Отраслевая сеть инноваций в АПК

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ​

Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Титульный лист и исполнители

РЕФЕРАТ

Отчет 514 с., 1 кн., 125 рис., 35 табл., 166 источн., A – C (17) прил.

ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, АГРАРНЫЕ ВУЗЫ, РЕГУЛЯТОРНАЯ ГИЛЬОТИН», МОДЕЛЬ АДАПТАЦИИ, МОНИТОРИНГ, ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ КОМПЕТЕНЦИИ, УПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Объект исследования – образовательная деятельность аграрных вузов в условиях «регуляторной гильотины».

Цель работы – разработка методических рекомендаций и проектных документов по совершенствованию образовательной деятельности вузов аграрного профиля на основе мониторинга и комплексного (системного) анализа их деятельности в условиях «регуляторной гильотины».

Методы исследования: в работе были использованы методы статистического, аналитического и ретроспективного анализа на основе систематизации информационно-аналитических, программных и учетно-отчетных материалов.

Сроки выполнения научной работы по государственному заданию Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по теме: «Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»» – 2020 год.

Основные результаты работы: публикации в научных журналах, входящих в ядро РИНЦ (2 единицы); доклады на ведущих международных научных (научно-практических) конференциях в Российской Федерации и за рубежом (2 единицы); рецензируемая монографии (1 единица), аналитические материалы в интересах (по заказам) органов государственной власти (1 единица).

Апробация работы. Использование результатов научного исследования в управлении адаптацией аграрных вузов к условиям новых государственных требований («регуляторной гильотины»), к современным вызовам со стороны экономики и общества в целях опережающего развития агропромышленного комплекса.

Новизна, научное и практическое значение исследования. Научная новизна работы:

– проведено исследование большого числа показателей, характеризующих многоаспектный уровень деятельности аграрных вузов, основанных на статистико-аналитических отчетах, что позволило определить различные методические подходы к применению государственного регулирования системы высшего образования с учетом риск-ориентированного подхода;

– разработана модель адаптации образовательной деятельности образовательных организаций высшего образования аграрного профиля к новым государственным обязательным требованиям и целям развития агропромышленного комплекса;

– предложена методика формирования дополнительных требований к результатам освоения основных профессиональных образовательных программ высшего образования аграрного профиля;

– разработаны предложения перспективного развития аграрного образования.

Практическое назначение планируемых результатов заключается в повышении эффективности образовательной деятельности аграрных вузов в условиях «регуляторной гильотины», что качественно улучшает процесс управления их деятельностью.

Значимость работы. Исследование позволяет повысить качество и эффективность высшего аграрного образования в условиях изменения государственных требований, а также повысить его репутационную привлекательность.

Рекомендации по внедрению: результаты исследования могут быть использованы при организации и ведении образовательной деятельности в вузах аграрного профиля в условиях, связанных с изменением принципов государственного регулирования системы высшего образования, сокращением и актуализацией обязательных государственных требований, адаптацией к требованиям современного уровня развития агропромышленного комплекса.

Нормативные ссылки: в отчете использованы ссылки на следующие стандарты:

ГОСТ 7.32-2017. Межгосударственный стандарт. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления.

ПЕРЕЧЕНЬ СОКРАЩЕНИЙ И ОБОЗНАЧЕНИЙ

В настоящем отчете о НИР применяют следующие сокращения и обозначения:

федеральный государственный образовательный стандарт высшего образования ФГОС ВО
Агропромышленный комплекс АПК
единый государственный экзамен ЕГЭ
контрольные цифры приема граждан на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов КЦП
федеральный государственный стандарт ФГОС
рабочий учебный план РУП
основная образовательная программа ООП
примерная основная образовательная программа ПООП
укрупненные группы профессий, специальностей и направлений подготовки профессионального образования УГСН
профессионально-общественная аккредитация ПОА
зачетная единица з.е.

ВВЕДЕНИЕ

Сельское хозяйство России представляет собой динамично развивающуюся отрасль, которая имеет стратегическое значение для обеспечения продовольственной безопасности, стабильности в экономике и обществе. В сельскохозяйственное производство вовлечены более 80 отраслей промышленности (10% в экономике). Здесь трудится 9,7 млн. чел., или 15% от общей численности работников материального производства. Одно рабочее место в сельском хозяйстве обеспечивает занятость 5-6 человек в других сферах экономики.

Агропромышленный комплекс сегодня – это современное производство, использующее самые передовые технологии. Поэтому вопросы кадрового обеспечения АПК имеют решающее значение для сохранения положительной динамики роста сельскохозяйственного производства на инновационной основе.

Центрами подготовки кадров высшей квалификации для АПК являются аграрные вузы. При этом современный вуз – это еще и инновационный центр, центр генерации знаний, прикладных научных исследований, источник трансфера результатов интеллектуальной деятельности в производство. Аграрные вузы, как важнейшие социальные институты, являются действенным инструментом реализации государственных программ развития АПК и национальных проектов.

Система аграрного образования в течение длительного времени находится, как и все образование в России, в состоянии реформирования. За последние двадцать лет – это и присоединение к Болонской декларации и переход на уровневую подготовку в высшей школе, это частая смена государственных образовательных стандартов, это изменения условий и процедур приема в вузы и т.д.

В ряду перечисленных реформ следует выделить и административно-правовую реформу, получившую название «регуляторной гильотины», имея в виду, что в ходе ее реализации производится инвентаризация всей нормативной базы в целях установления новых принципов взаимоотношения государства и хозяйствующих субъектов, новых государственных требований.

В рамках обновления законодательства с учетом новых принципов «регуляторной гильотины» государством поставлена цель изменения административного воздействия на процесс осуществления образовательной деятельности по всем уровням, формам и условия её реализации. Такой подход предусматривает:

– ротацию нормативных актов с учетом задач современного социально-экономического развития страны;

– модернизацию отдельных актов с целью устранения в них избыточных нормативных нагрузок;

– переход от формальных методов контрольно-надзорных процедур к фактическим дифференцированным оценкам деятельности с последующей выработкой предложений по развитию;

– формирование новой институциональной инфраструктуры, выработка координационного механизма межведомственного взаимодействия для эффективных регуляторных преобразований.

Основные требования по обеспечению отмены отдельных норм законодательства, а также разработке и реализации новых нормативно-правовых актов с учетом риск-ориентированного подхода к контролю за отдельными видами деятельности, установлены поручением Президента Российской Федерации (пункт 3 поручений от 26.02.2019 № Пр-294).

«Регуляторная гильотина» – государственный инструмент совершенствования законодательства в части упрощения контрольно-надзорных процедур. Данный механизм выступает в качестве новой модели контрольно-надзорной деятельности, а также принципов взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов, в том числе образовательных организаций.

Процесс пересмотра государственных требований активно проходит и в образовательной сфере. За последние три года пересмотрены и внесены изменения в нормативные акты, регулирующие порядок:

– аккредитации и лицензирования образовательной деятельности;

– приема на обучение в вузы;

– приема на целевое обучение в образовательные организации высшего образования;

– организации и ведения практического обучения;

– оформления и размещения официальной информации образовательной организации в сети Интернет;

– взаимодействия между обучающимися и образовательной организацией (возникновение, изменение, приостановление, прекращение таких отношений);

– проведения социально-психологического тестирования обучающихся в образовательных организация высшего образования и др.

Осуществление административно-правовой реформы с использованием механизмов «регуляторной гильотины» позволит определить эффективные подходы к формированию новой структуры управления образовательной деятельностью и разработать новые методы оценивания результатов такой деятельности.

В настоящем исследовании представлен анализ образовательной деятельности образовательных организаций высшего образования аграрного профиля на основе использования различных статистико-аналитических методов в целях установления возможных перспектив их развития в рамках оптимизации высшего образования, а также поставленных задач по сокращению и актуализации обязательных государственных требований.

В работе нашли свое отражение исторические и теоретические особенности изменения аграрного образования, предложена модель адаптации образовательной деятельности к новым государственным требованиям.

В ходе исследования был осуществлен мониторинг деятельности аграрных вузов в области образования и разработана методики формирования дополнительных требований к результатам освоения основных профессиональных образовательных программ высшего образования аграрного профиля через формулирование профессиональных компетенций, учитывающих новые государственные требования в области образования и в сельскохозяйственном производстве.

Для оказания методической помощи образовательным организациям высшего образования аграрного профиля сформированы реестры:

– нормативных правовых актов в сфере образования, подлежащих отмене/внесению изменений в рамках «регуляторной гильотины»;

– изменений законодательства в сфере образования за 2020 год.

1 Основные этапы становления и развития высшего аграрного образования в России

Представление и использование любой информации, в том числе статистической, в целях управления и структурирования процессов изменения сектора аграрного образования, невозможно без классического метода исторического познания и его анализа со стороны ретроспекции, включающего систему изучения проблемно-хронологических этапов, системно-синхронного анализ событий, фактов и результатов, сравнительно-типологического распространения отдельных или групповых явлений.

В современном процессе реформирования сельского хозяйства возрастает значимость как научных знаний в аграрной сфере, так и деятельности вузов соответствующего профиля [36]. История развития высшего аграрного образования в России позволяет проследить его взаимосвязь с развитием общества в целом и государственной политикой в области сельского хозяйства и использовать накопленный опыт в системе управления аграрным комплексом страны.

1.1 Аграрное образование в XVIII – первой половине XIX века

История профессионального технического образования традиционно начинает свой отсчет с эпохи Петра I. Составной частью петровских реформ стали изменения в области агрономии. Указы и манифесты обязывали перенимать иноземный опыт в «земледельческом промысле». Что же касается специального образования, из которого выросла впоследствии высшая профессиональная школа, то в XVIII веке оно развивалось при различных коллегиях и ведомствах. Например, еще в 1733 году при Берг-коллегии в Петербурге было открыто Горное училище, которое положило начало высшему техническому образованию, а в 1779 году в Москве при Межевой канцелярии была учреждена Константиновская землемерная школа, положившая начало высшему землеустроительному образованию. Во второй половине XVIII века происходит постепенное преобразование накопленных агрономических знаний в науку. По инициативе М.В. Ломоносова при Петербургской Академии наук был создан «класс земледельчества». Сельскохозяйственные исследования в Академии вели академики И.И. Лепехин (ботаника и зоология), П.С. Паллас (география и почвоведение), П.И. Рычков (сельскохозяйственная экономика) [62].

Наиболее важным в процессе становления и развития сельскохозяйственных наук было создание в Петербурге Вольного экономического общества. В его Уставе, опубликованном 31 октября 1765 года, названа главная обязанность действительных членов общества: «…делать опыты, касающиеся до земледелия, бережения и размножения лесов, скотоводства, рыбных и звериных промыслов…». Учреждение Вольного экономического общества было принципиально новым явлением – оно подключало к процессу формирования сельскохозяйственного образования общественные силы: «…мы всеподданнейше соединились добровольным согласием установить между нами собрание, в котором вознамерились общим трудом стараться о исправлении земледелия и домостройства» [115]. В работе Вольного экономического общества принимали участие агрономы А.Т. Болотов[1], И.М. Комов[2], В.А. Левшин[3] и другие. С 1766 года начали издаваться «Труды Императорского Вольного экономического общества», многочисленные книги и брошюры, устраивались сельскохозяйственные выставки. С 1788 по 1794 год президентом Вольного экономического общества был граф Ф. Е. Ангальт[4]. Являясь также главным начальником Сухопутного шляхетского корпуса, он ввел в программу подготовки кадетов практические занятия по земледелию [65].

Во второй половине XVIII века возникла необходимость в подготовке «ученых агрономов». Профессор кафедры зоологии и ботаники Московского университета Матвей Иванович Афонин разработал первый учебный курс лекций по «сельскохозяйственному домоводству». В апреле 1771 года на публичном собрании Московского университета М.И. Афонин сделал доклад о черноземных почвах России и их плодородии [62]. В этот же период научно – практической агрономией занимался Андрей Тимофеевич Болотов[5], издатель агрономических журналов «Сельский житель» и «Экономический магазин».

30 апреля 1797 года Павел I подписал указ «Об учреждении Школы практического земледелия» в Петербурге «для приведения сельского домоводства в успешнейший порядок и надежнейшее устройство» [103]. Это была первая инициатива «сверху» по подготовке специалистов-аграрников. В1801 году в окрестностях Петербурга из дворцовых земель между Павловском и Царским Селом был выделен участок площадью 252 десятины для практических работ Школы земледелия, на котором были организованы «образцовые фермы». Учащиеся школы должны были обучаться теории и практике хлебопашества, садоводства, лесоводства, скотоводства, птицеводства и пчеловодства. Новаторские идеи А.Т. Болотова (например, о переходе к семиполью с чередованием культур) и других членов Вольного экономического общества были широко востребованы в Школе практического земледелия, поскольку это заведение должно было совмещать с учебными научно-исследовательские функции. В Школе при общем штате в 14 человек было четыре преподавателя-наставника, под началом которых находилось 53 учащихся: 8 студентов Императорского Московского университета, 20 питомцев воспитательных домов, 5 семинаристов и 20 казённых крестьян из разных губерний. Предполагалось, что к ним за отдельную плату будут присоединяться помещичьи крестьяне и все желающие [62]. Школа не успела в полной мере развернуть свою работу: она была закрыта в октябре 1803 года[6].

Таким образом, в XVIII веке в России были созданы условия для появления аграрного образования, а систематическая подготовка специалистов высшей и средней квалификации началась в XIX веке. Для успешного развития сферы сельскохозяйственного производства должна была сформироваться эффективная система подготовки квалифицированных кадров. Созданные в начале столетия учебные сельскохозяйственные заведения и непродолжительный опыт их работы показал, что они нуждаются во всесторонней поддержке государства. В этом контексте особый интерес представляет период становления старейших аграрных вузов Российской империи.

Лесной институт. После закрытия Школы практического земледелия в Царском Селе через несколько месяцев там же открылось Практическое лесное училище. Указ о его открытии был утвержден Александром I 19 мая 1803 года. В 1811-1813 гг. к Практическому лесному училищу были присоединены еще два учебных заведения соответствующего профиля, и в 1829 году оно получило статус института. В институт принимали воспитанников 10 – 14 лет. В 1832 году к Лесному институту была присоединена школа межевщиков, и с 1837 года учебное заведение называлось Санкт-Петербургский лесной и межевой институт. Он готовил чиновников для службы в лесном и межевом ведомствах. Учащиеся после теоретической подготовки проходили годичную практику в лесничестве. Отличившимся в обоих видах подготовки предоставлялась возможность продолжить обучение в офицерском классе, где они готовились к преподавательской работе. В середине 1840-х гг. в институте были упразднены классы общеобразовательной подготовки. В октябре 1865 года институт, который с 1863 г. назывался Лесной академией, был переведен в Москву и вошел в состав Петровской лесной и земледельческой академии.

Маримонтский сельскохозяйственный и лесной институт. В 1815 году по решению Венского конгресса Польша вошла в состав Российской империи, и в 1816 году в Маримонте, предместье Варшавы, по указу Александра I был учрежден сельскохозяйственный и лесной институт. Приём студентов в него начался с 1820 года. Устав института предусматривал подготовку «образованных земледельцев», способных руководить сельскохозяйственными работами или управлять имениями. Принимались лица, достигшие 17 лет, с образованием не ниже четырех классов гимназии и опытом практической деятельности в казенных или частных имениях. Курс обучения был двухгодичным (а для способных воспитанников – один год). С теоретическими занятиями соединялись полевые и другие сельскохозяйственные работы.

В 1840 году, после присоединения Варшавской лесной школы, институт был преобразован в Институт сельского хозяйства и лесоводства с двумя отделениями — сельскохозяйственным и лесным. К прежним целям добавились подготовка лесничих и производство сельскохозяйственных опытов и наблюдений. По новому уставу в число студентов принимались лица, достигшие 16 лет и имевшие образование в объёме шести классов гимназии. В 1857 году Маримонтский институт был преобразован в закрытое учебное заведение на 150 человек; курс обучения стал трехгодичным. В 1862 году, в связи с активным участием студентов – поляков в антиправительственных манифестациях и митингах, институт был закрыт и переведен в Ново-Александрию Люблинской губернии.

Горы-Горецкий земледельческий институт. Решение об открытии земледельческой школы в казенном имении Горки Оршанского уезда Могилевской губернии было принято в начале 1830-х гг. 24 апреля 1836 года император Николай I утвердил Положение о Горы-Горецкой земледельческой школе [112], в разработке которого участвовали Н.С. Мордвинов – президент Вольного экономического общества, министр финансов Е.Ф. Канкрин, министр внутренних дел Д.Н. Блудов и специалисты-агрономы [62].

Согласно Положению, в земледельческой школе было два разряда: в первом разряде (младшем классе) курс обучения составлял три года, и готовил он «земледельческих учеников» с целью «привести в действие план улучшенного сельского хозяйства и поддерживать оное в надлежащем совершенстве» [97]. Во втором разряде учились два года, и он предназначался «для приготовления практических агрономов, могущих управлять значительными имениями». Принимались во второй разряд только «отличнейшие и лучше образованные воспитанники первого разряда». В школу принимались молодые люди от 16 до 20 лет и только свободных сословий. В первом разряде из теоретических дисциплин изучались Закон Божий, грамматика, «рисование землемерских и архитектурных планов», «начала планиметрии и практического межевания» [97].

Во втором разряде – агрономические науки, физика, химия, зоология, ботаника, сельская архитектура, лесоводство и «необходимейшие сведения, относящиеся к истории, географии и статистике сельского хозяйства».

В главе «Об устройстве образцовой запашки» Положения о Горы-Горецкой земледельческой школе говорилось об экспериментальных полях «для представления примера полного улучшенного сельского хозяйства» с применением многополья, разведением картофеля, применением «возбудительных средств», т.е. удобрений [97].

Для земледельческой школы были построены учебные здания и созданы условия для практической деятельности учащихся, в частности, школе были переданы прилегающие земли и около трех тысяч проживающих на них крестьян [115]. Земледельческая школа начала функционировать с 1840/41 учебного года.

17 февраля 1842 года было Высочайше утверждено дополнение к Положению о Горы-Горецкой земледельческой школе. Это дополнение было принято по представлению министра государственных имуществ, и суть его предложения, одобренного императором, заключалось в том, чтобы «возвысить учебный курс в высшем разряде школы». С этого времени в школу принимали только тех, кто окончил полный курс гимназии или успешно сдал приемный экзамен в школе, а также «принятых по экзамену в один из университетов». В учебный курс вводились новые предметы: основы механики, минералогия, начала геодезии, русское законодательство, счетоводство, русская словесность и немецкий язык. Окончившие школу выпускались на службу с чином 14 класса [98].

Через несколько лет Горы-Горецкая земледельческая школа получила статус института. В 1848 году министр государственных имуществ представил в Государственный Совет предложение «об устройстве сего заведения на началах, более соответствующих настоящему его положению и цели учреждения, с наименованием высшего разряда Школы – институтом, а низшего – училищем». 30 июня 1848 года было Высочайше утверждено «Положение о Горыгорецком Земледельческом институте и состоящих при нем земледельческом училище и учебной ферме» [101]. Непосредственное управление институтом и всеми состоящими при нем заведениями осуществлял директор; контроль за учебной деятельностью – инспектор классов. При институте учреждались: «для дел по учебной и технической части – Совет, для дел по хозяйственной части – правление». Учебный план делился на дисциплины общеобразовательные (Закон Божий, Русская словесность, хозяйственная статистика России и др.), специальные («сельское хозяйство со всеми отдельными отраслями», оценка поземельных угодий, сельская бухгалтерия, сельскохозяйственная технология и механика, сельская архитектура, геодезия «с практическими упражнениями в съемке, нивелировке, черчении архитектурных и межевых планов») и вспомогательные (математика, «физика с метеорологией и климатологией», химия, минералогия, хозяйственная ботаника, «зоология с применением к скотоводству и ветеринарной науке», начала правоведения и «изучение российских законов с применением к сельскому быту» [101], энциклопедия камеральных наук, рисование, немецкий язык). Особо отмечалось, что все предметы должны преподаваться «в систематической последовательности, на основании программ, одобренных Ученым комитетом министерства государственных имуществ». Курс обучения составлял 4 года; вводились ежегодные и выпускные экзамены. Начинался учебный год 15 августа. Каникулы с 15 июня по 15 августа предназначались «исключительно для практических занятий», поэтому отпусков студентам не полагалось. К тому же на каникулах студенты высших курсов в сопровождении одного из профессоров должны быть «посылаемы для осмотра, в хозяйственном отношении, лучших казенных и частных имений в Могилевской и ближайших к ней губерниях» [101]. К ежегодному Торжественному выпускному акту приурочивались сельскохозяйственные выставки и съезды землевладельцев, что позволяло распространять передовые методы земледелия среди сельских хозяев.

Принимали в институт «на таком же основании, как в университеты»; разрешалось принимать студентов сразу на 2 и 3 курс, если сданы соответствующие экзамены. Выпускники, закончившие институт с отличными успехами «и написавшие по одному из главных предметов рассуждение, одобренное большинством преподавателей», получали звание агрономов и чин 10 класса; остальные – звание «действительных студентов агрономии». Звание агронома соответствовало званию университетского кандидата, поэтому агрономы Горыгорецкого института «допускаются в университетах к выдержанию экзамена в магистры по сельскому хозяйству и лесоводству, или по технологии» [101]. Лучшим из выпускников предоставлялось право продолжить обучение за границей, которое считалось государственной службой по департаменту сельского хозяйства. После этого они могли «поступать в адъюнкты института, но в профессоры определяются только по получении звания магистра», подчеркивалось в документе.

В Положении отмечено, что «Горыгорецкий Земледельческий институт составляет ныне единственное в России специальное высшего разряда училище сельскохозяйственных наук». Поэтому институту, как и другим высшим учебным заведениям в империи, предоставлялись налоговые льготы (например, беспошлинный ввоз из-за границы учебных пособий и оборудования). Совету института предоставлялось право (после предварительного обсуждения в Ученом комитете министерства государственных имуществ) избирать почетных членов и членов- корреспондентов. В отношении чинопроизводства и получения пенсий и пособий профессорско-преподавательский состав получал права лиц, служащих в соответствующих должностях в учебных заведениях министерства народного просвещения: инспектор классов приравнивался к ординарному профессору университета; младший профессор – к экстраординарному; адъюнкты и старшие учителя получали права старших учителей гимназий [101].

Проводившиеся в институте научные исследования внесли значительный вклад в развитие аграрной науки, а выпускники Горы-Горецкого института успешно преподавали впоследствии в университетах и сельскохозяйственных вузах Российской империи. Многие профессора и преподаватели Горы-Горецкого института были его выпускниками, в том числе такие известные ученые, как Александр Васильевич Советов и Иван Александрович Стебут. В институте были созданы хорошие условия для учебной работы и научных исследований: имелась обширная библиотека, предметные кабинеты и лаборатории, ботаническая и зоологическая коллекции. С января 1860 года вводилось в действие новое Положение о Горы-Горецком институте, в соответствии с которым студенты должны были после окончания первого курса выбрать одну из специализаций (земледелие, скотоводство, лесоводство или экономика). В 1863 году часть студентов и некоторые преподаватели института приняли участие в антиправительственном польском восстании в Могилевской губернии. Это стало поводом для закрытия Горы-Горецкого института и переводе его в июле 1864 года в Петербург [100].

Константиновский межевой институт. Межевое дело в Российской империи всегда было делом государственной важности. Главным межевым учреждением в XVIII веке являлась Межевая канцелярия, состоящая в ведомстве министерства юстиции. При Межевой канцелярии, как уже говорилось выше, в 1779 году была открыта Землемерная школа [65]. В 1819 году Константиновская землемерная школа была преобразована в училище с собственным Уставом и штатом. 10 мая 1835 года по Высочайшему указу училище было преобразовано в Константиновский межевой институт, был утвержден его Устав и штат. Институт стал самостоятельным учебным заведением и отделился от Межевой канцелярии. Распорядительная власть находилась в руках директора института. В штат была введена должность инспектора по учебной части, а также учрежден Хозяйственный комитет под председательством директора. Высшее руководство принадлежало попечителю института – заведующему Межевой частью.

Около десяти лет продолжалось становление института. 27 апреля 1844 по представлению министра юстиции был Высочайше утвержден новый Устав [115] Константиновского межевого института, в котором институт был официально назван главным межевым учебным заведением, имеющим целью «образование искусных землемеров для государственного размежевания земель». Повышалось количество принимаемых в институт казенных воспитанников; составной частью обучения стали полевые практики; была предусмотрена система повышения квалификации выпускников. На казенное содержание принимались воспитанники 10-12 лет, в основном дети землемеров и чиновников межевого ведомства. Были составлены новые учебные планы и программы. При институте был создан музей геодезических инструментов, библиотека, магнитная и астрономическая обсерватории. В 1849 году Константиновский межевой институт получил права перворазрядного высшего учебного заведения. Институт в течение восьми лет давал общее, среднее специальное и высшее образование. В 1853 году в институте был открыт офицерский (девятый) класс, который готовил обучающихся в нем к научной и преподавательской деятельности [65].

Таким образом, несмотря на то, что в первой половине XIX века аграрное образование в России находилось, по существу, в стадии становления, деятельность созданных в этот период Горы-Горецкого земледельческого института, Лесного института в Петербурге, Константиновского межевого института в Москве (в частности, составление профессорами названных выше учебных заведений первых учебников и разработка ими методов преподавания специальных дисциплин) имела определяющее значение для появления специалистов-аграриев высшей квалификации, которые во второй половине XIX – начале XX века вывели сельскохозяйственную науку на уровень европейской.

1.2. Высшее аграрное образование во второй половине XIX – начале XX века

Для второй половины XIX века характерны поиски новых путей развития образования. Проводимые правительством реформы активизировали процесс модернизации как сельскохозяйственного производства, так и высшей аграрной школы. Важным общественным явлением в этот исторический период стала демократизация приема в вузы и, как следствие, изменение социального состава студенчества. Юридическую основу этого процесса заложил университетский устав 1863 года, предполагавший всесословность высшего образования.

В сфере подготовки специалистов-аграриев с высшим образованием во второй половине XIX – начале XX века определяющей стала деятельность Петровской земледельческой и лесной академии. История академии начинается с 1865 года. Преподавательские кадры Петровской земледельческой академии сформировали выпускники Горы-Горецкого и Новоалександрийского институтов. 27 октября 1865 года был Высочайше утвержден Устав академии [103], целью которой являлось «распространение сведений по сельскому хозяйству и лесоводству». К лекциям и практическим занятиям допускались лица всех сословий. В академии учреждался Совет профессоров во главе с директором, обладающий полномочиями «касательно направления и объема преподавания» входящих в учебный план дисциплин. «Для содействия преподаванию» в академии была открыта библиотека и предметные кабинеты: сельскохозяйственный, технологический, физический; химическая лаборатория. Имелись геологическая, ботаническая и зоологическая коллекции, а также «собрание моделей, чертежей и рисунков по механике и строительному искусству» [103]. Для практических занятий и научно-исследовательской деятельности использовались опытное поле, ферма, плодовый сад и огород, ботанический сад, оранжереи и «лесные дачи: Петровская и Всесвятская». Академия была «вольным» по своему академическому строю учебным заведением: «желающие слушать лекции и заниматься практически не подвергаются ни вступительным, ни переводным испытаниям» – кроме стипендиатов. Вольнослушатели могли изучать полный академический курс, любую часть курса или один предмет (за слушание курса взималась плата 25 руб. в год; за один предмет – 5 руб. в год.) Каждому предоставлялось право «оставаться слушателем академии неопределенное время». По Уставу учреждались двадцать пять академических стипендий (по 250 руб.). Претенденты на стипендию, кроме «свидетельства о бедности», должны были представить удостоверение об окончании курса гимназии или аттестат высшего учебного заведения. Устав предусматривал также возможность частных и ведомственных стипендий. Для успешно окончивших курс обучения (как вольных слушателей, так и стипендиатов) предусматривались стипендии «из свободных сумм академии» для дальнейших занятий научными исследованиями [103].

Профессора и преподаватели Петровской академии прилагали много сил к повышению качества агрономического образования, – и это нашло отражение в новом Уставе академии, утвержденном 16 июня 1873 года [112, 113]. В первом параграфе Устава определена цель высшего учебного заведения: «дать научное образование по сельскому хозяйству и лесоводству». С этих пор окончившие академию выпускались со степенью кандидата (а также действительного студента) сельского хозяйства или лесоводства. Академия получила право выдавать дипломы ученой степени магистра сельского хозяйства или лесоводства, которые пользовались «всеми правами, предоставленными лицам, получившим те же степени и звания в Российских университетах» [112, 113].

В 1883 г. было ликвидировано лесное отделение Петровской академии – в связи с открытием в Санкт-Петербурге Лесного института. Из-за участия студентов в начале 1890-х гг. в митингах, которые проводились в здании академии (в рамках борьбы за академическую свободу университетов), занятия в академии были на два года приостановлены. В 1894/95 учебном году на базе Петровской земледельческой академии был открыт Московский сельскохозяйственный институт с четырехлетним сроком обучения. Первые два курса были традиционно общеобразовательного характера; с третьего года обучения начиналась специализация по агрономии, зоотехнике, ветеринарии, лесоводству и др., а также производственная практика на учебных опытных станциях. Плата за обучение была повышена, и институт стал, по существу, привилегированным учебным заведением.

После революции 1905 – 1907 гг. в учебные планы и программы Московского сельскохозяйственного института были внесены изменения, делающие упор на прикладной характер обучения в рамках избранной специальности. Состав студентов стал гораздо демократичнее за счет выходцев из крестьян, выпускников семинарий и т.п. Институт перестал быть закрытым учебным заведением в 1911 году, когда было упразднено общежитие при нем [66].

Как упоминалось выше, в октябре 1865 года петербургская Лесная академия была переведена в Москву и влилась в состав Петровской академии. Освободившиеся в Петербурге учебные корпуса занял Земледельческий институт. В 1877 году все агрономические дисциплины из Земледельческого института были также переданы в Петровскую академию. После всех этих преобразований учебное заведение стало называться Санкт-Петербургский лесной институт (с 1878 г.). К зачислению в него допускались лица с законченным средним образованием. Учебный курс института был рассчитан на четыре года. Выпускники должны были представить на утверждение Совета профессоров работу научно-практического характера. Летняя практика студентов проходила в учебном лесничестве, а в 1902 году Лесному институту была передана Охтинская казённая лесная дача площадью около1тыс. га.) [134].

8 апреля 1902 года было принято новое Положение [100] об институте. Студентами Лесного института могли стать только выпускники гимназий и подобных им средних учебных заведений, а также окончившие курс в других вузах (им предоставлялось преимущественное право поступления), – для остальных же кандидатов устраивался «состязательный экзамен». В учебный план вводились предметы практической направленности и инженерные дисциплины. Для «отличнейших по успехам» назначались стипендии по 360 руб. в год или (по их выбору) они освобождались от платы за обучение. Те, кто пользовался стипендиями, должны были прослужить в лесном ведомстве по одному году за каждый год получения стипендии. Совет института имел право назначать специальные стипендии (из средств института или министерства государственных имуществ) выпускникам, получившим звание лесовода первого разряда, для подготовки их в течение двух лет к преподавательской деятельности «преимущественно по специальным лесным предметам» [100]. С 1902 по 1914 год Лесной институт выпустил более тысячи ученых лесоводов I и II разряда. В 1903 году в честь 100-летия со дня основания Санкт-Петербургский Лесной институт удостоился звания Императорского.

Политехнический институт в Новой Александрии[7], закрытый в 1863 году из-за участия студентов в польском восстании, возобновил свою работу в 1869 году как Институт сельского хозяйства и лесоводства. До прихода на пост директора этого учебного заведения в 1892 году Василия Васильевича Докучаева, институт не был в числе перворазрядных вузов. Благодаря деятельности В. В. Докучаева Ново-Александрийский институт сельского хозяйства и лесоводства получил права, аналогичные университетским. За три года (1892 – 1895 гг.), которые В.В. Докучаев провел в должности директора, он совершил в институте заметные преобразования. При институте функционировал один из лучших в России и Европе музеев сельского хозяйства, а также 3 лаборатории, 20 кабинетов, ветеринарная клиника, метеорологическая станция, опытные фермы (молочная и три растениеводческих), оранжереи, лесные питомники, библиотека, читальня [134].

В 1905 году, в связи с активным участием студентов Ново-Александрийского института сельского хозяйства и лесоводства в революционном движении, Совет министров принял решение о переводе учебного заведения во внутренние губернии (Курск или Саратов). Однако практических шагов к этому предпринято не было, и в 1914 г. году институт, оказавшийся в зоне военных действий, был переведен из Новой Александрии в Харьков.

В 1860-е годы значительно выросла потребность в кадрах межевой службы. Константиновский межевой институт в этот период готовил межевых инженеров и техников с учетом потребностей в обслуживании не только помещичьего, но и крестьянского хозяйства. В 1873 году произошло объединение Константиновского межевого института со средним учебным заведением – Школой межевых топографов, за счет чего численность учащихся КМИ выросла более чем в два раза (до 400 человек). Продолжала укрепляться материальная база института, преподаватели имели возможность познакомиться с постановкой обучения в высших учебных заведениях Европы. В 1901 году общеобразовательные и землемерные классы закрылись и в Константиновском межевом институте был введен четырехлетний курс обучения. Изменился возрастной и социальный состав учащихся – более половины из них были выходцами из недворянских сословий.

Особенно актуальным для Константиновского межевого института была проблема разделения землеустроительной и геодезической специализаций и, соответственно, образования двух факультетов. Главным препятствием для разделения специальностей была необходимость изменения устаревшего Положения об институте, поэтому дискуссия по этой проблеме велась довольно долго – как в академической среде, так и во властных структурах.

В 1914 учебном году проект Положения о КМИ был одобрен Государственной Думой, а в ноябре 1916 года новое Положение о КМИ было Высочайше утверждено [112]. В первом параграфе его определялась целевая установка вуза: «Константиновский межевой институт есть высшее учебное заведение, имеющее целью сообщать учащимся в нем образование по геодезической, межевой и землеустроительной специальности». Согласно Положению, начал действовать Совет института как орган управления учебным заведением. В декабре 1916 года Константиновскому Межевому институту было присвоено наименование Императорский, а его выпускникам – права лиц, окончивших курс университета. Аттестат с отличием приравнивался к университетскому диплому первой степени, а прочие – к университетскому диплому второй степени. В сентябре 1917 года начался прием абитуриентов отдельно на Геодезическое и Земельное отделения Межевого института, но реформирование вуза было прервано революционными событиями октября 1917 года [65].

В первое десятилетие XX века появилась возможность получения аграрного образования на общественных (т.е. без привлечения государственных средств) высших сельскохозяйственных курсах. Надо отметить, что в конце XIX — начале XX вв. в научном и педагогическом сообществах России широко обсуждались проблемы высшего образования в целом и сельскохозяйственного как его важной составляющей части. Известный ученый-агроном, профессор агрономии Петербургского университета Иван Александрович Стебут писал, что сельское хозяйство нуждается не просто в специалистах, а в таких научно-образованных деятелях, которые могли бы указать российскому сельскому хозяйству «правильный путь и руководить им в сложных и разнообразных почвенных, климатических, экономических и бытовых условиях» [66].

И.А. Стебут также по праву считается одним из основоположников женского сельскохозяйственного образования в России. На I Съезде русских деятелей по техническому и профессиональному образованию в 1889 году И.А. Стебут, среди прочего, упомянул о давно назревшей потребности в специальном сельскохозяйственном образовании для женщин. В последующие несколько лет И. А. Стебут приложил много усилий к тому, чтобы создать возможности для реализации этой идеи: по его инициативе в 1901 году был создан временный коллегиальный орган (совещание) при министерстве земледелия, которое разработало план организации женского учебного заведения, а в 1904 году при «Обществе содействия женскому сельскохозяйственному образованию» в Петербурге были открыты высшие сельскохозяйственные курсы. За заслуги по их организации и в честь 50- летия общественной деятельности И.А. Стебута курсы получили наименование Стебутовских. Курс обучения продолжался четыре года. Учебный план Стебутовских сельскохозяйственных курсов включал в себя такие дисциплины, как химия, ботаника, зоология, экономика, сельскохозяйственное строительное дело и др. Лекции на курсах читали известные ученые, профессора ведущих российских вузов – Д. Н. Прянишников, А. Ф. Фортунатов, В. Р. Вильямс и др. Кабинеты и лаборатории были расположены в здании Общества содействия женскому образованию, а летние практические занятия проходили в Княжедворском казенном имении, которое было передано в распоряжение Общества специально для нужд Стебутовских курсов. Ежегодно слушательницы курсов знакомились с организацией сельскохозяйственных работ в частных имениях и на опытных станциях. Обучение завершалось производственной практикой, после которой слушательницы допускались к итоговым экзаменам. Успешно выдержавшие их выпускницы получали звание агронома. Среди поступающих на Стебутовские курсы женщин подавляющее большинство (порядка 80%) составляли выпускницы гимназий. К городским сословиям (мещане, дети чиновников и т.п.) принадлежало примерно 75% учащихся; детей крестьян было чуть меньше 25%. Курсистки из бедных семей во время учебы были вынуждены искать дополнительный заработок и тем самым увеличивали срок своего пребывания на курсах [64].

В 1908 году в Москве при частной гимназии С. К. Голицыной также были открыты Высшие женские сельскохозяйственные курсы, которые курировал Департамент земледелия. Прием на курсы производился по конкурсу аттестатов. Допускался прием вольнослушательниц (не имеющих аттестата о среднем образовании), однако они не имели права сдавать выпускные экзамены. Обучение на Голицынских сельскохозяйственных курсах длилось четыре года. Кроме теоретических знаний по физике, химии, ботанике, зоологии, геологии, экономике и др. предметам для слушательниц курсов обязательными были летние практические занятия в Богородском имении Московского общества сельского хозяйства или в имениях частных лиц.

Число женщин, желавших получить высшее сельскохозяйственное образование, с каждым годом увеличивалось. К 1916 г. звание агрономов на Стебутовских курсах получили – 1 033 слушательницы, на Голицынских – 922 [64].

Высшие женские сельскохозяйственные курсы были уравнены в правах с государственными аграрными вузами, поэтому такие курсы были открыты еще в нескольких городах европейской части России.

Таким образом, в начале XX в. женское сельскохозяйственное образование готовило специалистов-практиков для всех отраслей сельского хозяйства. Получив научные и теоретические знания, практические умения и дипломы ученых агрономов, женщины приобретали не только средства к существованию, но и общественное признание, «точку опоры» в жизни. Женское образование стало существенной и неотъемлемой частью жизни русского общества.

В начале ХХ века в Российской империи началась перестройка аграрного сектора экономики. С 1902 по 1905 гг. при Госсовете функционировал межведомственный орган – Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности, задачей которого была подготовка предложений по аграрной реформе. Главная цель реформирования – создание юридических и экономических условий для модернизации сельскохозяйственного производства.

Выпускники вузов аграрной направленности должны были уметь адаптироваться к новым условиям. Одной из главных проблем в обучении будущих специалистов был существенный перевес теоретического компонента в учебных планах. В принятом правительством в 1904 г. «Положении о сельскохозяйственном образовании» особое внимание уделялось созданию возможностей (в первую очередь материальных) для усиления практической направленности в обучении путем организации учебно-практических хозяйств, ботанических коллекций и т.п. [67] 9 июня 1912 года был опубликован Высочайший Указ «О некоторых мероприятиях по устройству и содержанию опытных станций», в соответствии с которым Главное управление землеустройства и земледелия (правопреемник Департамента земледелия) получило право открытия при вузах опытных станций «для научных исследований и методов их разработки». Этим же указом учреждались опытная зоотехническая станция и станция «по испытанию машин и орудий» при Московском сельскохозяйственном институте [102].

На рубеже XIX – ХХ вв. заметно усилился прикладной характер научных исследований аграрной тематики, а также дифференциация отраслей сельскохозяйственных наук. Главной практической задачи в сфере сельского хозяйства стала разработка новых технологий, позволяющих повысить плодородие почв и соответственно урожайность как зерновых, так и плодово-огородных культур, обеспечить защиту почв и растений от вредителей и т.п. В состав Ученого комитета при министерстве земледелия входили видные представители науки и профессора высших учебных заведений, работавшие там в составе специализированных бюро по почвоведению, прикладной ботанике, энтомологии и других [66].

Преподаватели высшей аграрной школы вели большую просветительскую работу: выступали с публичными лекциями в Вольном экономическом обществе, Московском обществе сельского хозяйства, Императорском Русском обществе акклиматизации животных и растений, Императорском обществе любителей естествознания, антропологии и этнографии и Русской ассоциации для развития наук; публиковали статьи научно-популярного характера в журналах и изданиях энциклопедического характера. Передовые для своего времени научные идеи пропагандировались в «Настольной книге для русских сельских хозяев», где печатались труды И.А. Стебута, К.А. Тимирязева, Д.И. Прянишникова, А.П. Людоговского, В.Р. Вильямса, А.Ф. Фортунатова и др. В.В. Докучаев был инициатором создания краеведческих музеев в Нижнем Новгороде и Полтаве [67]. В конце 1890-х гг. Департамент земледелия начинает регулярное издание «Сборника сведений по сельскохозяйственному образованию», в котором анализировалась учебная и практическая деятельность аграрных учебных заведений различного уровня, а также приводились статистические сведения по основным направлениям работы аграрных вузов [53].

Таким образом, в конце XIX века начался завершающий этап формирования системы высшего сельскохозяйственного образования, который длился вплоть до революционных событий 1917 года. За этот сравнительно короткий период в стране была создана система высших аграрных учебных заведений различного типа. Аграрное образование в России ориентировалось на национальные хозяйственные традиции, стремясь к эффективному сочетанию их с новыми разработками агрономической науки. Наряду с государством в создании системы сельскохозяйственного образования большую роль сыграли общественные организации.

В 1914 году в специализированных вузах и на сельскохозяйственных факультетах университетов и политехнических институтов обучалось 6,6 тыс. студентов [67]. А всего в системе аграрного образования на территории Российской империи (за исключением Сибири, Средней Азии и Дальнего Востока) работало 341 сельскохозяйственное учебное заведение: 9 вузов, 18 средних учебных заведений, 61 низшее училище, 109 низших школ, 60 практических школ, 34 начальные и народные сельскохозяйственные школы и 50 других учебных заведений аграрного профиля [44]. Министр народного просвещения П. Н. Игнатьев в 1916 г. так определял дальнейший путь организационного совершенствования системы высшего профессионального образования: «…Высшие технические школы как рассадники научно-технических знаний и культурно-просветительные центры страны, должны быть более равномерно распределены по стране, чем это имеет место для сего времени, и каждый крупный промышленный и общественный центр страны, не исключая и наших дальневосточных окраин, должны иметь и свою высшую школу с развитием в ней тех отраслей специального знания, которые особенно важны для данной местности» [66]. Эта задача была реализована уже в новое историческое время, которое началось в октябре 1917 года.

1.3. Аграрное образование в советский период

После Октябрьской революции и Гражданской войны перед советским правительством стояли серьезные задачи: кроме восстановления хозяйственного потенциала страны требовалось внедрить в общественное сознание новые идеологические установки, изменить представление о культурно-правовых и политических ценностях. В соответствии с ними реформировалась система высшего образования, в том числе и аграрного.

В первые годы Советской власти основной политической установкой была реализация идеи общедоступности высшего образования для пролетарских слоев населения. Декретом от 2 августа 1918 года «О правилах приема в высшие учебные заведения» [105] всем трудящимся предоставлялось право поступления в любой вуз независимо от предыдущего образования. Студентом мог стать любой человек, достигший 16 лет, независимо от гражданства и пола – без предоставления диплома, аттестата или свидетельства об окончании какой-либо школы. Плата за обучение в вузах отменялась. Вместе с декретом было принято постановление о преимущественном приеме в высшие учебные заведения представителей пролетариата и беднейшего крестьянства. «В 1921 году для управления высшими учебными заведениями был создан Главный комитет профессионально-технического образования (Главпрофобр). 3 июля 1922 года Совет народных комиссаров РСФСР утвердил «Положение о высших учебных заведениях» [114, 123], в котором были прописаны общие правила организации учебной и административной работы в вузах – деление на факультеты, «объединяющие основные группы дисциплин и имеющие целью подготовку практических деятелей определенных профессий»; создание вместо кафедр предметных комиссий, в которые, кроме преподавателей, должны были входить «представители студентов, выполняющих учебную повинность по дисциплинам данной Предметной Комиссии в количестве, равном половине научных работников». Все учебно-методические вопросы в предметных комиссиях предписывалось решать «простым большинством голосов». Для управления каждым факультетом создавался Совет факультета, возглавляемый деканом. В Совет факультета имели право посылать своих представителей с решающим голосом профсоюзные объединения, «заинтересованные в работе данного факультета», а также местный отдел народного образования и Главпрофобр. Для управления вузом Народный комиссариат просвещения назначал Правление «под общим наблюдением и контролем Главпрофобра». Председателем Правления являлся ректор, назначаемый Наркомпросом «из числа кандидатов на эту должность, выдвигаемых преподавательским составом высшего учебного заведения». В примечании к документу было указано, что, если кандидаты на должность ректора окажутся «не удовлетворяющими требованиям Народного комиссариата просвещения», Наркомпрос имеет право назначить ректора «по своему выбору» [114].

Позднее, в 1928 г., при ВСНХ СССР было создано Главное управление высших и средних технических учебных заведений – в его ведомстве находились и аграрные вузы. В 1928–1930 гг. в целях приближения вузов к народному хозяйству последние были переданы в ведение наркоматов. Так, 15 апреля 1930 года Комиссия Совета Народных Комиссаров рассмотрела вопрос «О реорганизации Московского межевого института» и приняла решение: «реорганизовать геодезический факультет ММИ в Московский Геодезический институт, передав его в ведение ВСНХ с тем, чтобы в работе этого института были обеспечены интересы НКВД по подготовке необходимых ему кадров городских земельных инженеров. Землеустроительный факультет Межевого института выделить из состава института с передачей его Наркомзему» [118].

Стремление советского государства привлечь к получению высшего образования как можно больше представителей рабочих и крестьян имело и побочный эффект: профессора вузов отмечали низкий уровень знаний вновь принимаемых студентов. Поскольку во второй половине 1920-х гг. продолжалась пролетаризация вузов в рамках политической установки «создания новой социалистической интеллигенции», идеологические взгляды профессоров дореволюционной школы (особенно тех, кто не скрывал критического отношения к советской власти), воспринимались как «реакционные». В конце 1920- х гг. в вузах началась кампания отчетов профессорско-преподавательского состава «перед пролетарским студенчеством и общественными организациями». Профессора должны были объявить о своих идейных позициях, после чего выносился вердикт о целесообразности их дальнейшего использования в советском вузе.

В 1930-е гг. партийно – государственное регулирование сферы высшего образования усилилось. В годы первых пятилеток, которые вошли в историю как период «большого скачка к социализму», было проведено очередное реформирование вузов. 23 июля 1930 года ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О реорганизации вузов, техникумов и рабфаков» [100], в котором проведение реформы обосновывалось следующим образом: «бурные темпы социалистического переустройства страны с исключительной остротой выдвинули неотложную задачу подготовки новых пролетарских кадров специалистов, в первую очередь руководителей и организаторов народного хозяйства. <…> Разрешение этой задачи невозможно без коренной реорганизации существующих вузов на основе сближения теоретического обучения и производственной практики, специализации учебных заведений по отраслевому признаку и приведения самой системы образования в соответствие с организацией промышленности, сельского хозяйства, торговли, транспорта и т.д» [100].

В ходе реорганизации 1930 года, например, из состава Ленинградского сельскохозяйственного института[8] были выделены: институт прядильных культур, агропедагогический институт, молочно-огородный институт, институт борьбы с вредителями сельского хозяйства, плодоовощной институт, институт молочной промышленности. Забегая вперед, отметим, что с 1949 по 1954 гг. шел обратный процесс – воссоздание Ленинградского сельскохозяйственного института, в состав которого вошли многие из названных выше отраслевых вузов.

Некоторые многофакультетные вузы были реорганизованы в отдельные отраслевые учебные заведения. Например, на базе факультетов Сельскохозяйственной академии имени К. А. Тимирязева были созданы Гидромелиоративный институт, Институт инженеров сельскохозяйственного производства и Институт рыбной промышленности; на базе факультетов Московского Зоотехнического института были созданы четыре специализированных института: коневодства, крупного рогатого скота, овцеводства и зооветеринарии. Институт овцеводства проработал в Москве два года и в 1932 году в полном составе был переведен на Северный Кавказ, в г. Ставрополь, в целях территориального приближения к основной производственной базе – тонкорунному овцеводству [134].

Происходило также объединение однородных специальностей разных учебных заведений в отраслевой вуз. Высшие учебные заведения должны были функционировать в наиболее развитых промышленных и сельскохозяйственных районах. Приведем примеры территориального размещения аграрных вузов: в 1922 году был образован Кубанский сельскохозяйственный институт, в 1930 г. – Оренбургский сельхозинститут, в 1931 году – Агропедагогический институт в Бурят-Монгольской Республике и Сельскохозяйственная академия в Чувашии, в 1932 г. – Дагестанский плодово-виноградный институт, в 1936 – Новосибирский сельхозинститут, в 1940 году – Свердловский сельскохозяйственный институт.

