Отраслевая сеть инноваций в АПК

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ​

Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Титульный лист и исполнители

РЕФЕРАТ

Общие сведения о научной работе: отчёт содержит 416 страниц, включая 52 таблицы, 40 рисунков, 8 приложений, 142 использованных источников.

Перечень ключевых слов: система показателей, критерии отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, эффективность, вовлечение в оборот неиспользуемых земельных участков с целью отнесения их к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, земли сельскохозяйственного назначения, земельные участки, землеустройство, землепользование.

Объект исследования: свойства сельскохозяйственных земель, позволяющие провести их оценку и классификацию, с целью выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Цель работы: на основе научных исследований установить критерии, обеспечивающие объективное обоснование отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота.

Содержание работы определятся решением следующих задач:

– анализ состояния использования земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда Российской Федерации и обоснование необходимости их сохранения и улучшения;

– изучение отечественного и зарубежного опыта оценки использования сельскохозяйственный земель;

– разработка основных теоретических положений по установлению критериев для отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным землям;

– установление современных методов оценки и классификации земель;

– разработка схем землеустройства по выявлению и вводу в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения с целью их дальнейшего отнесения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям.

Ожидаемый результат включает:

– анализ свойств земель сельскохозяйственного назначения, определяющих их роль как средства производства в сельском хозяйстве в новых экономических условиях хозяйствования;

– принципы учёта факторов, характеризующих свойства земель для установления критериев отнесения их к различным группам использования;

– свойства сельскохозяйственных земель, определяющие их ценность;

– система оценки качества земель сельскохозяйственного назначения и методы классификации их по пригодности для дальнейшего использования и отнесения их к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям;

– критерии отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота;

– установление системы землеустроительных работ по обеспечению отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям и обеспечению предотвращения их от необоснованного выбытия из сельскохозяйственного оборота

– методика составления схем землеустройства по вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, вводу их в активный экономический оборот и отнесения их к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям.

Научная новизна работы заключается в совершенствовании механизма учёта особенностей свойств земель сельскохозяйственного назначения, определяющих их особую ценность по сравнению с другими землями сельскохозяйственного назначения, разработки методики составления схем землеустройства по вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, вводу их в активный экономический оборот и отнесения их к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям.

Практическая значимость ожидаемых результатов заключается в повышении эффективности использования земельного потенциала в целом, а также качественного улучшения использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Потребителями полученной продукции являются:

– органы государственной власти, в компетенцию которых входят функции управления земельными ресурсами, регулирования и контроль их использования;

– предприятия, учреждения, юридические и физические лица, выступающие в качестве землевладельцев или землепользователей;

– иные хозяйствующие субъекты;

Область применения планируемых результатов. Результаты научно-исследовательской работы рекомендуется использовать:

– в качестве методического образца проведения научных исследований по научной специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – АПК и сельское хозяйство)»;

– в форме лекционного материала для студентов, магистров и аспирантов, изучающих инструменты и механизмы оценки эффективности использования земельных участков для сельскохозяйственного производства.

– в форме отдельной части курсового проектирования для оценки и отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям.

Раздел 1 Анализ использования и качественного состояния земель сельскохозяйственного назначения

1.1 Динамика изменений количественного и качественного состояния земель сельскохозяйственного назначения. Оценка тенденций изменения качественного состояния и уровня использования земель сельскохозяйственного назначения

Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 1 января 2019 г. составляет 382 509,8 тыс. га или 22,3 % от общей площади территории Российской Федерации. В сравнении с предшествующим годом площадь категории земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда Российской Федерации уменьшилась на 717,9 тыс. га. В составе земель сельскохозяйственного назначения находится 11371,2 тыс. га сельскохозяйственных угодий, в том числе 3315,7 тыс. га пашни, включая 43136,2 тыс. га земель фонда перераспределения.

Динамика площадей земель сельскохозяйственного назначения в структуре земельного фонда Российской Федерации, распределенного по категориям, за 1990-2018 гг. показана в таблице 1.

Из таблицы видно, что за этот период площадь земель сельскохозяйственного назначения в стране сократилась на 256,6 млн. га с 639,1 до 382,5 млн. га, несмотря на то, что в 2014 году была присоединена Республика Крым. Как не раз отмечалось это произошло, в первую очередь, за счет перевода площади земель сельскохозяйственного назначения в 1991-1992 гг. в категорию земель населенных пунктов, лесного фонда, увеличения земель других категорий: водного фонда; особо охраняемых территорий и объектов; промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения.

Таблица 1 – Распределение земель Российской Федерации по категориям[1]

№№ п/п Категории земель На 01.01.1991 г. На 01.01.1996 г. На 01.01. 2001 г. На 01.01.2008 г. На 01.01.2013 г. На 01.01.2019 г.
млн. га % млн. га % млн. га % млн. га % млн. га % млн. га %
1 Земли сельскохозяйственного назначения 639,1 37,4 656,7 38,4 406,0 23,8 403,2 23,6 386,1 22,6 382,5 22,3
2 Земли населенных пунктов 7,5 0,5 38,7 2,3 18,7 1,1 19,2 1,1 19,9 1,2 20,5 1,2
3 Земли промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения 16,0 0,9 17,6 1,0 17,3 1,0 16,7 1,0 16,9 1,0 17,5 1,0
4 Земли особо охраняемых территорий и объектов 17,4 1,0 28,8 1,7 32,0 1,9 34,4 2,0 46,1 2,7 49,6 2,9
5 Земли лесного фонда 895,5 52,4 843,8 49,4 1096,8 64,1 1105,0 64,6 1121,9 65,6 1125,8 65,7
6 Земли водного фонда 4,1 0,2 19,4 1,1 27,8 1,6 27,9 1,6 28,0 1,6 28,1 1,6
7 Земли запаса 130,2 7,6 104,8 6,1 111,2 6,5 103,4 6,1 90,9 5,3 88,5 5,2
Итого земель: 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1709,8 100,0 1712,5 100,0

Существенное сокращение земель сельскохозяйственного назначения произошло в период с 1995 по 2000 гг., тогда их площадь уменьшилась на 250,7 млн. га с 656,7 до 406,0 млн. га (на 38,2 %), в основном за счет несельскохозяйственных угодий. Земли, занятые лесами, оленьими пастбищами на лесных территориях и др. были переведены в другие категории земель в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и другого законодательства.

Таким образом, следует отметить, уменьшение площади сельскохозяйственных угодий произошло в начале этапа реформирования земельных отношений, когда земли были переданы в ведение сельских органов власти и вошли в черту населенных пунктов. В указанный период земли сельскохозяйственного назначения отводились под строительство новых и расширение действующих предприятий промышленности, энергетики, транспорта, особо охраняемых территорий и объектов, для других государственных и общественных нужд.

В последние годы в связи с зарастанием кустарником, мелколесьем, ухудшением качественного состояния данных земель, участились случаи их перевода в земли запаса.

Структура и динамика сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации за 1990-2018 гг. показаны в таблице 2[2]. Эти угодья представляют собой особую ценность для страны. По состоянию на 1 января 2019 г. их площадь равнялась 221 977,1 тыс. га во всех категориях земель земельного фонда Российской Федерации. Как видно из таблицы, общая площадь сельскохозяйственных угодий увеличилась в основном за счет присоединения Крыма.

Таблица 2 – Динамика и структура сельскохозяйственных угодий во всех категориях земельного фонда РФ [3]

№№ п/п Виды угодий На 1 января

1991 г.

На 1 января

1996 г.

На 1 января

2001 г.

На 1 января

2008 г.

На 1 января

2014 г.

На 1 января

2019 г.

млн. га % млн. га % млн. га % млн. га % млн. га % млн. га %
1. Пашня 132,3 59,5 130,2 58,7 124,4 56,3 121,6 55,1 121,5 55,1 122,8 55,3
2 Залежь 0,3 0,1 1,5 0,7 3,9 1,8 5,1 2,3 5,0 2,3 4,9 2,2
3 Многолетние

насаждения

1,9 0,9 2,0 0,9 1,9 0,8 1,8 0,8 1,7 0,8 1,9 0,9
4 Кормовые

угодья

87,9 39,5 88,2 39,7 90,9 41,1 92,1 41,8 92,0 41,8 92,4 41,6
Итого сельскохозяйственных угодий 222,4 100,0 221,9 100,0 221,1 100,0 220,6 100,0 220,2 100,0 222,0 100,0

Несмотря на то, что государством активно ведется политика восстановления плодородия почв, вовлечения неиспользуемых земель в активный экономический оборот, сокращение сельскохозяйственных угодий продолжается по причинам их бесхозяйственного использования, зарастания мелколесьем, кустарником, также продолжаются процессы заболачивания.

В целом по Российской Федерации за 1990 – 2018 гг. площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 432,1 тыс. га.

За последние 10 лет с 2008 по 2018 гг. площадь пашни в структуре земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации уменьшилась с 121 648,9 тыс. га до 116 241,8 тыс. га, то есть на 5 407,1 тыс. га. Основными причинами сокращения являются прекращение деятельности ряда сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, вследствие недостатка (отсутствия) финансовых, трудовых и материальных ресурсов по поддержанию в надлежащем качественном состоянии пашни, по ее обработке.

В таблице 3 приведена динамика отвода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории. Как видно из таблицы, ежегодно площадь земель сельскохозяйственного назначения сокращается, большие площади данной категории переведены в другие за последние два года.

Параллельно с сокращением площади пашни в Российской Федерации стало происходить уменьшение площадей посева сельскохозяйственных культур, осушаемых и орошаемых земель, увеличение площадей мелиорированных земель, находящихся в неудовлетворительном состоянии. Характеристика использования пахотнопригодных земель в Российской Федерации приведена в таблице 4.

Из таблицы видно, что площади посева сокращались вплоть до 2013 года, затем стали увеличиваться и не только за счет присоединения Крыма, но и за счет вовлечения в оборот неиспользуемой пашни. Особенно следует отметить рост в структуре возделываемой пашни мелиорируемых земель и сокращение их площади, находящихся в неудовлетворительном состоянии.

Динамику мелиорируемых земель и их состояние отражено в таблице 5 и рисунках 1,2.

Таблица 3 – Динамика отвода земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей (тыс. га)[4]

Годы Площадь земель сельскохозяйственного назначения, переводимая в другие категории земель
всего в т. ч. сельскохозяйственных угодий из них пашня
2000 н/д 118,6 н/д
2001 137,0 н/д н/д
2002 132,8 н/д н/д
2003 60,1 н/д н/д
2004 н/д 41,1 н/д
2005 35,0 20,8 н/д
2006 69,1 26,0 10,7
2007 81,9 63,4 35,1
2008 105,8 84,1 31,5
2009 93,1 72,3 27,6
2010 145,2 58,1 23,8
2011 72,6 43,6 18,8
2012 135,3 110,4 28,3
2013 140,0 100,0 38,0
2014 >320,0 н/д н/д
2015 >75,0 н/д н/д
2016 208,8 н/д н/д
2017 605,7 н/д н/д
2018 721,0 н/д н/д

Приведенные данные свидетельствуют о небольшой, но все же тенденции к росту площади осушаемых земель и снижению тех площадей, которые находятся в неудовлетворительном состоянии. Снижение площади орошаемых земель за 2017, 2018 гг. обусловлено изношенностью оросительных систем, о чем говорит увеличение площади орошаемых земель, находящихся в неудовлетворительном состоянии.

Таблица 4 – Динамика состояния пахотнопригодных земель в Российской Федерации, млн. га[5]

п/п

Показатели На 1 января 1991 г. На 1 января 1996 г. На 1 января 2001 г. На 1 января 2006 г. На 1 января 2011 г. На 1 января 2014 г. На 1 января 2019 г.
1. Площадь посева 117,71 102,54 84,67 75,84 75,19 77,89 79,63
2. Неиспользуемая пашня без залежи 9,64 23,63 33,63 34,01 35,95 19,58
3. Залежь 0,35 1,46 3,93 5,00 5,11 4,96 4,88
4. Площадь орошаемых и осушенных земель 11,88 10,65 10,98 11,30 10,96 10,92 11,24
– в процентах от площади посева 10,09 10,38 12,97 14,90 14,58 14,02 14,12
Из них в неудовлетворительном состоянии 0,42 1,59 2,58 3,57 3,58 3,77 3,66
– в процентах от площади мелиорируемых земель 3,5 14,9 23,5 31,6 32,7 34,5 32,5

Таблица 5 – Динамика мелиорируемых земель (тыс. га)[6]

Показатели Орошаемые земли Осушаемые земли
общая площадь из них в состоянии общая площадь из них в состоянии
хорошем удовлетворительном неудовлетворительном хорошем удовлетворительном неудовлетворительном
2005 4553,4 2168,6 1169,9 1214,9 6745,8 928,6 3463,3 2353,9
2006 4512,7 2125,6 1180,7 1172,6 6744,7 947,0 3379,6 2363,9
2007 4434,9 2126,0 1156,4 1119,9 6740,9 970,6 3335,0 2381,1
2008 4346,4 2032,8 1185,5 1121,1 6714,7 982,9 3330,2 2362,4
2009 4305,0 2022,6 1171,2 1111,2 6709,8 950,5 3289,8 2469,5
2010 4283,4 2019,8 1169,2 1094,4 6673,6 868,9 3323,4 2481,3
2011 4285,1 2031,9 1154,8 1098,4 6662,6 853,0 3220,1 2589,5
2012 4285,8 2034,3 1147,7 1103,8 6659,0 862,1 3175,7 2621,2
2013 4265,0 1989,8 1145,8 1129,4 6658,6 859,2 3163,0 2636,4
2014 4260,1 2002,6 1136,1 1121,4 6655,8 930,7 3331,7 2393,4
2015 4655,5 2176,0 1325,6 1153,9 6672,1 881,0 3206,8 2584,3
2016 4659,7 2168,8 1333,9 1157 6671,6 857,3 3230,9 2583,4
2017 4658,7 2172,7 1340,8 1145,2 6596,3 893,9 3145,2 2557,2
2018 4639,9 2164,2 1321,5 1154,2 6599,3 892,0 3201,9 2505,4

word image 141 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 1– Динамика состояния орошаемых земель в Российской Федерации

 

word image 142 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 2 – Динамика состояния осушаемых земель в Российской Федерации

Анализируя сведения о качественном состоянии сельскохозяйственных угодий в стране, следует особо отметить изменения в площадях земель, подверженным негативным процессам. Основными негативными процессами, приводящими к деградации земель, почвенного и растительного покрова являются: водная и ветровая эрозия, переувлажнение и заболачивание, подтопление, нарушение земель.

Развитие негативных процессов на территории Российской Федерации показаны в таблице 6. Из таблицы видно, что примерно 60% территории сельскохозяйственных угодий подвержены эрозии, переувлажнению, засолению и пр.

 

Таблица 6 – Подверженность земель Российской Федерации негативным процессам

№п/п Вид негативного процесса Площадь,

тыс. га

Удельный вес

к площади с.-х. угодий, %

1 Водная эрозия 39170,0 17,8
2 Ветровая эрозия 18485,6 8,4
3 Переувлажнение и заболачиванию 27068,16 12,3
4 Засоление и солонцеватые земли 44233,32 20,1

В Российской Федерации опустыниванием в той или иной мере охвачено 27 субъектов Российской Федерации, общей площадью более 100 тыс. га. В районах Крайнего Севера по причине крупномасштабного и многоцелевого промышленного освоения территорий возникли достаточно крупные очаги загрязнения, нарушения и деградации земель, их захламления.

Оценка пашни в стране оценивается по результатам агрохимических обследований, содержания в пашне фосфора, калия, гумуса и кислотность почв. Динамика данных показателей 2009 и 2016 года свидетельствует об увеличении площади кислых почв, почв с низким содержанием фосфора, обменного калия и слабогумусированных почв (таблица 7).

Таблица 7 – Качественная характеристика пашни в Российской Федерации по результатам мониторинга плодородия почв (тыс. га)

Год Кислые почвы Почвы с низким содержанием фосфора Почвы с низким содержанием обменного калия Слабогумусированные почвы
2009 29420,93 18193,89 7577,41 25783,61
2016 34883,65 22412,43 8822,63 63889,19

Негативные деградационные процессы в использовании земель (загрязнение, захламление), в той или иной мере наблюдаются на всей территории нашей страны, за исключением земель лесного фонда и земель природоохранного назначения.

1.2 Место особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в структуре земель сельскохозяйственного назначения

Особое место в структуре земель сельскохозяйственного назначения занимают особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья. С 2013 года Минсельхоз России в своих докладах приводит информацию о формировании реестров особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в субъектах РФ. Динамика площади данных угодий показана в таблице 8, рисунок 3, в разрезе субъектов Российской Федерации в приложении 1,2,3.

Таблица 8 – Сведения об особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях (по данным субъектов Российской Федерации)

Год Количество субъектов РФ, выделивших особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья Площадь сельскохозяйственных угодий (тыс. га) Площадь особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий (тыс. га) Удельный вес особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий к общей площади сельскохозяйственных угодий (%)
2013 32 196129,70 4359,70 2,22
2014 33 196237,60 4872,20 2,48
2015 33 197749,10 3660,00 1,85
2016 45 197739,30 4914,80 2,49
2017 49 197785,10 7840,00 3,96
2018 53 197720,70 8090,60 4,09

word image 143 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 3 – Динамика выделения площадей особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий

Как видно из таблицы и рисунка, начиная с 2013 года постепенно растет площадь выделяемых особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расширяется перечень регионов с 32 до 53 (рисунок 4).

1.3 Изучение отечественного и зарубежного опыта оценки качества и использования сельскохозяйственных земель

Ряд российских ученых (Оглезнев А.К., Носов С.И., Бондарев Б.Е., Карманов И.И., Булгаков Д.С. и др.) предложили свою методику выделения особо ценных сельскохозяйственных земель. Она была разработана в соответствии с п. 6 статьи 1 Земельного Кодекса РФ, закрепляющим приоритет сохранения особо ценных земель в целях реализации плана мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2018 г. № 2413-р.

word image 144 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

а)

б)

word image 14 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 4 – субъекты Российской Федерации, установившие перечни особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий (а – данные 2013 года, б – данные 2018 года)

Как утверждается в исследуемой методике критерием отнесения земель к особо ценным является их продуктивность и пригодность для использования в сельском хозяйстве. Показателем, наряду с этим характеризующим продуктивность и пригодность земель для сельскохозяйственного использования, по мнению данных авторов, является класс качества земель, рассчитанный на основе комплексного показателя – «зернового эквивалента».

Классификация земель (расчеты классов качества) осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве [7] с использованием специального программного обеспечения[8].

Данными методическими рекомендациями учитывается комплекс природных факторов (климатических, почвенных и других). К климатическим факторам относится сумма активных температур, условия увлаж­нения, подверженность почв эрозии, а также такие негативные свойства почв как солонцева­тость, их окисление и т. д. В итоге, класс пригодности формируется на основе исчерпывающего учета всех почвенных характеристик. К свойствам почв относится содержание гумуса, мощность гу­мусового горизонта, содержание физической глины, глеевость, смытость, слитость, каме­нистость, дефлированность.

По предлагаемой методике к особо ценным землям федерального (Российской Федерации) значения относятся сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения: земли 1-го и 2-го классов качества, пойменные земли крупных рек, уникальные и мелиорированные (орошаемые и осушенные) земли, опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений.

Особо ценные земли регионального значения, т.е. субъекта Российской Федерации, дополнительно выделяются к особо ценным землям федерального значения. Таким образом, к особо ценным землям регионального значения относятся земли 3-го и 4-го классов качества, имеющие незначительные негативные агроэкологические факторы, не требующие специальных затрат на их преодоление и создание необходимых условий земледелия для нормального роста и развития растений, формирования урожая необходимого качества.

Особо ценные земли муниципального значения, т.е. земли муниципального образования, дополнительно выделяются к особо ценным землям федерального и регионального значения в муниципальном образовании в том случае, если на территории данного муниципального образования отсутствуют федеральные и региональные особо ценные земли, или удельный вес площадей их незначителен. Таким образом, к особо ценным землям муниципального значения относятся земли 5-го класса качества, наиболее продуктивные в границах муниципального образования, обеспечивающие занятость населения и их хозяйственную деятельность на уровне простого воспроизводства.

При выделении особо ценных земель, обладающих негативными свойствами почв, требующих значительных затрат для их преодоления, не включаются в состав особо ценных земель. К землям с негативными явлениями относятся: временно или длительно избыточно увлажненные, слабо-и среднеэродированные, затопляемые паводковыми водами, солонцеватые и т.д.

Вместе с тем, надо иметь в виду, что при практическом установлении особо ценных земель их площадь еще сократится, так как эти контура могут быть незначительными по площади или являться вкрапливаниями в массивы земель более низкого плодородия.

Выделение особо ценных земель осуществляется в результате их классификации по пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве.

Особо ценные земли (федерального, регионального, муниципального значения) выделяются на уровне муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) и отдельных землепользований, занимающихся производственной, научной или учебной деятельностью в сфере сельского хозяйства.

Процесс выделения особо ценных земель с целью их защиты представляет собой, по мнению авторов, последовательно выполняемые этапы:

Подготовительный этап. Этап выявления особо ценных земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, а также в составе земель иных категорий или территориальных зон. Этап документального оформления выявленных особо ценных земель и земельных участков с описанием (картографированием) местоположения их границ, согласованием и утверждением документации по установлению наличия и местоположения особо ценных земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, а также в составе земель иных категорий или территориальных зон.

Этап государственной регистрации сведений об учтенных особо ценных земельных участках земель сельскохозяйственного назначения, их местоположении, а также внесение сведений о границах особо ценных земельных участков земель сельскохозяйственного назначения в реестр, а также в составе земель иных категорий или территориальных зон.

Подготовительный этап включает сбор исходной графической и семантической информации, включающий: материалы почвенного обследования с почвенной картой муниципальных (административных) районов и отдельных землепользований; данные из шкал классификации земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий) по их пригодности для использования в сельском хозяйстве (приложение 4).

Этап выявления особо ценных земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, а также в составе земель иных категорий или территориальных зон включает:

  • анализ и корректировку собранной графической и семантической информации на основе полученных актуальных материалов кадастрового учета, а также почвенных, геоботанических и иных обследований;
  • определение классов земель по почвенным разновидностям сельскохозяйственных организаций с учетом контрастности почвенного покрова;
  • выделение особо ценных земель с использованием данных шкалы классификации.

Этап документального оформления выявленных особо ценных земель и земельных участков с описанием (картографированием) местоположения их границ, согласованием и утверждением документации по установлению наличия и местоположения особо ценных земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, а также в составе земель иных категорий или территориальных зон включает проверку, корректировку и создание следующих электронных тематических слоев:

  • почвенных карт (районных; отдельных сельскохозяйственных организаций);
  • карта-схем классов качества земель (районных; отдельных сельскохозяйственных организаций);
  • карта-схем (районных; отдельных сельскохозяйственных организаций) особо ценных земель федерального и регионального значения.

К земельным участкам с особо ценными землями относятся участки, в составе которых 80-100% их площади занимают классы, отнесенные к особо ценным землям. Наличие таких недостатков землепользования как обособленная обработка земельного участка небольшой площади (менее 10 га), неправильная конфигурация (изломанность границ), “неудобное” расположение (чересполосица или удаленность от хозяйственных центров) могут служить основанием для не включения в особо ценные земли.

Электронные слои карт создаются в геоинформационной системе (MapInfo, ArcGIS, QGIS и др.) в масштабе 1:50 000 – 1:100 000 (муниципальные районы) и 1:10 000 – 1:25 000 (отдельные землепользования).

Для графического отображения особо ценных земель необхо­дим следующий картографический материал:

  1. Почвенная карта масштаба 1:10 000–1:25 000.
  2. Почвенный очерк.
  3. Шкала классификации земель.

Отображение особо ценных земель на картографическом мате­риале осуществляется в следующем порядке (в 2 этапа):

  1. Изготовление карты классов земель. Для этого на почвен­ной карте отображаются границы классов земель (границы классов земель совпадают с границами почвенных разновид­ностей) с использованием Шкалы классификации земель, ко­торая позволяет каждую почвенную разновидность отнести к соответствующему классу земель (приложение5).
  2. Отображение на карте классов земель границ особо ценных земель федерального и регионального значения (границы особо ценных земель совпадают с границами классов земель) (приложение 6).

Этап государственной регистрации сведений об учтенных особо ценных земельных участках земель сельскохозяйственного назначения, их местоположении, а также внесение сведений о границах особо ценных земельных участков земель сельскохозяйственного назначения в реестр, а также в составе земель иных категорий или территориальных зон включает:

  • определение границ особо ценных земель федерального и регионального значения на основе применения картометрического метода[9];
  • юридическое закрепление границ выделенных особо ценных земель;
  • принятие решения уполномоченным государственным органом о внесении соответствующих сведений в ЕГРН.

Порядок формирует информационную основу определения и учета особо ценных сельскохозяйственных земель, а также обеспечивает им юридическую защиту от выбытия из сельскохозяйственного оборота.

Авторами данной методики в 2014-2015 гг. была проведена оценка земель по нескольким федеральным округам (Европейская часть России), их классификация и распределение особо ценных земель федерального и регионального значения на территории РФ (рисунок 5). Как видим, из анализа приведенных данных, по расчетам группы ученых Оглезнева А.К., Носова С.И., и др., площадь особо ценных земель в европейской части Российской Федерации (за исключением Крыма) составляет 135836 тыс. га, в том числе 1 класса – 12640,2 тыс. га, 2 – 16029,6 тыс. га, 3 – 20955,6 тыс. га, 4 – 32029,5 тыс. га. Оценку данной методики рассмотрим в следующих параграфах, посвященных критериям и показателям оценки качества земель сельскохозяйственного назначения.

Выделение особо ценных сельскохозяйственных земель в зарубежных странах имеет свой порядок и алгоритм.

В Федеративной Республике Германии (ФРГ) планирование рационального использования и охраны земель реализуется с учетом принципа защиты земель сельскохозяйственного назначения от необоснованного изъятия.

C:\Users\User\Documents\Кирилл\ОСОБО ЦЕННЫЕ\Европейская часть РФ 1.jpg

Рисунок 5 – Распределение особо ценных земель федерального и регионального значения (европейская часть Российской Федерации)[10]

В стране составляются планы зонирования земель, где в сельскохозяйственных зонах перевод в другие виды использования ограничен, а также исключается несельскохозяйственное освоение земель. В соответствии с планами зонирования «…строительство несельскохозяйственных зданий запрещено в любой «неосвоенной зоне», как части территории муниципалитета, которую не выделяют как зону развития (зоны застройки и зоны, указанные на схематических планах)»[11].

Составление проектов землеустройства по консолидации земель в Германии, а также «сельскохозяйственных структурных планов», основывается на учете местоположения сельскохозяйственных зон, и они направленны на улучшение землепользования сельскохозяйственных организаций[12].

Тогда, когда возникает необходимость организации зон, которые предназначены под строительство автомагистралей, железных дорог или сохранения природных ландшафтов, то многочисленные федеральные законы ФРГ строго ограничивают использование земли: Закон о федеральных магистральных дорогах (размещение федеральных магистралей); Закон о железных дорогах (размещение рельсовых путей); Закон об отходах (создание мест для складирования отходов); Закон о воздушном сообщении (строительство аэропортов и взлетно-посадочных полос). Перечисленные законы предусматривают особое размещения объектов инфраструктуры и регулируют их планирование.

Во Французской республике земельная политика направлена на регулирование градостроительной деятельности и рациональное использование земель, их охрану. В 1967 г. был принят Закон о целевом использовании земель. Статьи данного закона устанавливают основы зонирования территории, определяют ограничения на изменение целевого использования земель, их застройку.

Законодательство о зонировании территории в стране закрепляет составление планов землепользования на местном уровне, таких, как «директивные схемы обустройства территории района», «план обустройства территории коммуны», где выделяются сельскохозяйственные зоны, которые защищены от урбанизации, а также городские, промышленные и другие зоны. Установленное зонирование является обязательным для землевладельцев и землепользователей.

Территориальное зонирование в стране определяет также и ценообразование, при изменении целевого назначения земельного участка сельскохозяйственных земель под строительство, то стоимость данного земельного участка обязательно возрастает.

Законодательство Французской республики по отношению изменения режима использования земли устанавливает ограничения для арендаторов сельскохозяйственных угодий. Закон устанавливает, что в случае несанкционированного изменения арендатором режима использования земель, аренда может быть ограничена или запрещена. Закон обязывает арендатора ставить в известность землевладельца о изменении в использовании, иначе это решение будет обжаловано в суде.

Анализируя опыт законодательства по использованию земель Королевства Испании (Закон о земле от 13 апреля 1998 г.), то следует отметить, что земля страны подразделяется на городскую, подлежащую урбанизации и территорию, где она не предусмотрена, следует отметить, что эти участки находятся под охраной, с учётом их ценности: археологической, исторической, научной, ландшафтной или пр. В данную зону входят земли, которые в результате территориального планирования сохраняют вид использования: сельскохозяйственное, природоохранное, лесное и др. Особо выделяют земли в данной зоне, которые для городского развития непригодные по градостроительным нормативам или из-за требований организации рационального природопользования[13].

Земельные участки, подлежащие урбанизации располагаются в черте поселения и включают территорию с дорогами, линиями электроэнергии, водоснабжения, канализации, а также другие участки, имеющие характеристики соответствующей урбанизированной направленности, застроенные в соответствии с разработанными планами.

В королевстве составляются «генеральные планы развития поселений», в которых фактически проведено зонирование территории по различным целям использования: зону жилых зданий, офисных помещений, коммерческая зона, историческая, сельскохозяйственные и промышленные зоны. Зонирование и регламентация земли утверждается на местном уровне.

Закон о земле в стране запрещает застройку земель, деление, дробление, выделение, перевод в другие виды, если это установлено другими законами: аграрным, природоохранным, лесным и др.

На основе данных Департамента сельского хозяйства Соединённых Штатов Америки (США) особо ценные земли сельскохозяйственного назначения выделяются и классифицируются на ведущие (prime), уникальные, сельскохозяйственные земли регионального значения (штата), сельскохозяйственные земли местного значения. Данная классификация осуществляется в целях выделения земель, используемых в для производства продовольствия и других продуктов для внутреннего потребления[14] [15].

Площадь сельскохозяйственных земель составляет фактически половину площади всего земельного фонда страны. Данные земли обладают оптимальным сочетанием физических и химических свойств, благоприятными показаниями кислотности и щёлочности, каменистости почв, уровнем содержания соли и натрия, постоянным источником влаги, допустимым уровнем температуры, крутизной рельефа, что обеспечивает высокий уровень сельскохозяйственного производства. Оценку и критерии отнесения земель к этому классу устанавливает Конгресс США[16].

Уникальные сельскохозяйственные земли не относятся к ведущим сельскохозяйственным землям, но также обладают уникальными почвенными условиями, имеют свой водный и воздушный режимы. Эти земли также позволяют обеспечить высокий урожай, но таких культур как: оливки, орехи, цитрусовые, клюква, других овощей и фруктов.

Земли, не отвечающие уровню ведущих (prime) или уникальных, но плодородие которых позволяет получать достаточно высокие урожаи на уровне штата, относятся к сельскохозяйственным землям регионального значения. Эти земли используются также для производства продуктов сельскохозяйственной продукции. Оценка и критерии выделения земель регионального значения определяются правительством штата.

В классификации земель США выделяются сельскохозяйственные земли местного значения, то есть те земли, которые по определению местных органов власти могут использоваться для производства сельскохозяйственной продукции (кормовые, масличные культуры и др.)

Вышеприведенная классификация направлена сохранение ценных сельскохозяйственных земель, решение вопросов расширения городских территорий, установлению зелёных зон, сохранению землепользования, а главное – в управлении земельными ресурсами[17].

Земельное законодательство Китайской Народной Республике (КНР) представлено следующими законами:

1. Закон об управлении землёй, принятый 29 августа 1998 года;

2. Закон о праве собственности Китайской Народной Республики, принятый 16 марта 2007 года.

Законы устанавливают две формы собственности на землю: государственную (городские земли) и сельские и пригородные территории (собственность крестьянских общин). В Китае нет права частной собственности на землю, земли выделяются только на праве пользования[18].

Власти Китая могут изъять землю ту, которая находится в частном пользовании, по причине «общественной необходимости». Изъятие предполагает компенсацию, включающую: возмещение потерь не только земельного участка, но и постройки, а также недополученную сельскохозяйственную продукцию и предусматривает субсидию для переселения на другой земельный участок[19].

Сельскохозяйственное производство является основной отраслью в экономике страны. Пашня КНР составляют 10% от всех пахотнопригодных земель в мире (около 122 млн га), но снабжает продовольствием примерно 20% населения мира[20], она вся вовлечена в сельскохозяйственный оборот и делится на около 200 миллионов хозяйств, в среднем площадью 0,65 га[21].

В главе 4 «Закона об управлении землей» в стране регулируется баланс обрабатываемой и не обрабатываемой земли, защищая пашню. Если изменяется целевое назначение земель, то осуществляется полное возмещение переводимой площади. Если участок в течение года не обрабатывается, то накладывается штраф, в случае увеличения срока до 2-х лет, участок конфискуется без возмещения. Для неиспользуемых земель в Китайской республике обеспечивается приоритет вовлечения таких земель в сельскохозяйственный оборот. Особое внимание уделяется тому, что землепользователи – это ответственные лица, на которых накладывается штраф за ухудшение качественных характеристик земельного участка.

Необходимая площадь для обеспечения достаточного уровня продовольствия в стране правительство установило в размере 120 млн га[22].

Местные власти несут ответственность за поддержание качества обрабатываемых земель и должны принимать меры по повышению плодородия тех земель, которые дают небольшие урожаи.

В Китае предусмотрена система мер по охране сельскохозяйственных угодий, которая включает:

1) сельскохозяйственные земли, занятые зерновыми, масличными культурами и хлопком;

2) сельскохозяйственные земли с хорошими почвенными характеристиками и водным режимом, а также земли, на которых проводится или запроектировано улучшение;

3) базы по производству овощей;

4) экспериментальные участки, используемые в научных и образовательных целях;

5) другие земли.

Законодательство Китая устанавливает: «сельскохозяйственных земель по регионам должно быть не менее 80% от общей площади обрабатываемой земли провинции, которые нельзя использовать для облесения и размещения садов, в рыболовном хозяйстве, одобрение изменения целевого назначения данных земель проводится Государственным Советом»[23].

Индия обладает богатым сельскохозяйственным сектором экономики, который составляет примерно 16% внутреннего валового продукта страны и 10% дохода от всего экспорта. Сельское хозяйство занимает третье место в мире по производству сельскохозяйственной продукции: пшеница, хлопок, бобовые, рис, арахис, различные овощи и фрукты и первое по производству молока, мяса КРС и птицы[24].

Площадь сельскохозяйственных земель в Республике Индия составляет 60,47% от общей площади страны и равняется 179,79 млн га, в том числе пашня – 157,35 млн. га (55,04% от общей площади страны). Оросительная система Индии одна из самых больших в мире, площадь ее составляет 82,6 млн га[25].

В 2007 году Департамент сельского хозяйства страны в связи с проблемой отвода сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных целей принимает “Indian National Policy for Farmers” («Индийская национальная политика в отношении фермеров). Документ устанавливает, что пашню необходимо сохранять для сельскохозяйственных целей, за исключением тех случаев, когда выбытие данных земель необходимо. Документ обязывает предпринимать меры для введения в сельскохозяйственный оборот земельных участков такого же качества. Пашня, на которой поучают низкие урожаи, а также земельные участки сельскохозяйственного назначения, не используемые под пашню, должны быть предоставлены в иное использование. В документе нет определения и классификации «ведущих» пахотных земель.

Следующим нормативным документом, который ограничивает изъятия сельскохозяйственных земель стал – “The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act, 2013”, вступившим в силу с 1 января 2014 года. Данный акт также увеличил выплаты и компенсации в случае вынужденного отвода земельных участков сельскохозяйственного назначения в другой вид использования, а также установил необходимость вовлечения в оборот неиспользуемых в сельском хозяйстве земель в счет выбывших, что оплачивается государством[26].

В Республике Беларусь деление земель осуществляется также, как и в нашей стране, на категории в соответствии с правовым режимом и особенностями использования. Основным принципом использования земли в стране является приоритет земель сельскохозяйственного назначения. Они не предоставляются в частную собственность, собственность иностранных государств и международных организаций. Президента страны утверждает решение по переводу земельных участков сельскохозяйственных земель в другие категории. В случае, если возникает необходимость такого перевода, то потери сельскохозяйственного производства возмещаются.

В Республике кадастровая оценка делится на оценку земель и оценку сельскохозяйственных земель, для последних существует свой порядок ее определения, потому что в основе критерия оценки выступает плодородие, технологические качества земельных участков и значение их как главного средства производства, обобщающие экономические показатели участка, его местоположения по отношению к пунктам переработки и реализации продукции.

Таким образом, анализ зарубежного опыта показывает, что использования ценных сельскохозяйственных земель очень важная часть земельной политики государств, независимо от уровня развития экономики. В большинстве зарубежных стран приняты законы и различные нормативные документы, включающие комплекс правовых, организационных мер, направленных на защиту ценных сельскохозяйственных земель. Эффективное управление земельными ресурсами сводится к их рациональному использованию и охране.

1.4 Социально-экономическое и экологическое значение отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным угодьям в условиях интенсификации сельского хозяйства

Посредством землеустройства обеспечивается баланс, взаимоувязанная организация, количественная и качественная пропорциональность основных фактор производства – земли, труда, и капитала. Необходимость проведения тех или иных мероприятий оценивается в связи с развитием общественного производства и использованием природных ресурсов, поэтому землеустройство приобретает социальное, экономическое и экологическое значение и выражается в эффективности при определении особо ценных продуктивных угодий.

