практически повсеместно в качестве оптимальной формы ведения хозяйственной деятельности на землях сельхозназначения определяет фермерское хозяйство крестьянского типа, препятствуя с одной стороны появлению латифундий, с другой, регламентируя процедуры по консолидации указанных земель. После определения приоритетной формы хозяйствования на земле становится возможным установить обоснованные оптимальные максимальные и минимальные размеры используемых для ведения сельскохозяйственного производства земельных участков. Кроме указанных соображений в Германии фермерское хозяйство рассматривается как форма хозяйствования на земле, способная обеспечить бережное отношение к почве и не нарушать экологический баланс. На территории страны осуществляется территориальное планирование земель сельскохозяйственного назначения, которое ограничивает перевод данных земель для других видов использования, что отражено в федеральном законодательстве (Федеральный закон о территориальном планировании[48]). Непосредственный землеотвод осуществляется на муниципальном уровне в рамках установленных сельскохозяйственных зон. В целях обеспечения сохранения целевого назначения сельхозземель законодательно закреплена возможность ее экспроприации в случае ее неиспользования по целевому назначению. В Германии для стабилизации сельского хозяйства законодательно регулируются условия аренды земель сельскохозяйственного назначения, создана система специальных судов в данной области.[49]

Теперь, когда мы рассмотрели, что же собой представляет сельское хозяйство и формы хозяйствования на сельскохозяйственных землях, необходимо перейти непосредственно к управлению федеральным фондом земель.

Экономический словарь определяет управление как: 1) руководство, направление чьей-либо деятельности; 2) процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации.

Таблица 31 – Сравнительный анализ механизмов регулирования земель с/х назначения по законодательству России и Германии

Наименование

механизма

Законодательство

Германии

Законодательство России
Механизм, позволяющий не допустить экономически необоснованные сделки путем наделения государственных и общественных организаций правом в преимущественном порядке выкупить выставленные на продажу земли В Германии таким правом наделено государство, выступающее в роли посредника между продавцом и «лучшим» покупателем. В России (Закон об обороте земель с/х назначения) предусматривает, что государство в лице субъектов РФ (а в случаях, установленных региональным законом – органы местного самоуправления наделены правом покупки земельных участков).
Изъятие необрабатываемых и нерационально используемых сельскохозяйственных земель в публичную собственность. Законодательство Германии предусматривает такую возможность изъятия (с выплатой компенсации). В России аналогичные нормы о возможности принудительного изъятия в судебном порядке ненадлежаще используемых земельных участков (ЗК РФ, ГК РФ, Закон об обороте земель с/х назначения).

Продолжение таблицы 31

Наименование

механизма

Законодательство

Германии

Законодательство России
Собственность на землю одного лица фермерских хозяйств Правила недробимости и единонаследия земель фермерских хозяйстве С формальной точки зрения в отечественном законодательстве это не применяется, поскольку в России реализована иная модель – имущество (включая земельный участок) принадлежит членам крестьянского (фермерского) хозяйства на праве совместной собственности (кроме того, с 2012 года допускается также собственность такого хозяйства, как юридическое лицо). Вместе с тем по существу правило необходимости фермерских земель действует, поскольку при выходе из хозяйства одного из его членов земельный участок не подлежит разделу.
Преимущественное право покупки В Германии законодательно установлено преимущественное право покупки сельскохозяйственных земель лицами, постоянно проживающими в данной местности и для которых сельскохозяйственная деятельность является основной («профессиональные фермеры»).[50] При принятии Закона об обороте земель сельхозназначения эта возможность обсуждалась, но не была реализована. В тоже время следует отметить, что при банкротстве крестьянского (фермерского) хозяйства преимущественным правом приобретения его имущества, в том числе земельного участка, обладают лица, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции и владеющие соседними участками.
Согласие на совершение сделки В Германии законодательно закреплен такой инструмент, как выдача специального разрешения от государственного или муниципального органа на совершение сделки купли-продажи (например, если предусмотренная договором цена явно не соответствует стоимости участка). В законе не указан конкретный орган, осуществляющий выдачу разрешений. В России такой инструмент законодательно не был закреплен по антикоррупционным соображениям. Альтернативой стало ранее названное преимущественное право покупки участка государством или муниципальным образованием, которое можно рассматривать как форму согласия на совершение сделки.

Окончание таблицы 31

Наименование

механизма

Законодательство

Германии

Законодательство России
Требования к приобретателям земельных участков В Германии установлены специфические требования к потенциальным покупателям земельных участков – возрастные, квалификационные и иные. Так, покупателем арендованного участка, используемого в сельском хозяйстве, может быть лицо которое арендовало его не менее 10 лет В российском законодательстве такие требования не установлены.
Предельный размер арендной платы Устанавливается предельный размер арендной платы за землю. В российском законодательстве это касается только на передаваемые в аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Действующее законодательство предусматривает, что если участок не используется по назначению в течении трех лет, то возникает возможность принудительного изъятия такого участка у собственника. На практике эту норму закона многие обходили, посредством переоформления права собственности на аффилированное лицо и отсчет указанного срока начинался с начала. Этот пробел конечно же нужно устранять.

На наш взгляд вполне обоснованной является точка зрения, высказанная в российской научной литературе, которая заключается во внесении обременений на неиспользуемые участки. В частности, автор указывает на то, что если проверкой установлено, что участок не используется, то на него накладывается обременение. Новые проверки на таком участке не нужны, отмена обременения должна быть заботой собственника. Обременение должно сохраняться даже при переходе участка к другому собственнику. Вполне очевидно, что цена на обремененный участок будет падать по мере приближения к установленному сроку, в течении которого участок мог быть неиспользуемым. По истечении такого срока по решению суда такой участок должен быть объявлен как неиспользуемый, выставлен на публичные торги и продаваться по рыночной цене претендентам на его использование. Если претендентов нет, то ни штрафовать, ни отбирать участок у прежнего владельца не нужно. В России много земель, использование которых экономически неэффективно. Если государство считает целесообразным их вовлечение в оборот, то оно должно не штрафовать собственников, а разработать меры господдержки освоения и использования таких земель или их передачи с нулевыми трансакционными издержками пользователям.[51]

Мера безусловно будет способствовать достижению положительного эффекта. Однако, для ее реализации требуется уточнить, о каком конкретном обременении идет речь. Как только данное обременение будет определено, то за этим должен быть следующий шаг, а именно внесение изменений в земельное, гражданское законодательство, закрепляющее такие меры, в законодательство о регистрации прав на недвижимое имущество и др.

Необходимо отметить, что похожие меры присутствуют и германском законодательстве. Это, например, связано с обременениями при продаже земельного участка сельскохозяйственного назначения. В частности, законодательно закреплено, что если есть основания опасаться, что в результате выдачи разрешения на совершение сделки может произойти нездоровое распределение земель, либо из-за отчуждения земельный участок или несколько земельных участков, территориально или экономически взаимосвязанных и принадлежащих лицу, отчуждающему земельный участок, будут бесхозяйственно уменьшены или распределены, или «эквивалент» (цена продажи) окажется в грубом несоответствии с ценой земельного участка, то разрешение может быть выдано с возложением обязанностей (10), либо под условием (11).

На приобретателя может быть возложена обязанность:

  1. Сдать приобретенный земельный участок в аренду земледельцу;
  2. По отчуждению приобретенного земельного участка (всего или части) соответственно либо земледельцу, либо указанному учреждением по заселению предпринимателю;
  3. В течение определенного разумного срока передать земельный участок в другом месте, но не большего по размеру или стоимости, чем размер или стоимость приобретенного земельного участка;
  4. В целях сохранения надлежащего лесного хозяйствования заключить договор об условии хозяйствования с экспертом по лесам либо с лесным ведомством, либо хозяйствовать по согласованному хозяйственному плану.

Если согласие выдано с возложением обязанностей, то участвующие в договоре стороны имеют право отказаться от подписанного договора до истечения 1-го месяца, предусмотренного для вступления решения в законную силу.

Согласие может быть выдано под условием, что в течение определенного срока:

  1. Стороны по договору определенным образом изменяют отдельные положения договора, которые вызывают опасения, что может произойти один из неблагоприятных фактов, указанных выше;
  2. Приобретатель на определенный срок сдаст земельный участок в аренду земледельцу;
  3. Приобретатель передаст земельный участок в другом месте, однако не больший по размеру или стоимости, чем размер или стоимость приобретенного земельного участка.
  4. Если условие выполнено сторонами, то учреждение по выдаче разрешений по предложению должно выдать об этом свидетельство.

На наш взгляд, это очень положительная практика, которая могла бы быть применена на территории Российской Федерации, правда не через получение разрешения от уполномоченного органа, а в рамках контрольно-надзорной деятельности за соблюдением земельного законодательства. О чем было сказано выше.

– Усовершенствование профессионализма и повышение компетентности в формировании стабильной нормативной правовой базы, регулирующей земельные правоотношения. Масштабная перестройка только кадастровой деятельности в нашей стране за последние 15 лет происходила три раза, в то время как земельный кадастр в европейских странах (Швеции, Великобритании, Франции, Германии и др.) стабилен веками[52];

– В Германии на уровне федерального законодательства определена приоритетная форма хозяйствования на сельскохозяйственных землях – крестьянское или фермерское хозяйство сельского типа.

В отличие от Германии в России приоритетная форма хозяйствования на землях сельскохозяйственного назначения на уровне земельной политики государства не была определена. Выработка и научное обоснование приоритетной формы хозяйствования должно быть осуществлено на государственном уровне, что позволит в последующем разработать механизмы передачи земли сельскохозяйственного назначения наиболее эффективным производителям;

– сочетание государственного и рыночного механизмов управления землями при ведущей роли государства. Частная собственность не всегда является экономической, экологической и социально-эффективной в части использования земли. Поэтому ведущая роль должна принадлежать государству. Действие рыночных механизмов и государственного регулирования должны быть направлены на перераспределение земель сельскохозяйственного назначения к эффективным сельскохозяйственным производителям для использования таких земель в сельскохозяйственном производстве;

– правовая защита высокопродуктивных сельскохозяйственных земель от необоснованных изъятий;

– стимулирование развития разных форм хозяйствования на земле при приоритетном развитии крупных сельскохозяйственных предприятий. В большинстве стран признано преимущество крупного аграрного производства. Данная позиция была также сформулирована Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 01.03.2018, который подчеркнул: развитие АПК, безусловно, во многом связано с крупным товарным производством, но это не должно идти в ущерб интересам малых хозяйств, людей, которые в них работают. Мы должны поддержать семейные предприятия, фермеров. Будем развивать сельхозкооперацию, создавать условия для роста доходов жителей сельских территорий.[53]

Такая точка зрения, применительно к неиспользуемым участкам из земель сельскохозяйственного назначения, высказывается и в научной литературе и обосновывается следующим.

Неиспользуемые земельные участки, как правило, не составляют единого крупного массива, а разбросаны по мелкоконтурным, часто удаленным от центральных усадеб участкам. Их использование неэффективно для крупного бизнеса, но может быть выгодно для малого. Ставка на освоение таких заброшенных земель должна быть сделана на фермеров и местное население.[54]

– компенсация собственникам и пользователям земельных участков ущерба от изъятия и загрязнения плодородия почв и выведении земли из сельскохозяйственного оборота;

– экономическое стимулирование вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земель сельхозназначения. Механизм государственной поддержки фермеров, которые взялись осваивать не используемые ранее сельхозземли, существует и сегодня. «В этом году аграриям начнут возмещать часть затрат на ввод в оборот неиспользуемых сельхозземель. На это предусмотрено три миллиарда рублей субсидий. Как отметил первый замминистра сельского хозяйства Джамбулат Хатуов, – государство возместит 20-30 процентов понесенных затрат в зависимости от региона».[55]

Отрицательный опыт, который нежелательно использовать в Российской Федерации: В Германии в соответствии с ст. 2 указанного закона «отчуждение земли посредством совершения сделки и относящийся к этому отчуждению договор, создающий соответствующие обязательственные права, требуют разрешения». Разрешения выдаются органами государственной исполнительной власти, уполномоченными на это законодательством Федеральных земель.[56] На наш взгляд этот элемент может содержать коррупционный фактор.

Основу земельно-правового строя Германии составляет частная собственность на землю. Право честной собственности и право наследования гарантируются, при этом содержание и пределы этих прав определяются законами (ст.14 Основного закона ФРГ[57]). Право собственности вообще, и на землю в частности, регулируется гражданским законодательством, основным источником которого является Германское гражданское уложение 1896 года (с последующими изменениями и дополнениями) (далее по тексту ГГУ)[58].

В соответствии с §903 ГГУ собственник вещи может, если тому не препятствует закон или права третьих лиц, распоряжаться вещью по своему усмотрению и устранять других от любого вмешательства. В установленных законодательством пределах собственник земельного участка имеет право продать, подарить, обменять, передать по наследству или сдать в аренду земельный участок. Договоры об отчуждении земельного участка подлежат нотариальному удостоверению (§313 ГГУ).

Основной закон ФРГ закрепляет: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу». Германское законодательство допускает возможность ограничения прав собственников в интересах общества. В частности, оборот сельскохозяйственных земель находится под административным контролем, который закреплен Законом о мероприятиях по улучшению аграрной структуры и защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий (Закон о земельном обороте) от 28 июля 1961 года.