В 1932 г. для общего руководства вузами при ЦИК СССР был создан Всесоюзный комитет по высшему техническому образованию. Управление вузами было отраслевым. На базе многофакультетных вузов в этот период создавались самостоятельные институты отраслевой направленности: например, из состава Воронежского сельскохозяйственного института в самом начале 1930-х гг. было выделено целых шесть отраслевых вузов, но уже в 1933 году в Воронеже вновь был создан единый институт с тремя факультетами: агрономическим, землеустроительным и механизации сельского хозяйства [63]. Дробление вузов приводило к ослаблению как материально-технической базы, так и научно-исследовательского потенциала. В целях решения проблемы нехватки научно-педагогических кадров Совнарком РСФСР 13 июля 1931 года утвердил постановление «О реорганизации государственных университетов» [115]. В нем в законодательном порядке декларировалась обязанность университетов обеспечить кадрами отраслевые научно-исследовательские институты и подготовить выпускников к ведению преподавательской работы в вузах. С 1 октября 1931 года, согласно вышеназванному постановлению, в университетах открывались отделения, которые должны были выпускать специалистов и для аграрной сферы: так, университет в г. Пермь должен был иметь ботаническое и зоологическое отделения; в Казанском университете открывалось почвенное отделение, в Саратовском – почвенное, зоологическое и ботаническое, в Воронежском – ботаническое отделение.

За годы первой пятилетки вузы подготовили для нужд народного хозяйства 172 тысячи специалистов, но многие их них занимались административной работой в своей области, и на производстве по-прежнему ощущалась нехватка высококвалифицированных кадров. Поэтому 15 сентября 1933 года было принято постановление ЦИК и СНК СССР «Об улучшении использования молодых специалистов» [101]. В постановлении отмечалось, что кроме оседания выпускников вузов в управленческих структурах, значительная часть молодежи после школы идет на рабфаки и в техникумы, затем в высшие учебные заведения и в аспирантуру – «и также не попадает на производство». Поэтому в вузах и техникумах с 1933/34 учебного года вводилась система государственного распределения: «все оканчивающие высшие учебные заведения и техникумы молодые специалисты обязаны, как обучавшиеся за счет государства, проработать в течение пяти лет на производстве по указанию народных комиссариатов, в ведении которых находятся соответствующие учебные заведения» [101]. Вводился запрет на оставление молодых специалистов в управленческом аппарате. Все выпускники вузов и техникумов должны были «направляться на работу по своей специальности непосредственно на производство: в цехи, депо, станции, совхозы, колхозы, врачебные пункты и т.п. в качестве рядовых специалистов» [101]. В постановлении отмечалось также, что народные комиссариаты должны поставить дело распределения таким образом, чтобы преддипломный проект и дипломная практика выпускников обязательно были связаны с характером его будущей работы.

К середине 1930-х годов стала явной проблема недостаточности финансирования вузов, и как следствие – неудовлетворительное качество подготовки специалистов. В совместном постановлении СНК и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1936 года «О работе высших учебных заведений и о руководстве высшей школой» [102] отмечалось, что вузы не обеспечены «соответствующими научно-педагогическими кадрами, лабораториями, библиотеками»; учебные планы ежегодно пересматриваются; нет учебников по важнейшим специальным дисциплинам; «для производственной практики студентов народные комиссариаты предоставляют недостаточно оборудованные предприятия, клиники, лаборатории и т.п. Нет необходимого контроля за прохождением производственной практики, нет строгой отчетности о проделанной работе по возвращении студента с практики в вуз» [102]. Поэтому постановление СНК Союза ССР и ЦК ВКП(б) восстанавливало приемные экзамены и обязательность аттестата о полном среднем образовании; единые сроки приемных экзаменов и зачисления в состав студентов; единые сроки начала и окончания учебного года; единую организацию учебной работы (лекции, практические занятия, зачеты и экзамены, самостоятельная работа в библиотеках, архивах, лабораториях, кабинетах). Были восстановлены деканаты и кафедры, должности профессорско-преподавательского состава, система учёных степеней и званий (упраздненная в октябре 1918 года), порядок защиты аспирантами кандидатских диссертаций, создавался Всесоюзный фонд диссертационных работ и др. В заключительном разделе постановления – «О порядке и дисциплине в высшей школе» – указывалось, что «высокое качество подготовки специалистов обусловливается четко установленным порядком и проведением твердой сознательной дисциплины» [102], и в этих целях необходимо строгое соблюдение расписания занятий, полный порядок в аудиториях, кабинетах, лабораториях, библиотеках, закрепление определенных учебных помещений за кафедрами, а также своевременное пополнение лабораторий и кабинетов наглядными пособиями, лабораторным оборудованием и т.п. Заканчивался текст постановления предложением Всесоюзному комитету по высшей школе при СНК СССР «внести на утверждение Президиума ЦИК СССР новый устав высшей школы, разработанный на основе данного Постановления» [102].

В 1936 году при СНК СССР был учрежден Всесоюзный комитет по делам высшей школы. Управление высшим профессиональным образованием приняло законченный характер. 5 сентября 1938 г. Совнарком СССР утвердил Типовой устав высшего учебного заведения. По сравнению с предыдущим Уставом[9], где упор делался на идеологическое воспитание студентов, Устав 1938 года главной целью вуза признавал качественную подготовку будущих специалистов и создание для этого соответствующих условий: издание высококачественных учебников, организацию практических занятий и возможность заниматься научно-исследовательской работой. Отметим, что постановления СНК и ЦК ВКП (б) второй половины 1930-х гг. создали нормативно- правовое обеспечение высшего образования, которое оставалось практически неизменным до середины 1980-х гг.

Что касается аграрного образования, то с первых лет Советской власти партия и правительство всемерно содействовали его развитию. К 1940 году в СССР было 67 сельскохозяйственных вузов (52 тыс. студентов) и 256 техникумов (114,7 тыс. учащихся). Развитие отечественного сельскохозяйственного образования «связано с именами основоположников крупнейших научных школ: А. В. Советова, К. А. Тимирязева, В. Р. Вильямса, В. В. Докучаева, В. П. Горячкина, П. Н. Кулешова, Е. А. Богданова, Д. Н. Прянишникова, М. Ф. Иванова, К. И. Скрябина, С. Н. Вышелесского, И. П. Павлова, Д. А. Кисловского, А. Н. Соколовского, П. И. Лисицына» [44, 139].

В 1950-х гг. некоторые научно- исследовательские институты, не располагавшие достаточной материально-технической и учебно-научной базой, были объединены с крупными вузами. В это же время были основаны новые университеты, политехнические и отраслевые институты. К середине 1950-х гг. была ослаблена чрезмерная централизация в управлении высшим образованием, что выразилось в появлении органов управления республиканского значения (например, Министерство высшего образования РСФСР). Созданное Министерство полностью решало все главные вопросы в сфере высшего образования, поэтому о большой самостоятельности вузов в этот период говорить не приходится. На протяжении дальнейших десятилетий (вторая половина 1950-х – 1980-е гг.) росло количество высших учебных заведений и их более равномерное распределение по территории страны. Вузы были значимыми социальными лифтами, особенно для сельской молодежи.

21 марта 1961 г. Совет Министров СССР признал утратившим силу Типовой устав вузов 1938 г. и утвердил новое Положение о высших учебных заведениях СССР. В соответствии с ним и на его основе вузы должны были разработать свои уставы. Закон РСФСР от 2 февраля 1974 г. «О народном образовании», подтвердил, что высшие учебные заведения осуществляют свою деятельность на основе уставов, которые разрабатываются каждым вузом и утверждаются министерством или ведомством, в подчинении которого находится высшее учебное заведение. Все органы государственного управления образованием России (Министерство просвещения РСФСР, Государственный комитет РСФСР по профессионально-техническому образованию, Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР) стали проводить единую государственную политику в области народного образования [123].

«В 1974 году 67 сельскохозяйственных вузов имели право принимать к защите кандидатские диссертации. Во всех сельскохозяйственных вузах имелись дневные и в большинстве заочные факультеты, подготовительные отделения, аспирантура. Срок обучения в сельскохозяйственных вузах составлял от 4 лет 4 месяцев до 5 лет в зависимости от специальности и формы обучения. Сельскохозяйственные вузы были распределены по территории страны по зональному принципу: с учётом природно-экономических условий и демографических характеристик союзных республик» [39, 160]. «В 1975 году в СССР действовало 100 аграрных вузов и 621 техникум, расположенные во всех союзных республиках; в вузах и техникумах обучалось свыше 1 млн. чел. (в том числе 430 тыс. в вузах). Значительная часть студентов и учащихся (75—80%) — сельская молодёжь (из них 20—25 % были направлены на обучение колхозами и совхозами с выплатой стипендии). Сложившаяся в СССР система сельскохозяйственного образования позволяла осуществлять специализацию кадров по 34 отраслям аграрного производства на основе широкой общенаучной и специальной подготовки (агрономия, зоотехния, ветеринария, механизация сельского хозяйства, электрификация сельского хозяйства, гидромелиорация и др.) и 41 специализации (агромелиорация, кормопроизводство, звероводство, коневодство, производство молока на промышленной основе, механизация животноводства и т. д.). В составе вузов в 1970-х гг. работало 288 научных подразделений, в том числе 42 проблемные научно-исследовательские лаборатории, 25 опытных станций, 66 кафедральных научно-исследовательских лабораторий, 124 учебно-опытных хозяйства, 8 лесхозов. Подготовка научно-педагогических кадров для сельского хозяйства велась через аспирантуру аграрных вузов и научно-исследовательских учреждений. В 1975 в вузах работало 30 тысяч преподавателей, в том числе 1311 докторов наук и профессоров, 12,5 тыс. кандидатов наук и доцентов. Ежегодно свыше 5 тысяч преподавателей повышали квалификацию и стажировались на кафедрах ведущих вузов и в научно-исследовательских учреждениях» [160].

Во второй половине 1980-х годов начался новый период развития отечественной высшей школы, сущность которого – переход к автономной модели управления вузами. В этот период ослабевает партийно- государственный контроль и идет поиск новых путей управления системой высшего образования. Больше самостоятельности в вопросах организации высшего образования стали иметь региональные органы исполнительной власти. Проблемы реформирования и управления высшей школой были в центре внимания Всесоюзного съезда работников народного образования, состоявшегося в Москве 20 декабря 1988 г.

К началу 90-х годов XX века Россия вошла в полосу социально-экономических преобразований. В этот период заметны тенденции к усилению автономии вузов и расширению академических свобод (в определении содержания обучения, разработки учебных планов и программ обучения). Эти тенденции были закреплены в «Законе «Об образовании» от 10 июля 1992 г., который определил концепцию управления образованием» [123] как государственно-общественную. Во второй половине 1990-х гг. начинается становление новых моделей управления российскими высшими учебными заведениями (оперативное управление, регламентное управление, стратегическое управление), нашедших отражение в Федеральном Законе от 22 августа 1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Таким образом, в конце советского периода появляется понимание того, что государству, в первую очередь, целесообразно задавать требования к результатам обучения, допуская самостоятельность в организации и содержании учебной деятельности вузов, и во второй половине 1990-х гг. в Российской Федерации эта самостоятельность была нормативно закреплена [123].

Таким образом, изучение вопросов развития аграрного образования в исторической ретроспективе служит основой исследования характера, особенностей и специфики функционирования отраслевой высшей школы. Соотнесение исторических трансформаций и современной специфики способствует разработке и формированию специальных моделей и процессных регламентов, направленных на оптимизацию аграрного образования, его адаптации к современным условиям.

2 Сбор и актуализация информации об образовательной деятельности аграрных вузов на основе использования комплекса статистических методов и метода экспертных оценок

2.1 Краткая характеристика статистических методов исследования образовательной деятельности аграрных вузов

Образовательная деятельность – многоуровневый процесс, для которого характерны определенные условия и требования, что и определяет специфику, которую следует учитывать при разработке практических подходов к проведению статистических наблюдений за деятельностью образовательных организаций и структуры их показателей.

Сбор и актуализация информации об образовательной деятельности аграрных вузов проводится по формам федерального государственного статистического наблюдения, утвержденным Федеральной службой государственной статистики (РОССТАТ) и Минобрнауки России, Минсельхоза России и иных заинтересантов, имеющих право на сбор и анализ открытой информации.

Статистические исследования деятельности образовательных организаций аграрного сектора представляет собой массовое и научно-организованное наблюдение за выполнением государственных функций в области образования и науки; порядком реализации основных образовательных программ всех уровней, программ повышения квалификации и переподготовки; развитием научной, инновационной, патентной и иной деятельностью.

Сбор сведений реализуется посредством статистического исследования, имеющего массовый и систематический характер, основанного на детальном ведении организованного статистического учета [16], целью которого является полномасштабное отражение эффективной деятельности аграрных вузов.

Формы статистического исследования/наблюдения можно дифференцировать по видам деятельности: государственные – обязательные для всех образовательных организаций в Российской Федерации; ведомственные – организуемый сбор данных в рамках задач, поставленных отдельными органами исполнительной власти в разрезе направлений, отраслей, секторов; локальные – разрабатываемые учредителями или вузами самостоятельно в целях самообследования .

Статистические исследования/наблюдения основываются на статистических методах [148], в том числе методах экспертных оценок, и служат источником для принятия управленческих решений, а также способом диагностики состояния образовательных организаций и состоят из следующих этапов:

1 Определение состава количественных и качественных показателей деятельности;

2 Сбор и обработка показателей по установленным значениям;

3 Составление информационно-аналитических отчетов и статистических материалов, с последующей публикацией данных результатов;

4 Выработка управленческих решений в отношении перспектив развития.

Эффективное управление деятельностью образовательных организаций невозможно реализовать без соизмерения её результатов и достижений с требованиями изменяющейся законодательной базы, запросов экономики и общества. Статистика показателей деятельности в области аграрного образования связана с большим объемом информации и не может быть использована без специальных статистических наблюдений и математической обработки материалов различных мониторингов, сводных отчетов и материалов.

В настоящее время создана система централизованного статистического наблюдения и исследования в области аграрного образования, действующая на постоянной или выборочной основе.

Статистические методы максимально используются в качестве инструментов обоснования уровня эффективности деятельности образовательных организаций. Своевременный и качественный сбор информации о такой деятельности используется для различных целей, и может рассматриваться как способ исследования практической деятельности, мониторинга и прогнозирования уровня развития научно-образовательного потенциала отдельной организации и системы образовательных организаций в целом.

Статистическое представление данных о деятельности вузов сопровождается графической иллюстраций на основе достигнутых показателей. Графическое изображение применяется в сочетании с другими методами анализа и являются визуализируемыми способами интерпретации материалов.

Основным документом актуализации сведений о деятельности аграрных вузов является ежегодный, проводимый с 2012 года, мониторинг эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования. Система мониторинга включает формуляры, заполняемые респондентами-вузами и инструменты анализа, основанные на различных статистических методах. Данные для мониторинга заполняются по требуемым формам их заполнения, т.е. в абсолютных, относительных и средних величинах.

Согласно ст. 97, пп. 3, 5 Федерального Закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», «мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамики изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность».

Мониторинг проводится на основе данных федерального статистического наблюдения, обследований, в том числе социологических обследований, деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, информации, размещенной на официальных сайтах образовательных организаций в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», сведений, опубликованных в средствах массовой информации, а также информации, поступившей в органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления от организаций и граждан [11].

Уточнение информации о деятельности аграрных вузов может быть, как внешней, так и внутренней, где предполагается организационно-аналитические работы по исследованию и оценке результатов образовательной деятельности, в т.ч. ее качества.

Систематический и регулярный сбор информации об образовательной деятельности позволяет:

– создавать многоцелевые информационные базы данных;

– осуществлять выработку стратегических, альтернативных и оперативных управляющих решений;

– вести постоянные наблюдения за процессами и их изменениями;

– проводить исследования и ситуационный анализ, строить прогнозы, разрабатывать маркетинговые подходы и стратегии в целях увеличения результативности и оперативности управления образовательной деятельностью;

– проводить и корректировать образовательные процессы оптимизации для соответствия социально-экономическим потребностям развития;

– развивать систему взаимодействия с работодателями, укреплять международное сотрудничество;

– разрабатывать годовые планы, программы мероприятий, дорожные карты перспектив развития как для отдельно взятого вуза, так и по группам организаций, заинтересованных в инновациях образовательного процесса;

– формировать систему менеджмента качества образования.

Все сведения, полученные в ходе проведения таких мероприятий, аккумулируются в базе данных отдельного вуза, в единой информационной системе Минобрнауки России, а также в информационной системе Минсельхоза России и используются для анализа состояния и перспектив развития аграрного образования.

Объектом статистических наблюдений выступает в данном случае система образования, предметом – состояние и изменение данной системы во времени.

Методы, применяемые для статистической обработки и анализа информации об образовательной деятельности аграрных вузов, можно классифицировать следующим образом: 1 группа – абстрактные (интуитивные) методы, основанные на логических и научно-обоснованных подходах экспертных оценок. Методы носят описательно-рекомендательный характер и используются в случаях большого количества разноименных показателей, влияющих на общественную, профориентационную, спортивно-массовую, воспитательную и иную деятельность образовательных организаций. Указанные виды работ имеют особый социально-значимый концепт, влияющий на репутационную составляющую активности таких организаций. Поэтому, оценивание многомерных результатов не всегда возможно с учетом применения математических параметров. В данном случае, обоснованные субъективные признания результатов высоких (уникальных) достижений могут быть выражены в качестве отзыва, пожелания или схемы, предложенной экспертами для дальнейших перспектив развития.

2 группа – статистические методы – классические методы анализа, соотнесения, сравнения, группировки и кластеризации. Данные методы применимы для получения как обобщенных, так и индивидуальных показателей, индексов, критериев, отражающих образовательную, научную, финансовую, хозяйственную и иную деятельность вузов. Статистические данные, полученные в процессе статистического наблюдения, используются контрольно-надзорными органами для определения уровня эффективности деятельности образовательных организаций, в рамках самообследования самими организациями для целей планирования усовершенствования направлений деятельности, и иными заинтересованными лицами (СМИ, общественные организации и т.д.).

3 группа – математические методы, основанные на использовании стандартных (независимых) математических выражений, моделей и формул. Полученные таким образом значения или пределы параметрических величин применяются для разработки вариантов перспективного развития или выбора стратегии оптимального варианта управления образовательной деятельностью. Математические методы тесно связаны с итогом «баланса ресурсов» – традиционный метод подведения итогов деятельности и оптимизации резервных альтернатив.

4 группа – метод экспертных оценок эффективен в тех случаях, когда статистический материал имеет специфику или индивидуализирован по специализированным направлениям деятельности.

Экспертная оценка результатов деятельности всегда обоснована работой экспертной группы, созданной на государственной, общественной, ведомственной или внутривузовской основе. В настоящее время работа таких экспертов распространяется на различные сферы: лицензирование, государственную аккредитацию, общественную аккредитацию, профессионально-общественную аккредитацию, институциональную и программную аккредитации, независимую оценку качества образования, государственный контроль образования и формирование рейтингов, самообследование.

Данный метод предполагает предметный состав вопросов (запросов сведений) в зависимости от изменения условий и задач анализа.

5 группа – методы сравнительного анализа включают математический аппарат, рейтинговые форматы, нормативные источники, документы законодательного и методического обеспечения с информационно-аналитическими материалами различной направленности. Методы сравнения позволяют определять позиции образовательных организаций и отображать качество предоставляемого образования по передаче знаний и компетенций, что способствует повышению конкурентоспособности организаций и их выпускников на рынке труда.

В рамках исследования методом сравнения деятельности аграрных образовательных организаций для характеристики высшего аграрного образования могут использоваться данные по вузам, принимая во внимание ведомственную принадлежность и отраслевую направленность. В данном случае определяющими показателями являются наличие контингента студентов по отрасли наук «Сельское хозяйство и сельскохозяйственные науки», а также реализуемые образовательные программы по УГСН 19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии, 20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство, 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия, 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство, 36.00.00 Ветеринария и зоотехния.

Основу статистических данных составляют информационно-аналитические материалы по результатам проведения мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования, а также данные мониторинга качества приема в вузы.

2.2 Система высшего образования России по результатам статистических наблюдений за период 2018-2020 гг.

Система образовательных организаций высшего образования в современной России – это разветвленная сеть высших учебных заведений, различных по своему организационно-правовому статусу, форме собственности, ведомственной принадлежности, целевым показателям, объемам полученных государственных заданий на подготовку кадров и другим показателям.

В соответствии с данными ежегодных мониторингов эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования, проводимых Минобрнауки России на основании постановления Правительства Российской Федерации от 05.08.2013 № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования» в 2019 году в система высшего образования была представлена 1264 образовательной организацией, что на 50 образовательных организаций (22 головные организации и 28 филиалов) меньше, чем в 2018 году (2018 г. – 1314 образовательных организаций высшего образования) [141]. (кроме образовательных организаций федеральных государственных органов, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, а также организаций, не предоставивших сведения в рамках мониторинга) (рисунок 2.1).

Рисунок 2.1 – Структура организаций высшего образования России. 2018 – 2019 годы [141]

Как видно на рисунке 2.1 филиальная сеть вузов сокращается быстрее, чем головные организации.

Подавляющую часть высших учебных заведений современной России составляют бюджетные образовательные организации. В 2019 году их насчитывалось 920. Частные вузы занимают примерно третью часть рынка образовательных услуг высшей школы (27,22%), их численность составила 344 образовательных организаций. Из года в год сохраняется тенденция к увеличению объемов подготовки кадров в государственных вузах за счет сокращения выпусков в коммерческих организациях. Так, если в 2018 году доля обучающихся в государственных вузах составляла 90,3 %, то в 2019 году она увеличилась до 91,3 %.

Интересные данные приведены на рисунке 2.2, из которых видна динамика изменений соотношения государственных и частных вузов, а также их филиалов за почти двадцатилетний период. За период с 1990 по 2004 год число государственных вузов возросло на 32,7% и составило 662 организации, за тот же период была создана филиальная сеть государственных образовательных организаций высшего образования, которая в 2004 году составила 1823 организации. Наибольшая численность негосударственных вузов приходится на 2008 год – 474 организации, число филиалов негосударственных вузов достигает своего максимума в 2010 году – 599 организаций. Начиная с 2013 года, наблюдается быстрое сокращение филиальной сети как государственных, так и негосударственных вузов и заметное сокращение числа головных образовательных организаций, в большей части негосударственных и в меньшей – государственных. Таким образом, фаза бурного роста образовательных организаций высшего образования сменилась постепенным сокращением числа высших учебных заведений и их филиалов, в том числе вследствие политики Минобрнауки России по объединению вузов и сокращению сегмента рынка образовательных услуг низкого качества [116].

В системе высшего образования в России определены категории вузов – лидеров. Это – федеральные университеты, национальные исследовательские университеты и университеты, участники проекта 5-100. Сегодня в системе высшего образования страны насчитывается 10 федеральных университетов, 29 научно-исследовательский университетов и 21 университет, участник проекта 5-100.

Рисунок 2.2 – Динамика изменения количества вузов и филиалов в России в период с 1991 года по 2017 год [116]

Важно отметить, что с 2012 года Минобрнауки России обеспечило равное участие негосударственных вузов в конкурсе на государственное задание. В 2019 году негосударственные вузы проводили конкурсы на 1094 бюджетных места. Средний балл зачисленных на бюджетные места негосударственных вузов составил 71,6 балла. Этот показатель в филиалах выше, чем в среднем в головных вузах, что объясняется небольшим количеством бюджетных мест на соответствующих программах и высоким спросом на соответствующие направления (экономика, право, менеджмент, международные отношения и проч.) у абитуриентов. Однако это мало изменило маргинальное положение негосударственного сектора высшего образования. Почти все негосударственные вузы в России вынуждены не развиваться, а выживать. В то время, как другие страны переложили на негосударственный сектор ответственность за «сверхспрос» на высшее образование, в России условия для этого сектора остаются существенно более трудными, чем для государственного.

Территориальное распределение вузов и филиалов представлено на рисунке 2.3 [141]. Регионы России значительно различаются по размерам систем высшего образования.

В 49 % регионов количество вузов и их филиалов варьируется от 1 до 10, в 30 % регионов – от 11 до 20 вузов (рисунок 2.4). Ключевые университетские центры сконцентрированы в Москве (147 вузов), Московской области (57 вузов) и Санкт-Петербурге (66 вузов). Все остальные регионы насчитывают менее 50 вузов. Единственным регионом, в котором нет вузов, является Ненецкий автономный округ.

Рисунок 2.3 – Территориальное распределение организаций высшего образования в России

Рисунок 2.4 – Процентное соотношение количества высших учебных заведений в регионах

Следует отметить, что количество вузов в регионе не прямо пропорционально численности студентов в данном регионе. Лидерами по численности вузов являются такие регионы, как:

  1. г. Москва – 147 вузов
  2. г. Санкт-Петербург – 66 вузов
  3. Московская область – 57 вузов
  4. Краснодарский край – 46 вузов
  5. Республика Татарстан – 41 вуз
  6. Ростовская область – 37 вузов
  7. Свердловская область – 34 вуза
  8. Ставропольский край – 31 вуз
  9. Республика Башкортостан – 29 вузов

В то время, как лидерами по числу студентов являются:

  1. г. Москва – 706 037 чел.
  2. г. Санкт-Петербург – 300 419 чел.
  3. Республика Татарстан – 147 928 чел.
  4. Ростовская область – 138 411 чел.
  5. Свердловская область – 120 319 чел.
  6. Краснодарский край – 114 734 чел.
  7. Республика Башкортостан – 100 837 чел.
  8. Самарская область – 96 935 чел.
  9. Новосибирская область – 96 794 чел. [141]

Следует отметить, что численность студентов в 64,71 % субъектов Российской Федерации составляют менее 1 % от общей численности студентов. При этом в Москве обучается более 10 % студентов от общей численности студентов страны, в Санкт-Петербурге – более 5 %, в 2 субъектах – более 3 %, в 8 субъектов – от 2,1 % до 3,0%, в 6 субъектах – от 1,6 % до 2,0 %, в 12 субъектах от 1,0 % до 1,5 %.

Концентрация образовательных организаций в крупнейших агломерациях, расположенных в субъектах европейской части страны отражает общую тенденцию миграции населения в промышленной развитые регионы.

Общий контингент обучающихся по программам высшего образования – программам бакалавриата, специалитета, магистратуры в вузах, обследуемых в рамках ежегодных мониторингов оценки эффективности их деятельности, составляет 4 174 944 человека [141]. Из них 2 397 227 человек обучается на очной форме обучения, что составляет 57,42 %. При этом распределение обучающихся на бюджетных местах и за счет средств физических/юридических лиц примерно одинаково: 1 941 901 человек обучается за счет бюджетных средств бюджетной системы Российской Федерации, 2 233 043 человек – на местах с оплатой стоимости обучения (рисунок 2.5).

Рисунок 2.5 – Распределение студентов по основе обучения

Показателем пересечения спроса и предложения образовательных услуг высшего образования является прием в вузы. Статистика показывает, что в части бюджетного приема с 2015 по 2017 годы наблюдалась отрицательная динамика, в то время как с 2017 года динамика имеет положительную тенденцию. В свою очередь количество зачисленных на места с оплатой стоимости обучения, начиная с 2016 года, ежегодно снижается (рисунок 2.6).

Рисунок 2.6 – Динамика количества зачисленных на бюджетные места и места с оплатой стоимости обучения в период с 2015 по 2016 гг. [144]

Основным показателем качества приема в вузы является средний балл ЕГЭ зачисленных студентов. Динамика среднего балла ЕГЭ, зачисленных на бюджетные места и на места с оплатой стоимости обучения в период с 2015 по 2019 гг. отображена на рисунке 2.7, из которого наглядно видно значительно более низкое качество приема абитуриентов в образовательные организации за счет собственных средств по отношению качества приема на бюджетные места.

Рисунок 2.7 – Динамика среднего балла ЕГЭ, зачисленных на бюджетные места и места с оплатой стоимости обучения в период с 2015 по 2019 гг. [144]

Немаловажной характеристикой эффективности работы образовательных организаций высшего образования является их кадровый потенциал. Численность научно-педагогических работников в государственных вузах составляет – 223 243 человека, из них имеют ученую степень: докторов наук – 35 342 человека (15,8% от общего числа НПР), кандидатов наук – 128 564 человека (57,6% от общего числа НПР) [141]. Исходя из имеющейся картины распределения вузов по федеральным округам, можно определить и распределение преподавательских кадров. На рисунке 2.8, где внутренний круг дает численность кандидатов наук по федеральным округам, средний круг – докторов наук, внешний круг – общую численность научно-педагогических работников по федеральным округам, можно видеть, что численность научно-педагогических работников в Центральном федеральном округе составляет 71 169 человек, и она самая высокая, в Приволжском федеральном округе – 40 623 человека, из них докторов наук – в Центральном федеральном округе – 12 615 человек и в Приволжском федеральном округе- 6 369 человек, кандидатов наук – 39 567 человек и 24 662 человека соответственно [141].

Рисунок 2.8. – Распределение численности научно-педагогических работников по федеральным округам [141]

2.3 Общая характеристика аграрного образования России как отраслевого

В современной России сохранился отраслевой характер управления вузами. Около трети студентов государственных вузов учится в вузах отраслевых ведомств. 80,54 % образовательных организаций высшего образования от общего числа вузов не имеют выраженного отраслевого профиля подготовки. Университеты творческой направленности составляют 7,04 % (89 вузов), медицинские вузы — 4,27 % (54 вуза), сельскохозяйственные вузы — 3,80 % (48 вузов), транспортные вузы — 3,01 % (38 вузов), спортивные вузы — всего 1,34 % (17 вузов).

Территориальное распределение вузов с выраженной отраслевой направленностью представлено на рисунке 2.9.

Рисунок 2.9 – Территориальное распределение вузов с выраженной отраслевой направленностью [142]

Аграрное образование относится к системе отраслевого образования. Отраслевое образование, по оценкам экспертов, предполагает, прежде всего, реализацию идеи партнерства предприятий соответствующей отрасли и образовательных организаций.

При этом очевидна проблема определения критериев отнесения образования к категории «отраслевого». С одной стороны, таким критерием может служить специализация образовательной организации. Если образовательная организация занимается подготовкой специалистов только для одной обособленной отрасли знаний или сферы деятельности, то можно рассматривать такую образовательную организацию в качестве отраслевой. В широком смысле любое профессиональное образование можно отнести к «отраслевому» в связи с получением образования в определенной области знаний.

В узком понимании представляется целесообразным считать «отраслевым» только образование, полученное в отраслевой образовательной организации.

При рассмотрении вопроса о принадлежности образовательных организаций к категории «отраслевых» важно обращать внимание на их подведомственность, которая с высокой степенью вероятности может помочь правильно их классифицировать.

Так, значительное число образовательных организаций находится в ведении министерств и федеральных агентств. Если образовательная организация подведомственна одному из них, то с большой долей уверенности можно судить о ее отраслевой принадлежности. С другой стороны, образовательные организации, подведомственные Минобрнауки России, могут рассматриваться как «многопрофильные» или «универсальные». Это, прежде всего, классические университеты.

Следует также заметить, что некоторые образовательные организации могут, находясь в ведении одного государственного органа, осуществлять межотраслевую деятельность. Кроме того, подведомственность образовательной организации может быть изменена по разным причинам, в том числе в связи с ликвидацией соответствующего государственного органа.

Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии единого критерия, позволяющего однозначно классифицировать образовательные организации в качестве «отраслевых». В настоящее время только определенная совокупность факторов позволяет судить об отраслевой принадлежности образовательной организации.

В академической и экспертной литературе к отраслевому образованию (sector-oriented) относятся образовательные организации или образовательные системы, соответствующие следующим характеристикам:

  1. выраженная ориентация (в содержании образования, профессиональной ориентации выпускников, тесных связей и специальных форматов взаимодействия с производством) организаций образования на сектор/секторы экономики;
  2. наличие субъекта (отраслевой ассоциации, государственного органа управления, компании-монополиста и т.д.), предъявляющего агрегированный спрос со стороны отрасли экономики на выпускников вуза;
  3. функционирование вуза как коммуникационной площадки для отрасли, в том числе как «фабрики мысли» для выработки стратегии, прогноза, оценок развития;
  4. наличие механизмов, которые целенаправленно связывают предложение кадров, научные исследования и разработки со стороны вузов и спрос со стороны отрасли, в том числе:

— прямое участие организаций сектора в формировании содержания обучения,

— значимая (не менее 30–40%) доля заказа на разработки со стороны предприятий отрасли,

— преимущественное трудоустройство выпускников в организациях сектора экономики,

— наличие государственного органа, осуществляющего задачи развития образовательного сегмента в интересах отрасли,

— ресурсное участие со стороны предприятий отрасли в развитии отраслевых организаций образования (инфраструктура, стипендии, практика).

Рассматривая понятие и сущность аграрного образования обратимся к структуре аграрной отрасли.

Агропромышленный комплекс является важнейшей отраслью экономики России, обеспечивает общество жизненно важной продукцией, в нем сосредоточен огромный экономический потенциал. Развитие агропромышленного комплекса в решающей мере определяет состояние всего народно-хозяйственного потенциала, уровень продовольственной безопасности государства и социально-экономическую обстановку в стране [88].

Обратимся к приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 25 июня 2007 г. № 342 «О концепции развития аграрной науки и научного обеспечения АПК России до 2025 года» [29]. Согласно данному документу, «развитие аграрной науки должно осуществляться путем совершенствования системы управления и сети научно-исследовательских учреждений, углубления фундаментальных и приоритетных прикладных исследований для разработки конкурентоспособной научно-технической продукции, усиления инновационного процесса участия науки в освоении научных разработок в производстве, обеспечивающих эффективное развитие агропромышленного комплекса Российской Федерации» [29].

По своей сути «агропромышленный комплекс представляет собой интегрированную структуру, включающую все отрасли хозяйства, принимающие участие в производстве сельскохозяйственной продукции, ее переработке и доведении до потребителя» [111]. В целях более глубокого понимания систематизируем ряд определений агропромышленного комплекса (рисунок 2.10).

Рисунок 2.10 – Понятие агропромышленного комплекса [83], [70], [138], [152], [151], [154]

«Рассмотренные трактовки понятия «агропромышленный комплекс» подчеркивают, существенно значимую, черту как «совокупность или комплекс отраслей», что позволяет трактовать АПК как экономико-правовую систему, базирующуюся на функциональном взаимодействии отраслей экономики. Экономико-правовой подход к пониманию агропромышленного комплекса дает возможность построения механизма управления на принципах системно-ценностного и кластерного подхода с выделением стратегически важных зон» [111].

С целью формирования официальной статистической информации как в целом по собирательным группировкам, так и по отдельным группировкам видов экономической деятельности и продукции по видам экономической деятельности, связанных с агропромышленным комплексом, был издан Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. № 168 «Об утверждении собирательных классификационных группировок «агропромышленный комплекс»» [31].

Согласно данному приказу агропромышленный комплекс включает в себя следующие виды деятельности:

  • сельское хозяйство, охота, лесное хозяйств, рыбоводство и рыболовство;
  • переработка сельскохозяйственного сырья;
  • производство средств производства для АПК; сельское строительство;
  • производственная, сервисная, научная и другая инфраструктура, необходимая для функционирования АПК;
  • продукция сельского хозяйства, охоты, лесного хозяйства, рыбоводства и рыболовства и услуги в этих областях;
  • продукция переработки сельскохозяйственного сырья и услуги в этой области;
  • средства производства для АПК; сельское строительство;
  • услуги (работы) производственной, сервисной, научной и другой инфраструктуры, необходимой для функционирования АПК [31].

С целью создания связующего звена между рынком труда в агропромышленном комплексе и аграрным образованием обратимся к деятельности Совета по профессиональным квалификациям агропромышленного комплекса [150].

Согласно нормативным документам Совета по профессиональным квалификациям агропромышленного комплекса, структура профессиональных квалификаций в сельском хозяйстве представлена следующим образом [130] (таблица 2.1).

Таблица 2.1 – Профессиональные квалификации в области профессиональной деятельности «Землеустройство», «Сельское хозяйство», «Рыболовство и рыбоводство», «Пищевая промышленность» по состоянию на 06.04.2020 г.

Профессиональный стандарт Кол-во квалификаций Профессиональный стандарт Кол-во квалификаций
Агроном 3 Оператор рыбопромысловых машин 2
Ветеринарный врач 2 Оператор тепловых/холодильных установок 2
Ветеринарный фельдшер 2 Птицевод 2
Винодел 2 Пчеловод 2
Гидробиолог 1 Рыбовод 3
Гидрохимик 2 Садовод 2
Животновод 1 Селекционер по племенному животноводству 2
Землеустроитель 5 Слесарь по ремонту сельскохозяйственных машин и оборудования 2
Изготовитель орудий лова 1 Специалист в области биотехнологий продуктов питания 2
Инженер-конструктор орудий промышленного лова рыбы и морепродуктов 5 Специалист в области декоративного садоводства 3
Инженер-рыбовод 1 Специалист в области механизации сельского хозяйства 2
Ихтиолог 4 Специалист по агромелиорации 3
Ихтиопатолог 5 Специалист по добыче рыбы 2
Мастер по добыче рыбы 1 Специалист по контролю качества производства продукции из рыбы и морепродуктов 3
Мастер растениеводства 2 Специалист по техническим средствам аквакультуры 3
Микробиолог 1 Специалист по технологии продуктов питания животного происхождения 3
Обработчик шкур 3 Специалист по эксплуатации мелиоративных систем 3
Овощевод 4 Техник-механик в сельском хозяйстве 3
Оператор животноводческих комплексов и механизированных ферм 3 Технолог по переработке рыбы и морепродуктов 6
Оператор машинного доения 2 Тракторист-машинист сельскохозяйственного производства 7
Оператор по искусственному осеменению 3 Химик-технолог, лаборант по переработке рыбы и морепродуктов 5

В соответствии с имеющимся перечнем профессиональных квалификаций агропромышленного комплекса сформируем направления подготовки/специальностей высшего образования, составляющих ядро аграрного образования (Таблица 2.2) [150].

Таблица 2.2 – Перечень направлений подготовки/специальностей высшего образования, составляющих ядро аграрного образования

Уровень образования Шифр направления подготовки/

специальности

Наименование направления ФГОС
19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии
Бакалавриат 19.03.01 Биотехнология 3+
19.03.02 Продукты питания из растительного сырья 3+
19.03.03 Продукты питания животного происхождения 3+
19.03.04 Технология продукции и организация общественного питания 3+
Магистратура 19.04.01 Биотехнология 3+
19.04.02 Продукты питания из растительного сырья 3+
19.04.03 Продукты питания животного происхождения 3+
19.04.04 Технология продукции и организация общественного питания 3+
19.04.05 Высокотехнологичные производства пищевых продуктов функционального и специализированного назначения 3+
20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство
Бакалавриат 20.03.01 Техносферная безопасность 3+
20.03.02 Природообустройство и водопользование 3+
Магистратура 20.04.01 Техносферная безопасность 3+
20.04.02 Природообустройство и водопользование 3+
21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия
Бакалавриат 21.03.02 Землеустройство и кадастры 3+
21.03.03 Геодезия и дистанционное зондирование 3+
Магистратура 21.04.02 Землеустройство и кадастры 3+
21.04.03 Геодезия и дистанционное зондирование 3+
Специалитет 21.05.01 Прикладная геодезия 3+
35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство
Бакалавриат 35.03.01 Лесное дело 3+
35.03.02 Технология лесозаготовительных и деревоперерабатывающих производств 3+
35.03.03 Агрохимия и агропочвоведение 3+
35.03.04 Агрономия 3+
35.03.05 Садоводство 3+
35.03.06 Агроинженерия 3+
35.03.07 Технология производства и переработки сельскохозяйственных продукции 3+
35.03.08 Водные биоресурсы и аквакультуры 3+
35.03.09 Промышленное рыболовство 3+
35.03.10 Ландшафтная архитектура 3+
35.03.11 Гидромелиорация 3+
35.03.01 Лесное дело 3++
35.03.02 Технология лесозаготовительных и деревоперерабатывающих производств 3++
35.03.03 Агрохимия и агропочвоведение 3++
35.03.04 Агрономия 3++
35.03.05 Садоводство 3++
35.03.06 Агроинженерия 3++
35.03.07 Технология производства и переработки сельскохозяйственной продукции 3++
35.03.08 Водные биоресурсы и аквакультура 3++
35.03.09 Промышленное рыболовство 3++
35.03.10 Ландшафтная архитектура 3++
Магистратура 35.04.01 Лесное дело 3+
35.04.02 Технология лесозаготовительных и деревоперерабатывающих производств 3+
35.04.03 Агрохимия и агропочвоведение 3+
35.04.04 Агрономия 3+
35.04.05 Садоводство 3+
35.04.06 Агроинженерия 3+
35.04.07 Водные биоресурсы и аквакультура 3+
35.04.08 Промышленное рыболовство 3+
35.0409 Ландшафтная архитектура 3+
35.04.10 Гидромелиорация 3+
35.04.01 Лесное дело 3++
35.04.02 Технология лесозаготовительных и деревоперерабатывающих производств 3++
35.04.03 Агрохимия и агропочвоведение 3++
35.04.04 Агрономия 3++
35.04.05 Садоводство 3++
35.04.06 Агроинженерия 3++
35.04.07 Водные биоресурсы и аквакультура 3++
35.04.08 Промышленное рыболовство 3++
35.04.09 Ландшафтная архитектура 3++
36.00.00 Ветеринария и зоотехния
Бакалавриат 36.03.01 Ветеринарно-санитарная экспертиза 3+
36.03.02 Зоотехния 3+
36.03.01 Ветеринарно-санитарная экспертиза 3++
36.03.02 Зоотехния 3++
Магистратура 36.04.01 Ветеринарно-санитарная экспертиза 3+
36.04.02 Зоотехния 3+
36.04.01 Ветеринарно-санитарная экспертиза 3++
36.04.02 Зоотехния 3++
Специалитет 36.05.01 Ветеринария 3+
36.05.01 Ветеринария 3++

Вышеприведенный перечень, как было сказано ранее, представляет собой так называемое ядро аграрного образования. Однако функционирование агропромышленного комплекса невозможно без специалистов смежных отраслей экономики. Это обуславливает необходимость подготовки специалистов в высших учебных заведениях, подведомственных Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, по расширенному спектру направлений /специальностей, необходимых для обеспечения кадрами аграрной отрасли.

Обобщая вышеизложенное, можно определить понятие аграрного образования как совокупность направлений подготовки, обеспечивающих функционирование агропромышленного комплекса.

По данным информационно-аналитических материалов по результатам проведения мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования в 2019 году система высшего аграрного образования представлена 145 организациями высшего образования, в том числе 18 филиалами образовательных организаций.

Рассматривая структуру аграрного образования с точки зрения направленности образовательных организаций (рисунок 2.11), следует отметить, что лишь 38 вузов, реализующих аграрные специальности, имеют сельскохозяйственную направленность, тогда как более 70 % вузов (89) относятся к категории образовательных организаций, не имеющих специфики деятельности.

Рисунок 2.11 – Распределение вузов по направленности [141]

Структура аграрного образования с точки зрения ведомственной принадлежности представлена в таблице 2.3 и на рисунке 2.12.

Таблица 2.3 – Структура аграрного образования по ведомственной принадлежности [142]

Статус

организации

Направленность  Частные образовательные организации Минсельхоз РФ Муниципалитеты и субъекты РФ Федеральное агентство по рыболовству Минобрнауки РФ Итого
Головной Сельскохозяйственная 0 38 0 0 0 38
Общая 2 16 2 4 65 89
Итого 2 54 2 4 65 127
Филиал Сельскохозяйственная 0 9 0 0 0 9
Общая 0 2 1 1 5 9
Итого 0 11 1 1 5 18
ИТОГО 2 65 3 5 70 145

Рисунок 2.12 – Структура аграрного образования по ведомственной принадлежности [142]

Рассматривая территориальное распределение вузов, готовящих специалистов для агропромышленного комплекса, стоить отметить разницу между вузами общей направленности (рисунок 2.13) и вузами сельскохозяйственной направленности (рисунок 2.14).

Наибольшее количество вузов общей направленности, ведущих подготовку для агропромышленного комплекса, сосредоточено в Москве (5 вузов), Санкт-Петербурге (5 вузов) и Красноярском крае (4 вуза). Вузы сельскохозяйственной направленности в большинстве своем представлены по одному в регионе, за исключением Омской области, Республики Саха, Ростовской области, Ульяновской области и Челябинской области, где расположены по два высших учебных заведения сельскохозяйственной направленности. Причем следует отметить, что во всех пяти случаях из двух сельскохозяйственных вузов, расположенных в одном регионе, один является головным вузом, а другой его филиалом. Данный факт свидетельствует о равномерном распределении вузов сельскохозяйственной направленности на территории России – не менее одного головного вуза в регионе.

Анализируя территориальное распределение приведенного контингента студентов, обучающихся по отрасли наук «Сельское хозяйство и сельскохозяйственные науки», отмечается преимущественное большинство студентов в г. Москве – 7 886,3 чел. и г. Санкт-Петербург – 5 270 чел. Распределение студентов по остальным регионам представлено на рисунке 2.15.

Наряду с Москвой и Санкт-Петербургом следует выделить также регионы, где приведенный контингент превышает 2 500 студентов: Воронежская область (3 548,8 чел.), Красноярский край (2 969,85 чел.), Краснодарский край (2 940,4 чел.), Свердловская область (2 894,8 чел.), Республика Татарстан (2 830,35 чел.), Челябинская область (2 718,8 чел.), Новосибирская область (2 541,3 чел.).

Суммарный приведенный контингент по отрасли наук «Сельское хозяйство и сельскохозяйственные науки» составляет 102 382,85 человек.

Как мы определили ранее, аграрное образование не ограничено только отраслью «Сельское хозяйство и сельскохозяйственные науки», в связи с чем представляется целесообразным провести анализ численности студентов в разрезе укрупненных групп направлений подготовки/специальностей.

word image 71 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.13 – Территориальное распределение вузов общей направленности, готовящих специалистов для АПК

word image 72 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»Рисунок 2.14 – Территориальное распределение вузов сельскохозяйственной направленности, готовящих специалистов для АПК

word image 73 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.15 – Территориальное распределение приведенного контингента студентов, обучающихся по отрасли наук «Сельское хозяйство и сельскохозяйственные науки»

Согласно данным информационно-аналитических материалов мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования [142] число вузов, реализующих наряду с образовательными программами по отрасли «Сельское хозяйство и сельскохозяйственные науки», иные направления подготовки и специальности, необходимые для АПК, следующее:

19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии – 71 вуз;

20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство – 83 вуза;

210000 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия – 86 вузов;

35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство – 140 вузов;

36.00.00 Ветеринария и зоотехния – 75 вузов.

На рисунке 2.17 приведены данные по участию головных вузов и их филиалов в реализации, указанных выше направлений подготовки и специальностей.

Из представленных данных видно, что наибольшая часть образовательных программ реализуется в головных вузах. При этом и в головных организациях, и в их филиалах наибольший объем подготовки осуществляется по УГНС 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство. Далее данные по филиалам и головным вузам разнятся. Так, среди головных вузов второе и третье место по объему подготовки занимают УГНС 20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство и 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия соответственно, тогда как среди филиалов – 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия и 19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии (рисунок 2.16).

Рисунок 2.16 – Распределение УГНС аграрного профиля в головных вузах и их филиалах

Следует отметить приоритет УГСН 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство как в вузах сельскохозяйственной направленностью, так и в вузах «без специфики», далее по объему подготовки следует УГСН 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия. В свою очередь, второе место среди вузов общей направленности занимает 20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство, а в вузах сельскохозяйственной направленности – 36.00.00 Ветеринария и зоотехния (рисунок 2.17).

Рисунок 2.17 – Распределение УГНС аграрного профиля в разрезе направленности вуза

Рассматривая структуру подготовки для АПК в вузах различной ведомственной подчиненности, следует отметить преобладание такой подготовки в вузах Минобрнауки России, и затем только следует указать образовательные организации высшего образования системы Минсельхоза России. Исключение составляет обучение по УГНС 36.00.00 Ветеринария и зоотехния, где вузы системы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации лидируют, опережая образовательные организации иных учредителей практически в три раза. Более подробно распределение УГНС аграрного профиля в вузах различной ведомственной принадлежности представлено на рисунке 2.18.

Распределение вузов, реализующих УГНС аграрного профиля, по федеральным округам представлено на рисунке 2.19. Здесь следует отметить уверенное лидерство во всех федеральных округах подготовка специалистов по УГНС 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство.

Рисунок 2.18 – Распределение УГНС аграрного профиля в образовательных организациях различной ведомственной принадлежности

Рисунок 2.19 – Распределение УГНС аграрного профиля в разрезе федеральных округов

Как указывалось ранее, численность обучающихся в образовательных организациях не коррелируется с численностью самих вузов. По ряду направлений подготовки и специальностям преобладает небольшой объем подготовки кадров. В связи с чем целесообразно провести анализ приведенного контингента по аналогичным критериям в разрезе УГНС аграрного профиля (рисунок 2.20). Распределение обучающихся выглядит следующим образом:

19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии – 15 312,85 чел.;

20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство – 12 881,75 чел.;

21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия – 1 799,50 чел.;

35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство – 67 530,80 чел.;

36.00.00 Ветеринария и зоотехния – 34 632,05 чел. [142]

Рисунок 2.20 – Распределение приведенного контингента УГНС аграрного профиля в разрезе головных вузов и филиалов

Как видно из диаграммы (Рисунок 2.21) наибольшая доля студентов, независимо от УГНС, обучается в головных вузах. В то же время следует отметить, что, если в головных вузах наибольший контингент обучается по УГНС 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство, то в филиалах приоритет составляет УГНС 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия.

Распределение приведенного контингента по УГНС относительно направленности вуза представлено на рисунке 2.21.

Рисунок 2.21 – Распределение приведенного контингента УГНС аграрного профиля в разрезе направленности вузов

Представленные данные свидетельствуют о лидерстве УГНС 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство как среди вузов общей направленности, так и среди вузов сельскохозяйственной направленности. В то же время наибольшей популярностью среди студентов вузов общей направленности пользуются направления подготовки/специальности УГНС 21.00.00 Прикладная геологи, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия, в то время как среди вузов сельскохозяйственной направленности – 36.00.00 Ветеринария и зоотехния (рисунок 2.22).