Экономическая эффективность характеризуется увеличением выхода продукции, ростом доходов работников и прибыли предприятий в результате оптимизации структуры производства и его территориального размещения, более интенсивного использования земельных ресурсов.

Социальная эффективность определяется развитием и укреплением земельных отношений, охраной прав землевладельца и землепользователя в интересах всего общества, отдельных коллективов и граждан. Тем самым обеспечиваются рациональное использование земли как важнейшего элемента национального богатства, улучшение социальных условий жизни людей.

Экологическая эффективность проявляется в улучшении состояния окружающей среды, расширенном воспроизводстве природных ресурсов, которые достигаются за счет мелиорации, защиты почв от эрозии, рекультивации нарушенных земель, осуществления природоохранных мер и т.д.

Социально-экономическое обоснование содержит оценку проектных решений с точки зрения развития земельных отношений, удовлетворения материальных потребностей работников, улучшения условий труда, жизни, культурно-бытового обслуживания.

Реализация землеустроительных мероприятий позволит:

  • улучшить возможности реализации государством земельной политики;
  • создать условия, обеспечивающие сочетание интересов государства, общества и законных интересов правообладателей земельных участков, защиту и гарантии прав на землю и связанных с земельными участками других вещных прав;
  • обеспечить более справедливый сбор земельных платежей, уве­личение размеров налога облагаемой базы;
  • улучшить возможности планирования и организации рацио­нального использования и охраны земель, экономного и более бережного использования земельных ресурсов, улучшение продуктивности земель;
  • удовлетворить потребностей населения и отраслей экономики в продукции по землеустройству;
  • обеспечить улучшение качества землеустроительной докумен­тации и достижение более низких затрат на работы, выполняемые на рынке землеустроительных услуг;
  • стабилизировать отношения собственности на землю и обеспе­чить гарантии конституционных прав граждан и юридических лиц на землю;
  • обеспечить развитие рыночного оборота земли в комплексе со связанной с ней недвижимостью;
  • привлечь инвестиции в землеустройство и в повышение про­дуктивности земель;
  • установить правовой режим использования и охраны земель (ограничения, обременения);
  • улучить экологическую обстановку и сохранить эколого­ландшафтные особенности территории землепользования;
  • создать основу для повышения достоверности информации о количественном и качественном состоянии земель.

Земельные ресурсы как главное природное достояние человечества, должны стать основой стабильного и устойчивого развития агропромышленного комплекса нашей страны, основой жизнеобеспечения населения и поддержания экологического равновесия в аграрной области. В тоже время развитие деградационных процессов на земле определило причины многих отрицательных последствий:

  • экономических, проявляющихся в снижении продуктивности земель и эффективности труда земледельца, снижение средств на улучшение земель, обнищание сельскохозяйственных организаций;
  • социальных, которые приводят к росту заболеваемости людей, ухудшению качества продуктов питания, миграции населения в экологически благоприятные районы;
  • экологических, выражающихся в снижении плодородия почв, загрязнении земель, их деградации и т.д.

Социальная эффективность устойчивого сельскохозяйственного землепользования может быть выражена следующими основными показателями отражающих выгодное пространственное территориальное размещение:

  • типы сельских территорий;
  • местоположение;
  • удаленность; компактность;
  • обустроенность социальной, инженерной и производственной инфраструктур.

Устойчивое развитие сельскохозяйственного землепользования и сельского хозяйства в целом предполагает формирование механизма эффективного землепользования, как на региональном, так и общероссийском уровнях, с социально-эколого-экономической ориентацией и при обязательной поддержке государства.

Эффективное землепользование должно стать неотъемлемой составной частью агроэкологической системы, эколого-социального и экономического направления, основой охраны здоровья человека и окружающей природной среды. Следует отметить, что использование земельных ресурсов в интересах экологического благосостояния населения и развития экономики в значительной степени зависит от государственного регулирования земельных отношений.

Для повышения эффективности землепользования и отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным угодьям в условиях интенсификации сельского хозяйства следует рассмотреть:

  • для замены экстенсивного интенсивным путем развития сельских территорий необходимо максимально широко применять ресурсо- и энергосберегающие технологии, для чего использовать весь потенциал землеустроительной и других наук;
  • одно из условий эффективного развития агропромышленного комплекса страны – повышение заинтересованности в благоустройстве территории и создании экологически безопасных условий хозяйствования всех правообладателей земельных участков, как юридических, так и физических лиц;
  • изменить демографическую ситуацию в Российской Федерации в целом и в каждом регионе в частности с учетом развития экономически эффективного сельскохозяйственного производства;
  • для создания предпосылок устойчивого развития агропромышленного кодекса России необходимо обеспечить в первую очередь правовые, а также экономические, социальные, организационно-хозяйственные и другие условия.

Понятие «устойчивое землепользование» заключается в единых действиях всех субъектов земельных отношений, а именно государства в целом и всех административных, юридических и физических лиц. В противоположном случае складываются условия для «постоянного земельного передела», что в свою очередь существенным образом снижает земельный потенциал и экологические возможности территории.

«Устойчивое землепользование» должно пониматься как четкое соблюдение соотношения ненарушенных (естественных) угодий и нарушенных (подвергнутых серьезному антропогенному воздействию) угодий. При этом из нарушенных земель необходимо выделять деградированные, а из ненарушенных особо ценных продуктивных угодий.

Для земель сельскохозяйственного назначения характерна четкая зависимость между состоянием земельных ресурсов и их правовым статусом. С одной стороны в Российской Федерации более 40 миллионов гектар земель сельскохозяйственного назначения выбывших из активного экономического оборота и в ряде регионов ощущается потребность в этих площадях с другой стороны без четкой классификации сельскохозяйственных угодий с выделением особо продуктивных введение этих земель в оборот невозможно из-за существенных материальных затрат.

Основной принцип функционирования «устойчивого землепользования» максимальная экономическая эффективность при минимальной экологической нагрузке на территорию. Для обеспечения этого принципа необходима четкая классификация угодий и выбор максимально эффективного пути их использования. Это становится возможным при вовлечении земель сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственный оборот и отнесения их к особо ценным продуктивным угодьям.

Процесс отнесения земель сельскохозяйственного отношения к особо ценным должен четко регулироваться правовыми нормами, как земельного, так и экологического законодательства, что обеспечит максимальную эффективность использования сельскохозяйственных земель.

Важно отметить, что основные проблемы, связанные с созданием устойчивых агроландшафтов возникают из-за несовершенства существующего законодательства, недостаточного регулирования земельно-имущественных отношений, полного или частичного игнорирования агроландшафтных подходов к использованию земельных угодий, экстенсивного ведения сельскохозяйственного производства, не проведения инвентаризации и мониторинга земель сельскохозяйственного назначения.

При выделении особо ценных земель сельскохозяйственного назначения необходимо выделять такие социально значимые моменты как:

  • стимуляция правообладателей землепользований;
  • учет исторически сложившихся особенностей землепользований;
  • увеличение значимости вновь выделенных особо ценных земель для народного-хозяйства в целом и АПК в частности;
  • необходимость учета экологической нагрузки при использовании таких земель;
  • учет интересов всех землепользователей и землевладельцев.

В целом необходимо отметить, что выделение особо ценных земель должно сопровождаться созданием общей структуры перехода к «устойчивому землепользованию» с решением всех не только правовых и эколого-экономических, но и социальных задач.

В целом выделение особо ценных земель сельскохозяйственного назначения – это один из важнейших шагов к формированию эколого-экономически обоснованного «устойчивого землепользования». При формировании, которого целесообразно выделить следующие основные принципы.

  1. Оптимизация земельного фонда для контроля деградационных процессов, таких как заболачивание, опустынивание, размыв и другое. Такая оптимизация достигается путем упорядочивания, как самих земельных ресурсов, так и режимов их использования.
  2. Полномасштабного применения агроландшафтного, экологического и других подходов к использованию землепользований.
  3. Смещение акцентов к традиционному животноводству со стойлово-пастбищным содержанием скота, с восстановлением уникальных естественных кормовых угодий.
  4. Внедрение проектов противоэрозионной организации территории, защиты земель от разрушения, загрязнения и других видов деградации.
  5. Социальная и просветительская работа по введению образовательных программ направленных на обучение работников АПК, сельхозтоваропроизводителей и правообладателей земельных участков в необходимости использования ресурсосберегающих и экологических технологий в сельскохозяйственное производство.
  6. Реализация программ по защите земель от деградационных процессов и повышению почвенного плодородия, которые должны включать в себя следующее:
  • минимизация и оптимизация антропогенного воздействия на землепользования;
  • инвентаризация земель с выявлением и разработкой проектов ликвидации негативных процессов;
  • дифференциация природоохранных и других мер, что позволит сконцентрировать финансовые и иные ресурсы на решении первостепенных и наиболее важных задач в различных сферах, в том числе социальных.

Социальное значение отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным угодьям можно выразить в виде эффективности, как региональной, так и частной.

В первом случае результат социальной эффективности – создание системы равноправия всех видов собственности на рынке земли, гарантии многообразия как объектов, так и субъектов земельных отношений, формирование социально и экологических объектов на землях сельскохозяйственного назначения, включая особо ценные земли, таких как биосферные заповедники, памятники культуры и природы.

Социальная эффективность во втором случае – это вновь созданные рабочие места, повышение общего уровня жизни, выделения земельных участков для строительства жилых объектов и объектов инфраструктуры, равные права и равная доступность к земельным участкам, как основе жизнедеятельности, также повышение роли защиты прав собственности и иных прав любых лиц, как юридических, так и физических.

Социальная эффективность в сфере земельно-имущественных отношений выражается в отношении социального результата, к затратам требуемым для его достижения.

В свою очередь социальный результат есть улучшение общих условий жизнедеятельности населения исследуемого региона, это может выражаться, как экономическими, так и экологическими показателями – облесенность территории, количество и площадь микрозаповедников, рекреационных зон и ландшафтных полос.

Социально-экономическая ценность особо ценных земель сельскохозяйственного назначения может быть выражена:

  • количество и площадь земельных участков используемых в интенсивном сельскохозяйственном производстве, в исследовательских целях (селекция, семеноводство, сортоиспытания, почвенные и геоботанические исследования, поддержание и воспроизводство генетического разнообразия растительного и животного мира). Территории занятые учебными и научно-исследовательскими полигонами;
  • количество и площадь земельных участков занятых объектами традиционного исторически сложившегося сельского хозяйства, в том числе на территориях традиционного проживания коренных народов Российской Федерации;
  • количество и площадь земельных участков занятых агротуристическими объектами

Экологическая ценность особо ценных земель сельскохозяйственного назначения может быть выражена:

  • количество и площадь земельных участков занятых естественными кормовыми угодьями;
  • количество и площадь земельных участков занятых системами защитных лесонасаждений, микрозаповедниками, рекреационными зонами и ландшафтными полосами;
  • количество и площадь других земельных участков, которые обеспечивают экологическое равновесие и стабильность агроландшафтов.

Раздел 2 Основные теоретические положения по установлению критериев отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям

2.1 Понятие особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий

Прежде чем сформулировать понятие «критерий», применительно к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям обратимся к философским истокам дефиниции «ценность».

Австрийский экономист Е.Бем-Баверк писал: «Общее свойство всех материальных благ без исключения, …состоит в том, что они имеют такое или иное отношение к человеческому благополучию. …Пригодности вещей с точки зрения человеческого благополучия: …низшая форма называется полезностью, высшая – ценностью»[27].

Понятие «ценность» можно трактовать как значимость, важность, полезность чего-либо, она проявляется как свойство явления или предмета. Тем не менее полезность, значимость характеры не просто в силу внутренней структуры объекта самого, но являются некой субъективной оценкой свойств предмета, которые вовлечены в сферу общественного бытия человека, если он в них заинтересован или испытывает потребность[28].

«Ценность» в маркетинге ориентирована на удовлетворение человеческих, производственных потребностей. Как показывает обзор трудов ученых-экономистов, ценность понимается как составляющая цены товара, не определяя ее природы. Земли сельскохозяйственного назначения рассматривается только как ресурс или как объект сделок[29].

Применительно к землям сельскохозяйственного назначения ценность — это возможность получения сельскохозяйственной продукции.

Земля сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья являясь источником получения сельскохозяйственной продукции, имеют особую ценность и проявляются не только как материальное благо, выражающееся в потребительной стоимости, но в тоже время являясь результатом труда, предметом обмена товаров, имеют экономическую ценность. Помимо этого, она несёт на себе культурно-историческую (духовную) и природоохранную (экологическую) ценность (рисунок 6, таблица 9).

word image 145 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 6 – Значение и ценность земель сельскохозяйственного назначения

Таблица 9 – Содержание различных видов ценности земель сельскохозяйственного назначения

Вид ценности Содержание ценности
Культурно-историческая Включает сохранение: сложившихся исторически форм и методов использования земель сельскохозяйственного назначения; земельных участков, которые предназначены и используются для сельскохозяйственного производства в целях семеноводства и селекции, воспроизводстве коллекций генетических ресурсов растений и сортоиспытаниях, проведении почвенных исследований, животноводстве, а также земель, используемых опытно-конструкторскими, научно-исследовательскими, учебными учреждениями и организациями; сельскохозяйственных земель, которые расположены на местах знаковых военных боев, размещения памятников и других исторических событий, имеющих важное значение.
Природоохранная (экологическая) Включает сельскохозяйственные земли, на которых в естественных условиях произрастают представители флоры или размещён ареал обитания представителей фауны, подлежащих охране и занесённых в Красную книгу;

земельные участки, которые размещены на территории, где характер растительности обеспечивает не только эколого-хозяйственную стабильность на прилегающих сельскохозяйственных угодьях, но и экологическое равновесие в целом на данной территории.

Считается, что основной ценностью сельскохозяйственных угодий является свойство, которое позволяет рассматривать данные земельные участки как главное средство производства в сельском хозяйстве, обладающие уникальным свойством как почвенное плодородие или продуктивность сельскохозяйственных угодий. То есть, эти земли являются орудием труда, благодаря почвенному плодородию, и в тоже время, предметом труда, так как на них направлен труд земледельца, следовательно, земля становится главным средством производства в сельском хозяйстве.

Как главное средство производства в сельском хозяйстве земля обладает следующими свойствами: ограниченность, постоянство места, возобновляемость, незаменимость. Свойство «незаменимость» определяет рациональное и эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения и их охрану (таблица 10).

Таблица 10 – Свойства земель сельскохозяйственного назначения, определяющие их ценность

Основные свойства

сельскохозяйственных земель

Ценность сельскохозяйственных

земель (критерий оценки)

Объект недвижимости, товар Потребительная, товарная
Главное средство производства в сельском хозяйстве, характеризующееся постоянством места, незаменимостью; пространственной ограниченностью. Производственная, экономическая
Продукт природы Природоохранная
Продукт труда и быта множества поколений людей Культурно-историческая
Стратегический базис развития страны, обеспечение продовольственной и национальной безопасности Геополитическая

Сельскохозяйственные земли являются не только особым продуктом природы, но и продуктом труда многих поколений человечества.

Суммируя все перечисленные свойства земель сельскохозяйственного назначения можно сделать вывод, что данные земли обладают различными видами своей ценности, поэтому необходимо использовать различные критерии для установления ценности сельскохозяйственных угодий. Учитывая, что предметом исследования является ценность сельскохозяйственных угодий, критерий следует рассматривать как признак, на основании которого формируется оценка качества данных земель.

Рассмотрим понятие «качество». Уровень качества представляет собой относительную характеристику качества продукции, основанную на сравнении совокупности показателей ее качества с соответствующей совокупностью базовых показателей, то есть определение того насколько пригоден объект оценки для выполнения своих функций.

Для установления степени влияния качества земли на экономику страны, региона, муниципального образования оценивают комплекс природных факторов, характеризующих качество земли: естественные свойства почвы; производственно-технологические свойства земли (контурность, рельеф и др.); агроклиматические условия. Оценивают качество земли в абсолютных значениях экономических показателей (урожайность, валовая продукция, себестоимость, валовой и чистый доход, прибыль и др.) и в баллах, процентах, получаемых при делении абсолютных значений на базовые.

Для установления величины ценности сельскохозяйственных угодий, в качестве результата ее измерения учеными неоднократно предлагалось определять цен­ность по «щедрости даров окружающей природы и отсутствию специальных усилий по преодолению натуральных при­родных явлений, затрудняющих получение этих даров (пригодности и продуктивности)»[30].

Понятие пригодности сельскохозяйственных земель означает возможность выращивания сельскохозяйственных культур, нали­чие или отсутствие ограничений на их выращивание, а также дополнительных затрат, необходимых на преодоление данных ограничений.

Степень пригодности обусловливается уровнем схожести между природно-климатическими характери­стиками, свойствами сельскохозяйственных земель и их почв и требованиями растений, причем уровень «сходства» или «различий» определяет степенью пригодности.

С точки зрения экономики, под пригодностью земель необходимо понимать возможность эффективного и рентабельного производства сельскохозяйственной продукции. Однако, следует учесть, что фактически все сельскохозяйственные угодья пригодны для сельскохозяйственного использования.

При ранжировании сельскохозяйственных угодий по при­годности первоочередно рассматривается их пригодность под пашню. К пахотнопригодным необходимо относить земли, на которых выращивания сельскохозяйственных культур рентабельно. К малопригодным под пашню следует относить те земельные участки, которые пригодны либо для «простого» производства полевых культур, либо использования в каче­стве естественных кормовых угодий (пастбищ и сенокосов).

Рассмотрение, изучение и выявление основных теоретических положений по определению критериев отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным угодьям следует начинать с рассмотрения понятия (термина) «критерий».

Понятие «критерий» в современной научной литературе имеет ряд различных толкований. В прямом переводе с древнегреческого (κριτήριον) «критерий» означает – способность различения, средство для суждения или мерило.

Энциклопедические и бизнес словари трактуют «критерий» как 1) определение или классификация чего-либо, признак, на основании которого производится оценка; 2) мерило оценки чего-либо.

Практически также раскрывают это понятие и экономические словари, подчеркивая лишь его экономическую сущность и включая новую составляющую понятия «критерий» – оценку качества: «1) признак, на основании которого формируется оценка качества экономического объекта, процесса; 2) мерило такой оценки»[31].

Философские словари несколько расширяют понятие «критерий» включая в это определение наряду с 1) признаком, знаком, на основании которого производится оценка, 2) средством проверки, мерилом оценки; так же: 3) признак, позволяющий отличить истинное от ложного и делающий возможным какое-либо суждение.

Ключевым вопросом в гносеологии вопроса является вопрос о критериях истины, которые выставляются различными философскими школами, как отличительные знаки, при помощи которых мы можем её (истину) узнать.

В современной практике при определении критерия отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным угодьям следует использовать как формальные (логические), так и эмпирические (экспериментальные) критерии.

Критерий следует рассматривать как признак, на основании которого формируется оценка качества сельскохозяйственных угодий и возможна их классификация (ранжирование) по этому признаку.

Исходя из того, что ценность сельскохозяйственных угодий – это субъективная оценка их свойств, в которых человек испытывает потребность или заинтересован, критерием может быть признак, формирующий оценку качества, и требование, предъявляемое к качеству объекта оценки.

Для выбора (установления) искомого критерия (или критериев) отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным угодьям обратимся к рассмотрению ценности земли.

В рамках решения данной задачи, можно оставить без рассмотрения такие критерии оценки сельскохозяйственных угодий как: их потребительная (товарная) стоимость, оценивающая земли в виде товара, объекта недвижимости, а также социально-историческую и геополитическую ценность земель.

Среди перечисленных критериев, необходимо рассматривать следующие: экономический; природоохранный; культурно-исторический.

Для решения поставленного вопроса есть два пути:

— использование суммарного показателя, объединив (суммировав) значения всех этих критерием;

— признание очевидного (неоспоримого) приоритета одного из рассматриваемых критериев перед другими.

Решение поставленной задачи предлагается осуществить путем последовательного рассмотрения земельных участков сельскохозяйственных угодий применительно к выделенным критериям.

В первую очередь следует рассмотреть и выделить земельные участки сельскохозяйственных угодий относительно их культурно-исторической ценности, далее – участки, обладающие природоохранной (экологической) ценность, после этого следует выделять участки, которые по своим экономическим показателям следует относить к особо ценным сельскохозяйственным угодьям, использование которых должно быть строго регламентировано.

В таблице 11 приведен состав особо ценных земель с позиции различной их ценности.

Таблица 11 – Ранжирование перечня особо ценных сельскохозяйственных угодий на основе различных видов их ценности

Вид

ценности

Группа особо ценных сельскохозяйственных угодий
культурно-историческая Сельскохозяйственные угодья, которые используются в сельскохозяйственном производстве в научных целях (селекции, семеноводства, сортоиспытаний, животноводства, воспроизводства коллекций генетических ресурсов растений, проведения почвенных, землеустроительных, геоботанических и др. научных исследований и учебных целях) различными организациями и учреждениями научно-исследовательской, опытно-конструкторской, учебной направленности.

В данную группу могут включаться любые участки без учета их продуктивности, как показателя ценности; выделение и сохранении этих участков должно осуществляться на основе программ и планов научных исследований с возможностью их использования как главного средства производства в сельском хозяйстве.

Сельскохозяйственные угодья, которые используются в сельскохозяйственном производстве в соответствии с культурно – историческими традициями, способами хозяйствования в районах проживания коренных малочисленных народов России (Севера и Сибири).

Разрешенное использование таких земельных участков должно быть научно-обосновано, в случае необходимости обеспечения эколого-хозяйственной сохранности территории, ограничено.

Сельскохозяйственные угодья, используемые в сельскохозяйственном производстве, которые размещены на местах знаковых военных действий, различных исторических событий, размещения памятников, имеющих важное историко-культурное значение.

Разрешенное использование таких земельных участков должно ограничивать некоторые виды пользования (распашку, проведение мелиоративных и культуртехнических работ), использовать в качестве сенокошения.

природоохранная

(экологическая)

Сельскохозяйственные угодья, используемые в сельскохозяйственном производстве, где в естественных условиях произрастают представители флоры и размещён ареал обитания представителей фауны, подлежащих охране и занесённых в Красную книгу, а также могут быть болотца, мелкие вкрапленные озерки, колки, фации, не используемые для получения сельскохозяйственной продукции, но размещенной в зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.
Сельскохозяйственные угодья, используемые в виде пастбищ и сенокосов, на которых произрастают растения, размещена область обитания представителей фауны, которые подлежат охране и занесены в Красную книгу охраны природы.
Сельскохозяйственные угодья, которые размещены на территории, где растительный покров обеспечивает эколого-хозяйственную стабильность на прилегающих сельскохозяйственных угодья и экологическое равновесие.

Следует отметить также, что наиболее существенными критериями пригодности сельскохо­зяйственных земель для сельскохозяйственных культур, влияющими на характер их возможного использования являются консерватив­ные свойства, имеющие устойчивый характер – элементы рельефа, уклоны, эрозионная опасность и степень эродированности, мощ­ность почвенного горизонта, гранулометрический состав, содержа­ние гумуса в пахотном горизонте, степень увлажнения, интегральные показатели почвенных свойств и требований сельскохозяйственных культур – бонитеты почв.

Для обеспечения объективного ранжированния земель по уровню продуктивности, выделению особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, в качестве кри­терия должны быть использованы единые показатели, достаточно стабильные на относительно длительный период време­ни, полу­ченные для всех земель сельскохозяйственного назначения России.

Таким образом, к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям следует относить:

  • сельскохозяйственные угодья, характеризующиеся наибольшей пригодностью для использования в сельском хозяйстве (1 категория пригодности – пригодны для использования под любые сельскохозяйственные угодья) и наивысшей продуктивностью (1-4 классы качества земель);
  • земельные участки, используемые для селекции, семеноводства, сортоиспытаний, племенного животноводства, аквакультуры, размещения коллекций генетических ресурсов растений;
  • мелиорированные сельскохозяйственные угодья, а также земельные участки, занятые мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, в том числе системами капельного орошения;
  • земельные участки, используемые для научно-исследовательских, опытно-учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством;
  • уникальные сельскохозяйственные земли, свойства которых соответствуют уникальным условиям выращивания отдельных видов сельскохозяйственных культур, многолетних насаждений и ягодников (хлопчатник, табак, чай, виноград, рис и др.)[32].

На наш взгляд, под «особо ценными землями» следует понимать земли с высоким почвенным плодородием, качественные показатели которых регионально обусловлены природными особенностями и уровнем развития экономики АПК, и на которых только применение интенсивных технологий выращивания сельскохозяйственных культур позволяет полностью реализовать производственный потенциал почвы и биологические возможности возделываемых культур.

С содержательной точки зрения данное нами определение вполне согласуется с методическим подходом к выделению особо ценных земель на основе классификации сельскохозяйственных угодий по пригодности для использования в сельском хозяйстве, предложенной уже упоминавшийся группой ученых (Оглезнев А.К., Сапожников П.М., Бондарев Б.Е., Носов С.И.и др.). Как говорилось выше, в основу предложений положены материалы классификации сельскохозяйственных угодий по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, разработанные в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, утвержденными Росземкадастром 16 марта 2004 года. В настоящее время они существенно уточнены и дополнены по замечаниям и предложениям субъектов Российской Федерации, полученным в процессе разработки и согласования агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации и «Шкал классификации земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий) по их пригодности для использования в сельском хозяйстве» в 2005-2010 годах.

Классификация земель – это отнесение продуктивных земель к одному из девяти классов качества по различным критериям: «зерновой эквивалент», коэффициент почвенного плодородия, балл бонитета, кадастровая стоимости (в исключительных случаях).

2.2 Принципы учёта свойств земель сельскохозяйственного назначения, определяющих ценность продуктивных угодий в сельском хозяйстве. Систематизация видов оценки земель

Методика учёта земель сельскохозяйственного назначения базируется на точном определении границ и пространственных, качественных и иных характеристик сельскохозяйственных угодий. Основной характеристикой сельскохозяйственных земель является состояние плодородия почв. 4 мая 2010 года был утверждён Приказ Министерства сельского хозяйства N 150 «Об утверждении Порядка государственного учёта показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Государственный учёт показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения включает в себя сбор и обобщение результатов почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения и проводится в целях:

а) формирования полной и достоверной информации о состоянии и динамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

б) выявления отрицательных результатов хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного назначения;

в) выявления резервов обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства;

г) обеспечения формирования государственного информационного ресурса о состоянии земель сельскохозяйственного назначения в части показателей их плодородия[33].

Учёт земель сельскохозяйственного назначения и в особенности ценных базируется на полной и всеобъемлющей оценке угодий. В Российской Федерации сложилась достаточно разветвлённая система оценки земель в целом и сельскохозяйственного назначения в частности.

В статье 66 Земельного кодекса «Оценка земли» говориться, что применяются две оценочных категории земель рыночная и кадастровая стоимость.

«1. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности.

2. Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка[34]

Понятие государственной кадастровой оценки недвижимости, применяемое для земельных участков определено в статье Статья 3. «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» Федерального закона “О государственной кадастровой оценке” от 03.07.2016 N 237-ФЗ

«1) государственная кадастровая оценка – совокупность установленных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона процедур, направленных на определение кадастровой стоимости и осуществляемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом[35]».

Более полно такое понятие как «Государственная кадастровая оценка» изложено в части 11 статьи 24 Федерального закона “Об оценочной деятельности в Российской Федерации” от 29.07.1998 N 135-ФЗ

В 135-ФЗ понятие «Государственная кадастровая оценка» представляется совокупностью действий предназначенных для следующего:

  • выработка и утверждение решения о необходимости проведения данного вида работ;
  • определение объектов, в отношении которых должна быть произведена соответствующая оценка;
  • выбор группы специалистов для проведения данного вида работ, такие специалисты именуются «исполнителями». Данный вид работ производится строго после заключения письменного договора с исполнителями;
  • производство работ по установлению кадастровой стоимости с составлением отчета;
  • рассмотрение и утверждение результатов проведенных работ;
  • доведение результатов работ до заинтересованных лиц, а именно внесение сведений в соответствующий реестр.

Для того чтобы выявить основные показатели, по которым проводится кадастровая оценка сегмента (земельного фонда) “Сельскохозяйственное использование” необходимо воспользоваться Методическими указаниями о государственной кадастровой оценке:

«9.2.2.1. Земельные участки сегмента “Сельскохозяйственное использование”.

9.2.2.1.1. К земельным участкам сельскохозяйственного использования для целей Указаний относятся земельные участки со следующими кодами расчета видов использования: 01:010; 01:020; 01:030; 01:031; 01:032; 01:040; 01:041; 01:042; 01:050; 01:051; 01:052; 01:053; 01:054; 01:060; 01:070; 01:080; 01:081; 01:082; 01:083; 01:084; 01:085; 01:086; 01:120; 01:121; 01:130; 01:131; 01:140; 01:141; 01:142; 01:160; 01:170; 01:171; 02:012; 02:015; 02:022; 02:033.

9.2.2.1.2. Определение кадастровой стоимости земельных участков производится с учетом особенностей сельскохозяйственного и агроклиматического районировании территории.

9.2.2.1.3. При определении кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий в составе факторов стоимости следует учитывать плодородие земельного участка, а также влияние природных факторов.»[36]

Основные факторы анализируемые при определении плодородия почв земельных участков:

  • мощность и содержание гумусового слоя;
  • содержание в почве физических глины и песка;
  • эродированность участка;
  • оглеение участка;
  • солонцеватость, солончаковатость и осолодение земельного участка;
  • гранулометрический состав почв;

Также оценивается общий агроэкологический потенциал земельного участка.

9.2.2.1.4. При определении кадастровой стоимости требуется дополнительный анализ в отношении возможного будущего сельскохозяйственного использования земельных участков.

9.2.2.1.5. Определение кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, пригодных под пашню, осуществляется методом капитализации земельной ренты, которая рассчитывается как разность между валовым доходом и затратами на возделывание и уборку сельскохозяйственной продукции. Валовой доход рассчитывается для единицы площади земельного участка как произведение нормативной урожайности сельскохозяйственной культуры на ее рыночную цену.

9.2.2.1.5.1. Нормативная урожайность сельскохозяйственной культуры для целей Указаний определяется в следующей последовательности:

1) определяется перечень почвенных разностей и площади, занимаемой каждой из них. Перечень почвенных разностей определяется в соответствии с Единым государственным реестром почвенных ресурсов России, но может быть уточнён по документально подтверждённым данным почвенных карт о составе и состоянии почв конкретных хозяйств в год, предшествующий дате определения кадастровой стоимости;

2) определяется перечень всех сельскохозяйственных культур, возможных к выращиванию, в разрезе почвенных разностей (далее – перечень культур);

3) осуществляется выбор в разрезе почвенных разностей на основе перечня культур допустимых чередований посевов (далее – севооборот), характеризующихся набором сельскохозяйственных культур, их чередованием, количеством полей, занимаемых каждой сельскохозяйственной культурой и общим количеством полей севооборота. Выбор основных и сопутствующих сельскохозяйственных культур осуществляется из набора культур типичных или традиционно возделываемых в месте расположения на основе данных почвенных обследований и материалов агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации. При этом критериями выбора культур и их чередования являются обеспечение наибольшего дохода и сохранение плодородия почв;

4) определяется валовый доход на единицу площади для каждой сельскохозяйственной культуры из состава перечня культур как произведение ее нормативной урожайности на прогнозируемую цену реализации этой культуры (далее – удельный валовый доход сельскохозяйственной культуры). Валовый доход на единицу площади для каждого севооборота определяется как сумма произведений удельных валовых доходов сельскохозяйственных культур севооборота и площадей полей, занимаемых сельскохозяйственными культурами, делённая на суммарную площадь полей севооборота (далее – удельный валовый доход).

Прогнозируемая цена реализации каждой сельскохозяйственной культуры рассчитывается исходя из анализа среднегодовых рыночных цен реализации, сложившихся за трёх – пятилетний период, предшествующий году определения кадастровой стоимости, с учётом индексации этих цен на дату определения кадастровой стоимости на условиях самовывоза.

9.2.2.1.5.2. Площади почвенных разностей в составе земельного участка для целей Указаний определяются путем соотнесения границ почвенных разностей, устанавливаемых на основе крупномасштабных почвенных карт, и границ земельных участков в составе земель сельскохозяйственного использования, устанавливаемых на основе данных ЕГРН.

В случае отсутствия сведений о местоположении границ земельных участков, устанавливаемых на основе данных ЕГРН, для целей Указаний возможно проводить оценку земельных участков в границах территорий бывших хозяйств (колхозы, совхозы и прочее). При этом имеющиеся почвенные характеристики по бывшим хозяйствам, соответственно, применяются к данным земельным участкам, входящим в границы территорий, занимаемых бывшими хозяйствами. При невозможности определения местоположения земельного участка в границах бывших хозяйств и (или) отсутствии данных по бывшему хозяйству необходимо использовать структуру почвенных разностей по муниципальному образованию.

9.2.2.1.5.3. Определение затрат на единицу площади для целей Указаний на возделывание и уборку сельскохозяйственной продукции рекомендуется производить на основе технологических карт и среднегодовых рыночных цен исходя из анализа среднегодовых рыночных цен, сложившихся за трёх-пятилетний период, предшествующий году определения кадастровой стоимости, с учётом индексации этих цен на дату определения кадастровой стоимости. При отсутствии технологических карт возможно использование форм отчётности и статистических данных. Технологические карты устанавливают фактические (при отсутствии – статистические) затраты семян, горюче-смазочных материалов, удобрений и прочие затраты в натуральном выражении.

Величина затрат на единицу площади для каждого севооборота для целей Указаний определяется как сумма произведений удельных затрат на возделывание сельскохозяйственных культур и площади полей, занятых этими культурами, поделённая на общую площадь полей в севообороте (далее – удельные затраты на возделывание).

При расчёте затрат в обязательном порядке должны учитываться затраты на поддержание плодородности почв для каждого севооборота.

9.2.2.1.6. Залежь для целей Указаний оценивается с учётом затрат, связанных с подготовкой к севообороту.

9.2.2.1.7. При расчёте валового дохода многолетних насаждений для целей Указаний рекомендуется исходить из периодичности их плодоношения и нормативной (при отсутствии – статистической) урожайности плодово-ягодной продукции. При этом учитывается:

– возраст многолетних насаждений;

– породно-сортовой состав многолетних насаждений;

– особенности пространственного размещения многолетних насаждений в границах территории»[37].

Для понимания, что является рыночной оценкой земли необходимо обратиться к разделу V «Особенности оценки рыночной стоимости земель сельскохозяйственного назначения» Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков:

«Оценка земельных участков сельскохозяйственного назначения производится исходя из их разрешённого, неистощительного и наиболее эффективного использования с учётом особенностей сельскохозяйственного районирования территории.

Для проведения оценки в границах земельного участка сельскохозяйственного назначения в соответствии с его экспликацией выделяются:

– сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища, залежь и многолетние насаждения);

– земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции;

– земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутые водоёмы.

Рыночная стоимость земельного участка сельскохозяйственного назначения определяется на основе оценки входящих в его состав сельскохозяйственных угодий и земель, занятых зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. При этом рыночная стоимость оцениваемого земельного участка определяется с учётом характеристик входящих в его состав земель, занятых внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенных для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутых водоёмов, которые не могут быть использованы для предпринимательской деятельности.

Сельскохозяйственные угодья и замкнутые водоёмы, которые могут быть использованы для предпринимательской деятельности (например, ведения рыбного хозяйства), оцениваются, как правило, методом сравнения продаж или методом капитализации ренты.

Земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, оцениваются методами оценки застроенных или предназначенных для застройки земельных участков. Земли под хозяйственными постройками (сараи и иные некапитальные строения), расположенные на сельскохозяйственных угодьях, оцениваются как сельскохозяйственные угодья.

При оценке рыночной стоимости сельскохозяйственных угодий методом сравнения продаж и методом капитализации земельной ренты в составе факторов стоимости следует учитывать плодородие земельного участка, а также влияние экологических факторов. К числу основных факторов, определяющих плодородие земельного участка, в частности, относятся: качественные характеристики почвенного слоя земельного участка (содержание питательных веществ, влагообеспеченность, аэрация, механический состав, структурный состав, кислотность и др.), рельеф, микроклимат.

При оценке рыночной стоимости сельскохозяйственных угодий методом капитализации земельной ренты существуют особенности расчёта земельной ренты, связанные с принятой системой учёта плодородия земельного участка.

Земельная рента рассчитывается как разность между валовым доходом и затратами на ведение сельскохозяйственного производства с учётом прибыли предпринимателя. Валовой доход рассчитывается для единицы площади земельного участка как произведение нормативной урожайности сельскохозяйственной культуры на ее рыночную цену.

Нормативная урожайность сельскохозяйственной культуры определяется плодородием земельного участка, измеряемым в баллах бонитета.

Выбор основных и сопутствующих сельскохозяйственных культур, по которым производится расчёт земельной ренты, осуществляется из набора культур типичных или традиционно возделываемых в месте расположения земельного участка. При этом критериями выбора культур и их чередования являются обеспечение наибольшего дохода и сохранение плодородия почв.

Материальные издержки на производство сельскохозяйственной продукции определяются на основе технологических карт, устанавливающих нормативные затраты семян, горюче – смазочных материалов, удобрений и т.п. в натуральном выражении.

Расчёт издержек в денежном выражении осуществляется исходя из сложившихся в районе расположения земельного участка рыночных цен.

При расчёте издержек учитываются уровень инженерного обустройства земельного участка, в том числе плотность дорожной сети, классность дорог, близость к транспортным магистралям, пунктам переработки сельскохозяйственного сырья и центрам материально-технического снабжения.

При расчёте валового дохода с пашни может быть учтена возможность получения нескольких урожаев в течение одного сезона по овощной продукции и продукции лекарственных растений.

Залежь оценивается методом предполагаемого использования с учётом экономической целесообразности её перевода в иной вид (виды) сельскохозяйственных угодий.