В соответствии с §2 указанного закона «отчуждение земли посредством совершения сделки и относящийся к этому отчуждению договор, создающий соответствующие обязательственные права, требуют разрешения». Разрешения выдаются органами государственной исполнительной власти, уполномоченными на это законодательством Федеральных земель.[59] В разрешении нет необходимости, если:

  1. Стороной в договоре об отчуждении является Федерация или Федеральная земля (административная единица);
  2. Земельный участок приобретает наделенная правами корпорации публичного права религиозная организация при условии, что этот участок поступить в сельскохозяйственное или лесохозяйственное предприятие;
  3. Отчуждение или реализация преимущественного права покупки служит осуществлению землеустроительного процесса, процесса заселения земельных участков, а также процедуры, осуществляемой в соответствии с §37 Федерального закона о продажах (Bundesvertriebenengesetz).
  4. Будет отчужден земельный участок, территориально расположенный в сфере действия плана застройки… при условии, что он перейдет сельскохозяйственному или лесохозяйственному предприятию либо при условии, что он будет использован именно как сельскохозяйственный земельный участок;
  5. Отчуждение разрешено баварским Законом об альпийских лугах (Almgesetz) от 28 апреля 1992 года (Упорядоченное собрание законодательства земли Бавария, том IV, с.35934).

Если для отчуждения не требуется разрешения, то учреждение по выдаче разрешений по ходатайству обязано выдать свидетельство об этом. Такое свидетельство равнозначно разрешению (§5 Закона об обороте).

Германское законодательство устанавливает гарантии того, что заинтересованные лица не будут страдать от бюрократизма властей. В соответствии с Законом о земельном обороте, решение о разрешении на совершение сделки с земельным участком должно быть принято в течение одного месяца после поступления ходатайства о выдаче разрешения и документов, относящихся к сделке, на совершение которой запрашивается разрешение. Если в этот период заключение по ходатайству не будет сделано или учреждение по выдаче разрешений должно сделать объявление об осуществлении преимущественного права покупки, то по окончании одного месяца лицу, отчуждающему земельный участок, должно быть дано промежуточное (предварительное) решение, в котором указывается о продлении срока на два месяца. В том случае, если будет сделано объявление о преимущественном праве покупки – на три месяца (абзац 1 §6). Если в установленные сроки ведомство по выдаче разрешений не заявит официально об отказе в выдаче разрешения, либо не продлит в установленном порядке сроки рассмотрения заявления, то разрешение считается полученным. В этом случае (если разрешение считается полученным вследствие окончания срока) учреждение по выдаче разрешений должно на этом основании по ходатайству выдать свидетельство о праве на заключение сделки с земельным участком.

Законом об обороте установлены случаи, когда учреждение, уполномоченное выдавать разрешения, обязано выдать таковое. В частности, разрешение должно быть выдано, если:

  1. В отчуждении участвует муниципалитет или союз муниципалитетов, если земельный участков расположен на территории участвующего в процедуре отчуждения муниципалитета или участвующего в этой процедуре союза муниципалитетов и в генеральном плане предусмотрено, что земельный участок предназначен для целей, предусмотренных §1 Законом о земельном обороте[60].
  2. Сельскохозяйственное или лесохозяйственное предприятие отчуждается целиком, или передача осуществляется по установленному законом порядку наследования, или на земельный участок установлен узуфрукт и приобретатель или пользователь либо является супругом собственника, либо состоит в прямом родстве или в родстве по боковой линии до третьей степени, либо состоит в свойстве до второй степени.
  3. Смешанное по профилю предприятие отчуждается целиком и сельскохозяйственные или лесохозяйственные площади не требуют основы для самостоятельного существования.
  4. Отчуждение служит улучшению границ (рационализации границ землепользования).
  5. Земельные участки обмениваются для улучшения сельскохозяйственного производства на земле и возможная денежная компенсация (доплата одной стороны другой стороне) составлять не больше, чем четверть стоимостей земельных участков.
  6. Земельный участок отчуждается во избежание экспроприации или переуступки на основании норм горного права тем, в чьих интересах он мог быть изъят или должен был бы быть переуступлен, или если земельный участок отчуждается тому, кто должен принять этот земельный участок в собственность на основании законодательно установленной обязанности.
  7. Земля приобретается в качестве компенсации, поскольку от компенсационной земли зависит обеспечение собственного существования или поддержание своего личного хозяйства или приобретаемая в качестве компенсации земля определена как необходимая для исполнения приобретателем вмененной обязанности и если при этом компенсационная земля поступает не в сельскохозяйственное или лесохозяйственное предприятие; земельный участок необходим муниципалитету или союзу муниципалитетов для скорейшей передачи в аренду или предоставлению «вытесненному» земледельцу (т.е. тому, который был вынужден лишиться своего права собственности на землю).

В соответствии с §9 Закона о земельном обороте, в разрешении может быть отказано или разрешение может быть ограничено обязанностями или дано под условиями, если имеются факты (сведения) из которых следует, что:

  1. Отчуждение повлечет «нездоровое распределение земли». При этом нездоровым распределением земли, как правило, признается такое перераспределение, когда отчуждение противоречит мероприятиям по улучшению аграрной структуры.
  2. Если из-за отчуждения земельный участок или несколько земельных участков, территориально или экономически взаимосвязанных и принадлежащих отчуждаемому лицу будут бесхозяйственно уменьшены или распределены.
  3. «Эквивалент» (денежная или имущественная компенсация) находится в грубом несоответствии с ценой земельного участка.

Бесхозяйственное уменьшение или распределение земельного участка (земельных участков) имеется, как правило, тогда, когда из-за раздела наследства, заключения договора о передаче имущества или отчуждения иными способами:

а) самостоятельное сельскохозяйственное предприятие может потерять свою жизнеспособность;

б) сельскохозяйственный земельный участок станет меньше 1 гектара;

в) лесохозяйственный земельный участок станет меньше 3,5 гектаров, за исключением случаев, когда будет гарантировано правильное ведение лесного хозяйства.

г) определенный в порядке землеустройства земельный участок или земельный участок, ранее приобретенный сельским предпринимателем и на осуществление пристроек на котором или на заселение, которого были выделены государственные средства, будет разделен таким способом, что это деление будет противоречить этим мероприятиям по улучшению аграрной структуры.

При принятии решения о даче согласия должны быть приняты в расчет всеобщие народнохозяйственные условия, в особенности если земельный участок будет отчужден для добычи сырья и элементов (полезных ископаемых).

В согласии не должно быть отказано, даже если тому препятствуют указанные выше опасения, если такой отказ будет означать неприемлемую жестокость в отношении лица, отчуждающего землю (абзац 7 §9).

Одним из условий наличия «цивилизованного» гражданского оборота является обеспечение защиты прав арендаторов земельных участков с тем, чтобы они не чувствовали себя «временщиками» и проявляли более бережное отношение к земле. Поэтому в ряде стран арендатору законодательно предоставлены определенные гарантии:

– Порядок заключения договоров аренды земельных участков осуществляется в соответствии в соответствии с Германским гражданским уложением в редакции Закона о новом порядке сельскохозяйственной аренды от 8 февраля 1985 года.[61] При этом заключение договоров сельскохозяйственной аренды осуществляется под контролем государства, осуществляемым в соответствии с Законом об уведомлении и опротестовании договоров аренды земельных участков от 8 ноября 1995 года.

Законодательство ФРГ не закрепляет для договора сельскохозяйственной аренды обязательной письменной формы.

Обязательная письменная форма требуется для договора, заключенного на срок свыше двух лет. Нарушение такой формы, предусматривает, что договор заключен на неопределенный срок (§585а ГГУ).

Заключение договоров аренды сельскохозяйственных земель осуществляется в уведомительном порядке. Стороны, заинтересованные в заключении договора, обязаны в течение одного месяца с момента согласования текста договора уведомить компетентный государственный орган о заключении договора аренды. Если договор составлен в письменной форме, то он представляется вместе с уведомлением. Если форма договора – устная, то стороны вправе сообщить об этом устно. Не требуют уведомления договоры между близкими родственниками, а также в случаях, когда одной из сторон является государственное административное учреждение.

Представленный договор может быть опротестован (не разрешен) в трех случаях:

  1. Когда заключение договора аренды ведет к нездоровому распределению земли (например, земельная площадь предприятия арендатора превышает предусмотренный законом максимальный предел землевладения);
  2. Если сдача земельного участка в аренду ведет к такому его раздроблению, что рациональное использование их становится невозможным;
  3. Если арендная плата не соответствует урожайности, устойчиво достигаемой при добросовестном ведении хозяйства.

В случае смерти арендатора его наследники или арендодатель имеют право расторгнуть договор, заявив об этом за шесть месяцев до конца календарного года. Наследники могут возражать против расторжения договора аренды земельного участка и требовать его продления, если они (один из наследников или уполномоченное ими третье лицо) гарантируют надлежащее ведение хозяйства (§5941 ГГУ).

Основанием для расторжения договора аренды в одностороннем порядке является неуплата арендной платы (или значительной ее части) более, чем за три месяца.

– Право преимущественной покупки арендуемого земельного участка. В Законе об обороте земель сельхозназначения это также закреплено: по истечении срока договора арендатор наделен возможностью приобрести его в собственность.

– Преимущественное право заключить договор аренды на новый срок. По общему правилу, договор истекает в срок, установленный в договоре. Договор, заключенный на срок не менее, чем на три года, продлевается на неопределенное время, если по запросу одной из сторон по договору, готова ли другая сторона к продлению арендных отношений, другая сторона не выскажет в течение трех месяцев возражений по поводу продления договора (§594 ГГУ).

Если арендный договор заключен на срок не менее тридцати лет, то по истечении этого срока для прекращения договора должно быть заявлено о его прекращении не позднее третьего рабочего дня текущего арендного года. Прекращение договора недопустимо, если он был заключен на срок жизни арендатора или арендодателя (§594Ь ГГУ).

Из правила о нерасторжимости договора, заключенного на срок жизни одной из сторон есть исключение. Такой договор все же может быть расторгнут досрочно в случае, если арендатор станет профессионально непригоден, а арендодатель возражает против передачи участка третьему лицу, способному обеспечить нормальное ведение хозяйства (§594с ГГУ).

Что же касается максимальных сроков аренды земли, то здесь необходимо отметить, что в России он составляет 49 лет, в Германии аренда земли разрешена до 99 лет.

Действующее российское законодательство предусматривает, что если участок не используется по назначению в течении трех лет, то возникает возможность принудительного изъятия такого участка у собственника. На практике эту норму закона многие обходили, посредством переоформления права собственности на аффилированное лицо и отсчет указанного срока начинался с начала. Этот пробел конечно же нужно устранять.

В Италии государственный контроль за оборотом земель сельскохозяйственного назначения сводится к возможности принудительной сдачи в аренду или продажи участка другим пользователям, если фермер самостоятельно не обеспечивает ведение хозяйства необходимым образом, что обеспечивает эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения. В Италии введены жесткие условия целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, за нарушение которых действуют соответствующие санкции.

В США проводится многоуровневая аграрная политика по обеспечению надлежащего регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. В целом законодательство США направлено на сохранение сельских общин и предотвращение несельскохозяйственного использования земель. В большинстве штатов, в целях предотвращения вывода земли из сельскохозяйственного производства, запрещается предоставлять землю не фермерам, кроме того установлен минимальный размер используемого ими земельного участка.

В Великобритании действует Акт по планированию городских и сельских территорий 1947 года, согласно которому в стране разработаны региональные планы землепользования с выделением различных зон, в том числе сельскохозяйственного землепользования. С целью предотвращения необоснованного перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории, в Великобритании для изменения вида целевого использования требуется специальное разрешение, которое выдается соответствующими законодательными органами. Кроме того, установлена возможность изъятия таких земель при их нецелевом использовании. При этом в английском земельном законодательстве наибольшее внимание уделяется правовому регулированию регистрации сделок с землями сельскохозяйственного назначения, а не регламентации их надлежащего использования.

В Норвегии, где климат и пригодные для обработки земли без преувеличения суровы. Но даже в таких условиях по данным Мичиганского университета продукция растениеводства занимает в структуре импорта совсем незначительную долю: овощи – 0.497%, фрукты и орехи – 0.935%. Норвегия самостоятельно обеспечивает себя сельскохозяйственной продукцией.

По данным Центрального статистического бюро Норвегии[62] (Statistisk Sentralbyraa) в доля сельскохозяйственных земель в общей площади страны в 2018 году составила 3,4 % (Рисунок 17). Под сельскохозяйственной землей здесь понимают ту часть земельной площади, которая является пашней, под многолетними насаждениями и пастбищами. Пашня определена Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН как земля под временными посевами (посевные площади учитываются один раз), временные луга для покоса или для пастбищ, земли под подсобными хозяйствами или огородами, а также земли под временным паром.

word image 565 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

 

Рисунок 17 – Структура земельного фонда Норвегии

Земля под многолетними культурами – это земля, на которой возделываются культуры, занимающие ее в течение длительных периодов времени и не нуждающиеся в повторной посадке после каждого урожая. Постоянные пастбища – это территории, используемые в течение пяти и более лет для корма скота. Отметим, что из статистики исключены заброшенные земли (заброшенные в результате сменного обрабатывания).

Наиболее значимые участки продуктивной почвы можно найти в округах Трёнделаг, Хедмарк, Опланн и Ругаланн. Если к ним добавить Акерсхус, Эстфолл и Нурланн, то эти районы составляют 65% всей сельскохозяйственной площади. Участки сельскохозяйственных земель находятся вдоль краев фьордов и во многих речных долинах.