Рисунок 2.22Распределение приведенного контингента УГНС аграрного профиля в разрезе головных вузов и филиалов

Данные рисунка 2.22 наглядно иллюстрируют преобладание в вузах Минсельхоза России обучающихся по УГНС 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство и 36.00.00 Ветеринария и зоотехния. В то же время следует отметить незначительное отставание по приведенному контингенту по УГНС 19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии, 20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство, 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия.

Рассматривая приведенный контингент по вышеназванным УГНС в разрезе федеральных округов (рисунок 2.23), следует отметить, что Центральный федеральный округ лидирует по всем УГНС.

Рисунок 2.23 – Распределение приведенного контингента УГНС аграрного профиля в разрезе федеральных округов

Представляет интерес анализ динамики спроса на аграрное образование, который виден из данных мониторинга качества приема в вузы (таблица 2.4).

Таблица 2.4 – Мониторинг качества приема в вузы по направлениям/специальностям агропромышленного комплекса [144]

Наименование укрупненной группы Перечень направлений подготовки/специальностей, входящих в укрупненную группу
Геодезия и землеустройство 21.03.02. Землеустройство и кадастры
21.03.03. Геодезия и дистанционное зондирование
21.05.01. Прикладная геодезия
Лесное дело 35.03.01. Лесное дело
35.03.02. Технология лесозаготовительных и деревоперерабатывающих производств
35.03.10. Ландшафтная архитектура
Пищевые технологии 19.03.02. Продукты питания из растительного сырья
19.03.03. Продукты питания животного происхождения
19.03.04. Технология продукции и организация общественного питания
Сельское и рыбное хозяйство 35.03.03. Агрохимия и агропочвоведение
35.03.04. Агрономия
35.03.05. Садоводство
35.03.06. Агроинженерия
35.03.07. Технология производства и переработки сельскохозяйственной продукции
35.03.08. Водные биоресурсы и аквакультура
35.03.09. Промышленное рыболовство
36.03.01. Ветеринарно-санитарная экспертиза
36.03.02. Зоотехния
36.05.01. Ветеринария
Экология 05.03.06. Экология и природопользование
20.03.01. Техносферная безопасность
20.03.02. Природообустройство и водопользование
20.05.01. Пожарная безопасность

Численность принятых на обучение по образовательным программам для агропромышленного комплекса ежегодно растет. Так, за пять анализируемых лет численность абитуриентов, принятых в вузы для обучения по основным образовательным программам высшего образования сельскохозяйственной направленности, возросла на 3 151 чел. (таблица 2.5).

Таблица 2.5 – Динамика приема по укрупненным группам специальностей/направлений подготовки агропромышленного комплекса [144]

Укрупненная группа 2015 2016 2017 2018 2019
Бюджет Контракт Бюджет Контракт Бюджет Контракт Бюджет Контракт Бюджет Контракт
Геодезия и землеустройство 3252 191 2980 424 2852 493 3100 455 3077 306
Лесное дело 2963 94 3203 115 3274 134 3559 199 3548 188
Пищевые технологии 3310 178 3421 183 3228 197 3058 511 3102 465
Сельское и рыбное хозяйство 15877 741 15376 1050 15699 1065 16692 1387 17619 1270
Экология 8340 492 8249 981 7826 789 7886 1168 7852 1162
Итого 33742 1696 33229 2753 32879 2678 34295 3720 35198 3391

Рассматривая динамику бюджетного приема (рисунок 2.24), следует отметить существенный ежегодный рост обучающихся по укрупненной группе 35.00.00 Сельское и рыбное хозяйство. По укрупненной группе «Лесное дело» в 2018 году наблюдался заметный рост приема в вузы. Укрупненные группы ««Геодезия и землеустройство», «Пищевые технологии» имеют волнообразную динамику приема, а прием обучающихся на укрупненную группу «Экология» имеет отрицательную динамику.

Рисунок 2.24 – Динамика приема на бюджетную основу обучения по укрупненным группам специальностей/направлений подготовки агропромышленного комплекса

В отличие от бюджетного приема, прием на контрактную основу обучения (рисунок 2.25) имеет ступенчатую положительную динамику. Исключение составляет укрупненная группа «Геодезия и землеустройство», в части которой в период с 2015 по 2017 годы отмечался плавный рост в то время, как после 2017 года наметился плавный спад количества зачисленных абитуриентов.

Рисунок 2.25 – Динамика приема на контрактную основу обучения по укрупненным группам специальностей/направлений подготовки агропромышленного комплекса

В целом, исследуя динамику приема абитуриентов на основные профессиональные образовательные программы высшего образования сельскохозяйственной направленности, следует отметить, что наибольшую долю обучающихся по программам аграрного образования составляют студенты, получающие высшее образование на бюджетной основе. В среднем за период с 2015 по 2019 гг. бюджетный прием в вузы на программы сельскохозяйственной направленности составил 92,29 %, в то время как прием на обучение на контрактной основе – 7,71 % с незначительным ростом по годам, а именно: в 2015 году доля контрактного приема абитуриентов на аграрные специальности составляла 4,79 % от общего приема, в 2016 году – 7,65 %, в 2017 году – 7,53 %, 2018 году – 9,79 %, в 2019 году – 8,79 % (рисунок 2.26).

Рисунок 2.26 – Динамика приема на специальности/направления подготовки аграрного образования

Примечательно, что динамика увеличения контрактного приема отмечается на фоне роста бюджетного набора в рамках общей тенденции увеличения числа обучающихся по направлениям подготовки и специальностям высшего образования аграрного профиля.

word image 74 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.27 – Динамика приема на специальности/направления подготовки аграрного образования в разрезе укрупненных групп и основы обучения

Рассматривая структуру приема в разрезе укрупненных групп (рисунок 2.27), явно видно преимущество как в бюджетном, так и в контрактном наборе укрупненной группы «Сельское и рыбное хозяйство» и «Экология». Остальные укрупненные группы по бюджетному приему занимают примерно равные доли, а в контрактном наборе укрупненные группы «Геодезия и землеустройство» «Пищевые технологии» составляют примерно одинаковые доли в общем наборе. Укрупненная группа «Лесное дело» на протяжении всего анализируемого периода занимает нижнюю позицию по доле контрактного приема в вузы.

Одним из наиболее ярких показателей качества и востребованности образования является средний балл ЕГЭ зачисленных. В таблице 2.6 представлена динамика среднего балла ЕГЭ, зачисленных на обучение по укрупненным группам специальностей/направлений подготовки агропромышленного комплекса за период с 2015 по 2019 годы.

Таблица 2.6 – Динамика среднего балла ЕГЭ по укрупненным группам специальностей/направлений подготовки агропромышленного комплекса [144]

Укрупненная группа 2015 2016 2017 2018 2019
Бюджет Контракт Бюджет Контракт Бюджет Контракт Бюджет Контракт Бюджет Контракт
Геодезия и землеустройство 59,08 51,29 59,93 47,52 60,81 49,43 60,03 49,77 60,63 51,15
Лесное дело 53,14 49,80 53,53 46,45 55,42 47,62 55,73 49,79 56,50 52,91
Пищевые технологии 56,18 51,70 57,25 47,90 58,52 49,15 60,54 53,76 60,71 52,10
Сельское и рыбное хозяйство 53,31 49,48 53,60 47,77 54,96 47,91 55,04 49,36 55,11 50,50
Экология 58,69 51,15 59,22 49,42 60,16 50,43 61,04 51,75 61,53 52,36
Среднее значение 56,08 50,68 56,71 47,81 57,97 48,91 58,48 50,89 58,90 51,80

Как видно их таблицы 2.8, по всем исследуемым укрупненным группам за анализируемый период наблюдается увеличение среднего балла ЕГЭ абитуриентов, зачисленных на бюджетную основу обучения (рисунок 2.28).

Рисунок 2.28 – Динамика среднего балла ЕГЭ на бюджетной основе обучения по укрупненным группам специальностей/направлений подготовки агропромышленного комплекса

Рисунок 2.29 – Динамика среднего балла ЕГЭ на контрактной основе обучения по укрупненным группам специальностей/направлений подготовки агропромышленного комплекса

В то же время динамика среднего балла ЕГЭ за 2015 – 2019 гг. зачисленных на контрактную основу свидетельствует о положительной тенденции после резкого падения, начиная с 2016 года (рисунок 2.29).

В целом по аграрному образованию (рисунок 2.30) наблюдается ежегодное увеличение среднего балла ЕГЭ абитуриентов, зачисленных на бюджетную основу обучения, так и на контрактную, причем наиболее заметный рост отмечается среди абитуриентов контрактной основы обучения. Данный факт свидетельствует о постепенном увеличении востребованности и престижности аграрного образования среди молодежи.

word image 75 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.30 – Динамика среднего балла ЕГЭ на специальностях/направлениях подготовки аграрного образования в разрезе укрупненных групп и основы обучения

Система высшего образования развивается не в изоляции. Она находится в непосредственной зависимости от школьной системы и от рынка труда. С одной стороны, образовательные результаты, полученные в университете, зависят от уровня знаний и навыков, которые будущие студенты достигли на предыдущем этапе образования. Кроме того, именно в школе происходит дифференциация дальнейших образовательно-профессиональных траекторий. С другой стороны, ожидаемое высокое качество жизни (включая более высокие доходы), которое является ключевой мотивацией для поступления в вуз для большинства населения, определяется состоянием и структурой рынка труда. Именно наличие спроса на продуктивную рабочую силу определяет результативность системы высшего образования.

В настоящее время структура высших учебных заведений Министерства сельского хозяйства российской Федерации, реализующих программы высшего образования, представлена 68 образовательными организациями. Из них 54 головных вуза и 14 филиалов. В ведомственной принадлежности Минсельхоза России находятся не только вузы сельскохозяйственной направленности, но и вузы общей направленности, среди них:

– вузы общей направленности – 19 образовательных организаций. Из них: 16 головных организаций и 3 филиала.

– вузы сельскохозяйственной направленности – 49 образовательных организаций. Из них: 38 головных организаций и 11 филиалов.

Особенностью отраслевой системы образовательных организаций высшего образования является относительно равномерное распределение их по территории Российской Федерации (рисунок 2.31 – 2.33).

Наибольшая часть вузов сосредоточена в Москве (3 образовательные организации) и Ростовской области (3 вуза). По два вуза расположено в таких регионах, как: Омская область, Республика Саха, Республика Татарстан, г. Санкт-Петербург, Тамбовская область, Ульяновская область, Челябинская область.

Как видно из представленных диаграмм, наибольшая часть вузов сосредоточена в южных районах Российской Федерации, что обуславливается, в первую очередь, региональной специализацией и географической концентрацией сельскохозяйственного производства в субъектах страны.

word image 76 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.31 – Территориальное распределение головных вузов Минсельхоза России

word image 77 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.32 – Территориальное распределение филиалов вузов Минсельхоза России

word image 78 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.33 – Территориальное распределение вузов Минсельхоза России

В то же время следует отметить, что Россия является уникальной страной, расположенной в пяти зонах (рисунок 2.34).

Климатические зоны России соответствуют четырем меридианам – двадцатому, сороковому, шестидесятому и восьмидесятому, которые кратны 20. Таким образом, на территории нашей страны находятся 4 климатические зоны, а также особая зона:

1 зона – к ней относятся области и районы южной территории России;

2 зона – к ней относятся области и республики, расположенные на западе и северо-западе России, а также Приморский край;

3 зона – к ней относится западная часть страны, Сибирь и Дальний Восток, за исключением нескольких северных районов, которые входят в 4 зону;

4 зона – к ней относятся более северные районы Сибири, Дальнего Востока и Урала, а также Якутия. То есть те районы, что находятся территориально ниже Полярного круга;

Особая зона – в нее входят районы, которые расположены за Полярным кругом, а также севернее северной широты 60 градусов, сюда же относится Чукотка.

Сравнительный анализ показывает, что вузы Минсельхоза России представлены во всех климатических зонах, что свидетельствует об уникальности аграрного образования в России, которое позволяет спрофилировать подготовку кадров с учетом специфики сельскохозяйственного производства в различных климатических условиях.

Территориальная рассредоточенность вузов Минсельхоза способствует повышению качества проводимой аграрной политики, а также стимулирует устойчивое территориальное развитие России, в том числе сельской местности.

word image 79 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.34 – Карта климатических поясов России [136]

В большинстве случаев рынок услуг высшего образования в регионе высоко концентрирован, вузы и филиалы имеют отраслевую направленность и напрямую не конкурируют между собой.

Рынки студентов локальны — внутрирегиональная миграция молодежи студенческого возраста значительно выше, чем межрегиональная, в связи с чем наличие аграрного вуза в большинстве регионов России способствует увеличению доли обучающихся по аграрным специальностям. После окончания вуза студенты в большинстве случаев трудоустраиваются в регионе получения высшего образования, тем самым восполняя потребность в профессиональных кадрах в регионе.

Региональная дифференциация доступности высшего аграрного образования является серьезным фундаментом для формирования человеческого капитала вне мегаполисов, особенно в удаленных районах и на депрессивных территориях, испытывающих отток молодежи, что особо актуально в рамках реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы в форме предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также Государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий».

В рамках программы комплексного развития сельских территорий в регионах ежегодно выделяются средства на оказание содействия сельскохозяйственным товаропроизводителям (кроме граждан, ведущих личные подсобные хозяйства), осуществляющим деятельность на сельских территориях, в обеспечении квалифицированными специалистами. Согласно Государственной программе, компенсация производится только в случае обучения в образовательных организациях, подведомственных Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, в связи с чем разветвленная региональная сеть аграрных вузов позволяет проходить обучение без отрыва от производства или с частичным отрывом, что положительно сказывается на экономической эффективности сельскохозяйственных предприятий (таблица 2.7).

Таблица 2.7 – Распределение финансирования на оказание содействия сельскохозяйственным товаропроизводителям (кроме граждан, ведущих личные подсобные хозяйства), осуществляющим деятельность на сельских территориях, в обеспечении квалифицированными специалистами в рамках Государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» на 2020 год [142]

Наименование региона Предусмотрено в текущем году тыс. руб. Количество вузов, подведомственных Минсельхозу России, расположенных в данном регионе (включая филиалы)
Всего В том числе из средств:
Федерального бюджета Бюджета Субъекта РФ
Алтайский край 370 366 4 1
Амурская область 1 695 1 441 254 1
Астраханская область 47 39 9 0
Белгородская область 2 222 1 755 467 1
Брянская область 763 702 61 1
Волгоградская область 895 770 125 1
Вологодская область 120 92 28 1
Воронежская область 9 623 8 180 1 444 1
Забайкальский край 116 110 7 1
Ивановская область 33 31 2 1
Иркутская область 32 857 25 957 6 900 1
Калининградская область 68 53 16 1
Калужская область 7 943 5 480 2 462 1
Камчатский край 267 254 13 0
Кемеровская область 660 548 112 1
Кировская область 325 308 16 1
Костромская область 526 500 26 1
Курганская область 64 63 1 1
Курская область 1 431 1 245 186 1
Ленинградская область 5 969 2 925 3 044 0
Липецкая область 30 22 8 0
Магаданская область 144 131 13 0
Новосибирская область 6 742 5 257 1 485 1
Омская область 617 531 86 2
Оренбургская область 2 062 1 546 516 1
Пермский край 2 346 1 713 634 1
Псковская область 65 64 1 1
Республика Башкортостан 5 825 5 126 699 1
Республика Дагестан 2 080 1 976 104 1
Республика Саха (Якутия) 2 368 2 179 189 2
Республика Татарстан 6 996 4 058 2 938 2
Ростовская область 411 357 54 3
Рязанская область 16 156 13 732 2 423 1
Самарская область 1 910 1 242 669 1
Саратовская область 5 073 4 515 558 1
Свердловская область 87 58 29 1
Смоленская область 108 94 14 1
Ставропольский край 351 330 21 1
Тамбовская область 111 101 10 2
Тверская область 750 630 120 1
Томская область 3 319 2 755 564 1
Тюменская область 1 950 429 1 521 1
Удмуртская республика 1 882 1 524 358 1
Ульяновская область 6 443 5 284 1 160 2
Чеченская республика 587 557 29 0
ИТОГО 134407 105030 29380 46

Анализируя территориальное распределение выделенных средств в 2020 году на оказание содействия сельскохозяйственным товаропроизводителям (кроме граждан, ведущих личные подсобные хозяйства), осуществляющим деятельность на сельских территориях, в обеспечении квалифицированными специалистами (Таблица 2.9), следует отметить, что из 45 регионов, в которых предусмотрено финансирование на данные цели, в 39 регионах расположен аграрный вуз, который может обеспечить соответствующее обучение, а для шести регионов, в которых нет аграрных вузов (Астраханская область, Камчатский край, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Чеченская республика) подготовку кадров для регионального сельскохозяйственного производства обеспечивают вузы, расположенные в близлежащих регионах.

Целесообразно остановиться на вопросе регионального распределения приведенного контингента обучающихся по отдельным укрупненным группам специальностей и направлений подготовки в вузах системы Минсельхоза России (рисунок 2.35).

Рисунок 2.35 – Приведенный контингент студентов, обучающихся в вузах Минсельхоза России по аграрным специальностям

Как было сказано выше, в аграрных вузах системы Минсельхоза России, преобладают студенты, обучающиеся по УГНС 35.00.00 «Сельское, лесное и рыбное хозяйство» (50 %) и 36.00.00 «Ветеринария и зоотехния» (31 %).

word image 80 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.36 – Территориальное распределение приведенного контингента студентов, обучающихся по УГНС 19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии

word image 81 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.37 – Территориальное распределение приведенного контингента студентов, обучающихся по УГНС 20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство

word image 82 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.38 – Территориальное распределение приведенного контингента студентов, обучающихся по УГНС 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия

word image 83 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.39 – Территориальное распределение приведенного контингента студентов, обучающихся по УГНС 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство

Рисунок 2.40 – Территориальное распределение приведенного контингента студентов, обучающихся по УГНС 36.00.00 Ветеринария и зоотехния

Распределение обучающихся по УГНС 19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии разрозненное, точечное. Наибольшая часть сосредоточена в Саратовской области (688,40 чел.), Москве (541,00 чел.), Республике Башкортостан (491,30 чел.), Ростовской области (335,30 чел.), Омской области (307,60 чел.) (рисунки 3.36 – 3.40). По численности обучающихся на основных образовательных программах высшего образования по УГНС 20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство лидирующими выступают следующие регионы: Москва (1159,45 чел.), Волгоградская область (521,20 чел.), Омская область (450,10 чел.), Ростовская область (403,80 чел.), Саратовская область (385,90 чел.), Краснодарский край (376,60 чел.). Общая статистика распределения обучающихся представлена на рисунках 2.41 – 2.48.

Рисунок 2.41 – Доля приведенного контингента студентов от общего приведенного контингента студентов, обучающихся по УГНС в регионе

Рисунок 2.42 – Территориальное распределение доли приведенного контингента студентов УГНС 19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии от общего приведенного контингента студентов, обучающихся по данной УГНС в регионе

Рисунок 2.43 – Территориальное распределение доли приведенного контингента студентов УГНС 20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство от общего приведенного контингента студентов, обучающихся по данной УГНС в регионе

Рисунок 2.44 – Территориальное распределение доли приведенного контингента студентов УГНС 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия от общего приведенного контингента студентов, обучающихся по данной УГНС в регионе

Рисунок 2.45 – Территориальное распределение доли приведенного контингента студентов УГНС 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство от общего приведенного контингента студентов, обучающихся по данной УГНС в регионе

Рисунок 2.46 – Территориальное распределение доли приведенного контингента студентов УГНС 36.00.00 Ветеринария и зоотехния от общего приведенного контингента студентов, обучающихся по данной УГНС в регионе.

Рисунок 2.47– Доля приведенного контингента УГНС от общего приведенного контингента студентов организации

 

Рисунок 2.48 – Территориальное распределение доли приведенного контингента УГНС от общего приведенного контингента студентов организации

Рассмотрим объем и перечень основных образовательных программ высшего образования, реализуемых в аграрных вузах в рамках, указанных выше УГСН.

Сегодня аграрные вузы имеют лицензию на реализацию 2505 основных образовательных программ. Из них контингент обучающихся имеется на 2159 программ, что составляет 86,19 %.

Из общего числа имеющихся в лицензиях аграрных вузов образовательных программ аккредитовано 2100 (83,83 %) образовательных программ. Из них обучаются студента на 1964 образовательной программе. (рисунок 2.49).

Рисунок 2.49 – Основные образовательные программы аграрных вузов

Из общего числа имеющихся в лицензиях аграрных вузов образовательных программ 387 программ среднего профессионального образования, 990 программ бакалавриата, 568 программ магистратуры, 131 программа специалитета, 429 программ аспирантуры (рисунок 2.50)

Рисунок 2.50 – Распределение образовательных программ по уровням образования (из общего числа имеющихся в лицензиях аграрных вузов)

Как было сказано выше, в аграрных вузах реализуется (имеется контингент обучающихся) 2159 образовательных программ, из них по уровням образования: 287 программ среднего профессионального образования, 887 программ бакалавриата, 537 программ магистратуры, 97 программа специалитета, 351 программа аспирантуры (рисунок 2.51).

Рисунок 2.51 – Распределение образовательных программ по уровням образования (из общего числа реализуемых)

Из общего числа имеющихся в лицензиях аграрных вузов образовательных программ аккредитовано 274 программы среднего профессионального образования, 882 программы бакалавриата, 493 программы магистратуры, 121 программа специалитета, 330 программ аспирантуры (рисунок 2.52).

Рисунок 2.52 – Распределение образовательных программ по уровням образования (из общего числа аккредитованных)

Из числа аккредитованных программ контингент обучающихся имеется на 1964 образовательных программах, из них по уровням образования: 247 программ среднего профессионального образования, 832 программ бакалавриата, 482 программ магистратуры, 92 программа специалитета, 311 программ аспирантуры (рисунок 2.53)

Рисунок 2.53 – Распределение образовательных программ по уровням образования (из общего числа аккредитованных и реализуемых)

В аграрных вузах реализуются программы среднего профессионального образования по 57 специальностям (таблица 2.8).

Таблица 2.8 – Распределение программ среднего профессионального образования, реализуемых в аграрных вузах по специальностям

Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу
Автоматизация технологических процессов и производств (по отраслям) 1 Монтаж и техническая эксплуатация промышленного оборудования (по отраслям) 1 Техническое обслуживание и ремонт автомобильного транспорта 20
Агрономия 16 Монтаж и техническая эксплуатация холодильно-компрессорных машин и установок (по отраслям) 1 Техническое обслуживание и ремонт двигателей, систем и агрегатов автомобилей 4
Архитектура 2 Монтаж и эксплуатация систем газоснабжения 1 Техническое обслуживание и ремонт систем вентиляции и кондиционирования 1
Банковское дело 2 Монтаж, наладка и эксплуатация электрооборудования промышленных и гражданских зданий 1 Технология бродильных производств и виноделие 1
Ветеринария 18 Организация обслуживания в общественном питании 1 Технология молока и молочных продуктов 4
Гостиничное дело 1 Организация перевозок и управление на транспорте 1 Технология мяса и мясных продуктов 5
Документационное обеспечение управления и архивоведение 1 Охотоведение и звероводство 3 Технология продукции общественного питания 3
Дошкольное образование 1 Поварское и кондитерское дело 1 Технология производства и переработки сельскохозяйственной продукции 12
Защита в чрезвычайных ситуациях 1 Пожарная безопасность 1 Технология хлеба, кондитерских и макаронных изделий 2
Земельно-имущественные отношения 14 Право и организация социального обеспечения 9 Товароведение и экспертиза качества потребительских товаров 3
Землеустройство 10 Прикладная информатика (по отраслям) 3 Туризм 4
Зоотехния 10 Природоохранное обустройство территорий 3 Финансы 2
Информационные системы (по отраслям) 6 Пчеловодство 1 Флористика 2
Информационные системы и программирование 1 Рациональное использование природохозяйственных комплексов 3 Экономика и бухгалтерский учет (по отраслям) 34
Ихтиология и рыбоводство 1 Садово-парковое и ландшафтное строительство 5 Эксплуатация и ремонт сельскохозяйственной техники и оборудования 6
Кинология 8 Страховое дело (по отраслям) 3 Электрификация и автоматизация сельского хозяйства 16
Коммерция (по отраслям) 4 Строительство и эксплуатация зданий и сооружений 4 Электроснабжение (по отраслям) 3
Компьютерные сети 1 Теплоснабжение и теплотехническое оборудование 1
Лесное и лесопарковое хозяйство 1 Техническая эксплуатация оборудования в торговле и общественном питании 1
Механизация сельского хозяйства 21 Техническая эксплуатация подъемно-транспортных, строительных, дорожных машин и оборудования (по отраслям) 1

Как видно из таблицы 2.8 наибольшую долю представляют специальности: Экономика и бухгалтерский учет (по отраслям) – 12 %; Механизация сельского хозяйства – 7 %; Техническое обслуживание и ремонт автомобильного транспорта – 7 %; Ветеринария – 6 % (Рисунок 2.55).

В аграрных вузах реализуются программы бакалавриата по 60 направлениям подготовки (таблица 2.9).

Таблица 2.9 – Распределение программ бакалавриата, реализуемых в аграрных вузах по направлениям подготовки

Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу
Автоматизация технологических процессов и производств 1 Информационная безопасность 1 Стандартизация и метрология 6
Агроинженерия 52 Информационные системы и технологии 4 Строительство 13
Агрономия 53 Ландшафтная архитектура 19 Теплоэнергетика и теплотехника 10
Агрохимия и агропочвоведение 34 Лесное дело 27 Технологические машины и оборудование 5
Архитектура 2 Менеджмент 47 Технология лесозаготовительных и деревоперерабатывающих производств 6
Бизнес-информатика 5 Наземные транспортно-технологические комплексы 7 Технология продукции и организация общественного питания 16
Биология 20 Нефтегазовое дело 1 Технология производства и переработки сельскохозяйственной продукции 46
Биотехнология 8 Педагогическое образование 5 Технология транспортных процессов 10
Ветеринарно-санитарная экспертиза 39 Почвоведение 1 Техносферная безопасность 23
Водные биоресурсы и аквакультура 11 Прикладная информатика 13 Товароведение 20
Геодезия и дистанционное зондирование 4 Природообустройство и водопользование 21 Торговое дело 9
Гидромелиорация 2 Программная инженерия 1 Туризм 11
Гидрометеорология 1 Продукты питания животного происхождения 18 Управление в технических системах 1
Гостиничное дело 1 Продукты питания из растительного сырья 18 Управление качеством 5
Государственное и муниципальное управление 16 Профессиональное обучение (по отраслям) 15 Управление персоналом 5
Дизайн 1 Психолого-педагогическое образование 1 Экология и природопользование 20
Землеустройство и кадастры 40 Реклама и связи с общественностью 3 Экономика 49
Зоотехния 51 Садоводство 25 Эксплуатация траспортно-технологических машин и комплексов 31
Инноватика 1 Сервис 6 Электроэнергетика и электротехника 14
Информатика и вычислительная техника 2 Социальная работа 3 Юриспруденция 8

Наибольшую долю представляют направления подготовки: Агрономия – 6 %, Агроинженерия – 6 %, Зоотехния – 6 %, Экономика – 6 %, Менеджмент – 5 %, Технология производства и переработки сельскохозяйственной продукции – 5 %, Землеустройство и кадастры – 5 % (Рисунок 2.56).

В аграрных вузах реализуются программы магистратуры по 50 направлениям подготовки (таблица 2.10).

Таблица 2.10 – Распределение программ магистратуры, реализуемых в аграрных вузах по направлениям подготовки

Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу
Агроинженерия 44 Наземные транспортно-технологические комплексы 4 Туризм 3
Агрономия 50 Педагогическое образование 1 Управление качеством 2
Агрохимия и агропочвоведение 31 Прикладная информатика 8 Управление персоналом 2
Архитектура 1 Природо-обустройство и водопользование 13 Финансы и кредит 7
Бизнес-информатика 2 Продукты питания животного происхождения 17 Экология и природопользование 11
Биология 11 Продукты питания из растительного сырья 9 Экономика 42
Биотехнология 6 Профессиональное обучение (по отраслям) 3 Эксплуатация траспортно-технологических машин и комплексов 15
Ветеринарно-санитарная экспертиза 19 Психолого-педагогическое образование 1 Эксплуатация транспортно-технологических процессов 1
Водные биоресурсы и аквакультура 4 Реклама и связи с общественностью 1 Электро-энергетика и электротехника 7
Высокотехнологичные производства пищевых продуктов функционального и специализированного назначения 1 Садоводство 17 Юриспруденция 5
Геодезия и дистанционное зондирование 1 Стандартизация и метрология 5
Гидромелиорация 1 Строительство 10
Гидрометеорология 1 Теплоэнергетика и теплотехника 9
Государственное и муниципальное управление 11 Технологические машины и оборудование 2
Землеустройство и кадастры 25 Технология лесозаготовительных и деревоперерабатывающих производств 1
Зоотехния 48 Технология продукции и организация общественного питания 6
Информационные системы и технологии 3 Технология транспортных процессов 3
Ландшафтная архитектура 12 Техносферная безопасность 5
Лесное дело 17 Товароведение 3
Менеджмент 33 Торговое дело 3

Наибольшую долю представляют направления подготовки: Агрономия – 9 %, Зоотехния – 9 %, Агроинженерия – 8 %, Экономика – 8 % (Рисунок 2.57).

В аграрных вузах реализуются программы специалитета по 12 специальностям (таблица 2.11).

Таблица 2.11 – Распределение программ специалитета, реализуемых в аграрных вузах по специальностям

Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу
Ветеринария 47 Правоохранительная деятельность 2 Судебная экспертиза 1
Информационная безопасность автоматизированных систем 1 Прикладная геодезия 5 Таможенное дело 2
Наземные транспортно-технологические средства 16 Психология служебной деятельности 1 Тепло- и электрообеспечение специальных технических систем и объектов 1
Пожарная безопасность 3 Строительство уникальных зданий и сооружений 2 Экономическая безопасность 17

Наибольшую долю представляют направления подготовки: Ветеринария – 48 %, Экономическая безопасность – 18 %, Наземные транспортно-технологические средства – 16 % (Рисунок 2.58).

В аграрных вузах реализуются программы аспирантуры по 27 направлениям подготовки (таблица 2.12).

Таблица 2.12 – Распределение программ аспирантуры, реализуемых в аграрных вузах по направлениям подготовки

Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу Специальность Кол-во вузов, реализующих программу
Архитектура 1 Науки о земле 19 Технологии, средства механизации и энергетическое оборудование в сельском, лесном и рыбном хозяйстве 48
Биологические науки 49 Образование и педагогические науки 6 Техносферная безопасность 5
Ветеринария и зоотехния 52 Промышленная экология и биотехнологии 18 Философия, этика и религиоведение 4
Геодезия 2 Психологические науки 1 Химические науки 2
Информатика и вычислительная техника 7 Рыбное хозяйство 1 Экономика 36
Исторические науки и археология 6 Сельское хозяйство 51 Электро- и теплотехника 3
Культурология 2 Социологические науки 3 Юриспруденция 6
Лесное хозяйство 11 Техника и технологии наземного транспорта 2 Ядерная, тепловая и возобновляемая энергетика и сопутствующие технологии 1
Машиностроение 5 Техника и технологии строительства 8 Языкознание и литературоведение 2

Наибольшую долю представляют направления подготовки: Ветеринария и зоотехния – 15 %, Сельское хозяйство – 15 %, Биологические науки – 14 %, Технологии, средства механизации и энергетическое оборудование в сельском, лесном и рыбном хозяйстве – 14 %, Экономика – 10 %, Науки о земле – 5 %, Промышленная экология и биотехнологии – 5 %. Особенности процентного соотношения распределения образовательных программ по уровням образования представлены на рисунках 2.54 – 2.58.

Рисунок 2.54 – Распределение реализуемых программ среднего профессионального образования по специальностям

Рисунок 2.55 – Распределение реализуемых программ бакалавриата по направлениям подготовки

Рисунок 2.56 – Распределение реализуемых программ магистратуры по направлениям подготовки

Рисунок 2.57 – Распределение реализуемых программ специалитета по специальностям

Рисунок 2.58 – Распределение реализуемых программ аспирантуры по направлениям подготовки

По данным ведомственной статистики аграрными вузами достигнуты следующие показатели деятельности (на 01.10.2019 г,):

– средний балл ЕГЭ, принятых на обучение по очной форме обучения, составил 55,87 баллов.

– доля целевого приема достигла 9,10 %.

– приведенный контингент в 54 аграрных вузах составил 160 405 чел., из них доля обучающихся в очной форме в среднем составляет 45,78 %.

– в аграрных вузах обучается 26 630 чел. по программам СПО.

– объем реализованных дополнительных образовательных программ составил 9 012 275 чел./час.

– объем научно-исследовательских опытно-конструкторских работ на одного научно-педагогического работника в среднем составил 225,1 тыс. руб.

– в вузах зарегистрировано 48 журналов, включенных в перечень ВАК.

– удельный вес НПР, имеющих ученую степень кандидата и доктора наук в среднем по аграрным вузам составляет 82,7 %.

– в аграрных вузах действует 120 диссертационных советов.

– создано 1446 объектов интеллектуальной собственности.

– доходы образовательной организации из всех источников в расчете на одного НПР составили в среднем 2861,3 тыс. руб.

– удельный вес стоимости машин и оборудования не старше 5 лет в среднем составляет 37,9 %.

– площадь земельных участков – 238 927,01 га.

– доходы от малых инновационных предприятий составили 416 586,70 тыс. руб.

– в среднем доля обучающихся по УГНС 19.00.00, 20.00.00, 21.00.00, 35.00.00, 36.00.00 составляет 74 %.

– 60,8 % выпускников трудоустраиваются в агропромышленном комплексе.

В современной системе высшего образования в России отраслевые вузы составляют более одной трети (38 %, 203 вуза) от общего количества государственных вузов, в которых обучается 28,8 % от общей численности студентов (приведенного контингента) государственных вузов. Здесь и далее к отраслевым гражданским вузам мы относим образовательные организации высшего образования, находящиеся в ведомственной принадлежности Министерства культуры Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Федерального агентства по рыболовству, Федерального агентства связи, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Федерального агентства морского и речного транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Министерства спорта Российской Федерации и других ведомств.

В таблице 2.13 представлено распределение вузов и контингента обучающихся по ведомственной принадлежности.

Таблица 2.13 – Количество вузов и контингента обучающихся в соответствии с ведомственной принадлежностью [116]

Наименование ведомства Количество вузов Численность студентов (приведенный контингент), чел Доля студентов (приведенный контингент) во всей численности студентов государственных вузов, %
Министерство образования и науки 248 1 565 398 68,49
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации 54 158 569 6,94
Министерство культуры Российской Федерации 46 35 770 1,56
Министерство здравоохранения Российской Федерации 46 206 215 9,02
Министерство спорта Российской Федерации 14 20 629 0,9
Федеральное агентство железнодорожного транспорта 9 62 441 2,73
Правительство Российской Федерации 7 99 625 4,36
Федеральное агентство по рыболовству 6 17 243 0,75
Федеральное агентство морского и речного транспорта 5 16 336 0,71
Федеральное агентство связи 4 14 789 0,65
Федеральное агентство воздушного транспорта 3 7 749 0,34
Министерство иностранных дел Российской Федерации 2 8 911 0,39
Российская академия художеств 2 1 823 0,08
Федеральная таможенная служба 1 2 539 0,11
Министерство юстиции Российской Федерации 1 1 108 0,05
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам 1 415 0,02
Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации 1 2 012 0,09
Министерство экономического развития Российской Федерации 1 2 549 0,11
Муниципалитеты и субъекты РФ 49 61 503 2,69

Как видно из таблицы 2.13, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации занимает второе место после Минобрнауки России по количеству вузов, находящихся в его ведомственной подчиненности. При этом следует обратить внимание на то, что по количеству приведенного контингента обучающихся Минсельхоз России уступает Министерству здравоохранения Российской Федерации, имеющему в своем ведении 46 образовательных организаций высшего образования. Если сравнить среднюю численность студентов (приведенный контингент) в отраслевых вузах и вузах Минобрнауки России, то самые крупные из них – это образовательные организации Правительства России (средняя численность приведенного контингента обучающихся составляет 14 232, 1 чел.). Существенно отстают по количеству обучающихся в среднем на организацию, но тем не менее имеют высокие показатели, вузы Федерального агентства железнодорожного транспорта (6 937,9 чел.), вузы Минобрнауки России в среднем имеют численность приведенного контингента обучающихся – 6 312,1 чел., Минздрава России – 4 482,9 чел., а образовательные организации Министерства сельского хозяйства Российской Федерации насчитывают в среднем 2 936,5 чел., что говорит о большом количестве вузов в системе Минсельхоза России с численностью менее двух тысяч человек приведенного контингента.

Следует обратить внимание и на распределение численности студентов высшего образования в разрезе отраслей наук (таблица 2.14, рисунки 2.59, 2.60).

Таблица 2.14 – Распределение численности студентов в разрезе отраслей наук

Отрасль науки 2019 год 2018 год
Гуманитарные науки 129957,9 125371,85
Здравоохранение и медицинские науки 282859,1 271267,1
Инженерное дело, технологии и технические науки 829849,7 821065,05
Искусство и культура 77791,6 77945,85
Математические и естественные науки 155326,95 151608,85
Науки об обществе 786077,7 834076,45
Образование и педагогические науки 232801,3 231467,55
Сельское хозяйство и сельскохозяйственные науки 103628,55 102157,5

word image 85 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины» word image 86 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 2.59 – Сравнительный анализ количества вузов и численности студентов отраслевых вузов

Рисунок 2.60 – Распределение численности студентов в разрезе отраслей наук

Как видно из приведенных статистических данных за 2018 и 2019 годы, можно наблюдать очевидные тенденции в корректировке государством структуры подготовки специалистов в разрезе отраслей знаний. Очевидно стремление увеличить подготовку кадров по инженерным и техническим наукам, а также по математическим и естественным наукам. За два рассматриваемых года численность обучающихся по инженерным и техническим наукам увеличилась на 8784 чел., по математическим и естественным наукам – на 3718 чел. При этом наблюдается снижение объемов подготовки кадров по таким отраслям, как Науки об обществе (- 47999 чел.), Сельскохозяйственные науки (- 1471 чел.). Если в первом случае речь идет о сокращении ранее необоснованно «раздутой» подготовке специалистов – экономистов и юристов, то во втором случае сокращение подготовки кадров для стратегически важной агропромышленной отрасли экономики представляется непродуманной.

3 «Регуляторная гильотина» как фактор и условие развития современного аграрного образования

3.1 Суть «регуляторной гильотины» и краткий анализ ключевых законодательных актов по реформе контрольно-надзорной деятельности, последствия их принятия для системы аграрного образования

Последние два года в рамках «регуляторной гильотины» ведется активная работа по изменению контрольно-надзорной деятельности в самых различных сферах (в т. ч. в образовании). Фактически сейчас происходит систематизация регулирования этой непростой, весьма чувствительной для бизнеса и населения (вузов и студентов) деятельности государственных и местных органов, которая должна стать более современной, прозрачной и эффективной, снизить административную нагрузку с их стороны на предпринимателей и других лиц, в отношении которых проводятся разного рода проверки.

Это более чем 200 видов деятельности, где только на федеральном уровне осуществляется государственный контроль (надзор), около 50 – регионального и несколько меньше – муниципального. Такой контроль (надзор) затрагивает более 600 видов разрешительной деятельности.

Необходимость «регуляторной гильотины» обусловлена тем, что к концу текущего десятилетия в стране насчитывалось порядка 2 млн. различных норм и правил, носящих обязательный характер (рисунок 3.61). Все они будут детально проинвентаризированы и проанализированы – насколько они отвечают современным реалиям. Всего в рамках «регуляторной гильотины» до конца 2020 г. предстоит проанализировать на предмет отмены более 3 тыс. актов (к лету 2020 г. более 700 из них уже отменено) и принять порядка 500 новых документов, позволяющих успешно, без излишнего административного вмешательства развиваться бизнесу и при этом обеспечить безопасность людей.

«РЕГУЛЯТОРНАЯГИЛЬОТИНА»
сроки реализации реформы:

до 01 января 2021 года

Исполнители:

21 орган власти осуществляет

нормативно-правовое регулирование

Исполнители:

33 органа власти наделены полномочиями для проведения контрольно-надзорных мероприятий

ОБЪЕМ РАБОТ

ПО ИСКЛЮЧЕНИЮ, ИЗМЕНЕНИЮ

И УТВЕРЖДЕНИЮ НОВЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

В СИСТЕМЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

22 тысячи наименований нормативных актов ˃ 400 ведомственных законов ≈ 2 млн обязательных норм и правил
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ

по уровням государственной власти

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ

˃ 220 видов государственного контроля

РЕГИОНАЛЬНЫЙ

≈ 50 видов

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ

16 видов

Рисунок 3.61 –Реформа контрольно-надзорной деятельности в России

В сфере образования разного рода обязательные требования сейчас содержатся в 33 постановлениях Правительства Российской Федерации; 250 ведомственных приказах (главным образом – Минобрнауки России); более чем в 1500 ФГОС.

Также образовательный процесс регламентируется разного рода типовыми программами (основными – профессионального обучения, дополнительными профессиональными программами), примерными основными программами профессионального обучения и дополнительными профессиональными программами в специфичных областях (это вопросы обороны страны и безопасности государства и его граждан, обеспечения законности и правопорядка). Наконец, на федеральном уровне действуют и разного рода государственные требования в отношении минимума содержания дополнительных предпрофессиональных программ, их структуре и условиям реализации в различных областях.

29 мая 2019 года был утвержден План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» [41] – поручения Президента России по реализации Послания Федеральному собранию от 20 февраля 2019 г. (№ Пр-294 от 27 февраля 2019 г., подпункт «б» пункта 3).

«Дорожная карта» предусматривала консолидацию работы Правительства России и ведущих объединений работодателей по изменению действующего законодательства, а именно, по:

– признанию с 01 января 2021 года утратившими силу законодательных норм, устанавливающих требования, выполнение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора);

– утверждению и принятию в действие альтернативных норм, содержащих современные требования, в т. ч. международные, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и инновационных достижений в науке, образовании и информационных и др. технологиях [39, 41, 42].

Методика исполнения Плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины» была построена на основе:

– признания утративших силу всех нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов РСФСР, а также признание не действующими на территории Российской Федерации нормативных правовых актов СССР;

– внесение в законодательство Российской Федерации изменений, интегрирующих порядок дифференциации обязательных требований и выборочную отмену действия установлений изъятий из гражданских прав на подзаконном уровне;

– введение в действие современных законодательных норм по широкому контексту изменений к требованиям, разработанным с учетом риск-ориентированного подхода и передового уровня высоких технологий, основанных на экономике знаний в основных сферах общественных отношений [42].

«Регуляторная гильотина» построена на принципах индивидуального подхода, минимизации административного влияния и регуляторного воздействия, научной и технической обоснованности, общественной открытости и информационной доступности, выполнимости (реалистичности), снижения социально-экономических, экологических, общественных и др. рисков, приоритетности, соразмерности, повышения эффективности (рисунок 3.62).

word image 87 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 3.62 – Принципы «регуляторной гильотины»

Нормативное регулирование (как сферы образования, так и в целом) предусматривает, что:

– главным приоритетом для контролирующих органов будет защита жизни людей и их здоровья, соблюдение их прав и законных интересов. При этом в зависимости от тяжести возможных негативных последствий наращений установленных требований и их масштаба все виды деятельности будут отнесены к определенной категории реального риска;

– произойдет существенная оптимизация перечня и содержания контрольно-надзорных мероприятий. Речь идет о том, что, когда – то или иное производство не несет прямую опасность для здоровья, вместо того чтобы проводить масштабную выездную проверку целесообразнее организовать мониторинговую закупку или же наладить выборочный контроль. А уже по их результатам – выдать рекомендации, что делать. В некоторых случаях правильнее будет совсем отказаться от проведения плановых мероприятий и при этом сделать акцент в контрольно-надзорной деятельности на профилактике и недопущении чрезвычайных ситуаций;

– в законодательство вводится совершенно новое для нашей страны понятие – «контрольно-надзорное производство» (и раскрыты его содержание и процедура, по которой эти контрольные мероприятия должны проходить). Будут определен исчерпывающий перечень оснований для открытия такого производства и строго регламентированы все осуществляемые в его ходе процедуры и действия – по их содержанию, по их срокам и периодичности, по их количеству т.п.;

– основной формой взаимодействия между контрольным органами и проверяемой стороной станет обмен данными, причем весьма важна его форма – электронная. Для этого будет создан единый информационный ресурс, с доступной онлайн информацией о: 1) действиях контрольно-надзорных органов и их должностных лиц; 2) соблюдении проверяемыми лицами обязательных требований.

Для этого нужно:

1) создать совершенно новую систему обязательных требований, которые бы соответствовали: а) достигнутому уровню технологического развития производственной и непроизводственной сфер б) внедряемому последние 2-3 году риск-ориентированному подходу к контролю;

2) разработать и законодательно закрепить детальные правила, организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности.

В рамках этих направлений приняты законы [153]:

– «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (№ 851072-7).

– «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (№ 850621-7).

Первый из них больше затрагивает организационные аспекты образовательной деятельности, главным образом – вопросы лицензирования образовательной деятельности вузов, аккредитации образовательных программ и другие формы проверки образовательных организаций. Им определены правовые основы и ключевые вопросы организации установления обязательных требований, оценки их применения при осуществлении контроля или надзора, особенности привлечения нарушителей этих требований к административной ответственности, предоставления государственными и муниципальными органами связанных с такими требованиями услуг. Также законопроект определит порядок оценки соответствия продукции и применения при контроле или надзоре иных форм оценок и экспертиз.

Этот закон содержит определение понятия обязательного требования, определяет цели и то, по каким принципам эти требования будут устанавливаться, какие органы будут их устанавливать и каковы их полномочия. В нем же определены вопросы, связанные с порядком разработки содержащих обязательные требования актов (и их вступления в силу), а также с возможностью установления разного рода правовых режимов экспериментального (переходного) характера.

Так, к основным принципам, по которым устанавливаются обязательные требования, отнесены следующие:

1) законность всех действий по надзору и контролю;

2) обоснованность таких действий;

3) правовая регламентация их осуществления;

4) системность регулирования в данной сфере;

5) открытость осуществления данной деятельности и ее регулирования, а также их предсказуемость;

6) исполняемость (фактическая и правовая возможность осуществления соответствующей деятельности).

В сфере высшего образования предстоит:

– выявить такие действующие обязательные требования, которые не требуют их содержательного пересмотра, и такие, для которых это требуется (нужно изменить уровень регулирования);

– полностью отказаться от ряда обязательных требований;

– разработать и принять соответствующие поправки в действующие федеральные законы (как концептуального характера, так и технические);

– разработать и принять подзаконные нормативные акты.

Вместо пяти существующих форм регламентации образовательной деятельности (1-лицензирование, 2-лицензионный контроль, 3-госаккредитация, 4 – контроль качества и 5 – надзор) предполагается оставить 3:

– лицензирование;

– лицензионный контроль;

-госаккредитация (по ее итогам: либо подтверждение аккредитации, либо замена руководителя вуза, либо его реорганизация).

Если положения первого из названных законов больше затрагивают организацию образовательного процесса и контроль за ним, то принятие второго больше повлияет на содержание образовательных программ и дисциплин, связанных с осуществлением государственного и муниципального контроля (надзора). Соответственно, новшества «регуляторной гильотины» первого из них сравнительно «универсальны» для всех вузов, последствия же принятия второго весьма специфичны для аграрной сферы и аграрных вузов. Это обусловлено тем, что развитие в отечественном АПК принципиально новых отношений, внедрение новых механизмов их регулирования и форм государственной поддержки, создание и успешное развитие иных, в сравнении с предыдущими организационно-правовыми формами, требуют подготовки квалифицированных кадров, способных решать сложные проблемы правового характера в современном АПК. При этом такая подготовка тесно увязана с текущими проблемами в аграрной сфере, в т.ч. с реформированием контрольно-надзорной деятельности. Эти проблемы носят весьма специфический отраслевой характер (сертификация органической продукции; фитосанитарный надзор при пересечении границы; контроль за экспортом сельскохозяйственной продукции; земельный надзор, затрагивающий в т.ч. и весьма актуальные проблемы невостребованных земельных долей в сельскохозяйственном производстве; неупорядоченности границ земельных участков и споров по ним; разработки совершенно нового инструмента управления в данной сфере – сельскохозяйственных регламентов и др.).

«Причем эти проблемы сугубо специфичны в силу того, что в аграрных (аграрно-земельных, аграрно-производственных, ветеринарных, фитосанитарных и т.п.) отношениях вопросы жизни сельского населения относятся к первоочередным. Также, как и то, что вопросы обжитости, заселенности сельских территорий тесно связаны с геополитическими вопросами (примером этого является реализуемые в настоящее время на основании соответствующих законодательных положений меры по передаче гражданам так называемого «дальневосточного гектара»). При этом деятельность конкретного субъекта, например – фермера, может носить разноплановый характер (выращивание сельскохозяйственной продукции, агротуризм, оказание социально важных услуг и т.п.)» [72].

«Высокая зависимость от природных (колебания климата, засухи и чересчур дождливые годы) и биологических факторов (болезни сельскохозяйственных животных и растений) также придает дополнительную специфику аграрным отношениям, как предмету правового регулирования. Это же относится к рассосредоточенности по территории производственного процесса в сельском хозяйстве» [72].