При расчёте валового дохода сенокосов и пастбищ следует исходить из их нормативной урожайности. Нормативная урожайность сенокосов и пастбищ определяется её пересчётом в центнеры кормовых единиц (1 центнер кормовых единиц равняется 1 центнеру овса). При этом величина валового дохода определяется на основе рыночной цены овса.

При расчёте валового дохода многолетних насаждений рекомендуется исходить из периодичности их плодоношения и нормативной урожайности плодово-ягодной продукции. При этом учитывается:

– возраст многолетних насаждений;

– породно-сортовой состав многолетних насаждений;

– особенности пространственного размещения многолетних насаждений в границах земельного участка;

– возможность получения дохода от дополнительной продукции, получаемой с междурядий садов и виноградников»[38].

Методика проведения, как кадастровой, так и рыночной оценок предполагает оценку значительного числа показателей, для расчёта которых необходимы другие виды оценки земель. Определения данных видов оценок не даются законодательно, но приводятся в научных и практических источниках. К таким видам оценки относятся: экономическая оценка земель, бонитировка земель, эколого-хозяйственная оценка земель, агроэкологической оценка земель.

Основные принципиальные положения экономической оценки земли впервые были определены Общесоюзной методикой оценки земель 1976 г. В последующем были уточнены соотношение и взаимосвязь бонитировки почв и экономической оценки земель, состав и способы обработки исходной информации, состав и содержание документации, по оценке земель. Общесоюзная методика экономической оценки земли (1976) рекомендовала использовать такие показатели, как стоимость валовой продукции, урожайность, окупаемость затрат, дифференциальный доход. Все эти показатели учитываются и при современной экономической оценке. При этом в современных условиях ряд показателей был изменен и дополнен в связи с тем, что на первый план вышло такое понятие, как «инвестиционная стоимость земли». Инвестиционная стоимость земельного участка определяется для конкретного инвестора. В отличие от рыночной стоимости, ориентированной на «среднего» покупателя, инвестиционная стоимость определяется потребностями и характеристиками конкретного приобретателя и напрямую связана с величиной будущих доходов, которые он сможет получить при использовании земельного участка. Для определения инвестиционной стоимости важны такие факторы, как оценка возможных рисков (например, изменений в налоговом законодательстве), будущее повышение или понижение стоимости земельных участков в силу различных причин и т. д.

«Бонитировка почв – оценка почв по их добротности и плодородию, выраженная в баллах. По ним устанавливается во сколько раз одна почва лучше другой. В земельном кадастре бонитировка почв – сравнительная оценка качества почв, по их основным природным свойствам, которые имеют устойчивый характер и существенно влияют на урожайность сельскохозяйственных культур, возделываемых в конкретных природноклиматических условиях»[39].

Бонитировка почв проводится по 100 бальной шкале. Высшим баллом оцениваются почвы с наилучшими свойствами, которые имеют наиболее высокую природную продуктивность. Бонитет почв – показатель качества почв, их продуктивности, добротности. Обычно основой для бонитировки почвы служат материалы почвенных обследований, в которых отражены: механический состав почвы, содержание в ней гумуса и элементов питания растений, кислотность (pH), важнейшие физические свойства и т. д.

Цель бонитировки: 1) Сравнить и сгруппировать почвы и земельные угодья по их продуктивности, т. е. плодородия; 2) Выявить наиболее благоприятные почвы и земли для разных сельскохозяйственных культур; 3) Дать производственную оценку страны, районов, области, отдельного хозяйства; 4) Оценить объективно с учетом почвенно-климатических условий с результатом хозяйственной деятельности и выявить производственные ресурсы; 5) Помочь рациональному (с учетом почвенно-климатических условий) внедрению систем ведения сельского хозяйства; 6) Помочь правильно наметить мероприятия по повышению плодородия и урожайности сельскохозяйственных культур на различных почвах. Объектом бонитировки является почвенные разновидности или их группы, однородные по качеству, технологическим свойствам, условиям обработки и т. д. Предметом бонитировки выступают естественные потребительские свойства почвы или сама почва с присущими ей объективными естественными свойствами и агропроизводственными особенностями. Агропроизводственная группировка – это объединение видов и разновидностей почв в более крупные агропроизводственные группы по общности агрономических свойств, близости экологических условий, сходству качественных особенностей и уровней плодородия, однотипности необходимых агротехнических и мелиоративных мероприятий. Материалы агропроизводственной группировки используются для учета качества почв, оценки земель, их рационального использования, эффективного проведения агротехнических и мелиоративных мероприятий.

Задача бонитировки состоит в том, чтобы выявить земли, наиболее благоприятные для возделывания тех или иных сельскохозяйственных культур, т. е. дать оценку агрономического качества почв. В качестве бонитировочных критериев принимают те свойства и признаки почв, которые позволяют наиболее полно, достоверно и объективно оценить способность почвы удовлетворять потребности растений в пище, воде в конкретных природно-экологических условиях[40].

Основное назначение агроэкологической оценки земель – идентификация различных участков одного землепользования по агрономически одинаковым параметрам (данные параметры выделяются на основании агроэкологических требований к возделыванию различных агрокультур и применяемых агротехнологий), а также определение агроландшафтных связей между участками и выявление энерго-массопереноса и ландшафтно-геохимических потоков, в пределах которых возможны антропогенные преобразования.

Предлагаемая система агроэкологической оценки земель включает следующие позиции: ландшафтно-экологический анализ территории, агроэкологическую оценку почв, агроэкологическую типизацию и классификацию земель, агрогеоинформационные системы, по агроэкологической оценке, земель. Оценка земель сообразуется с системой агроэкологической оценки сельскохозяйственных культур, требования которых сопоставляются с агроэкологическими параметрами земель в процессе формирования агроэкологических типов земель.

Агроэкологическая оценка земель определённым образом соотносится с экономической оценкой (цена земли, прибыль и т.д.), социоэкологической (условия жизни людей) и эколого-экономической (оценка ущерба от деградации земель и др.)[41].

Эколого-хозяйственная оценка земель (территорий) – может являться частью проекта внутрихозяйственного землеустройства, а может выступать, как самостоятельное земельно-оценочное исследование.

В результате проведения эколого-хозяйственной оценки территорий изучают природные и экономические условия, состояние использования земельных угодий районов, последствия использования и возможности их улучшения, определяют альтернативные виды использования данных территорий.

Эколого-хозяйственная оценка территорий включает:

1. Комплексное изучение природных и техногенных условий территории, ее хозяйственного использования и социальной сферы;

2. Оценка экологического состояния территорий (рельеф, почвы, растительность)

3. Данные о режиме использования земель, наличии особо охраняемых объектов и т.д.

4. Предварительный прогноз возможных неблагоприятных изменений природной и техногенной среды при хозяйственной деятельности;

5. Рекомендации и предложения по предотвращению и снижению неблагоприятных последствий, восстановлению и оздоровлению природной среды.

Все разнообразие известных задач агроэкологической оценки земель сельскохозяйственного назначения можно свести к анализу двух принципиальных групп их агроэкологических функций, или качеств:

а) оценке ресурсного потенциала земель и уровня их соответствия агроэкологическим требованиям выращиваемых или планируемых для выращивания культур, и применяемых при этом агротехнологий;

б) оценке экологического состояния земель, т.е. степени их отклонения от оптимальных (стандартных, или контрольных) значений основных диагностических параметров агроэкологического качества – что, с одной стороны, является следствием антропогенной деградации земель и, с другой стороны, объективным показателем устойчивости их нормального функционирования.

Подытоживая выше сказанное можно свести все виды оценки земель к определённой схеме, представленной на рисунке 7.

word image 15 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 7 – Виды оценки земель

2.3 Критерии и показатели оценки качества земель сельскохозяйственного назначения, методы классификации их пригодности для использования в сельском хозяйстве

В 2003 году были утверждены «Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве», подготовленные Федеральной службой земельного кадастра России, где была представлена схема классификации почв, включающая категории пригодности земель сельскохозяйственного назначения, классы, оценочные разряды и соответствующие им показатели зернового эквивалента, бонитета почв[42].

В данной методике оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земель как главного средства производства в сельском хозяйстве и оценивается пригодность их под сельскохозяйственные угодья. В расчетах учитывается уровень нормативной урожайности сельскохозяйственных культур, естественного травостоя пастбищ и сенокосов, нормативных затрат на возделывание, уборку культур и поддержание плодородия почв, ассортимент сельскохозяйственных культур.

Оценка качества земель основывается на естественных их признаках таких как: климат, свойство почв, естественная растительность, рельеф и пр.), которая дается в результате различных обследований и изысканий.

На основе полученной информации проводится оценка уровня плодородия земель, изучается возможность их использования под пашню, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища. Из агрохимических показателей пахотного слоя, исключены подвижные формы фосфора и калия, кислотность, которые варьируют во времени и в пространстве, что обеспечивает устойчивость показателей качества земель на длительный период времени. Перечисленные агрохимические показатели пашни оптимизируются зональными технологиями возделывания сельскохозяйственных культур.

Особо следует отметить то, что главными критериями качества земель в данных рекомендациях являются экономические показатели. Критерием пригодности земель для сельскохозяйственного производства является расчёт чистого дохода, а критерием уровня плодородия земель – его величина, что позволило установить качество земель посредством расчёта зернового эквивалента.

Следует отметить, что балл бонитета, как количественный показатель, отражающий реальное или потенциальное качество почвы, широко использовался в конце прошлого столетия и основывался на почвенных обследований в стране. При оценке бонитета почвы использовалась 100 – бальная шкала, причём в 100 баллов оценивается почва, дающая самый высокий урожай (чернозем выщелоченный, не нарушенный эрозией). Серые лесные почвы получают от 60 до 80 баллов, подзолистые, каштановые или горные неполноразвитые 30–60 баллов и т. д.

Бонитет почвы позволял дать точный прогноз урожайности сельскохозяйственных культур. Однако, этот показатель определялся на обследованиях, проведенных 40 лет назад, качество почв изменилось, изменился их состав и необходимость проведения нового почвенного сплошного обследования не позволяет использовать его в качестве критерия.

Одним из наиболее известных показателей оценки земель является государственная кадастровая оценка, отклонение от среднего районного показателя которой в большинстве субъектах Российской Федерации является фактически основным из критериев отнесения земель к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям. Однако, как показывает практика он не может отражать в полной мере качество земель. Известен тот факт, что «в ряде районов Краснодарского края земельные участки с совокупным почвенным баллом 80 и более, характеризующем самый высокий уровень плодородия, расположены в муниципальных районах, имеющих практически однородные высокопродуктивные почвы (правобережье р. Кубань), где кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий незначительно превышает среднерайонный уровень. Поэтому, согласно закону, данные участки не могут быть включены в состав особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, хотя они являются самыми плодородными не только в Краснодарском крае, но и в России в целом. Вместе с тем, участки с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень на 30% и более, в некоторых районах Краснодарского края (Апшеронский, Абинский, Крыловский и др.) подлежат включению в особо ценные угодья, хотя фактически имеют балл ниже 80 и более низкое плодородие» [43],[44]. Таким образом это все-таки критерий рыночной стоимости земельного участка.

По мнению ученых аграрников, использование в качестве критерия выделения особо ценных сельскохозяйственных угодий показателя кадастровой стоимости земель нецелесообразен, так как эта величина подвержена влиянию рыночных усло­вий: финансово-эконо­мические условия, изменение цен реализуемой сельскохозяйственной продукции, стоимость материально-технических ресурсовм.

В отличие от других устойчивых при­родных характеристик земель, показатель кадастровой стоимости подлежит обязательной процедуре пересчета через 3–5 лет (Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Фе­дерации» № 135-ФЗ от 29.07.1998 г., ст. 24.12.). С целью налогообложения земель такую периодичность можно считать приемле­мой, но для установления особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий аб­солютно непригоден, так как через каждые 3–5 лет при изменении показателей кадастровой стоимости земель будет меняться и состав земельных участков, который будет относится к таким землям, что приведет к «чехарде» при установлении перечня и состава особо ценных земель.

Кадастровая стоимость или рыночная не могут использовать­ся в качестве критерия по той причине, что перевод земель из сельско­хозяйственного использования в земли застройки увеличивает их стоимость в десятки и сотни раз, тогда получается, на­оборот, для повышения их стоимости как раз и необходим их вывод из сельскохозяйственного использования, что является абсурдным.

Следующим показателем, который характеризует качество земель, является коэффициент почвенного плодородия, методика расчёта которого в субъекте РФ была утверждена Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 6 июля 2017 г. № 325 «Об утверждении Методики расчета показателя почвенного плодородия в субъекте Российской Федерации». Показатель плодородия для каждого типа почв рассчитывается для щелочных почв по формуле (1), для кислых почв по формуле (2):

https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict14-71624168.png  , (1)

https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict15-71624168.png  , (2)

где: https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict16-71624168.png  – показатель почвенного плодородия для каждого типа почв; (гумус), (рН), ( https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict17-71624168.png  ), ( https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict18-71624168.png  ) – агрохимические показатели; ф. – фактические значения агрохимических показателей; опт. – оптимальные значения агрохимических показателей; https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict19-71624168.png  – для щелочных почв; https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict20-71624168.png   – для кислых почв.

Показатель почвенного плодородия в субъекте Российской Федерации рассчитывается по формуле (3):

https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict21-71624168.png  , (3)

где: https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict22-71624168.png  – показатель почвенного плодородия; https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict23-71624168.png  ,  https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict24-71624168.png  … https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict25-71624168.png  – показатель почвенного плодородия для каждого типа почв; https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict26-71624168.png  ,  https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict27-71624168.png  …  https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict28-71624168.png  – посевная площадь сельскохозяйственных культур, занятая каждым типом почв, га; https://www.garant.ru/files/3/4/1127643/pict29-71624168.png  – общая посевная площадь сельскохозяйственных культур, га.

Таким образом на сегодняшний момент как упоминалось выше существуют несколько критериев оценки качества земель: балл бонитета, зерновой эквивалент, коэффициент почвенного плодородия и кадастровая стоимость (рисунок 8).

Конечно, дифференцирование земель сельскохозяйственного назначения на продуктивные, включая особо ценные, пригодные и непригодные расширяет возможности сельских товаропроизводителей в направлении эффективного привлечения юридическими и физическими лицами государственных и частных инвестиций для интенсификации использования разнокачественных земель, но в условиях отсутствия целенаправленной поддержки государства, эти земли, в большинстве своем не могут использоваться в полной мере для реализации природного потенциала.

Организация использования земель сельскохозяйственного назначения на современном этапе требует уточнения термина «особо ценные земли», необходимости определить их видовую принадлежность и классифицировать с учетом возможности реализации природного потенциала земли и направленности ее использования в перспективе.

Для отнесения продуктивных угодий к особо ценным нами применялась усовершенствованная методика классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, разработанная на основе существующих методик, которая отличается включением показателя, характеризующего уровень продуктивности относительно среднего значения показателя по субъекту Федерации (приложение 7,8). Как видно в приведенном приложении 7 наряду с зерновым коэффициентом и бонитетом почв, приведен равноценный почвенный коэффициент, а соответственно характеристике земель и трем выше перечисленным показателям представлена оценка уровня продуктивности в процентах от среднего показателя по субъекту Федерации.

 

word image 146 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 8 – Методики (критерии) определения ценности земель сельскохозяйственного назначения

Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья; II. Малопригодные под пашню, многолетние насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья; III. Непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии; IV. Уникальные земли.

В первую зону входят: высокопродуктивные, продуктивные, малопродуктивные, низкопродуктивные сельскохозяйственные угодья, продуктивные кормовые угодья; земли 1-4 классов, 1- 16 оценочный разряд.

Во вторую зону включаются: малопродуктивные и низкопродуктивные кормовые угодья; земли 5-7 классов, 17-26 оценочный разряд.

Непригодные под сельскохозяйственные угодья земли 8 класса, 27,28 оценочный разряд, которые можно включать в сельскохозяйственные угодья только при проведении мелиоративных мероприятий включаются в третью зону.

В четвертую зону входят уникальные сельскохозяйственные земли, которые по своим природным свойствам позволяют выращивать уникальные виды сельскохозяйственной продукции (виноград, эфиромасличные культуры и пр.). Это земли 9 класса, 29 оценочного разряда.

На протяжении последних двух десятилетий проблема классифи­кации земель по их пригодности для использования в сельском хозяй­стве активно дискутируется. Для обоснования принципа и способа (модели) выявления особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель в целях обеспечения их сохранности и ограничения или запрещения использования в иных несельскохозяйственных целях предлагается использовать имеющиеся материалы оценки качества земель и их классификации по зерновому эквиваленту.

При этом, в оценках пригодности земель под сельскохозяйственные угодья и культуры будет исключено использование статистически необо­снованных поправочных коэффициентов, рейтинговых технологий (субъективных оценок) присвоения баллов показателям, определяю­щим пригодность земель (почв) под сельскохозяйственные культуры.

2.4 Региональные особенности отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным сельскохозяйственным угодьям

Федеральное законодательство возлагает ответственность за отнесение земель к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям на субъекты Российской Федерации, таким образом, решение принимается с учетом наличия и состояния сельскохозяйственных угодий в конкретной республике, крае, области. На основании положений Земельного Кодекса Российской Федерации, принимаются региональное законодательство, в котором отдельные субъекты Российской Федерации добавляют свои критерии в отношении выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий с учетом специфики ведения сельскохозяйственного производства.

Анализ регионального законодательства демонстрирует тот факт, что из 81-го субъекта РФ в двенадцати нет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. В 69-ти субъектах РФ приняты региональные законы, содержащие статью о необходимости выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается, из них в 18-ти субъектах нет критериев отнесения к данным угодьям.

Обзор правовых актов субъектов Российской Федерации об утверждении перечней особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий свидетельствует о том, что в ряде случаев в соответствующих актах определены лишь критерии отнесения сельскохозяйственных угодий к особо ценным продуктивным угодьям.

Процесс выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в регионах можно разделить на шесть этапов:

I этап заключается в совершенствовании или принятии регионального земельного законодательства, которое включает статью о порядке выделения и порядка использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Состав нормативных правовых документов, регламентирующих выделение особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, включает обычно закон, регулирующий земельные отношения в регионе, а также статью об использовании особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий и постановление о порядке формирования их перечня.

Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в различных регионах страны формируется двумя способами: посредством приема заявок и выявления руководством региона таких земель на основе принятых критериев.

II этап состоит в том, что проводится составление перечней земельных участков на основе их кадастровых номеров (если они поставлены на государственный кадастровый учёт), правовой принадлежности, или описания их местоположения. На этом этапе необходимо установить вид разрешённого использования земельных участков, относимых к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям.

III этап включает проведение комплекса мероприятий по установлению (описанию) местоположения границ особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

В итоге проведенных мероприятий составляется реестр особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий (IV этап), данные которого являются основой для выполнения схем зонирования территории субъекта по пригодности для использования в сельском хозяйстве, тематических карт (V этап). Составленные документы в дальнейшем должны ложиться в основу планирования и организации рационального использования и охраны как особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, так и земель сельскохозяйственного назначения в целом.

Сведения об особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях необходимо вносить в единый государственный реестр прав. (VI этап) (рисунок 9).

По данным Минсельхоз России по состоянию на 01.01.2019 года по информации, предоставленной субъектами Российской Федерации 53 субъекта утвердили перечни особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель.

Общая площадь особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2019 г. составляла 8 090,6 тыс. га (4,1% общей площади сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации). Начиная с 2013 год площадь особо ценных угодий увеличивалась, в 2014 год на 11,8%. В 2015 году по данным субъектов площадь таких земель уменьшилась, что связано с уточнением кадастровой оценки по результатам проведения 111 тура оценки. В следующие года площадь увеличивается за счет утверждения перечней в других субъектах, в 2016 году на 34,2% по сравнению с 2015 годом, в 2017 – на 59,5%, в 2018 по сравнению с 2017 г. общая площадь особо ценных угодий увеличилась на 250,6 тыс. га (3,3%).

Увеличивается число субъектов, утвердивших перечни данных угодий, если в 2013 году их было 25, то в 2018 году число возросло до 53 субъектов. Динамика площади особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях в разрезе субъектов Российской Федерации показано в таблице 12.

Таким образом, площадь выделенных особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий растёт в целом по стране и федеральным округам в основном за счет утверждения перечня в новых субъектах.

word image 147 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

 

Таблица 12 – Динамика площади особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях в разрезах субъектов Российской Федерации (по данным МСХ РФ)

№ п/п Федеральный округ Субъект

Российской Федерации

Площадь особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, тыс. га
2013 2014 2015 2016 2017 2018
1 Центральный

федеральный округ

Брянская область 0,9219 4,187 4,19 4,19 4,2 4,2
Владимирская область 114,301 114,301 113,89 113,89 113,9 113,9
Воронежская область 12,886 12,886 12,89 12,89 12,7 12,7
Ивановская область 4,424 4,242 4,42 4,42 1,5 1,5
Калужская область 100,0 134,5
Костромская область 4,58 18,9 30,9
Курская область 9,726 9,727 9,73 9,73 9,70 9,7
Липецкая область 47,6 12,673 12,67 12,67 н/д 21,6
Московская область 505,0 503,1
Орловская область 9,2 9,529 9,53 20,23 20,2 21,4
Рязанская область 101,79 102,7 102,7
Тамбовская область 71,738 71,74 71,74 71,8 71,8
Тверская область 15,957 15,957 15,96 15,96 16,0 16,0
Ярославская область 0,414 0,414 10,46 10,46 10,1 10,1
Итого 215,4299 255,654 265,48 382,55 986,7 1054,1
2 Северо-Западный федеральный округ Архангельская область 0,35 242,5 244,3
Калининградская область 0,548 0,548 0,55 0,55 0,5 0,4
Вологодская область 110,0
Ленинградская область 56,926 82,96 89,34 82,2 82,2
Новгородская область 57,583 57,273 46,79 57,08 57,4 57,4
Республика Карелия 62,8 62,80 64,66 64,7 64,7

продолжение таблицы 12

№ п/п Федеральный округ Субъект

Российской Федерации

Площадь особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, тыс. га
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Республика Коми 11,982 12,718 12,72 12,72 12,7 12,7
Итого 70,113 190,265 205,82 224,7 460 571,7
3 Южный

федеральный округ

Краснодарский край 2194,155 2194,155 2150,58 2402,91 2255,2 2255,1
Астраханская область 370,728 370,728 370,73 370,73 370,7 370,7
Волгоградская область 621,68 1123,2 1332,2
Ростовская область 62,2 62,2
Итого 2564,883 2564,883 2521,31 3395,32 3811,3 4020,2
4 Северо-Кавказский федеральный округ Республика Дагестан 49,2 47,66 47,66 47,7 47,7
Республика Ингушетия 78,84 79,1 79,5
Кабардино-Балкарская Республика 16,08 16,1 16,1
Чеченская Республика 1,8
Итого 49,2 47,66 142,58 142,9 145,1
5 Приволжский

федеральный округ

Республика Башкортостан 0,906 2,181 2,18 2,18 2,2 6,3
Республика Марий Эл 0,6 0,6
Республика Мордовия 1,50 3,1 2,0
Республика Татарстан 129,3 129,3
Пермский край 0,57 0,57 0,57 0,57 0,6 0,6
Нижегородская область 12,815 33,259 33,26 33,26 33,3 33,3
Оренбургская область 147,697 147,697 147,71 147,71 147,7 147,7
Самарская область 94,29 94,34 94,34 86,1 86,1
Ульяновская область 80,682 80,68 80,68 71,6 71,6
Итого 161,988 358,679 358,74 360,24 474,5 477,5

окончание таблицы 12

№ п/п Федеральный округ Субъект

Российской Федерации

Площадь особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, тыс. га
2013 2014 2015 2016 2017 2018
6 Уральский

федеральный округ

Курганская область 75,7
Свердловская область 34,048 34,048 34,05 35,40 34,0 34,0
Тюменская область 39,20 39,2 39,2
Челябинская область 1,73 1,7 1,7
Ханты-Мансийский

автономный округ – Югра

11,42
Итого 34,048 34,048 34,05 87,75 74,9 150,6
7 Сибирский

федеральный округ

Республика Хакасия 5,32 5,321 5,32 5,32 0,4 0,4
Красноярский край 31,699 30,63 37,04 29,0 29,0
Иркутская область 74,485 74,49 74,49 74,5 74,5
Омская область 56,326 56,326 56,33 64,06 64,1 64,1
Томская область 32,35 32,351 32,35 32,35 402,4 399,8
Итого 93,996 200,182 199,12 213,26 570,4 567,8
8 Дальневосточный федеральный округ Республика Бурятия 1192,928 1192,581 1,19 1,19 1188,8 973,6
Республика Саха (Якутия) 7,154 7,948 7,95 15,35 15,4 15,1
Амурская область 19,161 18,79 18,68 18,71 18,7 18,6
Магаданская область 0,36 11,3 11,3
Сахалинская область 72,74 73,3 73,2
Еврейская автономная

область

11,8 11,8
Итого 1219,243 1219,319 27,82 108,35 1319,3 1103,6
Всего 4359,701 4872,23 3660,0 4914,75 7840,0 8090,6

Площадь данных земель в субъектах, утвердивших свои перечни в 2010-2013 гг. не изменилась, лишь за малым исключением Краснодарский край, Томская область, Республика Бурятия.

Как упоминалась выше, общая площадь особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации составляет 4,1% от общей площади сельскохозяйственных угодий в стране, что безусловно крайне низкий показатель. Причиной тому является не только процедурные вопросы их выделения, сколько существующие критерии оценки отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным сельскохозяйственным угодьям в регионах.

Как показывает проведенный анализ, в основном в качестве критерия в большинстве субъектов страны используется показатель отклонения кадастровой стоимости от среднего уровня по муниципальному району (рисунок 10).

C:\Users\ЧеркашинаЕВ\Downloads\схема субъектов.jpg

Рисунок 10 – Схема субъектов Российской Федерации, где в качестве критерия отнесения земель к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям использует показатель отклонения кадастровой стоимости от среднего уровня по муниципальному району

В тоже время в ряде регионов субъекты вводили дополнительные критерии, например, показатели содержания в почвах калия, фосфора, кислотности, гумуса, а также балл продуктивности, в Вологодской области в Постановлении Правительства Вологодской области от 25.12.2017 N 1190 «Об утверждении Порядка формирования перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории Вологодской области, использование которых для других целей не допускается» помимо общепринятых позиций были включены сельскохозяйственные угодья, высокое плодородие которых подтверждено исследованиями федерального государственного бюджетного учреждения Государственный центр агрохимической службы “Вологодский” (далее – ФГБУ Агрохимцентр “Вологодский”) (таблица 13).

Таблица 13 – Критерии отнесения сельскохозяйственных угодий к особо ценным продуктивным[45]

Субъект

РФ

Критерии отнесения с.-х. угодий

к особо ценным по продуктивности

Республика Коми …Высокое и повышенное плодородие почв: кислотность – pH>5,5; содержание подвижных форм фосфора () >100 мг/кг почвы; содержание обменного калия () > 120 мг/кг почвы; органическое вещество в почве > 6%. Превышение кадастровой стоимости – на 10% и более по отношению к среднему уровню кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий муниципального района (городского округа)…
Иркутская

область

…с кадастровой стоимостью, превышающей средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) более чем на 20 процентов; кадастровая оценка которых не проведена, с баллом продуктивности (бонитетом) выше среднерайонного показателя более чем на 20 процентов…

продолжение таблицы 13

Субъект

РФ

Критерии отнесения с.-х. угодий

к особо ценным по продуктивности

Ленинградская область …5) с.-х. угодья, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) на 50 и более процентов; 6) с.-х. угодья, кадастровая оценка которых не проведена, с баллом продуктивности (бонитетом) выше среднерайонного показателя более чем на 20 процентов;…
Вологодская область ….сельскохозяйственные угодья, высокое плодородие которых подтверждено исследованиями федерального государственного бюджетного учреждения Государственный центр агрохимической службы “Вологодский” (далее – ФГБУ Агрохимцентр “Вологодский”);

Следует отметить, что в основном в региональных документах стандартный перечень земель, которые относятся к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям: сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, мелиоративные земли, сельскохозяйственные угодья государственных сортоиспытательных станций и государственных сортоиспытательных участков. Иногда указываются такие как: земли и земельные участки высокоплодородных и окультуренных с.-х. угодий[46]. Сводные данные мониторинга региональных нормативных правовых актов, регламентирующих выделение особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий по субъектам Российской Федерации приведены в приложении 9.

Перечни представляются собой довольно разрозненную информацию информация о местоположении таких ценных угодий в большинстве случаев отсутствует.

В отдельных субъектах Российской Федерации в перечни особо ценных сельскохозяйственных угодий включены сведения о конкретных земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения.

Например, в Вологодской области перечень данных земель приведен в виде таблицы, где указаны кадастровый номер, площадь, адрес, основание включения (таблица 14)

Таблица14 – Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий Вологодской области (фрагмент)

N

п/п

Наименование муниципального района Вологодской области Кадастровый номер земельного участка Площадь

земельного участка, га

Адрес земельного участка (при наличии) Условие(я) включения в Перечень (пункт 1.3 Порядка) Основание(я) включения (документы, подтверждающие наличие условий, предусмотренных пунктом 1.3 Порядка)
Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности
1 Бабушкинский район 35:15:0603009:174 7.037 за границами деревни Дресвяново п. 1 письмо от 27.03.2018 N 6-3/187 ФГБУ “Управление Вологдамелиоводхоз”
2 Бабушкинский район 35:15:0603009:173 8.606 за границами деревни Полюдово п. 4 письмо от 11.05.2018 N 01-07/934 ФГБУ ГЦАС “Вологодский”

В Брянской области в реестре включены такие сведения как: адресные данные, сведения о правообладателе, кадастровом номере и кадастровой стоимости, а также основание внесения в реестр (таблица 15).

Немного другие сведения приводится в реестре Воронежской области, где к площади и кадастровому номеру добавлена информация о разрешенном использовании и правообладателе земельного участка (таблица 16).

Таблица 15 – РЕЕСТР (перечень) особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения на территории Брянской области, использование которых в других целях не допускается (фрагмент)

№ п/п Адресные

характеристики объекта

Информация о правообладателе Кадастровый (условный) номер Площадь (кв. м) Кадастровая стоимость кв. м участка (руб.) Дата и основание внесения в реестр Дата и основание исключения из реестра
1. Участок находится примерно в 100 м по направлению на северо-восток от ориентира населенный пункт, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Брянская область, Брянский район, пос. Мичуринский, участок 5.1
ГНУ “ВНИИ люпина”
Российская Федерация – собственность, N 32-32-02/014/2007-214 от 14.12.2007; государственное научное учреждение “Всероссийский научно-исследовательский институт люпина” Российской академии сельскохозяйственных наук, ИНН 3207001983; постоянное (бессрочное) пользование,N 32-32-02/0012 от 17.03.2008 32:02:0390204:31 1677130 2,3859 ходатайство ГНУ “ВНИИ люпина”
от 29.07.2013 N 115

 

Однако, в связи с тем, что большая часть земель сельскохозяйственного назначения на кадастровом учете стоят как «ранее учтенные» и находятся в нулевом квартале, то местоположение особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий дается «описательное», пример тому перечень в Ивановской области (таблица 17).

Таблица 16 – Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения, использование которых для других целей не допускается в Воронежской области (фрагмент)

I. Сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций
№ п/п Местоположение земельного участка (адрес) Площадь земельного участка, га Кадастровый

номер земельного участка

Разрешенное использование земельного участка Правообладатель земельного участка
Богучарский муниципальный район
1 *Установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Ориентир с восточной стороны граничит с балкой Песчаный Яр. Почтовый адрес ориентира: обл. Воронежская, р-н Богучарский 101,0 36:03:5400013:41 для производства сельскохозяйственной продукции Общество с ограниченной ответственностью «Богучарская сельскохозяйственная селекционно-семеноводческая фирма Всероссийского научно-исследовательского института масличных культур»

Таблица 17 – Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается (фрагмент)

N п/п Место расположения особо ценных продуктивных

сельскохозяйственных угодий

Площадь га
1 Заволжский муниципальный район
Заволжский государственный сортоиспытательный участок – филиал федерального государственного бюджетного учреждения “Государственная комиссия Российской Федерации по испытанию и охране селекционных достижений” по Ивановской области
д. Комарово 70
2 Ивановский муниципальный район
Акционерное общество Учебно-опытное хозяйство “Чернореченский”
д. Востра 60,8
с. Чернореченский 755

В других субъектах неотъемлемой частью соответствующего правового акта является и графическое приложение, содержащие информацию о местоположении таких угодий. На геоинформационном портале Калужской области опубликован геосервис «Особо ценные сельскохозяйственные угодья на территории Калужской области» (рисунок 11) на котором показано местоположение угодий с данными: основание включения в реестр, дата, категория земель, разрешенное использование, площадь, наименование хозяйства и муниципального образования.

Конечно, пример Калужской области наиболее полный и наглядный, отвечающий современным реалиям, требованиям цифровизации сельского хозяйства.

Подытоживая вышесказанное необходимо отметить следующее:

  1. Критерием выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в регионах является отклонение кадастровой стоимости от среднего по муниципальному району;
  2. Площадь особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в субъектах выделена небольшая и сводится в основном к сортоиспытательным земельным участкам, сельскохозяйственным угодьям племенных заводов, земельным участкам под мелиоративными системами, земельным участкам, занятых многолетними насаждениями (садами и ягодниками);
  3. Площади особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий фактически с момента установления за последние 5 лет не изменялись, а, следовательно, работы по их выделению не продолжались.
  4. Форма реестров особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий по субъектам различается по содержанию и наглядному отображению. Только в нескольких субъектах присутствует графическое отображение местоположения таких земель.

word image 148 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота word image 149 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота word image 150 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 11 – Геопортал Калужской области с информацией особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий

Раздел 3 Правовые особенности использования земель, отнесенных к особо ценным сельскохозяйственным угодьям

3.1 Законодательное обеспечение использования земель сельскохозяйственного назначения

Вопросы использования земель сельскохозяйственного назначения урегулированы нормами земельного законодательства, которое представляет собой совокупность законов и иных нормативных правовых актов (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения ФОИВ, регулирующих отношения, возникающие в сфере использования и охраны земельных ресурсов, в первую очередь – используемых в сельскохозяйственном производстве (далее – земельные отношения).

Впрочем, ранее до того, как был принят Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) или первые годы его принятия различными авторами давалось более широкое понятие содержания земельных отношений (а, следовательно – и сферы, которую охватывает земельное законодательство) – как отношения:

– по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, а также связанные с государственным регулированием земельных отношений [47];

– возникающие в процессе их взаимодействия между субъектами права, если они касаются приобретения прав на земельные участки, их использования и распоряжения ими, охраны земель, государственного управления в этой сфере[48].

– по поводу владения, пользования и распоряжения, как земельными участками, так и землями, а также возникающие в процессе государственного управления земельными отношениями [49].

Специфичность земельных правоотношений заключается в особой роли, которую земля играет в жизни человечества. Так Конституция Российской Федерации провозглашает что Земля выступает в качестве основы жизни и деятельности проживающих на соответствующей территории народов (ч. 1 ст. 9). При этом земля (земельный фонд, земельные ресурсы, земельные участки) – это одновременно:

1) природный ресурс и природный объект;

2) пространственный базис (территория) на котором осуществляется любая деятельность человека, размещаются все созданные его трудом или природой объекты;

3) в сельском и лесном хозяйстве роль земли еще более специфична благодаря ее уникальному свойству – способности к плодородию. Там земля выступает в качестве средства производства, и само существование сельскохозяйственный и лесной отраслей было бы невозможным не обладай земля этим уникальным свойством;

4) наконец в современных условиях (после отказа в начале 1990-х гг. от административно-командной организации экономики страны и исключительности государственной собственности) земля, точнее земельные участки, облагаются налогом выступают как объекты недвижимости, находящиеся в гражданском обороте. Такие участки могут отчуждаться и выступать в качестве объектов различных имущественных прав. Последним обстоятельством (земля–недвижимость) обусловлен комплексный характер правового регулирования данных вопросов, которое осуществляется как земельным, так и гражданским правом.

При этом земля является нерукотворным, незаменимым, пространственно ограниченным природным ресурсом, а земельные отношения могут затрагивать совершенно различные аспекты. Так, в одних случаях под землей понимается территория государства, его обособленной части, муниципального образования (пространственно-политический аспект). В других – участок, на который распространяются права участников земельных отношений, или его часть (режим использования и охраны которой отличается от остальной части участка), или зона, в пределах которой установлены определенные ограничения по использованию земель и действуют дополнительные правила по их охране (юридический аспект). В экологическом аспекте земля – это ключевой, уязвимый к нерациональному природопользованию компонент биосферы, взаимосвязанное сочетание климатических условий, рельефа и почвы, а также находящихся на ней растительности и животных. Экономический аспект земельных отношений проявляется в том, что никакое производство невозможно без использования земли, она выступает в качестве средства производства и места его осуществления. При этом организационно-хозяйственные аспекты связаны с систематическим использованием земельных угодий для конкретных целей (пашня, сенокос, лес и др.). В архитектурно-строительном аспекте земля – это территория, которая предназначена (или пригодна) для строительства каких-либо объектов или такую, где уже имеются такие объекты. А с точки зрения геологии земля – это кладовая водных, минеральных и других ресурсов. Наконец, в социальном аспекте земля рассматривается в качестве место проживания, работы, отдыха и иной жизнедеятельности людей, а в географическом аспекте – поверхность Земли-планеты.