Большая часть сельскохозяйственных земель Норвегии находится в частной собственности. Исключение составляют земли, которые принадлежат Государственному агентству лесного хозяйства (Statskog) – учреждению в структуре Министерства сельского хозяйства Норвегии. Статистика свидетельствует, что крупных хозяйств в стране мало, основная масса – это мелкие фермеры. Площадь хозяйств населения обычно составляет несколько гектаров посевных площадей, им соответствуют эквивалентно по площади пастбищные угодья. Несколько большая площадь может быть в собственности если речь идет о лесных территориях и существенно выше, если речь идет о территории поселений.

Политика в области землепользования в Норвегии на национальном уровне определяется такими органами власти как Министерство местного самоуправления и регионального развития Норвегии (Ministry of Local Government and Modernisation), Министерство климата и окружающей среды Норвегии (Ministry of Climate and Environment), Министерство сельского хозяйства и продовольствия (Ministry of Agriculture and Food). Основным законодательным актом, регулирующим землепользование в Норвегии, является Закон о земле № 23 от 12 мая 1995 года.[63]

Этот закон регулирует вопросы использования и вопросы передачи прав, как правило права собственности, на землю, которая находится за пределами населенных пунктов. В соответствии с законодательством сельскохозяйственные земли должны строго использоваться по целевому назначению, а владелец, кроме того, обязан иметь место жительства на этой земле, то есть фактически постоянно находится на собственных землях. Законодательство Норвегии гарантирует, что право собственности на земельные угодья сохраняются за одной семьей. Если предполагается какая-либо операция с участком, чья площадь превышает полгектара – такая сделка требует одобрения земельного совета муниципалитета (коммуны). Решения земельного совета муниципалитета могут быть обжалованы в земельном совете округа, а в ряде случае окончательное решение может быть вынесено правительством Норвегии.

Решающее влияние на использование сельскохозяйственных земель, включая лесные территории, оказывается населением муниципалитета (коммуны). В Норвегии каждая коммуна в составе своей администрации обязана иметь специалистов сельскохозяйственной и лесной сфер.

Его глава IV раздел 8 устанавливает правила защиты обрабатываемых сельскохозяйственных земель. В нем же установлено сохранение целевого назначения использования земли и обязательность их сохранения. Власти округа или муниципалитета могут запретить осуществление деятельности, приводящей к ухудшению состояния обрабатываемых земель, а если такое состояние уже достигнуто, то властями должны быть разработаны рекомендации относительно того, какие меры должны быть предприняты для исправления такой ситуации (если земля уже находится в плохом состоянии или если земля не используется). Процедура, которой следует власть в отношении собственников и арендаторов, и их неиспользуемых или деградированных земель представлена следующими шагами: 1) разработка распоряжения для собственника или арендатора о мерах, которые он должен предпринять, чтобы земля могла обрабатываться с полезным эффектом в данных, сложившихся условиях; 2) владелец может быть принужден к передаче своей земли в аренду на срок не превышающий 10 лет. 3) если состояние земли фактически непригодно для прибыльной сельскохозяйственной деятельности, Министерство может выпустить распоряжение о том, чтобы на такой земле были посажены лесные насаждения или проведены работы по сохранению ландшафта. 4) если распоряжения не выполнены, то Министерство сельского хозяйства имеет право принять решение о полной или частичной экспроприации имущества для передачи его более эффективному собственнику или арендатору. Если лицо, которому изъятая собственность передана, не выполняет требования земельного законодательства – имущество изымается вновь и передается следующему. Земельным законодательством прямо установлено, что обрабатываемые сельскохозяйственные земли не должны использоваться в целях, не способствующих устойчивому развитию сельскохозяйственного производства. Любые сельскохозяйственные земли не должны использоваться так, чтобы в будущем они были бы непригодны для сельскохозяйственного производства.

Осуществление функций земельного надзора в Норвегии возложено на власть региона (Губернатор и Земельный совет округа) и власть муниципалитета.

В Норвегии действует система принудительных сборов (Coercive charge), которым может подвергнуть участников земельных отношений Министерство сельского хозяйства Норвегии, за нарушения самого земельного законодательства, так и решений, принимаемых органами власти в соответствии с законом. В отношении принудительных сборов устанавливается прогрессивное правило, в соответствии с которым сумма сбора будет увеличиваться в зависимости от длительности правонарушения.

Остановимся еще на одном существенном аспекте норвежского порядка землепользования, который связан с гидроэнергетикой. Гидроэнергетика играет важную роль как на национальном, так и на местном уровнях и подлежит комплексному планированию. Любые проекты, связанные с ней, считаются крупными и должны быть одобрены Национальным собранием. Если местные земельные собственники несут убытки, связанные с выработкой гидроэлектроэнергии, то такое положение дел считается как «потеря природного ресурса», за которую коммуна получает денежную компенсацию, а также процент от прибыли в результате продажи электроэнергии на открытом рынке. Такие доходы могут быть потрачены сразу, но, как правило, они аккумулируются в местном фонде экономического развития. Часто, муниципалитеты владеют долями в капиталах региональных энергокомпаний.

Наибольшая широта полномочий коммун проявляется в решении вопросов, касающихся застроенных земель и нового строительства. Если, например, коммуне требуются дополнительные земли для жилищного строительства или промышленного строительства, то может возникнуть противоречие между Законом о земле и Законом о строительстве и планировке (Planning and Building Act). Такие споры подлежат разрешению в окружном арбитраже.

В целом система управления норвежским землепользованием вертикально представлена 3 уровнями от местного до национального. Землепользование по большей части подлежит местному управлению через коммуну. Коммуны подлежат контролю и контролю со стороны губернатора округа, который является представителем центрального правительства на уровне округа.

Среди научных статей, которые касаются особенностей норвежского землепользования выделим: Anders Anderssen «Система землевладения в Норвегии и полномочия местных властей в решении земельных вопросов», 1998; «Процесс определения прав на землю в некоторых частях Северной Норвегии: предписывает ли Закон о Финн Марке адекватную процедуру в рамках национального законодательства?», 2011; N. Sang, W.E. Dramstad, A. Bryn «Regionality in Norwegian farmland abandonment: Inferences from production data», 2014.

Экономические субсидии продолжают оставаться в центре внимания как потенциально важные движущие силы сельскохозяйственных изменений. Однако их точное функционирование в качестве драйверов в очень сложных системах не так хорошо проанализировано или задокументировано, и их влияние, например, с точки зрения экологического производства в настоящее время ставятся под сомнение. В работе, о которой здесь сообщается, авторы фокусируются на том, как региональность системы земледелия может влиять на потенциальное воздействие сельскохозяйственных субсидий, в том числе с точки зрения отказа от сельскохозяйственных угодий. Сделан вывод, что, поскольку субсидии продолжают оставаться ключевым инструментом в достижении целей сельскохозяйственной политики, необходимо лучше понять, как работают системы субсидий. Чтобы понять влияние изменения субсидии, необходимо учитывать местный контекст, в котором она действует, например, демография, биофизические ресурсы и возможность аренды земли.

Magnar Forbord, Hilde Bjørkhaug, Rob J.F. Burton «Drivers of change in Norwegian agricultural land control and the emergence of rental farming», 2014, говорят о том, что Норвегия представляет собой одну из последних стран в Европе, где структурное развитие сельского хозяйства строго регулируется государством с помощью законодательства и экономических инструментов. В результате в сельском хозяйстве преобладают очень мелкие фермерские хозяйства, в то время как в большей части остальной Европы сельское хозяйство было рационализировано в гораздо более крупные единицы, что позволило повысить структурную эффективность сельского хозяйства. Они полагают, что изменения обусловлены тремя ключевыми факторами: технико-экономическим развитием, ведущим к растущей потребности в эффекте масштаба, социальными нормами, ограничивающими передачу фермерской собственности вне семьи, и политическими и правовыми инструментами, уменьшающими степень передачи собственности. Кроме того, ослабление компенсации мелким фермерам с 1990-х годов побудило многих покинуть сельское хозяйство и сделало доступным больше арендуемой земли, что в конечном итоге привело к быстрому переходу от традиционного занятия владельцев к преимущественно арендованной земельной системе.

В работе Kristine Lien Skog, Margrete Steinnes «How do centrality, population growth and urban sprawl impact farmland conversion in Norway?», 2016, наблюдается тесная связь между процессами урбанизации и преобразованием сельскохозяйственных земель в застроенные земли. В большинстве предыдущих исследований рассматривалось такое преобразование сельскохозяйственных земель в связи с расширением крупных городов. Тем не менее, для расширения эмпирической основы этих требований необходим более широкий анализ как сельских, так и центральных районов. Основываясь на ГИС-анализе конверсии сельскохозяйственных земель, эта статья направлена на расширение нашего понимания того, как разрастание городов влияет на конверсию сельскохозяйственных земель. Мы находим, что большая часть сельскохозяйственных угодий в Норвегии превращается в застроенные районы по отношению к существующим городским поселениям. В соответствии с ростом населения в городских районах в большинстве центральных муниципалитетов наблюдается наиболее значительное разрастание городов и потеря сельскохозяйственных угодий. Более того, оставшиеся сельскохозяйственные угодья расположены в тех же районах, которые уже переоборудованы больше всего. Эти районы также испытывают значительное давление для продолжения захвата земли. Предполагая, что текущие тенденции сохранятся, будущее разрастание городов будет создавать серьезные проблемы для сохранения сельскохозяйственных угодий при планировании землепользования. Новые исследования и политика необходимы для более эффективного решения этих проблем.

Heidi Vinge «Farmland conversion to fight climate change? Resource hierarchies, discursive power and ulterior motives in land use politics, 2018, в этой статье, основанной на документах, текстах СМИ и интервью, используется ситуационный анализ для тщательного изучения политического решения, которое гласит, что муниципалитет Тронхейма получил разрешение от Министерства местного самоуправления и регионального развития на разработку 110 га (272 акров) высококачественных сельскохозяйственных угодий для жилья и бизнеса. Основной причиной этого решения было расширение города. Рассматриваемая земля была выделена как особенно важная для сельского хозяйства в предыдущих процессах планирования. Это подчеркивает важность дискурса в местном принятии решений относительно скудных ресурсов. Местные интересы и глобальные проблемы связаны между собой и имеют смысл в том, что Фуко (1972) назвал «системой смысла», которая позволяет мощным экономическим интересам и мерам по смягчению последствий изменения климата оправдывать постоянную потерю сельскохозяйственных земель. Поскольку производство продуктов питания невидимо в местной политической повестке дня, реинтеграция многофункционального городского сельского хозяйства в местную продовольственную систему могла бы стать жизнеспособным подходом для замедления дальнейшей конверсии высококачественных сельскохозяйственных земель на окраине города.

Во Французской Республике правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения заложены в Гражданском кодексе Франции (Кодексе Наполеона) 1804 года. Для земельного права Франции характерен дифференцированный подход к правовому регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения в целях их охраны и рационального природопользования. Так, Гражданским кодексом Франции установлена специальная система, при которой требуется разрешение властей при совершении отдельных видов земельных сделок с землями сельскохозяйственного назначения. Такая система контроля позволяет определять в будущем субъектов земельных прав и в случае нарушения законодательства справедливо распределить ответственность. Во Французской Республике активно создаются семейные фермы. При предоставлении земель сельскохозяйственного назначения в целях ведения семейного фермерского хозяйства, учитываются опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующая аграрная квалификация. В целях сохранения качества земель предпочтение отдается наиболее квалифицированным фермерам. Кроме того, во Франции государство регулирует также приобретение земельных участков, поступающих на рынок с целью последующей их перепродажи, что содействует сохранению сельскохозяйственного использования земель. С целью предотвращения спекуляции данной категории земель действуют высокие налоги на прибыль от продаж сельскохозяйственных участков.

Крупная западноевропейская страна, совокупная площадь земельного фонда которой составляет более 54,7 млн га (54 775 700 га), из которых: около 17,1 млн га приходится на леса, около 27,8 млн га приходится на сельскохозяйственные земли, около 9,8 млн га приходится на все остальные земли.[64] Динамика сельскохозяйственного земельного фонда Франции представлена на рисункеРисунок 18.

word image 566 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 18 – Динамика площади сельскохозяйственных земель Франции за период с 1961 по 2016 гг[65]

За период с 1961 года по 2016 площадь сельскохозяйственных земель Франции сократилась с 34 539 тыс. га до 28 718 тыс. га или на 17 %. За два года с 2016 по 2018 площадь сельскохозяйственных земель сократилась еще на 4 %.

word image 567 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 19 – Структура землепользования Франции в 2015 году[66]

word image 568 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 20 – Структура земельного фонда Франции по данным за 2017 г.[67]

По данным Министерства сельского хозяйства и продовольствия Франции большую часть земель Франции составляют земли сельскохозяйственного назначения (54 %). Леса занимают 25 %, земли населенных пунктов, спорта и рекреации занимают 6 %, земли транспорта – 3 %, земли промышленности – 2 %, земли, предполагающие какое-либо другое использование, суммарно занимают до 10 % территории.

word image 569 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 21 – Структура земельного фонда Франции по типу использования

Доля обрабатываемых земель самая высокая в представленной структуре и занимает 36 % от всей площади. 31 % – лесистая местность, 15 % – территория под многолетними травами, искусственные почвы – 9 %, 5 % – почва под кустарниками, 4 % – другие виды использования.