Также следует отметить специфику современного состояния соответствующей нормативной правовой базы, которая (кроме Федерального закона от 29 декабря 2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» в определенной «степени выполняющего для аграрного права функцию отраслеобразующего акта) представлена принятыми в 1990-е годы и самом начале «нулевых» годов законами, требующими актуализации, в т. ч. в рамках «регуляторной гильотины» – о ветеринарии, племенном животноводстве, сельскохозяйственной кооперации, крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйствах» [72], об обеспечении плодородия, о землеустройстве, о мелиорации и др.

В настоящее время к числу основных контрольно-надзорных мероприятий в сфере АПК, организацию и осуществление которых предстоит существенно перестроить после принятия законопроекта, следуют отнести возложенные на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзр):

– ветеринарный надзор (и входящий в его содержание ветеринарный контроль пересечения государственной границу, как в пунктах пропуска, так и при таможенном оформлении), а также надзор за обращением лекарственных средств в ветеринарии, и контролю за их доклиническими и клиническими исследованиями;

– контроль за соблюдением технических регламентов (предусмотренных ими требований), обеспечивающих безопасность кормов и добавок, при изготовлении которых применены ГМО;

– надзор за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами;

– земельный надзор (его осуществляют 3 службы, Россельхознадзр – за землями сельскохозяйственного назначения);

– фитосанитарный контроль и мониторинг за карантинным фитосанитарным состоянием территории страны;

– надзор за качеством и безопасностью пищевых продуктов;

– надзор в сфере семеноводства, а также контроль за тем, как осуществляется посев (посадки) подкарантинной продукции, которая ввезена из стран, в которых выявлены карантинные объекты, характерные для такой продукции;

– контроль за ввозом в страну ГМО и мониторинг их воздействия на человека и окружающую среду;

– надзор за обращением с животными, которых содержат в культурно-зрелищных целях.

Для реализации этих контрольно-надзорных функций Правительство Российской Федерации наделило Россельхознадзр обеспечивающими их полномочиями, такими как:

– контроль за тем насколько полно и качественно региональные органы осуществляют переданные им федеральные полномочия в области ветеринарии. Для этого Службе предоставлено право проводить проверки, выдавать обязательные для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, а также привлекать к ответственности должностных лиц региональных органов;

– выборочный контроль качества лекарственных средств для ветеринарии;

-выдача: а) заключений о производителях таких средств и заданий на проведение экспертиз таких средств; б) документов, подтверждающих допуск таких препаратов к обращению; в) различных сертификатов (фитосанитарных, реэкспортных, карантинных); г) различных лицензий; д) фитосанитарных документов, в т.ч результатов различных исследований, обеспечивающих карантин растений;

– государственная регистрация лекарственных средств для ветеринарии и ведение их государственного реестра;

– инспектирование таких организаций, которые занимаются лекарственными средствами для ветеринарии;

– анализ степени фитосанитарного риска и введение (изменение, отмена) экстренных карантинных мер фитосанитарного характера, а также выдачи и учета, и лицензий на право выполнения работ по карантинному фитосанитарному обеззараживанию;

– самостоятельное осуществление производства по административным правонарушениям в подконтрольных сферах, в т.ч. это возможность составлять протоколы о таких правонарушениях, и привлекать к ответственности;

– приостановка применения и реализации лекарственных препаратов для ветеринарии;

– контроль за недопущением заноса заразных болезней животных и растений из других стран

– регистрация поднадзорных объектов и др.

Все эти непосредственно контрольно-надзорные и обеспечивающие их мероприятия (интенсивность и порядок их осуществления, полномочия должностных лиц, характер взаимодействия с проверяемыми лицами, наконец, – целесообразность сохранения той или иной функции) будут затронуты законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Речь идет как об обновлении соответствующей нормативной правовой базы (положения о том или ином надзоре/контроле), так и об устранении дублирования различных органов (это очевидно на примере контрольно-надзорной деятельности в земельно-имущественной сфере – при наличии развернутой сети государственного (федерального) земельного надзора осуществляется также муниципальный земельный контроль).

Характеризуя последствия принятия данного законопроекта, следует отметить, что он направлен на устранение недостатков действующей системы контроля и надзора (как государственного, так и муниципального), на обеспечение должного уровня систематизации законодательного регулирования, устранение имеющихся пробелов. Наконец, как и первый законопроект, он предусматривает отход от неоправданного акцента на проверках как форме контрольно-надзорной детальности, которые, как известно, являются весьма затратными и для проверяемых организаций (бизнеса, образовательных учреждений) и для самих органов контроля и надзора.

При этом закон универсален, его положения регулируют организацию и осуществление всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (кроме конкретных сфер, связанных с вопросами обороны и безопасности, банковской деятельности и др.).

При этом осуществление каждого вида контроля и надзора будет регламентироваться соответствующим положением, а полномочия государственных и муниципальных органов – четко разграничены. Также в отдельных сферах осуществление контроля и надзора смогут осуществлять государственные и муниципального учреждения, внебюджетные фонды и корпорации, а также публично-правовые компании.

Особый упор делается на профилактику причинения вреда (соответствующие мероприятия – по информированию, обобщению правоприменительных практик, разработке разного рода руководств, выдача рекомендаций и предостережений, консультированию, профилактическому сопровождению, самообследованиям, профилактическим визитам и т.п. – теперь признаются приоритетными) и на стимулирование добросовестности проверяемых лиц, участие которых в профилактических мероприятиях провозглашается их правом, а не обязанностью. Причем именно они и должны сами инициировать такие профилактические мероприятия (или, как минимум, – давать на это свое согласие).

В качестве механизма, дополняющего контрольно-надзорную деятельность публичных органов, предусматривается широко применять негосударственные формы контроля и независимую оценку соблюдения обязательных требований (подтверждение их соблюдения независимыми организациями, контроль со стороны саморегулируемых организаций (далее – СРО) за деятельностью входящих в них членов). Также должен получить большее развитие институт страхования рисков, связанных с опасностью причинения вреда (нанесения ущерба).

Основными принципами контрольно-надзорных мероприятий провозглашается соразмерность вмешательства в хозяйственно-распорядительную деятельность контролируемых лиц, управление рисками и недопустимость множественности контроля несколькими органами за соблюдения одних и тех же требований одним лицом.

В качестве механизма, позволяющего уменьшить число проверок и иных форм деятельности по контролю и надзору (снизить ее интенсивность) рассматривается автоматизированный мониторинг объектов контроля с использованием способных работать в автоматическом режиме специальных технических средств, которые способны обеспечить фото- и киносъемку, видеозапись, и иные возможности сбирать и фиксировать информацию. При такой организации контроля подлежащие ему лица, можно будет освободить от других форм плановых контрольно-надзорных мероприятий (проверок). И вообще, проверки, как форма контрольных мероприятий, являющаяся для проверяемого затратной по времени и серьезной по своим последствиям, будут возможны только после их согласования с органами прокуратуры. Базовым же механизмом станет система управления рисками возможного вреда – понятие системы управления и порядок ее правового регулирования как раз определены в законопроекте. При этом вводятся шесть категорий риска, при отнесении которым будут учтены степень тяжести возможных негативных последствий, их вероятность, масштаб, то, насколько они устранимы, а также данные о добросовестности проверяемого лица (для этого будут определены критерии такой добросовестности). Так, для объектов, где риск причинения вреда низкий плановые контрольно-надзорные мероприятия вообще не будут проводиться.

Отдельно следует отметить, что вводится новое понятие – «контрольно-надзорное производство», только после открытия такого производства можно будет проводить любые контрольно-надзорные мероприятия (причем в рамках этого производства и с соответствующим процессуальным обоснованием, и в определенных (процессуальных) формах). Перечень оснований и поводов для того, чтобы открыть такое производство будет исчерпывающим. Так удастся избежать ситуаций, когда в отношении одного лица ведутся неограниченные по числу мероприятий и их продолжительности контрольно-надзорные действия.

Что касается межведомственной координации, то она приветствуется – законопроект допускает проведение совместных контрольно-надзорных мероприятий – как межведомственных, так и государственно-муниципальных.

Усиливается и защита прав проверяемых лиц. Также создается механизмам недопущения злоупотреблений в ходе контроля и надзора, исключения давления при их осуществлении на бизнес.

Весьма важным для аграрных (и любых других) вузов новшеством является то, что в много внимания уделено использованию при проведении контроля и надзора информационных технологий. При этом вся информация об осуществляемых контролерами действиях и о том, насколько проверяемые лица соблюдают обязательные для них требования, будет доступна в режиме реального времени. И если в соответствующей информационной системе не будет указано, то или иное контрольно-надзорное мероприятие или действие, то оно не будет иметь никакого юридического значения, а осуществляющий их инспектор просто не будет допущен на проверяемый объект.

Предстоящая цифровизация контроля и надзора важна как с точки зрения подконтрольности вузов соответствующим структурам, так и для усиления дисциплин, подготавливающих будущих специалистов (будущих участников обеих сторон контрольно-надзорных мероприятий) в вопросах получения и обработки информации, ее хранения и уничтожения.

При этом надо принимать во внимание, что текущий момент характеризуется широким распространением в мире и в нашей стране цифровых, информационных и телекоммуникационных технологий, в самых различных областях идет активная цифровизация производственных и управленческих процессов. В России такие технологии уже успешно внедрены в сферах жилищно-коммунального хозяйства (например, ГИС ЖКХ), здравоохранения (ЕМИАС), предоставление государственных услуг (ГОСУСЛУГИ), и осуществление закупок (ЕИС).

Это предусматривает в т. ч. п.20 Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации [109], согласно пп. «а» которого приоритетами на период до 2030 г. провозглашены, в т.ч.:1) переход к цифровым технологиям, 2) машинное обучение и 3) создание специальных систем, способных обрабатывать большие по своему объему данные.

Сельское хозяйство, в силу своих особенностей (рассосредоточенность по территории, сезонный характер, тесная связь производственных процессов и образа жизни работников – сельских жителей) является сферой, где это также актуально. Так, для аграрного производства характерна множественность изменчивых во времени и пространстве факторов, определяющих его результаты – природно-климатические, почвенные, биологические, экономические, социальные и другие, необходимость учета которых на уровне конкретных агрохозяйств влечет существенные управленческие издержки. Другим фактором является то, что к процессам сельскохозяйственного производства, переработки, транспортировки и потребления его продукции привлечены многочисленные, разнохарактерные и территориально рассредоточенные хозяйствующие субъекты.

Экспертные оценки снижения себестоимости в данном секторе за счет оптимизации затрат и более эффективного распределения средств благодаря переходу на цифровые технологии – не менее 25%.

При этом главным средством сельскохозяйственного производства являются земельные ресурсы. Далее будет кратко охарактеризовано, насколько готово современное сельское хозяйство в целом к внедрению цифровых технологий, и что мешает их развитию применительно к земельным ресурсам.

За последнее десятилетие произошло активное распространение в сельскохозяйственное производство информационных технологий. Так, если в середине «нулевых» годов выход в сеть Интернет имели менее 13% агрохозяйств, то сейчас это более 60%. Но использование ими цифровых технологий неравномерно по различным категориям хозяйств, уменьшаясь по мере сокращения их масштаба: среди малых сельхозорганизаций это 55,4%, микропредприятия – 44,2%, фермеры и индивидуальные предприниматели в АПК – 24%. Наименьшее распространение – в секторе личных подсобных хозяйств– 21,8%.

Поэтому развитие цифровых технологий надо продвигать дифференцированно: 1) цифровизация процессов государственного управления в данной сфере (все органы управления имеют необходимый доступ); 2) цифровизация непосредственно сельскохозяйственного производства (поэтапная – разными темпами для различных его секторов).

При этом способы цифровизации указанного управления уже сейчас должны включать в себя: 1) трансформацию применяемых в процессе управления информационных систем с тем, чтобы сформировать единое информационно-цифровое пространство, включая «оцифровку» больших объемов, имеющихся неструктурированных данных; 2) непротиворечивость и полноту данных этих систем; 3) пригодность их данных для последующего автоматизированного управления, в т.ч. сознания аналитического слоя данных. В качестве препятствующих этому рисков, как правило, называются:

– отсутствие единообразия в подходах к стандартизации процессов работы с информацией – формы и форматы ее сбора, передачи, обработки и последующего хранения (в результате чего нет полной и актуальной информации о наличии и состоянии земельных ресурсов и иных факторов АПК);

– недостаток специалистов (на отраслевом рынке труда), а также их недостаточную квалификацию;

– зависимость от импортных разработок и связанную с ней высокую стоимость технологических решений, зависимость от курсовых колебаний мировых валют и ограничений санкционного характера;

– недостаточность соответствующего нормативного правового обеспечения и отсутствие практики межведомственного взаимодействия (что на наш взгляд не является критичным и может быть восполнено в процессе цифровизации);

– отсутствие долгосрочных планов и прогнозов по использованию земельных ресурсов и неполнота данных о постановке на кадастровый учет используемых в сельскохозяйственном производстве земель и участков.

На последнем риске следует остановиться отдельно. Действительно аграрное производство осуществляется на территории, превышающей 0,52 млрд. га. При этом число участков (учетных единиц) достигает 60 млн., а число их правообладателей – субъектов земельных отношений превышает 40 млн. лиц. По состоянию на конец 2019 г., на кадастровый учет поставлено немногим более 13 млн. таких участков, причем для значительной их части местоположение и границы не указаны (не определены). Так, выборочное обследование, проведенное несколько лет назад преподавателями и учеными ГУЗа в Белгородской области (был обследован типичный для Черноземья аграрный район – Корочанский) показало, что тогда на кадастровой карте около 40% общей площади сельскохозяйственных угодий вообще не было отражено. А из учтенных земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, принадлежность к категории земель сельскохозяйственного назначения указана лишь для 54%. То есть две трети земельных участков сельскохозяйственного назначения либо просто не поставлены на кадастровый учет, либо учтены без установления их принадлежности к категории земель.

Но куда хуже другое – разные ведомства ведут свои системы, отличающиеся по исходным сведения, методам их обработки, требованиям к точности их данных и даже использованием различной картографической основы.

В качестве примеров приведем следующие:

1) наиболее ценными являются мелиорированные земли (орошаемые и осушенные), которые позволяют не только получить урожайность в 3-4 раза выше, чем на богарных землях, но и обеспечивают стабильность аграрной отрасли в условиях неблагоприятных климатических проявлений; естественно, что учет таких земель ведется наиболее тщательно – Росреестром (в рамках универсального кадастрового учета) и Минсельхозом России (являющегося уполномоченным органом в вопросах мелиорации). Их официальные данные о наличии таких земель различны. Причем, если расхождение по осушаемым землям весьма значительно и составляет 38,1% (по данным Росреестра их 6596,3 тыс. га, а по данным Минсельхоза России – 4775,63 тыс. га);

2) Росреестр и Росприроднадзор представляют совершенно разные данные о площади нарушенных, требующих проведения рекультивации земель. Так, из отчетности первого следует, что в 2018 г. в целом по стране она составила 1062,5 тыс. га. Тогда как по данным второго (который начал вести соответствующий учет с 2013 г.), в 2018 г. она была значительно (на 31%) меньше – 732,6 тыс. га, а в предыдущем году, наоборот, дынные второй службы превышали сведения, представленные первой;

3) имеются расхождения данных о площадях земель лесного фонда. Так, по данным Рослесхоза всего по стране таких земель было 1183,3 млн. га, тогда как Росреестр показывает меньшую на 5,06% площадь – 1126,3 млн. га.

При этом только на общефедеральном уровне функционирует 14 ведомственных информационных ресурсов о наличии и состоянии земель. Все эти системы отличаются оборудованием, технологиями, т.е. работа по их интеграции представляется сопоставимой с организацией всего процесса цифровизации АПК [127]. Причем, развитие этого процесса из-за существенных различий в подходах и принципах их формирования и функционирования неизбежно создаст новые сложности на стадии их интеграции.

Нынешняя ситуация в чем-то схожа с той, что была в первые годы аграрно-земельной реформы в России в начале и середине 1990-х годов, когда темпы проводимых в регионах земельных преобразований различались (по содержательному наполнению сведений основной тогда информационной системы о землях – земельного кадастра). При этом процессы внедрения на местах аппаратно-программных средств, применяемых при кадастровом учете, шли с использованием различных технологий (часто несопоставимых). Кроме того, к этому порой привлекались разные зарубежные партнеры, продвигавшие «свои» разработки и технологические решения. То есть существовал риск утратить единообразие кадастрового учета в масштабах страны. Этот риск был устранен путем разработки и принятия специальной федеральной целевой программы (автор данного раздела участвовал в ее разработке). Но если тогда риск был связан с утратой единообразия только между различными регионами страны, то сейчас на первый план выходит несопоставимость разных федеральных систем.

3.2 Анализ хода трансформации контрольно-надзорной деятельности (на примере рабочей группы «Земля и недвижимость») и задачи аграрного образования

О степени масштабности осуществляемых изменений (а, соответственно, – готовности вузов к пересмотру учебно-методических материалов) можно судить на примере структуры нормативного регулирования в сфере общественных отношений по использованию и охране земель, надзор за соблюдением требований, к которым осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии в рамках осуществления государственного земельного надзора.

Следует отметить, что для подготовки предложений по проведению реформы контрольно-надзорной деятельности в различных сферах было создано более 40 рабочих групп. Одной из них является группа «Земля и недвижимость», которая готовила предложения в следующих сферах:

государственный земельный надзор;

надзор в области геодезии и картографии;

надзор за деятельностью СРО (это организации арбитражных управляющих, оценщиков, кадастровых инженеров, операторов электронных площадок);

надзор за проведением кадастровой оценки;

лицензионный контроль за геодезической и картографической деятельностью;

надзор в области землеустройства;

выдача лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности;

включение сведений о некоммерческих организациях арбитражных управляющих и оценщиков, медиаторов, кадастровых инженеров, арбитражных управляющих в соответствующие реестры, а также их регистрация и ведение реестра;

проведение экспертизы землеустроительной документации;

допуск арбитражных управляющих к государственной тайне.

Автор данного раздела является экспертом указанной группы, что позволяет более подробно рассмотреть некоторые проблемные аспекты осуществления «регуляторной гильотины» в соответствующей сфере.

3.2.1. Проблемы и перспективы применения новых методов государственного земельного надзора и форм его осуществления

В настоящее время осуществление государственного земельного надзора регулируется ст. ст. 71 – 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) [19]. Он возложен на три специально уполномоченные федеральные службы: Росреестр, Россельхознадзор и Росприроднадзор. Распределение полномочий указанных федеральных служб следующее:

– на Росреестр возложены надзорные функции за: 1) исключением фактов самовольного занятия участков или их использования без надлежащих документов, а также осуществления их самовольных мены или уступки прав на них; 2) переоформлением юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования участками; 3) использованием участков строго по их целевому назначению; 4) приведением земель в пригодное для целевого использования состояние; 5) сохранностью обозначающих границы участков межевых знаков;

– на Россельхознадзор возложено осуществление надзора за: 1) сохранностью плодородного слоя почвы (выявлением и пресечением его самовольного снятия, перемещения или уничтожения); 2) действиями с пестицидами, агрохимикатами или иными веществами и отходами, коротые представляют опасность для здоровья людей и окружающей среды; 3) недопущением порчи земель; 4) действиями правообладателей участков по улучшению и охране земель, в том числе за выполнением ими возложенных на них обязанностей в этой части; 4) выполнением требований законодательства о том, что соответствующие участки должны использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства; 5) мелиорацией;

– на Росприроднадзор, возложено осуществление надзора за: 1) проведением рекультивации земель, нарушенных в процессе разработки полезных ископаемых, осуществления работ при строительстве объектов, проведении различных изысканий и т.п.; 2) соблюдением требований по охране почв от эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих их состояние, а также выполнением мер по улучшению земель; 3) использованием земель и лесов в водоохранных зонах и на прибрежных защитных полосах; 4) недопущением самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с веществами и отходами, опасными для окружающей среды [10].

Региональные органы к осуществлению такого надзора не привлекаются, но у всех трех служб во всех регионах имеются территориальные подразделения.

Сейчас земельный надзор стал включать в себя три группы мероприятий.

Во-первых, организуются и проводятся проверки соблюдения требований земельного законодательства. Такие проверки могут быть как плановыми (не чаще чем раз в 3 года; причем разрабатываемый на очередной календарный год план их проведения согласовывается с органами прокуратуры), так и внеплановыми – если:

– истек срок исполнения, ранее выданного (при предыдущей проверке) предписания устранить правонарушение;

– имеется информация о том, что: а) произошло нарушение субъекта земельных правоотношений; б) причинен вред гражданам, животным, растениям (их жизни или здоровью), окружающей среде, объектам, имеющим статус культурного наследия или же безопасности государства; в) возникла чрезвычайная ситуация либо ее угроза;

– дано соответствующее поручение главы государства или Правительства либо имеется требование прокурора провести такую проверку по поступившим в органы прокуратуры материалам;

– по итогам административного обследования выявлены признаки нарушения законодательства (см. далее).

Во-вторых, – это систематические наблюдения за исполнением земельного законодательства, анализ и прогноз их исполнения, предусматривающие: а) административные обследования и б) анализ НПА принятых органами государственной власти и местного самоуправления.

С 2015 года земельный надзор уже значительно преобразился – его новой формой стало проведение административных обследований объектов земельных отношений, которое осуществляется без посещения обследуемых участков с использованием лишь такой информации, которая уже имеется доступных легальных источниках (любых). То есть каких-либо контактов между должностными лицами, выполняющими надзорные функции, и правообладателями земельных участков не происходит. В первую очередь административные обследования охватывают такие земельные участки и земли, которые: 1) имеют кадастровую стоимость выше средней по муниципальному образованию; 2) исходя из данных статистики сделок их купли-продажи, являются активно вовлеченными в гражданский оборот; 3) исходя из числа обращений о предоставлении участков могут быть предоставлены гражданам и организациям после их изъятия по причине ненадлежащего использования. Если по результатам проведенного обследования признаков нарушений не выявлено, то новое обследование в отношении такого участка или иного объекта может состояться только по истечении двух лет, и в течение трех лет они не включаются в планы проверок. Выявление же указанных признаков является основанием провести внеплановую проверку.

Новацией последних 3-4 лет стало внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении различных видов государственного контроля (надзора), суть которого в том, что подход к проверяемым лицам и объектам дифференцируется с учетом категории риска (определяется вероятностью несоблюдения обязательных требований) или опасности (определяется тяжестью потенциальных негативных последствий).

При проведении земельного надзора этот подход также реализуется. Теперь для земель, в отношении которых надзор осуществляется Росреестром, установлены следующие категории:

– к среднему риску отнесены 1) кладбища, места захоронения отходов и примыкающие к ним; 2) земли, где ведется гаражное или жилищное строительство;

– к умеренному риску –1) граничащие с землями лесного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, а также запаса; 2) земли населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, примыкающие к сельскохозяйственным угодьям; 3) земли сельскохозяйственного назначения, смежные с населенными пунктами;

– земельными участками низкого риска являются все остальные.

Для земель сельскохозяйственного назначения, надзор за которыми возложен на Россельхознадзор, определены следующие категории риска:

– земельные участки среднего риска – это: 1) мелиорируемые и мелиорированные участки; 2) смежные с участками, на которых расположены крупные птице- или животноводческие комплексы; 3) участки, кадастровая стоимость которых на 50% и более выше, чем в среднем по муниципальному району (или городскому округу);

– земельные участки умеренного риска – это: 1) смежные с землями промышленности и иного специального назначения; 2) в границах которых расположены магистральные трубопроводы; 3) смежные с участками, на которых расположены птице- или животноводческие комплексы (с мощностью менее чем соответствующие среднему риску);

– земельные участки низкого риска – это все иные участки.

Близкие к земельному надзору задачи решаются и при муниципальном земельном контроле, который охватывает все объекты земельных отношений в границах соответствующего муниципалитета. При этом лица, на которых возложен муниципальный земельный контроль, не могут самостоятельно привлекать правонарушителей земельного законодательства к ответственности. Поэтому, если они выявляют такие нарушения, то направляют информацию об этом в орган земельного надзора.

Также ст. 72.1 ЗК РФ предусмотрен общественный земельный контроль, который осуществляется общественными организациями и гражданами. Его предметом является, в первую очередь, соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления порядка подготовки и принятия решений, которые затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц. Также этот вид контроля охватывает иные вопросы соблюдения установленных требований по использованию и охране земель. Участие граждан в осуществлении такого контроля регулируется федеральными законами и другими актами, носящими универсальный характер [15].

Кроме того, в советский период и большую часть постсоветского времени предусматривалось ведение производственного земельного контроля – самим землепользователем в ходе осуществления им на предоставленном участке хозяйственной деятельности (крупные землепользователи даже создавали у себя для этого специальные службы или же возлагали эти обязанности на отдельных должностных лиц). Но с 2015 г. такой контроль не предусмотрен законодательством (признана утратившей силу ст. 73 ЗК РФ [21]).

В настоящее время в данной сфере регулированию подлежат, главным образом, отношения имущественного характера по владению, пользованию и распоряжению как целыми земельными участками и их отдельными частями. Соответствующие (реализуемые государственными и муниципальными органами) контрольно-надзорные функции обеспечивают реализацию ряда охраняемых законом ценностей (таблица 3.15).

Таблица 3.15 – Система ценностей в земельно-имущественной сфере, способы их обеспечения и риски

Охраняемая законом ценность Способы (методы) государственного регулирования (обеспечения ценности) Риски, на минимизацию которых направлено регулирование
1. Право граждан и юридических лиц владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами, которые при этом могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Причем реализация ими своих прав не должна наносить ущерб окружающей среде или нарушать права и законные интересы иных лиц (ст. 9, ст. 36 Конституции Российской Федерации) 1.1 Выполнение контрольных мероприятий в рамках государственного земельного надзора 1.1.1. Нарушение прав на земельный участок

1.1.2. Самовольное занятие земельных участков, в том числе участков общего пользования, неисполнение обязанности переоформить право на земельный участок или его часть, если такое право не предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ)

1.2. Выполнение контрольных мероприятий в рамках муниципального

земельного контроля

1.2.1. Нарушение права на владение, пользование и распоряжение земельным участком, принадлежащим на том или ином праве Российской Федерации, ее субъекту, органу местного самоуправления, организации и (или) гражданину

1.2.2. Самовольное занятие земельных участков, в том числе участков общего пользования, неисполнение обязанности переоформить право на земельный участок или его часть, если такое право не предусмотрено ЗК РФ

2. Предотвращение и ликвидация истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и иного негативного воздействия на земли, а также обеспечение их рационального использования (статья 12 ЗК РФ, статья 9 Конституции Российской Федерации). 2.1. Осуществление мероприятий по контролю в рамках осуществления государственного земельного надзора 2.1.1 Использование земельного участка не в соответствии с установленным целевым назначением и (или) разрешенным использованием;

2.1.2. Неиспользование земельного участка, который был предоставлен в целях жилищного или иного строительства;

2.1.3. Не приведение земельного участка по истечении срока пользования им в состояние, которое позволяло бы его использовать по назначению

2.2. Осуществление контрольных мероприятий в рамках муниципального земельного контроля 2.2.1. Использование земельного участка не в соответствии с установленным целевым назначением и (или) разрешенным использованием;

2.2.2. Неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, в указанных целях.

2.2.3. неприведение земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению

2.3. Выдача разрешений на условно-разрешенный вид разрешенного использования земельного участка 2.3.1. Использование земельного участка не в соответствии с установленным правовым режимом
3. Право на равный доступ к приобретению земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (пункт 2 статьи 15 ЗК РФ) 3.1. Осуществление мероприятий по контролю в рамках осуществления государственного земельного надзора 3.1.1. Отказ в удовлетворении заявления о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности в случае, если оно должно было быть удовлетворено

3.1.2. Нарушение срока рассмотрения такого заявления;

3.1.3. Удовлетворение органом государственной власти или органом местного самоуправления такого заявления, которое не могло быть удовлетворено;

3.2. Осуществление мероприятий по контролю в рамках осуществления общественного земельного контроля 3.2.1. Принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления неправомерных решений по вопросам распоряжения земельными участками, затрагивающих

права и законные интересы граждан, юридических лиц.

Суть новой структуры нормативного регулирования сводится к тому, что, исходя из положений Конституции Российской Федерации [1] и Земельного Кодекса Российской Федерации в сфере общественных отношений по использованию и охране земельных участков и их частей в сфере регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками и их частями, ключевые охраняемые ценности остаются неизменными. Это:

  • право владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, находящимися в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, если это не наносит ущерба
  • окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статьи 9, 36 Конституции Российской Федерации);
  • предотвращение и ликвидация истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и иного негативного воздействия на земли, а также обеспечение
  • рационального использования земельных участков, в том числе это относится и к восстановлению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и улучшения этих земель (статья 12 ЗК РФ, статья 9 Конституции Российской Федерации);
  • право на равный доступ к приобретению земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности (пункт 2 статьи 15 ЗК РФ).

Что касается рисков, воздействие которых причиняет ущерб охраняемым законом ценностям, источников возникновения рисков, и способов воздействия на них, то в рамках «регуляторной гильотины» исходят из следующего.

Охраняемая законом ценность – право владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, находящимися в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Рисками в данном случае являются:

– нарушения права на владение, пользование и распоряжение земельным участком, принадлежащим на том или ином праве Российской Федерации, ее субъекту, органу местного самоуправления, организации и (или) гражданину,

– самовольное занятие земельных участков общего пользования, в том числе проходов, проездов, рекреационных зон, береговых полос водных объектов (степень таких рисков можно оценить, как среднюю).

Источниками возникновения указанных рисков являются юридические лица, граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления.

В качестве способов воздействия на указанные риски с целью их снижения является осуществление обследований земельных участков и проверочных мероприятий в рамках осуществления государственного надзора.

Что касается негосударственных мер воздействия на эти риски, то они не могут быть применены в связи с невозможностью выявления факта использования земельного участка без предусмотренных законом прав до получения результатов проведения контрольно-надзорных мероприятий.

Обязательное требование, предусматривающее возникновение у различных лиц прав на земельные участки (по предусмотренным гражданским законодательством и другими федеральными законами основаниям) установлено статьями 25, 26 Земельного Кодекса Российской Федерации.

При этом за самовольное занятие земельного участка (использование участка без предусмотренных законом прав) Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) установлена административная ответственность в виде административного штрафа, размер которого зависит от кадастровой стоимости, которая определена для земельного участка, на котором было допущено правонарушение.

Необходимо отметить, что нормы о защите права на владение и пользование земельным участком правообладателя земельного участка закреплены в законодательных актах многих стран мира. Практически во всех государствах организации экономического сотрудничества (далее – ОЭСР) фундаментальной основой, из которой исходят публичные органы в ходе организации управления земельными ресурсами и его практического осуществления является регулирование правоотношений по поводу земли со стороны государства и муниципалитетов.

Воздействие на указанные риски с целью их снижения приведут и к снижению вероятности причинения материального ущерба правообладателям земельных участков.

Следующей охраняемой законом ценностью является недопущение оказания на земли негативного воздействия (их истощения, деградации, причинения им порчи и т.п.), если же предотвратить это не удалось, то – ликвидация последствий такого воздействия. Сюда же следует отнести то, что земли должны использоваться рационально, что должны проводиться работы по восстановлению уровня их плодородия и улучшения их качественного состояния. Здесь следует выделить три группы рисков.

Во-первых, риском для этой ценности является то, что использование земельного участка может осуществляться не в соответствии с установленным для него целевым назначением и (или) разрешенным использованием. Степень этого риска – средняя.

Источниками этого риска являются правообладатели участков – организации, граждане, органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные правами собственников, пользователей и арендаторов земельных участков.

Способом воздействия на такие риски с целью их снижения является осуществление обследований земельных участков и проверочных мероприятий в рамках осуществления государственного надзора. Что касается негосударственных мер воздействия на данные риски, то они не могут быть применены в связи с возможностью выявления факта использования земельного участка не в соответствии с установленным целевым назначением только в результате обследований земельных участков.

Следует отметить, что обязанность собственника участка (как и иного его правообладателя) использовать его в строгом соответствии с его целевым назначением закреплена в статье 42 ЗК РФ. За использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде административного штрафа, величина которого зависит от кадастровой стоимости земельного участка, на котором совершено нарушение. Кроме того, в случае неустранения нарушения в установленный срок, указанный в выданном предписании об устранении правонарушении, предусмотрена гражданская ответственность в виде изъятия земельного участка. Важным является то обстоятельство, что в законодательстве большинства иностранных государств также содержатся аналогичные нормы, предписывающие использовать земельный участок в соответствии с разрешенным использованием. В частности, в Германии законодательно регулируются условия договоров частных лиц при аренде сельскохозяйственных земель. Ограничения, связанные с продажей таких земель (только для ведения сельхозпроизводства), действуют в Италии, Испании, Франции, Норвегии Швеции, а также к собственникам таких земель применяются специальные (дополнительные) профессиональные требования.

Поэтому воздействие на соответствующие риски с целью их снижения приводит к предотвращению нанесения экологического ущерба и защите публичных интересов. Для этого и вводятся столь жесткие требования по целевому использованию земель (согласно их принадлежности, к одной из категорий), проводится зонирование территорий, устанавливаются и применяются санкции за нарушение правил землепользования. Это и является в данном случае обязательным требованием.

Во-вторых, есть риски неиспользования земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства (степень такого риска следует оценить, как умеренную). Источниками этих рисков являются юридические лица и граждане – собственники соответствующих земельных участков.

Способом воздействия на эти риски с целью их снижения является осуществление обследований земельных участков и проверочных мероприятий в рамках осуществления государственного надзора на предмет наличия или отсутствия на земельном участке здания, строения, сооружения, для строительства которых земельный участок предоставлен. Правовым основанием для соответствующего обязательного требования, как и для осуществления соответствующих проверочных мероприятий (за его соблюдением) является возложенная на правообладателей обязанность использовать свой участок, которая закреплена в ЗК РФ. Ответственность за неиспользование участка, предоставленного под жилищное или иное строительство, установлена частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ. Размер административного штрафа за нарушение определяется в зависимости от кадастровой стоимости земельного участка, на котором совершено правонарушение. Кроме того, в случае неустранения нарушения в установленный срок, указанный в выданном предписании об устранении правонарушении, предусмотрена гражданская ответственность в виде изъятия земельного участка.

Негосударственные же методы воздействия на указанные риски не могут быть применены в связи с возможностью выявления факта неиспользования земельного участка только в результате проведения осмотра земельного участка и проведения контрольно-надзорных мероприятий.

Воздействие на эти риски с целью их снижения должно привести к вовлечению в экономический оборот неиспользуемых земель, будет предотвращать их деградацию, захламление и, как следствие, ухудшение экологических условий.

В-третьих, существуют риски неприведения земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, после окончания его использования (впрочем, степень таких рисков достаточно низкая). В качестве источников таких рисков следует рассматривать юридических лиц и граждан, которым было предоставлено право временного пользования чужим земельным участком и срок такого использования закончился.

Способами воздействия на такие риски с целью их снижения являются осуществление обследований земельных участков и проведение проверочных мероприятий в рамках осуществления надзора на предмет возможности его использования по целевому назначению. Следует отметить, что обязанность привести участок в состояние, пригодное для использования его по целевому назначению после окончания срока временного пользования им, закреплена ЗК РФ, из чего и вытекает соответствующее обязательное требование. Современное законодательство иностранных государств также содержит общие нормы, согласно которым участки должны использоваться согласно их предназначению. Воздействие на эти риски с целью их снижения приведет к тому, что больше земельных участков будет находиться в состоянии, пригодном для их целевого использования, к улучшению экологических условий, а также это будет препятствовать деградации и захламлению земель.

Решение этих задач применяя негосударственные методы регулирования риска невозможно в связи с тем, что факт исполнения обязанности привести земельный участок в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, может быть установлен только в результате осмотра земельного участка при проведении контрольно-надзорных мероприятий

Еще одной охраняемой законом ценностью является право на равный доступ к приобретению земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Рисками для этой ценности являются:

во-первых, отказ в удовлетворении заявления гражданина или юридического лица о предоставлении им земельного участка по не предусмотренным законом основаниям (степень риска следует расценить как достаточно вероятную, но умеренную);

во-вторых, нарушение срока рассмотрения заявления о предоставлении им участка (степень риска в данном случае будет достаточно низкой);

в-третьих, возможность удовлетворения такого заявления о предоставлении им земельного участка, которое в соответствии с законом не могло быть удовлетворено (степень такого риска – средняя).

Источником возникновения всех трех видов рисков являются должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченные принимать предоставлять земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Способом воздействия на такие риски является проведение анализа документов, имеющихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, Единого государственного реестра недвижимости, государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, на предмет правомерности принятия решения о предоставлении или отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Проведение такого анализа возможно только в рамках проведения контрольно-надзорных мероприятий при осуществлении государственного надзора.

Что касается негосударственных форм воздействия на указанные риски, то в статье 73 Земельного Кодекса Российской Федерации прямо указано на необходимость общественного земельного контроля, осуществляемого общественными организациями. В то же время применение исключительно негосударственных мер воздействия на указанные риски нецелесообразно в связи с тем, что общественный земельный контроль является непостоянным и избирательным. Тогда как подтвердить факт соблюдения (несоблюдения) требований законодательства при рассмотрении заявлений о предоставлении земельных участков возможно в результате анализа документов в рамках государственного надзор.

При этом обязательные требования, регулирующие предоставление в частную собственность или во владение и пользование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, закреплены в целом ряде федеральных законов – в Земельном Кодексе Российской Федерации, федеральных законах от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

За нарушение обязательных требований при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, выразившееся в удовлетворении заявления о предоставлении земельного участка, которое не могло быть удовлетворено, а также за отказ в удовлетворении заявления о предоставлении земельного участка, которое должно было быть удовлетворено, статьей 19.9 КоАП РФ установлена административная ответственность в виде административного штрафа. Воздействие на источник риска методом государственного надзора нацелено на предотвращение материального и экологического ущерба.

Так как вся реформа контрольно-надзорной деятельности нацелена, наряду с повышением уровня безопасности, на устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности, то никаких новых обязательных требований к гражданам и организациям (а также изменений уже законодательно предусмотренных требований) вводиться не будет. Наоборот, от некоторых требований, за соблюдением которых сейчас осуществляется земельный надзор, вполне можно отказаться ввиду того, что последствия их несоблюдения не несут сколь-либо значительной общественной опасности и никак не угрожают жизни и здоровью людей. Это относится, например, к требованию переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или приобрести земельный участок в собственность. Его неисполнение не ведет к возникновению социально значимых рисков и не приводит к причинению ущерба жизни и здоровью людей, а также нанесению значительного материального, экологического и иного подобного ущерба. Но чтобы отказаться от надзора за этим процессом надо еще внести соответствующее изменение в КоАП РФ, исключив для юридических лиц административную ответственность за использование земельного участка юридическим лицом на праве постоянного (бессрочного) пользования (статья 7.34).

Также можно отказаться от государственного регулирования исполнения требования (надзора за его выполнением), установленного пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которое в настоящее время реализуется путем запрета на совершение сделок с земельными участками, используемыми юридическими лицами на праве постоянного (бессрочного) пользования. Какой-либо риск возникновения общественно опасной ситуации и ухудшения качества общественных отношений вследствие использования земельных участков без соответствующего переоформления отсутствует.

Также следует отказаться от надзора за соблюдением требования об обязательном использовании земельного участка, предназначенного для садоводства или огородничества – прежние предписания в этой части были отменены при вступлении в силу Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с 1 января 2019 г.). Однако часть 3 статьи 8.8 КоАП РФ все еще содержит положение, предусматривающее административную ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для садоводства или огородничества. В этой связи потребуется внести в нее изменения, исключив за такое неиспользование административную ответственность. Причем такое изменение будет направлено на исключение ответственности за поведение, которое не предусмотрено нормами материального права – ведь никакими федеральными законами не установлен срок, в течение которого правообладатель должен начать использовать земельный участок, предназначенный для ведения садоводства или огородничества

Отдельно следует упомянуть муниципальный земельный контроль. Для того, чтобы соблюсти вышеназванный принцип недопустимости проведения контроля (надзора) муниципального контроля с целью оценки соблюдения одних и тех же обязательных требований несколькими контрольно-надзорными органами в отношении одного и того же объекта контроля этот вид земельного контроля (муниципальный) предлагается упразднить,

В этой связи прекращение осуществления муниципального земельного контроля вполне возможно и оправдано, но, скорее всего это повлечет за собой последующие «просьбы» Росреестра и Россельхознадзора об их укреплении (в т. ч. об увеличении штатной численности).

Таким образом, структура нормативного регулирования в сфере общественных отношений по использованию и охране земель, обеспечиваемая в рамках осуществления государственного земельного надзора будет следующей (таблица 3.16).

Таблица 3.16 – Структура нормативного регулирования в сфере общественных отношений по использованию и охране земель, обеспечиваемая в рамках осуществления государственного земельного надзора

Наименование

нормативного правового акта

Сфера регулирования Объекты, на которые направлено регулирование (источники риска) Ключевые риски, на минимизацию которых направлено регулирование Способы воздействия на риски (способ регулирования) с кратким обоснованием выбора данного способа регулирования Укрупненные группы обязательных требований с кратким описанием, как данные группы требований способствуют минимизации риска
Статья 25 ЗК РФ статья 8 ГК РФ Имущественные отношения по

владению, пользованию и распоряжению

земельными

участками и их частями

Граждан н, организация, орган

местного самоуправления,

орган государ-ственной власти

Нарушение права на владение и пользование земельным участком,

принадлежащим на том или ином праве РФ, субъекту РФ, органу местного самоуправ-ления, организации и (или) гражданину

Государственный надзор.

Воздействие на риск невозможно без

проведения проверочных

мероприятий

Требования к лицу, использующему

земельный участок. Угроза

административного

наказания

Статья 42 ЗК РФ Имущественные отношения по Организации, граждане, органы Использование земельного участка Государственный надзор. Требования к лицу, использующему
владению, пользованию и государственной власти, органы не в соответствии с установленным Воздействие на риск невозможно без земельный участок. Угроза
распоряжению Местного целевым назначением проведения проверочных административного
земельными самоуправления, и (или) разрешенным мероприятий наказания
участками и их частями являющиеся собственниками, правообладателями землепользователя-ми земельных

участков

использованием
Пункт 5 статьи 13, подпункт 9 пункта 1 статьи 39.25,

статья 39.35,

пункты 8, 9 статьи 39.50 ЗК РФ

Имущественные отношения по владению, пользованию

и распоряжению земельными участками

и их частями

Организации, граждане, которым было предоставлено право пользования чужим земельным участком, и срок такого

использования

истек

Неприведение земельного участка

в состояние, пригодное для использования по целевому

назначению, после окончания его использования

Государственный

надзор.

Воздействие на риск невозможно без проведения проверочных мероприятий

Требования к лицу, использующему земельный участок Угроза

административного наказания

Статья 42 ЗК РФ Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками и их частями Организации, граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, являющиеся собственниками, правообладателвдми и землепользовате­лями земельных участков Неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства Государственный

надзор.

Воздействие на риск невозможно без проведения проверочных мероприятий

Требования к лицу, использующему земельный участок. Угроза

административного наказания

ЗК РФ, пункты 4, 5 статьи 4.

ФЗ от 07.07.03, № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», ч. 2 ст. 9.

ФЗ от 04.12.06 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ, п. 6.1, 7 ст. 12.

ФЗ от 11.06.03 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяй-стве», ст. 4, 9.

ФЗ от 24.07.02 № 101-ФЗ «Об обороте земель с/х назначения»

Имущественные отношения

по владению, пользованию

и распоряжению земельными участками

и их частями

Органы

государственной власти, органы местного самоуправления, уполномоченные распоряжаться

земельными

участками, находящимися в

государственной

или муниципальной

собственности

Принятие органом государственной власти или органом местного

самоуправления неправомочного решения об

удовлетворении

(отказе в удовлетворении)

заявления о

предоставлении

земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

Государственный

надзор,

общественный контроль. Воздействие на риск невозможно без проведения проверочных мероприятий

Требование

к органам государственной власти и органам местного самоу-правления. Угроза

административного

наказания

При этом государственный земельный надзор, который согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» осуществляется сразу тремя федеральными службами: 1) государственной регистрации, кадастра и картографии, 2) по ветеринарному и фитосанитарному надзору и 3) по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами. Эти службы ведут его уже больше 15 лет. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ также ведется еще и государственный экологический надзор. Поэтому правильнее оставить осуществление функций государственного земельного надзора только за Росреестром и Россельхознадзором (Росприроднадзор и без того наделен полномочиями в рамках экологического надзора). При этом на землях сельскохозяйственного назначения надзор должен осуществлять только Россельхознадзор, а Росреестр – на остальных.

Все эти новые положения (сформулированные при разработке принципов проведения «регуляторной гильотины» охраняемых ценностей и их обоснование; новые правила регулирования в соответствующей сфере, наконец, непосредственно – измененные порядки осуществления земельного и иных надзоров) должны быть отражены в актуализированных рабочих программах и иных учебно-методических материалах по учебным дисциплинам «Земельное право», «Основы земельного права и государственной земельной политики», «Разрешение земельных споров» (бакалавриат); «Правовой режим территории», «Реализация и защита прав на земельные участки», «Современные проблемы формирования и реализации государственной земельной политики» (магистратура); «Актуальные проблемы земельного законодательства» (аспирантура) и др.

3.2.2 Новые подходы к надзору и контролю в сфере кадастровой деятельности, привлечение к ней саморегулируемых организаций

Иные виды отношений, где результатом «регуляторной гильотины» будет также сформирована новая структура нормативного регулирования и надзора, рассмотрим на примере кадастровой деятельности.

Как известно, с 2008 года все документы, необходимые для осуществления кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости готовятся кадастровыми инженерами. Условия и порядок осуществления ими кадастровой деятельности, во-первых, существенно изменились в 2016 году [19], и сейчас таким инженером признается гражданин Российской Федерации, входящий в одну из саморегулируемых организаций (далее – СРО) кадастровых инженеров. А, во-вторых, в настоящее время рассматривается вопрос наделения отдельными такими функциями федерального учреждения, подведомственного Росреестру.

С 2016 года обязательными условиями вступления в СРО кадастровых инженеров являются наличие у него: 1) профильного высшего образования или дополнительного профессионального образования; 2) опыта работы в качестве помощника кадастрового инженера (не менее 2 лет стажировки); 3) договора о страховании его гражданской ответственности. Также не должно быть судебных решений о том, что такой гражданин: 1) недееспособен или ограничен в дееспособности; 2) дисквалифицирован за нарушение законодательства о кадастровом учете и кадастровой деятельности. Он не должен иметь судимости за умышленное преступление или ограничений, связанных с исключением его из иной СРО кадастровых инженеров. Кроме того, такой гражданин должен подтвердить наличие у него профессиональных знаний для того, чтобы заниматься кадастровой деятельностью, сдав для этого теоретический экзамен, который организуется национальным объединением СРО кадастровых инженеров.

Также новацией 2016 года стало то, что если кадастровый инженер исключается из СРО, то это автоматически влечет утрату им своего статуса и невозможность дальнейшего осуществления кадастровой деятельности. То есть только членство в одной из СРО и дает сам статус кадастрового инженера и позволяет ему выполнять кадастровые работы. Законодательство предусматривает две формы их организации (по выбору кадастрового инженера): либо как индивидуальный предприниматель, либо по трудовому договору с юридическим лицом. Последнее хотя и может само заключить с заказчиком таких работ договор на их выполнение, но непосредственно проводить их должен лишь кадастровый инженер.

Выполняются кадастровые работы на основании договора подряда (по общему правилу), государственного или муниципального контракта (о выполнении особых – комплексных кадастровых работ, предусмотренных главой 4.1, которой в 2014 г. был дополнен Закон о кадастре [19]), либо – определения суда. В ходе таких работ осуществляются специальные действия, позволяющие подготовить межевой план, технический план, акт обследования или карту-план территории:

1) определение координат границ земельного участка (его части), а также контуров, расположенных на нем объектов недвижимости (и их частей);

2) определение площади этих участка и объектов путем обработки данных об их координатах;

3) согласование местоположения границ этого участка и описание местоположения расположенных на нем объектов;

4) установление местоположения на участке объектов недвижимости путем пространственного описания их конструктивных элементов.

Изменения кадастровой деятельности, вступившие в силу с 2016 г., затронули не только статус кадастрового инженера и некоторые особенности выполнения им кадастровых работ, но и всю организацию такой деятельности. Так, почти все функции в данной сфере, которые ранее выполняли государственные органы (организационные, методические, контрольные) были переданы СРО кадастровых инженеров и их национальному объединению. При этом государство фактически устранилось от надзора за кадастровыми инженерами, и распределение контрольно-надзорных функций в данной сфере сейчас (пока) следующее:

– СРО осуществляют контроль за соблюдением кадастровыми инженерами – своими членами требований законодательства в данной сфере, а также установленных этой СРО стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики;

– Росреестр осуществляет надзор за деятельностью СРО и их национального объединения, а также ведет государственные реестры, как этих организаций, так и всех кадастровых инженеров.

Однако в мае 2020 г. Правительством Российской Федерации в Государственную Думу внесен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» и иные законодательные акты Российской Федерации в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав», который наделяет правом выполнения отдельных кадастровых работ (точнее – работ, результаты которых будут внесены в Единый государственный реестр недвижимости) ФГБУ, подведомственное Росреестру.

Если учесть, что нормативная правовая база в этой сфере уже значительно изменилась за минувшее десятилетие [71], то новые правила, обусловленные как (1) «регуляторной гильотиной», так и (2) изменением ранее сложившегося баланса частно -государственного партнерства в сфере проведения кадастровых работ потребуют очередного обновления соответствующих учебно-методических материалов.