Такая многоаспектность земли ведет к тому, что различные вопросы, связанные с землей, регулируются разными правовыми отраслями. Так, имущественные отношения граждан и юридических лиц между собой (например, совершение сделок гражданско-правового характера, в том числе с земельными участками) регулируются гражданским правом, а если это вопрос собственности супругов на общее имущество (включая земельные участки), то семейным правом. Все, что связано с использования земли под строительство, под нужды поселений – это предмет градостроительного права, а организации системы и структуры органов исполнительной власти и осуществления ими своей деятельности – административным правом, (это относится, например, к регулированию отношений, складывающихся в сфере управления земельным фондом). Природоохранные требования при использовании земли определяет экологическое право. Вопросы взимания земельного налога – это сфера действия налогового права, а организации сельскохозяйственного использования земель – аграрного права. Что касается землепользования в сфере лесного хозяйства, при водопользовании, при добыче полезных ископаемых то в силу единства земли и прочно связанных с ней объектов (ее недр, лесов, водоемов, водотоков и других водных объектов), то его особенности определены, соответственно, лесным, водным и горным правом. Наконец, привлечение к ответственности за земельные правонарушения осуществляется в соответствии с уголовным, административным и трудовым правом (соответственно, уголовная, административная и дисциплинарная ответственность).

Получается, что однородные, близкие по своему объекту (земля) отношения регулируются разными отраслями права.

Вдобавок действующее (содержащееся в ЗК РФ[50] с 2001 г.) определение «земельных отношений» на первый взгляд не включает в себя такие ключевые аспекты земельно-правовой сферы, как процессы управления земельным фондом (государственного и муниципального) и предоставления участков. Хотя если мы примем во внимание те решения, которые федеральный законодатель принял в последующем[51], то станет ясно, что они фактически включили в состав понятия земельных отношений такие, которые возникают при предоставлении участков (хотя формально это понятие не изменилось). Конечно же, с предоставление участков тесным образом связано и публичное управление земельными ресурсами.

Наиболее сложным является вопрос об отграничении предмета земельного права от предмета гражданского права и градостроительного права применительно к земельным участком (гражданское право) и различным территориям (градостроительное право). Дело в том, что хотя предмет земельного права ограничен регулированием вопросов использования и охраны земель, согласно п. 3 той же ст. 3 ЗК РФ земельным законодательством могут регулироваться также имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками и совершение с ними сделок (а эти отношения, как отмечено выше, относятся к сфере регулирования гражданского законодательства). Причем, в случае противоречивости регулирующих одни и те же имущественные отношения по поводу земельных участков (юридический термин – коллизия) норм земельного и гражданского законодательства права, применяются именно первые.

Что касается соотношения земельного права с другими отраслями (его позиционирования в отечественной правовой системе), то следует отметить большое число взаимных отсылочных (бланкетных) норм. Например, в части порядка использования и охраны земель лесного и водного фондов ЗК РФ отсылает к нормам соответственно ЛК РФ (п. 2 ст. 101) и ВК РФ (п. 4 ст. 102). А общие принципы и порядок проведения зонирования территорий, которым определяется разрешенное использование земель, устанавливаются федеральными законами (п. 2 ст. 7 ЗК РФ), фактически таким законом является ГрадК РФ.

Примером противоположной отсылки (к земельному законодательству) являются положения ст. 286 и ст. 287 ГК РФ, которые допускают возможность в принудительном порядке прекратить права на такой земельный участок, который используется ненадлежащим образом. Но при этом порядок такого прекращения (а для лица, не являющегося его собственником, – и основания), определяется земельным законодательством. Но, как отмечено ранее, как раз соотношение земельного и гражданского законодательства – это один из наиболее сложных вопросов при изучении современного отечественного земельного права. Проблема заключается в том, что земельные участки являются объектом как земельных, так и гражданских отношений, а сфера регулирования имущественных отношений в отношении них у этих отраслей совпадает. Причем формально с 2001 г. в соответствии с принципом о разграничении действия норм этих отраслей (п.1 ст. 1 ЗК РФ) этот вопрос урегулирован:

– земельным законодательством регулируются такие отношения, которые возникают непосредственно в ходе использовании земель и их охраны – они определены как «земельные отношения» (п. 1 ст. 3 ЗК РФ);

– гражданским же законодательством регулируются имущественные отношения по поводу земельных участков, в том числе совершение с ними различных сделок (п. 3 ст. 3 ЗК РФ). Но при этом земельным (а также иным специальным) законодательством не просто может быть предусмотрено их регулирование иначе. Особенность современного соотношения этих отраслей при регулировании земельно-имущественных отношений в том, что земельное право является специальным, а гражданское – общим, и первое уточняет (причем не только детализирует, но и корректирует их) положения второго. Это выразилось, в частности в том, что именно земельным законодательством: 1) определена степень оборотоспособности земельных участков (в ст. 27 ЗК РФ прямо указано на то, какие участки полностью изъяты из оборота, а какие являются ограничено оборотоспособными); 2)  установлен запрет обладания на праве собственности земельными участками в отношении ряда лиц (п. 3 ст. 15 ЗК РФ); 3) ограничена площадь сельскохозяйственных угодий, которые могут принадлежать на праве собственности одному частному лицу, то есть существенно скорректировано общее положение гражданского права, согласно которому не устанавливается ограничений как по количеству, так и по стоимости, имущества, находящегося в собственности частных лиц (п. 2 ст. 213 ГК РФ); впрочем, названная норма ГК РФ допускает такое ограничение для защиты прав и законных интересов других лиц); 4)  введены дополнительные требования при заключении сделок купли-продажи, аренды и ряда других в отношении земельных участков (например, необходимость предварительной постановки их на кадастровый учет – п. 1 ст. 37 ЗК РФ ) и земельных долей (например, ограничение круга лиц их покупателей – п.1 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель).

Особое положение земельно-правовых регуляторов в современной России предопределено принципиальным отличием развития системы земельного права и земельного законодательства в нашей стране от других государств является то, что в большинстве из них это был достаточно медленный эволюционный процесс. Несмотря на многочисленные, но разрозненные нормы о земле, действовавшие еще в Древнем Риме, вплоть до второй половины XIX в. во всех европейских странах регулирование вопросов, связанных с использованием земель носило частноправовой характер и опиралось на такие, характерные для частного права принципы, как полная свобода договоров и предпринимательства (в том числе в земельной сфере), отсутствие каких-либо ограничений на концентрацию земельной собственности. При этом вопросы охраны земель не требовали правового регулирования в силу низкой энерговооруженности землепользователей, неприменения химикатов и вообще – низкой антропогенной нагрузкой на земельные ресурсы. Что касается оборота участков, то их регулирование не сильно отличались из массы иных недвижимых объектов имущественных прав (подлежащих частноправовому регулированию). То есть, ни земельного права, ни, тем более земельного законодательства в сколь-либо сформированном виде не существовало.

Но усиление возрастания значения земли как экономического, пространственно-территориального и социального фактора, важного для государства и муниципалитетов привело к применению публично-правовых методов для регулирования земельных отношений. И в ряде стран были приняты специальные законы, обеспечивающие упорядочение и повышение эффективности использования земель, а затем – и их охраны. Так, в Англии в 1881 г. был принят специальный закон, регулировавший аренду сельскохозяйственных земель. В целях предотвращения необоснованного дробления земель фермерских хозяйств в отношении них было установлено единонаследие: в 1886 г. – в Германии, в 1909 г. – во Франции, в 1912 г. – в Швейцарии. С 1909 г. в Великобритании на основании закона о планировании жилищного строительства городские власти стали утверждать планы строительства и осуществлять контроль за их соблюдением. Принятие этих и других «земельных» законов привело к тому, что в рамках гражданского права сформировалась самостоятельная подострасль – земельной право, объединившее специфичные, применяемые только по отношению к земле нормы частного права.

В послевоенный период (вторая половина 1940-х гг.) во многих странах были осуществлены земельные реформы. Так, в Японии в 1946 г. были приняты законы, направленные на ликвидацию помещичьего землевладения, запрет концентрации в руках одной семьи земельных участков более 3 га, а также их дробления на участки менее 0,3 га. В Италии в 1947 г. были введены ограничения на частную земельную собственность, такие как предельно допустимые размеры землевладений (причем дифференцированные по районам и сельскохозяйственным зонам), преобразование имевшихся латифундий, обязательность проведения мелиорации земель и др. Такие законодательные изменения были направлены на создание более справедливых социальных отношений по поводу земли и обеспечение ее рационального использования.

Принятие таких актов привело к тому, что в регулировании земельных вопросов стало больше императивного. Соответственно такие нормы (и акты) уже не являлись нормами гражданского права, а установление ими нового правового режим земель привело к формированию современного земельного права, как совокупности регулирующих правоотношения по поводу земли частноправовых и публичноправовых норм[52]. В советском же земельном законодательстве изначально доминировал императивный метод (см. далее об его принципах).

Так или иначе, отметим, но действующее легальное предназначение земельного законодательства (закрепленное в ЗК РФ) – регулировать отношения по использованию и охране земель (ЗК РФ: п.1 ст. 3). Вместе с тем, землепользование весьма разноаспектно – ведь говоря о земле, мы имеем в виду: 1) территорию государства (на нее распространяется его суверенитет); 2) пространственный базис, который для всех видов деятельности является безальтернативным; 3) главное средство сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства; 4) важный компонент окружающей природной среды, причем земельные ресурсы (в т.ч. наиболее ценный почвенный слой) находятся во взаимодействии с атмосферой, подземными и поверхностными водами и иными; 5) «кладовую», в которой находятся полезные ископаемые, подземные воды и другие ресурсы; 6) наконец (вот уже почти 30 лет – в советский период это было не так), как участки земли признаны вовлеченным в гражданский оборот имуществом. Поэтому круг регулирования тех или иных отношений нормами данной отрасли законодательства в действительности шире.

И это в действительности так. Ведь в той же ст. 3 ЗК РФ, где дано приведенное выше определение земельных отношений (п.1), последующие ее пункты (п. 2 и п. 3) предусматривают регулирование нормами земельного законодательства также и имущественных отношений (а также связанных с использованием и охраной недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов и др.).

В этой связи в ряде случаев (например, – оборот земель) возникают затруднения с тем, чтобы четко осуществить отграничение норм или законодательного акта земельного законодательства от смежных с ним отраслей. Например, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”[53] (далее – Закон об обороте сельхозземель), предметом регулирования которого является имущественный оборот (1) объекта, представляющего собой основу жизни и деятельности народов, – земли (2) рассматривается как входящий в систему и гражданского, и земельного законодательства.

Дополнительным фактором, усложняющим современное позиционирование земельного законодательства в системе права, стало то, что за последние 15-22 лет некоторые отношения, которые ранее (во всяком случае – до принятия ЗК РФ) регулировались нормами земельного законодательства, больше таковыми не являются. Причем упоминание о них в нормах ЗК РФ остались, но эти нормы стали бланкетными. Например, хотя ключевым принципом земельного законодательства все еще провозглашается платность землепользования (п. 1 ст. 1 ЗК РФ), порядок исчисления и уплаты земельного налога тот же ЗК РФ отнес к сфере регулирования законодательства о налогах и сборах (п. 2 ст. 65 ЗК РФ), и с 2004 г. это фактически так. Схожа ситуация с регулированием учета земельных участков – соответствующие правоотношения, с 2008 г. аналогичны, складывающимся в процессе осуществления учета другой недвижимости. Между тем отношения, например, при учете помещений, не представляется возможным отнести к земельным и к сфере регулирования земельного законодательства.

Наиболее же сложной является ситуация с разграничением сфер регулирования земельного и гражданского законодательства в тех случаях, когда идет речь о распоряжении земельными долями и участками. До реформ 1990-х гг. нормы последнего здесь не применялись, но приватизация земельных участков, их признание как недвижимости с вовлечением гражданский оборот естественным образом «вовлекли» их в сферу норм гражданского права (как и по поводу иного имущества). Поэтому эти имущественные по своему характеру отношения регулируются в первую очередь – гражданским правом. Но допускается и действие норм земельного права, причем в случаях возникновения коллизий приоритет будет за последними.

В отношении законодательного закрепления понятия «земельный участок» следует принимать во внимание, что оно всегда давалось только в земельном законодательстве, и при этом федеральный законодатель не избежал влияния мировой тенденции последних десятилетий – так называемого «конусного» подхода[54].

Ключевым отличием земельных участков от земель «вообще» является их индивидуализация посредством определения и установления на местности их границ. Впрочем, до 2000 г. легальное определение участка отсутствовало, а затем федеральный законодатель несколько раз это понятие пересматривал. Это объясняется тем, что земельные участки в качестве разновидности объектов недвижимости стали новацией, связанной с реформами 90-х годов, – в советский период само понятие «недвижимость» отсутствовало, соответственно, они не признавались в качестве ее разновидности.

Первое в постсоветский период определение земельного участка, которое было дано в 2000 году в Законе о земельном кадастре, охарактеризовало его как «часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами» (ст. 1). Указанное понимание совпадало с общемировой тенденцией («конусный» подход к земельным участкам – не только их поверхность, но и все, что находится над ними и под ними).

Затем (год спустя) был принят ЗК РФ, который изменил понятие участка. В действовавшей до 2008 г. (до очередных изменений) ст. 6 , законодатель предложил подразумевать под ним такую часть поверхности земли (включая ее верхний почвенный слой), для которой описаны и в установленном порядке удостоверены границы. Выделяя особенности этого определения, действовавшего почти 7 лет, обратим внимание именно на его границы, как ключевое отличие участка от неразмежеванных земель, а также на принадлежность почвенного слоя как неотъемлемой части участка. Пожалуй, это было наиболее точным – участки оставались исключительно в сфере земельного законодательства «конусности», свойственное прежнему определению в нем уже не было, а обе отмеченные выше особенности совершенно точно характеризовали его как объект правоотношений.

С 2008 г. под земельным участком понималась часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Указание же на то, что почвенный слой представляет собой неотъемлемую часть участка в новом (очередном) определении (как и в каких-либо в иных нормах законодательства) больше не содержалось При этом было предусмотрено, что в случаях и в порядке, установленных федеральным законом, могли создаваться также и искусственные земельные участки[55] (ими после их ввода в эксплуатацию признаются сооружения на водных объектах)..

Действующее же (с 2015 г.) определение ограничивается тем, участок является недвижимой вещью, представляющей собой часть земной поверхности и имеющей характеристики, которые позволяют ее определить как вещь индивидуально определенную[56]. Ключевым отличием от предыдущего определения стало отсутствие указания на границы участка. Это может привести к смешению понятий участка и его части (например, обремененной сервитутом), которая также вполне может иметь индивидуализирующие признаки[57].

Совокупность всех земель и земельных участков, находящихся в пределах государственной границы страны образует земельный фонд[58]. Однако в силу юридического критерия недвижимости такой фонд (страны, региона, муниципального образования) недвижимым имуществом не признан. Не является он и совокупностью земельных участков (в сравнительно небольших европейских государствах, возможно, это и так, или скоро станет так; в России же с ее просторами вопрос образования на всей территории страны земельных участков отнюдь не для ближайших десятилетий). В этой связи неизбежно возникает вопрос о том является ли воспринимать недвижимой вещью такой земельный массив, для которого нет четко установленных индивидуализирующих признаков, в первую очередь, речь идет об его границах?

Соответствующие положения нормы, содержащейся в п. 1 ст. 130 ГК РФ, позволяют двояко трактовать их.

С одной стороны, согласно ней, к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть перечень открыт. То есть, к не поделенным на участки земельным массивам, как и к разного рода территориям, зонам при наличии определенных условий (через тот же юридический критерий) можно относиться как к недвижимости. Например, с 2008 года в ГКН перестали вносить сведения о землях, но учитывались зоны с особыми условиями использования территорий и территориальные зоны.

С другой стороны, хотя в данной статье и имеется упоминания о «земле», но отнюдь не как об объекте недвижимости (в ней земля – некий признак невидимости для недвижимых объектов, тогда как сама она есть не имущество, а нечто иное – своеобразный «отголосок» советского понимания земли). Хотя если земля (неразмежеванная на участки) не является имуществом, то может ли она при этом быть объектом права собственности, а государственная собственность на землю (именно на землю, а не на земельные участки) законодательством предусмотрена[59]. Кроме того, если землю не признавать имуществом, то возникает вопрос о правомерности оценки земельных массивов, не «нарезанных» на участки (поскольку получается, что такие массивы и просто земли не являются имуществом).

Вне зависимости от приведенных выше рассуждений не только и 1) земельные участки (как и 2) их части), но и 3) землю (земельный фонд), представляющую собой природные объект и одновременно – ресурс[60] следует признавать в качестве ключевых объектов земельных отношений.

Но до настоящего времени второе и третье понятия детально не раскрыты, но, если отсутствие последнего этого не вызывает проблем в правоприменительной практике, но пробел в части дефиниции «часть земельного участка» влечет за собой некоторые сложности. Например, такую часть порой путают с долей в праве на участок. Также вполне уместен вопрос – являются ли различными частями участка его застроенная и незастроенная территории и т.п. В учебном процессе такой частью предлагается понимать ту территорию земельного участка, правовой режим которой отличается от его остальной территории, но при этом такая часть не индивидуализирована в такой степени, чтобы считаться самостоятельным земельным участком, – у нее нет установленных в ходе межевания границ. Примером таких частей могут быть территория, обремененная сервитутом (когда правом прохода или проезда обременен не весь земельный участок, а только его часть), или часть участка, оказавшаяся в границах зоны с особыми условиями использования территории. Однако, как отмечено выше, соответствующего законодательного определения нет.

Что касается определения «земельный участок», то в законодательстве оно есть, но последние 15 лет оно весьма нестабильно. Сейчас – это недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (2015 г.). Этому, действующему сейчас определению свойственен существенный недостаток – в нем нет упоминания о границах участка. Полагаем, что указания лишь на индивидуализирующие признаки недостаточно – ведь они могут быть и у части участка[61]. Такая отдельная часть участка может выступать в роли самостоятельного объекта правоотношения, лишь в таких случаях, когда для нее установлены особенности в использовании. Однако раскрытие в законодательстве понятия «часть земельного участка», отсутствует, что влечет некоторые сложности. Такую часть участка путают с долей в праве на участок. Также часто возникает вопрос – являются ли различными частями участка (например, предоставленного для садоводства) его застроенная и незастроенная территории и т.п. Но для понимания ее отличия от земельного участка в учебных целях под ней следует понимать такую его часть, правовой режим которой отличается от его остальной территории, и при этом такая часть не индивидуализирована в такой степени, чтобы считаться самостоятельным земельным участком, – у нее нет установленных в ходе межевания границ. Примером таких частей могут быть территория, обремененная сервитутом (когда правом прохода или проезда обременен не весь земельный участок, а только его часть), или часть участка, оказавшаяся в границах зоны с особыми условиями использования территории.

Также следует отметить, что ЗК РФ не относит к объектам земельных отношений земельную долю. Это объясняется тем, что объект таких отношений иной – находящийся в долевой собственности участок, а указанная доля – лишь доля в праве на этот участок (п. 1 ст. 15 Закона об обороте сельхозземель). В то же время особенности статуса таких долей и совершения с ними сделок позволяют рассматривать их как самостоятельный и весьма специфичный объект земельных отношений (особенно наглядно это проявлялось в 1990-е гг., да и сейчас – см., например, как происходит прекращение прав на невостребованные доли).

В результате современное земельное законодательство имеет сложную структуру и при этом содержит в себе множество отсылок к нормам иных отраслей. Так относительно правового режим земель лесного и водного фондов (не лесов и водных объектов, а именно земель) в ЗК РФ почти ничего нет. И все это урегулировано соответственно, лесным и водным законодательством. Тогда как в ЗК РФ об этих «земельных» вопросах говориться лишь, какие именно земли входят в состав этих лесных и «водных» земель (ст. ст 101 и 102). Аналогична ситуация с реализацией принципа земельного законодательства о платности землепользования. Он провозглашен в пп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, еще одна статья кодекса определяет земельный налог и арендную плату в качестве форм такой платы (п. 1 ст. 65 ЗК РФ), тогда как порядок исчисления и уплаты указанного налога полностью регулируется законодательством о налогах и сборах.

В вопросах управления земельным фондом земельное законодательством взаимосвязано с административным законодательством (последнее, как «управленческое» право, регламентирует организацию и деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих такое управление). Ведь государственное управление земельным фондом, с одной стороны представляет собой лишь разновидность управленческой деятельности государственных органов в целом (и вопросы, связанные с организацией системы и структуры органов управления, их функциональным разделением, взаимодействием и компетенцией разных уровней, регулируются административным правом). Такое управление практически в любой сфере представляет собой комплекс взаимодополняющих, но при этом относительно самостоятельных действий (элементов), объединенных выполнением общей функции: 1) анализ состояния объектов управления, закономерностей их развития и разработанная на его основе программа осуществления управленческих действий; 2) создание и упорядочение объекта управления, а также формирование субъекта управления; 3) непосредственно регулирование, которое может носить как нормативный характер, так и осуществляться путем адресного (командного) регулирования; 4)  контроль за соблюдением регулирующих предписаний; 5) информационное обеспечение, на котором базируются все вышеперечисленные составляющие системы управления. Все это регулируется достаточно универсальным образом. Так, с 2004 г. для федеральных органов исполнительной власти (за небольшим исключением) установлена трехзвенность, согласно которой их функции и полномочия по общему правилу следующие:

– выработкой государственной политики в соответствующей сфере самостоятельным нормативно-правовым регулированием занимаются министерства, которые издают НПА, содержащие правила для неопределенного круга лиц;

– контролем и надзором, а также выдачей различных лицензий и разрешений осуществлять определенный вид деятельности и регистрацией актов, документов, прав и объектов занимаются службы;

– оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом занимаются агентства, на них же возложено осуществление различных правоприменительных функций (кроме контроля и надзора).

С другой стороны, нормами земельного права (и законодательства) определены специфика деятельности этих органов, обусловленная особенностью объекта управления – земли, а также содержание их действий в процессе обеспечения рационального использования земель и их охраны. Также нормами земельного законодательства урегулировано осуществление таких специфических функций управления земельным фондом как землеустройство, мониторинг земель и др. Наконец, согласно ЗК РФ все положения и привлечении ответственности за земельные правонарушения определены в зависимости от тяжести правонарушения уголовным, административным или трудовым законодательством.

Впрочем, наиболее явно на необходимость особого разграничения норм земельного и какого-то иного законодательства в ЗК РФ указано только на соотношение с гражданским (п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Объяснением этого являются не только то, что у них совпадает предмет регулирования (отношения по поводу земельных участков).

Поэтому для баланса в соотношении норм земельного и гражданского законодательства применительно к имущественным отношениям по поводу земельных участков исключительно важным стало принятие ЗК РФ в 2001 г. Его нормы позволили устранить ранее возникшую пробельность федерального земельного законодательства, а также разграничить действие его норм и норм гражданского законодательства (ст. 3). Вот уже почти 20 лет как:

– имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами;

– отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (т.е. земельные отношения) регулируются земельным законодательством.

Применительно к использованию земель сельскохозяйственного назначения такими законодательными регуляторами в настоящее время являются.

1. Ст. ст. 77 – 80 ЗК РФ, согласно которым:

– к таким землям отнесены все, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей;

– в этих составе земель выделяют имеющие разный режим 1) сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями), которые имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, и 2) другие земли – занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

При этом особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Также с 2017 г. сельхозугодья больше не включаются в границы территорий, предназначенных для того, чтобы вести на них садоводство в собственных нуждах, а также связанное с таким садоводство строительство (домов, хозяйственных построек и гаражей);

– любые земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства);

– ограничен круг их пользователей. Он сейчас представлен крестьянскими (фермерскими) хозяйствами – для осуществления их деятельности; гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов и, наконец, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

– возможно временное – на период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов – использование этих земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации соответствующих объектов сооружений (на основании публичного сервитута при условии наличия утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода этих земель в земли иных категорий);

– земельные участке сельскохозяйственного назначения, приобретаемые Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием поступают в фонд перераспределения земель, который предназначен для перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности, расширения такой деятельности, создания и расширения личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель. 4. Сведения о наличии земель в этом фонде являются общедоступными.

С 2016 г. п. 4 ст. 78 ЗК РФ запрещает использовать для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства любые участки сельхозназначения, расположенные ближе 30 км. от поселений.

Кроме того, нормы гл. 2 ЗК РФ регулируют охрану земель и почв, они: 1) обязали землепользователей проводить мероприятия по охране почв и их плодородия (ст. 13) и не допускать его ухудшения (ст. 42); 2) определили, что использование земельного участка способами, приводящими к существенному снижению плодородия, являются основанием для прекращения прав на землю (ст. ст. 45, 46); 3) предусмотрели возможность консервации земель (ст. 13). К настоящему времени федеральным законодателем уточнены цели охраны земель (новая ред. ст. 12 ЗК РФ) – наряду с прежними 1) предотвращение негативного воздействия на земли и почвы и 2) ликвидация их последствий (если предотвратить такое воздействие не удалось), в качестве еще одной цели указано на 3) обеспечение рационального использования земель[62].

Однако обозначение новой задачи, связанной с рациональным использованием земель, не получило последующего законодательного развития. Так, основным институтом, обеспечивающим такое использование, является землеустройство.

2. Между тем, все изменения, которые соответствующий специальный федеральный закон[63] (далее – Закон о землеустройстве) претерпел с момента его принятия, представляли собой исключения из него объектов и видов работ, традиционно считавшихся землеустройством. Сначала (в 2005 году) были значительно упрощены правила межевания объектов землеустройства: определение координат границ участков было заменено описанием их местоположения[64], затем (в 2006 году) из состава землеустроительных работ были исключены геодезические и картографические работы[65] (это привело к снижению точности землеустроительных работ). Наконец, в 2008 году произошло законодательное упразднение одного из двух видов землеустройства – территориального, а земельные участки перестали быть его объектами[66]. Казалось бы, после принятия решения о провозглашении рациональности использования земель одной из задач по их охране, изъятия из Закона о землеустройстве должны были прекратиться, а уже осуществленные – пересмотрены, но тенденция продолжилась. И в 2014-2015 годах из числа объектов землеустройства были исключены также зоны с особыми условиями использования территорий[67]; а в 2017 году – и территориальные зоны[68].

3. Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» [69] (далее – Закон о мелиорации) и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [70] (далее – Закон о плодородии). Их принятие позволяло предполагать развитие соответствующей подотрасли – почвоохранного законодательства, которое было бы одновременно и отдельной ветвью земельного права (очень важной в условиях его пробельности того времени), и одним из подразделов формировавшегося тогда экологического права.

Согласно названным законам, в качестве основных направлений обеспечения плодородия были определены: 1) разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ по обеспечению воспроизводства плодородия; 2) учет и мониторинг его показателей; 3) выработка связанных с обеспечением плодородия стандартов и нормативов, а также планов проведения специальных мероприятий агротехнического, агрохимического, мелиоративного, фитосанитарного, противоэрозионного, реабилитационного (в отношении загрязненных земель) и иного характера; 4) финансирование указанных мероприятий; 5) контроль за качеством используемых при обеспечении плодородия агрохимикатов и пестицидов, а также за тем, насколько безопасным является обращение с ними; 6) создание базы в данных в области плодородия (ст. 11 Закона о плодородии).

Однако в последующем эти положения не только не были реализованы, но и многие из них утратили силу. Так, изменения в Закон о плодородии вносились 7 раз (в Закон о мелиорации – 11 раз). Причем, практически все эти изменения заключались в признании утратившими силу его норм либо же в их новом «усеченном» изложении.[71].

При исследовании современных проблем отечественного земельного законодательства важно учитывать особенности его формирования, в частности его радикальной трансформации в 90-х годах и начале ХХI столетия.

В советский период земельное законодательство было основано на следующих принципах:

1. Исключительность права государственной собственности на землю. Суть данного принципа состояла, во-первых, в неизменной принадлежности всех земель в пределах государственных границ только государству, и в недопустимости возникновения права собственности на нее других субъектов, а, во-вторых, – в том, что земля была неотчуждаема и не могла находиться в гражданском обороте и не признавалась имуществом. Из этого основополагающего принципа логически вытекал следующий принцип.

2. Земельные отношения не подлежали регулированию нормами гражданского законодательства (в нем было прямое указание, что земельные отношения должны регулироваться только земельным законодательством[72]).

3. Предоставление земли гражданам и юридическим лицам со стороны государства–собственника только на праве пользования. Такое право возникало лишь по воле государства. Даже в тех случаях (вторичное землепользование), когда право землепользования возникало не на основании акта компетентных государственных органов, а в результате передачи земли первичными землепользователями (например, сельхозпредприятие своим работникам), то это происходило с дозволения государства.

4. Бесплатность землепользования, согласно которому отношения между государством, как исключительным собственником земли, и отдельными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами по поводу пользования землей были лишены какой-либо коммерческой основы.

5. Устойчивость землепользования, т.е. настолько продолжительная длительность сроков пользования землей, которая позволяла полностью использовать все полезные свойства земли и результаты улучшений, произведенных землепользователями. Это обеспечивалось тем, что в СССР преобладало бессрочное землепользование.

6. Плановость, т.е. установление перспективных планов рационального использования земельных ресурсов страны, обеспечивающих потребности сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства, а также планов мероприятий по мелиорации земель и повышению плодородия почв (общесоюзная компетенция) и перспективных планов использования земельного фонда (республиканская компетенция)[73].

7. Приоритет сельскохозяйственного землепользования, который выражался, в том числе в нормировании (ограничении) размеров несельскохозяйственных землепользователей.

8. Целевой характер землепользования, в соответствии с которым единый государственный земельный фонд классифицировался на отдельные категории земель (к началу земельной реформы 90-х годов их было 7) в соответствии с их основным хозяйственным назначением. Принадлежность к определенной категории определяла и правовой режим земель.

9. Обеспечение рационального использования земли государством и всеми землепользователями, в частности, последние были обязаны рационально использовать предоставленные им земельные участки[74].

К настоящему времени все эти принципы пересмотрены: первые шесть вообще не нашли отражения в обновленном законодательстве, а содержание остальных трансформировано. Так, приоритет сельскохозяйственных угодий, казалось бы, сохранен[75], но указанные земли сравнительно легко отводятся под застройку, а ограничения (нормативы) в части потребности земель для несельскохозяйственных целей, если и сохранились в отдельных актах, принятых в советский период, на практике не соблюдаются.

Правовой режим земель определяется исходя не только из их принадлежности к той или иной категории, но и с учетом их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются градостроительным законодательством. Кроме того, Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 – 2017 годы[76] прямо предусматривают отказ от института категорий земель. Что касается рационального использования земли, то, как Земельный, так и Гражданский кодексы упоминают про правила рационального использования земли, но ни соответствующих правил, ни раскрытия понятия «рациональности» в действующем законодательстве не имеется.

Кардинальные пересмотр земельного законодательства связан с проведение в начале 1990-х гг. реформы, включавшей в себя такие новации как массовая приватизация земли, вовлечение ее в гражданский оборот, введение платы за пользование ею. Осуществление реформы и последующее развитие земельных отношений было обеспечено путем законодательных изменений, которые предусматривали как обновление массива нормативных правовых актов советского периода (особенно, на первом этапе реформ, в последующем такие акты утратили свою силу и значение), так и принятие новых законов (и развивавших их подзаконных актов), которые регулировали общественные отношения, не допускавшиеся в советский период. Кроме того, в последующем шла корректировка и таких сравнительно недавно принятых законов и подзаконных актов. Все это произошло в несколько этапов.

Первый этап связан с тем, что в 1990-1991 гг. произошло принятие таких законов, которые положили начало трансформации всего прежнего земельного законодательства. Уже тогда было введено многообразие форм собственности на землю, установлена плата за землепользования, а некоторых (тогда еще – весьма ограниченных случаях) уже допускались приватизация земли и ее гражданский оборот. Причем, в то время земельные преобразования были своего рода вспомогательным мероприятием при проведении аграрных реформ. Даже осуществлявшееся в значительных объемах предоставление земли гражданам для садоводства, огородничества и расширения личных подсобных хозяйств, как наиболее ощутимый результат первого этапа реформы, было направлено на изменение структуры производителей сельскохозяйственной продукции. Уже позднее с вовлечением земли в рыночный оборот, распространением реформы на городские земли, постепенным увеличением платежей за землю, носивших в начальный период символический характер, земельная реформа затронула интересы практически всего населения страны.

Началом реформирования земельных отношений следует считать решение союзного законодателя – введение в действие в марте 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Спустя месяц согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1990 г. «О некоторых вопросах предоставления и изъятия земель» изменился порядок землепользования в сельских населенных пунктах – в ведение сельских и поселковых советов передавались земельные участки для последующего предоставления их гражданам под ЛПХ, огородничество, сенокошение, пастьбу скота и индивидуальное жилищное строительство. Дальнейшее преобразование земельного законодательства осуществлялось на основе республиканских (РСФСР) актов, в соответствии с которыми претерпела определенную трансформацию и вся прежняя система управления земельными ресурсами (в т.ч. был создан специализированный орган – Госкомзем РСФСР, который имел четкую вертикаль до районного уровня).

Новым этапом в развитии земельного законодательства стало принятие в 2001 г. ЗК РФ и ряда других земельных законов[77].

Как отмечено выше, именно принятие ЗК РФ позволило четко разграничить сферы действия двух отраслей законодательства – земельного и гражданского. Также в кодексе удалось конкретизировать федеральные, региональные и муниципальные полномочия в сфере в земельных отношений, виды земельных прав граждан юридических лиц, основания и порядок их возникновения и прекращения. В нем же определены особенности оборота земельных участков, правового режима каждой из категорий земель. Также в ЗК РФ сформулированы принципы, которых теперь соответствуют все нормы земельного законодательства:

1. Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, который направлен на развитие закрепленных в Основном законе положений о том, что земля – это основа жизни народов и их деятельности. Поэтому все нормы права, регулирующие отношения, связанные с земельными ресурсами, должны учитывать, что эти ресурсы выступают одновременно в качестве:

– природного объекта, который подлежит охране как важнейший природный компонент;

–  ресурса, используемого в качестве средства производства (в сельском хозяйстве – главного средства производства), который служит основой хозяйственной и любой иной деятельности;

– недвижимого имущества (выше отмечено, что это не только земельные участки, но и неразмежеванная земля), объекта прав не него.

Поэтому нормами земельного законодательства предусматриваются особые требования в части рациональному землепользования и охраны земель. В частности, определяя права и обязанностей в процессе использования земель соответствующие статьи ЗК РФ предусматривают:

– предписания соблюдать экологические, строительные, санитарно-гигиенические и иные специальные требования[78];

– такие способы землепользования, которые не будут причинять вреда окружающей среде;

– выполнение разного рода мероприятий, направленных на охране земельных и иных природных ресурсов[79].

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Это значит, что в целях охраны окружающей среды должны быть установлены определенные ограничения хозяйственной свободы правообладателей земельных участков, а также такие ограничения должны преследовать цель обеспечить продовольственную безопасность страны исходя из пригодности соответствующих земель для использования в сельскохозяйственном производстве и их ценности. Так, развивая этот принцип п. 1 ст. 79 ЗК РФ определено, что для сельскохозяйственных угодий (составляющих всего 12,9% от общей площади земельного фонда страны) не только установлен приоритет в использовании, но все они также подлежат особой охране. Что касается особо ценных продуктивных угодий, то они даже подлежат включению в перечни таких земель, для которых совсем не допускается их использование в других целях – это регулируется региональными законами (п. 4 ст. 79 ЗК РФ).

3. Принцип о приоритете охраны жизни и здоровья человека, также, как и предыдущие, сформулирован в развитие конституционного положения о земле как основе жизни и деятельности народов. Но если следование первым двум принципам направлено на охрану жизни и здоровья людей лишь косвенно, то это принципиальное требование ЗК РФ предусматривает, что при использовании и охране земель должны приниматься только такие решения и выполняться такие действия, обеспечат сохранение человеческих жизней и позволят не допустить вредного воздействия на здоровье людей (при этом отдельно оговаривается, что этому требованию нужно следовать, даже если на это потребуются более высокие затраты).

4. Принцип об участии граждан, общественных и религиозных организаций в решении вопросов, затрагивающих их земельные права. Он реализуется таким образом, что все они могут привлекаться подготовке решений, исполнение которых в дальнейшем может повлиять на состояние земельных ресурсов. Этим принципом указанные лица фактически причислены участникам управленческих отношений в сфере земельных отношений. Для этого органам публичной власти вменено в обязанность предоставить им возможность участвовать в этом (в таком порядке и в таких формах, которые предусмотрены законодательно). Этот принцип был реализован, в частности через механизм общественных слушаний обязательных для решения вопроса о публичном сервитуте[80]. Или же это осуществление указанными лицами общественного земельного контроля за деятельностью публичных власти и управления, когда теми принимаются решения, затрагивающие земельные права и законные интересы этих лиц.

5. Принцип, провозгласивший единую судьбу земельных участков и прочно связанных с ними объектов, означает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе этих участков, как главной вещи (за исключением случаев, установленных федеральными законами), в том числе при их гражданском обороте. В данном случае следует указать на ранее уже отмеченное совпадение ключевых положений и норм земельного и гражданского права. Пятый принцип земельного законодательства фактически дублирует более общее положение гражданского законодательства о том, что принадлежность должна следовать судьбе главной вещи. Конечно же связь земельного участка и таких объектов была всегда, но в условиях исключительности госсобственности на землю ни она, ни ее участки не были вещью (имуществом). С 1990-х гг. это изменилось (участок – недвижимость – ст. 130 ГК РФ), а с 2001 г. в земельном законодательстве такой главной вещи определены именно земельные участки, а здания, сооружения и др. прочно связанные с ним вещи – его принадлежностями.

Дальнейшее развитие этот принцип получил в нормах о том, что:

– при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник;

– не допускается отчуждение участка без находящегося на нем здания (или сооружения), если их правообладателем является одно лицо;

– если здание (сооружение) принадлежит собственнику земельного участка, на котором оно расположено, то произвести его отчуждение) можно только вместе с таким участком[81].

Также при разграничении государственной собственности на землю к федеральной, региональной или муниципальной собственности относятся земельные участки, занятые зданиями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующего публичного образования.