Из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые составляют около 54% земельного фонда в среднем по Франции используются по назначению до 52,2% от общей площади территории страны, что является достаточно высокой долей. По данным Евростата[68] в 2017 году Франция заняла первое место по производству сельскохозяйственной продукции в Европе с показателем в 73 млрд Евро, опередив Германию (56 млрд Евро), Италию (55 млрд Евро), Испанию (51 млрд Евро) и других. Ниже на рисунке представлено более подробное ранжирование европейских стран по результатам сельскохозяйственного производства в 2017 году.

word image 570 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 22 – Сельскохозяйственное производство стран Европы в 2017 году,

млрд евро

Пахотные земли включают в себя земли под зерновые, масличные культуры и бобовые, техническую сахарную свеклу, текстильные, лекарственные и парфюмерные растения, картофель, свежие и сушеные полевые овощи, и кормовые культуры, а также залежные земли. По соглашению, проводимому в исследованиях, проводимых Департаментом статистики и прогнозирования (SSP) Министерства сельского хозяйства, пахотные земли включают вышеуказанные земли, а также земли для огородничества и цветоводства, а также семейные сады фермеров.

Наиболее предпочтительными формами хозяйствования в 2016 году во Франции были и остаются на сегодняшний день:

    1. GAEC (Groupements d’Exploitation en Commun) – тип некоммерческого партнерства, который позволяет возможность объединения нескольким фермерам для работы на равных условиях (так называемые «условия, сравнимые с существующими в семейных фермах»). Принцип такой формы объединения заключается в том, что партнеры вместе работают и продают совместную продукцию. Отмечается, что для предприятий таких типов действуют самые выгодные налоговые ставки. Кроме того, такие компании вправе частично заниматься коммерческой деятельностью, для этого установлены лимиты Налоговым кодексом Франции – например, если на сельскохозяйственных землях помимо основного вида деятельности осуществляется производство ветровой электрической энергии, доход от этого вида деятельности может составлять до 50 % от суммы сельскохозяйственного дохода.
    2. SCEA (Société civile d’exploitation agricole) – тип некоммерческого гражданского объединения сельскохозяйственного профиля. Состоит как минимум из двух партнеров, которыми могут быть как физические, так и юридические лица. Такой тип объединения не подлежит регистрации и не имеет минимально или максимально установленной величины капитала.

Это распределение свидетельствует о том, что около 30 % хозяйств Франции оперируют в своей деятельности земельными наделами площадью менее 10 га. Доля крупных хозяйств, обладающих участками размером от 100 га до 200 га в общем числе предприятий, достигает 18 %, а их общая площадь в структуре землепользования страны составляет около 1 500 тыс. га.

Сельское хозяйство Франции включает в себя – растениеводство, животноводство, охоту, рыболовство и лесное хозяйство.[69] Французская классификация видов деятельности устанавливает различие между сельскохозяйственной деятельностью, то есть эксплуатацией природных ресурсов для производства различных сельскохозяйственных культур и животноводства, лесоводством и рыболовством.

Краткая справка о результатах сельскохозяйственной отрасли за 2018 год. По данным Национального института статистики и экономических исследований Франции (Institut national de la statistique et des études économiques)[70] в 2018 году стоимость произведенной сельскохозяйственной продукции выросла по сравнению с 2017 годом на 4,7 %. Сфера растениеводства демонстрирует рост как за счет увеличения объемов винодельческой продукции (+ 28,5 %), так и за счет роста цен на зерновые, овощи и картофель. Стоимость произведенной продукции животноводства, наоборот, снизилась вследствие падения цен на свинину. Расходы фермерских хозяйств выросли по сравнении с предыдущим периодом незначительно (около 1,7 %), что связано с восстановлением цен на энергоносители, которому предшествовал четырехлетний спад. В целом спрос на продукцию сельского хозяйства не увеличился пропорционально росту показателей производства, а на этом фоне наблюдается сокращение занятости сельского населения. В итоге, в 2018 году валовая добавленная стоимость исходя из удельных затрат на одного работника этой сферы выросла на 6,7 % против роста на 8,6 % в 2017 году.

Формирование основного массива статистической информации, характеризующей состояние сельского хозяйства Франции, включая статистику использования земель, осуществляет Министерство сельского хозяйства и продовольствия Франции (Ministère de l’agriculture et de l’alimentation) и его Департамент статистики и прогнозирования.

Во Франции имеется четыре уровня управления (правительства) – национальное правительство, 18 регионов, 101 область и 35 885 муниципалитетов. Национальное правительство активно участвует в управлении землепользованием, прежде всего, благодаря своей ответственности за правовую базу, касающуюся планирования землепользования, экологической политики и других областей политики. Кроме того, национальное правительство планирует и финансирует инфраструктурные проекты национального значения (автомагистрали, железные дороги и др.). Во Франции не существует территориально-пространственного планирования на национальном уровне. Влияние регионов на землепользование обусловлено главным образом их участием в планировании и финансировании крупномасштабных инфраструктурных проектов. Кроме того, регионы готовят общий стратегический план, в котором излагаются их политические приоритеты и разрабатывается пространственное видение региона.

Промежуточный уровень управления между регионами и муниципалитетами (областями) не имеет каких-либо формальных обязанностей в области планирования землепользования. Этот план ограниченно влияет на землепользование, так как охватывает и другие области политической жизни. Что касается межмуниципальных органов власти, во Франции существует несколько типов таких структур, которые зависят от численности населения городских агломераций. Отметим, что важную роль в системе планирования играют межмуниципальные ассоциации в крупных городских районах. Эти организации несут ответственность за создание стратегических планов, направленных на обеспечение согласованной стратегии территориального развития для всей городской агломерации. Разработанные ими планы имеют обязательную юридическую силу для местных планов землепользования. Муниципалитеты несут ответственность за создание местных планов землепользования и за выдачу разрешений на строительство. Муниципалитеты, среднее число жителей которых достигает 1 700 человек, являются одними из самых маленьких, но даже они могут создавать межмуниципальные ассоциации для совместной разработки местных планов землепользования. При этом ответственность ха выдачу разрешений на строительство всегда лежит на отдельном муниципалитете.

Во Франции действуют три уровня документов пространственного планирования. Региональные планы (SRADDT) являются руководящими документами для региональной пространственной политики и могут показывать политические инвестиционные приоритеты. В большинстве частей страны они не являются обязательными для планов более низкого уровня. Однако Иль-де-Франс (то есть регион Большого Парижа), Корсика и заморские территории Франции имеют несколько разные региональные планы. Эти планы более подробны, содержат ограниченные правила зонирования и предоставляют обязательные рамки для планов более низкого уровня. В настоящее время региональные планы дополняются тремя дополнительными планами; Региональный план по климату, воздуху и энергии (SRCAE), Региональный план по экологической устойчивости (SRCE) и Региональный план по инфраструктуре, транспортировке и интермодальности (SRIT). В последствии эти планы объединяются в единый региональный план.

На муниципальном уровне местные планы землепользования (PLU или PLUI) содержат подробные правила зонирования в масштабах, которые обычно варьируются от 1: 5 000 до 1: 2 000. Они подготавливаются либо одним муниципалитетом, либо совместно межмуниципальными ассоциациями. С 2017 года новый закон предписывает подготовку межмуниципальных планов вместо планов для отдельных муниципалитетов, если более 25% муниципалитетов, на которых проживает не менее 20% населения межмуниципальной ассоциации, не наложили вето на подготовку совместного плана. В то время как подавляющее большинство муниципалитетов во Франции охвачены местным планом землепользования, некоторые, в основном, более мелкие, в сельской местности не охватываются. Эти муниципалитеты ссылаются на национальные правила планирования для решений вопросов по землепользованию.

Важное место занимает оценка стоимости сельскохозяйственных земель. Оценка рыночной стоимости сельскохозяйственных земель направлена на измерение цены сделок с сельскохозяйственными угодьями, которые чаще всего применяются для пахотных земель и естественных лугов, а также для садов и виноградников. Эта оценка основана на методологии, совместно рассмотренной Terres d’Europe-Scafr, Департаментом статистики и прогнозирования (SSP) Министерства сельского хозяйства, при методологической поддержке Национального института статистики и экономических исследований (INSEE). Переоценка земель и их кадастровый учет проводятся во Франции каждые 5 лет, которые осуществляются гражданской службой землевладения, охватывающей центральные, региональные и муниципальные органы.

Планирование землепользования во Франции является многоуровневым: государство, регионы и департаменты в регионе, округа, кантоны и коммуны (муниципалитеты). Земельная политика является основой государственного планирования, поскольку на нее влияют директивы ЕС и она осуществляется правительством Франции. Поскольку Франция является членов ЕС и участником общей сельскохозяйственной политики, ее правительством определяется некий баланс между комплексными экономическими целями страны, общим европейским рынком, квотами производства и импорта сельскохозяйственной продукции, что обуславливает определение состава земель, особенности и объемы консервации непродуктивных земель, мелиоративные и природоохранные меры, размеры субсидий фермерам при перераспределении земель. Земельный банк Франции содействует небольшим фермерским хозяйствам в вопросах расширения их размеров и владений. Внутренняя земельная политика Франции ориентирована на организацию рационального землепользования и регулирование городского развития (например, до 1967 года практически не было ограничений в строительстве объектов разного типа, что привело к некоторым проблемам в части сокращения сельскохозяйственных земель). В 1967 году был принят Закон об особом землепользовании, которым были введены ограничения на планирование строительства и установление зон использования земель. В процессе совершенствования этого закона, заложившего основы развития планирования использования земель, появились новые нормативные документы – законы о зонировании, законы об охране окружающей среды, законы о развитии национальных и региональных территорий. Так, например, предусматривается разработка планов зонирования на местном уровне, в соответствии с которыми выделяются сельскохозяйственные районы, защищенные от урбанизации. Еще одной особенностью можно назвать правило, ограничивающее расширение городов за счет сельскохозяйственных земель. Угодья тщательно охраняются в том числе и от облесения. Французские законы ограничивают изменение режима использования сельскохозяйственных земель арендаторами. Если арендатор меняет тип землепользования, то его право аренды может быть ограничено либо полностью прекращено. Установлено, что в любом случае арендатор уведомляет владельца земли об изменениях, поскольку в противном случае собственник может обжаловать действия арендатора в суде.

Земля все больше и больше сдается в аренду. Статистические сведения следующие – 58% используемых сельскохозяйственных участков (utilised agricultural area – UAA) во Франции было арендовано в 1988 г., против 74% в 2003 году. Одна из причин – растущее число партнерских ферм, которые часто арендуют землю у партнеров фермы.

Земельная политика и ее территориальная привязка осуществляются путем разработки специальной землеустроительной документации. В составе этой документации выделяются общие планы (на регион и на район). Общие и районные планы района разрабатываются на срок 15-25 лет, местные – 5-15 лет. Основой любого плана является зонирование, где земля делится на зоны: сельскохозяйственные, лесные, строительные, в том числе приоритетные для индивидуальных и общественных потребностей (Рисунок 23).

word image 571 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 23 – Фрагмент карты юга Франции, зонирование по типу использования земель (оранжевый – виноградники, красный – городские территории, желтый –
постоянно орошаемые земли, фиолетовый – места добычи полезных ископаемых,
зеленый (е) – леса

Во Франции действует система SFP (single farm payment) – единообразная фермерская выплата, то есть фиксированная величина государственного субсидирования на единицу площади, пригодной для окультуривания и выращивание продукции вне зависимости от культуры (кроме многолетних культур, фруктов, овощей и картофеля). При этом само по себе сельскохозяйственное производство утрачивает статус обязательного, если фермер поддерживает сельскохозяйственные угодья в хорошем сельскохозяйственном и экологическом состояниях.

Для предотвращения спекуляций, а также для предотвращения накопления прав фермерами, не ведущими реальной экономической деятельности, Францией применяются самые высокие из разрешенных ставок налогообложения. Например, в течение первых трех лет с момента введения системы SFP (2007-2010) применялась ставка в размере 50 % в случае отчуждения права без выдела земельного участка.

После 2010 года ставка снижена до 30 %. В случае отчуждения права на выплату вместе с выделенным земельным участком применялась ставка в размере 3 %. Отметим, что как механизм дополнительного стимулирования и развития сельских территорий, налогом не облагаются сделки, осуществленные в пользу новых и вновь осевших фермеров.

Стоит отметить, что французские власти не использовали статью 69 Регламента (ЕС) 1782/2003, в которой им была бы предоставлена возможность использовать до 10% бюджета, разрешенного ЕС для SFP – то есть производить дополнительные платежи в пользу определенных секторов сельского хозяйства, которые важны для защиты или улучшения окружающей среды или для улучшения качества и маркетинга сельскохозяйственной продукции.

Внедряя практику единых фермерских выплат SFP для помощи новым фермерам, государства-члены Европейского союза имели возможность снизить уровень выплат на 3% (максимум). То есть, если фермер должен получить 100 евро SFP ему фактически предоставлялось 97 (такая система была применена Францией). Заметим, что формируемый резерв прав в последствии мог быть дополнен теми правами, которые не были востребованы, то есть:

  • права, полагающиеся новым фермерам, должны быть востребованы каждый год в течение пяти лет после определения их состава и объемов. Если такие права не востребованы – они возвращаются в резерв;
  • любое право на получение выплаты, которое не использовалось в течение трех лет переводится в национальный фонд (резерв).