В отношении второго, весьма вероятного обстоятельства важно учитывать, что возложение выполнения значительной части кадастровых работ на лиц, работающих в подведомственном Росреестру ФГБУ, приведет к следующим неоднозначным последствиям: 1) снижению конкуренции в отрасли и, как следствие, отставанию во внедрении новых технологий и меньшей привлекательности отрасли для частных инвестиций; 2) негативным социальным процессам в развитии профессионального сообщества, а именно: ущемлению интересов и вытеснению с рынка кадастровых работ и услуг значительного слоя профессионалов – кадастровых инженеров (это почти 30 тыс. человек); 3) изменению в худшую сторону баланса частно-государственного партнерства в сфере проведения кадастровых работ; 4) нарушению сложившегося в последние годы эффективного механизма трудоустройства выпускников 107 вузов землеустроительного профиля.

Кроме того, изменение процесса трудоустройства лиц, закончивших обучение по направлению «Землеустройство и кадастры», к образовательному процессу и итоговой аттестации которых привлекаются представители профессионального сообщества кадастровых инженеров, приведет к нарушению устоявшихся связей академического и профессионального сообщества.

Возвращаясь же к реформам в рамках «регуляторной гильотины», отметим, что анализ сферы общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности соответствующих СРО и их национального объединения (кадастровые отношения) позволил выделить здесь следующие ключевые охраняемые законом ценности:

– права и законные интересы граждан и организаций, в том числе право собственности на недвижимое имущество (землю), на свободное владение, пользование и распоряжение таким имуществом (статьи 2, 8, 9, 35, 36 Конституции Российской Федерации);

– право на качество результата кадастровых работ и возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием) кадастрового инженера в результате осуществления кадастровой деятельности с нарушением требований законодательства в области кадастровой деятельности (статьи 29.2, 35 – 37 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее – Закон о кадастровой деятельности), статья 721 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ);

– право на получение информации о деятельности СРО и ее членов – кадастровых инженеров (статья 7 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о СРО), статья 30.2 Закона о кадастровой деятельности.

Рассмотрим, какая сфера регулирования и применяемые способы (методы) государственного регулирования обеспечивают эти ценности.

Сферой регулирования в данном случае является организация деятельности СРО, направленной на обеспечение условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров, разработку и утверждение стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров, контроля за соблюдением кадастровыми инженерами требований Закона о кадастровой деятельности, иных нормативных правовых актов в области кадастровых отношений, стандартов осуществления указанной деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров, ведение реестра членов СРО, на обеспечение имущественной ответственности членов СРО, раскрытие информации о деятельности СРО и кадастровых инженеров, организацию деятельности национального объединения по регулированию кадастровой деятельности, формированию единых подходов к ее осуществлению, координации деятельности СРО.

В отношении того, как обеспечиваются эти охраняемые законом ценности (метода государственного регулирования) выделим:

мероприятия по надзору за деятельностью СРО, их национального объединения (за соблюдением ими требований Закона о кадастровой деятельности, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов), в том числе:

организация и проведение плановых и внеплановых проверок СРО и их национального объединения, организация и проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами;

принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача предписаний, возбуждение дел об административных правонарушениях в отношении СРО и (или) их должностных лиц, рассмотрение таких дел, обращение в арбитражный суд с заявлением об исключении СРО, национального объединения из государственного реестра СРО кадастровых инженеров;

ведение государственного реестра СРО кадастровых инженеров;

ведение государственного реестра кадастровых инженеров.

Наиболее значимые риски, на минимизацию которых направлено текущее регулирование, это:

выполнение кадастровых работ лицами, не имеющими соответствующего образования, квалификации и опыта;

выполнение кадастровыми инженерами работ с нарушением требований законодательства;

ненадлежащее осуществление СРО и национальным объединением возложенных на них функций;

включение в Единый государственный реестр недвижимости недостоверных (неточных) сведений об объектах недвижимого имущества.

В соответствии с положениями части 4 статьи 1 Закона о кадастровой деятельности под таковой понимается выполнение работ в отношении объектов недвижимости, в результате которых готовятся документы, необходимые для осуществления кадастрового учета таких объектов. Специальным правом выполнять такие работы обладают лишь кадастровые инженеры. Ими с 2016 года признаются физические лица, состоящие членом СРО кадастровых инженеров (при этом они должны еще и соответствовать обязательным условиям принятия в такую организацию, и уже будучи ее членами – и соблюдать установленные федеральным законом требования к организации и осуществлению кадастровой деятельности – части 1, 2, 13 статьи 29 Закона о кадастровой деятельности).

Исходя из положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих кадастровую деятельность, ключевые охраняемые законом ценности в данной сфере остаются неизменными. Это:

– права и законные интересы граждан и организаций, в том числе право собственности на недвижимое имущество (землю), на свободное владение, пользование и распоряжение таким имуществом (статьи 2, 8, 9, 35, 36 Конституции Российской Федерации);

– право на качество результата кадастровых работ и возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием) кадастрового инженера в результате осуществления кадастровой деятельности с нарушением требований законодательства (статьи 29.2, 35 – 37 Закона о кадастровой деятельности, статья 721 ГК РФ);

– право на получение информации о деятельности СРО и ее членов – кадастровых инженеров (статья 7 Закона о СРО, статья 30.2 Закона о кадастровой деятельности).

В отношении рисков, воздействие которых может причинить ущерб охраняемым ценностям, источников возникновения этих рисков, и способов воздействия на эти риски выделим:

1) охраняемая законом ценность – права и законные интересы граждан и организаций, в том числе право собственности на недвижимое имущество (землю), на свободное владение, пользование и распоряжение таким имуществом. Рисками являются:

а) выполнение кадастровых работ лицами, не соответствующими требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам. Источником возникновения такого риска является ненадлежащее осуществление СРО и национальным объединением возложенных на них федеральным законом функций в области саморегулирования кадастровой деятельности. Соответственно, способом воздействия на риск с целью его снижения и устранения является проведение мероприятий в рамках государственного надзора за СРО, национальным объединением;

б) выполнение кадастровыми инженерами кадастровых работ с нарушением требований законодательства или намеренное искажение результатов работ. Источниками возникновения такого риска являются действия (бездействие) кадастровых инженеров, СРО, национального объединения. Способ воздействия на риск с целью его снижения и устранения – проведение мероприятий в рамках государственного надзора за СРО, деятельность которых направлена как на обеспечение условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров, так и на осуществление контроля за соблюдением кадастровыми инженерами требований нормативных правовых актов Российской Федерации в области кадастровых отношений и установленных СРО стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров.

Негосударственные меры воздействия на указанные риски также очень важны – это обеспечение национальным объединением формирования единых подходов к осуществлению кадастровой деятельности и координации деятельности СРО, а также осуществление ими контроля за соблюдением кадастровыми инженерами требований федеральных законов, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров;

2) охраняемая законом ценность – право на качество результата кадастровых работ и возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием) кадастрового инженера в результате осуществления кадастровой деятельности с нарушением требований законодательства в области кадастровой деятельности. Здесь риски связаны с:

а) некачественной подготовкой кадастровыми инженерами документов по результатам выполнения кадастровых работ. Источниками возникновения таких рисков являются действия (бездействие) кадастровых инженеров, неисполнение СРО установленной федеральным законом обязанности по контролю профессиональной деятельности кадастровых инженеров, обеспечению условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров (информационное и методическое обеспечение их деятельности), а также ненадлежащее осуществление национальным объединением методической работы в области саморегулирования кадастровой деятельности. В качестве способа воздействия на риск с целью его снижения и устранения следует признать проведение мероприятий в рамках государственного надзора за СРО, их национальным объединением. Негосударственные меры воздействия на указанные риски – это обеспечение национальным объединением формирования единых подходов к осуществлению кадастровой деятельности и координации деятельности СРО, а также осуществление ими контроля за соблюдением кадастровыми инженерами требований федеральных законов, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров;

б) нарушением прав заказчиков кадастровых работ и иных лиц на возмещение убытков, причиненных неправомерными действиями кадастрового инженера, невозможность возмещения убытков, причиненных неправомерными действиями кадастрового инженера. Источниками возникновения таких рисков являются действия (бездействие) кадастровых инженеров, ненадлежащее осуществление СРО и национальным объединением возложенных на них федеральным законом функций в области саморегулирования кадастровой деятельности. Способ воздействия на риск с целью его снижения и устранения – проведение мероприятий в рамках государственного надзора за СРО и национальным объединением. Негосударственной мерой воздействия на указанные риски служит осуществление СРО контроля за соблюдением кадастровыми инженерами требований федеральных законов, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров;

3) охраняемая законом ценность – право на получение информации о деятельности СРО и ее членов – кадастровых инженеров. Рисками для нее являются:

а) нарушение порядка раскрытия информации, неполучение информации о деятельности СРО и ее членов – кадастровых инженеров. Источниками возникновения этих рисков являются действия (бездействие) СРО и национального объединения. Способом воздействия на эти риски с целью их снижения и даже устранения следует признать проведение мероприятий в рамках государственного надзора за СРО, национальным объединением. Негосударственные же меры воздействия на эти риски не могут быть применены.

Укрупненные группы (типы) контролируемых обязательных требований в области кадастровой деятельности сформированы в зависимости от источника риска:

1) источник риска – действия (бездействие) СРО, несоблюдающих:

а) требования, необходимые для приобретения (сохранения) статуса СРО:

– наличие в составе не менее 700 членов, соответствующих обязательным условиям членства в СРО;

– наличие предусмотренных законодательством органов управления, специализированных органов, методического органа;

– наличие стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров, разработанных и утвержденных в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации в области кадастровых отношений;

– выполнение (соблюдение) требований, регулирующих деятельность СРО;

б) требования, определяющие функциональные обязанности СРО:

– обеспечение условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров, в том числе разработка и утверждение стандартов и правил профессиональной (предпринимательской) деятельности, разработка и утверждение условий членства, установление размера членских взносов и порядка их уплаты, организация и прохождение стажировки в качестве помощника кадастрового инженера, прием в СРО физических лиц и исключение из нее кадастровых инженеров в порядке и по основаниям, предусмотренным Законом о кадастровой деятельности, повышение профессионального уровня кадастровых инженеров, информационное и методическое обеспечение их деятельности;

– осуществление контроля за соблюдением членами СРО требований нормативных правовых актов в области кадастровых отношений, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров – контроль за соответствием кадастровых инженеров требованиям и обязательным условиям членства в СРО и требованиям к осуществляемой ими кадастровой деятельности, в том числе контроль за своевременным прохождением кадастровыми инженерами обучения по дополнительной профессиональной программе повышения квалификации, анализ профессиональной деятельности членов СРО, рассмотрение жалоб на кадастровых инженеров и дел о применении к ним мер дисциплинарной ответственности, проведение плановых и внеплановых проверок их деятельности, применение мер дисциплинарного воздействия;

– соблюдение правил деятельности СРО, в том числе актов, утвержденных национальным объединением в соответствии с Законом о кадастровой деятельности, независимо от членства такой СРО в национальном объединении – соблюдение обязательных требований актов, регулирующих кадастровую деятельность и деятельность СРО, утвержденных национальным объединением самостоятельно или по согласованию с органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений;

– обеспечение имущественной ответственности членов СРО – соблюдение предусмотренных Законом о кадастровой деятельности требований об обязательном страховании гражданской ответственности членов СРО;

– раскрытие информации о деятельности СРО и ее членов, в том числе наличие официального сайта в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет»; ведение реестра членов СРО и обеспечение доступа к сведениям, содержащимся в реестре; размещение установленной законодательством информации о деятельности СРО и ее членов на официальном сайте в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет», а также предоставление такой информации в орган государственного надзора (о внесении изменений в реестр членов СРО кадастровых инженеров и об основаниях внесения таких изменений в объеме, сроки и в порядке, которые установлены органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений; об изменениях, внесенных в положения об органах управления, о специализированных органах, методическом органе СРО, а также в устав такой СРО и др.);

2) источник риска – действия (бездействие) национального объединения в результате несоблюдения:

а) требования, необходимого для приобретения (сохранения) статуса национального объединения, – наличие членов в количестве более 50% СРО, сведения о которых внесены в государственный реестр СРО кадастровых инженеров;

б) требований, определяющих функциональные обязанности национального объединения:

– осуществление регулирования кадастровой деятельности, формирование единых подходов к ее осуществлению, в том числе: 1) разработка и утверждение типовых стандартов осуществления кадастровой деятельности и типовых правил профессиональной этики кадастровых инженеров; 2) установление порядка подтверждения соответствия кадастрового инженера обязательным условиям членства в СРО, порядка приема физического лица в нее, перечня документов, устанавливающих соответствие такого лица обязательным условиям принятия его в члены СРО, способы предоставления этих документов, порядка исключения кадастрового инженера из этой организации; 3) обеспечение проведения теоретического экзамена, подтверждающего наличие профессиональных знаний, необходимых для осуществления кадастровой деятельности (далее – экзамен), в том числе утверждение порядка формирования и работы комиссии, порядка обжалования результатов экзамена (по согласованию с органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений);

– участие в работе апелляционных комиссий;

– координация и регулирование деятельности СРО, в том числе: 1) разработка и утверждение правил деятельности СРО, а также положения об осуществлении СРО контроля за профессиональной деятельностью ее членов в части соблюдения ими требований Закона о кадастровой деятельности и других и актов в области кадастровых отношений, стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров, в том числе порядка рассмотрения информации, обращений и (или) жалоб на действия (бездействие) членов СРО, порядка применения мер дисциплинарного воздействия; 2) анализ деятельности членов национального объединения в соответствии с правилами, утвержденными национальным объединением, в том числе для выявления нарушений требований, установленных законодательством для СРО; 3) раскрытие информации о деятельности национального объединения, в том числе размещение установленной Законом о кадастровой деятельности информации о деятельности национального объединения на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (о результатах проведенного экзамена, о физическом лице, принятом для прохождения стажировки, об итогах стажировки физического лица и др.); 4) предоставление информации в орган государственного надзора (о реализации мероприятий, предусмотренных планом работы, о принятых актах, о внесенных в устав изменениях, об изменении адреса, места нахождения, адреса официального сайта, состава членов национального объединения и его органов управления).

Следует отметить, что по факту за 2017 – 2018 годы по результатам проведенных Росреестром внеплановых проверок СРО (в 2017 г. – 10 внеплановых проверок в отношении 8 из 17 СРО, в 2018 г. – 37 внеплановых проверок в отношении 12 из 16 СРО) установлено, что такие организации в большинстве случаев допускают нарушения, выражающиеся в неосуществлении контроля за профессиональной деятельностью своих членов, в том числе за их соответствием обязательным условиям членства, в неисполнении обязанности по исключению кадастровых инженеров из СРО в порядке и по основаниям, которые предусмотрены Законом о кадастровой деятельности, несоблюдении порядка и сроков проведения проверок кадастровых инженеров.

При таких обстоятельствах представляется целесообразным сохранение в целевой структуре нормативного регулирования в сфере деятельности СРО, национального объединения государственного надзора за их деятельностью в качестве способа государственного регулирования при одновременном сохранении саморегулирования в сфере кадастровой деятельности.

Тогда как системные проблемы регулирования обязательных требований, обеспечение решения которых необходимо в рамках структуры нормативного регулирования, по итогам анализа текущей структуры не выявлены.

Построение системы обязательных требований с учетом риск-ориентированного подхода в целевой модели нормативного регулирования на данном этапе должным образом не может быть обосновано и требует анализа практики реализации соответствующих обязательных требований за более длительный период, чем 2 – 3 года (учитывая, что государственный надзор за деятельностью СРО, национального объединения был введен с 1 июля 2016 года, имеется лишь практика проведения надзорным органом внеплановых проверок СРО с 2017 г. по настоящее время, а также практика проведения плановых проверок с июля 2019 г. (к настоящему времени проведены плановые проверки только 5 СРО, плановая проверка национального объединения будет проведена не ранее 2021 года). Кроме того, отдельные положения Федерального закона о кадастровой деятельности вступили в силу только с 1 января 2020 года.

В связи с изложенным ключевые охраняемых законом ценности, ключевые (минимизируемые) риски, а также источники их возникновения (объекты регулирования) и способ государственного регулирования следует признать неизменными. Это позволит обеспечить реализацию и выполнение как СРО, так и национальным объединением установленных федеральным законом функций и обязанностей, обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и организаций в области кадастровых отношений и защиты права собственности, повышение качества осуществления профессиональной деятельности кадастровых инженеров, минимизацию государственного участия в процессе регулирования отношений в сфере кадастровой деятельности.

В таком случае целевая структура нормативного регулирования в сфере деятельности СРО кадастровых инженеров, их национального объединения будет следующей (таблица 3.17).

Таблица 3.17 – Целевая структура нормативного правового регулирования в сфере деятельности СРО кадастровых инженеров и национального объединения таких организаций

Наименование нормативного правового акта Сфера регулирования Объекты, на которые направлено регулирование (источники риска) Ключевые риски, направленные на минимизацию которых направлено регулирование Способы воздействия на риски (способ регулирования) с кратким обоснование выбора данного способа регулирования Укрупненные группы обязательных требований с кратким описанием, как данные группы требований способствуют минимизации рисков
Федеральные законы: от 01.12.2007 Ns 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»,

от 24.07. 07 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»

Деятельность СРО, национального объединения Неисполнение СРО возложенных на них федеральным законом

функций в сфере саморегулирова-

ния кадастровой деятельности

Выполнение кадастровых работ:

лицами, не

соответствующими требованиям,

предъявляемым к кадастровым инженерам;

выполнение кадастровыми

инженерами

с нарушением требований законодательства Российской Федерации; некачественная подготовка кадастровыми инженерами документов по результатам

выполнения кадастровых работ;

нарушение прав заказчиков кадастровых работ и иных лиц на возмещение убытков, причиненных неправомерными действиями кадастрового инженера,

невозможность

возмещения убытков,

причиненных

неправомерными

действиями кадастрового

инженера;

нарушение порядка

раскрытия информации,

неполучение

информации

о деятельности

СРО и ее членов – кадастровых

инженеров

Осуществление Росреестром

государственного

надзора за деятельностью

СРО, национального

объединения, в том числе

организация

и проведение плановых и внеплановых проверок СРО и национального объединения, организация

и проведение

мероприятии по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий

по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами;

принятие мер

по пресечению и

(или) устранению

последствий, выявленных

нарушении, в том

числе выдача

предписаний,

возбуждение дел

об административных

правонарушениях в

отношении СРО и

(или) их должностных лиц, рассмотрение

таких дел, обращение

в арбитражный суд

с заявлением об

исключении СРО, национального

объединения из

государственного

реестра СРО кадастровых

инженеров; ведение государственного

реестра СРО кадастровых

инженеров; ведение

государственного

реестра кадастровых

инженеров. Обоснование выбора данного способа

регулирования-

обеспечение реализации

СРО, национальным

объединением

установленных ФЗ функций и обязанностей, обеспечение реализации прав

и законных интересов граждан и организаций

в области кадастровых отношений, защиты их права собственности на недвижимое имущество, иных

их прав на владение и пользование недвижимым имуществом, повышение качества результатов профес-сиональной деятельности кадастровых

инженеров, минимизация

(через само-регулирование) государственного участия в регулировании

отношений в сфере

кадастровой

деятельности

1 Требования, необходимые для приобретения (сохранения)

статуса СРО.

2 Требования, определяющие функциональные обязанности СРО: обеспечение условий для профес-сиональной деятельности кадастровых инженеров;

осуществление контроля за соблюдением членами СРО требований нормативны правовых актов РФ в области кадастровых отношений, стандартов осуществле-ния кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров; соблюде-ние правил деятельности СРО, в том числе актов, утвержденных национальным объединением в соответствии с ФЗ о кадастровой деятельности, независимо от членства такой СРО в национальном объединении; обеспечение имущественной ответственности членов СРО; раскрытие информации о деятельности СРО работ и иных лиц на возмещение убытков, причиненных неправомерными действиями кадастрового инженера, повышению ответственности кадастрового инженера за енадлежа-щее качество выполнения работ.

3 Требования организации и ее членов. Данная группа требований способствует обеспечению исполне-ния СРО обязанностей по контролю профессиональной деятельности кадастровых инженеров, проведения кадастровых работ лицами, соответ-ствующими требованиям, предъяв-ляемым к кадастровым инженерам; Исключению неправомерных действии кадастровых инженеров при выполнении кадастровых

работ, проведения кадастровых работ с нарушением установленных требований к их выполнению, ненадлежащего качества результата кадастровых работ; обеспечению прав заказчиков кадастровых работ.

Федеральные законы: от 01.12.07 № 315-Ф3

«О саморегулируемых

организациях»,

от 24.07. 07 № 221-ФЗ «О кадастровой

деятельности»

Деятельность саморегулируемых организаций, национального объединения Неисполнение национальным

объединением

возложенных на них ФЗ функций в сфере саморегули-рования кадастровой

деятельности

Аналогичны

вышеуказанным

Аналогичны вышеуказанным 1 Требования, необходимые для

приобретения (сохранения) статуса национального объединения;

2 Требования, определяющие функциональные обязанности национального объединения: регулирование кадастровой деятельности, формирование единых подходов к ее осуществлению, координация и регулирование деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, раскрытие информации о деятельности национального объединения. Данная группа требований способствует

обеспечению на единообразной основе исполнения СРО своих

обязанностей и функций, выполне-нию кадастровых работ лицами, соответствующими требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, повышению качества результата кадастровых работ

Ведомственные горма-тивные правовые акты (приказы Минэконом-развития России): «Об утверждении требований к обеспечению само-регулируемыми орга-низациями доступа к документам и информа-ции, подлежащим обяза-тельному размещению на официальных сайтах саморегулируемых организаций, а также требований к технологическим,

программным, лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами таких СРО»

Деятельность

СРО

Неисполнение

СРО

требований ведомственных актов

Нарушение порядка

раскрытия информации, неполучение информации

о деятельности СРО и ее

членов – кадастровых инженеров

Аналогичны вышеуказанным Требования, регулирующие

деятельность СРО по раскрытию

информации о деятельности саморегулируемой организации и ее членов. Данная группа требований способствует обеспечению прав потенциальных контрагентов членов саморегулируемой организации на получение информации об основных идентификационных и квали-фицирующих признаках члена СРО (кадастрового инженера), его соответствии установленным тре-бованиям, в т.ч информации об имущественной ответственности СРО и ее членов, и о6 иных сведе-ниях, представляющих интерес

для лица, осуществляющего взаимо-действие с кадастровым инженером или только планирующего такое взаимодействие

Естественно, что новые подходы к организации кадастровой деятельности должны быть учтены при актуализации рабочих программах и иных учебно-методических материалов по учебным дисциплинам «Правовое обеспечение землеустройства и кадастров», «Правовое обеспечение учета недвижимого имущества и регистрации прав на него» (бакалавриат); «Правовое регулирование образования земельных участков», «Правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Современные проблемы земельного права» (магистратура); «Актуальные проблемы земельного законодательства» (аспирантура) и др.

3.2.3 Другие направления оптимизации контрольно-надзорной деятельности в сфере «Земля и недвижимость» и задачи подготовки кадров

Что касается других надзорных полномочий в сфере «Земля и недвижимость», то

– надзор за исполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (Приказ Минэкономразвития РФ от 29.04.2011 N 203 «Об утверждении Порядка осуществления надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков». Принятие Федерального закона от 03.07.2016 N 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» принципиально изменило процесс кадастровой оценки – независимые оценщики больше не проводят ее. Иные оценочные работы (не для целей налогообложения, данные которых не вносятся в ЕРГН) не требуют такого же надзора, как прежние работы независимых оценщиков по государственной кадастровой оценке. Однако данный приказ даже не изменен – последняя ред. от 07.10.2011 (приказ можно отменить);

– федеральный государственный надзор за проведением государственной кадастровой оценки (Постановление Правительства РФ от 04.05.2017 N 523 “Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного надзора за проведением государственной кадастровой оценки”). Государственная кадастровая оценка проводится региональными бюджетными учреждениями, заказчиком работ выступают региональные органы, даже комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (которые ранее создавал Росреестр) с 2017 года (согласно Федеральному закону от 03.07.2016 N 237-ФЗ “О государственной кадастровой оценке”) создаются региональными органами. Зачем здесь федеральный надзор? (постановление можно отменить);

– государственный строительный надзор (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 (ред. от 18.07.2019) “О государственном строительном надзоре в Российской Федерации”), в т.ч в части проверки наличия разрешений на строительство (нужно упростить процедуры и снизить административную нагрузку);

– государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства (см. Приказ Ростехнадзора от 25.07.2013 N 325 (ред. от 09.10.2017) “Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства” (нужно упростить процедуры и снизить административную нагрузку);

– строительный контроль (Положение о его проведении утверждено Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства») (нужно упростить процедуры и снизить административную нагрузку),

Кроме того, следовало бы уделить больше внимания усилению административной ответственности за нарушение должностными лицами, осуществляющими деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, порядка предоставления этих услуг, когда это повлекло их непредоставление либо предоставление с нарушением установленных сроков. В частности, может быть усилена ответственность, за правонарушения, предусмотренные следующими статьями КоАП РФ:

5.63. Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг

13.19.3. Нарушение порядка размещения информации в единой информационной системе жилищного строительства

14.35. Нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности

При этом не менее актуальны вопросы защиты таких прав и интересов (обеспечения экономической безопасности) субъектов агробизнеса, которые провозглашены Федеральным законом, но в действительности не реализованы в т.ч. право собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов, земельных участков сельскохозяйственного назначения получать от органов исполнительной власти информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния (это право предусмотрено ст. 7 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»).

Также добавим, что при совершенствовании государственного земельного надзора, который согласно постановлению Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» осуществляется сразу тремя федеральными службами: 1) государственной регистрации, кадастра и картографии, 2) по ветеринарному и фитосанитарному надзору и 3) по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами, надо учитывать следующее. Эти службы ведут его уже больше 15 лет. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ также ведется еще и государственный экологический надзор. Поэтому правильнее оставить осуществление функций государственного земельного надзора только за Росреестром и Россельхознадзором (Росприроднадзор и без того наделен полномочиями в рамках экологического надзора).

Реформа контрольно-надзорной деятельности (регуляторная гильотина) нацелена в первую очередь на повышение уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. Данный вид надзора не несет для субъектов предпринимательской деятельности сколь-либо ощутимой нагрузки, а интересы (экономическую безопасность) заказчиков землеустроительной документации, наоборот, защищает (повышает).

3.3 Иные обстоятельства организационно-правового характера, влияющие в текущих условиях на развитие аграрного образования

Помимо процессов, связанных с продвижением «регуляторной гильотины» настоящий момент, характеризуется, тем, что в текущем году состоялось весьма значительное обновление Основного закона страны [1]. И хотя непосредственно соотношение федеральных и региональных полномочий (ст. 72 Конституции Российской Федерации) это не затронуло, меняется соотношение государства и муниципалитетов (публичная власть), что важно, как для дальнейшего развития реформы контрольно-надзорной деятельности в рамках «регуляторной гильотины», так и для обновления всего массива находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов норм земельного законодательства.

В данном аспекте, прежде всего, следует отметить весьма высокую степень пересмотра федеральным законодателем принятых сравнительно недавно норм, что, в свою очередь, требует обновления и регионального законодательства (а, это надо отражать в учебно-методическом и лекционном материале).

Кроме того, на организацию образовательного процесса в аграрных вузах повлияет предстоящее реформирование номенклатуры научных специальностей, в частности ожидаемое расформирование специальности 12.00.06 «Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право», что затрагивает вопрос о целесообразности изучения студентами учебной дисциплины «Аграрное право».

Дело в том, что это реформирование накладывается на происходящее обновление норм аграрного права на федеральном уровне, особенно, содержащихся в подзаконных актах, (что само по себе ведет к возникновению проблем в правоприменении и региональном правотворчестве). При этом под сомнением оказалось существование этой отрасли права, в качестве самостоятельной, что не только наука аграрного права, ни и процесс изучения соответствующей учебной дисциплины. Поэтому текущие проблемы данной правовой отрасли, как и способы их преодоления, определение ее перспектив – это вопросы системного характера.

Начнем с самостоятельности и самодостаточности отрасли аграрного права, уделив внимание трем ключевым критериям выделения совокупности правовых норм в качестве самостоятельной отрасли права:

1) наличию особого предмета правового регулирования;

2) специфике применяемых при этом методов;

3) наличию (или отсутствию) массива действующих нормативных правовых актов в данной сфере.

Соответствие по первому критерию обусловлено тем, что основное отличие аграрных отношений (которые и подвергаются правовому воздействию) от иных – хозяйственных, социальных, политических и др., состоит в том, что аграрную сферу не случайно называют агропромышленным комплексом.

Поэтому сам факт существования специфичных аграрных отношений и придает, как нам представляется, такую специфику соответствующему предмету правового регулирования, которая является достаточной для признания аграрного права вполне соответствующим первому из вышеназванных критериев.

Второй критерий – методы правового регулирования, казалось бы, не в пользу самостоятельности рассматриваемой отрасли – такое же свойственное большинству правовых отраслей сочетание императивного и диспозитивного подходов. Но выше уже отмеченный фактор рассосредоточенности производства требует иной, чем в промышленности и иных сферах организации контроля, а значит – и несколько иной грани в балансе частно-правовых и публично-правовых регуляторов. На это указал еще в начале XX века А.И. Чупров, отметив, что из-за сильной разбросанности по полям (в отличие от фабричного труда) сложно проконтролировать многие действия крестьянина, а некоторые его работы вообще не оставляют следов – качественно они выполнены или нет [133].

Наконец, вопрос о третьем критерии – совокупности нормативных правовых актов, регулирующих аграрные отношения, является непростым. В рамках данной разработки не представляется возможным проанализировать региональные акты, поэтому ограничимся документами только федерального уровня, которых не так уж и много.

Конечно, в первую очередь следует выделить Федеральный закон от 29 декабря 2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» [20], который в некоторой степени выполняет для аграрного права функцию отраслеобразующего акта. Другие «аграрные» федеральные законы (о ветеринарии, племенном животноводстве, сельскохозяйственной кооперации, крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйствах и др.) в большинстве своем были приняты в 1990-е гг. и о существовании полноценной правовой отрасли все-таки не свидетельствуют. Скорее ее выражением является действующая уже больше 10 лет Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия [14], включающая в себя десяток различных правил осуществления государственной поддержки аграрной отрасли.

Но еще сложнее то, что вышеназванные федеральные законы можно относить как к сфере аграрного права, так и иных (предпринимательского, финансового, фаунистического и др.) [128].

Отметим еще два аграрно-земельных федеральных закона: «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. От 05.04.016) и «О мелиорации земель» (от 10.01.1996 № 4-ФЗ (ред. От 05.04.2016), принятие которых во второй половине 1990-х гг. позволяло предполагать развитие соответствующей подотрасли – почвоохранного законодательства, которое было бы одновременно и отдельной ветвью земельного права (очень важной в условиях его пробельности того времени [73]), и одним из подразделов аграрного права. Однако многие положения этих законов не только не были реализованы, но и весьма скоро утратили силу. Так, первый закон менялся 7 раз, а второй – 11, и практически все содержательные изменения предусматривали отмену их норм или изложение их в «усеченном варианте».

В текущем году подготовлены проекты новых редакций обоих этих законов. Кратко характеризуя законопроект о мелиорации, отметим, что содержащееся в нем предложение не включать в состав мелиоративных систем осушаемые или орошаемые с их помощью земли, не вполне обосновано так как, например, дренажная осушительная сеть является продолжением водотока для всей орошаемой территории.

Также к настоящему времени подготовлен проект новой редакции Федерального закона «О землеустройстве», к которой также имеются принципиальные замечания (при том, что сам этот закон за 18 лет претерпел изменения лишь в направлении исключения из него все новых и новых ключевых положений).

Наконец, нельзя не отметить, что в текущем году главой государства была утверждена новая редакция Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации.

Что касается аграрного права, как научной специальности (12.00.06), то с учетом того, как происходит подготовка предложений по укрупнению действующей номенклатуры, весьма трудно судить об ее перспективах (это же относится и к другим составляющим названной специальности – земельному, природоресурсному и экологическому праву). Можно только выразить сожаление, что почти все проекты ведомственных нормативных актов (не говоря уже о законопроектах) общедоступны, а формирование будущего отечественной науки, определение приоритетных направлений ее развития происходит не просто административно-чиновничьим способом, но еще и без какого-либо привлечения к этому научного сообщества (впрочем, это свойственно почти всем отраслям науки).

В отношении преподавания дисциплины «Аграрное право» студентам-бакалаврам (а магистрантам, соответственно, – «Современные проблемы аграрного права») следует признать недостаточность учебно-методической литературы, отражающей тенденции развития этой правовой отрасли. В свою очередь, наличие таких учебников является необходимым условием для того, чтобы данная дисциплина стала обязательной при подготовке юристов во всех ВУЗах, подведомственных Минсельхозу России.

Таким образом, «регуляторная гильотина» и другие новшества в федеральном законодательстве создают для всех вузов аграрного профиля (как и для большинства других) два серьезных вызова, требующих адаптации к ним всего образовательного процесса:

– вузы, как подконтрольные объекты, будут иначе проверяться и оцениваться, причем с упором на электронный обмен данными. Это является дополнительным стимулом для цифровизации всего образовательного процесса (впрочем, не менее существенным стимулом, не рассмотренным в данной работе, стал вынужденный форсированный переход к дистанционным формам обучения весной 2020 года, обусловленный работой и учебой в условиях повышенной готовности к проведению общенациональных противоэпидемиологических мер);

– знания, умения и навыки выпускников вузов должны отвечать, быстро меняющейся нормативной правовой базе. Причем выпускники должны не только знать о риск-ориентированном подходе к надзору и контролю, но и уметь принимать участие в соответствующих проверочных и иных мероприятиях (как со стороны проверяющих органов – их должностных лиц, так и со стороны проверяемых организаций и лиц; в обоих случаях важно хорошо знать свои права и обязанности, а также применяемые методы и технологии работы с документами).

4 Анализ основных вызовов, стоящих перед образовательными организациями высшего образования аграрного профиля, связанные с изменением принципов государственного регулирования системы высшего образования с учетом риск-ориентированного подхода, сокращения и актуализации обязательных государственных требований и современного уровня технологического развития агропромышленного комплекса

4.1 Опыт государственного регулирования образовательной деятельности аграрных вузов [10]

4.1.1. Использование комплекса статистических методов и метода экспертных оценок в целях организации деятельности аграрных вузов. Мониторинги

Деятельность аграрных вузов охватывает законодательно установленное поле и строится по уставным направлениям:

– реализации подготовки специалистов по уровням образования, выстраивания международной деятельности, обеспечения научно-исследовательской, инновационной деятельности и цифровизации, в управлении кадровым потенциалом;

– деятельности в социально-воспитательной и организационной работе финансово-экономическом и инфраструктурном обеспечении.

Данные направления постоянно трансформируются и развиваются под воздействием эндогенных и экзогенных процессов. Особенным этапом эволюции образовательной и научной среды можно назвать «регуляторную гильотину». Тенденции изменения системы управления эффективностью деятельности вузов, подпадают под её действие, которое направлено в том числе и на формирование новых и развитие независимых инструментов оценки сферы образования.

За введением «регуляторной гильотины» последует утверждение новых учетно-отчетных показателей проводимого Минобрнауки России ежегодного мониторинга эффективности деятельности вузов, который является важнейшим инструментом оценки и основанием для принятия управленческих решений. Перечень собираемых информационно-статистических данных и деятельности образовательных организаций высшего образования, по-видимому, мало изменится, но оценка эффективности переместиться от определенных позиций по 7 основным показателям в сторону комплекса показателей, которые будут характеризоваться весовыми внутригрупповыми коэффициентами. Расчеты, обобщения и интерпретация всех показателей деятельности вузов будет основана на данных статистических сборов и сведений.

Нельзя не признать, что сегодня образовательные организации перегружены запросами со стороны различных органов власти о показателях, характеризующих различные направления их деятельности. В настоящее время применяются различные виды контроля, включающие весь инструментарий статистического наблюдения, организуемый министерствами, ведомствами и отдельными заинтересованными пользователями. В течение учебного года аграрные вузы по неполным данным участвуют в 54 мониторингах (таблица 4.18).

Таблица 4.18 – Виды сбора статистических данных о деятельности аграрных вузов

Наименование мероприятия Цель Организатор
1 2 3
Мониторинг образовательной деятельности
1 Мониторинг эффективности образовательных организаций высшего образования Контроль динамики изменений в эффективности деятельности образовательных организаций по целевым показателям (образовательная, научно-исследовательская, международная, финансово-экономическая деятельность, заработная плата ППС, Трудоустройство, Контингент студентов, доля остепенённых ППС на 100 студентов) Минобрнауки

России

2 Мониторинг сведений в области подготовки и переподготовки кадров по тематике контрольно-надзорной деятельности, в т.ч. формате сетевого взаимодействия с другими образовательными и научными организациями Формирование информационной базы о научно-образовательной среде и материально-технической обеспеченности организации Минобрнауки

России

3 Мониторинг наличия условий для получения высшего образования инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья и адаптированных для их обучения образовательных программ Наблюдение и контроль создания условий, позволяющих реализовывать образовательный процесс для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья Минобрнауки

России

4 Мониторинг основных показателей стипендиального обеспечения обучающихся Сбор и анализ сведений по использованию стипендиального фонда, формируемого из средств федерального бюджета, а также внебюджетных средств, направляемых на стипендиальное обеспечение и другие выплаты Минобрнауки

России

5 Мониторинг платных услуг, оказываемых организациями по программам высшего образования сверх установленного государственного задания, при приеме на 1 курс Сбор и анализ данных о размере платы взимаемой за услуги высшего образования, оказываемые сверх установленного государственного задания. Изучение состояния и развития региональных рынков цен на услуги высшего образования. Минобрнауки

России

6 Мониторинг платы за проживание в общежитии Контроль изменений стоимости обучения и технического состояния общежитий Минобрнауки

России

7 Мониторинг приемной компании Контроль приема абитуриентов и выполнения законодательных норм, регулирующих порядок и процедуру их зачисления Минобрнауки

России

8 Мониторинг целевого обучения Контроль процесса обучения студентов, заключивших договор о целевом обучении Минобрнауки

России

9 Мониторинг управления и распоряжения государственным имуществом Наблюдение за состоянием и использованием объектов имущества, находящихся в оперативном управлении / распоряжении / собственности Минобрнауки

России

10 Мониторинг обучения иностранных граждан Контроль распределения, приема, выпуска численности иностранных обучающихся, в т.ч. по квотам Минобрнауки

России

11 Мониторинг эффективности использования средств на организацию культурно-массовой, физкультурной и спортивной, оздоровительной работы со студентами Контроль расходования средств на воспитательно-просветительские и оздоровительные мероприятия Минобрнауки

России

12 Мониторинг образовательного кредитования Контроль правомерности использования кредитного субсидирования на обучение Минобрнауки

России

13 Мониторинг оценки финансовой устойчивости федеральных государственных образовательных организаций высшего образования Контроль финансово-экономической и хозяйственной деятельности вузов Минобрнауки

России

14 Мониторинг освоения бюджетных средств Контроль расходования бюджетных средств Минобрнауки

России

15 Мониторинг организаций и центров отраслевых компетенций, их потенциала и направлений развития Анализ наличия центров и сбор сведений о их деятельности Росреестр
16 Мониторинг качества приема в вузы в целях построения рейтинга российских образовательных организаций Контроль уровня результатов ЕГЭ поступающих, их индивидуальных достижений Рейтинговые агентства и иные организации
17 Мониторинг достижения результатов федеральных проектов «Молодые профессионалы», «Новые возможности для каждого», «Эксперт образования», «Кадры для цифровой экономики» Анализ направлений деятельности вузов в реализации отдельных курсов, дисциплин (модулей) в формате онлайн-курсов с использованием дистанционных технологий Минобрнауки

России

18 Мониторинг международной деятельности Свод сведений о численности иностранных граждан, обучающихся в вузах; о иностранных работниках, привлекаемых в образовательную деятельность; о реализации программ (дисциплин (модулей) на иностранном языке и др. Минобрнауки

России

Индивидуальные формулярные наблюдения

с последующим формированием заявок и предложений по управлению образовательной деятельностью

19 Открытый публичный конкурс на распределение контрольных цифр приема граждан по программам высшего образования Установление организациям, осуществляющим образовательную деятельность, контрольных цифр приема по специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам специальностей и направлений подготовки для обучения по образовательным программам высшего образования Минобрнауки

России

20 Всероссийский открытый конкурс для назначения стипендий Президента РФ для обучающихся за рубежом Сохранение и развитие интеллектуального потенциала РФ, и усиление государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего образования Президент РФ,

Минобрнауки

России

21 Государственное задание на оказание государственных услуг Установить требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг и выполнения государственных работ.

Сформировать документ – государственного задания на оказание государственных услуг, определяющий порядок финансирования и получение субсидий на выполнение государственного задания

Минобрнауки

России

22 Утверждение председателей Государственной экзаменационной комиссии Сбор информации о лицах, избираемых и утверждаемых на исполнение обязанностей председателя Государственной экзаменационной комиссии для имеющих государственную аккредитацию государственных образовательных организаций высшего образования Минобрнауки

России

23 Взаимодействие с сельскими школами Сбор информации о профориентационной работе с сельской молодежью Минсельхоз России
Федеральные статистические наблюдения (ежегодные)
24 Сведения об образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования – Форма ВПО-1 Сбор сведений о материально-технической и информационной базе, финансово-экономической деятельности Минобрнауки

России,

Росстат

25 Сведения о материально-технической информационной базе, финансово-экономической деятельности образовательной организации высшего образования – Форма ВПО-2 Наблюдение за изменением распределения численности обучающихся, в т.ч. иностранных граждан, приема и выпуска по направлениям подготовки / специальностям Минобрнауки

России,

Росстат

26 Форма федерального статистического наблюдения № 3-информ «Сведения об использовании информационных и коммуникационных технологий и производстве вычислительной техники, программного обеспечения и оказании услуг в этих сферах». Исследование качества и уровня использования ИКТ по образовательным организациям Росстат
27 Сведения о работе аспирантуры и докторантуры – Форма № 1-НК Контроль распределения, приема, выпуска численности обучающихся по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре и докторантуры Росстат
28 Форма № 2-наука (ИНВ) «Сведения об организации сектора исследований и разработок» Контроль уровня научного потенциала образовательных организаций Минобрнауки

России,

Росстат

29 Форма № ПО «Сведения о деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения». Актуализация сведений о реализуемых образовательными организациями программ дополнительного образования и программ повышения квалификации Минобрнауки

России,

Росстат

30 Сведения об определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд – Форма 1-контракт Организация наблюдения за закупочной деятельностью и за определением поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных нужд Росстат
31 Сведения о закупочной деятельности – Форма 1-закупки
Исследовательские организации (ежегодно)
32 Мониторинг экономики образования Социологические массовые опросы общественного мнения и маркетинговые исследования АНО Аналитический Центр Юрия Левады
Сбор статистической информации учредителем аграрных вузов
33 Статистическая информация по показателям деятельности вузов и их филиалов по годам в целях формирования рейтинга вузов Минсельхоза России Статистическая сводка по определенным группам материалов и сведений, отражающих эффективность деятельности отдельного аграрного вуза в целях формирования паспорта вуза Минсельхоз России
34 Сбор сведений о конкурсах, касающихся научно и научно-технической сферы Анализ и контроль научного, инновационной и новаторского потенциала вузов Минсельхоз России
35 Сбор сведений о численности обучающихся, в т.ч. прием и выпуск Анализ контингента обучающихся в разрезе направлений подготовки и специальностей Минсельхоз России
36 Сбор сведений о реализуемых основных профессиональных образовательных программах Анализ образовательной деятельности и её соответствие лицензионным и аккредитационным требованиям Минсельхоз России
37 Сбор информации об изучении информационных технологий в АПК при реализации основных профессиональных образовательных программ Обобщение сведений о реализации аграрными вузами образовательных программ, предусматривающих обучение цифровым технологиям в АПК Минсельхоз России
38 Сбор информации о международном сотрудничестве аграрных вузов Систематизация информации о международных договорах и соглашениях в области образования и науки Минсельхоз России
39 Сбор информации о финансовой потребности учреждений в приобретении информационных ресурсов, используемых в процессе обучения и расходах на приобретение информационных систем и оборудования, связанных с переходом на дистанционное обучение Анализ финансовых возможностей аграрных вузов по использованию и приобретению информационно-коммуникационных технологий. Разработка плановой документации по финансовой поддержке Минсельхоз России
40 Сбор сведений о реализации дистанционной формы обучения в аграрных вузах Контрольные формы еженедельной отчетности о ходе дистанционного обучения Минсельхоз России
41 Сбор сведений о созданных обсерваторах Анализ материально-хозяйственных возможностей и мер, предпринятых вузами по предотвращению распространения пандемии Минсельхоз России
42 Сбор сведений о среднемесячной заработной плате сотрудников Контроль выплат заработной платы Минсельхоз России
43 Сбор сведений о состоянии платежной дисциплины за месяц Сводка информации по оплате услуг бюджетными потребителями Минсельхоз России
44 Квартальный отчет руководителя о выполнении показателей эффективности деятельности федерального государственного бюджетного учреждения Контроль обеспечения функционирования образовательного учреждения Минсельхоз России
45 Расчет объемов государственного задания на перспективный период Составление плановой документации по бюджетному финансированию определенного вуза и образовательной деятельности по отрасли Минсельхоз России
46 Информация о трудоустройстве выпускников Контроль трудоустройства выпускников аграрных вузов и взаимодействия с рынком труда Минсельхоз России
47 Сбор сведений о подготовке кадров в области сельского хозяйства по годам Координация деятельности вузов по реализации направлений подготовки, обеспечивающие обучение специалистов в сфере сельскохозяйственного производства Минсельхоз России
48 Информация о наличии сельскохозяйственной техники и предоставление сведений о потребности в бюджетных ассигнованиях для приобретения сельскохозяйственной техники Анализ потребности у аграрных вузов в видах (моделях) сельскохозяйственной техники, требующейся для приобретения на условиях финансовой аренды (лизинга) Минсельхоз России
49 Информация об имеющейся посевной площади и возделываемых культурах Учет сведений об имеющихся посевных площадях и возделываемых культурах Минсельхоз России
50 Информация из актов проверок, представлений и предписаний, полученных вузом в течение года Контроль исполнения предписаний и взаимодействия с государственными органами Минсельхоз России
51 Информация о фактических и плановых расходах за услуги по охранным мероприятиям в отношении объектов первой и второй категорий опасности Анализ источников обеспечения охранных мероприятий и правомерности их распределения Минсельхоз России
52 Информация о заключении дополнительных соглашений по договорам аренды недвижимого имущества (за исключением жилых помещений) Учет арендных отношений, оценка обязательств по аренде Минсельхоз России
53 Сведения о расчете с поставщиками энергоресурсов (квартальная) Учет расходов на содержание и обслуживание имущественного комплекса Минсельхоз России
54 Сбор сведений об участии в открытом публичном конкурсе по распределению контрольных цифр приема по специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам специальностей и направлений подготовки для обучения по образовательным программам высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на предстоящий учебный год Учет динамики наличия бюджетных мест, финансируемых за счет федерального бюджета Минсельхоз России Минобрнауки России
Ведомственное статистическое наблюдение
55 Сбор сведений о подготовке специалистов и трудоустройстве молодых специалистов в сельскохозяйственной организации Анализ и учет сведений о подготовке специалистов в аграрных образовательных учреждениях и их направлении на работу в скльхозорганизации Росстат

МСХ и продовольствия Моск. обл.

4.1.2. Контрольно-надзорные мероприятия 2016-2019 гг. и их результаты[11]

Помимо мониторингов контроль за работой аграрных вузов осуществляется в рамках надзорных мероприятий Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (далее – Рособрнадзор). Основными задачами контрольно-надзорных мероприятий являются:

  1. контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности;
  2. федеральный государственный надзор в сфере образования;
  3. федеральный государственный контроль качества образования;
  4. государственный надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, к используемой в образовательном процессе информационной продукции.

В 2016 – 2019 гг. большая часть вузов, подведомственных Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, стали объектами проверок Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.

Результаты контрольно-надзорных мероприятий изложены в соответствующих документах Рособрнадзора. Это – акты, предписания вузам, приказы и распоряжения по результатам проверок, которые являются важнейшим источником анализа состояния дел в образовательной деятельности аграрных вузов.

В период с 2016 по 2019 гг. Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки было проведено 81 проверка аграрных вузов (таблица 4.19).

Таблица 4.19 – Информация о количестве проверок аграрных вузов в 2016 – 2019 гг.

Количество проверок ВУЗ Филиал Итого
70 11 81

Как видно из таблицы, подавляющая часть контрольно-надзорных мероприятий пришлась на головные образовательные организации – 86%, 14% – на филиалы (рисунок 4.63).

Рисунок 4.63 – Информация о количестве проверок аграрных вузов в 2016-2019 гг.

В соответствии с Административным регламентом осуществления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственного надзора в сфере образования, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 18 марта 2020 г. № 315 «Об утверждении Административного регламента осуществления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки федерального государственного надзора в сфере образования», Административного регламента осуществления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки федерального государственного контроля качества образования, утвержденного приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 20 марта 2020 г. № 367 «Об утверждении Административного регламента осуществления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки федерального государственного контроля качества образования», и рядом других ведомственных нормативных актов была проведена систематизация контрольно-надзорных мероприятий в отношении образовательных организаций высшего образования системы Минсельхоза России (таблица 4.20) [137].

Таблица 4.20 – Система контрольно-надзорных мероприятий в отношении вузов Минсельхоза России, проведенных Рособрнадзором в 2016-2019гг.