Данный принцип получил свое развитие также в том фактически речь идет об объединение участка и расположенных на нем объектов в одну сложную вещь (земельно-имущественный комплекс)[82].

6. Принцип о приоритете сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий предусматривает запрет (или ограничение) изменения назначения ценных земель сельхозназначения, а также занятых защитными лесами, земель ООПТ и иных особо ценных земель. Примером последующей реализации этого принципа являются положения Закона о переводе земель, содержащие строго ограниченный перечень случаев, когда такое изменение (перевод в другую категорию) допускается. Но приоритет указанных земель не означает, что земли других категорий малозначимы – ЗК РФ прямо указывает на это.

7. Принцип о платности использования земли означает, что по общему правилу любое использование земли в современной России осуществляется за плату (но федеральными или региональными законами могут быть предусмотрены исключения). В постсоветской России такая платность была введена с 1992 г.[83], а до этого советское земельное право исходило из противоположного принципа – все предприятия, организации и учреждения (государственные, кооперативные или общественные) и граждане бесплатно пользовались предоставленной им землей[84].

8. Принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно нему менно принадлежность земель к определенной категории (наряду с установленным для них разрешенным использованием[85]) определяет их правовой режим. Это один из немногих принципов земельного права, сохранившихся с советского периода. Однако Основами госземполитики 2012-2020 предусматривается отказ от законодательного закрепления данного принципа.

9. Принцип, предусматривающий разграничение государственной собственности на землю на федеральную, региональную и муниципальную собственность. То есть, у всех земель, которые не были приватизированы в период земельной реформы 1990-х гг. и последующих лет, должен появиться конкретный публичный собственник. Необходимость такого разграничения была очевидна уже в самом начале земельной реформы[86]. Но лишь в 2001 г. он был принят – Закон о разграничении госземсобственности, но в 2006 г. он был признан утратившим силу и с тех пор процесс разграничения регулируется положениями ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[87]. Учитывая недостаточность правового регулирования данного процесса в первое десятилетие земельной реформы (и позднее его начало), он все еще продолжается – к настоящему времени неразграниченными являются около трети от общей площади государственных земель.

10. Принцип о дифференцированном подходе к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Данный принцип исходит из того, что все земли имеют различное качество, отличаются друг от друга своими природными характеристиками и показателями, имеют различное экономическое и социальное значение в жизни общества.

11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Этот принцип предусматривает поддержание в земельных отношениях баланса публичных и частных интересов. Нормы, направленные на реализацию данного принципа, в частности не просто допускают принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, но предусматривают защиту интересов правообладателей такого участка (ст. 49, гл. VII.1 ЗК РФ). Также сочетание интересов общества и государства (или муниципалитета) с одной стороны и законных интересов правообладатели участков обеспечивается через институт публичных сервитутов (ст. 23, гл. V.7 ЗК РФ).

12. О важности для земельно-правовое отрасли принципа разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, как и об его актуальности на разных этапах соотношения этих отраслей сказано выше.

13. Принцип государственного регулирование приватизации земли – примером его практической реализации стало, в частности, то, что с 2015 г. федеральным законодателем изменены правила предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности участков. И если до этого местные органы могли самостоятельно решать предоставлять ли в собственность частного лица земельный участок без торгов или проводить торги (самостоятельно выбирая, будет это конкурс или аукцион), то после внесенных в ЗК РФ изменений[88]. единственным способом такой приватизации стали торги в форме аукциона[89].

Конечно содержанием ст. 1 ЗК РФ все принципиальные положения земельного законодательства не ограничены. Так в иных статьях ЗК РФ[90] или в других федеральных законах (что в своей совокупности и составляет систему федерального земельного законодательства) закреплен ряд дополнительных – специальных принципов. Так, согласно Закону, об обороте сельхозземель оборота земель сельхозназначения основан на таких принципах как сохранение целевого использования участков, преимущественное право региона на их покупку и др.

Почти сразу после принятия ЗК РФ удалось подготовить и принять законы, урегулировавшие отдельные, но весьма принципиальные вопросы (не нашедшие в силу их сложности отражения в кодексе), связанных с усложнением земельных отношений, которое произошло из-за новых обстоятельств –смена земельного строя, переход от экономики командно-планового типа к рыночному постиндустриальному обществу:

правила оборота земель сельхозназначения (2002 г.)[91];

порядок перевода земель между их категориями (2004 г.)[92];

объединение системы кадастрового учета земельных участков с иными объектами и детализация такого учета (2007-2008 гг.)[93].

Также нельзя не отметить работу по совершенствованию ЗК РФ и принятых одновременно с ним федеральных законов.

В последующие годы эти законы претерпели значительную трансформацию. Так, ЗК РФ в изначальной редакции включал в себя 18 глав и 103 статьи, сейчас это 28 глав и 167 статей (при том, что 24 статьи признаны утратившими силу, из них 4 дополнительно введенных за это время). Наиболее существенные изменения были внесены в ЗК РФ в 2008, 2015, 2018 и 2019 гг., когда он был дополнен новыми главами:

в 2008 г. – одна новая глава «I.1. Земельные участки» (вопросы их образования);

в 2015 г. – семь новых глав (V.1-V.6, VII.1, урегулировавшие вопросы предоставления и изъятия земельных участков, а также их обмена, перераспределения и ряд других);

в 2018 г. – одна новая глава V.7 «Установление публичного сервитута в отдельных целях» (цели, условия их установления, подача ходатайства, уполномоченные органы и др.);

в 2019 гг. – одна новая глава XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий (виды таких зон, порядок их установления).

Другие федеральные законы вообще утратили силу.

Например, в 2006 г. – Закон о разграничении госземсобственности (2001 г.) – считалось, что введенная им процедура разграничения государственной собственности на землю была весьма сложной. Отметим, что из-за его признания утратившим силу обновленными нормами-основаниями такого разграничения был дополнен Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.1)[94], но при этом ряд процедурных вопросов (ранее решенных в Законе о разграничении госземсобственности) остался без надлежащего урегулирования на законодательном уровне.

В 2008 г. – Закон о земельном кадастре (2000 г.) – в связи с принятием Закона о кадастре и переходом к единой системе учета недвижимого имущества. Для фиксации особо ценных земель важно, что закон, который действовал в 2000-2008 г. больше отражал публичные интересы. Так земельный кадастр велся для того, чтобы обеспечивать: публичное земельное управление; контроль в данной сфере; проведение мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель и землеустройству. На основании его данных взимались обоснованные платежи за землю, а также осуществляюсь иная деятельность, связанная земельными участками[95]. При этом Закон о земельном кадастре, конечно же, входил в систему земельного законодательства.

Однако спустя 8 лет данный закон был признан утратившим силу, и вместо государственного земельного кадастра был введен государственный кадастр недвижимости[96], который имел два ключевых отличия.

Во-первых, ведение кадастра недвижимости не преследовало вышеназванных целей, по сути, он стал лишь предварять регистрацию прав на недвижимость[97] и обеспечивать ее налогообложение, а во-вторых, с 2008 года формирование земельных участков осуществляется в результате не землеустроительной, а кадастровой деятельности, которую осуществляют соответствующие инженеры на основе договора подряда[98]. Наконец Закон о кадастре уже проблематично позиционировать, как входящий в систему земельного законодательства.

В том же 2008 г. из Закона о землеустройстве (2001 г.) были исключены нормы, связанные с территориальным землеустройством, а земельные участки, выступавшие в роли основного объекта землеустройства на протяжении столетий, перестали быть его объектами[99].

Отдельно следует остановиться на Законе об обороте сельхозземель (2002): 1) он имел принципиальное значение (именно предмет его регулирования и его характер были истиной причиной неспособности федерального законодателя долгое время принять Земельный кодекс, что удалось лишь в 2001 году, «вынеся» все спорные вопросы в Закон об обороте сельхозземель); 2) в нем впервые был применен подход (по вышеуказанной причине) – делегировать региональным законодателям спорные вопросы (о максимально допустимой концентрации площади сельхозгодий у одного лица, о соотношении полномочий региональных и местных органов, когда о реализуют преимущественное право публичной власти на покупку участков – в этой части данный Закон (федеральный) носит характер рамочного, передавая последующую конкретизацию ряда его положений на уровень региональных законов); 3) его принципиальные положения затем пересматривались и действующие сейчас нормы радикально отличаются от изначальной редакции (о соотношении публичных полномочий и возможностей сельскохозяйственных организаций, о правах собственников земельных долей).

Современный (высоко динамичный) этап в развитии земельного законодательства начался в 2014 г. Тогда и в последующее годы в ЗК РФ и ряд других федеральных законов были внесены весьма масштабные и принципиальные поправки. Перечислим и кратко охарактеризуем их.

1. Новый порядок предоставления земельных участков (Федеральный закон № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.). Согласно нему:

– полномочия предоставлять участки, государственная собственность на которые все еще не была разграничена (такие земли тогда составляли более 40% земельного фонда страны) перешли от местного органов районного уровня к поселениям;

– основным (в большинстве случаев – исключительным) способом предоставления участков стали земельные аукционы (до принятия этого закона могли проводится также и конкурсы, а региональные и муниципальные органы самостоятельно решали проводить ли вообще земельные торги или предоставить участок сразу на основании обращения заявителя; с 2015 г. предоставление без торгов возможно – как исключение, но все эти исключения прямо определены федеральным законодателем в ЗК РФ). Еще одном новшеством стало то, что инициировать проведение аукциона, смогли как органы власти, предоставляющие участки, так и заинтересованные в них лица.

2. Размера штрафа (административного) за неиспользование участка из земель сельхозназначения зависит от величины его кадастровой стоимости (Федеральный закон № 6-ФЗ от 3 февраля 2014 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях») – он варьируется от 0,3% до 10% от нее (в зависимости от категории нарушителя и обстоятельств его проступка).

3. Реализация мер по совершенствованию контрольно-надзорных функций в земельной сфере (Федеральный закон № 234-ФЗ от 21 июля 2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.), предусматривающих в т.ч.:

– упорядочение проверок соблюдения земельного законодательства в рамках госземнадзора и введение качественно новой формы его проведения – административных обследований (альтернативных проверкам, при таких обследованиях госземинспектора вообще посещают участки и не взаимодействуют с их правообладателями);

– регламентация взаимодействия в рамках госземнадзора и муниципального земельного контроля;

– разграничение (очередное) сфер ответственности полномочий надзорных органов;

– дополнение ранее осуществляемого мониторинга земель (теперь он стал мониторингом их состояния – наблюдения за тем, как меняются их количественные и качественные характеристики) двумя новыми видами: 1) использования земель (это контроль за их целевым использованием); 2) мониторинг в отношении земель селхозназначения иных категорий, используемых или предоставленных для сельскохозяйственных нужд.

4. Новые правила изъятия земель для государственных и муниципальных нужд (Федеральный закон № 499-ФЗ от 31 декабря 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу в 2015 г.), согласно которым изменилась роль государственных органов и органов местного самоуправления. Ранее на них возлагалась функция агента – посредника между тем, кто заинтересован в участке и тем, у кого его изымают. Теперь же те решают эти вопросы напрямую, а за публичными органами оставлена роль, скорее, контролера за этим процессом, гаранта справедливости выкупных платежей и их поступления.

Также Правила 2015 г. весьма подробно регулируют выявление правообладателей изымаемых объектов недвижимости, неучтенных в кадастре участков и а процедуру подготовки соглашения с хозяином изымаемых объектов об их изъятии. Важной мерой стало усиление защиты интересов граждан – несобственников участков (владельцев, пользователей)– не них стоимость их прав на участок приравнена к его рыночной стоимости (как если бы он был у них в собственности).

5. Налоговая база для объектов недвижимого имущества стала определяться из их кадастровой стоимости – как для земельных участков с 2005 г. (Федеральный закон № 284-ФЗ от 4 октября 2014 г. «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц», вступил в силу в 2015 г. – этим законом в НК РФ была добавлена новая глава («32. Налог на имущество физических лиц»). Это решение законодателя сблизило налогообложение объектов капитального строительства и земельной налогообложение, т.е. для всех объектов недвижимости удалось унифицировать режим налогообложения, однако ожидаемого перехода к единому налогу на недвижимость (согласно ст. 65 ЗК РФ) не произошло и вряд ли это состоится в ближайшей перспективе.

Следующие три решения федерального законодателя, принятые в самом конце 2014 и в 2015 годах, направлены на изменение кадастровых отношений.

6. Возможность проводить комплексные кадастровые работы (Федеральный закон № 447-ФЗ от 21 декабря 2014 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», действует с 2015 г.).

7. Изменение правил ведения кадастровой деятельности (Федеральный закон № 452-ФЗ от 30 декабря 2015 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и статью 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров», новые правила действуют с 2016 г.);

8. Объединение в единую систему кадастрового учета объектов недвижимость и регистрации прав на них (вместо ГКН и ЕГРП теперь ведется ЕГРН – Федеральный закон № 218-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственной регистрации недвижимости», вступил в силу в 2017 г.).

9. Совершенствование работы с заброшенными сельхозугодьями (Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее – Закон № 354-ФЗ; вступил в силу в 2016 году). Этот закон упорядочил процедуру выявления таких земель, механизм и принудительного изъятия и проведение торгов в отношении изъятых участков – с тем, чтобы он перешли к более эффективным арендаторам и собственникам.

10. Изменение условий осуществления кадастровой оценки (Федеральный закон № 237-ФЗ от 3 июля 2016 г. «О государственной кадастровой оценке», вступил в силу в 2017), которая теперь возложена не на независимых оценщиков, а на бюджетные учреждения (подробнее – см. далее).

11. Особые условия предоставления земельных участков гражданам в регионах Дальневосточного федерального округа (Федеральный закон № 119-ФЗ от 1 мая 2016 г. «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступал в силу поэтапно в 2016-2017).

Этот закон был принят для того, чтобы привлечь граждан на постоянное место жительства в Дальневосточный федеральный округ, снизить сформировавшийся там отток населения, и в конечном итоге – способствовать ускорению социально-экономического развития данного региона. Им установлены особенности предоставления (и последующего использования) находящихся в государственной или муниципальной собственности только таких земельных участков, которые расположены на территориях Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Приморского края, Хабаровского края, Амурской области, Магаданской области, Сахалинской области, Еврейской автономной области, Чукотского автономного округа. Эти особенности будут действовать в течение 15-20 лет (до 2035 года – связанные непосредственно с предоставлением участков, а до 2040 года – с их использованием и переоформлением прав на них). Они предусматривают, что участки предоставляются:

а) только гражданам Российской Федерации. Причем до 1 февраля 2017 г. это могли быть только граждане, имеющие регистрацию по месту жительства на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

б) однократно;

в) площадью не более одного гектара одному гражданину (но граждане могут объединяться);

г) только в безвозмездное пользование (наследуемое по закону) сроком на 5 лет без возможности распоряжаться земельным участком или правом безвозмездного пользования им. По истечении этого срока такой участок можно бесплатно переоформить либо в аренду, либо в собственность (кроме земель лесного фонда, причем, в случае если к одному гражданину перешли права иных граждан и общий размер участка превысит один гектар, то превышающая этот размер площадь выкупается, но по льготной цене – 15% от кадастровой стоимости);

д) в порядке очередности (при наличии нескольких желающих).

Отступая от принципа категорийности земель (согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории) этот закон (ст. 8) позволяет использовать земельный участок для осуществления любой не запрещенной федеральным законом деятельности.

12. Устранение противоречий данных лесного реестра и ЕГРН об учтенных лесных участках (Федеральный закон № 280-ФЗ от 29 июля 2017 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», вступил в силу в 2017, так называемый закон о лесной амнистии). Данный закон направлен на:

– устранение пересечения (наложения) границ между лесными участками и смежными земельными участками (по официальным данным имеется более 370 тыс. таких наложений, в действительности же эта цифра, скорее всего, превышает 2 млн.).

– защиту прав граждан и юридических лиц, чьи земельные участки из-за ошибок при учете зачастую лишались подтвержденного государством права на свои участки (причем без какой-либо компенсации – суды принимали решения, согласно которым осуществлялись аннулирование прав землю и даже снос домов) по причине того, что лесные участки, входящие в лесной фонд, не могут находиться в собственности граждан или юридических лиц (в силу п. 1 ст. 8 ЛК РФ);

– легализацию объектов недвижимости, находящихся в лесных и военных (упраздненных) городках на землях лесного фонда (их жители не могли зарегистрировать право собственности на жилье и землю, потребовать обеспечения транспортной доступности и объектами социального назначения из-за того, что это лесной фонд).

13. Изменение процедуры подготовки и проведения собрания собственников участка сельхозназначения, находящегося в общей долевой собственности (Федеральный закон № 447-ФЗ от 29 декабря 2017 г. «О внесении изменений в статьи 1 и 14.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», вступил в силу в 2018 году). В частности, повышен кворум собрания с 20% до 50% (если из-за недостижения нового – повышенного кворума оно не состоялось, то кворум повторного – 30%); теперь оно может принять решение только по таким вопросам, которые были заранее включены в его повестку и менять ее нельзя; а все новые решения, которыми отменяются изменяются принятые ранее должны включать в себя прямое указание на это.

При этом следует признать, что ряда охарактеризованных выше решений федерального законодателя были недостаточно проработаны и потребовали корректировки. Так, вступившие в силу в 2015 году новые правила предоставления участков уже через пару лет пришлось пересматривать. В частности, Законом они были исправлены в части предоставления в аренду участков сельхозназначения таким крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельхозорганизациям, которые участвуют в различных программах по государственной поддержке развития сельского хозяйства – проводить торги по таким участкам опять стало необязательно. Однако, ряд достаточно спорных решений 2014 года, связанных с изменением порядка предоставления земельных участков (излишнее ограничение регионального законотворчества в вопросах предоставления земельных участков, неоптимальность соотношения полномочий органов местного самоуправления в населенных пунктах) все еще нуждается в законодательном урегулировании.

14. Изменение правил использования садовых и огородных участков и других вопросов ведения садоводства и огородничества (Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[100], вступил в силу с 2019 г.):

– упразднена такая форма некоммерческого землепользования граждан как дачное хозяйство (или дачное строительство); теперь дачные участки приравнены к садовым, это же относится к соответствующим объединениям-товариществам (ч. 7 ст. 54);

– даны новые определения садового и огородного участков. Теперь оба вида участков считаются предназначенными для отдыха (причем в первую очередь!) – ранее эта цель признавалась только по отношению к садовым участкам («во вторую очередь»), а также для выращивания сельскохозяйственных культур для собственных нужд. Различие этих участков теперь в том, что на садовом участке можно разместить садовый или даже жилой дом, хозяйственные постройки и гараж, а на огородном – только хозяйственные постройки для хранения инвентаря и собранного урожая, причем такие, которые не являются объектами недвижимости. Также указанным законом введено понятие садового дома, как здания, которое предназначено для бытовых и иных нужд граждан, связанных с их временным пребыванием в нем, то есть это дом сезонного использования, (ст. 3);

– организационно-правовой формой для всех прежних садоводческих и огороднических объединений (некоммерческих товариществ, потребительских кооперативов, некоммерческих партнерств) стало товарищество собственников недвижимости (ч.ч. 1 и 3 ст. 4);

– легализовано то, что садовые и огородные участки могут быть как на землях сельскохозяйственного назначения, так и населенных пунктов (ч. 11 ст. 23), но больше нельзя включать сельскохозяйственные угодья в границы территорий, которые предназначены для ведения садоводства (п. 18 ст. 40);

– легализована возможность признать садовый дом жилым (и наоборот – ч. 3 ст. 23);

– установлено, что все правообладатели земельных участков для прохода и проезда к ним могут безвозмездно использовать участки общего назначения находящиеся в границах этих товариществ (ч. 5 ст. 24);

– отменен льготный для садоводческих и огороднических объединений порядок переоформления их права постоянного (бессрочного) пользования участками в качестве юридических лиц – ранее он не был ограничен по сроку, а теперь они обязаны это сделать до 2024 г. [101]).

Одной из основных причин законодательных ошибок последнего времени является игнорирование результатов научных исследований в соответствующих областях, недостаточное привлечение ученых и специалистов к разработке и экспертизе законопроектов.

Тем не менее, необходимо признать, что в целом рассмотренные новации 2014-2019 годов существенно и в правильном направлении изменили как непосредственно земельное законодательство, так и отрасли, смежные с ним. Также упомянем давно обсуждаемую идею отказаться от деления земель на категории, которая в случае ее реализации повлечет куда более значительные изменения (впрочем, такое предложение дискутируется уже почти 10 лет, и пока это не привело к его практическому осуществлению – основное опасение предлагаемого отказа от института категорий земель связано с тем, что при этом будет значительно упрощено выведение из аграрной сферы плодородных земель, которые сейчас защищены включением в состав соответствующей категории).

Вывод. Для федерального земельного законодательства период 2015-2020 годов стал новым этапом обновления, который сопоставим с периодом наиболее земельной реформы 1990-х гг. в ее радикальной фазе. Но поскольку при этом затронуты, не столько основы земельного строя или права частных лиц – субъектов земельных правоотношений, а главным образом – реализация публичными органами управленческих функций (предоставление участков, их учет и т.п.), то указанные изменения можно назвать правовым реформированием земельного управления. А, учитывая объем внесенных изменений и круг затронутых ими вопросов, вполне можно констатировать начало нового этапа в развитии земельного законодательства.

3.2 Обеспечение приоритета сохранения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий

Многочисленные факты неиспользования сельсхозугодий (по официальным итогам 2015 г. – 30 млн. га[102], т.е. шестая их часть никак не сткуются с тем, что рациональность при использовании этих земель выступает как важный фактором продовольственной безопасности страны, что оно необходимо для повышения конкурентоспособности на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Соответственно, если есть такие факты, должно быть и изъятие таких угодий (формально – участков), как ненадлежаще используемых. Такая санкция предусмотрена нормами сразу двух кодексов – ЗК РФ (ст. 44-46, 54) и ГК РФ (ст. ст. 284-287). Причем их положения – это даже не «забота» о продбезопасности, а прямая реализация конституционных положений о необходимости достижения в земельном вопросе баланса частных и публичных интересов[103]. В качестве признаков такого ненадлежащего использования, за которое следует их принудительное изъятие, законодательно закреплены три: 1) участок остается заброшенным (не используется) 3 года и более; 2) уровень его плодородия существенное снизился, 3) значительно ухудшилась экологическая обстановка. При наличии любого из этих признаков участок можно изымать у его правообладателя.

Но все 1990-е гг. наблюдался спад производства в отечественном АПК и прекращение его развития. Неиспользование сельхозугодий носило тогда массовый характер, и такое изъятие участка, отнюдь, не означало его рационального использования в последующем. Также имелись сложности в обосновании правомерности такой меры, что было обусловлено охарактеризованной выше проблемой пробельности земельного законодательства на федеральном уровне. Поэтому и изъятия пустующих участков (и даже его инициирования) во исполнение названных норм практически не было.

Но по мере того, как ситуации в АПК начала улучшаться в результате осуществления приоритетного национального проекта Развитие АПК (с 2006 г.), а затем – госпрограмм развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции (на 2008-2012 и 2013-2025 гг.) потребность в таких мерах воздействия на хозяев пустующих участков возникла. Постепенно сформировалась правоприменительная и судебная практика их изъятия. И она показала, что суды чаще отказывали в удовлетворении исков об изъятии заброшенных участков по процедурным причинам – в законодательстве отсутствовали как четкие признаки неиспользования, так и последовательность действий госземинспекторов и иных лиц и органов, вовлеченных в процесс изъятия.

В качестве примера практики тех лет можно взять дело (№ А56-58776/2010) об изъятии участка у ГУП «Красный пахарь». Леноблкомимущество обратилось Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с соответствующим иском. В обоснование своей позиции оно указало, что данное ГУП допустило неиспользование участка сельхозназначения площадью 474,4 га (все в пользовании этого ГУП было 2321,7 га). Этот факт был установлен местным органом госземнадзора в ходе состоявшихся 2 февраля 2007 г. и 1 июня 2007 г. проверок. Их итоги были актированы (с отражением в актах несоблюдения ГУП «Красный пахарь» требований земельного законодательства – неиспользовании им участков), также в адрес ГУП было вынесено предупреждение по данному факту. Но эти меры не подействовали, и в ходе проверок, которые были проведены 23 сентября 2008 г. и 28 мая 2009 г. также был подтвержден факт неиспользования участка (их результаты также были зафиксированы в необходимых актах). По истечении 5 дней после последней проверки орган госземнадзора признал своим постановлением ГУП «Красный пахарь» виновным в совершении административного правонарушения, тогда же был составлен и протокол о выявленном административном правонарушении, а на ГУП «Красный пахарь» наложен административный штраф. Кроме того ему было предписано устранить до 2 октября 2009 г. допущенные нарушения (в части неиспользования земли). Это предписание ГУП «Красный пахарь» не выполнил, за что 19 ноября 2009 г. было привлечено к очередному административному штрафу – теперь уже мировым судьей.

Казалось бы, факт правонарушения в виде неиспользования бесспорен, формальности воздействия на него органов госземнадзора и мирового судьи соблюдены, и иск Леноблкомимущество должен быть удовлетворён.

Однако Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области отказал в этом (решение от 10 марта 2011 г.). Причиной стала разница в датах – административное взыскание на не ГУП «Красный пахарь» было наложено не сразу при выдаче предупреждения, а спустя несколько дней. В формулировке о назначении первого штрафа (органом госземнадзора) не имелось указания о вынесении нарушителю предупреждения. Затем данное решение рассматривалось судами следующих инстанций (Тринадцатый арбитражный апелляционный суд – постановление от 22 июня 2011 г., Федеральный арбитражный суд Северо-западного округа – постановление от 11 октября 2011 г. и Высший Арбитражный Суд страны, который рассмотрел это дело в порядке надзора – определение от 25 января 2012 г. № ВАС-17788/11). Все они оставили изначальное решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области без изменения.

Для урегулирования законодательной неопределенности в 2010-2012 г. парламентарии[104], и Правительство[105] осуществили конкретизацию федеральных законодательных норм, регулирующих условия и процедуру изъятия неиспользуемых угодий, а также их последующую реализацию на публичных торгах. Но принятые тогда акты содержали несколько спорных и опять – неясных положений[106], поэтому практика их применения вновь выявила их весьма ограниченную эффективность. В частности, с 2008 г. в содержание ГКН никак не фиксировался составом участка по угодьям, тогда как утвержденные в 2012 г. признаки его неиспользования были увязаны как раз с водами угодий. Оставалось неясным и то, как быть, когда не используется какая-то часть участка – является ли это основанием применить механизм изъятия по отношению ко всему участку. Все это создавало почву для злоупотреблений.

В частности применявшийся в 2012- 2016 гг. механизм изъятия неиспользуемых участков сельхозназначения и проведения по ним торгов допускал:

– применение норм о принудительном изъятии не через 3 года (как это было формально установлено), а спустя только 5 лет – с учетом еще 2 лет отводимых для «освоения» предоставленного (приобретенного) участка;

– сложность провести внеплановую проверку участков юридических ли в рамках госземнадзора;

– вариативность в вопросе о том, кто – прежний хозяин используемого ненадлежащим образом участка, орган власти, обратившийся в суд с иском об изъятии этого участка, или сам суд, принимая решение об удовлетворении такого иска – будет устанавливать начальную цену при выставлении этого участка на торги земельного, не ясно было и как должна определяться такая цена;

– возможность для прежнего правообладателя участка участвовать в торгах по изъятому у него участку;

– неясность юридической судьбы такого участка, который изъят выставлен публичные торгах, но не был куплен на них.

Для того, чтобы усовершенствовать этот механизм в 2016 г. был принят Закон № 354-ФЗ, устранивший отмеченные выше недостатки:

1) согласно его ст. ст. 1 и 5, срок неиспользования участка, достаточный для применения процедур его изъятия, был сокращен до 3 лет (период освоения в 2 года теперь входит в этот срок. А для таких участков, которые ранее были реализованы на публичных торгах как ненадлежаще используемые, такой срок вообще составляет теперь всего 1 год (ст. 4);

2) согласно ст. 2 существенно упростились внеплановые проверки участков юридических лиц и больше не надо это согласовывать с органами прокуратуры;

3) в его ст. 5 решен вопрос о начальной цене ненадлежаще используемого участка, продаваемого на торгах, – его рыночная или кадастровая стоимость;

4) согласно ст. 5 правообладателю участка, допустившему его ненадлежащее использование, запрещено участвовать в торгах по этому участку (изъятому у него);

5) согласно ст. 5, кроме того, определено, что если выставленный на торги участок никто не купит (включая повторные торги по нему) региональным органами вменено в обязанность выкупить его за счет регионального бюджета.

В то же время все эти усовершенствования порядка изъятия неиспользуемых земель фактически перечеркнуты тем, что до принятия указанного закона срок неиспользования участка (в течение 3 и более лет подряд) исчислялся со дня возникновения прав на участок, а теперь – с момента выявления факта неиспользования. То есть при прежнем более длительном сроке (до 5 лет суммарно) в случае выявления факта неиспользования сразу применялись процедуры изъятия (если права на него возникли 5 и более лет назад), а при новом порядке – соответствующий срок (сокращенный до 3 лет) начинает течь с момента установления факта неиспользования. Получилось, что изменение, внесенное в Закон об обороте сельхозземель, дало результат прямо противоположный завяленной цели – ускорить изъятие неиспользуемых земель.

Также следует отметить, что после принятия Закона № 354-ФЗ и без того, нечеткое определение рационального (и как противоположного ему – ненадлежащего) использования земель оказалось не имеющим законодательного определения.

Так, даже количественное сопоставление упоминаний понятия «рациональное использования земель» отнюдь не в пользу действующего законодательства. Например, в Земельном кодексе РСФСР 1970 года[107] оно использовалось 12 раз, в кодексе 1991 года[108] (далее – ЗК РСФСР) – 13 раз. В действующем же ЗК РФ лишь указано, что образование земельных участков не должно приводить к недостаткам, препятствующим рациональному использованию земель (п. 6 ст. 11.9), а одной из целей охраны земель провозглашено обеспечение такого использования (ст. 12).

Причем, для научных работ изучение этого понятия было и остается весьма распространенным (в том числе и по причине отсутствия его легального закрепления – возможности для поиска открыты).

Так, И.А. Иконицкая и соавторы понимали под рациональным землепользованием достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны, как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом[109]. Примерно такой же подход мы видим у С.А. Боголюбова – рациональное использование – это такое, которое не причиняет вред земле как природному объекту, ведется по целевому назначению с оптимальной организацией территории[110]. К.Х. Ибрагимов и А.К. Ибрагимов выделяют в первую очередь эффективное производство в соответствии с объективными закономерностями развития природы и общества, (совокупность предпринимаемых для этого субъектами земельных отношений целенаправленных действий)[111].

В.П. Троицкий, С.Н. Волков и М.А. Гендельман дали в свое время наиболее развернутую характеристику понятия «рациональное использование земель», подразумевая под ним: 1) наиболее полный учет природных и экономических условий и свойств данной территории, 2) обеспечение коренных социально-экономических интересов общества, 3) достижение высокой эффективности производственной и других видов деятельности, 4) обеспечение охраны и воспроизводства продуктивных и иных полезных свойств земли[112]. К этой формулировке следовало бы добавить лишь то, что рациональность землепользования должна предусматривать баланс интересов различных участников отношений по поводу земельных ресурсов (фактические и будущие землепользователи; общество; государство), а также учет сочетания экономических, экологических, социальных, правовых и организационно-технических аспектов.

Также следует упомянуть технический стандарт советского периода – ГОСТ 26640-85 (СТ СЭВ 4472-84). Государственный стандарт Союза ССР. Земли. Термины и определения[113], согласно которому рациональное использование земель – это «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами». Впрочем, это определение весьма абстрактно, чтобы его использовать в правоприменительной практике.

А основания для такого использования, как ни удивительно, имеются (во всяком случае – имелись до недавнего времени). Так, согласно ст. 285 ГК РФ (в ред., действовавшей до 2017 г.) грубое нарушение правил рационального использования земли могло повлечь за собой изъятие земельного участка у его собственника. Впрочем, в этой же статье было оговорено условие, что такие правила (рационального использования) устанавливаются земельным законодательством.

Таким образом, понятие «рациональное использование земель» законодательно не раскрыто (но как термин в нем присутствует) и в зависимости от обстоятельств может включать в себя различные трактовки «правильного» землепользования – от «не наносящего ущерба земле как природному объекту», до «экономически обоснованного и позволяющего максимизировать излечение пользы от земли, как в текущий момент, так и в перспективе» – в той или иной степени развивая советскую триединую трактовку «правильного» использования земель, как 1) наиболее полного, 2) рационального и 3) эффективного (ст. 121 ЗК РСФСР):

– вовлечение в хозяйственный оборот всех принадлежащих государству участков, использование которых экономически оправдано;

– соответствие земельного отвода целям и задачам конкретного производства, оптимальность внутрихозяйственной организации сельскохозяйственной территории, соблюдение межотраслевого баланса в землепользовании;

– экономическая эффективность сельскохозяйственного производства на соответствующих землях.

Куда более полно в постсоветском законодательстве присутствует и проработано понятие «ненадлежащее использование земель (земельного участка)» – как антипод надлежащего, рационального использования (в том числе наступающая при этом ответственность).

Впервые это понятие было применено к земельным правоотношениям в ГК РФ (1994), а затем использовано также в ЗК РФ (2001) и Законе об обороте сельхозземель (2002). Этот новый для земельных отношений термин объединил в себе все виды использования земель с нарушением требований законодательства, и, как отмечает А.А. Соколова, именно его универсальность, объединяющая весь спектр земельных правонарушений, связанных с использованием земли, обусловила его последующее широкое применение в законодательстве и правоприменительной практике[114].

Так ЗК РФ (пп. 1 п. 2 ст. 45 – до 2016 года) определял ненадлежащее использование земельного участка как:

– его использование с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

– порчу земель;

– невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

– неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение 3 лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом[115].

В ГК РФ и Законе об обороте сельхозземель под «ненадлежащим использованием» подразумевались использование с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки, а также неиспользование для сельскохозяйственного производства в течение 3 и более лет подряд (в совокупности ст.ст. 284, 285, 286 ГК РФ и также в совокупности пп. 2, 3, 6 и 8 Закона об обороте сельхозземель).

Но с 2017 г. ни в ГК РФ, ни в ЗК РФ, ни в Законе об обороте сельхозземель больше не раскрывается понятие «ненадлежащее использование земельного участка»[116]. Мало того, в ЗК РФ и Законе об обороте сельхозземель о таком использовании больше совсем не упоминается.

А в ГК РФ же лишь осталось указание на то, что при ненадлежащем использовании участка права на него могут быть прекращены (как и на объекты недвижимости, расположенные на нем), но при этом нет определения в чем такое использование должно выразиться (п. 1 ст. 239 и ст. 287).

Для устранения возникшей неясности можно вернуть в пп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ определение ненадлежащего использования земельного.

Однако правильнее было бы законодательно закрепить оба рассмотренных выше понятия: «рациональное» и «ненадлежащее» использование (последнее – как грубое нарушение первого) через раскрытие содержания землеустройства, которое уже сейчас «включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны…» (п. 1 ст. 68 ЗК РФ).

3.3 Процессуальные действия по отнесению сельскохозяйственных угодий к особо ценным продуктивным угодьям

В основе действий отнесению сельхозугодий к особо ценным лежат провозглашенные в земельном законодательстве принципы о том, что:

– для особо ценных земель (равно как и для земель особо охраняемых территорий) должен быть обеспечен приоритет их сохранности, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельхозназначения, …. других особо ценных земель и территорий ограничено или даже запрещено федеральными законами (6);

– при установлении правового режима земель следует руководствоваться дифференцированным подходом – при его определении нужно учитывать природные, социальные, экономические и иные факторы (10).

Причем значительный объем регулирующих полномочий в отношении особо ценных земель сельхозназначения сейчас передан на уровень регионального законотворчества. Так согласно п. 4 ст. 77 ЗК РФ: Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья (в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

К настоящему времени 69 субъектов РФ приняли соответствующие региональные законы (это результаты обобщения баз дынных СПС Консультант-Плюс, по официальным же данным – в 53 регионах). В них включены положения о том, что такие (особо ценные продуктивные) угодья подлежат выделению из остальных сельхозугодий (критерии такого определены в 51 регионе), и о том, что их использование в иных целях не допускается.

Если обобщить критерии, устанавливаемые региональными органами власти, то в качестве особо ценных продуктивных они, как правило, выделяют:

    1. сельхозугодья, предоставленные научным и образовательным структурам для проведения опытов, иных научно-исследовательских целей, а также для организации образовательного процесса;
    2. такие сельхозугодья (участки), определенная для которых кадастровая стоимость превышает на определенную величину средний уровень;
    3. участки высокопродуктивной пашни, которые фактически используются под производство семян, испытание сортов сельхозкультур, в иных исследовательских и опытных целях, а также для пропаганды передового опыта организации и ведения селхозпроизводства;
    4. сельхозугодья с размещенными на них мелиоративными системами.

Отметим, что критерия 1) и 2) по сути дублируют положения ЗК РФ, поэтому региональными законами они только уточняются.

Следует отметить, что в условиях отсутствия общефедеральных критериев того, какие именно земли относить к особо ценным продуктивным, региональные показатели весьма различны, что наглядно видно на примере областей Центрального федерального округа, где суммарная площадь таких земель составляет 1 054,0 тыс. га, которые весьма неравномерно распределены:

1 Брянская область 4,2 тыс. га,

2 Владимирская область 113,9 тыс. га,

3 Воронежская область 12,7 тыс. га,

4 Ивановская область 1,5 тыс. га,

5 Калужская область 134,5 тыс. га,

6 Костромская область 30,9 тыс. га,

7 Курская область 9,7 тыс. га,

8 Липецкая область 21,6 тыс. га,

9 Московская область 503,1 тыс. га,

10 Орловская область 21,4 тыс. га,

11 Рязанская область 102,7 тыс. га,

12 Тамбовская область 71,8 тыс. га,

13 Тверская область 16,0 тыс. га,

14 Ярославская область 10,1 тыс. га.