Права, попавшие в национальный резерв, могут быть перераспределены и переданы в качестве прав на пахотные земли. Все права, реализующиеся на уровне NUTS3, составляют национальный резерв. Стоимость перераспределенных резервных прав в любом случае не может быть выше, чем местное среднее значение (на соответствующем уровне NUTS3).

Франция является участником общей сельскохозяйственной политики (CAP) Европейского союза, сведения о которой приведены ниже и в рамках которой действует правило «перекрестного соответствия». Это правило устанавливает критерии, которым должна соответствовать ферма, чтобы у нее сохранялось право на государственную поддержку. В первую очередь, требования этого правила направлены на реализацию и соблюдение экологических норм и экологической интеграции. То есть – внедрение таких экологических практик, которые существенно ограничивают эрозию почв, поддерживают баланс органического вещества в ней, а также предотвращают заброшенность сельскохозяйственных земель. Каким образом реализуется механизм SFP: любые фермеры, получающие субсидии SFP обязаны соблюдать требования законодательства (Statutory Management Requirements – SMR), а также соответствовать минимальным требованиям хороших сельскохозяйственных и экологических условий (Good Agricultural and Environmental Conditions – GAEC). Вкратце это означает, что: соблюдение SMR предполагает следование существующим правилам ЕС (всего 19, из которых: правила в области защиты окружающей среды – 5; содержание скота – 4; общественное здравоохранение и безопасность пищевых продуктов – 4; здоровье животных – 3; благополучие животных – 3). Соответствие требованиям GAEC (хорошим сельскохозяйственным и экологическим условиям) означает реализацию мер по защите необрабатываемых земель от эрозии почвы, ухудшения состояния почвы, а также ухудшения структуры и ухудшения органического вещества почвы. Общие требования GAEC устанавливаются на национальном уровне, но муниципалитеты имеют право самостоятельно вносить в них коррективы сообразно местным проблемам защиты и сохранения окружающей среды.

Критерии перекрестного соответствия представлены на рисункеРисунок 24.

word image 572 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 24 – Критерии «перекрестного соответствия» ферм для получения

поддержки в форме SFP

В 2012 году, согласно базы данных CORINE Land Cover, почти 60 % площади Франции (метрополии) использовалось для сельского хозяйства (33 миллиона гектаров), 34 % – для лесов и полуприродной среды (19 млн га), тогда как только менее 6 % соответствовали искусственным землям (3 млн га). Подавляющее большинство (78 %) изменений в структуре земельного фонда, наблюдавшихся в период с 2006 по 2012 год, касалось сельскохозяйственных земель, которые чаще всего сокращали собственную площадь и уступали место искусственным землям. Из этих изменений 47 % затронули пахотные земли, в то время как многолетние культуры составляли только 3%. В целом, в период с 2006 по 2012 год изменился тип сельскохозяйственного использования 97 483 га сельскохозяйственных угодий.

Что касается перераспределения в сельскохозяйственных угодьях за тот же период, преобразование прерий в пахотные земли (10 860 га) было основным изменением.

Потерю сельскохозяйственных земель можно объяснить различными факторами: ростом населения, привлекательностью для туристов, ростом урбанизации и отказом от сельскохозяйственных земель. В период с 2006 по 2012 год 50% потерь сельскохозяйственных земель были сосредоточены в 22 департаментах, общая площадь потерь составила 72 311 га. Только четыре департамента испытали небольшое увеличение (Corrèze, Cantal и Landes) или значительное увеличение (Французская Гвиана) своих сельскохозяйственных угодий. Это может быть связано с компенсацией потери сельскохозяйственных земель путем перевода лесных угодий в сельскохозяйственные земли (1500 га для Французской Гвианы) или реже перевод искусственных земель в сельскохозяйственные.

Водная эрозия, естественное явление, связанное в основном с дождем, разрушает почвы, вытесняя материалы, из которых они состоят. Несоответствующие методы ведения сельского хозяйства могут усугубить это природное явление и усугубить его последствия.

Потеря плодородного слоя и затопление культур сопровождается снижением урожайности в сельском хозяйстве, нарушением биоразнообразия почвы и ухудшением качества воды. Водная эрозия почв во Франции оценивается в 1,5 тонны с гектара в год (т / га / год) в среднем. Таким образом, северные регионы – Па-де-Кале, Пикардия, Верхняя Нормандия, Нижняя Нормандия и Бретань несут риски потери земель, превышающий 5 т / га / более 10% своей территории. На севере Франции пахотные земли особенно уязвимы из-за плохого растительного покрова в течение астрономического года. Пиренейские предгорья также сильно подвержены водной эрозии почв (Рисунок 25).

word image 573 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 25 – Карта водной эрозии почв Франции (2018 г)

Австрия – центрально-европейское федеративное государство с тремя уровнями власти: национальным, региональным (9 регионов) и муниципальным (2 100 муниципалитетов), общая площадь этой страны 83 879 квадратных километров. По данным Организации экономического сотрудничества и развития доля сельскохозяйственных земель в 2017 году в общей площади Австрии составляет до 32 % – 2 680 400 га (

Рисунок 26).

Почти 76 % территории Австрии отведено сельскому и лесному хозяйству. Национальное сельское и лесное хозяйство для Австрии является основой жизнеспособного сельского общества и отражает накопленные исторические и культурные традиции этой страны.

word image 574 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

 

Рисунок 26 – Структура земельного фонда Австрии

В 2016 году в Австрии насчитывалось 161 155 сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий. Средняя площадь земельных угодий, приходящихся на предприятие, составила 45,7 га, количество занятых в сельскохозяйственной и лесохозяйственной сферах около 410 890 человек (около 4 % населения) (Рисунок 27).

word image 575 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 27 – Динамика среднего размера фермерских хозяйств Австрии
за 2010-2016 гг.

Конкретно для целей сельскохозяйственного производства на 2017 год используется 2 699 тыс. га, из которых: пашня – 1 346 тыс. га, пастбища – 1 284 тыс. га. Отметим, что в структуре ВВП сельское хозяйство занимает весьма скромные позиции – всего 2 %. Повышение конкурентоспособности сельского хозяйства Австрии достигается за счет растущей специализации сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий, и операций, и, что немаловажно, за счет соединения этих отраслей со сферой туризма и туристических услуг (

Рисунок 28).

word image 576 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

 

Рисунок 28 – Дополнительные виды деятельности в сельском хозяйстве Австрии

10 473 (в 2013 году) сельскохозяйственных предприятия предоставляли услуги агротуризма и рекреации для населения, и гостей Австрии.

Управление земельными ресурсами в Австрии строго определено в Конституции страны и распределено между тремя уровнями органов государственной власти – между федеральными структурами, региональными и муниципальными органами власти. Функции всех уровней представлены следующим перечнем:

  • Федеральные органы государственной власти являются ответственными за ведение земельного кадастра и утверждение ставок земельного налога;
  • Функциями органов региональной власти являются пространственное планирование и охрана окружающей среды;
  • Муниципалитеты, как самый низший уровень, отвечают за составление карт, зонирование территории и взимание земельных налогов.

Земельный участок является самым маленьким объектом и единицей управления земельными ресурсами. Внутри системы управления земельными ресурсами участки с одинаковыми характеристиками (например, правовыми – права собственности, собственники, обременения и т. д.) объединяются в единые массивы, составляющие недвижимость. Каждый земельный участок имеет уникальный кадастровый номер (Katastralgemeinde). Более высокий уровень управления представлен кадастровыми коммунами или кадастровыми кварталами – на этом уровне на управление земельными ресурсами накладывается политическое управление, так как одна или несколько кадастровых коммун объединяются в т. н. политическую коммуну или муниципалитет, что является самой маленькой единицей государственного управления и имеет собственный совет. Структура органов власти, осуществляющих управление земельными ресурсами представлена следующими элементами:

  • Федеральное управление метрологии и геодезии Австрии (включая его 41 региональное отделение) – подчиняется Министерству экономики и труда, отвечает за управление земельными участками и ведение полной кадастровой (физической) информации о земельных участках;
  • Местные суды (региональные отделения регистрационной палаты (земельной книги) – подчиняются Министерству юстиции, администрируют и поддерживают права на все земельные участки.

До того, как была выстроена современная система управления земельными ресурсами кадастр и реестр прав были отделены друг от друга и управлялись соответствующими властями, поэтому, кадастровые органы обращались и информировались органами юстиции об изменениях в правовых характеристиках земельных участков, а органы юстиции обращались и информировались органами кадастра об изменениях физических характеристик земельных участков. С 1985 года в Австрии внедрена и ведется База данных о недвижимости (GDB), а кадастровые данные и данные земельной книги интегрированы и находятся в общей базе данных (Рисунок 29).

word image 577 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 29 – Интеграция данных кадастра и реестра прав в Австрии

в единую базу данных о недвижимости (GDB)

Права доступа к GDB разделены между органами власти и каждый из них вносит изменения в пределах собственной компетенции (Рисунок 30). Например, изменения кадастровой информации могут вносить только Федеральное управление метрологии и геодезии, а также его региональные отделения.

Лица, которые имеют право осуществлять геодезическую съемку определены в конкретном австрийском законе Liegenschaftsteilungsgesetz. В соответствии с ним задачи по геодезической съемке возложены на:

  • частных геодезистов с лицензией (выполняют существенную часть геодезической полевой съемки);
  • инспекторов с академическим образованием, служащие в подведомственном государственном департаменте (как на федеральном уровне, так и на уровне провинций и муниципалитетов);
  • лиц с геодезическим образованием, служащие в региональном органе, отвечающем за проведение земельных преобразований.

word image 578 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 30 – Организация доступа к единому реестру недвижимости Австрии

В дополнение к данным о границах земельных участков австрийский кадастр включает в себя дополнительную информацию, такую как:

  • Функциональное использование земельного участка;
  • Площадь земельного участка и площадь определенного функционального использования внутри земельного участка;
  • Индекс (нем. Ertragsmesszahl – дословно базовая ставка на прибыль), характеризующий качество почвы (для сельского районирования);

Австрийский земельный реестр прав является общедоступным и юридически обязательным каталогом, в котором регистрируются все права на недвижимое имущество, земельные участки, и иные связанные с земельными участками правовые вопросы (залоги, обременения, сервитуты). Регистрация земли и недвижимости определена рядом законов – Allgemeines Grundbuchgesetz, Grundbuchanlegungsgesetz, Grundbuchsumstellungsgesetz, Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch. Земельный реестр всегда администрировался местными судами, которые соблюдают два основополагающие принципа: права на землю и недвижимости могут быть получены только посредством регистрации их в земельном реестре; все пользователи могут быть уверены в правильности и целостности записей земельного реестра. Сам по себе реестр прав состоит из так называемой «Главной книги», реестра удаленных записей и совокупности всех документов. С 1984 года все записи земельной книги Австрии доступны в цифровом формате и хранятся в единой базе данных недвижимости.

Отметим особенности австрийского кадастра, которые касаются непосредственно сельскохозяйственных земель. Участки, которые используются в сельскохозяйственном производстве, обладают специальным индексом, отражающим качество почвы (Ertragsmesszahl). Бремя определения качества почвы возложено на специальных экспертов по почвам, служащих в региональных налоговых управлениях, которые являются областными департаментами Министерства финансов Австрии. Критерии, которые учитываются при определении качества почв учитывают: характер (тип) почвы, рельеф участка и местности, водные условия участка, климатические условия участка. Отметим, что результаты оценки качества почв отражаются на специальных аналоговых и цифровых картах, обычно называемых картами оценки почв. Окончательный индекс качества почвы конкретного земельного участка служит основой налогообложения фермеров и сельскохозяйственных предприятий и определяется при «пересечении» данных оценки и данных цифровой кадастровой карты. К наборам этих данных могут обращаться только финансовые и надзорные органы.

Федеральная конституция возлагает ответственность за местное планирование на муниципалитеты. Вид разрешенного использования земельного участка указывается на карте зонирования, при этом карта зонирования является самостоятельной и основывается на кадастровой карте. Карта зонирования территории преследует решение двух задач (Рисунок Рисунок 31): задачи регулирования – каждый земельный участок связан с различными правами собственности и потенциальным использованием (цветом обозначается возможность использования земельного участка, например, зеленый маркер означает запрет на застройку на заданном земельном участке); задачи разработки – зонирование показывает потенциальное использование участков, которые необязательно должны совпадать с фактическим использованием (например, земельный участок, отведённый под застройку в настоящий момент используется в качестве сельскохозяйственного).

word image 579 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 31 – Фрагмент карты зонирования территории города Брегенц

Подготовка планов зонирования территорий муниципалитетов имеет не столь долгую историю и началась несколько десятилетий назад.

В Австрии имеется опыт управления земельными ресурсами на основе их консолидации. Консолидация земель в Австрии охватывает все конституционные стандартизированные меры и процедуры земельных преобразований – от традиционных мер по улучшению сельскохозяйственной пространственной структуры до более сложных мер по реализации проектов, представляющих собой сферу общественных интересов (например, строительство дорог). Консолидация земель способствует реализации стратегических планов развития сельской местности.