Количество проверок в аграрных вузах и филиалах ВУЗ Филиал Итого
70 11 81
Первичная проверка 41 9 50
Из них по типам проверки:
плановая 36 6 38
внеплановая 5 6 11
Из них по видам проверки:
выездная 41 3 44
документарная 0 6 6
Из них по видам контроля:
Контроль за соблюдением лицензионных требований и условий 13 5 18
Контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования 41 9 50
Контроль качества образования 38 5 42
Государственный контроль (надзор) за соблюдением организациями требований законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации 5 2 7
Повторная проверка 14 2 16
Из них по видам проверки:
выездная 1 0 1
документарная 13 2 15
Из них по видам контроля:
Контроль за соблюдением лицензионных требований и условий 4 1 5
Контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования 14 2 16
Предлицензионный контроль 15 0 15

Исходя из приведенных в таблице 4.2 данных, контрольно-надзорные мероприятия следует разделить на три группы:

    1. первичные проверки – целью которых в основном являлось выполнение плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
    2. повторные проверки – целью которых являлась проверка исполнения ранее выданных предписаний.
    3. предлицензионный контроль – целью которых являлась проверка на соответствие лицензионным требованиям образовательных программ, заявленных к лицензированию.

На представленной диаграмме видно, что наибольший процент заняли первичные проверки. Небольшой процент повторных проверок свидетельствует о том, что в большинстве случаев агарные вузы ответственно отнеслись к замечаниям, выявленным в ходе проверки, и своевременно и качественно выполнили мероприятия по их устранению (рисунок 4.64).

Рисунок 4.64 – Информация о видах проверок в период с 2016 по 2019 гг.

Анализ результатов контрольно-надзорных мероприятий, проведенных Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, свидетельствует, что наибольший процент (82 %) первичных проверок выпал на головные образовательные организации и лишь в 18 % случаев проверки проводились в части филиалов (рисунок 4.65).

Рисунок 4.65 – Структура первичной проверки аграрных вузов

Относительно типа контрольно-надзорных мероприятий, проведенных Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, в 2016-2019 гг. следует отметить, что в большинстве случаев плановым проверкам подверглись вузы, а филиалы в равной степени как плановым, так и внеплановым (рисунок 4.66).

Рисунок 4.66 – Информация по типам первичных проверок

Анализ контрольно-надзорных мероприятий с точки зрения видов проверки показывает, что при проведении контрольно-надзорных мероприятий в головных организациях предпочтение отдавалось выездным проверкам, а в филиалах – документарным (рисунок 4.67).

Рисунок 4.67 – Информация по видам первичных проверок

Разработанная классификация результатов контрольно-надзорных мероприятий позволяет провести сравнительный анализ по видам контроля, который показал, что наибольший процент, как в вузах, так и в их филиалах, заняли проверки по соблюдению вузами законодательства Российской Федерации в сфере образования (рисунок 4.68).

Рисунок 4.68 – Информация по видам контроля первичных проверок

По результатам рассмотрения отчетов об исполнении предписания в 16 случаях было принято решение о назначении повторной проверки по исполнению предписания, причем в 87 % случаев повторная проверка проводилась в части вузов и лишь в 13 % – в части филиалов (рисунок 4.69).

word image 88 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 4.69 – Структура повторных проверок

Также можно отметить, что большая часть повторных проверок как вузах, так и в их филиалах была документарной (рисунок 4.70).

word image 89 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 4.70 – Информация по видам повторных проверок

В ходе контрольно-надзорных мероприятий 2016-2019 гг., проводимых Рособрнадзором, наибольшего количества нарушений выявлено в сфере соблюдения вузами законодательства в области образования. Такая статистика отмечается как в вузах, так и в филиалах (рисунок 4.71).

word image 90 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 4.671- Информация по видам контроля повторных проверок

В ходе контрольно-надзорных мероприятий, наряду с другими видами контроля, проводился контроль качества образования. Анализ документов показывает, что 88 % случаев контролю качества подверглись образовательные программы, реализуемые в головных вузах и только в 12 % случаев образовательные программы, реализуемые в филиалах (рисунок 4.72).

word image 91 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 4.72 – Структура контроля качества образования

По результатам контроля качества Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки была приостановлена государственная аккредитация целого ряда образовательных программ, реализуемых в 35 вузах и 2 филиалах.

После устранения выявленных несоответствий в реализации основных образовательных программ высшего образования ФГОС ВО удалось добиться возобновления действия государственной аккредитации в 26 вузах и 3 филиалах, однако 14 вузов и 2 филиала свои позиции не отстояли (рисунок 4.73).

word image 92 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 4.73 – Результаты контрольно-надзорных мероприятий в отношении аграрных вузов в 2016-2019 гг.

Как видно из рисунка 3.12, наибольшее число несоответствий было выявлено при реализации образовательных программ по укрупненной группе направлений/специальностей 38.00.00 Экономика и управление (57 %), наименьшие число нарушений установлено при реализации программ по укрупненным группам направление/специальностей 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия (2 %), 27.00.00. Управление в технических системах (2 %), 35.00.00 Сельское, лесное и рыбное хозяйство (2 %) (рисунок 4.74).

word image 93 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 4.74 – Информация о лишении аккредитации аграрных вузов по УГС

По уровням высшего образования статистика следующая: по программам бакалавриата решение Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки о лишении государственной аккредитации по укрупненной группе специальностей 38.00.00 Экономика и управление было принято в отношении 45 % случаев (рисунок 4.75), по программам магистратуры в 89 % случаев (рисунок 4.76), по программам специалитета 57 % случаев (рисунок 4.77), по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре в 50 % случае (рисунок 4.78).

word image 94 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

word image 95 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

В целом оценка выявленные Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в ходе проверок нарушения были устранены в большинстве случаев своевременно и в полном объеме, о чем свидетельствует больший процент принятия решения о возобновлении действия государственной аккредитации. образовательных программ.

Всего в течение 2016-2019 гг. контроль качества обучения по ОПОП ВО в аграрных вузах был проведен в отношении 194 основных образовательных программ, по 154 из них (79,4 %) были выявлены несоответствия федеральным государственным образовательным стандартам высшего образования.

По итогам проверок Рособрнадзором в 2016 – 2019 годах было издано 39 приказов о приостановлении действия государственной аккредитации основных образовательных программ высшего образования, 29 приказов – о возобновлении действия государственной аккредитации и 16 приказов – о лишении государственной аккредитации.

Результаты контрольно-надзорных мероприятий в отношении аграрных вузов, иллюстрируют принципы и механизмы государственного регулирования в образовательной деятельности, которые, впрочем, были характерны в целом для взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов. Это – чрезмерное регулирование, не предупреждение, а наказание за нарушение, даже если за этим последует рост социальной напряженности, как в случае в приостановкой или лишением государственной аккредитации образовательных программ, на которых имеется контингент обучающихся, и целый ряд других негативных для общества и экономики результатов действия государственного регулирования.

4.2 Применение механизма «регуляторной гильотины» в образовательном пространстве. Первые итоги

Как было сказано выше, помимо федерального закона от 29.12.2012 № 273 – ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в сфере образования разного рода обязательные требования сейчас содержатся в 33 постановлениях Правительства Российской Федерации; 250 ведомственных приказах (главным образом – Минобрнауки России); более чем в 1500 ФГОС.

В процессе подготовки и реализации «регуляторной гильотины» был проанализирован опыт государственного регулирования образовательной деятельности с целью выработки предложений по его реформированию на новых принципах. Этот процесс затронул такие формы контроля со стороны государства образовательных организаций, как оценка качества образования, лицензионные и аккредитационные процедуры и нормативы, механизм распределения контрольных цифр приема в вузы и другие. [21].

Реформе контрольно-надзорной деятельности предшествовала широкая дискуссия в профессиональном сообществе о порядке организации основных контрольно-надзорных мероприятий. Особенно это касалось процедур государственной аккредитации в связи с тем, что ее итоги для вузов и студенчества бывают весьма тяжелыми. Высказывались мнения о том, что «регуляторная гильотина» должна изменить практику приостановки и лишения вузов государственной аккредитации, запрета приема в вузы, уйти от воздействия на образовательную организацию в целом и перейти на точечное воздействие на руководство вуза, лиц, допустивших ту или иную негативную ситуацию. Причины для изменения контрольно-надзорной деятельности представлены на рисунке 4.79.

Рисунок 4.79 – Причины для изменения контрольно-надзорной деятельности в образовании

При оценке качества образования профессиональным сообществом поддерживалась риск-ориентированная подход при оценке деятельности образовательных организаций (рисунок 4.80).

Рисунок 4.80 – Категории риска при проведении контрольно-надзорных мероприятий

Предлагалось риски в области контрольно-надзорной деятельности законодательно разделить на классы или категории опасности для экономики и общества: 1 класс – чрезвычайно высокий; 2 и 3 класс – высокий; 4 класс – средний; 5 класс – умеренный; 6 класс – низкий. Исходя из оценки уровня риска от деятельности образовательной организации, выстраиваются контрольно-надзорные мероприятия.

При этом предлагалось ввести ранжированную, например, трехуровневую шкалу критериев, по которым следует оценивать деятельность вуза:

– на высшем уровне должно быть ограниченное число (например, 10) критериев (показателей), выполнение которых является строго обязательным. За их нарушение следует приостановка действия лицензии/аккредитации, а после повторной проверки — прекращение образовательной деятельности вуза;

– критерии/показатели эффективности второго уровня также являются важными, но их нарушения не являются столь критичными и могут быть преодолены без прекращения образовательной деятельности вуза. На их устранение может даваться определенный срок (например, шести месяцев), в течение которого лицензия/аккредитация могут считаться условно действующими. При выполнении в течение указанного периода установленных требований действие лицензии/аккредитации автоматически восстанавливается в полном объеме. При невыполнении — приостанавливается;

– критерии/показатели эффективности третьего уровня также являются важными с точки зрения обеспечения качества образования, но носят рекомендательный характер. Их выполнение может, например, влиять на сроки действия лицензии/аккредитации.

В ходе дискуссий по вопросам реформирования контрольно-надзорной деятельности в сфере образования высказывались предложения о том, чтобы при сохранении действующего формата проведения процедуры государственной аккредитации в форме проверки образовательных программ вернуться к практике выдачи приложения к свидетельству о государственной аккредитации, содержащего сведения об аккредитованных направлениях подготовки и специальностях, а не по укрупненным группам специальностей / направлений подготовки (далее — УГСН), как происходит в настоящее время. Данная мера, по мнению специалистов, необходима в связи тем, что фактически аккредитационная экспертиза и проводится по отдельным направлениям подготовки / специальностям, но в случае отказа в аккредитации по одному из направлений подготовки / специальности вуз лишается аккредитации всей УГСН.

Высказывались также предложения о том, чтобы при проведении аккредитационной экспертизы была введена система градации нарушений, допущенных образовательной организацией, отнеся различные нарушения/несоответствия требований ФГОС ВО к трем зонам ответственности (рисунок 4.81).

«Регуляторная гильотина» должна провести ревизию нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру проведения госаккредитации образовательной деятельности, и формы документов, используемых контролирующим органом при ее проведении [124]. После завершения механизма «регуляторной гильотины» новая модель контрольно-надзорной деятельности будет включать ключевые моменты, представленные на рисунке 4.82.

word image 96 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 4.81 – Схема зональной градации нарушений

Рисунок 4.82 – Механизм управления изменениями в рамках регуляторного механизма

Аккредитационную экспертизу предлагается перевести из процедуры, оценивающей документарное наполнение и условия реализации образовательного процесса, в процедуру оценки качества подготовки обучающихся.

Указанное предложение продиктовано тем, что нормами действующего законодательства образовательные организации наделены широкой автономией, выражающейся в обособленности осуществления установленных видов деятельности, и документы разных образовательных организаций, разработанные ими в пределах имеющейся компетенции, отличаются.

Для повышения качества проведения процедуры государственной аккредитации необходимо привлечение широкого круга экспертов из числа: работодателей, выпускников, представителей профессиональных сообществ, общественности, а не только экспертов контролирующего органа. В настоящий момент формирование таких комиссий возможно только в рамках проведения профессионально-общественной аккредитации.

Обратим внимание на такую важную процедуру оценки со стороны заинтересованных сообществ (союзов, организаций) реализации ООП, как профессионально-общественная аккредитация (далее – ПОА), которая осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 93, 99, 100).

В последнее время проблематика независимой оценки качества образования, профессионально-общественной аккредитации активно обсуждается в профессиональном сообществе. Минобрнауки России и Рособрнадзором, Комитетом по науке и образованию Государственной Думы Российской Федерации проведен ряд совещаний с участием ректоров вузов по данным вопросам. Регулятором в принципе поддерживаются идеи снижения административного давления на вузы, придания профессионально-общественной аккредитации обязательного характера и более полного учета ее результатов при проведении государственной аккредитации (вплоть до ее отмены), переноса акцента с оценки документов («бумаг») на качество подготовки самих специалистов (выпускников) и др.

Цель проведения ПОА — проверка выполнения требований профессиональных и образовательных стандартов, включение в основные образовательные программы профессиональных компетенций, отвечающих запросам рынка труда.

На ПОА возлагаются специальные задачи:

– проведение оценки качества реализации ООП (все уровни, формы и условия обучения) на независимой экспертной основе с привлечением профессиональных работников определенной сферы занятости в АПК;

  • накопление информационно-аналитических материалов о реализации ООП;
  • уведомление заинтересованных сторон об уровне и качестве подготовки по аккредитуемым образовательным программам и представление такой информации в свободных источниках на сайтах проверяющей и оцениваемой организаций;
  • укрепление теоретической и практико-ориентированной подготовки обучающихся;
  • обобщение достигнутого уровня интегративного обучения (образование + профессиональная подготовка у работодателя) и проведение рейтинга образовательных программ;
  • стимулирование к наращиванию передового опыта внедрения новых образовательных программ с индивидуально-практической направленностью (профильностью);
  • продвижение научных и инновационных разработок в реальные условия производства;
  • повышение эффективности финансовой деятельности за счет использования и коммерциализации уникальных и эксклюзивных разработок;
  • формирование образовательного процесса на основе предложений и программ работодателей, представителей профессиональных сообществ, а также современных технологий ведения профессиональной деятельности.

«Регуляторная гильотина» как законодательная реформа системы образования учитывает положительный опыт проведения профессионально-общественной аккредитации [122]. Это позволит осуществлять аккредитационные процедуры на новых принципах, которые будут:

– учитывать общественные и профессиональные мнения;

– обеспечивать открытость и добровольность участия;

– гарантировать объективность и бесспорность методик;

– устанавливать предметность и периодичность процедур;

– утверждать коллегиальное принятие решения;

– опубликовываться в доступных источниках.

По мнению профессионального сообщества, аккредитационные комиссии должны включать в свой состав известных ученых, ведущих аналитиков, общественно-государственных деятелей, уполномоченных от работодателей. При проведении аккредитационной экспертизы (работа комиссий по аккредитации, советы или группы экспертов) должны учитываться

мировые практики по оценке качества и результативности высшего и дополнительного профессионального образования («Европейская сеть обеспечения качества в высшем образовании (ENOA)», CIPP- модель для определения ключевых показателей, Концепция всеобщего менеджмента качества — Total Quality Management (ТОМ), Шанхайский рейтинг, рейтинг Times, G-Factor, Webomet- rics и др.) [129].

На наш взгляд, очень важно, чтобы в процессе профессионально-общественной аккредитации не просто оценивалось качество реализуемых образовательных программ, но и, с одной стороны, давались рекомендации вузу по совершенствованию образовательного процесса, а с другой – выделялся и распространяется накопленный здесь положительный опыт.

Образовательные организации аграрного профиля в полной мере участвуют в процессе совершенствования своей образовательной деятельности, используя новые регуляторные механизмы. Минсельхоз России, как учредитель аграрных вузов, провел инвентаризацию значительного числа нормативно-правовых актов (183 документа), в том числе затрагивающих координирование образовательной деятельности. Основная часть отмененных актов касается направлений ветеринария, перерабатывающей мясной отрасли и частично зелеустройства. Все они приняты в середине 60-х годов прошлого века. Большое количество инструкций, методических указаний по различным диагностикам, перечни заразных болезней животных, содержание крупного рогатого скота, правила внутреннего распорядка колхозов и мн. др., частично использовались в теоретическом курсе обучения. В настоящее время требования подходов и технологий на производстве качественно изменились и устаревшие нормы применяться не могут. Данное обстоятельство напрямую связано с подготовкой кадров по определенным программам обучения аграрного профиля.

Основные направления «регуляторной гильотины» в образовании представлены на рисунке 4.83.

Рисунок 4.83 – Направления «регуляторной гильотины» в образовании

Срок урегулирования законодательных норм и обязательных требований как для бизнеса, так и для образования небольшой – не более двух лет, в ходе которых должны быть синхронизированы надзорные процедуры на новых принципах во всех видах деятельности, которые подлежат государственному регулированию, в том числе в образование. Например, с начала 2021 года вступает в силу приказ Минстрой России от 06.11.2020 № 672пр, в котором утверждены перечни направлений подготовки, специальностей в области строительства. В данный приказ вошло достаточное количество направлений подготовки, специальностей высшего образования, которые реализуются аграрными вузами и без которых осуществить такие виды работ как инженерные изыскания, строительство или организация архитектурно-строительного проектирования было бы затруднительным [33].

В рамках реформы контрольно-надзорной деятельности в сфере образования Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2020 № 1050 «О признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации, об отмене некоторых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих обязательные требования в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования» составлен реестр нормативно-правовых актов, отменяемых в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины», и законодательных актов, подлежащих принятию взамен отмененных, в соответствии с планами-графиками разработки проектов нормативных правовых актов в сфере высшего образования и дополнительного профессионального образования (приложение Р).

Нормативные акты, включенные в указанный реестр, регулируют:

порядок приема на обучение:

правила приема на обучение с уточнением перечня вступительных испытаний по уровням образования; порядка приема на подготовительные отделения; порядок направления по квотам на обучение иностранных граждан;

образовательную деятельность:

правила разработки образовательных стандартов и примерных основных образовательных программ; состав и перечень образовательных организаций, которым делегировано право самостоятельного утверждения образовательных стандартов; порядок разработки и реализации дополнительных профессиональных программ; количество и наименование реализуемых специальностей и направлений подготовки (перечни); осуществление образовательной деятельности по образовательным программам соответствующего уровня; целевое обучение; оформление и предоставление академического отпуска обучающимся; перевод обучающихся в другие образовательные организации (порядок, условия, изменение образовательных отношений);

педагогическую деятельность:

порядок проведения педагогической экспертизы и обновление подходов к вопросам обучения, воспитания, а также применения мер дисциплинарного взыскания;

финансовое обеспечение образовательной деятельности:

правила оказания платных образовательных услуг и систему образовательного кредитования; стипендиального обеспечения; предоставления грантов за выдающиеся способности;

информационно-коммуникационные технологии:

правила оформления и ведения сайта организации; порядок применения дистанционных технологий в учебном процессе, практической подготовке обучающихся и при организации приема на обучение; наполнение федеральной информационной системы сведениями: о проведении государственной итоговой аттестации обучающихся; о выданных документах об образовании и квалификации;

сбор данных и отчетность:

систему и методику мониторинга деятельности организаций, критерии самообследования образовательных организаций;

делопроизводство в образовании

формализацию бланков (договоров, дипломов и др.).

Действию «регуляторной гильотины» подверглись практически все основные законодательные акты. В дополнение к проведенной работе планируется – до 2026 года пересмотреть 4 нормативно-правовых акта, утверждаемые Президентом РФ., 8 Постановлений Правительства РФ, 36 Актов Министерства образования и науки Российской Федерации и Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, соответственно либо внести изменения в законодательные акты, либо переиздать без изменений. Кроме выше перечисленных нормативно правовых актов, в течение 2 лет с принятия Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (в части совершенствования регулирования применения профессиональных стандартов в сфере профессионального образования) до завершению обучения по соответствующему федеральному государственному образовательному стандарту прекращают «работать» 893 приказа, касающиеся утверждения федеральных государственных образовательных стандартов.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) принят всего около 8 лет назад. Его принятию предшествовала долгая и значительная работа по анализу правоприменительной практики, сбору мнений научного, педагогического, ректорского сообщества, работодателей, разработке законопроекта и его обсуждению на многочисленных экспертных площадках, которая началась после утверждения Комплекса мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года.

Результатом этой работы стал закон, соответствующий новейшим требованиям нормативного правового регулирования и ожиданиям общественности, в котором все обязательные требования были тщательно пересмотрены и усовершенствованы с точки зрения их объективной необходимости для системы образования.

В частности, в Законе об образовании усовершенствована типология образовательных организаций, а разделение на виды совсем исчезло в связи с необходимостью исключить избыточное дробление образовательных организаций, которое создавало дополнительные бюрократические барьеры, а также существенно усложняло и затрудняло прохождение основных процедур лицензирования и государственной аккредитации образовательными организациями. В новый Закон об образовании не вошли положения по установлению федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным программам, учитывая необходимость постоянного и оперативного обновления профессиональных компетенций, формирование содержания дополнительного профессионального образования в соответствии с потребностями конкретных работодателей, и т.д. Учитывая небольшой срок, прошедший после принятия Закона об образовании, его положения, содержащие обязательные требования, на сегодняшний день в большинстве своем все еще актуальны. Более того, на данный момент складывается тенденция по установлению на уровне федерального органа исполнительной власти дополнительных требований по тем вопросам, которые во время принятия Закона об образовании были отнесены к компетенции самих образовательных организаций.

Например, в 2019 году в связи с участившимися обращениями образовательных организаций с просьбой разъяснить порядок осуществления образовательной деятельности в рамках сетевой формы Закон об образовании предоставляет законодательные права Министерству науки и высшего образования Российской Федерации и Министерству просвещения Российской Федерации по регулированию вопросов корпоративного подхода к обучению с расширением сети организаций, желающих создать учебно-научное сообщество. Сетевая форма считается перспективной, т.к. в процессе обучения задействуется потенциал нескольких образовательных организаций, где обучающиеся осваивают учебные предметы, основные и дополнительные курсы, дисциплины (модули), проходят практическую подготовку на различных материально-технических и профессиональных базах, предлагается большей перечень дополнительных образовательных программ.

В целях изучения позиций образовательных организаций высшего образования от них были запрошены предложения о необходимости внесения изменений, актуализации или исключения отдельных правовых документов федерального уровня, относящихся к обязательным требованиям, регулирующих сферу высшего и дополнительного образования. Большинство образовательных организаций высшего образования высказалось за сохранение регулирования на федеральном уровне таких обязательных требований. Излишнее регуляторное воздействие образовательные организации испытывают только в рамках процедур государственного контроля (надзора), лицензирования и аккредитации образовательной деятельности.

Рособрнадзор, в связи с этим внес изменения в требования, с целью дальнейшего включения действенно-признанных норм, которые могут успешно применяться как оценочный ресурс при проведении федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по государственному контролю и надзору (таблица 4.21).

Таблица 4.21 – Перечень актов, содержащих обязательные требования при проведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по государственному контролю и надзору

1 «Приказ Рособрнадзора от 14.08.2020 № 831 «Об утверждении Требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формату представления информации» (Начало действия – 01.01.2021)»[161]
2 «Приказ Рособрнадзора от 29.05.2014 N 785 (ред. от 07.04.2020) “Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” и формату представления на нем информации” (Отменяется с 01.01 2021)»[161]
3 «Приказ Рособрнадзора от 28.10.2020 № 1064 «О внесении изменений в перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдения которых оценивается при проведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по федеральному государственному надзору в сфере образования, утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 28 февраля 2020 г. № 232» [161]
4 «Приказ Рособрнадзора от 08.10.2020 № 1013 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по федеральному государственному контролю качества образования». Приложение № 1 к Приказу Рособрнадзора от 08.10.2020 № 1013 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по федеральному государственному контролю качества образования»[161]
5 «Приказ Рособрнадзора от 10.09.2020 № 902 «О внесении изменений в перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по федеральному государственному надзору в сфере образования, утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 28 февраля 2020 г. № 232»[161]
6 «Приказ Рособрнадзора от 14.07.2020 № 760 «О внесении изменений в перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по федеральному государственному надзору в сфере образования, утвержденный приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 28 февраля 2020 г. № 232»[161]
7 «Приказ Рособрнадзора от 28.02.2020 № 232 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятий по федеральному государственному надзору в сфере образования»[161]
8 «Приказ Рособрнадзора № 1860 от 03.11.2017 «О внесении изменений в перечни нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по федеральному государственному надзору в сфере образования, федеральному государственному контролю качества образования и по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, утвержденные приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 27 июля 2017 г. № 1283» – Приложение № 3 к Приказу Рособрнадзора № 1860 от 03.11.2017 «О внесении изменений в перечни нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по федеральному государственному надзору в сфере образования, федеральному государственному контролю качества образования и по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, утвержденные приказом Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 27 июля 2017 г. № 1283» [161]
9 «Приказ Рособрнадзора № 1283 от 27.07.2017 «Об утверждении перечней нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельных видов государственного контроля (надзора), отнесенных к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки» – Приложение № 3 к Приказу Рособрнадзора № 1283 от 27.07.2017 «Об утверждении перечней нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельных видов государственного контроля (надзора), отнесенных к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки»; Приложение № 4 к Приказу Рособрнадзора № 1283 от 27.07.2017 «Об утверждении перечней нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельных видов государственного контроля (надзора), отнесенных к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки» [161]

За период реформы контрольно-надзорной деятельности в системе государственных услуг уже приняты изменения, которые представлены на рисунке 4.84.

Рисунок 4.84 – Принятые изменения в системе государственных услуг

В ходе реформы предусматривается принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (в части систематизации обязательных требований в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования)» (далее – законопроект). Разработка законопроекта предусмотрена Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 год, пункт 36 (распоряжение ПП РФ от 26.12.2019 № 3205-р).

В рамках механизма «регуляторной гильотины», по результатам анализа более 900 нормативных правовых актов предусматривается внесение изменений в следующие документы, применяемые при организации образовательной деятельности по уровням высшего образования и направлениям дополнительного профессионального образования:

– постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации»;

– приказ Минобрнауки России от 15 марта 2013 г. № 185 «Об утверждении Порядка применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания»;

– приказ Минобрнауки России от 6 июня 2013 г. № 443 «Об утверждении Порядка и случаев перехода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, с платного обучения на бесплатное»;

– приказ Минобрнауки России от 13 июня 2013 г. № 455 «Об утверждении Порядка и оснований предоставления академического отпуска обучающимся»;

– приказа Минобрнауки России от 1 июля 2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам».

Перечисленные нормативные правовые акты в основном повторяют нормы Закона об образовании, а также необоснованно детально регулируют процедурные вопросы, такие как: форма и порядок подачи какого-либо заявления, сроки и порядок рассмотрения соответствующего заявления первым лицом образовательной организации высшего образования и оформление его решения, а также другие вопросы.

Вместе с тем, согласно Закону об образовании (ч. 1, ст. 28) образовательная организация пользуется правами автономного управления, что позволяет самостоятельно избирать направления образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности. Автономия образовательных организаций реализуется как право субъекта устанавливать собственные перспективы деятельности, в рамках законности, и закреплять их в локальных нормативных актах. В свою очередь, согласно части 1 статьи 89 Закона об образовании управление системой образования должно осуществляться в том числе на принципе автономии образовательных организаций.

Таким образом, в целях единообразного применения законопроектом предлагается «поднять» на уровень Закона об образовании только основные вопросы, касающиеся размещения в источниках информационно-коммуникационных сетей достаточных сведений о деятельности образовательных организаций, в том числе по правам обучающихся, в частности:

– реализации прав на изменение условий и формы обучения, а также предоставлении академического отпуска;

– получении различных мер поддержки;

– участии в мероприятиях культурно-массовой, просветительской, спортивной и волонтерской и др. направленности;

– получении образования по всем, реализуемым организацией уровням образования, включая дополнительные профессиональные программы;

– действии законно-обоснованных требований к мерам дисциплинарного взыскания, в случаях нарушений Устава организации, правил внутреннего распорядка обучающихся.

Что касается правил и порядка реализации образовательными организациями высшего образования перечисленных вопросов, то законопроектом предоставляется возможность их решения на уровне локальных нормативных актов, указанных организаций.

Предлагаемые законопроектом изменения позволяют уменьшить излишнее регуляторное воздействие на образовательные организации высшего образования и обеспечить их самостоятельность, основанную на автономии.

В законопроекте особое внимание уделено обязательным требованиям, которые оцениваются в ходе осуществления государственного /муниципального контроля (надзора) при оформлении и выдаче разрешений, лицензий, свидетельств аккредитации и других видов разрешительных документов. Особое внимание уделяется порядку предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Изменения, которые вносятся в законодательство, предусматривают расширение прав студентов при оформлении академических отпусков, при переходе с платного обучения на обучение за счет средств федерального бюджета, при наложении на обучающегося мер дисциплинарного взыскания и ряд других.

Кроме нормативно-правовых актов, подлежащих исключению из действующей правовой системы, в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» в 2020 году в сфере высшего образования был принят один Указ Президента РФ, три Федеральных закона, семь Постановлений Правительства РФ, около 20 приказов Минобрнауки России, около 20 ведомственных писем и распоряжений.

В приложении С приведен обзор изменений законодательства в сфере образования в 2020 году, сделанный по материалам СПС «КонсультантПлюс».

В связи с принятием новых или внесением изменений в действующие нормативные акты перед образовательными организациями стоят задачи организации грамотного и эффективного их применения.

Опыт внедрения на практике норм приказа Минобрнауки России от 20.02.2020 № 239 «Об утверждении Порядка проведения социально- психологического тестирования обучающихся в образовательных организациях высшего образования» на примере работы коллектива Государственного университета по землеустройству приведен ниже [25, 27].

Социально-психологическое тестирование обучающихся выступает в качестве инструмента анализа изучения психологического климата образовательной среды и уровня соответствия нормам здоровой социализации.

Указанное тестирование организуется на основании двух документов:

  1. Федеральный закон от 07.06. 2013 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам профилактики незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ»;
  2. Методика проведения социально-психологического тестирования, разработанная МГУ им. М.В. Ломоносова и ФГБНУ «Центр защиты прав и интересов детей», 2015 год.

Цель тестирования – выявление у обучающихся латентных склонностей к вовлечению в зависимое поведение.

Итог тестирования – выявление незаконного потребления средств и веществ наркотического и психотропного содержания.

Регулярная организация таких мероприятий способствует снижению факторов риска развития негативных «неуправляемых» процессов и увеличивает возможности усиления мер воспитательного характер, препятствующих распространению наркомании.

К решению проблемы, а также проведению профилактических мероприятий по «незаконному потреблению и распространению запрещенных веществ» привлечено большое количество органов власти различного уровня, которым разрешено реализовывать комплексы мероприятий по предотвращению неправомерных действий с наркотическими и психотропными составами – статья 53 Федерального Закона 120-ФЗ.

В сфере образования действует приказ Минпросвящения РФ и Мрнобрнауки РФ от 20.02.2020 № 60/240 «О признании утратившими силу некоторых приказов Министерства образования и науки Российской Федерации по вопросу проведения социально-психологического тестирования обучающихся», который возлагает на образовательные организации ответственность за организацию социально-психологического тестирования обучающихся.

Порядок проведения такого тестирования закреплен в приказе Минобрнауки России от 20.02.2020 № 239, где учтены отдельные изменения и дополнения по:

– форме проведения тестирования (организация самостоятельно устанавливает бумажный или электронный вид опроса);

– представлению данных на информационных источниках без указания респондентов;

– составу комиссии, в которую назначаются не менее трех работников из образовательной организации, а также включаются лица, обеспечивающие педагогическую и социально-психологическую поддержку респондентов-обучающихся, предусматривается техническое сопровождение процесса и обработки результатов тестирования;

– обработке и комплектации результатов тестирования: материалы собираются по группам тестируемых, без учета возрастного ценза;

– графику проведения тестирования как ежегодного мероприятия на основании распорядительного акта руководства образовательной организации;

– указанию информации на лицевой стороне пакета с результатами тестирования;

– уточнению срока передачи результатов тестирования (3 рабочих дня), заверенные подписью руководителя и печатью организации, в соответствующий региональный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования;

– изменению срока хранения согласий от обучающихся на прохождение тестирования – до момента отчисления обучающегося из образовательной организации;

– определению органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в сфере образования, срок хранения результатов тестирования;

– составлению итогового акта результатов тестирования – рекомендации для орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, на территории которого находится организация.

Без изменений остались следующие требования такие принципы как конфиденциальность и добровольность. Руководитель образовательной организации обеспечивает соблюдение конфиденциальности проведения тестирования и хранения результатов. Тестирование обучающего возможно провести только на основании его личного согласия в письменной форме.

Выявление незаконных действий с наркотическими и психотропными веществами проводится по двум взаимосвязанным этапам с последовательной реализацией:

1 этап – организация социально-психологического тестирования и анализ его результатов;

2 этап – обеспечение профилактических медицинских осмотров (при необходимости).

Отметим, что социально-психологическому тестированию подлежат и обучающиеся, отнесенные к категориям инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Методика социально-психологического тестирования представлена в форме «С-140», и содержит 140 утверждений для тестирования студентов профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования (Приложение А, Б, В, Г).

Результаты социально-психологического тестирования рекомендуется использовать в качестве диагностического компонента воспитательной деятельности образовательной организации. Данные, полученные с помощью тестирования, дают возможность оказания обучающимся своевременной адресной психолого-педагогической помощи. На основании результатов социально-психологического тестирования рекомендуется разрабатывать методики и программы, направленные на психологическую переориентацию «психологически слабых» обучающихся с последующей их поддержкой и сопровождением.

Результаты социально-психологического тестирования не используется для оформления заключений о наркотической или иной зависимости респондента.

Результаты социально-психологического тестирования могут быть представлены общественности или опубликованы только в качестве сводных информационно-аналитических материалов, без индивидуализированных параметров.

Принципы методики социально-психологического тестирования остаются в рамках классических принципов реализации – это научность и конфиденциальность, добровольность, достоверность. Весь спектр механизма получения и обработки данных должен базироваться на научных методах и ресурсах. Соблюдение культурно-личностных и индивидуализированных подходов при тестировании является обязательным условием.

Следующая категория обучающихся, которая проходит тестирование на социально-психологическую устойчивость – это дети с особыми образовательными потребностями, дети – сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей. В отношение данной категории действуют положения Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Обучающиеся в возрасте старше 15 лет, отнесенный к особой категории, принимают участие в тестировании на общих основаниях при наличии письменных согласий.

Задачи образовательной организации:

– включить проведение социально-психологического тестирования в план воспитательной работы;

– разработать план проведения социально-психологического тестирования с учетом информационно-мотивационной компании для обучающихся и родителей, а также графика тестирования обучающихся;

– внести дополнения в локальный акт образовательной организации о конфиденциальной информации, включить в перечень информации, относящееся к конфиденциальной, результаты социально-психологического тестирования и определить список лиц, имеющих доступ к данной информации;

– издать приказ о проведении тестирования с назначением ответственного лица, определением сроков и состава комиссии, в том числе работников, обеспечивающих организационно-техническое сопровождение. Лица, включенные в приказ, должны иметь различные уровни доступа к результатам социально – психологического тестирования;

– обеспечить сбор или отказ на добровольной информированной основе заявления на участие (отказ) от участия в социально-психологическом тестировании. Одновременно, с обучающихся собираются согласия на участие в профилактическом медицинском осмотре (если этот осмотр необходим);

– утвердить поименные списки обучающихся на основе информированных согласий, присвоить участникам индивидуальные идентификационные номера. Кодирование участников осуществляет лицо, ответственное за данную функцию по приказу;

– утвердить график тестирования в компьютерном классе (кабинете);

– обеспечить бесперебойную работу информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на период проведения электронного тестирования;

– обеспечить техническую возможность для проведения тестирования в электронной форме;

– организовать тестирование с (в электронной форме, в исключительных случаях – в бумажной форме);

– осуществлять мониторинг прохождения тестирования, своевременно реагировать на возникающие проблемы и трудности;

– заполнить отчетные формы по итогам тестирования;

– обеспечить обратную связь обучающимся (родителям) по результатам тестирования;

– обеспечить недопустимость распространение данных, собранных во время организации и проведения тестирования (списков и кодов учащихся, добровольных информированных согласий). Хранение данных на электронном носителе осуществляется в деперсонифицированном виде;

– провести группировку и пакетирование добровольных информированных согласий в соответствии с требованиями к сохранности данных по группам;

– утвердить план коррекционной и профилактической работы по результатам социально-психологического тестирования, как части плана воспитательной работы;

– приступить к реализации плана коррекционной и профилактической работы;

– дать оценку эффективности профилактической работы в образовательной организации в целом;

– произвести передачу результатов социально-психологического тестирования по Актам передачи в медицинскую организацию, обеспечивающую 2 этап тестирования – профилактический медицинский осмотр;

– осуществлять, при необходимости, доставку обучающихся в медицинские организации для медицинского осмотра.

Функции контроля за осуществлением мероприятий по тестированию возложены на руководителя соответствующей образовательной организации.

Порядок организации социально-психологического тестирования обеспечивается следующими приказами:

– о порядке ежегодного тестирования в текущем учебном году (Приложение Д).

– о создании Комиссии, обеспечивающей все виды сопровождений и назначение ответственных лиц (Приложение Е).

– о внесении дополнений в Положение образовательной организации о конфиденциальной информации в части результатов социально-психологического тестирования обучающихся.

Руководитель распорядительным актом устанавливает место и сроки хранения результатов тестирования, соблюдение требований по их конфиденциальности, назначает ответственное лицо за хранение данных на электронных носителях (в деперсонифицированном виде). Приказом определяется круг работников образовательной организации, имеющих различные уровни доступа к результатам социально-психологического тестирования.

Руководитель образовательной организации, члены Комиссии, лица, проводящие тестирование, несут ответственность за разглашение конфиденциальной информации, предусмотренную действующим законодательством.

В установленные распорядительным актом сроки в образовательной организации проводится информационно-мотивационная, разъяснительная работа с обучающимися, родителями (законными представителями).

В начале работы по организации социально-психологического тестирования с особой категорией обучающихся проводится информирование их родителей (законных представителей). Далее проводится сбор добровольных информированных согласий (отказов) с обучающихся, достигших возраста 15 лет на участие в социально-психологического тестировании и профилактическом медицинском осмотре (Приложения 7,8).

Наличие письменного отказа свидетельствует о проведённой разъяснительной работе.

На основании полученных согласий на проведение тестирования образовательная организация оформляет ряд приказов об утверждении:

– поименных списков обучающихся, направляемых на социально-психологическое тестирование – выявление немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ (Приложение И);

– расписания тестирования по группам, с указанием места проведения (номер аудитории) и ФИО ответственных лиц, вошедших в состав Комиссии (Приложение К).

Ответственные лица из числа членов комиссии присутствуют в аудитории, где организовано тестирование. В ходе тестирования допускается также присутствие родителей (законных представителей), в качестве наблюдателей

Регламентом тестирования предусматривается инструктаж обучающихся, который проводится ответственными членами Комиссии. В целях улучшения качества тестирования и получения более достоверных сведений от обучающихся с ними проводится беседа (инструктаж), в которой разъясняется хронология и порядок ответов с необходимостью выбора всего одного варианта ответа из предложенных в тесте, оговаривается последовательность действий и указывается на исключительно-важный характер мероприятия.

Перед началом проведения социально-психологического тестирования педагог-психолог, входящий в состав Комиссии, зачитывает инструкцию и предлагает перейти к тестированию.

Индивидуальный̆ код и пароль для авторизации выдается каждому обучающемуся лично в руки на отдельном листе непосредственно после проведения инструктажа.

Если проведение социально-психологического тестирования в электронном формате не представляется возможным (в исключительных случаях), тест проводится на бумажных носителях, которые распечатываются заранее: форма «С-140» для тестирования студентов профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования.

Для проведения тестирования, используя бумажный вариант оформления ответов, необходимо распечатать текст опросника и бланк ответов. Количество бланков ответов должно соответствовать количеству тестируемых. Бланк ответа предназначен для внесения респондентом своих ответов в цифровой форме и является одноразовым. Количество же распечатанных текстов опросника может быть ограниченным и использоваться многократно с условием, что каждой в группе тестируемых у каждого респондента будет свой текст. Каждому обучающемуся в случае бланкового тестирования также присваивается индивидуальный код.

Далее предъявляется опросный материал и бланк для ответов с инструкцией по его заполнению. В целях стандартизации процедуры важно инструкцию воспроизводить дословно (при необходимости несколько раз) для обеспечения корректного заполнения бланков. После проведения бланкового тестирования лицо, ответственное за социально-психологического тестирования, производит обработку ответов и занесение их в Excel-файл на Flesh-карту (отдельно по каждому респонденту).

При использовании электронного формате проведения социально-психологического тестирования инструкция также должна быть воспроизведена без дополнений и изменений.

По завершении социально-психологического тестирования проводится работа по архивированию полученных материалов. В случае сбора сведений на бумажных носителях члены Комиссии группируют такие бланки и укомплектовывают их в пакеты. При электронном тестировании для переноса данных используются специальные технические носители (устройства). Все виды собранных материалов оформляются с указанием: наименования образовательной организации, где проведено тестирование; количества человек, прошедших тестирование и их группа; дата, время проведения тестирования. Пакет заверяется подписями всех членов Комиссии с расшифровкой фамилии, имени и отчества (при наличии). Также, комиссия составляет АКТ передачи результатов социально-психологического тестирования обучающихся на хранение (Приложение Л). Пакеты передаются лицу, ответственному за хранение, которое в Акте визирует подписью факт передачи.

Обратная связь по результатам социально-психологического тестирования респондентам выдается только педагогом-психологом (психологом).

По окончании проведения социально-психологического тестирования результаты первого этапа передаются по Акту передачи результатов социально-психологического тестирования обучающихся для прохождения профилактического медицинского осмотра (Приложение М) в территориальные организации здравоохранения.

Медицинский осмотр проводится на основе лиц, вошедших в приказ образовательной организации об утверждении поименных списков, обучающихся для проведения профилактического медицинского осмотра (Приложение Н) с приложением письменных информированных согласии обучающегося (Приложение З).

Отметим, что образовательная организация имеет право организовать профилактический медицинский осмотр обучающихся независимо от социально-психологического тестирования (статья 53.4. пункт 5. Федерального Закона 120-ФЗ).

По итогам проведения социально-психологического тестирования руководитель издает приказ, вносит корректировки (изменения) в план воспитательной работы организации (Приложение О).

5 Обобщение опыта организации образовательной деятельности аграрных вузов стран ближнего и дальнего зарубежья с целью разработки предложений по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и системы высшего аграрного образования России

Для устранения требований, препятствующих развитию экономики, общества и государства, применяется так называемый «принцип гильотины», который во многих странах ближнего и дальнего зарубежья и во всем мире в целом уже стал признанным инструментом оптимизации существующей нормативной базы. Суть стратегии «гильотины» заключается в том, что в достаточно ограниченные сроки времени осуществляется оперативный пересмотр большого количества нормативных правовых актов. Идет процесс определения недействительными тех механизмов, которые являются экономически неэффективными, и в результате действия, которых не были достигнуты позитивные результаты. Параллельно с этим, пересматриваются акты, которые были введены в действие в противоречии с установленным в стране законодательством.

«История «принципа гильотины» ведет свое начало в Швеции с 1980 года. Основной целью реализации такой концепции был быстрый пересмотр большого количества нормативных актов и «фильтрация» тех, что противоречат законодательству» [162], для создания благоприятных правовых условий развития свободного рынка. В результате были отменены сотни нормативных актов, которые не были зарегистрированы в установленном порядке [145].

«Принцип гильотины» применялся во многих странах» [162], представляющих разные континенты и регионы мира. Например, Кения применила метод гильотины для дерегулирования сельскохозяйственного сектора и в течение только 8 недель пересмотрела 80 самых дорогостоящих лицензий, из которых 26 было рекомендовано отменить. Венгрия использовала этот метод при переходе к рыночной экономике для устранения большого количества законов и актов, не соответствующих новым экономическим условиям, причем реформа была разделена на два периода: на первом этапе имело место концентрация на законы и подзаконные акты, принятые до перехода к так называемой «pre-democracy или демократической фазе», а второй этап был направлен на обзор нормативных актов, принятых после этого периода. В Мексике этот подход использовали для дерегулирования таких обременительных требований к предпринимательству как лицензии, разрешения и признание и создания федерального регистра по формальностям и услугам. Корея применила этот метод для пересмотра более 11 000 актов во всех аспектах и отменила половину из них в течение года.

В зарубежных странах действует примерно следующий механизм регуляторной гильотины. «Правительство определяет цель гильотины и запрашивает все учреждения составить к конкретной дате» [162] список всех нормативных актов, относящихся к теме, гильотина. Включение в этот список каждого нормативного документа должно быть обосновано в письменном виде, оценивая необходимость такого документа, его легальность и прорыночную ориентацию. Каждый документ проходит через несколько фильтров, включая самих разработчиков документа, группу независимых экспертов [163] и профессиональное сообщество. Если документ по результатам фильтров не получил одобрение, то он отменяется или упрощается. Далее создается централизованный список всех документов, прошедших через фильтры, и вносится в реестр нормативных правовых актов. Таким образом, после установленной даты, любой нормативный документ, не включенный в список (реестр), автоматически становится недействительным (гильотина падает), а список становится полным реестром всех нормативных актов, относящихся к теме гильотины, и рассматривается законом как нормативная база данных. «В последующем все новые нормативные документы и дополнения к существующим актам включаются в реестр в течение одного дня с момента одобрения и/или публикации» [163].

Лучшие зарубежные практики указывают на результативность процесса «гильотины» при осуществлении следующих действий:

1) «правительство устанавливает дату – от шести до 12 месяцев – для завершения процесса «гильотины», после истечения которой, только одобренные законодательные акты будут действительны» [162];

2) «за короткий период времени каждое министерство или агентство должно подать все законодательные акты, которые предлагается сохранить» [162] за надзорным органом, наряду с обоснованием по четким критериям (например, законность, необходимость и поддерживающие рынок);

3) надзорный орган устанавливает сроки для завершения пересмотра, включая дополнительные консультации с профессиональным сообществом и другими группами, на которых окажется воздействие;

4) «надзорный орган может отклонить предлагаемые законодательные акты, если они не соответствуют критериям, или же может отправить предлагаемые акты обратно в регуляторное агентство для последующего упрощения» [162];

5) после поступления обоснований на предлагаемые акты, надзорный орган направляет рекомендуемые акты для публикации и регистрации напрямую или через вышестоящие органы управления;

6) «опубликованные акты становятся основой для общедоступного государственного реестра» [162]. «Такая зарубежная практика основана на том, что каждый шаг процесса прозрачный с помощью онлайн доступа ко всем поданным документам, обоснованиям, обратной реакции общества и учета такой реакции надзорным органом» [162].

Безусловно, что гильотина как достаточно быстрый процесс не может осуществить детальную замену и пересмотр всей нормативно-правовой базы, так как для трансформации многих необходимых актов понадобиться немного больше времени, чем первоначально было определено.

Для сферы высшего образования, как и для многих регуляторных отраслей потребуется реорганизация, начиная с первоначальных принципов, что не может быть осуществлено только посредством «гильотины». «Поэтому процесс «гильотины» должен рассматриваться скорее, как начало осуществления реформ» [162], создания процедур и институтов, которые могут быть использованы в качестве основы для построения стратегии реформ в последующих этапах.

Можно выделить несколько целей стратегии «гильотины»:

– «снижение политических и административных затрат на быстрое устранение огромного числа ненужных правил» [163];

– изменение стимулов внутри министерств от пассивного сопротивления «про-реформе» к надежной (заслуживающей доверия) системе исполнения;

– создание активного консультационного процесса для профессионального сообщества и других заинтересованных лиц;

– формирование устойчивого процесса для будущего качественного контроля и законного обеспечения, прежде всего за счет установления качественного контрольного списка и обзора, а также создания полного, центрального регистра с обеспеченной безопасностью;

– «развитие институциональной инфраструктуры, включающей, в частности, межотраслевой и межведомственный механизм координации и сотрудничества» [163] для эффективной реализации регуляторной реформы.

Высшее образование является важной сферой общественных отношений, нуждающейся в проведении детальной инвентаризации действующих и обязательных требований функционирования образовательных организаций с учетом того, что некоторые документы были приняты при СССР и РСФСР.

В среднем за последние два года было опубликовано 10 документов Минобрнауки России, относящихся к «регуляторной гильотине» в сфере высшего и дополнительного профессионального образования.

В Российской Федерации 2020 год характеризуется принятием ряда фундаментальных документов в части «регуляторной гильотины»: Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации”, Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 2020 г. № 897 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации и отмене некоторых нормативных правовых актов Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования», и др. В последнем документе отмечается об отмене ряда положений, содержащихся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966 “О лицензировании образовательной деятельности”. Отменены также некоторые нормативные правовые акты Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки в части, касающейся требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”.

Система высшего аграрного образования России играет особую роль в решении стратегических задач развития агропромышленного комплекса страны, поэтому очевидна значимость её качественного изменения на основе принципов «регуляторной гильотины». Данные статистической группировки показывают, что для российских сельскохозяйственных вузов характерны существенные колебания показателей по основным видам деятельности (таблица 5.22).