3.4 Регулирование использования особо ценных сельскохозяйственных угодий на землях общей долевой собственности

Одна из ключевых особенностей современного аграрного землепользования заключается в том, что 45% сельхозугодий сейчас находится в общей долевой собственности более чем 8 млн. крестьян, которые в начале-середине 1990-х гг. стали обладателями земельных долей. И вот уже четверть века в АПК России существует проблема земельных долей, которая к настоящему времени выражается в том, что:

-порядок принятия решений о распоряжении соответствующими им землями является сложным (на общем собрании), формально на них не могут влиять агрохозяйства, использующие эти земли;

-сами доли, образованные как инструмент быстрых преобразований в аграрно-земельной сфере, не только не исчезли «со временем», а превратились для их собственников в «чемодан без ручки» – с 2005 г. их возможности осуществить отчуждение доли весьма ограничены – ее нельзя даже продать государству или муниципалитету;

– выделение из них самостоятельных участков становится причиной споров и конфликтов (бесконфликтность при образовании «абстрактных» долей неизбежно проявилась в лишь отсроченных по времени проблемах – что и как выделять; так весьма часто суммарная площадь долей по хозяйству оказывается больше фактически имеющихся земель);

-отсутствует четко обозначенный объект, находящийся в собственности дольщиков (приватизированы были не земельные участки, а только их сельскохозяйственные угодья), многочисленны случаи неиспользования таких земель и, наоборот, использования их агрохозяйством без должных на то оснований;

-возникло противоречие между агрохозяйствами (оставшимися, как бы, без земли) и собственниками земельных долей – к которым формально и перешли права на эти земли (глубинная проблема земельных долей);

-наконец, возникли такие земельные доли (невостребованные), которые вообще непонятно, кому принадлежат, а если даже их правообладатель известен, то он не знает, что с ней делать (проблема невостребованных земельных долей). Их площадь в разное время различные исследователи оценивали в 17-27 млн. га. Последние же расчеты (исходя из ежегодных суммарных площадей таких долей, которые включены в списки невостребованных, и таких, которые уже перестали быть таковыми, и перешли в муниципальную собственность), позволяют оценить их максимальную площадь к 2012-2013 гг. в 33-34 млн. га (затем она стала сокращаться[117]).

Причины, как глубинной проблемы земельных долей, так и того, что часть и них осталась невостребованной кроется в том, как была проведена в начале 1990-х гг. массовая приватизация сельхозугодий. Она привела не только к тому, что возникли сложности при принятии решений об управлении переданной в общую долевую собственность землей, но и к тому, что определенная часть возникших в ее результате земельных долей оказалась в руках таких лиц, которые не знали, что с ними делать, и так ничего и не сделали. Кроме того, хозяева части таких долей вообще не объявились – они отсутствовали в стране или в регионе в момент приватизации и определенное время после него (а затем, либо не проявили к этой теме интереса, либо экономическая ценность такого «актива» была для них несущественна, либо восстанавливать свои права было долго и трудно).

При этом надо признать, что само образование этих долей тогда, в начале 1990-х гг., рассматривалось лишь как инструмент для того, чтобы быстро реорганизовать аграрный сектор экономики, решив сразу три задачи:

– быстро создать в массовом порядке слой частных земельных собственников (придав этим как бы необратимый характер проводимой реформе);

– ускорить ход реорганизации колхозов и совхозов – ведь их администрация как бы оказывалась при этом в зависимости от работников хозяйства;

– через последующую концентрацию земли (долей) у наиболее эффективных и крепких селхозтоваропроизводителей оптимизировать всю систему организации сельхозземлепользования (на практике этого не вышло и большей частью приватизированных угодий продолжили пользоваться те же хозяйства).

Что касается статуса долей, то в научных публикациях их, как правило, подразделяли на две группы:

1) принадлежавшие лицам, чье местонахождение не известно, признанным безвестно отсутствующими, а также таким, которые никогда не получали документы о том, что они стали собственниками долей и т.п. (к 2005 г. их суммарная площадь оценивалась в 26,5 млн. га[118]);

2) такие, собственники которых, получили соответствующие документы, но не предпринимали никаких решений по распоряжению своими долями либо вообще никогда, либо в течение определенного времени – 3 года и более, или пытаются (пытались) их выделить в земельные участки (доли находятся в положении «ожидания предстоящего выдела» – Г.Н.Барсукова, Л.А.Мироненко и К.А.Юрченко[119] называют их «условно» невостребованными).

Первое же упоминание о таких долях – невостребованных в официально изданном акте датировано 1995 г. – в п. 35 Рекомендаций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев», ими были признаны такие: 1) на которые в установленный срок не были получены свидетельства о собственности на них либо 2) их собственники хотя бы и получили эти документы, но возникшими у них правами распоряжаться долями не воспользовались.

Год спустя о таких долях было сказано в Указе Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», в котором, во-первых, местным органам было предписано в месячный срок уведомить всех собственников долей, все еще не получивших свидетельств на право собственности на них, о порядке выдачи им таких документов (направив соответствующие извещения). А, во-вторых, им было установлено, что если на такую – невостребованную долю так и не поступит заявления о выдаче указанного свидетельства, то это никак не влияет на сохранение права собственности гражданина на нее, в этом случае она просто передавалась в пользование агрохозяйству на 3-летний срок.

Сейчас, – это, в первую очередь, Закон об обороте сельхозземель – в его редакции в 2005 г. к ним были отнесены такие, собственники которых в течение 3 лет и более не совершали с ними сделок (п. 5 ст. 13), т.е. это не изначальная редакция – первые 3 года они просто не упоминались в этом законе. Поправки же 2005 г., ущемляли интересы граждан-собственников любых долей, все еще не распорядившихся ими, по существу в 2005 году в сельскохозяйственном землепользовании был запущен процесс частичной деприватизации земли. Ф.П.Румянцев[120] называет перешедшие при этом к публичным образованиям доли «реверсной» земельной собственностью. Новый импульс этот процесс получил в следующих поправках 2010 года.

Наконец, согласно поправкам 2010 года (п. 1 и п. 2 новой ст. 12.1) невостребованными стали считаться доли в трех случаях – когда их собственники:

1) никак не распоряжались ими за последние 3 года (это подтверждение курса, выбранного федеральным законодателем в 2005 году). Но если они зарегистрировали право на долю по правилам, действовавшим с 1998 года (в учреждениях юстиции и в органах – их правопреемниках: с 2004 года – Росрегистрация, а с 2009 года – Росреестр), то такое не распоряжение основанием не является;

2) не были названы в решениях об образовании земельных долей, принятых органами местного самоуправления. Это стало очередным проявлением непоследовательности государственной политики – даже наличие выданных в установленном порядке государственными органами свидетельства на право собственности на доли они больше не защищали их владельцев;

3) умерли, а в права наследования доли никто так и не вступил.

Эти основания принципиально отличаются друг от друга.

В первом случае все зависит от того, рассматривать ли состоявшуюся в начале 1990-х годов и реализованную публично-правовыми методами приватизацию земли как законченную, и в какой мере к ее результатам применимы подходы гражданского права. Ведь Законом об обороте сельхозземель земельные доли были «введены» в рамки этой правовой отрасли, сама доля как имущественное право на земельный участок признано и защищается, поэтому игнорирование норм этой отрасли может вызывать сомнение. Еще больше сомнений в бесспорности первого основания для признания земельных долей невостребованным, возникает, если учесть, что федеральный законодатель сделал оговорку о том, что регистрация права на долю, осуществленная в соответствии с вступившим в силу в 1998 году Законом о госрегистрации прав, исключает возможность применения этого основания.

В то же время то, что собственником доли не принято каких-либо юридически значимых действий в отношении нее вполне можно воспринимать как то, что ее приватизация не завершилась. Такое понимание, конечно, не соответствует нормам частного права об общей собственности. Но ведь и образование земельных долей, и урезание возможностей их правообладателей в 2005 году (а затем и следующее – поправками 2010 года) осуществлялись вопреки их требованиям.

Таким же «странным» с точки зрения «никак не распоряжался долей – значит не вступил в права» выглядит п. 6 ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель, согласно которому правообладателю доли достаточно лишь заявить, что он не согласен с включением ее в список невостребованных, чтобы она была исключена из него. Впрочем, по житейской логике такой подход, скорее всего, оправдан – «молчуны» лишатся долей, а те «кому они все еще нужны» могут защитить свои права. В то же время правовую конструкцию применяемого с 2011 г. механизма это, отнюдь, не укрепляет. Кроме того, получается, что такое обращение правообладателя доли по своим правовым последствиям приравнено к осуществленной по специальным процедурам государственной регистрации прав на нее. Наконец, любые иные трактовки нераспоряжения долей как основания для того, чтобы безвозмездно в принудительном порядке передать ее муниципалитету, по сути, означают, что осуществляется ее конфискация.

Второй случай (отсутствие указания на соответствующее лицо в принятых приватизационных актах – списках, протоколах, решениях и др.) также не однозначен. Логика законодателя здесь следующая. Если то или иное лицо не указано в изначальных правоустанавливающих документах, то это означает, что тогда никаких прав на приватизированные сельхозугодья у него не возникло. Поэтому его доля должна вернуться государству (или, как это сейчас и предусмотрено – к муниципалитету).

В то же время остальные лица, которые как раз упомянуты в приватизационных актах, стали сособственниками переданного им земельного участка. Если их число сокращается, то это основание отнюдь не для того, чтобы передать такую долю муниципалитету («отрезав» затем соответствующий ей участок от общего), а ничего не меняя в площади общего участка увеличить (пропорционально) доли всех остальных его сособственников. Какое отношение к приватизированному 20-25 лет назад участку, находящемуся в общей собственности частных лиц и к их взаимоотношениям между собой по поводу распределения их долей имеют государство или муниципалитеты?

Также совершенно неясно, может ли быть придана этому основанию (не упоминание в приватизационных решениях органов местного самоуправления начала 1990-х гг.) обратная сила, если такой «собственник» уже успел распорядиться своей долей – продал ее или внес в уставный капитал. Ведь другие собственники долей и иные заинтересованные лица могут попытаться восстановить все истекшие сроки исковой давности, поскольку ошибочно полагали (добросовестно заблуждались), что выдача государственным органом в полном соответствии с действовавшим тогда законодательством свидетельств на право собственности на землю означает, что соответствующие права у граждан, которым они были выданы, возникли, а теперь оказывается, что нет – этого было недостаточно – никакие права не возникали.

Что касается третьего наиболее бесспорного случая, – нет наследников, то здесь проще оставаясь в рамках гражданского права применять не сложный механизм невостребованных долей, а правила гражданского законодательства о выморочном имуществе (и такие законодательные инициативы уже есть).

Все дальнейшие действия в отношении невостребованных долей направлены на их переход в собственность муниципалитетов и прекращение существования как объекта права (выделение доли в участок). Для этого осуществляются следующие действия:

во-первых, орган местного самоуправления (далее – ОМС) выявляет такие доли и составляет их список – в него включаются: лица, доли которых предполагается признать невостребованными, и эти доли, (далее – список долей);

во-вторых, этот ОМС размещает список долей на специальных информационных щитах, а также же публикует его (где публиковать – определяют региональные органы государственной власти);

в-третьих, по истечении 3-х месяцев после опубликования списка долей этот же орган представляет его общему собранию сособственников участка для утверждения;

в-четвертых, этот список утверждается: либо указанным общим собранием, либо (по истечении еще одного месяца), либо самостоятельно этим ОМС. Те собственники долей, которые полагают, что включение в список долей их самих или их долей необоснованно, могут выразить свое несогласие с этим: либо письменно сообщить об этом в указанный орган, либо заявить это на общем собрании сособственников. Любое из этих их действий признано достаточным основанием для того, чтобы исключить их и их доли из списка долей;

в-пятых, утверждение списка долей (неважно, кем – общим собранием или местной администрацией) означает, что все включенные в него земельные доли признаны невостребованными (с даты его утверждения);

в-шестых, ОМС обращается в суд с иском, в котором требует признать все доли, включенные в указанный список муниципальной собственностью;

в-седьмых, суд рассматривает этот иск и признает (изначально предполагалось, что суды будут в основном удовлетворять такие иски) или не признает (см. – далее) такие доли принадлежащими муниципалитету. После признания долей находящимися в муниципальной собственности они утрачивают статус невостребованных;

в-восьмых, в месячный срок местная администрация публикует сообщение о возможности приобретения перешедших в собственность муниципалитета земельных долей агрохозяйствами и фермерами, использующими земельный участок, доля в праве на который перешла к муниципалитету (информация об этом также размещается на специальных информационных щитах);

в-девятых, 6 месяцев отводится на то, чтобы указанные агрохозяйства и фермеры выкупили (при их желании) такие доли по цене в 15% от их кадастровой стоимости;

в десятых, если указанные агрохозяйства и фермеры не реализуют предоставленную им возможность льготного приобретения долей, то местная администрация обязана признанные собственностью муниципалитета доли выделить в земельный участок. Это означает, что соответствующей доли больше нет (причем, не только невостребованной, а вообще – доли в праве на изначальный общий участок) – для конкретной доли (нескольких долей) это означает решение всего комплекса проблем, связанных с приватизированными в начале 1990-х годов сельскохозяйственными угодьями.

Таким образом, в действующем в настоящее время механизме перехода невостребованных земельных долей к муниципалитетам имеются два ключевых участника: 1) ОМС и 2) суды. Но во многих случаях у судов имеются обоснованные сомнения в правомерности включения местными администрациями долей в списки невостребованных. Причем, если наследник вступает в права наследования земельной долей, то начинается новый отсчет 3-летнего срока нераспоряжения ею. Если такая доля была включена в «общий» список, то он весь «бракуется».

В качестве других факторов, сдерживающих процесс деприватизации невостребованных долей, можно выделить:

– организационно-технические ошибки местных администраций, в том числе несоблюдение ими законодательно установленных процедур;

– отсутствие решения общего собрания сособственников участка о том, где должна располагаться его часть, образуемая в счет невостребованных долей (ее местоположение);

– возможные конфликты между местными администрациями и агрохозяйствами, которые являются фактическими пользователями соответствующих земель – ведь после признания невостребованных долей собственностью муниципалитета для таких агрохозяйств могут возникнуть дополнительные расходы (например, в виде того же земельного налога, который пока доли не востребованы, те не платят, в силу того, что не являются формальными правообладателями – участок же «принадлежит» не агрохозяйству, а сособственникам). Или, еще хуже (для хозяйства) – муниципалитет выставит выделенные в счет них участки на торги, где у агрохозяйства-текущего пользователя не будет никаких преимуществ.

То, что муниципалитетам «доверили» работу с невостребованными долями, дает основание вернуться к вопросу о том, чтобы возвратить им имевшуюся у них до 2005 г. возможность выкупа земельных долей у граждан-собственников. Впрочем, предоставление муниципалитетам такой возможности изменит сложившийся баланс между ними и агрохозяйствами, поэтому его последствия должны быть дополнительно проработаны.

3.5 Порядок формирования и ведения перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий

В отношении формирования и ведения перечня особо ценных продуктивных сельхозугодий отметим, что одной из мер упорядочения их правового режима и отнесения их к таковым должно стать составление их специального реестра. Соответствующее организационно-правовое решение об этом Правительством Российской Федерации уже принято – разработан и утвержден План мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений (Пункт 12, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2018 г. № 2413-р.), в котором указано на необходимость разработки механизма защиты сельскохозяйственных земель от выбытия из сельскохозяйственного оборота. Основным звеном этого механизма предлагается считать «выделение в отдельную территориальную зону особо ценных сельскохозяйственных земель с установлением критериев отнесения к таким землям».

Кроме того, в утвержденном плане мероприятий указано на необходимость установления границ особо ценных земель и включения сведений о них в единый государственный реестр недвижимости. Под особой ценностью земель понимается их полезность, пригодность для использования под пашню и кормовые угодья, а не их рыночная или кадастровая стоимость, не рыночная цена.

Выделение особо ценных сельскохозяйственных земель включает: выявление таких земель, определение местоположения (размещения) земель на картографическом материале установленного масштаба и расчеты их площадей, а на завершающем этапе работ – их юридическое закрепление. При этом границами особо ценных земель предлагается считать границы почвенных разновидностей или групп почв, относимых к особо ценным землям.

Важным этапом формирования системы охраны особо ценных земель является разработка регламентов их рационального использования, защиты от перевода в иные виды пользования, порчи, загрязнения, эрозионных и прочих негативных процессов, что обеспечит их сбережение как национального богатства для ныне живущего и будущих поколений граждан России.

Предлагаемый механизм выделения особо ценных сельхозземель позволяет включить их в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, или ограничивается с выполнением работ по определению местоположения границ таких земель и включением соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН).

3.6 Особенности перевода особо ценных земель сельскохозяйственного назначения в другие категории

Основной причиной уменьшения площади земель сельскохозяйственного назначения является их перевод в земли других категорий. Основанием для этого являются акты органов государственной власти (как федеральных, так и региональных) и местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции (последние в отношении земель данной категории принимать решения не могут).

Такой перевод считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения ЕГРН. При этом Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрена обязанность для указанных органов направлять в Росреестр соответствующие документы (о принятия ими решений о переводе земельных участков из одной категории земель в другую).

Поэтому судить о масштабах «потерь» земель сельскохозяйственного назначения можно по данным Росреестра. В 2018 г. в результате осуществленного указанными органами перевода площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 770,3 тыс. га:

– 647,8 тыс. га – переведены в земли лесного фонда в ходе проведения мероприятий по передаче массивов, покрытых лесом, от сельскохозяйственных организаций в ведение лесхозов; наибольшее сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения по этой причине произошло в Ненецком автономном округе (447 тыс. га) и в Омской области (79,2 тыс. га);

– 57,6 тыс. га – в земли населенных пунктов; наибольшее сокращение отмечено в Свердловской области (10,1 тыс. га) и Краснодарского края (8,4 тыс. га);

– 45,0 тыс. га – в земли промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения; наибольшее сокращение произошло в Забайкальском крае (8,2 тыс. га) и Ямало-Ненецком автономном округе (6,2 тыс. га);

– 15,6 тыс. га – в земли особо охраняемых территорий; особо выделяется Оренбургская область (14,6 тыс. га);

– 4,2 тыс. га – в земли запаса (Калужская область);

– 0,1 тыс. га – в земли водного фонда (Калужская область).

Большая часть решений о переводах земель сельскохозяйственного назначения принимается региональными органами – в 2018 г. они перевели из земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, более 15 тыс. земельных участков, общей площадью 112,091 тыс. га.

Что касается структуры (состава угодий) этих участков, то по причине неполноценной отчетности можно судить только о сельскохозяйственных угодьях 31 тыс. га и пахотных землях (15,5 тыс. га). Сведений о том, были ли в их составе особо ценные земли, нет.

Выделяя в общей площади переведенных в другие категории на основании решений региональных органов, отметим, что по официальным данным в 2018 г. это было:

– 39,057 тыс. га – в земли лесного фонда; при этом наибольшие площади переводов в Центральном (Рязанская область – 25,262 тыс. га) и Приволжском (Ульяновская область – 11,566 тыс. га) федеральных округов;

– 37,687 тыс. га – под строительство и расширение объектов промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения, наибольшие площади в Уральском (Ямало-Ненецкий автономный округ – 6,186 тыс. га), Сибирском (Омская область – 3,111 тыс. га) и Дальневосточном (Забайкальский край – 4,041 тыс. га) федеральных округах;

– 18,256 тыс. га – в земли населенных пунктов, большей частью в Центральном федеральном округе (Московская область – 7,076 тыс. га);

– 1,888 тыс. га – в земли особо охраняемых природных территорий, преимущественно в Сибирском федеральном округе (Омская область – 1,063 тыс. га);

– 15,203 тыс. га – под другие нужды; наибольшие площади таких переводов в Центральном (Калужская область – 3,989 тыс. га), Южном (Республика Калмыкия – 4,595 тыс. га) и Дальневосточном (Забайкальский край – 2,558 тыс. га) федеральных округов.

Обратный процесс – перевод в земли сельскохозяйственного назначения земель из других категорий также идет. В 2018 г. общая площадь таких земель составила 23,026 тыс. га, в том числе:

– 18,023 тыс. га – из земель запаса, в основном это Сибирский (Республика Алтай – 6,973 тыс. га), Южный (Республика Калмыкия – 4,026 тыс. га) и Приволжский (Ульяновская область – 2,232 тыс. га) федеральные округа;

– 4,808 тыс. га – из земель промышленности; наибольшие площади переведены в Северо-Западном (Псковская область – 2,292 тыс. га) и Приволжском (Республика Татарстан –1,133 тыс. га) федеральных округах;

– 0,161 тыс. га – из земель населенных пунктов – это произошло в Уральском (Челябинская область – 0,156 тыс. га) и Дальневосточном (Камчатский край – 0,005 тыс. га) федеральных округах;

– 0,034 тыс. га – из земель особо охраняемых территорий и объектов – Приволжский федеральный округ (Республика Башкортостан – 0,034 тыс. га).

Что касается законодательно закрепленной особенности перевода особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, то согласно ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ”О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” (действующая ред. от 01.05.2019) он допускается только при

– установлении или изменении черты населенных пунктов;

– строительстве дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее – линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

необходимости выполнения международных обязательств Российской Федерации, обеспечения обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

– добыче полезных ископаемых (обязательным условием при этом является наличие утвержденного проекта рекультивации земель).

3.7 Изъятие особо ценных сельскохозяйственных угодий для государственных и муниципальных нужд в целях размещения на них объектов обороны, здравоохранения, образования, развития социальной и производственной инфраструктуры

В современной России вопросы изъятия особо ценных сельскохозяйственных угодий (и любых других сельскохозяйственных земель) для государственных и муниципальных нужд в целях размещения на них различных объектов детально законодательно пока еще не урегулированы.

Общий порядок процедуры изъятия земельного участка урегулирован нормами ГК РФ[121] и ЗК РФ[122]. В обобщенном виде это последовательность юридически значимых действий:

1) подача ходатайства в уполномоченный орган (если тот сам является инициатором изъятия, этого не требуется);

2) принятие уполномоченным органом решения об изъятии земельного участка (это могут быть сразу несколько участков); такое решение действительно в течение 3 лет со дня его принятия;

3) государственная регистрация этого решения в ЕГРН – оно регистрируются как обременение (ограничение) прав на подлежащий изъятию участок;

4) уведомление об этом решении правообладателя изымаемого участка, это должно произойти не позднее, чем за год до его фактического изъятия;

5) заключение соглашения о выкупе участка между: а) его правообладателем (если их несколько, то соглашение заключается с каждым из них); б) уполномоченным органом, в) организацией, подавшей ходатайство об изъятии (когда изъятие осуществляется по ее ходатайству), также составляется соответствующий передаточный акт. В случае несогласия правообладателя участка с его изъятием уполномоченный орган обращается в суд с иском о выкупе участка;

6) выплата возмещения за изымаемый участок его правообладателю; такое возмещение включает в себя: а)  рыночную стоимость участка, а если правообладателем является землевладелец или землепользователь – то с 2015 г. ему компенсируется рыночная стоимость его права на участок (для участков, предоставленных гражданам, она признается равной рыночной стоимости этого участка, а юридическим лицам – как стоимость права его аренды сроком на 49 лет или на меньший срок, если такой срок установлен законом в качестве предельно возможного для соответствующего участка); б) убытки, причиненные изъятием; 3) упущенную выгоду;

7) государственная регистрация перехода права собственности на изъятый участок.

ЗК РФ определил, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с:

– выполнением международных договоров Российской Федерации;

– строительством и реконструкцией объектов государственного или местного значения при отсутствии других возможных вариантов для их строительства и реконструкции. Это объекты федеральных и региональных энергетических систем, транспорта и связи; использования атомной энергии, обеспечивающие космическую деятельность, необходимые для обороны страны и безопасности государства, а также ряд других (в том числе линейных объектов) федерального и регионального значения;

– иными основаниями, предусмотренными федеральными законами[123].

В отношении последнего основания отметим, что несколько таких законов было принято за последние 6 -7 лет – в них установлены особые процедуры изъятия участков на отдельных территориях. Это такие, где размещались (намечено разместить):

1)  олимпийские объекты (олимпиада в г. Сочи в 2014 г.)[124];

2) объекты для проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» (г. Владивосток, 2012 г.)[125];

3) инновационный центр «Сколково»[126],

4) различные объекты федерального или регионального значения («Новая Москва», т.е. на землях, включенных в 2012 г. в границы г. Москвы)[127];

5) объекты инфраструктуры для проведения чемпионата мира по футболу 2018 г.[128].

Возвращаясь же к общему порядку изъятия участков для государственных и муниципальных нужд, отметим, что в 2015 г. вступила в силу новая глава ЗК РФ (VII.1), в которой уточнен и детализирован этот порядок. Теперь четко разграничены полномочия органов, принимающих решения об изъятии участков (далее – уполномоченные органы) – в зависимости от того, для какого уровня публичных нужд те требуются:

– ФОИВ – для федеральных нужд, а также в связи с осуществлением недропользования (кроме недр местного значения);

– исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации – для региональных нужд, а также в связи с осуществлением пользования недрами местного значения;

– органы местного самоуправления – для муниципальных нужд[129].

Инициировать изъятие теперь могут не только перечисленные выше органы, но и субъекты естественных монополий, недропользователи и организации, уполномоченные осуществлять деятельность, для обеспечения которой требуется изъятие участка.

Основаниями для изъятия земельных участков определены:

– строительство, реконструкция объектов, предусмотренных утвержденными документами территориального планирования и проектами планировки территории (в течение 3 лет со дня утверждения проекта);

– решение о создании или расширении ООПТ;

– международный договор Российской Федерации;

– лицензия на пользование недрами;

– решение о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (когда в связи с указанным признанием осуществляется изъятие земельного участка, на котором расположен такой дом).

Для принятия решения об изъятии земельного участка подается ходатайство, рассматриваемое уполномоченным органом, который принимает:

– либо положительное решение, в этом случае он направляет (в 30-дневный срок) запрос в орган регистрации прав, в целях выявления лиц, которым принадлежат подлежащие изъятию земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества (далее – изымаемая недвижимость). Кроме того, уполномоченный орган вправе поручить осуществление действий по выявлению указанных лиц, подведомственным ему учреждениям;

– либо отрицательное решение, в этом случае он отказывает (в тот же срок) в удовлетворении ходатайства, уведомляя о причине принятого решения инициатора изъятия. Причиной для отказа в удовлетворении ходатайства является то, что указанные в нем основания не предусмотрены федеральными законами, либо не соблюдены условия изъятия (например, по общему правилу запрещено изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, предоставленных федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление ООПТ федерального значения), либо не может быть утверждена приложенная к ходатайству об изъятии схема расположения земельного участка, либо имеются иные основания установленные законом субъекта Российской Федерации.

В случае же если 1) данный орган не вправе принимать решение об изъятии земельного участка для целей, указанных в ходатайстве; 2) заявитель не является лицом, которое вправе обращаться с таким ходатайством; 3) не представлена схема расположения земельного участка (и отсутствует утвержденный проект межевания территории, предусматривающий его образование); 4) ходатайство по своим содержанию или форме не соответствует установленным требованиям (должны быть разработаны Минэкономразвития России), то ходатайство в течение 5 рабочих дней возвращается без рассмотрения[130].

Также в главе VII.1 ЗК РФ получило подробную регламентацию то, как выявлять правообладателей изымаемых участков, которые не учтены в кадастре и правами на них не зарегистрированы – при отсутствии таких сведений в ЕГРП и ГКН (теперь – в ЕГРН) уполномоченный орган до того, как принимать решение об изъятии участка обязан не менее чем за 60 дней:

– запросить соответствующие сведения в архивах, органах государственной власти, местного самоуправления, а также у предполагаемых правообладателей изымаемой недвижимости;

– опубликовать сообщение о планируемом изъятии земельных участков по месту их нахождения (как в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, так и в сети «Интернет»), а также разместить его на информационном щите в границах населенного пункта, на территории которого расположены подлежащие изъятию участки.

Если права на изымаемую недвижимость не зарегистрированы в ЕГРП, то ее правообладатели в течение 60 дней со дня опубликования указанного сообщения, подают в уполномоченный орган заявления об учете их прав (с приложением копий документов, подтверждающих их права). Если же правообладатели изымаемой недвижимости не выявлены, то уполномоченный орган обращается в суд с заявлением о признании права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на такие объекты (вне зависимости от того, были ли они поставлены на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи). Данная процедура в значительной степени повторяет законодательные новации, апробированные на примере Новой Москвы.

В тоже время, правообладатели изымаемой недвижимости, которые не были выявлены, в последующем могут потребовать возмещение от лица, которому предоставлен изъятый земельный участок (кроме такого лица, которому участок предоставлен в безвозмездное пользование). В случае отсутствия такого лица возмещение осуществляется за счет казны (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования). Однако возврат изымаемой недвижимости прежним правообладателям не допускается[131].

С 2015 года ЗК РФ определил, что изъятию подлежат только такие земельные участки, у которых имеются правообладатели, в ином случае изъятия просто не требуется. Например, в случае, когда земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности и не обременены правами третьих лиц или являются выморочным имуществом, и при этом на них нет объектов недвижимого имущества третьих лиц. Однако это не относится к случаям, когда правообладатели просто не выявлены, или их права не зарегистрированы в установленным порядке, – в отношении таких участков необходимо принятие решения об их изъятии.

Также с 2015 года подробно урегулированы вопросы, связанные непосредственно с принятием решения об изъятии. Оно принимается в отношении сразу всех объектов недвижимого имущества, расположенных на изымаемом земельном участке (за исключением таких сооружений, сохранение которых на участке которых не противоречит цели изъятия). Таким решением может быть изъят как один, так и сразу несколько земельных участков. Если же подлежащий изъятию участок еще только предстоит образовать и отсутствует утвержденный проект межевания территории, в границах которой предусмотрено его образование, то решение об изъятии должно содержать указание на утверждение схемы расположения земельного участка, а сама схема – прилагаться к этому решению.

Правообладатель изымаемой недвижимости считается уведомленным о принятом решении об ее изъятии со дня получения его копии или со дня возврата отправителю соответствующего заказного письма (а при отсутствии сведений об его почтовом адресе и если правообладатель сообщил для связи адрес электронной почты, то со дня отправления копии на указанный адрес).

Решение об изъятии может быть обжаловано в суд, оно действительно в течение 3 лет со дня его принятия.

Вместе с тем, принятие такого решения, отнюдь, не прекращает права на изымаемую недвижимость и даже не ограничивает переход прав на нее (например, в результате наследования). Так, действующий с 2015 года порядок изъятия отдельно оговаривает, что в случае перехода прав, а также образования новых земельных участков или объектов недвижимого имущества не потребуется принятие нового решения или внесение изменений в ранее принятое.

Важным этапом в процессе изъятия земельного участка является подготовка соглашения об этом с его правообладателем. Это ключевой момент для прекращения прав на подлежащие изъятию земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества. Для подготовки такого соглашения уполномоченный орган (подведомственное ему государственное или муниципальное учреждение) либо организация, подавшая ходатайство об изъятии, осуществляют переговоры с правообладателем изымаемой недвижимости относительно условий ее изъятия, подготавливают соглашение об изъятии и направляют его проект для подписания. При этом возмещение за изымаемый земельный участок включает в себя:

– его рыночную стоимость (а если правообладатель не является его собственником – то рыночную стоимость иного имеющегося у него права);

– убытки, причиненные изъятием, включая возникающие в связи с невозможностью исполнения их правообладателями обязательств перед третьими лицами;

– упущенную выгоду.

По общему правилу размер возмещения определяется в соответствии с законодательством об оценочной деятельности[132]. Однако с 2015 года ЗК РФ установил следующие особенности:

– при определении размера возмещения не учитывается планируемое изъятие недвижимости;

– рыночная стоимость земельного участка (или подлежащих прекращению иных прав на него) определяется исходя из его разрешенного использования на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии;

– при прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным гражданину, рыночная стоимость данного права определяется как рыночная стоимость земельного участка (аналогично и для участка, предоставленного на праве пожизненного (наследуемого) владения). Если же участок предоставлен юридическому лицу, то рыночная стоимость данного права определяется как стоимость права его аренды на установленный законом предельный (максимальный) срок, а при отсутствии такого срока – на 49 лет[133];

– при досрочном прекращении договора аренды или безвозмездного пользования земельным участком рыночная стоимость такого права определяется как рыночная стоимость права аренды участка до истечения срока действия указанных договоров;

– при изъятии земельного участка, который подлежит образованию, его рыночная стоимость (рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на такой земельный участок), определяется как разница между рыночной стоимостью исходного участка (прекращаемых прав на него) и участка, сохраняющегося у правообладателя (сохраняющихся прав).

Отдельно оговорено, что при определении размера возмещения не подлежат учету:

– объекты недвижимого имущества и их неотделимые улучшения, произведенные вопреки разрешенному использованию, а также условиям договора аренды или безвозмездного пользования;

– строительство объектов недвижимого имущества, а также неотделимые улучшения изымаемой недвижимости, произведенные после уведомления ее правообладателя о принятом решении об изъятии (за исключением произведенных на основании разрешения на строительство, выданного до указанного уведомления, а также в целях обеспечения безопасности его эксплуатации, предотвращения пожаров, аварий, стихийных бедствий, иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, либо в целях устранения их последствий);

– сделки, заключенные правообладателем изымаемой недвижимости после его уведомления о принятом решении об изъятии (если они влекут за собой увеличение размера убытков, подлежащих включению в размер возмещения за изымаемый земельный участок).

Если изымаемая недвижимость принадлежат нескольким лицам, то размер возмещения определяется пропорционально их долям в праве общей собственности.

Соглашение об изъятии заключают: 1) правообладатель изымаемой недвижимости (если правообладателей несколько, то соглашение заключается с каждым из них); 2) уполномоченный орган (ЗК РФ допускает, что вместо него это может быть также ГК Автодор), 3) организация, подавшая ходатайство об изъятии (если изъятие осуществляется на основании ее ходатайства)[134].

Проект соглашения сначала подписывается уполномоченным органом и организацией, подавшей ходатайство об изъятии, после чего он направляется (вместе с соответствующими кадастровыми паспортами и отчетами об оценке) заказным письмом с уведомлением правообладателю изымаемой недвижимости либо ему вручает его указанная организация (с распиской в получении). Даже если правообладатель изымаемой недвижимости, откажется принять проект соглашения, он считается получившим указанный проект соглашения надлежащим образом. При этом он вправе, как подписать соглашение, так и отказаться от подписания. Соответственно, он, либо направляет уполномоченному органу (или организации, подавшей ходатайство об изъятии) подписанное соглашение, либо предложения об изменении его условий, либо уведомление об отказе. В случае непредставления им в течение 90 дней подписанного соглашения об изъятии недвижимости уполномоченный орган (или организация, подавшая ходатайство об изъятии) вправе обратиться в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости.

Возмещение за изымаемую недвижимость осуществляется за счет средств соответствующего бюджета либо за счет средств организации, подавшей ходатайство об изъятии (если решение об изъятии принято на основании ее ходатайства).

На основании заключенного соглашения, либо вступившего в законную силу решения суда (если ими предусмотрено полное или частичное возмещение в денежной форме, то только после предоставления такого возмещения) осуществляются:

1) переход и прекращение прав на изымаемую недвижимость;

2) возникновение прав на земельные участки, образуемые в результате перераспределения земель и земельных участков;

3) государственная регистрация возникновения, прекращения или перехода прав на изымаемую недвижимость. По общему правилу именно с момента указанной регистрации прекращаются права на изымаемые земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества. С момента прекращения права частной собственности на изымаемые земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества на них возникает право собственности либо Российской Федерации, либо субъекта Российской Федерации, либо муниципального образования, либо организации, подавшей ходатайство об изъятии (в зависимости от того, для каких нужд осуществлено изъятие);

4) снос объектов недвижимого имущества, расположенных на изъятом земельном участке (за исключением таких сооружений, сохранение которых на участке не противоречит цели его изъятия).

Изъятию земельных участков для нужд государства или муниципалитета, кроме того, может предшествовать резервирование земель для указанных целей, предусмотренное ст. 70.1 ЗК РФ. Нормами этой статьи определен, в частности, срок резервирования, который по общему правилу не должен превышать 3 лет. Но для специальных целей предусмотрены другие сроки резервирования. Так в отношении земель, не предоставленных гражданам или юридическим лицам оно может достигать 20 лет если речь идет о строительстве и реконструкции линейных объектов. Если же резервирование требуется для создания особой экономической зоны, то его срок, наоборот, меньше – не более чем на 2 года. Согласно ст. 56.1 ЗК РФ в связи с резервированием земель допускается ограничение некоторых прав по использованию участка (в частности, на строительство, на проведение мелиоративных работ), а также вещные права на землю.

Альтернативой изъятию участков может стать их обременение сервитутом. Это достаточно специфичное, относительно новое право, позволяющее пользоваться чужим земельным участком. Право сервитута является вещным, поэтому к нему применимы такие универсальные свойства вещных прав как их бессрочный характер (по общему правилу), абсолютная защита, право следования и другие. Однако сопоставлять его с такими земельными правами как собственность или владение не вполне правильно, так как частный сервитут[135] выступает лишь в качестве вспомогательного права по отношению к основному. А в качестве бенефициара публичного сервитута вообще может выступать неограниченный круг лиц, пользующихся чужим участком. Не случайно федеральный законодатель, дополняя в 2014 г. п. 3 ст. 5 2. ЗК РФ, определил, что статусом правообладателя земельного участка (каковыми признаны их собственники, арендаторы землепользователи и землевладельцы) сервитуарии не обладают.