В Австрии два разных органа осуществляют управление земельными ресурсами и консолидацию земель. Об органах управления земельными ресурсами и ведения кадастровых и правовых дел написано выше. Консолидация земель в Австрии является составной частью мер по земельным преобразованиям (встречается название «земельной реформы»). В Австрии термин земельная реформа относится к перераспределению собственности и землепользования на сельскохозяйственных и лесных землях. Рамочное законодательство о земельной реформе в Австрии представлено федеральными и региональными нормативно-правовыми актами. Меры земельной реформы представлены перечнем ниже:

  • Консолидация земель;
  • Добровольный обмен земельными ресурсами;
  • Разделение земель, находящихся в общей собственности;
  • Регулирование прав на земли, находящиеся в общей собственности;
  • Регулирование и установление сревитутов (права на выпас скота, права на добычу древесины);
  • Строительство сельскохозяйственных дорог;
  • Защита альпийских пастбищ;
  • Эксплуатация сельскохозяйственного земельного фонда.

Для каждой из перечисленных мер разработаны соответствующие юридические процедуры. Реализация мер по земельным преобразованиям осуществляется и регулируется органами земельной реформы (земельных преобразований) на региональном уровне (кроме Вены). На уровне муниципалитетов в администрациях обычно предусмотрено наличие технического и юридического отделов, сопровождающих земельные преобразования. Направленность земельных преобразований в Австрии различна.

Решения органов по реализации земельных преобразований могут быть обжалованы землевладельцами, областные суды по административным делам и впоследствии федеральный суд по административным делам принимают решение по апелляции землевладельца.

Консолидация земель, без сомнения, является наиболее важной мерой земельных преобразований, поскольку связана с большим количеством земельных участков и большими масштабами территорий, на которых осуществляется консолидация земель. Как инструмент консолидация земель является важным элементом управления земельными ресурсами, в ее основе расширение, реорганизация, улучшение сельскохозяйственных и лесных угодий. Согласно федеральному закону о консолидации земель, ее целью является «улучшение и перестройка условий сельскохозяйственного производства в интересах эффективного и экологически чистого сельского хозяйства путем консолидации и развития сельскохозяйственных и лесных земель». Приведем этапы, их которых состоит консолидация сельскохозяйственных или лесных земель:

  • Инициирование консолидации и разработка ее схемы органом проведения земельной реформы.
  • Создание объединения (ассоциации) по консолидации земли, представляющего интересы вовлеченных в этот процесс землевладельцев.
  • Определение территории и зоны консолидации земель, согласование границ;
  • Оценка стоимости имущества.
  • Оценка качественного состояния почвы.
  • Оценка ландшафта в зоне консолидации земель.
  • Разработка плана так называемых общих элементов консолидации, включающих сельские дороги, каналы, рвы, защитные сооружения от эрозии почв, другие элементов ландшафта.
  • Ознакомление вовлеченных землевладельцев с предложениями по отводу земельного участка.
  • Разработка проекта перераспределения земель (фактически разработка проекта землеустройства).
  • Предварительная обработка новых отведенных земель участвующими в консолидации фермерами.
  • Осуществление строительных мероприятий.
  • Разработка и утверждение плана консолидации земель.
  • Передача вновь созданных объектов земельной собственности в пограничный (с фиксированными границами) кадастр.
  • Окончание работ по консолидации земель.

В соответствии с правовой позицией государства основная задача консолидации земель заключается в улучшении структуры сельскохозяйственного землепользования. В сравнении с немецкой практикой консолидации земель, в Австрии отсутствует процедура «Unternehmens fl urbereinigung» (дословно «корпоративная реструктуризация»), которая в Германии проводится для реализации несельскохозяйственных проектов. Чтобы подобный проект мог быть реализован в Австрии должно быть доказано фактическое усовершенствование и оптимизация фермерских структур, даже если основной целью является несельскохозяйственный общественный проект.

Органы, реализующие консолидацию земель, как организации развития сельских районов постоянно взаимодействуют с учреждениями по управлению земельными ресурсами. Во время проекта по консолидации они берут на себя обязанности по геодезической съемке всей территории проекта и полному объему кадастровых работ. В соответствии с законом о недвижимости («Liegenschaftsteilungsgesetz» BGBl. Nr. 3/1930) в рамках консолидации земель создаются карты для кадастровых подразделений. После признания плана консолидации обоснованным документы передаются в органы земельного кадастра («Grundbuchsgerichte») и кадастровый офис («Vermessungsämter»).

Эффективная и успешная территориальная реорганизация сельских районов требует надлежащего информационного обеспечения. При этом несущественной признается информация о социально-экономическом развитии территории или ее исторические данные. Для описания процессов консолидации земель они не требуются. Критически важной в процессе консолидации является оценка качественного состояния почв, так как объективные данные о состоянии почв способствуют укреплению доверия между вовлеченными лицами и представителями власти.

Сотрудничество между органами управления земельными ресурсами и органами по проведению земельных преобразований налажено на очень высоком уровне. Обмен данными и информационное взаимодействие осуществляется в автоматическом режиме. Причем, уровень взаимодействия с технической стороны существенно выше, чем уровень взаимодействия с юридической или финансовой точек зрения.

Текущая оценка земель в Австрии базируется на оценке стоимости единицы площади. В результате становится возможным определить величину налогового бремени отдельно взятого землевладельца. Удельный показатель стоимости единицы площади является основой для расчета не только земельного налога, но и таких платежей как взносы социального страхования для сельскохозяйственных или лесохозяйственных предприятий, определение подоходного налога, определения ряда других административных платежей и сборов. Удельный показатель стоимости единицы определяется органами налоговой службы в соответствии с положениями законодательства об оценке. Источники указывают, что в Австрии действует приблизительно 2,32 млн налоговых ставок на недвижимость и около 573 тыс. налоговых пошлин на сельскохозяйственную недвижимость, что подчеркивает сложный дифференцированный подход к вопросам имущественного налогообложения. В этой связи Конституционным судом Австрии было признано неконституционным различное отношение к недвижимому имуществу и другим видам личной собственности. Это решение, среди прочего, привело к отмене налога на наследство и дарение, а также к частичной отмене нескольких законов, таких как первоначальные налоговые правила для фондов, Закон о судебных сборах и Закон о приобретении недвижимости. Организация экономического сотрудничества рекомендовала Австрии основывать налогообложение имущества на рыночной стоимости вместо «стоимости единицы» и регулярно корректировать такие значения.

Сохранение национального сельского хозяйства является приоритетной задачей аграрной и земельной политики Австрии. В районах с неблагоприятными условиями конфигурация земельных участков, фрагментация территории, качество сельских дорог являются решающими критериями того – возможно ли сохранение сельскохозяйственных угодий в состоянии пригодном для возделывания или нет. Такие регионы, естественно, являются первыми по потребности в проведении консолидации земель. Однако часто процесс консолидации земель сталкивается с рядом трудностей. Основной их них является то, что фермерам, заинтересованным в консолидации все труднее находить необходимое большинство собственников земли для инициирования проекта. Владельцы угодий, которые сдают земельные участки в аренду фермерам не всегда заинтересованы в распределении затрат на проведение консолидации (определенная доля затрат всегда должна быть покрыта всеми участвующими собственниками земель), а выгоды от нее получат именно фермеры. Существует также фактор психологического порядка – мелкие земельные собственники сельскохозяйственных угодий боятся вмешательства властей в права собственности.

Проекты консолидации земель должны рассматриваться в контексте устойчивого развития сельскохозяйственных территорий, сохранения ландшафтов и окружающей природной среды. Консолидация земель представляет собой комплексную работу по переустройству сельскохозяйственных и лесных земель и обладает огромным потенциалом в сфере рационального землепользования.

В Австрии разработана так называемая «Позитивная модель сельскохозяйственного сектора в Австрии» (PASMA). На рисунке

Рисунок 32 представлена структура модели PASMA.

word image 580 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

 

Рисунок 32 – Структура модели PASMA

Это теоретическое построение, которое было предложено для оценки степени влияния реформы Общей сельскохозяйственной политики 2003 года на отдельные сельскохозяйственные и экологические показатели, отражающие сельскохозяйственное развитие. Эта модель постоянно совершенствуется и очень подробно описывает политическую, природную, структурную сложность австрийского фермерства.

Отметим, что землеустройство является центральным звеном этой модели. Кроме того, широкое применение модели возможно за счет учета показателей из Интегрированной системы администрирования и контроля (IACS), Экономического сельскохозяйственного счета (EAA), Структурной сельскохозяйственной переписи (ASC), Сети данных бухгалтерского учета фермерских хозяйств (FADN), Стандартного каталога валовой прибыли, Стандартных оценок трудовых ресурсов фермы.

Этот набор предоставляет необходимую информацию для статистических оценок, следовательно, PASMA способна оценить производство, труд, доход и экологические последствия для каждого отдельного хозяйствующего субъекта.

Большая часть производственной деятельности соответствует деятельности EAA, IACS и ASC, что позволяет проводить сопоставимый и систематический анализ политики с официальными стандартизированными данными и статистикой. Модель учитывает традиционные и органические производственные системы (растениеводство и животноводство), другие соответствующие меры управления австрийской агроэкологической программы ÖPUL и программу поддержки фермерских хозяйств в менее благоприятных районах (LFA). Таким образом, два наиболее важных компонента программы развития сельских районов охватываются поэтапно. Помимо основных компонентов программы развития сельских районов также учитывается полный набор инструментов политики CAP.

Особо выделяется практика решения вопроса правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в Японии и Китае.

В Японии правовые нормы, регулирующие оборот земель сельскохозяйственного назначения, занимают особое место. Поскольку земельные ресурсы страны сильно ограничены, а плотность населения в стране увеличивается, то земли сельскохозяйственного назначения становятся наиболее важным объектом охраны со стороны государства. Все вопросы, связанные оборотом земель сельскохозяйственного назначения, в Японии решаются только при участии государственных органов и только при их согласии. В Японии проводится жесткая политика по охране земель сельскохозяйственного назначения. В стране действует крупный налог на прибыль от продажи земель сельскохозяйственного назначения. Также примечательно, что в Японии юридическое лицо может приобрести земельный участок, только если основной вид его деятельности – сельскохозяйственное производство. В основном японскими сельскохозяйственными производителями являются фермеры, от которых требуется самостоятельно обрабатывать всю землю и проживать на ферме.

Таким образом, в зарубежных странах прослеживается тенденция особого внимания к вопросу правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения. Он направлен, в первую очередь, на сосредоточение земель сельскохозяйственного назначения в руках наиболее эффективных пользователей. При этом развитие такого регулирования не стоит на месте, что связано с постоянной интеграции государств на мировой арене. Предполагает, что в ближайшие годы во многих зарубежных государствах осуществится существенная модификация правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, а также будут созданы и преобразованы многие законодательные акты.

Для России изучение данного опыта должно помочь в совершенствовании собственной правовой базы регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, при учитывании, конечно, собственной историю развития земельных отношений[71].

В Китае, где хотя и устанавливается на уровне законодательства возможность получения земель сельскохозяйственного назначения в собственность, основной формой сделки с данной категорией земель является все же аренда. При этом законодательно установлена лишь коллективная собственность на земли сельскохозяйственного назначения крестьян, проживающих в деревнях, провинциях и объединенных в сельскохозяйственные кооперативы.

Китай является ведущей страной по сельскохозяйственным районам в мире. По состоянию на 2016 год площадь сельскохозяйственных земель Китая составили 528,532 тыс. га, что составляет 10,92% от мировых сельскохозяйственных площадей. В топ-5 стран (остальные-Соединенные Штаты Америки, Австралия, Бразилия и Российская Федерация) приходится 37,34%. Общая площадь сельскохозяйственных земель в мире в 2016 году оценивалась в 4,84 млн га.

Общая сельскохозяйственная политика ЕС (Common Agricultural Policy – CAP) (единая сельскохозяйственная политика (ЕСХП)

В 1960 году Европейская комиссия предложила создание общей сельскохозяйственной политики (CAP), то есть практически одновременно с началом европейской интеграции. Инициаторами создания общей сельскохозяйственной политики были страны-основательницы Европейского сообщества – Франция, Германия, Италия, Нидерланды, Бельгия, Люксембург. Причиной, по которой был взят курс на формирование общей сельскохозяйственной политики, являлась острая нехватка продовольствия, длившаяся более десяти лет во время Второй мировой войны и после нее.

Среди государств-основателей Европейского союза Франция была особенно сильно заинтересована в ускорении экономического развития на основе сельского хозяйства. В частности, до момента провозглашения общей сельскохозяйственной политики, в 1957 году был подписан Римский договор, который положил начало общему европейскому рынку. Тем не менее бурное развитие свободная торговля к тому моменту не получила, так как правила торговли продолжали различаться от государства к государству, и страны защищали собственные национальные рынки, поддерживая цены на произведенную продукции вне зависимости от того каким образом был организован сельскохозяйственный бизнес. Такие интервенции не были совместимы со свободной торговлей. Необходимо отметить и тот факт, что государства, особенно Франция, а также профессиональные фермерские организации не были против интервенционных действий и желали сохранить сильные позиции в регулировании аграрной сферы. Возможным это стало тогда, когда сельскохозяйственная политика обрела статус наднациональной и была переведена на уровень Европейского сообщества.

Общая сельскохозяйственная политика вступила в силу в 1962 году, и она основывалась (и продолжает) на трех основных принципах:

  1. Целостность и единство рынка;
  2. Предпочтения сообщества;
  3. Финансовая солидарность.