Таблица 5.22 – Группировка сельскохозяйственных вузов Российской Федерации по основным показателям деятельности за 2019 год

  1. Образовательная деятельность
Средний балл ЕГЭ студентов, принятых по результатам ЕГЭ на обучение по очной форме по программам бакалавриата и специалитета за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ до 60 60-70 свыше 70
41 9 3
  1. Научно-исследовательская деятельность
Число публикаций организации, индексируемых в информационно-аналитической системе научного цитирования Web of Science CoreCollection, в расчете на 100 НПР до 20 20-50 свыше 50
25 20 8
  1. Финансово-экономическая деятельность
Доходы образовательной организации из всех источников в расчете на численность студентов (приведенный контингент), тыс. руб. до 200 200-300 свыше 300
12 37 5
  1. Инфраструктура
Общая площадь учебно-лабораторных помещений в расчете на одного студента (приведенного контингента), кв.м до 20 20-30 свыше 30
11 34 9
Количество персональных компьютеров в расчете на одного студента (приведенного контингента) до 0,25 0,25-0,5 свыше 0,5
7 42 5
  1. Кадровый состав
Число НПР, имеющих ученую степень кандидата и доктора наук, в расчете на 100 студентов до 3,0 3,0-5,0 свыше 5,0
8 41 5

Так, например, большая часть принятых на учебу студентов — это выпускники сельских школ, получившие невысокие баллы по результатам ЕГЭ и осознанно выбравшие для себя сельскохозяйственные профессии, однако данной категории абитуриентов сложно конкурировать со своими городскими сверстниками при поступлении в сельскохозяйственные вузы. Из-за недостаточного государственного финансирования научно-исследовательских работ большинство сельскохозяйственных вузов России имеют среднюю и низкую международную публикационную активность.

Кроме того, значительные финансовые средства уходят на содержание множества объектов, зачастую уже устаревших, вместо развития современной материально-технической базы. Слабо используются действенные инструменты мотивации молодых преподавателей и ученых для дальнейшего улучшения количественного и качественного кадрового состава аграрных вузов России. Между тем, аграрные вузы стран ближнего зарубежья, находящиеся примерно в схожих с российскими вузами условиях деятельности, более результативно используют внутренний потенциал своего развития и активнее взаимодействуют с органами государственной власти и управления, в том числе в процессе «регуляторной гильотины».

В целом «регуляторная гильотина» в странах ближнего зарубежья развивается в нескольких направлениях:

– во-первых, модернизируется государственная регламентация образовательной деятельности посредством лицензирования, государственной аккредитации, государственно контроля качества образования и надзора и других процедур;

– во-вторых, актуализируются лицензионные требования к образовательной деятельности с учетом изменения многих внутренних и внешних факторов развития, включая такие как политические, экономические, социальные, научно-технологические и др.;

– в-третьих, интегрируются национальные и международные стандарты организации деятельности образовательных организаций исходя из требований международных рейтингов, международной аккредитации образовательных программ, развития процессов интернационализация и др.

Данные таблицы 5.23 показывают, что лицензирование образовательной деятельности в аграрных вузах СНГ осуществляется министерствами как органами государственного управления в сфере образования (Азербайджан, Беларусь, Туркмения, Узбекистан), образования и науки (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан), образования, науки и культуры (Армения, Молдавия). В качестве лицензиара часто выступает специально созданная для этих целей структура, как например Государственное учреждение “Комитет по контролю в сфере образования и науки Министерства образования и науки Республики Казахстан” или Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) в Российской Федерации.

Одним из ведущих аграрных вузов СНГ является Учреждение образования «Белорусская государственная орденов Октябрьской революции и Трудового Красного Знамени сельскохозяйственная академия».

По результатам соответствующих установленных процедур Министерство образования Республики Беларусь выдало БСХА бессрочную лицензию № 02100/280 на основе принятия решения № 475 от 29.04.2004 г., которая предусматривает разрешение на осуществление следующих работ и услуг, составляющих образовательную деятельность:

– подготовка кадров с высшим образованием;

– переподготовка руководящих работников и специалистов, имеющих высшее образование;

– переподготовка руководящих работников и специалистов, имеющих среднее специальное образование;

– разрешение на определенные виды образовательной деятельности для двух филиалов академии.

Таблица 5.23 – Данные о лицензировании образовательной деятельности в некоторых ведущих аграрных вузах СНГ

Страна Наименование вуза Год основания Количество лицензируемых образовательных программ Лицензиар
Азербайджан Азербайджанский государственный аграрный университет 1920 137 Министерство образования Азербайджанской Республики
Армения Национальный аграрный университет Армении 1930 29 Министерство образования, науки, культуры и спорта Республики Армения
Белоруссия Белорусская государственная сельскохозяйственная академия 1840 49 Министерство образования Республики Беларусь
Казахстан Казахский национальный аграрный исследовательский университет 1929 96 Министерства образования и науки Республики Казахстан
Кыргызстан Кыргызский национальный аграрный университет им. К.И.Скрябина 1933 55 Министерство образования и науки Кыргызской Республики
Молдавия Государственный аграрный университет Молдовы 1933 52 Министерство образования, культуры и исследований Республики Молдова
Таджикистан Таджикский Государственный аграрный университет им. Шириншох Шотемур 1931 46 Министерство образования и науки Республики Таджикистан
Туркменстан Туркменский сельскохозяйственный университет имени С. А. Ниязова 1930 ~16 Министерство образования Туркмении
Узбекистан Ташкентский институт инженеров ирригации и механизации сельского хозяйства 1923 86 Министерство высшего и среднего специального образования Республики Узбекистан

В настоящее время в Российской Федерации активно идет реализация новой модели контрольно-надзорной деятельности, относящаяся не только к сфере образования и науки в целом, но и к системе высшего аграрного образования. Предусмотрено, что новый механизм, как было сказано выше, вступит в силу с 1 января 2021 года, как только многие старые нормативно-правовые акты утратят силу действия. Необходимо подчеркнуть, что по состоянию на конец 2020 года в рамках контрольной и надзорной деятельности в Российской Федерации были отменены 3013 актов, готовятся к принятию 477 актов, уже принято 247 актов. В работе по «регуляторной гильотины» заняты 21 орган власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование, 33 органа власти, реализующих контрольно-надзорные функции, 43 отраслевые рабочие группы [13, 44].

Многие российские и зарубежные эксперты отмечают значимость следующих аспектов новой модели контрольно-надзорной деятельности:

1) привлечение работодателей, потребителей образовательных услуг, студенческой общественности к проведению мониторингов;

2) переход к реальной оценке знаний в отличии от формализованных контрольных процедур;

3) смещение акцентов в сторону выработке рекомендаций по развитию образовательных организаций (хотя прежде важнее были проверки, а в случае выявления нарушений – жесткие наказания);

4) объектно-иерархическая дифференциация подходов к регламентации.

Таким образом, приоритетными задачами в модели «регуляторной гильотины» становятся мониторинги и рекомендации по развитию образовательных организаций и, что очевидно при таком подходе – минимизация количество проверок и наказаний.

Некоторые страны ближнего зарубежья считают приемлемым для себя использование опыта России по выбору контрольно-надзорных мероприятий на основе риск-ориентированного подхода. Мероприятия при таком подходе проводятся на основе постоянного мониторинга, когда образовательные организации в зависимости от группы риска имеют разные плановые сроки контроля: при низком риске контроль не предусмотрен, при умеренном – раз в 2-6 лет, при значительном – раз в 1-4 года и при чрезвычайно высоком риске контроль проводится 1-2 раза в год. Кроме того, многие руководители вузов СНГ справедливо отмечают, что «регуляторная гильотина» позволяет детально проанализировать существующие требования к образовательным организациям и классифицировать их на несколько групп:

1) требования, соблюдение которых безусловно необходимо проверять:

2) требования, формулировки которых нужно скорректировать;

3) требования, соблюдение которых проверяется, но которые не имеет никакого отношения к качеству образования и их соблюдение бессмысленно.

В российской модели «регуляторной гильотины» предусмотрены многие изменения, касающиеся в том числе конкретизации квалификационных требований к экспертам и экспертным организациям с целью использования результатов независимой оценки качества образования для государственной аккредитации, уменьшения перечня документов для прохождения этой процедуры, размещения документов, используемых при аккредитации, в открытом доступе на сайте образовательной организации без предоставления их в бумажном виде, и многое другое. Важно, что в системе государственного управления в некоторых министерствах созданы отдельные структурные подразделения.

Так, в Минэкономразвития России создан Департамент регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия, который представляет, в частности, интересы страны на международных площадках по вопросам совершенствования госрегулирования и нормотворчества, а также работает по приоритетным направлениям деятельности министерства – антикризисные меры, уменьшение общей регуляторной нагрузки на бизнес, цифровизация нормотворческого процесса [146].

Анализ международной практики использования «регуляторной гильотины» показал наличие схожих подходов во многих странах СНГ. Так, в 2017 году в Республике Казахстан по предложению Министерства национальной экономики РК был разработан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам совершенствования регулирования предпринимательской деятельности». Законопроект был разработан по следующим направлениям: реформирование государственной контрольно-надзорной деятельности; введение регулирования информационных инструментов; развитие института саморегулирования; расширение действия анализа регуляторного воздействия; выявление и исключение норм, препятствующих конкуренции; и др. Всего законопроектом были внесены порядка 1000 поправок в 13 кодексов и 103 закона. Как и в России, одним из основных новшеств этого документа в Казахстане было внедрение профилактического контроля, базирующегося на следующем принципе: «профилактика и предупреждение» вместо «выявление и наказание» [147].

Интересная методология анализа последствий регулирования и мониторинга эффективности процесса регулирования была разработана в Республике Молдова. В соответствии с разработанными стандартами все нормативные акты должны отвечать таким критериям как:

1) стабильность;

2) эффективность затрат;

3) гибкость и ориентация на успех;

4) пропорциональность.

Каждый публичный орган до разработки проекта нормативного акта проводит предварительный анализ последствий регулирования, который содержит такие разделы как определение проблемы, предварительные основные расходы и выгоды государственного вмешательства, оценка альтернативных подходов, стратегия консультирования, рекомендации, резюме предварительного анализа последствий регулирования и решение/рекомендация. Окончательный анализ последствий регулирования структурно построен следующим образом:

а) определение проблемы;

b) потенциальные последствия, которые включают выгоды и расходы;

c) альтернативные предложения;

е) показатели успеха;

f) дата вступления в силу и срок действия.

Особо необходимо отметить, что на предварительном анализе последствий регулирования представляются не менее двух альтернативных подходов по решению проблемы и одним из обязательных является “ничего не предпринимать”.

В целом процесс разработки анализа последствий регулирования в Республике Молдова включает следующие этапы:

a) определение проблемы и принятие решения о начале процесса регламентации;

b) разработка предварительного анализа последствий регулирования;

c) пересмотр предварительного анализа последствий регулирования рабочей группой;

d) разработка проекта нормативного акта и окончательного анализа последствий регулирования;

e) согласование и публичные консультации;

f) доработка проекта нормативного акта и окончательного анализа последствий регулирования;

g) окончательный вариант проекта нормативного акта и анализа последствий регулирования.

Положительный опыт гармонизации существующей нормативной правовой базы имеется во многих странах СНГ, но в качестве примера можно привести Кыргызскую Республику, где работа по пересмотру и оптимизация проводилась на основе следующих принципов: непрерывность процесса оптимизации правовой базы регулирования деятельности; прозрачность и стабильность при разработках и исполнении «разрешительных нормативных правовых актов; использование механизма автоматической отмены регулятивных нормативных правовых актов в случае не представления» [164] органами исполнительной власти и органами местного самоуправления их «обоснований, подготовленных на основе анализа регулятивного воздействия; толкование в пользу субъекта хозяйствования при возникновении сомнений в применении какого-либо положения законодательства; недопущение установления и истребования других документов для выдачи разрешительных документов, кроме документов установленных в законах Кыргызской Республики и постановлениях Правительства Кыргызской Республики; установление только законом платы за услуги и документы, выдаваемые органами государственной власти с указанием документа и услуги, размера платы за документ и услугу; обеспечение обязательного участия представителей заинтересованных профессиональных сообществ при оценке достаточности обоснований для введения регулятивных разрешительных документов» [164].

В Кыргызской Республике, как и в Республике Молдова особое значение придается анализу регулятивного воздействия, который представляет собой осуществленное на основе оценки затрат и выгод обоснование необходимости нормативного правового акта и анализа последствий для экономики и общества, включая обеспечение соблюдения прав и интересов субъектов хозяйствования и государства, а также его соответствие целям политики регулирования и принципам гармонизации нормативной правовой базы.

Опыт Республики Таджикистан показал необходимость наличия действенного механизма по обжалованию нормативного правового акта при реализации принципов «регуляторной гильотины». Как считают эксперты, причинами несоблюдения данного требования являются и то, что часто не установлена ответственность министерств и ведомств за несоблюдение этой правовой нормы, нет практики обжалования актов, предъявления исков в суде, приостановление действия актов и признание их недействительными.

Несколько лет назад в Таджикистане был принят Кодекс об административных процедурах, который закрепил нормы об обжаловании и опротестовании незаконных правовых актов. В соответствии с этим документом заинтересованная сторона вправе обжаловать принятый административным органом административный акт. Административную жалобу рассматривает и разрешает принявший административный акт административный орган при наличии руководителя, должностного лица или структурного подразделения, принявшего административный акт. Административный акт, принятый руководящим должностным лицом административного органа, обжалуется в вышестоящий административный орган, а заявитель сохраняет за собой право на обращение с жалобой в суд за защитой нарушенного права или свободы без обращения в административный орган. Однако, следует признать имеющиеся нерешенные вопросы из-за противоречий в законодательстве и функционирования механизма обжалования.

Интересный опыт реализации механизма «регуляторная гильотина» имеется и в других странах [48].

Обобщая результаты анализа международного опыта реализации механизма, «регуляторная гильотина», особенно важно отметить перспективы использования данного механизма в отечественной практике с точки зрения снижения коррупционных рисков при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, развития кадрового обеспечения сельского хозяйства и всей агропромышленной сферы Российской Федерации.

«Регуляторная гильотина» может также стать эффективным механизмом, регулирующем образовательную деятельность высших аграрных образовательных учреждений поскольку достаточно быстро позволяет пересмотреть нормативные правовые акты. Накопленный зарубежный регуляторный опыт позволяет учесть и принять в основу все самое лучшее, чтобы в дальнейшем использовать его для совершенствования системы высшего аграрного образования России.

Для снятия множества правовых ограничений возможен переход к «отраслевой регуляторной гильотине», когда происходит пересмотр отраслевых нормативных актов, в том числе связанных с образовательной деятельностью в аграрном секторе экономики, что позволит отменить ряд ведомственных нормативны правовых актов, в целом обеспечить законодательную стабильность и прозрачность действующих нормативных правовых актов, активно вовлекать профессиональное сообщество в оптимизацию законодательной базы, снизить стоимость административных и организационно-правовых процедур.

В целом с учетом проведенного анализа международного опыта рекомендуется завершить переход от национального уровня «регуляторная гильотина» реализации механизма, обозначенного как «отраслевая регуляторная гильотина» и применять ее принципы для пересмотра нормативной правовой базы, регулирующей образовательную деятельность высших аграрных образовательных учреждений и приведения её в соответствии с современными условиями.

6 Модель адаптации образовательной деятельности образовательных организаций высшего образования аграрного профиля к новым государственным обязательным требованиям и целям развития АПК

6.1 Адаптация аграрного образования к новым реалиям, обусловленным развитием АПК

Современный агропромышленный комплекс (далее – АПК) представляет собой совокупность сразу нескольких отраслей экономики:

– непосредственно сельскохозяйственное производство;

– отрасли, обеспечивающие сельское хозяйство и другие сферы комплекса средствами производства;

– отрасли, осуществляющие заготовку, транспортировку, переработку, хранение и сбыт продукции комплекса;

– отрасли производственной, социальной, сервисной, научной, информационной и другой инфраструктуры.

Специалистов для них готовят образовательные организации различной ведомственной принадлежности (рисунок 6.85).

word image 97 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.85 – Агропромышленный комплекс и образовательные организации различной ведомственной принадлежности

Давая общую характеристику современному состоянию аграрных ВУЗов и всей системы аграрного образования, следует отметить, что в настоящее время подготовкой кадров с высшим образованием (бакалавриат, специалитет, магистратура, аспирантура) занимаются 89 вузов.

Из них 54 вуза в системе Минсельхоза России (они работают в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации – в 58) это:

30 аграрных университетов,

23 сельскохозяйственные академии,

1 сельскохозяйственный институт.

Еще 35 вузов – иной ведомственной принадлежности (главным образом – Минобрнауки России).

Численность обучающихся по программам бакалавриата, специалитета и магистратуры в вузах Минсельхоза России по состоянию на 01.10.2015 была составляет более 350 тыс.чел. Соотношение лиц, обучающихся за счет федерального бюджета, и на контрактной основе – примерно равное. При этом в отраслевых ВУЗах, подведомственных Минсельхозу России, более 70 % студентов учатся по направлениям и специальностям, необходимым для сельскохозяйственного производства, остальные – для других сфер АПК.

Обучение студентов по программам высшего образования в вузах системы Минсельхоза России осуществляется по 6 областям знаний, 25 укрупненным группам направлений подготовки и специальностей, более чем 60 направлениям бакалавриата и 40 направлениям магистратуры.

Основные направлениями подготовки кадров аграрного профиля в ВУЗах системы Минсельхоза России являются агрохимия и агропочвоведение, агрономия, садоводство, агроинженерия, технология производства и переработки сельскохозяйственной продукции, зоотехния, и ветеринария. Они сосредоточены в двух укрупненных группах: 1) Сельское, лесное и рыбное хозяйство (35.00.00) и 2) Ветеринария и зоотехния (36.00.00). Также к необходимым для сельскохозяйственной отрасли следует отнести укрупненные группы: 06.00.00 Биологические науки, 19.00.00 Промышленная экология и биотехнология (кадры для производств, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию), 20.00.00 Техносферная безопасность и природообустройство, 21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия (специалисты по землеустройству и кадастрам). На эти укрупненные группы приходится основная часть (более 70%) студентов, обучающихся в вузах системы Минсельхоза России за счет средств федерального бюджета.

Также следует назвать укрупненные группы 38.00.00 «Экономика и управление» (экономика, менеджмент, управление персоналом, товароведение и др.) и 40.00.00 «Юриспруденция», выпускники по которым и является важным источником обеспечения соответствующими кадрами территорий с развитым АПК с учетом низкой доли трудоустройства выпускников других образовательных организаций (факультетов классических университетов, экономических и юридических институтов и т.д.) в сельских территориях. Подготовка таких специалистов экономического, управленческого и юридического (якобы – непропрофильных) направлений ориентирована в том числе на задачи реализации Государственных программ развития сельского хозяйства на 2013-2025 годы и сравнительно недавно утвержденной – комплексного развития сельских территорий (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 года №696).

Отдельно следует возразить относительно довода о якобы непропрофильности этих направлений – на примере 40.00.00 «Юриспруденция».

В настоящее время в отечественном АПК происходит формирование и развитие принципиально новых отношений (в первую очередь – в земельно-имущественной сфере), внедряются новые механизмы их регулирования и формы государственной поддержки, идут процессы создания и успешного развития иных, в сравнении с предыдущими, организационно-правовых форм.

Все это требует соответствующего правового обеспечения и подготовки юристов уровней как бакалавриата, так и магистратуры, специализирующихся на аграрно- и земельно-правовой тематике. Причем их подготовка должна быть увязана с текущими проблемами в АПК, носящими специфический отраслевой характер (земельные доли в сельскохозяйственном производстве, в том числе невостребованные – их выявление и принудительное прекращение прав на них; неупорядоченность границ земельных участков и споры по ним; разработка нового инструмента управления в данной сфере – сельскохозяйственных регламентов; сертификация органической продукции; фитосанитарный надзор при пересечении границы; экспорт сельскохозяйственной продукции и др.).

Эти проблемы сугубо специфичны в силу того, что в аграрных (аграрно-земельных, аграрно-производственных, ветеринарных, фитосанитарных и т.п.) отношениях и при их правовом регулировании «вопросы сугубо производственной, коммерческой деятельности также тесно переплетены с образом жизни сельского населения»[75]. Также, как и то, что «вопросы обжитости, заселенности сельских территорий тесно связаны с геополитическими вопросами (примером этого является реализуемые в настоящее время на основании соответствующих законодательных положений меры по передаче гражданам так называемого «дальневосточного гектара»)» [75].

В настоящее время специалистов в области юриспруденции готовит большое число «универсальных» ВУЗов, однако «универсальная» подготовка ими юристов не учитывает всех перечисленных выше специфичных особенностей правового обеспечения аграрного сектора.

С учетом этих групп направлений (38.00.00 и 40.00.00) удельный вес обучающихся в высших учебных заведениях, ориентированных непосредственно на сельскохозяйственное производство и перерабатывающую промышленность, составит более 80%.

Остальные же студенты ВУЗов Минсельхоза России проходят подготовку по направлениям и специальностям, необходимым для развития сельских территорий и их инфраструктуры (строительство, автомобильный транспорт).

Что касается вузов, подведомственных Минобрнауки России, то сельскохозяйственные факультеты имеются в 29 из них. Направлениями аграрного профиля в таких вузах являются:

«Природообустройство и водопользование» – 20 ВУЗов Минобрнауки России, по

«Землеустройство и кадастры» – в 50.

Специалистов среднего звена и квалифицированные рабочие кадры готовятся в 38 вузах и более чем в 400 образовательных учреждениях СПО. «Всего в вузах Минсельхоза по программам СПО обучается 27,0 тыс. чел.» [46].

Также образовательные учреждения Минсельхоза России:

– реализуют программы дополнительного профессионального образования. Ежегодно вузах и учреждениях ДПО Минсельхоза России в них проходят профессиональную переподготовку и повышение квалификации более 30 тыс. слушателей, в том числе 19 тыс. за счет средств федерального бюджета.

– оказывают консультационную помощь сельскохозяйственным товаропроизводителям и сельскому населению по вопросам технологий производства сельскохозяйственной продукции, экономике предприятий, бухгалтерскому учету, аграрному и земельному праву.

Тенденции в развитии аграрного образования, которые следует развивать:

– укрепление «связей с реальным сектором экономики, т.е. отраслевой характер аграрного образования подразумевает повышенную ориентацию на формирование практикоориентированных навыков» [46];

– начался переход от его места и роли в качестве только «вспомогательной функции ресурсного обеспечения трудовыми ресурсами отрасли сельского хозяйства» [46] к тому, что аграрные вузы станут базой целой сети научно-образовательных комплексов, обеспечивающих технологическую модернизацию и повышения производительности труда во всех подотраслях АПК;

– расширение его ориентации с преимущественно сельского хозяйства на остальные подотрасли АПК, с интеграцией в единое научно-образовательное пространство в сфере АПК, которая будет обеспечивать всю цепочку «от производства и переработки сырья до логистики, маркетинга, упаковки, переработки пищевых отходов, технологий заморозки и хранения, инфраструктуры продаж конечному потребителю» [46];

– привлечение аграрных вузов к оказанию «консультационных услуг по научным, предпринимательским, техническим и инновационным вопросам» [46] в интересах сельхозпредприятий разного типа (рисунок 6.86).

word image 98 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.86 – Тенденции в развитии аграрного образования, которые следует развивать

4.2 Ключевые факторы, важные при адаптации образовательной деятельности образовательных организаций высшего образования аграрного профиля к новым государственным обязательным требованиям и целей развития АПК

В настоящее время для всего АПК и каждой из его подотраслей важны три фактора (рисунок 6.87).

word image 99 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.87 – ключевые факторы для современного АПК в целом и в каждой из его подотраслей

Во-первых, в мировом масштабе наблюдаются рост и структурное изменение потребления пищевой продукции, что определяет потребность в интенсификации сельскохозяйственного производств. При этом одним из основных лимитирующих факторов становятся запасы пригодных для ведения сельскохозяйственного производства земель.

Всего по данным ФАО ООН, их площадь сейчас составляет порядка 5 млрд. га, из которых менее 1,5 млрд. га – пашня. Подсчеты, выполненные другими учеными (еще в конце ХХ века), показывают, что этого хватит для обеспечения продовольствием лишь 10-12 млрд. человек. Согласно же оценкам ООН, примерно такой станет численности населения Земли уже к концу текущего века (рисунок 6.88).

word image 100 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.88 – Численность населения Земли в 1950-2050 гг., в млрд. чел (2030 г. и 2050 г. – прогноз) по данным Демоскоп Weekly, 2017 и http://www.un.org/esa/population/publications/sixbillion/sixbilpart1.pdf

Еще до 0,5 млрд. га могут быть дополнительно освоены, но сдерживающими это факторами являются неблагоприятные климатические условия, сложный рельеф местности и недостатки водоснабжения. То есть обеспеченность таким ресурсами постепенно становится важна не только для обеспечения продовольственной безопасности той или иной страны, но и для ее конкурентоспособности на мировом рынке сельскохозяйственной продукции и продовольствия.

Показатели текущей землеобеспеченности приведены в таблице 6.24, из которой следует, что по данному показателю Россия входит в четверку стран, где показатель пашнеобеспеченности больше или близок к 1,0 (Австралия – 2,47, Канада – 1,48, Аргентина – 0,89). В большинстве европейских стран этот показатель находится в диапазоне от 0,30 до 0,46 (исключения, с одной стороны Украина – 0,56, а с другой – Великобритания – 0,09 и Германия – 0,14), в США – 0,60. В крупных странах Азии он не превышает 0,16 (Китай – 0,11).

Таблица 6.24 – Землеобеспеченность России в сравнении с другими регионами мира

Регион/страна общая территория пашня пашнеобеспеченность га/чел.
млн. га % млн. га %
Россия 1707,5 12,7 123,5 8,8 0,86
Зарубежная Европа 590,1 4,4 163,7 11,7 0,28
Зарубежная Азия 3187,0 23,7 511,7 36,4 0,13
Африка 3031,0 22,6 184,9 13,2 0,22
Северная и Центральная Америка 2272,5 16,9 257,4 18,3 0,51
Южная Америка 1783,4 13,3 112,5 8,0 0,31
Австралия и Океания 856,4 6,4 50,4 3,6 1,56
Мир в целом 13427,9 100,0 1404,1 100,0 0,22

Таким образом, судя по количественным оценкам пашнеобеспеченности, возможности продвижения на мировой рынок продукции российского АПК весьма перспективны. Впрочем, как будет показано далее, сравнение качественного состояния пахотных земель, оценка их пространственного размещения по территории страны приводит к несколько иным выводам.

Кроме того, расположены они весьма неравномерно по территории страны – сосредоточены в виде пояса в юго-западной части страны (рисунок 6.89). Значительная удаленность этих земель от восточных границ страны и портов не позволяет их пользователям ориентироваться на быстрорастущий рынок Юго-Восточной Азии.

3 СХ угодья Крата

Рисунок 6.89 – Доля сельскохозяйственных угодий в общей площади российских регионов

Следует отметить, что современной России имеются две точки зрения на пригодные в сельскохозяйственном отношении, но неиспользуемые по разным причинам земли.

Сторонники первой исходят из того, что необходимо максимально вовлекать в сельскохозяйственный оборот все потенциально пригодные для этого земли и в дальнейшем не допускать их использование по назначению. Эта позиция основана на принципах неоклассической экономической теории, ведь земля является редким, исключительно полезным и незаменимым объектом, причем не каждая ее часть пригодна для ведения сельского хозяйства. И даже если при существующих технологиях аграрное использование каких-то земель экономически не оправданно (так называемые маргинальные земли), то их все равно следует сохранять (консервация) для возможного сельскохозяйственного применения в последующем.

Вторая точка зрения заключается в свободном использовании и рыночном обороте этих и других земель, определении их предназначения исходя исключительно из текущей экономической конъюнктуры. То есть вопрос о выращивании на них сельскохозяйственной продукции, или застройке их жильем, или размещении на них промышленных, офисных, торговых либо транспортных объектов должен решаться на основе закона о равновесии спроса и предложения.

Некоторые основания для такого различия позиций дает и то, что) рост валового сбора зерновых (как в период 1950-1980 гг., так и текущего десятилетия – рисунок 6.90) был обеспечен без существенного увеличения их посевных площадей; мало того – при устойчивой, с середины 1960-х гг., тенденции к их сокращению). Поэтому, как отмечают некоторые исследователи, к 2020-2022 гг. продовольственная независимость страны будет достигнута и при нынешнем состоянии земельного фонда (Полунин, 2017). Мало того, сохранение достигнутых в последние годы темпов развития АПК даже чревато рисками перепроизводства, поэтому активно вовлекать в хозяйственное использование заброшенные угодья не следует.

Рис

Рисунок 6.90 – Посевные площади под зерновыми и зернобобовыми в РСФСР и Российской Федерации в 1940-2020 гг., в млн. га источник – https://www.gks.ru/ (официальный сайт Росстата)

Важно и то, что кажущийся огромным потенциал сельскохозяйственных угодий (являющийся таковым в количественном выражении) на поверку оказывается намного скромнее, если принять во внимание качественное состояние земель: их пригодность к обработке и необходимые при такой обработке ресурсозатраты (трудовые, финансовые, водные – для орошения), а также логистику (для того, чтобы доставить экспортную продукцию до дальневосточных портов надо провести ее почти через всю страну, а возможности основного торгового порта в западной части – Новороссийска – ограничены). Кроме того, использование имеющихся земельных ресурсов сопряжено с рядом проблем, в том числе природно-климатического и институционального характера (последние проблемы – последствия приватизации земель, непривлекательность бизнес-климата, низкая доступность кредитных ресурсов и др. в данном случае не затронуты.

В отношении же природно-климатических лимитирующих факторов отметим, что до 80% пахотных земель в России характеризуются дефицитом атмосферных осадков, а другие 10% пашни, наоборот, избыточно переувлажнены

Конечно, агроклиматические риски отнюдь не являются специфичной российской проблемой – во многих успешных в аграрном отношении странах природно-климатические условия даже хуже. И мировой опыт показывает, что в условиях часто повторяющихся засушливых годов и иных проявлений глобальных изменений климата, связанных с недостатком влаги или переувлажнением, особое значение как средство обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства приобретает гидромелиорация земель: орошение и осушение – как отмечает П.Ф. Лойко, все лучшие земли планеты уже давно освоены. Поэтому в действительности дальнейшее расширение пашни возможно только за счет мелиорации малопродуктивных почв – по данным П.Ф. Лойко требуются ежегодные темпы в 20-26 млн. га.

Причем эффект от мелиорации таких земель проявляется двояко. Во-первых, на орошаемых землях удается получить урожайность в 3-4 раза выше, чем на богарных, и в 2-3 раза выше производительность труда. А, во-вторых, наличие орошаемых площадей придает устойчивость аграрной отрасли к неблагоприятным климатическим изменениям. В России это весьма явно проявилось в условиях аномальной засухи 2010 г. В тот год в европейских регионах страны произошла значительная гибель посевов сельскохозяйственных культур – более чем в 40 субъектах Российской Федерации это затронуло треть посевных площадей. Результатом чего стало снижение на 35% производства зерновых (недобор зерна составил 15 млн. т); снизился и урожай овощных культур – на 1,9 млн. т. При этом в тех же регионах на орошаемых землях урожайность хотя и снизилась, но незначительно – всего на 10-12 %.

Упомянутый 2010 год в России был экстремальным по засушливости и высоким температурам, но с проблемой частичной гибели урожая от воздействия аномальных погодных факторов сельскохозяйственные товаропроизводители сталкиваются ежегодно. И наибольший удельный вес среди них приходится именно на засухи (рисунок 6.91).

word image 101 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.91 – Влияние воздействия аномальных погодных факторов на частичную гибель урожая в современной России, в процентах

В таблице 6.25 также приведены данные по оцениваемому влиянию чрезвычайных ситуаций природного характера на сельскохозяйственное производство в 2012-2018 гг. В результате их погибли сельскохозяйственные культуры на площади в 13,7 млн. га, что нанесло ущерб почти 30 тыс. хозяйств, прямые затраты которых составили 48,5 млрд. руб., причем ущерб одного аномального 2010 г. (41,8 млрд. руб.) лишь немногим менее ущерба всех последующих 7 лет (48,51 млрд. руб.).

Таблица 6.25 – Ущерб аграрной отрасли от чрезвычайных ситуаций природного характера в 2012-2018 гг. и связанные с этим расходы федерального бюджета

Показатели 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. Всего
общая площадь гибели сельскохозяйственных культур (тыс. га) 5541,5 2792,1 1204,1 2019,3 279,2 489,4 1372,4 13698
число пострадавших хозяйств (тыс.) 9,6 5,7 2,2 3,2 0,7 1,8 5,9 29,1
прямые затраты аграрной отрасли (млрд. руб.) 14,41 10,21 3,73 7,1 2,12 3,64 7,3 48,51
компенсации из федерального бюджета (млрд. руб.) 6 1,68 2,62 4,68 0,137 1,81 3,7 20,627

Процесс мирового глобального потепления еще больше усугубит в последующем подобные негативные последствия для российского агросектора. Причем ожидается, что в долгосрочной перспективе сибирские и субарктические регионы страны окажутся в зоне более значительного потепления по сравнению с глобальным (Ksenofontov, Polzikov, 2020). Поэтому альтернативы мелиоративному обустройству сельскохозяйственных угодий, фактически, нет.

Между тем, доля мелиорированных земель в России пока не превышает 6% от площади сельскохозяйственных угодий. Тогда как у крупнейших производителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (основных конкурентов России на мировом рынке сельскохозяйственной продукции) уровень мелиоративной обустроенности угодий значительно выше (рисунок 6.92) – в Китае, США, Индии, Германии и в других странах мелиорация земель в сочетании с наукоемкими технологиями и техническими средствами сельскохозяйственного, применением высокопродуктивных культур, сортов и гибридов, стала ключевым фактором не просто высокого, но также еще и стабильного агропроизводства. Например, ФАО считает орошаемыми в мировом масштабе пятую часть пахотных земель.

6 доля мелиор земель в России и др странах

Рисунок 6.92 – Уровень мелиоративной обустроенности сельскохозяйственных угодий в крупнейших по площадям орошаемых и осушаемых земель странах, в процентах, источник: Росинформагротех, 2017.

Во-вторых, в процессе функционирования всех этих отраслей отечественного АПК (и их правового регулирования) в настоящее время происходят изменения, свойственные постиндустриальной экономики, выражающиеся, главным образом, в повышении технологичности и наукоемкости всех этих подотраслей (точное земледелие, роботизация и цифровизация производства, генная инженерия и т.д.). Также идут реформы управленческого характера и правового, охватывающие все сферы экономики, включая АПК (административная реформа 2002-2004 гг., «регуляторная гильотины», упорядочение земельных отношений в АПК).

Развитие в отечественном АПК принципиально новых отношений, внедрение новых механизмов их регулирования и форм государственной поддержки, создание и успешное развитие иных, в сравнении с предыдущими, организационно-правовых форм требуют подготовки квалифицированных кадров, способных решать сложные проблемы правового характера в современном АПК.

Другим процессом стала весьма масштабная, кропотливая и затрагивающая основы характера будущей профессиональной деятельности выпускников аграрных ВУЗов работа по пересмотру всей системы организации контроля и надзора в стране, а также изменения характера регуляторного воздействия на бизнес, на образование и на другие сферы – так называемая «регуляторная гильотина» [122].

Эта работа по изменению контрольно-надзорной деятельности в самых различных сферах активно ведется уже 2 года. Она затрагивает более 600 видов разрешительной деятельности (в том числе в АПК), из них более чем 200 видов деятельности – на федеральном уровне. Необходимость «регуляторной гильотины» обусловлена тем, что к концу текущего десятилетия в стране насчитывалось порядка 2 млн. различных норм и правил, носящих обязательный характер. Все они будут детально проинвентаризированы и проанализированы – насколько они отвечают современным реалиям. Всего в рамках «регуляторной гильотины» до конца 2020 г. предстоит проанализировать на предмет отмены более 3 тыс. актов (к лету 2020 г. более 700 из них уже отменено) и принять порядка 500 новых документов, позволяющих успешно, без излишнего административного вмешательства развиваться бизнесу и при этом обеспечить безопасность людей.

В аграрной сфере «регуляторная гильотина» (изменение объема регулирования, характера и содержания контрольно-надзорных функций) носят весьма специфический отраслевой характер (сертификация органической продукции; фитосанитарный надзор при пересечении границы; контроль за экспортом сельскохозяйственной продукции; земельный надзор, затрагивающий в том числе и весьма актуальные проблемы невостребованных земельных долей в сельскохозяйственном производстве; неупорядоченности границ земельных участков и споров по ним; разработки совершенно нового инструмента управления в данной сфере – сельскохозяйственных регламентов и др.).

Высокая зависимость от природных (колебания климата, засухи и чересчур дождливые годы) и биологических факторов (болезни сельскохозяйственных животных и растений) также придает дополнительную специфику аграрным отношениям, как предмету правового регулирования. Это же относится к рассосредоточенности по территории производственного процесса в сельском хозяйстве.

В настоящее время к числу основных контрольно-надзорных мероприятий в сфере АПК, организацию и осуществление которых предстоит существенно перестроить после принятия законопроекта, следуют отнести возложенные на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзр):

– ветеринарный надзор (и входящий в его содержание ветеринарный контроль пересечения государственной границу, как в пунктах пропуска, так и при таможенном оформлении), а также надзор за обращением лекарственных средств в ветеринарии, и контролю за их доклиническими и клиническими исследованиями;

– контроль за соблюдением технических регламентов (предусмотренных ими требований), обеспечивающих безопасность кормов и добавок, при изготовлении которых применены ГМО;

– надзор за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами;

– земельный надзор (его осуществляют 3 службы, Россельхознадзр – за землями сельскохозяйственного назначения);

– фитосанитарный контроль и мониторинг за карантинным фитосанитарным состоянием территории страны;

– надзор за качеством и безопасностью пищевых продуктов;

– надзор в сфере семеноводства, а также контроль за тем, как осуществляется посев (посадки) подкарантинной продукции, которая ввезена из стран, в которых выявлены карантинные объекты, характерные для такой продукции;

– контроль за ввозом в страну ГМО и мониторинг их воздействия на человека и окружающую среду;

– надзор за обращением с животными, которых содержат в культурно-зрелищных целях.

Методика формирования дополнительных требований к результатам освоения основных профессиональных образовательных программ высшего образования аграрного профиля через формулирование профессиональных компетенций, учитывающих новые обязательные государственные требования к ведению профессиональной деятельности в АПК представлена на рисунках 6.93, 6,94.

word image 102 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.93 – Схема формирования дополнительных компетенций, учитывающих новые обязательные государственные требования к ведению профессиональной деятельности в АПК представлена

В результате «регуляторной гильотины» должна быть создана совершенно новая система обязательных требований, которые и будут проверяться контрольно-надзорными органами. Причем такие требования должны соответствовать достигнутому уровню технологического развития производственной и непроизводственной сфер, а также быть последовательными по отношению к уже внедряемому последние 2-3 года риск-ориентированному подходу к надзору.

word image 103 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.94 – Схема формирования дополнительной профессиональной компетенции

В сфере высшего образования при этом предстоит:

– выявить такие действующие обязательные требования, которые не требуют их содержательного пересмотра, и такие, для которых это требуется (нужно изменить уровень регулирования);

– полностью отказаться от ряда обязательных требований (устаревших, дублирующих друг друга);

– разработать и принять соответствующие поправки в действующие федеральные законы (как концептуального характера, так и технические);

– разработать и принять подзаконные нормативные акты.

Это затрагивает процесс формирования у студентов различных компетенций, в первую очередь – правового характера. В частности, выпускники должны четко представлять, что периодичность (и даже – возможность) плановых проверок теперь зависит от того, к какой категории риска отнесены те или иные земельные участки и иные объекты, а также от того, насколько законопослушен их правообладатель.

Также за последнее десятилетие произошло активное распространение в сельскохозяйственное производство информационных технологий. Причем это происходит в самых различных областях, затрагивая как производственные, так и управленческие процессы. В современной России цифровые технологии уже успешно внедрены в сферах жилищно-коммунального хозяйства (например, ГИС ЖКХ), здравоохранения (ЕМИАС), предоставление государственных услуг (ГОСУСЛУГИ), и осуществление закупок (ЕИС). Это произошло в том числе и согласно Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, п.20 (пп. «а» которой) провозгласил приоритетами на период до 2030 г.:

1) переход к цифровым технологиям;

2) машинное обучение;

3) создание специальных систем, способных обрабатывать большие по своему объему данные.

Так, если в середине «нулевых» годов выход в сеть Интернет имели менее 13% агрохозяйств, то сейчас это более 60%. Но использование ими цифровых технологий неравномерно по различным категориям хозяйств, уменьшаясь по мере сокращения их масштаба: среди малых сельскохозяйственных организаций это 55,4%, микропредприятия – 44,2%, фермеры и индивидуальные предприниматели в АПК – 24%. Наименьшее распространение – в секторе личных подсобных хозяйств– 21,8%.

Поэтому развитие цифровых технологий надо продвигать дифференцированно:

1) цифровизация процессов государственного управления в данной сфере (все органы управления имеют необходимый доступ);

2) цифровизация непосредственно сельскохозяйственного производства (поэтапная – разными темпами для различных его секторов).

При этом способы цифровизации указанного управления уже сейчас должны включать в себя:

1) трансформацию применяемых в процессе управления информационных систем с тем, чтобы сформировать единое информационное цифровое пространство, включая «оцифровку» больших объемов, имеющихся неструктурированных данных;

2) непротиворечивость и полноту данных этих систем;

3) пригодность их данных для последующего автоматизированного управления, в том числе создание аналитического слоя данных. В качестве препятствующих этому рисков, как правило, называются:

– отсутствие единообразия в подходах к стандартизации процессов работы с информацией – формы и форматы ее сбора, передачи, обработки и последующего хранения (в результате чего нет полной и актуальной информации о наличии и состоянии земельных ресурсов и иных факторов АПК);

– недостаток специалистов (на отраслевом рынке труда), а также их недостаточную квалификацию;

– зависимость от импортных разработок и связанную с ней высокую стоимость технологических решений, зависимость от курсовых колебаний мировых валют и ограничений санкционного характера;

– недостаточность соответствующего нормативного правового обеспечения и отсутствие практики межведомственного взаимодействия (что на наш взгляд не является критичным и может быть восполнено в процессе цифровизации);

– отсутствие долгосрочных планов и прогнозов по использованию земельных ресурсов, неполнота и противоречивость данных о постановке на кадастровый учет используемых в сельскохозяйственном производстве земель и участков.

В-третьих, весьма успешно реализуется Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2025 гг., которая является основным документом, определяющим в современной России государственную политику в АПК и меры его поддержки. Так, согласно ней, дальнейший рост агропромышленного производства к 2025 г. должен составить 11,6% к уровню 2017 г.

Последнее обстоятельство даже позволило скорректировать цели, задачи и основные направления политики российского государства в сфере продовольственной безопасности. Как известно, их формализация была осуществлена в 2010 году при утверждении соответствующей Доктрины [8] – в то время основная проблема заключалась в том, чтобы на внутреннем рынке страны было достаточно продовольственных товаров, причем, главным образом, – отечественных (снижение зависимости от их поставок по импорту). В частности, по важнейшим из них (зерно и картофель, молоко, мясо, сахар, растительное масло и др.) были обозначены четкие количественные критерии (соответственно, не менее 95%, 90%, 85% и 80% от общего объема этих товаров на внутреннем рынке). Истекшее десятилетие российский АПК продемонстрировал уверенное развитие и показатели, связанные с растениеводством, значительно, в 1,5-2 разы превышены (таблица 6.26).

Таблица 6.26 – Самообеспеченность России основными продуктами питания (выполнение нормативов Доктрины-2010)

Продукт Целевой показатель, % Фактическая самообеспеченность России основными продуктами питания, %
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2019 год к целевому показателю (Доктрина-2010), в %
зерно 95 153,8 149,1 160 170,6 147,2 155,5 163,7
растительное масло 80 143,1 125,5 142,6 153,5 157,3 175,9 219,9
сахар 80 95,4 100,6 105,9 115,1 108 125,4 156,8
картофель 95 98 102,1 93,2 91,1 95,3 94,9 99,9
молоко 90 78,1 79,9 80,7 82,3 83,9 84,4 93,8
мясо 85 82,8 88,7 90,6 93,5 95,7 96,7 113,8
соль пищевая 85 46,5 68,5 66,2 63,9 67,3 65 76,5

Столь существенное позитивное изменение положения в аграрном секторе страны обусловило и необходимость пересмотра Доктрины продовольственной безопасности, утвержденной более 10 лет назад. Новая Доктрина [8]. уточняет целый ряд положений прежней, в том числе целевые показатели обеспечения продовольственной безопасности (таблица 6.27, новые и измененные показатели выделены затемнением м полужирным шрифтом), риски и угрозы ее достижения, и меры государственной политики в данной сфере.

Таблица 6.27 – Целевые показатели обеспечения продовольственной безопасности, соответствующими Доктринами (2010 и 2020)

Продукт Доктрина-2010. Доктрина-2020
зерно 95 95
растительное масло 80 90
сахар 80 90
картофель 95 95
Молоко 90 90
Мясо 85 85
соль пищевая 85 85
рыба и рыбопродукты 80 85
овощи и бахчевые не были установлены 90
фрукты и ягоды не были установлены 60
семена основных сельскохозяйственных культур отечественной селекции не были установлены 75

На развитие АПК также влияют процессы урбанизации, которые приводит к выбыванию сельскохозяйственных угодий из агросферы и к миграции с сельских территорий в города наиболее активных групп населения. Результатом этого стала и негативная для аграрного образования демографическая тенденция – сокращение выпуска из сельских школ. Кроме того, невысокая популярность аграрного труда у молодежи обусловлена низким уровнем заработной платы в АПК в сравнении с другими отраслями, сложностью и многофункциональностью, деятельности. Также нельзя не отметить имеющиеся представления об архаичности и отсталости труда в сельскохозяйственной отрасли.

Новые задачи перед отечественным АПК, реорганизация всех перечисленных выше арго- надзоров (контролей), наряду с развитием в отечественном АПК принципиально новых отношений, внедрением новых механизмов их регулирования и форм государственной поддержки, созданием и успешным развитием иных в сравнении с предыдущими организационно-правовых форм, а также качественно новый (более высокий) уровень отечественного АПК требуют подготовки квалифицированных кадров, способных работать в новых условиях и решать сложные проблемы в современном АПК.

Изменение подходов к регулированию в АПК, в том числе в результате проведения «регуляторной гильотины» должны найти отражение в новых дисциплинах и даже профилях подготовки, в новых (актуализированных) рабочих программах и иных учебно-методических материалах.

Как известно, основной задачей образовательных организаций высшего образования аграрного профиля является подготовка квалифицированных кадров для АПК. Современное аграрное образование формирует знания, умения, навыки и компетенции для профессиональной деятельности (укрупненно):

1) по производству, хранению и переработке агропродовольственных товаров;

2) в сфере оказания услуг и выполнения работ по устойчивому развитию сельских территорий. Оно включает все уровни образования:

– профессиональное обучение;

– среднее профессиональное образование;

– высшее образование;

– дополнительное профессиональное образование.

Учитывая особенности текущего момента, назрела необходимость адаптации образовательной деятельности образовательных организаций высшего образования аграрного профиля к новым государственным обязательным требованиям и целей развития АПК.

6.2 Основные направления адаптации образовательной деятельности образовательных организаций высшего образования аграрного профиля к новым государственным обязательным требованиям и целей развития АПК

1. Совершенствование содержания и технологий реализации образовательных программ, которое должно включать в себя в том числе:

обеспечение соответствия федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования и среднего профессионального аграрного образования, примерных основных образовательных программ, основных образовательных программ стратегии развития отрасли и сельских территорий, требованиям профессиональных стандартов (их к н.в утверждено уже почти 30);

непрерывность аграрного образования и опережающее освоение в ходе него современных технологий, внедряемых в АПК;

освоение выпускниками профессиональных навыков и умений, необходимых для инновационного развития всех названных выше подотраслей АПК;

развитие универсальных, общепрофессиональных и профессиональных компетенций (для этого требуется привести содержание образования в соответствие с системой профессиональных квалификаций, и участие агровузов в разработке новых профессиональных стандартов в соответствии с системой профессиональных квалификаций согласно Указу Президента Российской Федерации от 16.04.2014 №249);

обучение студентов агровузов навыкам практической работы по их будущей специальности;

внедрение новых технологий обучения, в первую очередь – информатизация и цифровизация образовательного процесса.

2. Развитие научно-исследовательского потенциала аграрного образования, которое включает в себя следующее:

формирование среды генерирования новых знаний и проведения фундаментальных исследований в целях опережающей технологической модернизации АПК;

воспроизводство профессорско-преподавательского состава образовательных организаций, способного осуществлять качественную подготовку специалистов и формирование передовых научных школ;

интеграцию образования и науки, вовлечение обучающихся в научно-исследовательскую деятельность;

создание инновационно-предпринимательской среды по производству прикладных научных разработок, повышение уровня востребованности разработок отраслью, стимулирование НИОКР;

трансфер технологий в целях максимизации добавленной стоимости в АПК

3. Обеспечение эффективных вложений в человеческий потенциал, за счет:

усиления связи образовательных организаций с предприятиями АПК в части содержания образования и требований к освоению образовательных программ выпускниками

выравнивания структуры спроса и предложения на рынках труда молодых специалистов с учетом стратегического развития АПК в региональном разрезе

обеспечения объективной и достоверной информации о возможностях образовательно-профессиональных траекторий в АПК, изменение и популяризация имиджа аграрного образования

создания современных систем, поддерживающих сельские территории и фермерские хозяйства с точки зрения образовательных, правовых и предпринимательских консультаций и обучающих программ

обеспечение возможности получения дополнительного профессионального образования и распространения знания в областях, связанных с АПК, для широкого круга групп населения

качественного повышения профессионального уровня, социального статуса и материального благосостояния преподавателей и сотрудников системы аграрного образования

4. Актуализация нормативной базы, которая обеспечит:

учет изменений федерального законодательства в сфере образования, обязательных государственных требований и процедур контрольно-надзорной деятельности

дифференциацию образовательных организаций, учитывающую региональную и отраслевую специализацию

формирование локальной нормативной базы образовательных организаций с учетом актуализации законодательства в сфере образования

5. Развитие ресурсного обеспечения системы аграрного образования, в том числе:

обновление материально-технической базы образовательных организаций для обеспечения высокого уровня формирования компетенций выпускников

повышение эффективности использования финансовых, кадровых и академических ресурсов

расширение социального и корпоративного взаимодействия с образовательными учреждениями и производством, в том числе с зарубежными

обеспечение взаимодействия между органами власти и бизнесом по реализации задач долгосрочного социально-экономического развития АПК

расширение круга заинтересованных лиц и организаций, обеспечивающих экспертное, методическое, ресурсное участие в развитии аграрного образования.