Сервитут стал самым «молодым» в постсоветском земельном праве из всех видов земельных прав. Его возникновение (возвращение) в систему указанных прав стало закономерным результатом преобразований 1990-х гг., когда наряду с ним были восстановлены частная земельная собственность и арендные правоотношения по поводу земельных участков (а некоторые виды прав – пожизненное наследуемое владение гражданина участком – даже возникли вновь)[136]. Но если все остальные земельно-правовые новации в вопросах земельных титулов произошли в самом начале 1990-х гг., то возвращение в земельное законодательство сервитута, как земельно-правового института, состоялось позднее – сначала в гражданское законодательство (в 1994 г. ГК РФ), и уже потом – в земельное (в 2001 г.).

Причем это стало своего рода парадоксом, ведь он уже тысячелетия выступает в роли традиционного института гражданского и земельного права. Уже римскому праву была присуще эта ограниченная возможность пользования чужим соседним участком: пройти по нему самому или прогнать скот, провести груженые повозки; сервитут наделял его обладателя правом отвести (пропустить через участок соседа) воду. В городских условиях сервитут позволял опереть стену своего дома на стену дома соседа, а также потребовать, чтобы соседские постройки не создавали затенений и не ухудшали общего вида и т.п.[137] Отсюда и происхождение его названия – лат. servitus означает обязанность, повинность, т.е. – это вещь (участок) в услужении. То есть наряду с господствующей вещью – земельным участком или иным объектом недвижимости, для использования которого и требуется пройти (проехать, иным образом воспользоваться) по находящему в услужении у него участку (служащий земельный участок).

Но в полной мере это относится только к рецепиировавшей римское право Европе. Так в России и в досоветский период достаточных экономических предпосылок для развития сервитута как правового института не было: российские громадные просторы, общинная форма пользования землей долгое время позволяли обходиться без него (исключением были только Западные окраины и Закавказье, где преобладала относительно мелкая поземельная собственность, а также городские территории). А вот по мере укрепления в российской деревне отношений частно-капиталистического характера потребность в сервитутном праве существенно возросла[138]. Впрочем, в условиях СССР, когда таких отношений снова не стало (вся земля была национализирована и не могла вовлекаться ни в какие сделки), этот институт, как и частная собственность, исчез, как казалось, навсегда. Переход к многообразию форм и видов земельной собственности в ходе реформ 1990-х гг. и обусловил возврат к нормам сервитутного права.

Не случайно, что первое упоминание о сервитуте в нормативном акте постсоветского периода произошло в документе, регламентировавшем приватизацию государственных и муниципальных предприятий[139], но понятие «сервитута» тогда раскрыто не было.

Именно поэтому выше мы увязали восстановление института сервитута с принятием части первой ГК РФ, который определил его содержание (возможность ограниченно пользоваться соседним участком), особенности его установления и продолжения действия, когда права на служащий участок перейдут к новому правообладателю и др. (ст.ст. 274-277). И хотя еще целых 7 лет после этого (вплоть до 2001 г.) нормы соответствующей главы ГК РФ – семнадцатой не вступали в силу, институт земельных сервитутов можно считать восстановленным уже с середины 1990-х гг. – его предусматривали как иные нормы ГК РФ (содержавшиеся в других его главах, вступивших в силу сразу с 1994 г. – ст. 131, 216 и ряд других), так и иные другие, федеральные законы принятые в 1990-е годы[140].

Институт земельных сервитутов (как частных, так и публичных) позволяет сгладить неудобства и затруднения, связанные с расположением и конфигурацией земельных участков. Поэтому наиболее распространенными основаниями для установления сервитута является необходимость пройти через участок соседа (или проехать по нему) – такая потребность часто возникает из-за сложной конфигурации границ участков и наличии на них обеспечивающих различные объекты инженерных коммуникаций (которые требуют их обслуживания), что неизбежно в условиях плотной застройки.

С 2001 г. (ст. 23 ЗК РФ) сервитуты подразделены на частные и публичные. Поскольку частные сервитуты возникли раньше, то многие положения о них стали универсальными.

Первые годы после дифференциации сервитутов на частные и публичные на практике были случаи, когда заявители путали их и сначала обращались в орган госуправления с просьбой установить частный сервитут, а поняв, что это не в его компетенции, просили от него же установления по аналогичным основаниям уже публичного сервитута. Не добившись же решения в органах исполнительной власти – шли в суды. Так в 2002 г. ООО «Торговый центр Савеловский III» обратилось с иском в Арбитражный суд города Москвы, в котором просило обязать городские Правительство и земельный комитет установить для прохода и проезда через земельный участок сначала частный, а затем и публичный сервитут[141]. Впрочем, сейчас такой проблемы их дифференциации уже нет.

Чтобы получить право прохода и проезда к своему участку через соседний (чужой) его правообладатель (кроме арендатора), а также собственник иного расположенного на нем объекта недвижимости может обратиться к собственнику этого соседнего участка с требованием разрешить ему ограниченно тот использовать. Такое же требование он может выдвинуть, чтобы проложить по чужому участку водопровод, линию электропередачи, связи и трубопровод, а также обеспечить их нормальную эксплуатацию. Или чтобы иметь возможность проводить на своем участке мелиоративные работы. Закрытого перечня оснований для установления сервитута нет – он может устанавливаться и для других нужд, которые нельзя обеспечить без ограниченного использования чужого участка (абз. 2 п. 1 ст. 274 ГК РФ). Устанавливается такой сервитут по соглашению двух сторон: 1) указанного выше частного лица и 2) другого частного лица – собственника подлежащего обременению сервитутом соседнего участка. Если же соглашение об установлении сервитута или об его условиях между ними не достигнуто, то вопрос сервитуте решается судом по иску одной из сторон на основе оценки фактов и обстоятельств дела. Иные лица и органы участвовать в решении вопроса установления сервитута не могут. После установления сервитута, обремененный им земельный участок считается служащим, доступ к которому обеспечивается – господствующим. При этом сервитут «привязан» не к правообладателю земельного участка, а к обремененному участку, поэтому он сохраняется при переходе к другому лицу прав на служащий участок. Вопросы, связанные с установлением, сохранением при смене правообладателя участка и прекращением сервитута (в частности, при отпадении оснований, из-за которых он был установлен, или когда результате обременения служащий участок невозможно использовать по его назначению), регулируются ст. ст. 274-726 ГК РФ. При этом закрытого перечня оснований для установления сервитута их нормы не содержат – стороны могут договориться о любых не противоречащих закону способах и вариантах ограниченного использования обремененного сервитутом участка.

Тогда как публичный сервитут является способом обеспечить нужды государства, муниципалитета, а также местного населения. Такие сервитуты устанавливаются решениями органов государственной власти или местного самоуправления, а вопросы их установления и прекращения регулируются земельным законодательством – ст. 23 ЗК РФ, кроме того, в 2018 г. вступила в силу новая глава ЗК РФ (V.7), подробно урегулировавшая вопросы установление таких сервитутов в отдельных целях [142].

Для публичных сервитутов законодательством определен закрытый перечень оснований, когда они могут быть установлены. Это допускается только для обеспечения возможности:

1)  прохода и проезда через чужой участок;

2) свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта (при условии, что он является объектом общего пользования) и к самому этому объекту;

3) разместить на участке межевые или геодезические знаки, геодезические, гравиметрические и нивелирные пункты, а также обеспечить к ним подъезд;

4) проводить на господствующем участке дренажные работы;

5) пользование водным объектом – их обладатели могут поить свой скот из чужого водоема и пользоваться скотопрогонной дорогой, ведущей к этому водоему;

6)  прогона через чужой земельный участок сельскохозяйственных животных;

7) сенокошения на чужом участке, а также выпаса на нем своих животных;

8)  охоты, рыболовства и аквакультуры (рыбоводства);

9) размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых и водопроводных сетей, водоотведения, линий и сооружений связи, газо-и нефтепроводов, а также их неотъемлемых технологических частей;

10)  строительства объектов транспортной инфраструктуры, а также их реконструкции и ремонта. В данном случае ограниченное использование чужого земельного участка включает в себя размещение на нем строительной техники; бытовок, навесов и иных временных или вспомогательных сооружений, а также складирование строительных и иных материалов;

11) устройства пересечений автодорог с железнодорожными путями, а также размещение указанных дорог и путей в туннелях;

12) проведение инженерных изысканий, связанных с подготовкой документации по планировке соответствующей территории.

Являясь лишь ограниченным правом на обремененный участок, сервитут:

– по отношению к служащему участку должен быть наименее ущемляющим права собственника или правообладателей иных соседних участков. А если имеется возможность вообще не использовать обременяемый соседний участок (обходя или объезжая его), то оснований для сервитута недостаточно (при судебном рассмотрении именно такая возможность и ее условия являются ключевыми при принятии решения);

– его установление не лишает собственника обремененного им земельного участка его прав в отношении этого участка;

– носит узкоцелевой характер (право прохода или проезда, не означает того, что обладатель сервитута может складировать на нем имущество или использовать его как место автостоянки;

– может быть возмездным;

– носит вспомогательный характер по отношению к основному праву и если собственник господствующего участка продаст его, то он утратит и право ограниченного пользования служащим участком.

Что касается дальнейшего развития этого правового института, то в условиях реформы гражданского законодательства 2008-2012 гг. ожидалось существенное развитие положений ГК РФ о сервитуте (частном). Соответствующий законопроект даже был принят в первом чтении[143]. Он, в частности, предусматривал то, что существующие сервитуты (все они являются положительными, позволяющими сервитуарию пользоваться служащим участком) будут дополнены такими (отрицательными), которые запрещали бы правообладателю служащего участка некоторые способы его использования. Появление таких – отрицательных сервитутов дало бы основания для новых дискуссий о том, чем является сервитут – ограничением или обременением[144].

Также указанным законопроектом вводилась подробная классификация сервитутов, и определялись особенности их установления и использования: а) для перемещения (проход и проезд, прогон скота), 2) для строительных нужд, 3) для мелиорации, т.е. обеспечения подвода или отвода воды с господствующего участка), 4) горный, охватывающие площади, под которыми залегают полезные ископаемые, 5) коммунальный – для размещения, эксплуатации и ремонта трубопроводов, линий электропередачи и иных коммунальных объектов. Наконец, им предусматривалась возможность множественности нескольких сервитутов в отношении одного служащего участка, господствующие участки при этом могли быть разными (например, сервитут проезда по участку дополнялся бы другим – под размещение опоры электропередачи).

Однако дальнейшего развития (после принятия в первом чтении) эта законодательная инициатива не нашла, и большее регулирование получили вопросы, связанные с публичным сервитутом.

С 2018 г. в процедуре установления публичных сервитутов, обозначенных выше под номерами 1-8 и 9-12, имеются определенные различия (соответствующие правоотношения для первой группы регулируются нормами ст. 27 ЗК РФ, а второй – главным образом, специальной главой ЗК РФ – V.7 «Установление публичного сервитута в отдельных целях»). Так, ходатайствовать об установлении публичных сервитутов второй группы могут лишь субъекты естественных монополий и организации связи (№ 9), владельцы объектов транспортной инфраструктуры (№№ 10-12), а также иные лица уполномоченные осуществлять соответствующую деятельность федеральными или региональными НПА либо договорами с органами государственной власти или местного самоуправления. Срок, на который устанавливается публичный сервитут в целях, указанных под номерами 9 и 11, составляет от 10 до 49 лет; для инженерных изысканий (№ 12) – не более чем год; а для строительства, реконструкции и ремонта объектов транспортной инфраструктуры – равен сроку их осуществления. Кроме того, после принятия уполномоченным органом решения об установлении публичного сервитута в целях, обозначенных номерами 9-12, обладатель сервитута и правообладатель обремененного им земельного участка заключают между собой соглашение об осуществлении этого сервитута. Таким соглашением должны быть определены, в том числе: 1) цель сервитута и его срок; 2) права и обязанности его обладателя; 3) размер платы за сервитут, порядок и сроки ее внесения; 4) график и сроки выполнения работ, для проведения которых он установлен; 5) обязательство обладателя сервитута по истечении его срока снести размещенное на его основании сооружение и привести обремененный участок в пригодное для его использования состояние; 6) порядок возмещения убытков правообладателю участка, причиненных осуществлением сервитута.

Общим правилом является то, что лица, чьи права и законные интересы затронуты публичным сервитутом, могут защищать свои права в судебном порядке. Но правообладатель участка может оспорить в суде решение об установлении сервитута, обозначенного номерами 9-12, лишь в течение 30 дней со дня получения им от обладателя сервитута проекта вышеназванного соглашения.

Таким образом, за последние годы федеральным законодателем проведена большая работа по детализации процедуры изъятие земель для государственных и муниципальных нужд. Однако, специфика особо ценных сельскохозяйственных угодий в действующей с 2015 года процедуре не учтена.

Таким образом, общие основы для отнесения особо ценных сельскохозяйственных угодий к таковым и их последующего использования, и охраны в современном российском законодательстве присутствуют. Это нормы как Основного закона страны (ст. 9), так и ЗК РФ, и иных федеральных законов. Вместе с тем, достаточного уровня регламентации этих вопросов, соответствующего значению таких угодий для АПК в этих нормах, нет.

Раздел 4 Землеустроительное обеспечение организации использования земельных участков особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий

4.1 Место землеустройства в системе комплексных мероприятий по интенсификации использования сельскохозяйственных угодий

Решение проблемы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны в настоящее время приобретает первостепенное значение, т.к. экономическое и социальное развитие нашей страны во многом зависит от того, как используется земля, а само использование не может базироваться на бессистемном, нерегулируемом государством подходе к организации использования земельных ресурсов. Особенно это касается сельскохозяйственного сектора экономики и развития сельских территорий, где земля, являясь главным средством производства, превратилась в потенциальный ресурс для размещения объектов строительства, и рассматривается властными структурами как объект недвижимости. Такой подход к землям сельскохозяйственного назначения приводит к неэффективному государственному регулированию земельных отношений, значительному уменьшению площадей продуктивных угодий и развитию деградационных процессов на них, к отсутствию эффективного механизма государственной и частной инвестиционной деятельности, что не позволяет перейти к устойчивому сельскохозяйственному землепользованию и наукоемкому производству.

Современная практика управления земельными ресурсами развитых государств показывает, что эффективное производство сельскохозяйственной продукции возможно только при внедрении интенсивных технологий в сельском хозяйстве, что требует изучения качественного состояния земельных участков, их пространственных характеристик и других факторов, влияющих на дифференцированное применение предлагаемых агротехнологий.

Именно такой подход должен позволяет достичь основных целей рационального использования земли, то есть – получения максимально возможного прироста объемов производства на данный период научно-технического развития агротехнологий при стабилизации или снижении производственных затрат и сохранении почвенного плодородия и производительных свойств земельных участков.

В последнее десятилетие государство делает определенные попытки реанимировать и улучшить состояние агропромышленного комплекса страны, однако эти попытки носят бессистемный характер, принимаемые целевые программы характеризуются несбалансированностью и отсутствием комплексности, а их содержание не решает проблему организации рационального использования земли сельскохозяйственными предприятиями.

Процесс использования земель сельскохозяйственного назначения должен быть рациональным, то есть обеспечивать максимально возможное при данном уровне экономического развития расширенное воспроизводство сельского хозяйства, и постоянное улучшение производительных свойств земли.

Организация же рационального использования продуктивных земель в современных условиях представляет собой разностороннюю деятельность и требует комплексный и обоснованный подход к разработке и практическому осуществлению целого ряда различных мероприятий по повышению плодородия почв, охране и совершенствованию организации использования земли как важнейшего природного ресурса и как объекта социально-экономических связей.

Развитие существующих агротехнологий и совершенствование земельных отношений, усложнение функционирования экономического механизма, расширение возможностей воздействия на землю как на объект хозяйственной деятельности, характерные для современного этапа развития нашего общества, выдвигают на первый план новые проблемы, а в ряде случаев диктуют потребность в серьезном пересмотре направлений и конкретных методов и способов организации рационального использования сельскохозяйственных угодий.

Одним из главных инструментов целенаправленной организации рационального использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве и управления ими в соответствии со статьей 68 Земельного кодекса РФ является землеустройство.

Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. (Ст. 68 “Земельный кодекс Российской Федерации” от 25.10.2001 N 136-ФЗ).

Цель землеустройства – обеспечение социально справедливого, а также экономически и экологически обоснованного перераспределение земель и их дальнейшего рационального использования и охраны в соответствии с законодательством РФ.

Землеустройство способствует наведению порядка в использовании земли: оно создает территориальную основу для осуществления комплекса организационно-экономических, агротехнических и мелиоративных мероприятий по повышению плодородия почвы, наиболее эффективному использованию земли и высокопроизводительной сельскохозяйственной техники, рациональной организации производства сельскохозяйственных предприятий различных форм собственности.

Главная задача землеустройства – создание территориальных условий для ведения любой деятельности по рациональному использованию земель всех категорий, при этом земли сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании.

Однако, проведенный в предыдущих разделах анализ использования земель сельскохозяйственного назначения указывает на снижение роли землеустройства в сельском хозяйстве. Существующие использование продуктивных угодий происходит без землеустроительного обеспечения. Проекты землеустройства во всех регионах страны практически перестали разрабатываться, что привело к глобальному снижению уровня эффективности использования продуктивных угодий и их ресурсного потенциала. Большинство ученых и производственников аграрной сферы считают, что «землеустроительное обеспечение сельскохозяйственного производства является ключевым условием, действенным государственным инструментом, способствующим формированию правовой, социально-экономической, территориальной и экологической базы агропромышленного комплекса. Посредством землеустройства обеспечивается организация рационального использования земель и их охраны и на этой основе – увеличение производства сельскохозяйственной продукции и укрепление продовольственной независимости страны.

Содержание землеустройства определяется экономическими и социальными задачами, которые соответствуют стратегическим направлениям принятой земельной политики государства и утвержденным целевым программам использования земельных ресурсов страны и отдельных регионов.

Землеустроительное обеспечение рационального использования земель и их охраны проводится в целях совершенствования территориальной организации производства и оптимизации приложения труда и материальных ресурсов на разнокачественных землях в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территории и определения иных направлений рационального использования земель.

Рассматривая проблематику рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего, необходимо определить, что именно понимается под термином «рациональное». Это понятие восходит к латинскому «ratio», что означает «разум», то есть под ним понимается нечто разумно обоснованное, целесообразное. Но что же входит в саму суть этого «обоснования»?

Для ответа на этот вопрос нужно понимать, что каждый земельный участок является не только объектом интереса его собственника или пользователя, и использование которого такой собственник может рассматривать с целью получения максимальной выгоды или же наоборот не использовать его. Каждый земельный участок исторически сложился под влиянием множества природных и антропогенных факторов как часть большей территории, и его использование должно быть рассмотрено только с учетом того взаимного влияния и «взаимоотношений», которые существуют между этой территорией и меньшей его частью в виде конкретного участка. Говоря о таких «взаимоотношениях» в общем, необходимо уточнить, что они происходят в различных сферах существования земельного участка. Например, если рассматривать земельный участок как природный объект, то на первый план выходит его место в системе агроландшафтов и сформировавшейся на территории экосистеме, а, если как объект хозяйственной деятельности, то, например, место в системе севооборотов. Резюмируя, – сложность земельного участка в комплексе его свойств делает его уникальным и, зачастую, незаменимым.

Заменить же земельный участок, являющийся частью выстроенного технологического процесса, на аналогичный без существенных изменений для такого процесса чаще всего затруднительно.

Возвращаясь к тезису о взаимном влиянии земельных участков, составляющих совокупно некую территорию друг на друга и на территорию в целом, нельзя не задуматься о том, что реализация интересов собственника (пользователя) одного участка оказывает влияние на всю территорию, а значит должно быть соответствующим образом отрегулировано. В этом месте мы подходим к вопросу – чьи интересы нужно учесть при регулировании процесса использования земельного участка?

1. Интересы общества (народа), во-первых, как пользователя природы нашей страны, а во-вторых, как участника экономических и социальных взаимоотношений. Одной из первейших задач, которые стоят перед «разумным обоснованием» использования природных богатств является бережное отношение к ним, их охрана и преумножение.

2. Интересы государства, которые связаны, во-первых, с налогообложением непосредственно земельного участка как объекта недвижимости, так и с налогообложением пользователя этого участка, эффективность экономической деятельности которого влияет на величину собираемого налога. А во-вторых, в долгосрочной перспективе интересы, связанные с планированием развития соответствующей территории.

3. Интересы собственника земельного участка, которые могут быть связаны с максимизацией экономической или иной выгоды от его использования.

Из этого следует, что поиск наиболее рационального использования сводится к поиску баланса всех упомянутых интересов, которые очевидно могут входить в противоречие друг с другом. Государство определяет свои интересы через нормативно-правовые акты в области использования земель, следуя иерархической структуре, тезисы, декларируемые в Конституции РФ (статьи 9, 36, 72) развиваются в федеральных законах, таких как Земельный, Гражданский, Градостроительный кодексы, закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве» и далее в подзаконных актах, которые могут устанавливать ряд конкретных требований к использованию земельных участков.

Эти требования, в том числе призваны защищать общественные интересы, связанные с охраной природной среды и прав граждан. Так, Земельный кодекс, устанавливая основные принципы земельного законодательства, рассматривает землю в качестве «основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю», а также «приоритет охраны жизни и здоровья человека».

Анализируя далее земельное законодательство Российской Федерации на предмет установления критериев требований к рациональности использования земель можно увидеть, что общие слова о необходимости рационального использования земельных ресурсов существуют во многих документах, от Земельного кодекса до «Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 – 2020 годы».

Федеральный закон «О землеустройстве», который в большей степени развивает эту тему, определяет «Землеустройство – мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны…», то есть именно землеустройство с точки зрения законодательства является главным механизмом, во-первых, конкретизации тех целей, которые декларируются в виде общих тезисов, а во-вторых достижения этих целей.

Таким образом, как уже отмечалось, главным механизмом поиска такого баланса интересов заинтересованных сторон для обеспечения рациональности использования земельных ресурсов является землеустройство. Именно посредством землеустроительных проектов всех уровней и государство (в том числе представляя интересы общества), и собственник (землепользователь) могут достигнуть компромиссов и реализовать свои интересы в сфере землепользования.

Проблема рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в современных условиях развития земельных отношений стоит остро, и это связано в первую очередь с возможностью интенсификации использования как уже обрабатываемых земель, так и вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот, поэтому ниже мы рассмотрим цели, задачи и требования к проведению землеустройства и проектированию землеустроительных мероприятий в хозяйствах, имеющих значительные площади особо ценных земель, как используемых, так и выведенных из хозяйственного оборота.

Дело в том, что на протяжении последних двадцати лет в практике осуществления мероприятий по дифференцированному использованию продуктивных угодий и интенсификации производственных процессов на них, в нашей стране стали выявляться серьезные недостатки. В их числе необходимо отметить следующее:

– несогласованность объемов внедрения современных агротехнологий с возможностями экономического и территориального развития сельскохозяйственных организаций

– несоответствие состава технологических операций качественным характеристикам земельных участков;

– отсутствие учета особо ценных земель;

– неполный объем и низкое качество выполнения агротехнических и других земледельческих работ;

– большая величина удельных капиталовложений и их низкая эффективность;

– необоснованность выбора объектов интенсификации и их отрицательное влияние на организацию хозяйственного использования окружающих земельных массивов и участков, а также ухудшение управляемости затрагиваемых территорий.

Вышеназванные недостатки в конкретных условиях обусловлены различными причинами и предопределены следующими обстоятельствами:

– отсутствием научно-обоснованного и утвержденного проекта землеустройства и последовательности реализации его проектных решений, связанных с выделением особо ценных сельскохозяйственных угодий, продуктивных и неиспользуемых земель и разработкой комплекса мероприятий по организации их дифференцированного использования;

– отсутствием актуальной информационной основы по количественному и качественному состоянию земель сельскохозяйственного назначения на всех территориальных уровнях;

– отсутствием методик выделения особо ценных земель на конкретных территориях и систематизированных требований к выбору объектов интенсификации и формированию производственных структур, а также рекомендаций по учету этих требований на каждой стадии проектирования использования земель;

– недостаточно дифференцированным учетом условий и причин неиспользования особо ценных земель или их неэффективного использования в процессе формирования севооборотных массивов при проектировании комплекса мероприятий, в которых осуществляется не только проектирование севооборотов, но и мероприятия по вовлечению в сельскохозяйственный оборот выбывших из него земельных участков, отнесенных к особо ценным землям;

– недостаточной разработкой методов оптимизации предпроектных решений по распределению государственных финансовых и материальных ресурсов на цели интенсификации использования особо ценных земель как на высшем (региональном) уровне, так и на уровне муниципальных районов и отдельных хозяйств;

– несовершенством методов оптимизации состава, объемов, очередности и пространственного размещения объектов интенсификации и необходимой трансформации угодий, отсутствием инструментария, нормативов и ценовых показателей проведения проектных и производственных работ данного направления на землях сельскохозяйственного назначения страны, муниципальных образований и сельскохозяйственных организаций.

Первопричиной отмеченных недостатков в практической реализации мероприятий по организации использования особо ценных земель и вовлечению их в интенсивное использование является несоответствующая требованиям системного подхода и целевого метода планирования и проектирования методологическая база их разработки.

При этом наиболее характерным проявлением методологической нечеткости в организации планирования и проектных разработок по интенсификации продуктивных угодий является отсутствие дифференцированного подхода к постановке целей и формированию содержания планирования и проектирования на различных территориально-административных уровнях. Существенным недостатком сложившейся практики разработки системы комплексных мероприятий является то, что проектирование землеустроительных мероприятий по организации особо ценных и других продуктивных земель ведется изолированно от разработки других мероприятий по интенсификации использования земель, таких, как совершенствование системы земледелия, территориальное планирование, мелиорация, развитие производственной инфраструктуры и т.п.

Из сказанного становится ясно, что разработка комплекса мер, связанных с устойчивым повышением уровня использования земель через интенсификацию особо ценных и вновь осваиваемых земель, должна производиться как в планово-прогнозных документах (целевые программы, схемы землеустройства), так и в проектных документах (комплексные проекты землеустройства). Эти разработки должны быть дифференцированы по содержанию в зависимости от административно-территориального уровня – регион, субъект Федерации, муниципальное образование, землепользование, земельный участок или их совокупность. При этом главной целью разрабатываемой землеустроительной документации верхних уровней должно быть планирование и организация рационального использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, которое направлено на создание территориальных условий, обеспечивающих расширенное воспроизводство сельского хозяйства и сохранение почвенного плодородия.

На данном уровне решаются стратегические задачи поиска и распределения финансовых и материальных ресурсов, обеспечивающих перспективное развитие сельского хозяйства в процессе интенсификации использования выделяемых особо ценных земель и формирования новой более эффективной системы сельскохозяйственного землепользования. На низших уровнях (сельскохозяйственное землепользование, земельный участок) цель проектных разработок должна быть направлена на совершенствование территориальной организации производства и землепользования, определяющей эффективное функционирование всех продуктивных угодий и других средств производства хозяйства.

Достижение поставленных целей требует постановки и решения следующих задач:

– выявить общие закономерности осуществления процессов отнесения, выделения и организации использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения в условиях интенсификации сельского хозяйства страны;

– выявить специфические особенности осуществления процессов выделения и организации использования особо ценных земель в условиях функционирования различных форм собственности на землю;

– определить основные направления государственной поддержки сельских товаропроизводителей, включая преференции для землепользователей, имеющих особо ценные земли, через реализацию специальных научно обоснованных целевых программ развития сельских территорий страны;

– сформировать и усовершенствовать систему правового, нормативного и землеустроительного обеспечения процесса отнесения, выделения особо ценных земель и интенсификацию их использования;

– установить содержание и последовательность разработки комплекса государственных, муниципальных и инициативных мер по отнесению, выделению и организации интенсивного использования особо ценных продуктивных угодий в схемах и проектах землеустройства;

– усовершенствовать существующие и разработать новые методы экономического обоснования системы мероприятий по организации дифференцированного использования продуктивных угодий с применением интенсивных технологий выращивания сельскохозяйственных культур в проектах землеустройства.

Решение перечисленных задач производится через разработку целевых программ, схем и проектов землеустройства, в которых управленческие и проектные решения касающиеся структуры и содержания предлагаемых мероприятий по формированию и использованию земельных массивов особо ценных угодий должны приниматься с учетом следующих требований:

– создание организационно-территориальных условий для внедрения интенсивных технологий на высокопродуктивных землях и ведения эффективного сельскохозяйственного производства, функционирования и развития производственной инфраструктуры и реализации сельскохозяйственной продукции;

– охрана земель и максимально возможное сохранение природного равновесия агроландшафтных элементов землеустраиваемой территории при выборе приоритетных направлений интенсивного использования земельных участков, отнесенных к особо ценным;

– дифференцированный подход при выделении и формировании земельных массивов, отнесенных к особо ценным, а также к определению комплекса агротехнологий для разнокачественных особо ценных земельных участков, имеющих значительные отличия природных и пространственных характеристик;

– учет региональных особенностей проявления негативных процессов на продуктивных угодьях (природно-климатические условия, неоднородность почвенного покрова, контурность и разобщенность угодий, уровень экономики, расселения и т.п.). Именно эти особенности определяют дифференцированное содержание проектируемых мероприятий и последовательность их проведения;

– поэтапный ввод в интенсивный сельскохозяйственный оборот выделенных особо ценных земель, который определяется экономическими расчетами целесообразности интенсификации использования земельных участков в проектах землеустройства в зависимости от возможностей сельскохозяйственной организации (наличие трудовых, материальных и финансовых ресурсов, состояние производственной инфраструктуры, потребности рынка сельскохозяйственной продукции и т.п.);

– консолидация особо ценных земельных участков при формировании в проектах землеустройства территориально-производственных структур в зависимости от их качественного состояния, местоположения и возможностей использования в сложившейся в системе территориальной организации сельскохозяйственного производства.

Естественно, что сформулированные требования не охватывают всех аспектов проведения проектных работ по землеустройству для территории конкретных хозяйств, имеющих значительные площади особо ценных земель, но они являются основополагающими и направлены на учет природных, территориальных и экономических условий объектов землеустройства, что требует от проектировщиков использования дифференцированного подхода к разработке проектов выделения и организации рационального использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения и их вовлечения в интенсивный хозяйственный оборот.

4.2 Система землеустроительных действий по обеспечению отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям

Развитие сельского хозяйства в стране не может происходить без роста эффективности производства, которое зависит от множества факторов – уровень экономики АПК, региональные особенности формирования земельно-имущественного комплекса субъектов Федерации, природно-климатические особенности ведения сельского хозяйства и многое другое, но самым главным фактором, который учитывается при хозяйственной деятельности являются продуктивные свойства земли, заложенные природой в каждый земельный участок.

Однако характер использования этих свойств не всегда был и остается одинаковым. Он определяется рядом природных факторов и социально-экономических причин. Выявление и анализ их соотношения применительно к современному этапу развития земельных отношений в России и является ключом для правильной оценки общего характера использования земель, включая особо ценные, установления закономерностей процесса, интенсификации их использования, определения наиболее эффективных путей и способов дальнейшего совершенствования сельскохозяйственного землепользования.

Во все времена вопрос интенсификации использования разнокачественных уже обрабатываемых и вовлекаемых в хозяйственный оборот земельных участков стоял остро и зависел от многих факторов, таких как их пространственное размещение и экономические возможности сельских товаропроизводителей. На наш взгляд, обоснованное определение направлений и технологий интенсификации земель в современной России затруднено по причине отсутствия необходимой информации о конкретных земельных участках и экономическом состоянии и возможностях их собственников. Сама реализация этих мероприятий может быть эффективной только при условии ресурсного обеспечения всего аграрного сектора России, адекватного производительным свойствам земли, каждого региона.

Именно поэтому интенсификацию использования особо ценных земель в значительных объемах необходимо проводить только при стабильном развитии экономики АПК, особенно для среднего и малого агробизнеса и при одновременном строительстве необходимой инфраструктуры.

Использование земель для нужд сельского хозяйства в данный период должно быть направленно на использование естественного плодородия почв, созданного природой в результате длительного почвообразовательного процесса, но с учетом имеющихся возможностей, как у государства, так и у землепользователя, что определяет целесообразность интенсификации особо ценных земель и других продуктивных угодий.

Нехватка и низкий уровень развития средств производства и наличие значительных площадей заброшенных земель, включая и особо ценные, обуславливает сферу применения труда в земледелии главным образом его затратами на освоение неиспользуемых особо ценных земель и их вовлечение в интенсивной использование, что требует применения дифференцированного подхода к определению целесообразности и очередности выбора объектов для инвестирования в работы по освоению и интенсификации использования земельных участков.

Рассматривая вопросы инвестирования в освоение неиспользуемых особо ценных земель и интенсификацию их использования, необходимо понимать, что осваивать следует не вообще пригодную для использования, а в первую очередь высокопродуктивную и наиболее доступную землю, причем доступную не только в пространственном и правовом аспекте, но и с точки зрения тех единовременных затрат, которые связанны с ее освоением и интенсификацией. Необходимость обоснованности выбора объектов освоения и определения целесообразности их вовлечения в интенсивный хозяйственный оборот часто вовсе упускаются из виду при реализации целевых программ и распределении выделенных госбюджетных средств по регионам.

Нужно понять, что недостаточность государственного организационного начала в регулировании рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, отсутствие государственной политики по обоснованному и целевому распределению госбюджетных средств на развитие сельского хозяйства, в особенности для среднего и малого агробизнеса, а также отсутствие полноценного института землеустройства являлось и продолжает являться главной причиной резкого снижения возможностей поддержания почвенного плодородия и, как следствие, деградации части земель и выпадению из хозяйственного оборота не только продуктивных угодий, но и особо ценных земель. Проблема неэффективного использования земель, прежде всего экономическая, так как применение неадекватных качеству земли технологий привели к истощению почв и нарушению экологического равновесия на значительных территориях (опустынивание, нарушение водного режима почв, заболачивание, эрозия и т.п.).

Все земли, относящиеся к особо ценным, можно сгруппировать по трем направлениям использования (неиспользования) с установлением причин недостаточного уровня (интенсивности) их использования (рисунок 12). Первая группа особо ценных земель имеет самый высокий уровень использования, что определяется, прежде всего, отношением руководителей и специалистов отдельных сельскохозяйственных предприятий к управлению и организации использования продуктивных угодий. Как правило, специалистами таких хозяйств заказываются проекты землеустройства в которых разрабатываются дифференцированное применение тех или иных агротехнологий в рамках проектной организации территории хозяйства. Проектом на основании проведенных почвенных исследований производится зонирование используемых

word image 151 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 12 – Группировка особо ценных земель (ОЦЗ) сельскохозяйственного назначения по признаку причин разнонаправленного их использование (неиспользования)

земель, выделяются наиболее продуктивные и на них размещаются приоритетные сельскохозяйственные культуры и формируются севообороты, выводные хозяйственные участки (поля).

В большей степени такой подход реализуется на пойменных землях с проектированием на них овощных севооборотов, а также на землях, имеющих высокое плодородие (бонитет почв) и адекватные для выращивания отдельных культур пространственные характеристики. Нельзя сказать, что такие земли на 100% можно отнести к особо ценным, но большой процент этих земель имеют высокий балл внутрихозяйственной оценки, и на них используются интенсивные технологии.

Хозяйства другого типа, имея квалифицированных агрономов на основании почвенных карт и проведенных агрохимических обследований также пытаются внедрить современные технологии в растениеводстве, но без проектов землеустройства они лишь частично и не систематично применяют интенсивные технологии для отдельных звеньев севооборотов, когда культура этих звеньев в порядке ротации попадают на высокопродуктивные земли, что ведет к увеличению ежегодных затрат, а отдельные годы недоиспользованию возможностей сельскохозяйственной техники.

Неэффективное использование особо ценных земель характерно для хозяйств, где таких земель имеются значительные площади, но они не выделены, вследствие чего на всех сельскохозяйственных угольях используются традиционные агротехнологии, не позволяющие полностью раскрыть продуктивный потенциал земельных участков ОЦЗ.

Другой вариант таких хозяйств с консервативным использованием ОЦЗ – это сельскохозяйственные организации, имеющие недостаточную материальную базу для применения интенсивных технологий. К этой группе хозяйств применяющих традиционные технологии на всей своей территории, в первую очередь на пашне, относятся хозяйства, имеющие незначительные площади ОЦЗ, в основном, вкрапленные в земельные массивы. Выделение и организация их использования иным образом не имеют экономической выгоды.

В целом, к неэффективно используемым особо ценным землям можно отнести также земли, на которых урожайность сельскохозяйственных культур и продуктивность кормовых угодий (орошаемые культурные пастбища (ОКП) и пойменные луга) за последние пять лет были ниже нормативно установленной, по кадастровой оценке, на 20-30%, а также высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья (пашня, ОКП), используемые в качестве менее ценных по консервативным технологиям.

Наличие неиспользуемых земель среди особо ценных продуктивных угодий, являющихся приоритетным средством производства в сельском хозяйстве, обусловлено комплексом природных, экономических и пространственных факторов, анализ которых должен способствовать определению путей решения исследуемой проблемы.

С одной стороны, это природные и антропогенные процессы деградации земель (эрозия, засоление, переувлажненность и др.), которые приводят к снижению плодородия почв, вплоть до невозможности их использования по назначению, особенно в совокупности с недостаточностью у сельхозтоваропроизводителей финансовых, материальных и технических возможностей для поддержания и восстановления плодородия почв.

С другой стороны, распространению обезличивания особо ценных земель и как следствие их неиспользование в значительной степени способствовали раздел единого земельно-имущественного комплекса на земельные и имущественные доли в результате реорганизации колхозов и совхозов и приватизации продуктивных угодий большей части сельскохозяйственных предприятий.

Следствием этого явилось появление значительного количества невостребованных земельных долей и неиспользуемых как особо ценных, так и других продуктивных угодий, выпавших из сельскохозяйственного оборота. Сравнение общей площади неиспользуемых земель сельскохозяйственных угодий (44 млн га, в том числе 19 млн га пашни по данным МСХ РФ на 01.01.2019 г.) с данными о невостребованных земельных долях (15,3 млн га) может говорить о том, что негативные процессы, ухудшающие качественное состояние земель проявляются на больших территориях, включая особо ценные земли.