Отмечается, что общая сельскохозяйственная политика остается одним из центральных элементов европейской институциональной системы. Ее часто объясняют, как результат политического компромисса между Францией и Германией: немецкая промышленность имеет доступ к французскому рынку, а взамен Германия помогает платить французским фермерам.

В 1960-х годах появилась идея, названная планом Мансхольта – 21 декабря 1968 года европейский комиссар по сельскому хозяйству Сикко Мансхольт направил Совету министров меморандум о реформировании сельского хозяйства в Европейском союзе. Основой плана Мансхольта было представление о том, что мелкое фермерство должно быть ликвидировано, путем их консолидации в крупные организации, составляющие вместе крупную эффективную агропромышленную отрасль. План Мансхольта известен также как «Сельскохозяйственная программа 1980 года». Он заложил основы новой социальной и структурной политики Европейского союза в сфере сельского хозяйства. В этом плане были отмечены объем и границы сельскохозяйственного рынка Европы, предложены ограничения поддержки ценовой политики и поддержки рынка. Им была сделана попытка предсказать дисбаланс и нестабильность, которые возникнут на товарных рынках в том случае, если Европейское сообщество не уменьшит площади обрабатываемых земель как минимум на 5 миллионов гектар. Фактически это было прямым предложением множеству (около 5 млн) фермеров отказаться от предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве. Обоснованием такого предложения было то, что с тех пор, как в Европейском сообществе была введена общая сельскохозяйственная политика, уровень жизни фермеров существенно не улучшился, а затраты на проведение этой политики растут и растут. Согласно плану, мелкие фермы, которые были на грани исчезновения рано или поздно должны быть консолидированы и укрупнены. Жизнеспособной фермой считалась та, которая способна приносить владельцу среднегодовой доход, сопоставимый с другими отраслями народного хозяйства. В итоге Мансхольт прямо призвал страны-участницы Европейского сообщества отказаться от поддержки и субсидирования не приносящих доход ферм. Вскоре на этот план последовала бурная гневная реакция фермерского сообщества и, в следствие сильных позиций фермерского лобби и особого статуса сельхозпроизводителей этот меморандум был снят с повестки Европейского сообщества. Итогом было сокращение плана до трех европейских директив в 1972 году, которые касались таких вопросов как улучшение сельскохозяйственных угодий, консервирование земель, обучение фермеров.

Другим изменением, затронувшим политику в области европейского сельского хозяйства и землепользования, стала реформа МакШерри 1992 года, в соответствии с которой должен быть ограничен рост сельскохозяйственного производства и одновременно созданы условия для движения к более свободному сельскохозяйственному рынку. Главные особенности реформы 1992 года:

  • снижен уровень поддержки на 29 % для производства зерновых культур;
  • снижен уровень поддержки на 15 % для производства говядины;
  • разработана система выплат за неиспользование земли в целях вывода земли из производственного процесса;
  • введены платежи за ограничение производства в соответствии с рыночным уровнем;
  • введены меры, стимулирующие фермеров к выходу на пенсию и организации лесонасаждению.

Следующий этап связывают с реформами так называемой «Повестки дня 2000». На этом этапе был продолжен курс, взятый реформами Мак Шерри на ограничение производства и сокращение его поддержки. Для этого общую сельскохозяйственную политику разделили на две составляющих: во-первых, производство и объемы его поддержки; во-вторых, развитие сельских районов. В результате реформирования по программе «Повестки дня 2000» были предприняты меры по развитию сельских районов; меры по созданию групп производителей; меры по поддержке молодых фермеров. С точки зрения изменений в сфере землепользования – программы по защите сельской окружающей среды и агроэкологические схемы стали обязательными для каждого государства-члена Европейского союза.

Следующий этап в развитии общей сельскохозяйственной политики наступил в 2003 году, а именно 26 июня 2003 года, когда министрами сельского хозяйства Европейского союза были инициированы новые изменения, нацеленные на:

  • разделение субсидий на определенные виды сельскохозяйственных культур;
  • внедрение единых фермерских выплат (SFP), то есть прямых платежей, еще более отделенных от производства, чтобы соответствовать предписаниям ВТО (при этом в ряде государств могут сохраняться элементы связанной поддержки, чтобы избежать остановки сельскохозяйственного производства совсем). Эта схема подчинена условиям «перекрестного соответствия», и относится к экологическим нормам, стандартам безопасности пищевых продуктов и животных. Многие из этих условий уже существовали либо в качестве рекомендаций по эффективной практике, либо как отдельные правовые требования, регулирующие сельскохозяйственную отрасль;
  • усиление политики развития сельскохозяйственных районов и территорий;
  • сокращение субсидирования крупных сельскохозяйственных предприятий в целях формирования фондов развития сельских районов, за счет сбережений от сокращения объемов субсидий (с 2000 года этот механизм был опциональным, с 2003 стал обязательным);
  • пересмотр рыночной политики (как части общей сельскохозяйственной политики).

Реформа начала действовать в 2004-2005 годах и в целом была направлена на то, чтобы сельское хозяйство было больше ориентировано на рынок и более конкурентоспособно чем в предыдущие периоды. Кроме того, одной из целей реформы была стабилизация доходов фермеров и производство высококачественных продуктов питания.

Структура общей сельскохозяйственной политики (в рамках реформы 2003) ЕС показана на рисунке

Рисунок 33.

word image 581 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

 

Рисунок 33 – Структура Общей сельскохозяйственной политики

Отметим, что внедрение единых фермерских выплат и их размер обусловлены в том числе тем, чтобы земля содержалась в хорошем сельскохозяйственном состоянии.

В заключение отметим, что общей сельскохозяйственной политикой ЕС предусмотрены прямые выплаты в виде субсидий на угодья сельскохозяйственной земли, которые могут быть обрабатываемыми. При этом размер субсидий зависит от механизма поддержания цен, включающего гарантии минимальных цен на произведенную продукцию, поддержание импортных тарифов, поддержание квот на определенные товары, ввозимые на территорию Европейского Союза.

На сегодняшний день общей сельскохозяйственной политикой поддерживаются тенденции, направленные на уменьшение контроля за импортом продукции, а также на уменьшение контроля за земельными субсидиями.[72]

Следуя концептуальным положениям общей сельскохозяйственной политики ЕС, специалистами были разработаны 3 основных оси, способствующих достижению целей (Рисунок 34):

– повышение конкурентоспособности сельскохозяйственного и лесного секторов (ось1);

– улучшение окружающей среды и сельской местности на основе землеустройства (ось 2);

– повышение качества жизни в сельской местности и содействие диверсификации экономической деятельности (ось 3).

Этот подход позволяет совместному финансированию ЕС для развития сельских районов сосредоточиться на общепринятых приоритетах ЕС по трем направлениям политики, оставляя при этом достаточную гибкость на уровне государств-членов и на региональном уровне, чтобы найти баланс между секторальным измерением (реструктуризация сельского хозяйства) и территориальным измерением (землеустройство и социально-экономическое развитие сельской местности).

word image 582 Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации

Рисунок 34 – Направления общей сельскохозяйственной политики ЕС

В абсолютном выражении потеря сельскохозяйственных земель во всех 28 странах ЕС составила 114 000 га / год в период с 1990 по 2000 год, 102 000 га / год в период с 2000 по 2006 год и 98 500 га / год в период с 2006 по 2012 год (источник: CLC 1990, 2000, 2006 и 2012)[73].

В 2013 году во всех 28 государствах-членах ЕС насчитывалось 10,8 миллиона ферм. Средний размер европейской фермы составлял 16 га. Размах вариации значений площади распределялся следующим образом – в Румынии в среднем 4 га приходилось на 1 ферму, 92 га в среднем в Великобритании.

Странами, наиболее страдающими от водной эрозии почв, являются Италия, Словения и Австрия со средним значением, равным или превышающим 2,3 т / га / год, т.е. такой показатель примерно вдвое превышает среднеевропейское значение (1,2 т / га / год).

3.3 Анализ инструментов обеспечения надлежащего использования земель
сельскохозяйственного назначения, применяемых в России и зарубежных
странах

Процесс использования земель сельскохозяйственного назначения (здесь и далее – отечественная терминология, в западных странах чаще – просто сельскохозяйственные земли) характеризуется тем, что при этом тесно переплетены частные интересы (конкретного агрохозяйства, фермера) и публичные интересы (общества, государства, местной общины). Поэтому гарантированные права частных лиц, использующих такие земли, ограничиваются существующими в отношении них публичными потребностями. Публичные интересы заключаются в обеспечении продовольственной безопасности страны, устойчивом развитии аграрного сектора (экономический интерес государства и общества, причем это может быть как максимально полное использование пригодных для сельскохозяйственного использования земель, так и их консервация – в зависимости от экономических, экологических, социальных и иных факторов), сохранении благоприятной окружающей среды, возможности выращивания экологически чистой и безопасной продукции (экологические интересы), недопущении обострения социальной обстановки при решении земельных вопросов (социальный интерес).

Для современной России в первую очередь речь идет о фактах ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения при приобретении их без целей последующего использования (с расчетом на более выгодную перепродажу под иные цели). Такие земли не обрабатываются, на них не проводятся противоэрозионные и другие почвозащитные мероприятия. В результате качественное состояние этого бесценного природного ресурса ухудшается.

Также это затрудняет решение задач, связанных с обеспечением продовольственной безопасности и развитием экспортной составляющей отечественного АПК (причем вернуть такое земли в хозяйственный оборот проще и дешевле, чем осваивать новые условно-пригодные для сельскохозяйственного производства (маргинальные). Кроме того, наличие ранее используемых, а теперь заброшенных сельскохозяйственных угодий является фактором снижения степени освоенности территории страны в пространственном отношении и социального напряжения.

В значительной мере это было предопределено тем, что в 1990-е годы страна перешла к совершенно новой модели земельных отношений. Так, большую часть минувшего века в нашей стране не допускался рыночный оборот земель, который, во-первых, был невозможен в силу того, что вся земля находилась в исключительной собственности государства, а, во-вторых, – нецелесообразен в условиях планово-распорядительной экономики.

Ликвидация монополии государственной собственности на землю, и другие реформы 1990-х годов привели к качественно новой ситуации в вопросе правового регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве. Наиболее существенными новациями при этом стали передача большей части сельскохозяйственных угодий в частную собственность и формирование рыночного оборота указанных земель.

При этом важно, что в вопросах использования земель соответствующие правовые механизмы (целевое назначение земель, их учет и охрана, ответственность за совершение земельных правонарушений и др.) применяются в нашей стране уже много десятилетий. Здесь давно сложились как сами нормы, так и правоприменительная практика. Конечно, реформы 1990-х годов повлекли за собой определенную трансформацию ранее действовавших норм. Но кардинального пересмотра законодательства и выработки принципиально новых механизмов регулирования при этом не требовалось.

Что же касается правовых механизмов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, то их формирование осуществлялось вновь, по мере развития рыночных земельных отношений.

Земли сельскохозяйственного назначения с точки зрения их гражданского оборота как в начальный период реформ 90-х годов, так и в настоящее время делятся на два принципиально разных сектора.

Первый сектор – это земельные участки, используемые населением для ведения нетоварного сельскохозяйственного производства и иных целей (личные подсобные хозяйства, садовые и огородные участки).

Вопросы, связанные с правомерностью нахождения этих земель в частной собственности и их гражданского оборота, были решены еще в 1992 году[74]. Позднее правомерность сделок с такими участками была подтверждена Федеральным законом 1998 года[75]. В настоящее время оборот земель в данном секторе полностью регулируется гражданским законодательством так как почти не требует публичного (государственного) регулирования.

Второй, больший по площади и по своему хозяйственному значению сектор – это земельные участки, используемые в товарном сельскохозяйственном производстве хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, унитарными предприятиями (бывшие колхозы-совхозы); научно-исследовательскими и т.п. организациями; а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (далее – КФХ).

Применительно к данному сектору вопрос о частной собственности и рыночном обороте земель вызывал дискуссии как на протяжении 1990-х годов прошлого столетия (хотя их передача в частную собственность произошла еще в 1992-1993 годах), так и позднее, после принятия необходимых законодательных актов. В определенной мере этот вопрос дискуссионен и сейчас (справедливо ли изымать неиспользуемые участки). И, главное, правовой режим этих земель (и особенности их рыночного оборота) регулируется специальным законом, предусматривающим правила, во многом отличные от общих подходов гражданского законодательства.

В этой связи следует подробнее рассмотреть то, как за последние 25 лет сформировался и затем совершенствовался механизм регулирования рыночного оборота земель, используемых в товарном сельскохозяйственном производстве.

Процесс передачи указанных земель в частную собственность начался в 1992-1993 годах (земельные доли). Соответственно, уже с того времени с приватизированными участками могли совершаться разного рода рыночные сделки.

Однако правомерность таких сделок, как и правовой статус приватизированных земель сельскохозяйственного назначения на протяжении 90-х годов вызывали сомнение, главным образом, по причине того, что основные решения по их приватизации, а также последующему распоряжению ими принимались на уровне Президента и Правительства страны. Между тем, согласно принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей должны были определяться на основе федерального закона (статья 36)[76].