Общая схема задач адаптации образовательной деятельности аграрной сферы представлена на рисунке 6.95.

word image 104 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.95 – Основные направления адаптации образовательных организаций высшего образования аграрного профиля к новым государственным обязательным требованиям и целей развития АПК

С учетом этих задач (рисунок 9) требуется модернизация всей системы аграрного образования, позволяющая обеспечить:

– непрерывность образования и опережающее освоение современных технологий в АПК, которые соответствовали бы меняющимся потребностям рынка труда в аграрной сфере;

– освоение выпускниками аграрных вузов именно таких знаний, профессиональных навыков и умений, которые необходимы для современного АПК и дальнейшего инновационного развития всех его подотраслей;

– устойчивое формирование у обучающихся общепрофессиональных и общекультурных компетенций, а также ценностей и установок природосберегающего развития и рационального землепользования;

– обучение в процессе их образования навыкам практической работы, в том числе с принципиально новой техникой и агротехнологиями;

– информатизацию образовательного процесса и внедрение в него новых технологий обучения.

Также следует усовершенствовать управление образовательной деятельностью (в том числе увязав это с «регуляторной гильотины» в высшем образовании), имея в виду качественно повысить эффективность основных операционных процессов в аграрных ВУЗах и развить их научно-исследовательский потенциал. Для этого надо:

сформировать среду, которая позволит генерировать новых знаний в сфере АПК и проводить фундаментальные исследований в целях его опережающей технологической модернизации;

– обновить (в том числе омолодить) профессорско-преподавательский состав аграрных вузов, который будет способен осуществлять качественную подготовку специалистов и формирование передовых научных школ в качественно новых, быстро меняющихся условиях;

– не просто интегрировать образование с аграрной наукой, но и вовлечь в научно-исследовательскую деятельность обучающихся;

– создать инновационно-предпринимательскую среду по производству прикладных научных разработок, повысить уровень востребованности разработок отраслью, простимулировать фундаментальные и прикладные НИОКР в аграрной сфере;

Еще одним направлением адаптации аграрных ВУЗов к качественно новым требованиям быстро меняющегося отечественного АПК является повышение эффективных вложений в человеческий потенциал (это относится как к обучающимся, так и к профессорско-преподавательскому составу ВУЗов) путем:

– интеграции аграрных вузов и вообще образовательного процесса с предприятиями АПК, в первую очередь это должно выразится в адаптации к их запросам содержания образования и требований к освоению образовательных программ выпускниками;

– выравнивания в региональном разрезе структуры спроса и предложения на рынках труда молодых специалистов аграрной сферы с учетом текущих темпов и перспектив стратегического развития АПК;

– повышения привлекательности аграрного образования для молодежи, популяризации имиджа аграрных ВУЗов, обеспечения объективной и достоверной информации об их возможностях и готовности к изменениям образовательного процесса с учетом текущих профессиональных траекторий в быстро развивающемся АПК;

– создания современных систем консалтинга и поддержки агрохозяйств, фермеров и иных работодателей в АПК (правовые и бизнес-консультации, и различные обучающие программы);

– расширение возможностей получения дополнительного профессионального образования и распространения знания в областях, связанных с АПК, для широкого круга групп населения (включая разработку программ ДПО по ранее неохваченным им направлениям);

– стимулирования качественного повышения профессорско-преподавательским составом аграрных вузов своего профессионального уровня, повышения их социального статуса и уровня материального благосостояния.

Наконец, требуется модернизация все сети образовательных учреждений и оптимизация управления системой образования, которая позволит:

– создать точки роста в аграрных науке и образовании;

– дифференцировать их с учетом функциональных ролей разных типов образовательных организаций и их региональной отраслевой специализации, обеспечить сетевое взаимодействие и соответствие структурным трансформациям, которые идут во всей российской системе образования в целом, а также в ее отраслевых сегментах;

– снизить издержки образовательного процесса и повысить эффективности использования финансовых средств в сфере аграрного образования, развить и укрепить научную и образовательную инфраструктуры путем коллективного пользования материальной базы и иных необходимых ВУЗам ресурсов, получить экономию за счет возросшего масштаба образовательных организаций.

Для этого потребуется на только соответствующее ресурсное обеспечение всей системы аграрного образования, но и расширение круга лиц и организаций, которые в том-либо ином качестве заинтересованы в ее качественно новом развитии, в том числе:

– организовать на постоянной основе взаимодействие аграрных вузов с органами управления сельскохозяйственной сферой, региональными органами власти, крупным, средним и мелким бизнесом – как будущими работодателями выпускников;

-расширить социальное и корпоративное взаимодействие с образовательными учреждениями и производством, в том числе с зарубежными партнерами, с различными экспертами, с заинтересованными лицами и организациями, принимающими методическое ресурсное участие в адаптации аграрного образования к новым государственным обязательным требованиям и целям развития АПК.

6.3 Готовность аграрных вузов и всей системы аграрного образования к процессу их адаптации к новым государственным обязательным требованиям и целей развития АПК (их сильные и слабые стороны)

К факторам, позволяющим судить о готовности аграрных ВУЗов и всей системы аграрного образования к указанной адаптации (к их сильным сторонам), следует отнести:

– успешный опыт реализации ими разнообразных как по направлениям подготовки (06.00.00, 19.00.00, 20.00.00, 21.00.00, 35.00.00, 36.00.00, 38.00.00 и 40.00.00), так и по уровням образовательных программ всех видов, что естественным образом создает задел для непрерывного обучения в условиях меняющейся внешней среды и обеспечения преемственности программ по всем уровням образования;

– близость к работодателю выпускников – аграрные вузы есть во всех основных агропроизводящих регионах России, отраслевая политика реализуется Минсельхозом России в непосредственном взаимодействии с научно-образовательной средой, что повышает управляемость процесса формирования и непрерывного улучшения кадрового потенциала АПК и сельских территорий Российской Федерации;

– успешная реализация Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2025 гг., а также начало реализации Государственной программы комплексного развития сельских территорий что становится дополнительным фактором востребованности выпускников аграрных вузов;

– возможность взаимодополнения и реализации сетевого обучения в силу идентичности большинства образовательных программ, реализуемых разными аграрными вузами, что выступает как дополнительный фактор повышения академической мобильности студентов и преподавателей.

– успешный опыт предыдущих лет по переходу на новые образовательные стандарты высшего образования, ориентированные на учет в образовательных программах индивидуальных потребностей обучаемых и запросов работодателей;

– наличие отлаженного механизма согласования контрольных цифр приёма по аграрным направлениям подготовки в вузы Минсельхоза России с заказчиками – органами управления АПК субъектов Российской Федерации;

– вовлеченность аграрных вузов в процесс сельскохозяйственного консультирования как формы образовательной услуги, которая позволяет сельским кадрам восполнить пробелы в знаниях, целенаправленно повысить уровень знаний в узкоспециализированной области (64 региональных и 560 районных служб консультирования в 50 субъектах Российской Федерации – рисунок 6.96).

word image 105 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.96 – Сильные стороны аграрных ВУЗов и всей системы аграрного образования к процессу их адаптации

Что касается проблем и ограничений такой адаптации, то к ним (к слабым сторонам) следует отнести:

– наличие целого ряда ранее накопленных проблем структурного характера:

– низкие темпы обновления содержания образовательных программ (консерватизм) и учета в них результатов научно-технического прогнозирования и макро-тенденций в развития АПК и отдельных его подотраслей;

– сложности в части обновления материально-технической базы, это касается как применяемых в образовательных процессах приборов и оборудования, информационных технологий, лабораторной базы, так и (более явно) используемых зданий и помещений в них (более чем в трети аграрных вузов есть необходимость введения новых учебных корпусов и общежитий; основу их материально-технической базы все еще составляют фонды, введенные более 30-50 лет назад, особенно

– ограниченный объем источников финансирования деятельности научных школ аграрных вузов;

– недостаточный уровень интеграции аграрных вузов с крупными отечественными и зарубежными научно-образовательными центрами в сфере АПК;

– возраст научно-педагогических кадров и возникновение поколенческого разрыва в преподавательской среде, что в перспективе грозит критическим для всей системы аграрного образования дефицитом преподавательских кадров (рисунок 6.97).

word image 106 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.97 – Проблемы и ограничения при адаптации аграрных ВУЗов и всей системы аграрного образования

6.4 Первоочередные меры по адаптации аграрных вузов к новым государственным обязательным требованиям и целям развития АПК

Адаптация аграрных вузов к новым требованиям будет осуществляться посредством:

– систематизации потребностей предприятий аграрного сектора в специалистах и прикладных научных разработках;

– анализа уже происходящих изменений и выявленных тенденций, влияющих на состав содержание компетенций, которыми должны обладать выпускники аграрных вузов;

– обеспечения возможности непрерывного образования путем формирования региональных интегрированных, многоуровневых систем профессионального образования;

– возможности гибкого обучения и индивидуализации образования посредством использований новых образовательных технологий и новой системы управления программами;

– горизонтальной образовательной и академической мобильности студентов и преподавателей в рамках системы аграрного образования;

– повышения уровня информатизации и цифровизации обучения, его технологичности, формирование систематизированных хранилищ фундаментального и прикладного знания отрытого доступа;

– расширения охвата дополнительным аграрным образованием;

– привлечения ведущих аграрных университетов к формированию и реализации управленческих решений на региональном уровне, в том числе к экспертизе проектов таких решений.

– учета региональных различий и места АПК в региональной экономике, сельскохозяйственной специализации территорий, обусловленной природно-климатическими условиями (животноводство в северных районах, овцеводство в горных, зерновые культуры в степных регионах, производство сои на Дальнем Востоке и т.д.),

– повышения операционной эффективности образовательных организаций, в том числе технологичности обучения и научной деятельности за счет современных информационных технологий; формирование информационных платформ обмена исследовательскими результатами, сервисами повышения научной продуктивности и кодификации знания; разделение и специализация по функции производства и транслирования контента прежде всего за счет форматов открытого и дистанционного образования; сетевое взаимодействие образовательных учреждений и создание центров коллективного пользования инфраструктурой (как физической, так и информационной); централизованный аутсорсинг вспомогательных, сервисных функций деятельности университетов.

– коммерциализации накопленных в аграрных вузах знаний и технологичных разработок (именно они должны стать основным источником внебюджетных средств для аграрных вузов);

– повышения привлекательности образовательных программ аграрного профиля и сохранение охвата высшим, средним и дополнительным профессиональным образованием (рисунок 6.98).

word image 107 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рисунок 6.98 – Проблемы и ограничения при адаптации аграрных ВУЗов и всей системы аграрного образования

Адаптация аграрных вузов к новым государственным обязательным требованиям и целей развития АПК должна включать в себя:

– подготовку профессиональных кадров для текущих потребностей отраслей АПК на среднесрочную перспективу;

– обеспечение адекватного ответа на технологические изменения в аграрном секторе в долгосрочной перспективе;

– формирование новых управленческих компетенций выпускников, отвечающих требованиям рыночной экономики, глобализированных рынков продукции АПК.

Новые специфично-аграрные акты (и соответствующие правоотношения) будут буду приняты для того, чтобы развивать новые государственные программы:

– комплексного развития сельских территорий (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 года №696).

– эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации (разрабатывается по итогам заседания Государственного Совета, состоявшегося 26 декабря 2019 года – поручение Президента Российской Федерации Пр-234ГС, п.1а).

Поэтому в рамках уже имеющихся научных направлений вполне может потребоваться открытие новых направлений подготовки. Например, в составе укрупненной группы специальностей и направлений подготовки высшего образования 35.00.00 («Сельское, лесное и рыбной хозяйство») – «Правовое регулирование комплексного развития сельских территорий».

7 Методика формирования дополнительных требований к результатам освоения основных профессиональных образовательных программ высшего образования аграрного профиля через формулирование профессиональных компетенций, учитывающих новые обязательные государственные требования к ведению профессиональной деятельности в АПК

7.1 Общие положения о дополнительных требованиях к результатам освоения ООП ВО в аграрных вузах

В современных условиях образовательный процесс (формирование профессиональных компетенций) в аграрных вузах требует его адаптации к новым реалиям, обусловленным развитием АПК.

Факторы, обуславливающие необходимость формирования профессиональных компетенций, учитывающих новые обязательные государственные требования к ведению профессиональной деятельности в АПК следует разделить на три группы:

– уже произошедшие и главное – формализованные события, из-за которых необходимо предъявлять новые (дополнительные) требования к результатам освоения ООП ВО по аграрные и смежные направления подготовки. Таковыми в настоящее время являются, в первую очередь, новые профессиональные стандарты, которым должны соответствовать осваиваемые студентами профессиональных компетенций, а также «обновляемые вслед за ними федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования (далее – ФГОС ВО). Здесь важна своевременная актуализация содержания ООП ВО и отдельных рабочих программ дисциплин к тем, уже сформулированным и нормативно закрепленным знаниям, умениям и навыкам, в том числе нужно сформировать требования к результатам их освоения;

– уже произошедшие (и продолжающиеся) изменения в АПК, которые требуют оценки их влияния на последующую профессиональную деятельность выпускников аграрных вузов и формулирования соответствующих профессиональных компетенций, форм и методов их формирования, а также требований к результатам их освоения;

– предстоящие изменения в АПК – это наиболее сложные с точки зрения предъявления к образовательному процессу дополнительных требований изменения. Здесь необходимы выявление и анализ тенденций в развитии законодательства, в формах и методах управления аграрной сферой, оценка вероятности наступления соответствующих обстоятельств и степени их влияния в последующем на профессиональную деятельность выпускников аграрных ВУЗов. Как и в предыдущем случае при этом нужно будет сформулировать соответствующие профессиональные компетенции, определиться с формами и методами их формирования, а также с требованиями к результатам их освоения.

  1. Профессиональные стандарты

За последние 5-6 лет Минтрудом России утверждены 28 профессиональных стандартов в аграрной сфере и смежных (землеустройство, благоустройство и озеленение и т.п.), из них 2-а отменены (взамен них введены новые – Специалист в области декоративного садоводства и Техник-механик в сельском хозяйстве) и 5 скорректированы – Оператор машинного доения, Птицевод, Слесарь по ремонту сельскохозяйственных машин и оборудования, Специалист по агромелиорации и Тракторист-машинист сельскохозяйственного производства. Большая часть этих стандартов регламентирует профессиональную деятельность почти всех уровней образования: среднее специальное, бакалавриат, магистратура, некоторые только отдельные уровни (таблица 7.28).

Таблица 7.28 – Профессиональные стандарты в сфере АПК

Профессия Атрибуты приказа Минтруда России об утверждении Руководители и научные работники (магистратура и специалитет) Специалисты

(бакалавриат)

Средний специальный персонал (СПО)
Агроном от 09.07.2018 N 454н + + +
Агрохимик-почвовед от 02.09.2020 N 551н + +
Ветеринарный врач от 23.08.2018 N 547н + +
Ветеринарный фельдшер от 21.12.2015 N 1079н +
Винодел от 13.09.2016 N 505н + +
Животновод от 27.06.2018 N 417н
Землеустроитель от 05.05.2018 N 301н + + +
Мастер растениеводства от 17.06.2019 N 408н
Обработчик шкур от 27 июня 2018 г. N 415н
Оператор животноводческих комплексов и механизированных ферм от 4 августа 2014 г. N 523н
Оператор машинного доения от 19.05.2014 N 324н

(ред. от 12.12.2016)

Оператор по искусственному осеменению от 27.06.2018 N 416н +
Птицевод от 21.05.2014 N 342н

(ред. от 28.11.2016)

Пчеловод от 8 сентября 2014 г. N 617н +
Селекционер по племенному животноводству от 21 декабря 2015 г. N 1034н +
Слесарь по ремонту сельскохозяйственных машин и оборудования от 08.09.2014 N 619н

(ред. от 12.12.2016)

+
Специалист в области декоративного садоводства (отменен) от 08.09.2014 N 627н

(ред. от 12.12.2016)

+
Специалист в области декоративного садоводства 02.09.2020 N 559н + +
Специалист в области механизации сельского хозяйства от 02.09.2020 N 555н + + +
Специалист в сфере кадастрового учета от 29.09.2015 N 666н + + +
Специалист по агромелиорации от 21.05.2014 N 341н

(ред. от 12.12.2016)

+ +
Специалист по благоустройству и озеленению территорий и объектов от 09.09.2020 N 599н + + +
Специалист по зоотехнии от 14.07.2020 N 423н + + +
Специалист по определению кадастровой стоимости от 02.09.2020 N 562н + + +
Специалист по фитосанитарному мониторингу и контролю качества семян от 02.09.2020. N 560н + +
Специалист по эксплуатации мелиоративных систем от 25.12.2014 N 1152н + + +
Техник-механик в сельском хозяйстве (отменен) от 15.02.2017 N 178н +
Тракторист-машинист сельскохозяйственного производства от 04.06.2014 N 362н

(ред. от 12.12.2016)

+

2. Что касается изменений в АПК, то к ним следует отнести, в первую очередь, процессы повышения технологичности и наукоемкости всех его отраслей (точное земледелие, роботизация и цифровизация производства, генная инженерия и т.д.), а также уже принятые и разрабатываемые в настоящее время специфично-аграрные акты (и соответствующие правоотношения), в частности новые государственные программы:

– комплексного развития сельских территорий (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 года №696).

– эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации (разрабатывается по итогам заседания Государственного Совета, состоявшегося 26 декабря 2019 года. – поручение Президента Российской Федерации Пр-234ГС, п.1а).

3. К предстоящим изменениям в АПК следует отнести реформы управленческого и правового характера, охватывающие все сферы экономики, («регуляторная гильотины», упорядочение земельных отношений в АПК).

Регуляторная гильотина требует актуализации рабочих программ и фондов оценочных средств целого ряда дисциплин, связанных с осуществлением сертификации органической продукции; фитосанитарным, ветеринарным, земельным и иными надзорами и др [124]. В частности, выпускники должны четко представлять, что периодичность (и даже – возможность) плановых проверок зависит от того, к какой категории риска отнесены те или иные объекты, а также от того, насколько законопослушен их правообладатель.

Это же относится к упорядочению земельных отношений в АПК – передача муниципалитетам невостребованных земельных долей; упорядочение границ земельных участков и обобщение практики разрешения споров по ним; появление совершенно нового инструмента управления в данной сфере – сельскохозяйственных регламентов и др. В аграрно-земельной сфере в первую очередь это затрагивает учебные дисциплины «Земельное право», «Разрешение земельных споров», «Основы земельного права и государственной земельной политики» (бакалавриат); «Правовой режим территории», «Реализация и защита прав на земельные участки», «Современные проблемы формирования и реализации государственной земельной политики» (магистратура); «Актуальные проблемы земельного законодательства» (аспирантура) и др. И, конечно же, при их актуализации следует сформировать дополнительные требования к результатам их освоения.

7.2 Пример учета новых обязательных государственных требований к ведению профессиональной деятельности (по направлению подготовки «Землеустройство и кадастры» – 21.03.02 и 21.04.02)

В 2020 году были утверждены новые ФГОС ВО для бакалавриата и магистратуры по направлению подготовки «Землеустройство и кадастры» (21.03.02 и 21.04.02) – приказы Минобрнауки России от 12.08.2020 N 978 и от 11.08.2020 N 945.

Важно что, в отличие от предыдущих этими ФГОС ВО определены только универсальные и общепрофессиональные компетенции, которыми должны обладать выпускники ВУЗов. Что касается профессиональных (специальных) компетенций, то они полностью определяются ВУЗами.

Профессиональный стандарт «Землеустроитель» (утв. от 05.05.2018 N 301н) определяет необходимость наличия для профессиональной деятельности в данной сфере следующих умений и знаний – в зависимости от характера выполняемых землеустроителями трудовых функций (рисунки 7.99 – 7.112).

«Трудовая функция – Описание местоположения и (или) установление на местности границ объектов землеустройства (бакалавриат)» [164] (рисунок 7.99).

word image 108 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Проведение природно-сельскохозяйственного районирования земель и зонирование территорий объектов землеустройства (бакалавриат)» [164] (рисунок 7.100).

word image 109 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Разработка предложений по планированию рационального использования земель и их охране (бакалавриат)» [164] (7.101).

word image 110 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

word image 111 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Статистическая обработка информации, математическое и компьютерное моделирование схем и проектов землеустройства и формирование информационных баз данных (магистратура или специалитет)» [164] (рисунок 7.104).

word image 112 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Разработка методов и новых технологий проведения землеустройства, регулирования земельных отношений, управления земельными ресурсами и объектами недвижимости (магистратура или специалитет)» [164] (рисунок 7.105).

word image 113 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Описание местоположения и (или) установление на местности границ объектов землеустройства (бакалавриат)» [164] (рисунок 7.106).

word image 114 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Проведение природно-сельскохозяйственного районирования земель и зонирование территорий объектов землеустройства (бакалавриат)» [164] (рисунок 7.107).

word image 115 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Разработка предложений по планированию рационального использования земель и их охране (бакалавриат)» [164] (рисунок 7.108).

word image 116 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Разработка проектной землеустроительной документации (бакалавриат)» [164] (рисунок 7.109).

word image 117 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Разработка проектной землеустроительной документации (магистратура или специалитет)» [164] (рисунок 7.110).

word image 118 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Статистическая обработка информации, математическое и компьютерное моделирование схем и проектов землеустройства и формирование информационных баз данных (магистратура или специалитет)» [164] (рисунок 7.111).

word image 119 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

«Трудовая функция – Разработка методов и новых технологий проведения землеустройства, регулирования земельных отношений, управления земельными ресурсами и объектами недвижимости (магистратура или специалитет)» [164] (рисунок 7.112).

word image 120 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Рассмотрим, как эти умения и знания формируются на примере учебной дисциплины «Управление земельными ресурсами и объектами недвижимости».

Ее действующая рабочая программа предусматривает формирование 2-х компетенций, согласно которым выпускник должен обладать:

– готовностью к коммуникации в устной и письменной формах на государственном языке Российской Федерации и иностранном языке для решения задач профессиональной деятельности (общепрофессиональная компетенция – далее ОПК-1 – согласно коду рабочей программы);

способностью самостоятельно выполнять научно-исследовательские разработки с использованием современного оборудования, приборов и методов исследования в землеустройстве и кадастрах, составлять практические рекомендации по использованию результатов научных исследований (ПК-14).

При этом ОПК-1 и ПК-14 в своей совокупности направлены на то, чтобы выпускники магистратуры

1) знали:

– основы научно-исследовательского и проектного процесса;

– основы методологии научного исследования;

– роль научных исследований в развитии экономики страны;

– принципы организации и проведение научных исследований, проектных работ, конференций, семинаров и т.п.;

– особенности написания и представления научных работ: докладов, статьей, эссе, диссертаций, монографий, отчетов, проектов;

– цели, задачи, направленность предприятия, (организации);

– специфику производственной деятельности предприятия (организации);

– свою роль в реализации достижения «успеха» или результата (достижения);

– особенности земельно-имущественной сферы народнохозяйственного комплекса;

– основные понятия при осуществлении проектной деятельности;

– алгоритм постановки задачи в земельно-имущественной сфере.

– основные определения, нормативно-правовую проведения исследований

– принципы, методы и показатели анализа управления земельно-имущественным комплексом;

умели:

– применять полученные знания для подготовки и проведения научных исследований и проектных работ в сфере кадастра недвижимости и управления земельными ресурсами;

– организовывать и проводить научные семинары, конференции, круглые столы;

– анализировать результаты научных исследований и делать выводы и достижении поставленных задач;

– выступать перед аудиторией с презентацией итогов своих научных исследований;

– использовать знания в области организации и проведения научных

исследований и проектных работ в практической деятельности.

– самостоятельно оценивать ответственность за конкретные действия;

– адаптироваться в конкретной ситуации;

– видеть новые возможности по улучшению своей деятельности в соответствии со стратегией развития организации;

– видеть общую «картину», выделить главное и второстепенное.

– строить модели для описания объектов недвижимости;

– осуществлять качественный и количественный анализ при использовании объектов недвижимости;

– осуществлять прогноз на перспективу;

– применять сведения ГКН в процессе управления земельно-имущественным комплексом%

владели:

– методами организации научно-исследовательских и проектных работ;

– способами организации научных мероприятий;

– приемами успешных выступлений перед аудиторией и представлением полученных результатов;

– методикой подготовки и защиты научных работ.

– умением транслировать полученные знания и навыки в развитие навыков и умений у других сотрудников;

– умением мотивировать развитие себя и других членов коллектива с целью получения результата.

– конкретными методами прогнозирования и планирования при решении конкретных управленческих задач в земельно-имущественной сфере;

– самостоятельно принимать решения о применение того или иного метода в исследовании при построении модели;

– формулировать и решать задачи, возникающие в процессе выполнения проектной деятельности в земельно-имущественной сфере народнохозяйственного комплекса;

– применять современные информационные технологии при организации и проведении работ по прогнозированию использования земли и иной недвижимости

– методами применения результатов оценки и кадастра недвижимости в процессе управления территориями;

– знаниями в области обоснования и защиты результатов своих исследований.

В целях же приведения процесса подготовки выпускников к новым обязательным государственным требованиям к ведению профессиональной деятельности в АПК следовало бы сформулировать совершенно новые профессиональные компетенции (таблица 7.29).

Таблица 7.29 – Новые компетенции, формирование которых важно в целях подготовки магистров-землеустроителей к новым обязательным государственным требованиям к последующему ведению им профессиональной деятельности (на примере дисциплины «Управление земельными ресурсами и объектами недвижимости»)

Компетенция Планируемые результаты обучения по дисциплине (модулю), характеризующие этапы формирования компетенций
Код Наименование
ПК-1 способность участвовать в разработке нормативных и методических документов, регулирующих управление земельными ресурсами и объектами недвижимости Быть подготовленным к участию в законотворческом процессе в качестве эксперта при законодательном закреплении земельной политики государства, а также должностного лица, ответственного за подготовку и принятие соответствующих нормативных правовых актов
В области знания и понимания (А)
Знать Сущность и содержание основных понятий, раскрывающих текущую государственную земельную политику, стадию разработки концепции законопроектов и процедуру нормотворческого процесса на различных уровнях и в разных органах власти: законодательных, исполнительных (А 1)
В области интеллектуальных навыков (В) – уметь
Уметь Разрабатывать нормативные правовые акты, в которых закрепляются положения государственной земельной политики (В 1)

Проводить экспертизу нормативных правовых актов, в которых закреплены положения государственной земельной политики (В 2)

В области практических навыков (С) – владеть навыками
Владеть Навыками разработки и анализа нормативных правовых актов, в которых закреплены положения государственной земельной политики (С 1)

Навыками анализа действующих норм в области земельного права и правоприменительной практики на предмет выявления в этих нормах отклонений от ключевых положений государственной земельной политики (С 2)

ПК-2 способностью квалифицированно исполнять директивные и нормативные решения в

сфере управления земельными ресурсами и объектами недвижимости

Способность выполнять должностные обязанности, связанные с реализацией государственной земельной политики, закрепленной в нормативных правовых актах
В области знания и понимания (А)
Знать Сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов, государственной земельной политики (А 1)
В области интеллектуальных навыков (В) – уметь
Уметь Анализировать, толковать и правильно применять нормы, в которых закреплена государственная земельная политика (В 1)

Осуществлять решений, давать квалифицированные заключения и консультации, в т.ч. в части их соответствия государственной земельной политике (В 3)

В области практических навыков (С) – владеть навыками
Владеть Навыками: анализа различных экономических, правовых и технологических явлений и процессов в сфере управления земельными ресурсами и объектами недвижимости (С 1)
ПК-3 способность квалифицированно выполнять работы по кадастровому учету и осуществлять земельный надзор Способность выполнять должностные обязанности, связанные с осуществлением государственного земельного надзора
В области знания и понимания (А)
Знать Сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов, правовых статусов субъектов в области:

земельного права (А 1)

контрольно-надзорной деятельности (А2)

государственного земельного надзора (А3)

Ключевые решения (в т.ч. разрабатываемые) по изменениям в законодательстве и технологиях кадастрового учета и земельного надзора (А4)

В области интеллектуальных навыков (В) – уметь
Уметь Анализировать юридические факты, связанные с правами на землю и их возможным нарушением (В 1)

толковать и правильно применять правила, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в области земельных правоотношений (В 2)

В области практических навыков (С) – владеть навыками
Владеть Навыками организации контрольно-надзорной деятельности в области земельных правоотношений и непосредственного участия в этой деятельности (С 1)

Навыками составления документов (в т.ч. предусматривающих принудительное прекращение прав на землю) по результатам осуществления контрольно-надзорной деятельности в области земельных правоотношений (С 2)

ПК-4 способность квалифицированно проводить научные исследования в сфере управления земельными ресурсами и объектами недвижимости Способность самостоятельно исследовать проблемы, связанные с управлением земельными ресурсами и объектами недвижимости, а также предлагать научно обоснованные предложения по их решению
В области знания и понимания (А)
Знать Закономерности развития государственной земельной политики в России и за рубежом (А 1)

Проблемы соотношения государственной земельной политики и задач, решаемых государством в иных сферах экономики и общественной жизни (А2)

Проблемы соотношения федерального и регионального земельного законодательства при закреплении положений государственной земельной политики (А3)

Проблемы соотношения федерального и регионального земельного законодательства (А4)

Передовые научные разработки в области формирования и реализации государственной земельной политики (А5)

 

В области интеллектуальных навыков (В) – уметь
Уметь Выявлять и анализировать проблемы в области формирования и реализации государственной земельной политики (В 1)

Осуществлять экспертизу разрабатываемых правовых актов и методических ук5азаний, направленных на закрепление приоритетов государственной земельной политики (В 2)

В области практических навыков (С) – владеть навыками
Владеть Навыками сбора данных, характеризующих процессы формирования и реализации государственной земельной политики и управления земельными ресурсами и объектами недвижимости, а также анализа этих данных (С 1)

Что касается показателей оценивания этих (новых) и иных компетенций, то они приведены в таблице 7.30.

Таблица 7.30 – Показатели оценивания компетенций
word image 121 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»
word image 122 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»
word image 123 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»
word image 124 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

7.3 Перспективы развития высшего аграрного образования

Агропромышленный комплекс страны объединяет отрасли народного хозяйства, обеспечивающие производство, переработку, хранение и реализацию сельскохозяйственной продукции, а также средства для ее производства и обслуживания (техническое, химико-биологическое и др.).

За последние десятилетия схемы производительных сил сельского хозяйства трансформировались под интересы различных отраслей экономики и распределились по отдельным категориям хозяйствующих субъектов: сельскохозяйственные организации, хозяйства населения, крестьянские (фермерские) хозяйства, включая индивидуальных предпринимателей (рисунок 7.113) [156].

word image 125 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Общая посевная площадь сельскохозяйственных земель всех категорий в Российской Федерации – более 79222,0 тыс. га, стоимость произведенной продукции сельского хозяйства на апрель 2020 года составляет 320,2 млрд. руб. В социально-экономическом контексте стоимость продукции сельского хозяйства занимает третье место после оборота розничной торговли – 2104, 2 млрд. руб. и объемам произведенных платных услуг населению – 537,2 млрд. руб.

По Российской Федерации общий объем реализации продукции сельского хозяйства превышает значение в 220781,0 тыс. тонн (рисунок 7.114).

word image 126 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Наибольшее число реализованной продукции приходится на зерно злаковых и бобовых культур, сахарную свеклу и яйца.

Эффективность функционирования сельского хозяйства во многом зависит от особенностей природно-климатических условий, размещения производственной деятельности, интенсивности производства, финансовой доходности предприятий, кадрового потенциала отрасли и ряда других факторов.

Система высшего аграрного образования в своем развитии претерпела существенные изменения, связанные реформами в политической, экономической, социальной сферах.

Поскольку, система образования является стратегическим инструментом государства, формирующим ключевой капитал общественно-экономического развития, повышение эффективности такой системы является одним из приоритетных направлений.

Документы, определяющие стратегию развития государства и общества, аграрно-промышленного комплекса ставят перед системой высшего аграрного образования следующие группы задач:

1. – устойчивое развитие сельских территорий, обеспечение занятости сельского населения, повышение уровня его жизни и квалификации;

– совершенствование системы подготовки и дополнительного профессионального образования кадров для сельского хозяйства (Постановление Правительства Российской Федерации «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 – 2020 годы»);

2.- создание и распространение к 2026 году конкурентоспособных отечественных технологий, реализуемых на инновационных достижениях науки и образования;

– формирование на базе организаций, подведомственных Минсельхозу России и Минобрнауки России научных организаций, междисциплинарных научно-исследовательских центров в области сельского хозяйства (на базе образовательных организаций) (Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реализации государственной научно-технологической политики в интересах развития сельского хозяйства» от 21.06.2016 № 350 [5]);

3. – развитие системы субсидирования и других механизмов поддержки агропромышленных предприятий с внедрением технологических инноваций, активностью получателей субсидий по взаимодействию с отечественными вузами и научными организациями;

– разработка компетенций кадров АПК на долгосрочный период в профессиональных и федеральных государственных образовательных стандартах, программах дополнительного образования

– разработка Стратегии развития образования агропромышленного профиля;

4. – вхождение, в перспективе, российских аграрных вузов в топ-100 вузов по направлению «Сельское хозяйство» ведущих международных образовательных рейтингов. (Прогноз научно-технологического развития агропромышленного комплекса Российской Федерации на период до 2030 года, одобрен на совместном заседании Президиума и Коллегии Научно-технического совета Минсельхоза России от 30.03.2016 года; на заседании Правительственной комиссии по вопросам агропромышленного комплекса и устойчивого развития сельских территорий от 13.12.2016; утвержден приказом Минсельхоза России от 12.01.2017 № 3);

– формирования условий для развития научной, научно-технической деятельности;

– совершенствования системы аграрного образования: доведение до 100% к 2025 году уровня обеспеченности системы профессионального образования образовательными программами по новым направлениям подготовки и специальностям; увеличение не менее чем на 25% числа охраняемых результатов интеллектуальной деятельности в сфере технологий агропромышленного комплекса, в том числе не менее чем на 10% за рубежом; увеличение на 20% числа публикаций по результатам исследований и разработок в научных журналах (постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Федеральной научно-технической программы развития сельского хозяйства на 2017 – 2025 годы» от 25.08.2017 № 996);

Важную роль в развитии аграрного образования и обеспечении его взаимодействия с рынком труда выполняет Совет по профессиональным квалификациям в агропромышленном комплексе, созданный на основании Распоряжения № 136 Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) от 11.12.2015 года. Работа Совета нацелена на:

– обеспечение потребностей предприятий агропромышленного комплекса в специалистах, обладающих востребованными на рынке труда компетенциями;

– формирование требований к квалификации работников по квалификационным уровням и дескрипторам отраслевой рамки квалификаций;

– применение профессиональных стандартов в АПК, участие в актуализация федеральных государственных образовательных стандартов [55].

Следует отметить, что аграрное образование развивается с учетом концептуальных требований к сфере высшего образования, изложенных в таких международных документах, как:

– «Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры», которая принята 05 октября 1998 г., где определена одна из главных задач высшей школы – обеспечение качества подготовки специалистов в долгосрочной перспективе, а также указано на необходимость воспитания людей в духе гражданственности;

– «Образование для всех на протяжении всей жизни. Наука на службе развития» – Генеральная Конференция ЮНЕСКО, 30 сессия (Париж 26.10.1999 г.), в процессе которой были выработаны принципы образовательной стратегии современного уровня: доступность образования, его качество и мобильность, нашедшие продолжение в документах Российской Федерации;

– Зона Европейского высшего образования. Совместное заявление европейских министров образования («Болонская декларация»), г. Болонья, 19 июня 1999 года, документ, который закрепил единые для европейских стран принципы и систему высшего образования.

Основные направления развития аграрного образования приведены на рисунке 7.115.

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

АГРАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

интеграция международных процессов и повышение мобильности образования: увеличение числа иностранных студентов; привлечение ведущих мировых иностранных работников, относящихся к категории НПР
обеспечение менеджмента качества образования международного уровня: адаптация образования к условиям цифровизации сельского хозяйства [117]
создание сильных и конкурентоспособных в образовательном, научном, методическом, имущественном, финансовом, управленческом, социальном и кадровом плане организаций
приведение содержания и качества образовательных программ и результатов научных достижений к мировому уровню
внедрение моделей непрерывного образования; перевод рынка труда в рынок квалификаций: проектно-ориентированное обучение
объединение образовательных и профессиональных стандартов на основе Европейской рамки квалификации и Российских уровней квалификации [130]
реализация образовательных, исследовательских и внедренческих программ нового типа через систему создания новых базовых кафедр, проблемных лабораторий, малых инновационных предприятий, привлекая объединения работодателей и частные инвестиции
внедрение инноваций в образовательный процесс, развитие дополнительного профессионального образования, популяризация аграрного образования среди молодежи, увеличение доли целевого обучения
принятие участия в международных, федеральных, региональных и муниципальных грантах и конкурсах в целях получения дополнительного финансирования
повышение престижности аграрного образования за счет привлечения талантливой молодежи, ориентированной на высокий профессиональный статус и карьерный рост

Рисунок 7.115 – Основные направления развития сферы аграрного образования

Перспективы развития аграрного образования определяются потребностью хозяйствующих субъектов в профессиональных кадрах, проведением единой государственной политики в сфере образования, учитывающей интересы долгосрочного развития, среди которых следует выделить следующие:

– разработка перспективных моделей реализации образовательных программ и изменение структуры образовательных организаций под их влиянием;

– внедрение достижений, ведущих зарубежных образовательных организаций, сельскохозяйственной направленности, в т. ч. научных школ, и передового научно-методического и технологического опыта;

– изменение механизмов финансово-экономического обеспечения вузов;

– формирование структур для комплексного обучения по инновационным программам руководящих и иных работников, нацеленных на повышение управленческого потенциала организации, карьерный и профессиональный рост;

– развитие системы образовательного консалтинга – подготовка специалистов- консультантов, советников в области аграрного образования, способных вырабатывать стратегию развития образования, строить модели брэндинга, проводить краудсорсинг и вести систему управления знаниями;

– для обучающихся по программам аграрной направленности создание возможности освоения наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, а также преподаваемых в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность, учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), одновременное освоение нескольких основных профессиональных образовательных программ (273-ФЗ от 29.12.2012);

– проведение учебных занятий с использование новых образовательные методик обучения, построенных с учетом индивидуальных особенностей и интересов обучающегося и современных достижений в области информационно-коммуникационных технологий, а также технологий проектного обучения;

– построение образовательного процесса по образовательным программам для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Перспективы развития системы аграрного образования имеют логически-обусловленные связи между такими составляющими как: социальная востребованность профессий, инновации в образовательной деятельности, наличие научно-методических, исследовательских и ресурсных разработок, конкурентоспособность выпускников, позиции аграрных вузов в международных и национальных рейтингах.

По официальным статистическим данным в России в 2019 году число образовательных организаций высшего образования составляет 724 единицы, в которых обучается 4068,3 тыс. чел., из которых контингент иностранных студентов более 12%. Общее число аграрных вузов в системе высшего образования составляет 7% [157].

54 аграрных вуза, подведомственных Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, располагают обширной сетью территориальных подразделений. Данное обстоятельство обеспечивает возможность широкого участия образовательных организаций в региональных, федеральных и международных проектах, программах, что может рассматриваться как конкурентное преимущество. Многие аграрные вузы реализуют программы общего среднего образования, среднего профессионального образования, профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов. Численность обучающихся в аграрных вузах более 290 тыс. человек (рисунок 7.116).

word image 127 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Российское аграрное образование обладает достаточным потенциалом. Уровень подготовки в аграрных вузах по программам высшего образования поддерживается с учетом перспектив развития отраслей АПК: агрономия и биотехнологии, медицина, рациональное природопользование, землеустройство, геодезия, техника и технологии.

Аграрные вузы ежегодно успешно проводят набор на реализуемые направления подготовки и специальности- на первый курс зачисляется более 50 тыс. человек. Особое внимание уделяется целевому обучению. Заключение таких договоров позволяет активнее работать с сельской молодежью, которая, во многих случаях, фактически и занята в сельскохозяйственном производстве.

Структура образовательных программ и содержание дисциплин (модулей), практик регулярно корректируются в соответствии с запросом секторов агропромышленного комплекса. Наиболее востребованными образовательными программами являются агрономия, ветеринария, биотехнологии, ландшафтная архитектура, землеустройство и кадастры.

Немаловажным показателем успешности выпускника является уровень заработной платы по тем направлениям профессиональной деятельности, в которой специалист имеет возможность реализоваться. Многие аграрные отрасли развиваются согласно изменениям внешнего и внутреннего рынка, экономических обменов товарами и услугами. Становятся наиболее актуальными знания техники и технологии аграрных предприятий. Аграрное образование дает стабильные жизненные перспективы выпускникам. Конъектура рынка труда может изменяться, но потребность в специалистах аграрного профиля сохраняется. Отражением спроса на рынке аграрного труда может служить уровень заработной платы. В пример взяты отдельные направления подготовки, на которые приходится более 60% выпускников (таблица 7.31). Многоуровневая система аграрного образования позволяет вести подготовку кадров различного уровня: техник – инженер – руководитель, что позволяет выпускникам осуществлять индивидуальную траекторию карьерно-профессионального роста.

Таблица 7.31 – Среднемесячный размер дохода выпускников

Код Наименование подготовки Диапазон среднемесячного дохода выпускников, обучавшихся по очной форме обучения, являющихся гражданами Российской Федерации, тыс. руб. Средняя величина прожиточного минимума трудоспособного населения по Российской Федерации [28],

тыс. руб.

19.00.00 Промышленная экология и биотехнологии 25,00 – 75,00 12,130
20.00.0 Техносферная безопасность и природообустройство 30,00 – 90,00
21.00.00 Прикладная геология, горное дело, нефтегазовое дело и геодезия 25,00 – 95,00
35.00.00 Сельское хозяйство и сельскохозяйственный науки 35,00 – 85,00
36.00.00 Ветеринария и зоотехния 20,00 – 80,00

Данные по диапазону среднемесячной заработной платы взяты из открытых источников и, как показал анализ, зависят от ряда факторов: места работы, регионального месторасположения самой организации, а также от квалификации сотрудника. Полученные данные можно соотнести с официальными данными по заработной плате работников, занятых в определенных видах экономической деятельности агропромышленного сектора (таблица 7.32).

Образование, полученное в аграрных вузах, позволяет создавать и успешно развивать частный бизнес в сельскохозяйственном производстве, заниматься предпринимательской деятельностью.

Таблица 7.32 – Виды экономической деятельности аграрного сектора [157]

Виды экономической деятельности Диапазон средней начисленной заработной платы работников, относящихся к определенному виду экономической деятельности, руб. Приведенная численность работников по категориям персонала и видам экономической деятельности, тыс. чел.
Сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство 36203 – 83349 677,8
Обрабатывающие производства 36642 – 83761 2819,2
Водоснабжение; водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений 30547 – 64978 246,5
Транспортировка и хранение 36294 – 86777 1422,4
Деятельность по операциям с недвижимым имуществом 33370 – 82967 282,1
Деятельность в области здравоохранения и социальных услуг 23945 – 78647 486,1

Востребованность агропромышленным комплексом выпускников – основной объективный показатель качества подготовки кадров. Широкий спектр профессий продиктован историческими особенностями развития сельского хозяйства, а также тенденциями государственной регламентации развития отдельных секторов экономики.

Большое количество образовательных программ, разработанных аграрными вузами, имеют свидетельства о профессионально-общественной аккредитации и реализуются совместно с университетами Германии, Великобритании, Франции и др. К осуществлению учебно-научного и исследовательского процесса привлекаются ведущие ученые из разных вузов, научных центров, в т. ч. зарубежных, а также руководители и ведущие специалисты ключевых организаций, обеспечивающих функционирование аграрных отраслей.

Необходимо отметить, что аграрные вузы активно стремятся к организации обучения по профессиям, основанным на «новых» компетенциях, продиктованных рынком труда, профессиональными стандартами и мировыми изменениями в сферах социально-экономической деятельности.

В силу отдельных аспектов, иногда, встраиваясь в изменяющиеся условия парадигмы образования, аграрным вузам не хватает материально-технической, финансовой и исследовательской базы для того, чтобы обучать «востребованным» компетенциям под запросы производства.

Нельзя не отметить, что многие аграрные вузы имеют в своем распоряжении учебно-опытные хозяйства, без которых образовательную деятельность построить невозможно. Выращивание и производство качественной сельскохозяйственной продукции связано с оснащенностью современным оборудованием, развитыми инженерными системами, умениями использовать биотехнологии и средства контроля управления макро-, микроклимата в специализированных помещениях.

Именно поэтому, практическая сложность управления такими хозяйствами заключается в том, что характер решаемых задач по их функциональному использованию тесно связано с рационализацией всех ресурсов, напрямую зависящих от финансового обеспечения и объемов размещенных производств.

Организационно-территориальное распределение земель опытных хозяйств аграрных вузов сложилось по фактическому использованию и целевому назначению таких земель. Права, порядок и условия землепользования закреплены в кадастровых планах, кадастровых паспортах на земельные участки, а также установлены в локальных нормативных актах вузов. Основные направления использования земель – учебные и опытные поля, полигоны, перерабатывающие малые предприятия, хранилища, фермы, питомники, иные малые агропромышленные комплексы, где располагаются объекты сельскохозяйственного производства и инфраструктуры, промышленного, перерабатывающего, административно-хозяйственного и транспортного назначения, обеспечивающие осуществление учебно-практической и научно-исследовательской деятельности вузов.

В условиях стремительно развивающегося внутреннего и внешнего рынка образовательных услуг, глобализации образования и увеличения спроса на современные и востребованные образовательные программы, как никогда ранее, стала актуальной проблема выявления «базовых (системообразующих) Университетов». На такие вузы возлагаются перспективы лидерства в разработке и реализации новейших востребованных образовательных программ, в подготовке инновационных кадров для той или иной отрасли по запросам работодателей.

Перспективы аграрного образования зависят не только от объема и качества реализуемых образовательных программ по соответствующим направлениям подготовки или специальностям, но и от многоаспектной сети социально-экономических процессов жизнедеятельности общества, основанных на потребностях секторов экономики. Не стоит забывать, что аграрное образование является объектом пристального внимания многих заинтересованных лиц, в число которых входят не только категории сельскохозяйственных производителей как работодатели, но и абитуриенты, студенты, международные ассоциации и мн. др.

Инновационные технологии, потребность в кадрах для цифровой экономики, открытость студентов к академической мобильности, расширение опыта обмена специалистами с зарубежными странами изменили мир и привели к трансформации образовательной системы в целом, что определило новые требования к оценке качества аграрного образования.

В законодательном аспекте образовательная деятельность аграрных вузов – основной вид деятельности на основании лицензии, в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана (ст.1 273-ФЗ).

Вместе с тем, общая направленность системы оценки деятельности образовательных организаций состоит не только из лицензирования и государственной аккредитации, но и зависит от наличия общественной аккредитации, профессионально-общественной аккредитации, институциональной и программной аккредитации, независимой оценки качества образования, значений показателей самообследования, государственного контроля образования и формирования рейтингов.

Ключевой тенденцией в обеспечении конкурентоспособности аграрных образовательных организаций становиться задача выявления факторов, которые позволят сформировать совокупность индивидуальных, отличительных преимуществ.

К наиболее близкому понятию «конкурентоспособной» образовательной организации можно отнести следующее определение Ю.Б. Иванова: «уровень компетентности по отношению к другим предприятиям – конкурентам по таким параметрам, как: технология, практические навыки, и знания персонала, уровень стратегического и текущего планирования, коммуникации и качество систем управления, производства продукции» [56].

Для выявления внешних факторов воздействия на существующую систему аграрного образования с целью обеспечения его конкурентоспособности необходимо провести анализ маркетинго-образовательной среды, исходя из того, что фактор – движущая сила, причина какого-либо явления, процесса; существенное обстоятельство в каком-либо явлении, процессе [79], на воздействие внешних факторов – это макросреда аграрного образования, научного и исследовательского потенциала в целях обеспечения агропромышленного комплекса, а также прогнозирования увеличения объемов производства его отраслей (рисунок 7.117).

word image 128 Мониторинг и анализ образовательной деятельности образовательных организаций аграрного профиля в условиях «регуляторной гильотины»

Остановимся на характеристике основных факторов, определяющих макросреду системы аграрного образования.

Демографические факторы – общечеловеческий потенциал и ресурс, имеющий прямое влияние на все факторы внешней среды: численность, плотность населения, средний возраст, рождаемость, миграция, смертность. Резкие изменения, по динамике демографии, определяют необходимость разработки дополнительных или специальных социальных программ для балансирования последствий влияния всех других факторов.

Культурно-исторические факторы отражают историческое значение, культурно-идеологический, образовательный и научный вклад, уникальность и значимость в течение всего периода деятельности образовательной организации для общества и экономики.

Политико-правовые факторы главным образом проявляются в государственно-правовом и рыночном воздействии на систему регулирования сферы аграрного образования и имеют прямое отношение к инновационным изменениям. Политико-правовые факторы можно отнести к основополагающим, поддерживающим лидеров в сфере образования.

Финансово-экономические факторы – стабильность экономики определяет потребность в кадр