С принятием в 2001 году действующего в настоящее время Земельного кодекса Российской Федерации[77] (далее – ЗК РФ) удалось преодолеть законодательную неопределенность 1990-х годов по большинству земельно-правовых вопросов. Но ряд принципиальных вопросов, в том числе и вопрос об обороте земель сельскохозяйственного значения, ЗК РФ 2001 года не решил. Данный вопрос был урегулирован позднее – Законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ[78] (далее – Закон об обороте сельхозземель). Естественно, что при разработке соответствующего законопроекта были приняты во внимание, главным образом, механизмы регулирования, применявшиеся в других странах, поскольку отечественный опыт правового регулирования рынка указанных земель к тому времени отсутствовал (во всяком случае, на федеральном уровне).

При этом важно, что мировая практика регулирования использования и рыночного оборота сельскохозяйственных земель складывалась путем постепенного ограничения со стороны государства возможностей частных собственников по распоряжению имеющимися у них земельными ресурсами. Это был длительный эволюционный процесс, начавшийся примерно с конца XIX века, причем вновь вводимые меры, как правило, уменьшали объем уже имевшихся прав частных земельных собственников.

И к настоящему времени в большинстве европейских стран, в США и Канаде земельные отношения признают, как стабильные, характеризующиеся устойчивостью прав и гарантий владельцев земли, этим отношениям свойственна разработанность различных рыночных институтов и их надлежащее правовое обеспечение. Современная аграрная политика там даже больше ориентирована на решение экологических проблемам, на сохранение и улучшение качества почв, на поддержание земельного ландшафта, а главное – на обеспечение защиты прав фермеров, которая стимулирует их к инвестированию в улучшение земель и поощряет развития сельских районов[79].

Комплекс соответствующих мер, сложившийся в зарубежной практике, предусматривает механизмы государственного регулирования земельных отношений в интересах национальных экономик, обеспечивающих защиту земли и ее продуктивное, экологически безопасное и экономически эффективное использование. Этот механизм предусматривает также затраты, выделяемые из бюджета.

В частности, Г.А. Горбунов указывает, что в большинстве экономически развитых стран государство в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, проводит как суверен, основанную на следующих принципах земельную политику:

  • государственный учет и работы по изучению и картографированию земель, их регистрация, земле- и лесоустройство;
  • ведение государственного земельного кадастра;
  • создание специально уполномоченных служб, наделенных функциями по оперативному управлению государственной землёй и надзору за пользователями земли;
  • плановость в использовании земель, которая выражается в: а) изучении спроса на землю и распределении ее между претендентами; б) резервирование земель для нужд будущих пользователей (в т.ч. ограничение при этом прав застройки или иных трансформаций земель); в) обеспечение комплексного использования всех полезных свойств земли; г) сведение к минимуму загрязнения поверхностных и подземных вод, обеспечение возможности для законопослушных граждан использовать незастроенные земли в качестве рекреационных территорий;
  • обеспечение такого комплекса соседских отношений (сервитутов), который позволяет с минимальными неудобствами для каждой из сторон эффективно использовать смежные участки;
  • обеспечение правосудия в случае земельных споров[80].

При этом, несмотря на определенные становые различия в направлениях земельной политики, которые обусловлены спецификой социально-исторических, природных, экономических условий, нельзя не отметить общность подходов к государственному регулированию земельных отношений. В частности, применение таких инструментов государственного регулирования земельных отношений как регулирование и учет землепользования, определение назначения, ведение кадастрового учета, предоставление и изъятия земельных участков, проведение землеустроительные и мелиоративные работы, а также рекультивация и консервация земель, контроль за их использованием, государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с нею, дифференцированный подход к земельным платежам, реализующим принцип платности землепользования[81].

Наряду с вышеуказанными принципами и инструментами, которые являются универсальными по отношению к любым землям, при регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения применяются специальные, дополнительные инструменты. Это обусловлено ограниченностью пригодных для сельскохозяйственного использования земельных угодий, не имеющих аналогов природоресурсной значимости. То есть практически все страны решают задачу сохранения их площади и плодородия. Для этого во многих зарубежных странах разработан ряд мер земельной политики, направленных на недопущение вывода продуктивных сельскохозяйственных земель из аграрного производства. Решение указанной задачи достигается за счет беспрецедентного для рыночных отношений государственного регулирования вопросов, связанных с сохранением и рациональным использованием земель сельскохозяйственного назначения.

Практика регулирования использования сельскохозяйственных земель и их рыночного оборота сформировалась путем постепенных ограничений со стороны государства возможностей частных собственников по распоряжению имеющимися у них земельными ресурсами в пользу публичного интереса. Этот процесс начался во второй половине XIX века и носил эволюционный характер. Причем тенденция последних десятилетий – сельскохозяйственные угодья рассматриваются скорее, как объект хозяйствования, чем как объект собственности.

В зарубежных странах государство играет значительную роль в регулировании использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения путем законодательной разработки административных и экономических мер, которые общеизвестны для зарубежного опыта и применяются в специфической для каждой страны комбинации.

Административными государственными регуляторами, направленными прежде всего на ограничение вывода продуктивных сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного производства, являются, в первую очередь, зонирование и планирование использования сельскохозяйственных земель, контроль этого использования и землеотвода. Кроме того, во многих странах требуется получить разрешение на сделку по отчуждению земельного участка сельскохозяйственного назначения, а также на передачу сельхозугодий под несельскохозяйственные цели.

В.И. Назаренко выделяет три уровня проведения соответствующей земельной политики:

  • общегосударственный – формирование общей политики по сохранению сельскохозяйственного земельного фонда, причем не только непосредственно сельскохозяйственных земель, но и сельских районов в цело; на этом же уровне устанавливается запрет проникновения на эти территории городской застройки и промышленности – в целях сохранения природы и охраны окружающей среды (особенно, если это исторические ландшафты);
  • региональный (штаты, провинции и т.п.), на котором с учетом решений первого уровня осуществляются выделение зон землепользования, составление карт и планов трансформации угодий; на этом уровне происходит привязка общегосударственной земельной политики к конкретным региональным условиям;
  • местный (муниципалитеты), на котором проводятся картирование земель на местности, отвод земель, определяются правила защиты сельскохозяйственных земель[82].

Поскольку земельный рынок является мощным средством стимулирования роста сельскохозяйственного производства и способствует привлечению инвестиций, то в большинстве развитых стран сельскохозяйственные земли вовлечены в гражданский оборот (через сделки купли-продажи). Но при этом для того, чтобы их оборот способствовал сосредоточению земельных ресурсов в руках наиболее эффективных пользователей, государство, через законодательно вводит значительные ограничения в части приобретения земли в собственность[83]. Это относится к установлению максимальных и минимальных размеров приобретаемых земельных участков во избежание, соответственно, образования латифундий или излишней фрагментации сельхозугодий. Также вводятся ограничения или даже запреты для иностранцев на приобретение таких земель. Имеется система приоритетов в предоставлении сельскохозяйственных земель физическим лицам перед юридическими, предъявление к приобретателям таких земель особых требований (например, наличие специального образования, необходимой материальной базы, опыта работы или непосредственного участия в сельскохозяйственном производстве, проживание непосредственно в данной местности). Все это направлено на то, чтобы земля предоставлялась (приобреталась) потенциально эффективным землепользователем и находилась в руках тех, кто её обрабатывает.

В частности, в Германии с целью сохранить целевое назначение сельхозземель собственники сельскохозяйственных угодий обязаны обрабатывать землю под угрозой её экспроприации. Также Федеральный закон о территориальном планировании ограничивает перевод сельскохозяйственных угодий для других видов использования и закрепляет принцип сохранения семейных хозяйств как важной структурной единицы национальной экономики Германии. Германское земельное право предусматривает запрет на дробление участков. Приоритет при приобретении сельскохозяйственных угодий предоставлен сельхозпроизводителям. Кроме того, в Германии в целях стабилизации сельского хозяйства законодательно установлены условия договора аренды сельскохозяйственных земель, среди которых особо выделяются требования рационального использования земель, возможность их перераспределения между «эффективными правообладателями», необходимость выполнения землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, функционирование специальных сельскохозяйственных судов.

Основным инструментом регулирования сельскохозяйственного землепользования во Франции стало картирование (проведено на большей части территории страны) и составление планов по землепользованию – на них выделены сельскохозяйственные зоны, где не допускается развитие поселений городского типа. Причем требуя разрешение на сделку, государство таким образом регулирует переход прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения, что это содействует не только сохранению сельскохозяйственного использования земель, но и их консолидации. В частности, при выдаче соответствующего разрешения принимается во внимание, насколько такая сделка соответствует принципу сохранения или создания «семейной фермы», соблюдаются ли при этом установленные законом требования относительно минимального и максимального размеров земельных участков.

С целью предотвращения спекуляции землей (особенно в пригородных зонах) действуют высокие налоги на прибыль от ранних продаж сельскохозяйственных участков. Гражданское законодательство допускает изъятие земельного участка у его собственника с выплатой компенсации, если тот не обрабатывает землю или ее использование привело к снижению плодородия почвы. При этом во Франция имеются специализированные организации, занимающиеся покупкой сельскохозяйственных земель, сельскохозяйственные земельные банки и иные специализированные учреждения по развитию землепользования и сельскохозяйственных предприятий (SAFER). Они большую часть земель продают именно наиболее эффективным фермерам, которые уже владеют небольшими земельными наделами, готовому повысить эффективность сельскохозяйственного производства, а также фермерам, земли которых были изъяты для общественных целей и молодым начинающим фермерам, нуждающимся в стартовом капитале[84]. Так же на государственном уровне поощряется объединение мелких хозяйств в более крупные как наиболее экономически эффективные – это позволяет не допускать спекуляции и способствует защите сельскохозяйственного производства. Во Франции обязательными требованиями, предъявляемыми к фермерам, является наличие у них соответствующего сельскохозяйственного образования и опыт ведения сельского хозяйства.

В Италии же последовательное государственное регулирование землепользования и охраны сельскохозяйственных земель отсутствует, а государственный контроль за земельным оборотом сводится к возможности принудительной сдачи в аренду (продажи) участка более эффективным пользователям, если фермер не обеспечивает ведение хозяйства должным образом (включая поддержание плодородия земли и использование по целевому назначению). Эта мера также направлена на обеспечение эффективного сельскохозяйственного использование земли. Но при этом в целях национальной безопасности в стране действуют ограничения на приобретение земли в собственность иностранными лицами в приграничных зонах. Кроме того, в Италии запрещено дробление земельных участков меньше установленного минимально допустимого размера, необходимого для жизнеспособности фермерского хозяйства.

Что касается датского законодательства, то оно направлено на то, чтобы формировались крупные семейные фермы (но без создания латифундий), а также на сосредоточение земель в руках лиц, непосредственно участвующих в сельскохозяйственном производстве (недопущение спекуляции земельными участками). Также установлено требование получить официальное разрешение в случае раздела фермерского хозяйства, причем получить его можно только если все вновь образуемые хозяйства будут экономически жизнеспособными. Верхние предел земельных участков в Дании150 га, причем это относится как собственной, так и к арендованной земле. Превышение этого размера допускается, но только если фермер докажет это спецификой его производства. Кроме того, Законом «О сельскохозяйственном землепользовании» установлено, что собственник земли должен самостоятельно вести хозяйство, проживать на его территории или вблизи него (не более чем в 10 километрах) и иметь сельскохозяйственное образование.

Американская система регулирования сельскохозяйственного землепользования устроена так, что федеральным законодательством определена общегосударственная политика по охране почв, а охрана сельскохозяйственных угодий от несельскохозяйственного использования находится в ведении регионов (штатов). При зонировании территорий в США в качестве отдельной категории выделяются не только земли сельскохозяйственного назначения, но также существует и понятие «сельского зонирования»[85]. Такое районирование производится для сохранения сельских общин, ограничения урбанизации и предотвращения несельскохозяйственного использования земель. Во многих штатах реализуются федеральные программы добровольного стимулирования, программ субсидирования сельскохозяйственных производителей, а также программ, увязанные с дополнительными льготами в части их налогообложения. Также американская систем предусматривает жесткие условия в части целевого использования земель различных категорий, в том числе экологического характера. Запрещается дробление сельскохозяйственных земельных участков, а также их отчуждение с изменением целевого назначения. Для регулирования вопросов, связанных с почвенным плодородием, действуют федеральные почвовоохранные программы и программы борьбы с эрозией почв. Ими предусматривается техническая и финансовая помощь фермерам, проводящим противоэрозийные меры; материальное стимулирование к их участию в почвоохранных программах (через программу «зеленых выплат»); а также вывод высокоэродированных земель из хозяйственного оборота. Кроме того, для предотвращения вывода земли из сельскохозяйственного производства законодательством большинства штатов запрещено предоставлять сельскохозяйственную землю не фермерам.

Что касается Великобритании, то там для того, чтобы изменить вид использования земли требуется специальное разрешение – такая мера ограничивает возможность перевода сельхозугодий в иные категории. Этому же способствуют и региональные планы землепользования, в которых выделены различные зоны землепользования. То есть, британская система планирования землепользования хотя и не подразумевает специальных условий для сохранения сельскохозяйственных угодий, но это обеспечивается комплексным подходов к управлению земельными ресурсами в целом. Современная система Великобритании планирования землепользования всех типов земель действует с 1947 года (она закреплена в Акте по планированию городских и сельских территорий), ее основной принцип – возложение всей ответственности по данному вопросу на местные органы власти, которые наделены полномочиями контролировать весь процесс планирования развития земель[86].

В Японии, где явно выражен дефицит сельхозугодий и