В контексте проводимого исследования следует отметить, что большая часть особо ценных земель в составе общей площади неиспользуемых земель находится на территориях сельскохозяйственных предприятий нечерноземной зоны (около 75%), тогда как в южных регионах практически вся пашня, включая и расположенную на ней общую долевую собственность, хозяйства используют на 80-90%, т.е. практически все особо ценные земли в этих регионах используются. Другой вопрос, насколько эффективно и рационально.

Неиспользование по тем или иным причинам высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий приводит к деградации (эрозия, переувлажнение, опустынивание и др.) и для нечерноземной зоны зарастанию земель древесно-кустарниковой растительностью. При этом с каждым годом отсутствия обработки увеличиваются затраты на восстановительные работы, требуемые для возврата особо ценных земель в сельскохозяйственный оборот.

Нельзя забывать и о пространственных факторах, которые следует учитывать при принятии организационно-управленческих решений по отнесению и использованию продуктивных угодий к особо ценным.

Одной из причин неиспользования или неэффективного использования таких земель являются недостатки землепользования многих хозяйств, а именно удаленность, чересполосица, мелкоконтурность и др. Именно, эти признаки в совокупности с пестротой почвенного состава земельных массивов вызывают необходимость определения целесообразности вовлечения их в интенсивное использование, а значит и отказа от отнесения их к особо ценным землям.

Уместно здесь сказать и то, что любая интенсификация, базирующаяся на дифференциации земель, потребует от государства и от собственников земель формирования новой производственной инфраструктуры, а значит и многомиллиардные инвестиции в сельское хозяйство.

Из сказанного выше можно сделать следующие промежуточные выводы:

  1. Наличие на территории России особо ценных земель и необходимость организации их использования лишь декларируется в законодательных актах, регулирующих земельные отношения в стране;
  2. На законодательном уровне не обозначены правовые основы, регулирующие практические решения по отнесению части продуктивных угодий к особо ценным землям, их классификацию и выделение для различных территориальных уровней;
  3. Использование особо ценных земель и их охрана с применением интенсивных технологий в полной мере не может осуществляться, т.к. эти земли не выделены на территориях конкретных сельскохозяйственных организаций;
  4. Отсутствие дифференцированного подхода к организации использования разнокачественных земель, в первую очередь – особо ценных, приводит с одной стороны к значительным экономическим потерям – увеличению ежегодных затрат и снижению стоимости валовой продукции растениеводства из-за снижения нормативной урожайности, с другой – к неэффективному использованию сельскохозяйственной техники.
  5. Применение «обычных» технологий выращивания сельскохозяйственных культур на особо ценных землях, а в отдельных случаях их неиспользование приводит к снижению почвенного плодородия и увеличению затрат на его восстановление в перспективе;
  6. Отнесение особо ценных земель и определение приоритетных направлений интенсивного использования без землеустройства невозможно;
  7. Организация эффективного и рационального использования особо ценных земель конкретными землепользователями возможно только через совершенствование организации территории при реализации проектов землеустройства.

Организация рационального использования особо ценных земель в современных условиях представляет собой многогранную деятельность и требует, прежде всего, комплексного и обоснованного государственного подхода к разработке и практическому осуществлению целого ряда разносторонних, но взаимосогласованных мероприятий по повышению плодородия почв, охране и совершенствованию организации использования всех продуктивных угодий как важнейшего материального ресурса и как объекта социально-экономических связей.

В сложившихся условиях неэффективного использования сельскохозяйственных угодий и масштабного проявления деградационных процессов на них, роль государства в организации рационального использования земли становится значительной, так как без централизованной финансовой, материальной и законодательной помощи сельскому товаропроизводителю данную проблему не решить. Оказываемая в настоящее время государственная поддержка АПК не включает решение обозначенной проблемы, поэтому первоочередной задачей регулятора земельных отношений (Правительства РФ) является разработка Федеральной целевой программы «Интенсификация сельского хозяйства и повышение эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения», в рамках которой должны разрабатываться региональные программы, решающие различные задачи, связанные с повышением эффективности использования продуктивных угодий, включая разработку комплекса мероприятий по выделению и использованию особо ценных земель.

Отнесение, выделение и организация рационального использования особо ценных земель (ОЦЗ) – на разных территориальных уровнях имеются свои задачи, которые должны решаться при государственном, муниципальном и частном участии. Ниже нами предложена схема основных направлений государственного и иного регулирования и координации мероприятий, обеспечивающих процессы планирования и организации рационального использования особо ценных и иных продуктивных земель сельскохозяйственного назначения (рисунок 13).

Комплекс мер на различных территориальных уровнях имеет свое содержание и последовательность реализации, при этом главенствующую и организующую роль в успешном проведении всех мероприятий играет государственное начало.

По нашему мнению, следует выделить три основных направления комплексного решения исследуемой проблемы:

  1. Федеральный уровень.

Это, прежде всего, законодательное, нормативное, экономическое, землеустроительное, техническое и технологическое обеспечение процесса дифференцированного использования разнокачественных земель в целях научно-обоснованного повышения интенсивности их использования.

Существующее земельное законодательство не регулирует сложный процесс складывающихся земельных отношений в области использования разнокачественных земель, так как его содержание изначально было направлено на реализацию правовых, территориальных, экономических и организационно-хозяйственных мероприятий переходного периода, обеспечивающих ликвидацию монополии государственной собственности.

Нерешенные проблемы незаконченной земельной реформы прошлого века в настоящее время являются тормозом развития земельных отношений: наличие института земельной доли, фонда перераспределения, не регулируемое формирование земельной собственности, ликвидация большей части крупных сельскохозяйственных предприятий вследствие отсутствия

word image 152 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 13 – Основные направления комплекса мер по совершенствованию организации использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения

государственной поддержки, разрушение производственной инфраструктуры АПК, отказ от разработки территориальной организации производства (землеустройство) и многое другое.

Современные реалии в этой области говорят о стихийности процессов распределения земельного фонда на всех территориальных уровнях. Организующая роль государства по управлению земельными ресурсами сведена до минимума. В этих условиях земельное законодательство должно обеспечить правовое решение проблем отнесения, выделения и организации рационального использования особо ценных земель. При этом разрабатываемые законы должны определять место государства в решении названных проблем как главенствующее, а землеустройство как основной механизм реализации земельной политики государства. В связи с этим следует упомянуть о проекте нового закона «О землеустройстве» (Минэкономразвития РФ), где о значении землеустройства в решении рассматриваемых проблем практически ничего не сказано.

Не менее важной составной частью этого направления должны стать нормативно-правовые акты, раскрывающие содержание и последовательность выполнения предусмотренных проектами землеустроительных мероприятий (территориальных, организационно-хозяйственных, технологических, мелиоративных, противоэрозионных и др.), а также регламенты их реализации.

Совершенствование государственных и отраслевых структур по управлению земельными ресурсами.

За период земельных преобразований в нашей стране была уничтожена стационарная землеустроительная служба, проектные институты по землеустройству и научные учреждения по изучению земельных ресурсов. Складывается впечатление о негативном отношении у государственной власти к земле, на которой мы все существуем и работаем, так как именно она в угоду частным интересам дореформировалась до ликвидации механизма, регулирующего земельные отношения, – землеустройства.

На наш взгляд, в настоящее время управление земельными ресурсами и организация рационального использования особо ценных земель и других земель сельскохозяйственного назначения можно охарактеризовать как декларативные и мало эффективные вследствие отсутствия Федеральной землеустроительной службы.

Не менее важной стороной этого направления является создание на базе еще функционирующих в некоторых регионах институтов «Гипрозем» (многих уже нет) – на первом этапе возрождения землеустройства, – новых зональных государственных проектно-изыскательских центров по землеустройству. Данные центры должны обеспечивать мониторинг и оценку происходящих процессов в использовании всех земель; определять приоритетные направления интенсификации использования, высоко продуктивных угодий, проводить оценку эффективности использования современных агротехнологий, консультационное и методическое обеспечение, экспертизу проектной документации и выполнять непосредственно проектную деятельность государственного уровня.

Считаем необходимым выделить из Росреестра или организовать в нём отдельную производственную структуру «Земельный кадастр», обеспечивающую формирование сведений о количественном и качественном состоянии земель.

Реализация данного направления в первую очередь обеспечит создание достоверной и многоцелевой информационной основы и возможность ее использования для обоснования принимаемых управленческих проектных решений.

Из экономического блока представленной схемы следует остановиться на трех наиболее важных направлениях. Первое – разработка системы льготного кредитования для закупки или аренды сельскохозяйственной техники, позволяющей внедрить интенсивные технологии на особо ценных землях, а также для закупок удобрений, семян и др. Второе – организация централизованных закупок государственными предприятиями производимой продукции по установленным «твердым» закупочным ценам с учетом инфляционных процессов в экономике региона. И третье – составляющая это совершенствование налогообложения сельских товаропроизводителей.

Не вдаваясь в подробности, по нашему мнению, современный налоговый кодекс не учитывает условия и факторы, влияющие на функционирование сельскохозяйственных предприятий и индивидуальных предпринимателей на земле, где качество и пространственные условия конкретных земельных участков влияют на результат их деятельности. Отсутствуют дифференцированный подход к определению налога на землю, учитывающий названные факторы производства. С другой стороны, в условиях вовлечения в сельскохозяйственный оборот миллионов гектаров особо ценных неиспользуемых земель для их собственников следует ввести налоговые льготы вплоть до отмены земельного налога на осваиваемые ранее используемые высоко продуктивные земли. Срок налоговых льгот должен определяться проектами землеустройства, устанавливающих площади освоения и необходимый уровень интенсификации использования земель, а также очередность их вовлечения в сельскохозяйственный оборот.

Не менее важным направлением комплекса государственных мер по переформатированию неэффективно используемых особо ценных земель являются разработка и внедрение современных интенсивных технологий на таких землях. Необходимо, чтобы эти технологии были адаптированы к региональным условиям ведения земледелия, т.е. не были просто технологическими регламентами, а имели возможность трансформироваться в конкретные технологии при разработке систем земледелия и землеустройства сельскохозяйственных организаций, имеющих значительные площади особо ценных продуктивных угодий.

Как следствие предполагаемой интенсификации использования земель со стороны государства потребуется выделение значительных инвестиций на создание адекватной системы производственной инфраструктуры, обеспечивающей техническую и технологическую перевооруженность АПК страны и регионов.

Любое из предлагаемых направлений совершенствования использования особо ценных земель требует значительного ресурсного обеспечения. Это, прежде всего, капитальные затраты на проведение работ, складывающиеся из затрат на приобретение специальной техники, затрат на энергетические и трудовые ресурсы, материалы и т.д.

Особо следует выделить необходимость разработки и апробации современных агротехнологий по выращиванию высокопродуктивных сортов сельскохозяйственных культур, предупреждению проявлений деградационных процессов, интенсификации использования всех продуктивных угодий.

И именно, в увязке с решением данных задач при одновременном учете тенденций роста производительности труда в хозяйствах, имеющих большие площади особо ценных земель, вовлекаемых в интенсивное использование, должен оцениваться тот реальный эффект, который определит целесообразность применения интенсивных технологий на разнокачественных землях и обеспечит реализацию проектируемых землеустроительных мероприятий в деле совершенствования использования всех земель сельскохозяйственного назначения.

  1. Муниципальный уровень.

Муниципальный уровень обеспечения отнесения, выделения и организации использования особо ценных земель характеризуется, прежде всего, организационной и правовой поддержкой реализации целевых программ по направлениям, изложенным выше, т.к. ресурсная и материальная база муниципальных образований невелика. Можно выделить следующие направления, которые позволят эффективнее внедрять интенсивные технологии на разнокачественных продуктивных угодьях:

  • правовое и организационное (инициативное) содействие в создании машинно-технологических станций, обеспечивающих высоко интенсивное использование земельных участков любого качества на различных стадиях реализации, применяемых агротехнологий. Это особенно важно для среднего и малого агробизнеса, т.к. имея небольшие по размеру земельные участки данная группа сельских товаропроизводителей не имеет экономических возможностей приобретать и содержать высоко стоимостной парк специализированной сельскохозяйственной техники, они могут лишь частично участвовать в их создании в качестве учредителя наравне с другими товаропроизводителями района;
  • правовое и организационно-хозяйственное участие в создании инфраструктурных и логистических структур, обеспечивающих функционирование сельскохозяйственных организаций, особенно имеющих высокий уровень интенсификации производства в связи с применением современных агротехнологий (производство, переработка, реализация);
  • организация и участие в мониторинге использования особо ценных и иных продуктивных угодий. Данная функция муниципальных органов позволит иметь достоверную информацию об изменениях количественного и качественного состояния как особо ценных земель, так и всех земель сельскохозяйственного назначения, а также оценивать эффективность их использования и корректировать структуру технологических операций на разнокачественных земельных участках;
  • организация школ повышения квалификации сельскохозяйственных специалистов хозяйств, перешедших от традиционных методов ведения сельского хозяйства к высокоинтенсивным. В работе таких школ должны привлекаться ведущие специалисты ВУЗов сельскохозяйственного профиля, опытные производственники.
  1. Инициативный уровень.

Данный уровень объединяет собственников и арендаторов землепользований (земельных участков), которые заинтересованы в интенсификации своего производства в целях повышения эффективности агробизнеса.

Сельские товаропроизводители, используя определенные преференции от государства и льготное кредитование, в состоянии профинансировать обследовательские и проектные работы по определению производственного потенциала земельных участков и разработку проектных предложений по организации территории (землеустройство) и технологических схем ведения растениеводческой отрасли (система земледелия). Фактически данный уровень является конечным, т.е. он реализует всю комплексную направленность предлагаемой схемы государственных, муниципальных и частных мер интенсификации использования не только особо ценных, но и всех продуктивных земель сельскохозяйственного назначения.

Рассматривая три направления совершенствования отнесения, выделения и организации использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения следует сказать о землеустроительном обеспечении реализации намеченных в них комплекса мер решения исследуемой проблемы.

В том или ином виде землеустроительные действия присутствуют при решении задач каждого направления. Для решения государственных инициатив по принятию управленческих решений информационной основой для определения отнесения продуктивных угодий к особо ценным землям и определения их количественного и качественного (классификационного) состояния должны послужить актуальные (землеустроительные) материалы (картографический материал, почвенные описания и карты, разработанные схемы и проекты землеустройства и т.п.). При нехватке структурной землеустроительной документации исполнительные органы государственной власти инициируют проведение инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения и других специальных обследований по регионам страны.

Другой немаловажной функцией государственных мероприятий является разработка единого методического подхода к отнесению продуктивных угодий к особо ценным, определению перспективного уровня интенсивности их использования и необходимого технологического и финансового обеспечения по регионам страны.

Муниципальный уровень землеустроительного обеспечения заключается в проведении инвентаризации всех земель сельскохозяйственного назначения в границах муниципального образования (район, городской округ), территориальное зонирование сельскохозяйственных угодий по их пригодности в сельском хозяйстве и определении регламентов использования как особо ценных земель, так и всех продуктивных включая и вовлекаемые в хозяйственный оборот.

Данные землеустроительные мероприятия обеспечивают создание информационной основы, как для стратегических государственных решений, так и для землеустроительного проектирования на уровне конкретных сельскохозяйственных землепользований, при этом отмеченная выше функция муниципального уровня позволяет актуализировать информацию для корректировки управленческих и проектных решений.

На инициативном уровне практически все реализуемые действия являются в чистом виде землеустроительными мероприятиями, которые в результате создают территориальные условия для экономически выгодного внедрения интенсивных технологий дифференцируя их применение в зависимости от качества почв и пространственного состояния земельных участков.

По данным Минсельхоза РФ мы имеем всего около 8 млн га особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий (на 01.01.2019 г.) в 53 субъектах Федерации. Однако отнесение земель к особо ценным производилась по разным критериям и большая их часть определена в Южном федеральном округе (4,1 млн га). В то же время, наличие на 01.01.2019 г. в составе земель сельскохозяйственного назначения более 50 млн. га общей долевой собственности в которой по экспертным оценкам имеется 12-13 млн га особо ценных угодий, говорит о масштабах работ по отнесению, выделению и организации использования таких земель.

Поэтому главным действием для данного направления является разработка схем и проектов землеустройства, в отдельных случаях (например, на землях хозяйств с большими площадями деградированных особо ценных земель) комплексных проектов землеустройства и мелиорации, обеспечивающих переход к научно-обоснованной системе землепользования АПК.

Разработка таких документов должна быть обязательной для всех хозяйств, имеющих высокопродуктивные угодья, включая выбывшие из использования в связи с проявлением деградационных процессов. На наш взгляд, отсутствие достоверной информации об особо ценных землях и выбывших из оборота высокопродуктивных неиспользуемых землях определяет необходимость проведения инвентаризации земель, анализа и оценки состояния используемых и неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в границах муниципального района с целью проведения комплексного землеустройства и разработки систем земледелия с целью интенсификации их использования.

Интенсификация и освоение неиспользуемых особо ценных земель, их вовлечение в интенсивный хозяйственный оборот требует от государства и собственников земли значительных финансовых и материальных средств, инвестирование которых в этот процесс требует экономического и экологического обоснования.

Выделение таких финансовых и материальных средств государством и частными инвесторами единовременно невозможно, а освоение таких инвестиций требует серьезного обоснования целесообразности интенсификации и определения временной последовательности перехода от традиционных агротехнологий к интенсивным на таких землях с помощью разработки схем и проектов землеустройства, систем земледелия и проектов мелиорации.

Внедрение интенсивных технологий должно быть направлено на эффективное использование всех, имеющихся у собственника (арендатора), земель с целью получения необходимой прибыли с учетом требований поддержания и улучшение естественного плодородия, поэтому следует обратить внимание на то, что интенсификация использования особо ценных земель не является самоцелью, то есть отнесенные и выделенные особо ценные земельные участки не могут функционировать сами по себе, – должны найти себе место в общей системе уже функционирующих как средство производства земельных участков. То есть вписаться в тот технологический процесс производства, который определен программой развития хозяйства и проектом землеустройства, определяющим территориальное размещение производства и организацию рационального использования всех земель.

При необходимости уточняется специализация хозяйства и корректируется проектная структура посевных площадей в зависимости от наличия особо ценных земель и предлагаемых агротехнологий.

Главной целью государства в современных условиях является создание устойчивой системы землевладения и землепользования, направленной на реализацию конституционных прав государства, муниципальных образований, физических и юридических лиц, на формирование и функционирование земельных участков как средств производства и их охрану как природных объектов.

Дальнейшее развитие сельских территорий во многом зависит от обоснованности принимаемых решений по организации использования земель сельскохозяйственного назначения. Определение эффективных направлений интенсивного использования земли, безусловно, должно базироваться на учете природно-хозяйственного и ресурсного потенциала каждого объекта землеустройства; для решения же всего круга обозначенных выше проблем потребуется разработка региональных комплексных программ развития, на основании которых должны и могут быть разработаны схемы и проекты землеустройства, обеспечивающие территориальную организацию производства и обоснованное использование как высокопродуктивных, так и угодий с более низким качеством.

По нашему мнению, в сложившихся условиях использования земель, как в конкретных сельскохозяйственных предприятиях, так и в муниципальном районе в целом следует проводить комплексное землеустройство, объектом которого должны стать все земли сельскохозяйственного назначения района, а его содержание должно быть следующим:

  1. Инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения в границах муниципального района (возможно ее проведение как самостоятельного мероприятия, так и в составе подготовительных работ), в разрезе сельскохозяйственных организаций;
  2. Классификация продуктивных угодий сельскохозяйственных организаций по пригодности их использования в сельском хозяйстве и территориальное зонирование по тому же признаку с учетом пространственных характеристик земельных участков (приложение 10);
  3. Разработка сельскохозяйственных регламентов и правил землепользования для каждой выделенной территориальной зоны, включая зоны особо ценных земель;
  4. Перераспределение земель сельскохозяйственного назначения (разграничение по формам собственности, консолидирование земельных долей общей долевой собственности) и образование новых земельных участков, отнесенных к особо ценным (выделение);
  5. Организация территории объектов землеустройства (земельных массивов особо ценных земель, традиционного и консервативного использования). Формирование земельных массивов производственных подразделений на особо ценных землях и организация их использования с применением современных агротехнологий.

Инвентаризация земель. Целью проведения инвентаризации земель является установление границ земельных участков и фактического состояния их использования, определение видов угодий, размеров и правового статуса земельных участков, используемых сельскохозяйственной организацией.

Инвентаризация сельскохозяйственных угодий и уточнение границ включает в себя:

  • уточнение местоположения земельных участков, границ, контуров и состава сельскохозяйственных угодий (корректировка планово-картографической основы), а также земельных участков, занятых производственными центрами;
  • уточнение границ земельных участков, переданных в собственность, пользование и аренду гражданам и юридическим лицам, а также включенных в фонд перераспределения земель;
  • определение культуртехнического состояния земельных участков;
  • корректировка планово-картографического материала, вычисление площадей контуров угодий, составление экспликации земель;
  • уточнение правового статуса земель, находящихся в фактическом пользовании и собственности сельскохозяйственных организаций и граждан;
  • установление границ мелиорируемых земельных участков и состояние оросительной (осушительной сети);
  • выявление неиспользуемых земель;
  • составление акта инвентаризации земельных угодий.

В процессе инвентаризации устанавливается видовая и хозяйственная принадлежность угодий, их культуртехническое состояние, характеристика мелиорированных земель, производственных центров и качественное состояние угодий (степень зарастания, заболачивания, эродированность). При инвентаризации земель проводятся работы по предварительному согласованию границ со смежными и посторонними землепользователями. Уточняются формы собственности используемых земельных участков, находящихся в границах сельскохозяйственных организаций.

Особое место занимает выявление неиспользуемых земель, так как именно эти земли вследствие кризиса в АПК постепенно за последние 25 лет выбывали из хозяйственного оборота, примерно по 1,5–2 млн га в год. В последние годы этот процесс изменился, в отдельных областях началось их возвращение в сельскохозяйственный оборот. Инвентаризация таких земель имеет свои особенности, она не должна быть чисто техническим мероприятием по фиксации признаков неиспользования. В акте инвентаризации должны быть указаны основные причины неиспользования и возможность (необходимость) вовлечения этих земель в хозяйственный оборот и не только в сельскохозяйственный. Возможна их временная консервация, изменение видов разрешенного использования, перевод в другие категории. Выбор направления дальнейшего использования инвентаризированных земель во многом зависит от качества их почв, местоположения и других характеристик конкретных земельных участков. Эти характеристики определяются в процессе зонирования земель по их пригодности в сельском хозяйстве.

Классификация и зонирование земель сельскохозяйственного назначения. Проводимое в процессе комплексного землеустройства зонирование земель на уровне муниципального образования является необходимым элементом для обеспечения единого подхода по организации использования сельскохозяйственных земель в пределах Российской Федерации (в рамках землеустроительного регламента). Зонирование реализует положение ст. 12 Земельного кодекса РФ: использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства и основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. При этом землеустроительное зонирование земель сельскохозяйственного назначения по пригодности использования в сельском хозяйстве на уровне муниципального района предусматривает:

  1. Классификация земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве и разделение земель на классы по их потенциальной продуктивности.
  2. Выделение зон по ценности земель для сельскохозяйственного производства, в первую очередь зоны особо ценных земель.
  3. Создание картографических материалов и пояснительных записок, отражающих результаты зонирования земель сельскохозяйственного назначения муниципального образования и конкретных землепользований.

На основе результатов классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве разрабатывается зонирование территории муниципального образования.

При этом во внимание принимаются следующие положения, установленные законодательством:

  • земли сельскохозяйственного назначения рассматриваются, прежде всего, как природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском хозяйстве;
  • приоритет при сельскохозяйственном использовании отдается земельным участкам с более высоким потенциальным уровнем плодородия и более высоким баллом бонитета;
  • наименее ценные земли сельскохозяйственного назначения могут, наряду с использованием в сельскохозяйственном производстве, использоваться для малоэтажного строительства, строительства промышленных и других объектов, а также для создания рекреационных и природных зон.

Установление сельскохозяйственных регламентов и правил землепользований. Сельскохозяйственным регламентом определяется режим разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения в пределах границ территориальной зоны (класса земель).

Регламент устанавливается с учетом:

  1. степени пригодности земельных участков для их использования в сельском хозяйстве;
  2. возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны нескольких видов разрешенного использования земельных участков с установлением для территориальных зон (классов земель) показателей удельных весов допустимой (разрешенной) площади застройки земель;
  3. рекомендуемых зональной структуры сельскохозяйственных угодий и зональной структуры посевов сельскохозяйственных культур;
  4. классификатора территориальных зон (состава классов земель);
  5. выделение ценных и особо ценных земель;
  6. определение предельных (минимальных и максимальных) размеров земельных участков;
  7. определение ограничений и обременений по использованию земельных участков, сервитутов.

Действие сельскохозяйственного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки, расположенные в пределах границ территориальной зоны (класса земель). Поэтому регламенты устанавливаются для всех земельных участков, входящих в ту или иную территориальную зону. В зависимости от качественных характеристик этих зон, устанавливаются землеустроительные регламенты в рамках видов разрешенного использования для земель, предназначенных для ведения сельского хозяйства. К сельскохозяйственным регламентам можно отнести:

  • ограничения в выборе направления использования земельного участка в зависимости от его функционального значения в ландшафтной структуре территории;
  • ограничения для формирования земельных участков по их размерам (min, max);
  • ограничения выделения частей земельных участков, зон для использования под производственную и жилую застройку;
  • рекомендации по применению систем земледелия и современных технологий выращивания сельскохозяйственных культур на особо ценных и иных продуктивных угодьях;
  • охранные мероприятия (охрана земли).

Перераспределение земель, образование новых земельных участков и совершенствование организации территории. Это одна из главных составных частей комплексного землеустройства, так как она определяет новую организацию территории и размещение сельскохозяйственного производства в целом, и в разрезе землепользований отдельных товаропроизводителей.

Фактически в процессе перераспределения определяется территориальное размещение сельскохозяйственного производства по его интенсивности, а также возможное размещение не сельскохозяйственных объектов на непригодных для использования в сельском хозяйстве землях.

Сами проекты перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, в современных условиях сложившихся земельных отношений, можно разделить в зависимости от:

  • цели решаемой проблемы нерегулируемого использования земель,
  • конкретного объекта землеустройства, имеющего на территории различные формы собственности.

Проекты подразделяются на три вида:

    1. Проекты разграничения земель различных форм собственности, и земель, используемых хозяйством на различном праве. На территории объекта землеустройства, – обычно это землепользование в границах бывших колхозов и совхозов, – необходимо определить размеры и границы земельных массивов государственной, муниципальной и частной собственности, т.е. земли юридических, физических лиц и муниципальной собственности (фонды перераспределения, земли, переданные сельским администрациям).
    2. Проекты консолидации земель общей долевой собственности. Их главной целью является формирование земельных массивов, консолидирующих земельные доли для дифференцированной формы использования земельных участков в перспективе.
    3. Проекты межевания. Главной целью является определение размера и местоположения выделяемого земельного участка в счет земельной доли. Данный проект должен основываться на предыдущем проекте, но в случае его отсутствия разрабатывается самостоятельно, что является обоснованным методом решения проблемы использования земель общедолевой собственности.

Названные проекты, особенно первые два, должны предусматривать:

  • определение правообладателей земельных участков, используемых на различном праве и их площадей; уточнение размера земельной доли;
  • закрепление границ земель, переданных собственниками земельных долей сельскохозяйственным организациям на различном праве или другим юридическим лицам и гражданам, а также границ невостребованных земельных долей;
  • формирование и закрепление земельных массивов сельскохозяйственных угодий за правообладателями земельных долей или их группами по формам распоряжения земельными долями;
  • установление последовательности предоставления в счет земельных долей запроектированных земельных участков в массивах сельскохозяйственных угодий;
  • передача в собственность граждан и юридических лиц угодий, выбывших из сельскохозяйственного использования.

Разработка проектных предложений, связанных с выделением земельных участков в счет земельных долей, начинается с работ по их консолидации. С учетом правового статуса и особенностей дальнейшего использования земельных участков, а также пожеланий собственников земельных долей формируются следующие массивы:

  • массивы, в которых собственники хотели бы иметь свою долю для создания крестьянского (фермерского) хозяйства;
  • массивы для передачи земельных долей в уставной капитал коллективной сельскохозяйственной организации;
  • массивы для передачи земельных долей в доверительное управление;
  • массивы для передачи земельных долей в аренду;
  • массивы невостребованных земельных долей для передачи в муниципальную собственность (добровольно плюс невостребованные доли);
  • массивы, в границах которых выделяются земельные участки в счет земельных долей в случае принятия других форм распоряжения земельными долями.

Основными требованиями к формированию земельных массивов, имеющих в своем составе особо ценные земельные участки и выделяемые в счет земельных долей, являются:

  • сохранение целевого использования земельных участков;
  • учет размещения зон высокопродуктивных угодий, отнесенных к особо ценным, через их консолидацию и формирование земельных массивов для передачи в установленный фонд функционирующей сельскохозяйственной организации или для образования крестьянского (фермерского) хозяйства;
  • обеспечение выделения земельных участков равных по качеству земель, компактности, оптимальной, конфигурации, удобству доступа к ним;
  • соблюдение установленных землеустроительным регламентом максимальных и минимальных размеров общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности гражданина или юридического лица;
  • недопущение выделения земельных участков, если их использование будет невозможно;
  • обеспечение рационального использования земель и сохранение природных ландшафтов.

Проведение таких работ позволит:

  • добиться однозначности в понимании местоположения земельных участков, особо ценных земель и упростить процедуру выделения этих земельных участков;
  • осуществлять территориальную организацию сельскохозяйственного производства в хозяйствах, имеющих большие площади особо ценных земель, передаваемых из состава общей долевой собственности;
  • обеспечить такую организацию территории, которая способствовала бы применению интенсивных технологий, сохранению почв и плодородия.

Наличие различий в качественном состоянии высокопродуктивных земель, их системообразующее значение в природно-ландшафтном каркасе территории требует дифференцированного подхода к определению целесообразности интенсификации особо ценных земель и выбора приоритетных направлений использования других земельных участков.

Поэтому проблема выделения особо ценных земель и их вовлечения в интенсивное использование должна решаться в общей системе проектных мероприятий по внедрению современных агротехнологических процессов, разработанных в проектах землеустройства и системах земледелия.

Обобщая сделанные выше выводы и предложения относительно особо ценных земель, нами предлагается порядок отнесения и выделения особо ценных и иных продуктивных угодий на территории субъекта Федерации, который определяет последовательность выполнения комплекса мероприятий по правовому, организационно-хозяйственному и землеустроительному обеспечению этого процесса. Сам процесс и его этапность подразумевает выполнение конкретных землеустроительных действий, которые, в конечном счете, направлены на повышение эффективности использования особо ценных земель.

Для уровня субъекта Федерации характерно в содержании землеустроительных документов иметь показатели, фиксирующие качество и местоположение земельных участков, отнесенных к особо ценным, а для уровня муниципального образования в схемах и проектах землеустройства должны присутствовать инженерные расчеты и обоснования проведения комплекса землеустроительных мероприятий по совершенствованию организации территорий хозяйствующих субъектов в связи с выделением особо ценных земель и дифференцированным применением на них современных интенсивных технологий (рисунки 14, 15).

4.3 Классификация земель сельскохозяйственного назначения и зонирование территории муниципальных образований как инструмент оценки пригодности земель к использованию в сельском хозяйстве и отнесения их к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям

В соответствии со ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации к ним относятся: «….сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу)…» (в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 г. № 111-ФЗ; от 02.07.2013 г. № 185-ФЗ).

word image 153 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 14 – Структура и последовательность правовых и землеустроительных действий отнесения продуктивных угодий к особо ценным по субъекту Федерации

word image 154 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 15 – Система землеустроительных мероприятий по обеспечению отнесения, выделения и организации использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения

На 01.01.2019 только 53 субъекта установили перечни особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель общей площадью 8 090,6 тыс. га (4,1% от площади с.-х. угодий), в тоже время многие области не имеют зарегистрированных особо ценных земель.

Например, в Белгородской, Тульской областях – субъектов с высоким удельным весом земель сельскохозяйственного назначения к общей пощади соответственно 77% и 76,8% вообще нет перечня особо ценных земель. В перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в Воронежской области включено всего 23 земельных участка общей площадью 12,7 тыс. га, в то время как площадь земель сельскохозяйственного назначения 4,175 млн. га (1 место в ЦФО).

Отсутствие активных подвижек в направлении совершенствования организационно-хозяйственного механизма выделения и эффективного использования особо ценных земель как на уровне субъектов Федерации, так в конкретных хозяйствах объясняется, по нашему мнению, следующими причинами:

    1. Отсутствие обследовательских материалов, определяющих качественное состояние продуктивных угодий (почвенные, агрохимические, геоботанические, культуртехнические и др. обследования) и, как следствие, невозможность формирования земельных массивов разного качества и выделения особо ценных угодий.
    2. Отсутствие практического опыта применения интенсивных технологий на высокопродуктивных угодьях.
    3. Отсутствие проектов землеустройства и систем земледелия, определяющих территориальную организацию использования особо ценных земель и иных продуктивных угодий в соответствии с рекомендациями систем земледелия определяющими содержание и последовательность выполнения комплекса мероприятий по внедрению интенсивных технологий выращивания сельскохозяйственных культур.
    4. Отсутствие адекватной производственной инфраструктуры, обеспечивающей применение интенсивных агротехнологий по производству и переработке сельскохозяйственной продукции.
    5. Недостаточная обеспеченность трудовыми ресурсами и специалистами в процессе перехода на интенсификацию производства.
    6. Отсутствие финансовых и материальных средств на обеспечение перехода к современным агротехнологиям и внедрения интенсивных технологий разного типа на особо ценных землях.

Указанные причины могут проявляться для конкретных хозяйствующих субъектов по-разному, в зависимости от региональных особенностей ведения производства, выражающихся в степени влияния природных, пространственных и экономических факторов на хозяйственную деятельность и использование земли.

В тоже время на разных территориальных уровнях действия по отнесению, выделению и организации использования особо ценных земель имеют свою специфику и содержание, что выражается, прежде всего, в учете различных сочетаний наиболее значимых факторов для каждого уровня проведения землеустроительных работ. Поэтому, нами выявлены и сгруппированы факторы, которые необходимо учитывать при установлении принадлежности высокопродуктивных угодий к особо ценным, установлении их границ и формировании из них земельных массивов, а также при определении направлений интенсификации использования выделенных земельных участков.

Отсутствие системы правильного учета всех основных факторов и условий, оказывающих определяющее воздействие на характер решения проблем рационального использования особо ценных земель в значительной мере, осложняет реализацию научно-обоснованного подхода в процессе принятия управленческих и проектных решений по отнесению, выделу и организации использования этих земель. Неопределенность и нечеткость в учете всей системы этих условий и факторов является на наш взгляд одной из главных причин необоснованных решений в определении целесообразности интенсивного использования особо ценных земель в перспективе.

При этом для полноценного анализа всей совокупности условий и факторов представляется целесообразным разделить ее на три группы учитываемых условий, которые обуславливают требования к оптимизации мероприятий по установлению состава высокопродуктивных угодий, их выделу на основании классификации всех сельскохозяйственных угодий по пригодности использования в сельском хозяйстве (рисунок 16).

Установленные выше проблемы, затрудняющие дифференцированное использование разнокачественных земель во многом объясняются отсутствием единого методического подхода к определению критерия отнесения земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным в процессе классификации продуктивных угодий земель сельскохозяйственного назначения. Все используемые в данный момент классификационные методики основываются на характеристиках земельных участков, учитывающих в первую очередь качественные показатели, которые отражают потенциальные возможности использования земли (продуктивность, ценность, пригодность) как средство производства.

Однако, такой подход не верен, так как методически учет только качественных показателей невозможен на всей территории Российской Федерации в виду разнонаправленного влияния на этот показатель экономических и пространственных факторов регионов. В то же время, на наш взгляд, необходим интегральный показатель эффективного плодородия почв земельных участков, которые учитывал бы природное плодородие и интенсивность ведения на них сельскохозяйственного производства.

В первую очередь классификационная методика пригодности продуктивных угодий в сельском хозяйстве для выделения особо ценных земель должна базироваться на оценке их качества.

word image 155 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 16 – Факторы, влияющие на принятие решений по отнесению, выделению и выбору технологических режимов интенсивного использования особо ценных земель

Зонирование земель проводится на основе их классификации по пригодности для использования в сельском хозяйстве. Границы зон устанавливаются с учетом:

– возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

– функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

– определённых видов территориальных зон;

– сложившейся планировки территории и существующих землевладений и землепользований;

– планируемых изменений границ земель различных категорий;

– предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Границы территориальных зон могут проектироваться по:

линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

красным линиям;

границам земельных участков;

границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

естественным границам природных объектов;

иным границам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Материалы по зонированию территории земель сельскохозяйственного назначения должны включать схематическую обзорную карту, на которой в цвете показывают расположение каждой из установленных зон.

Масштаб карты зависит от размера территории зонирования и может быть:

– для сельских территорий субъектов Российской Федерации – 1: 100000 …1: 250000;

– муниципальных районов – 1: 250000…1: 50000;

– территорий других муниципальных образований – 1: 10000…1: 25000.

На картах территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения показываются зоны особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

4.4 Практический опыт (апробация) применения методики выделения и организации использования особо ценных земель при внутрихозяйственном землеустройстве сельскохозяйственного предприятия

Предложенный в предыдущих подразделах методический подход выделения особо ценных земель и организации их использования для различных территориальных уровней требует для каждого из них определения конкретного содержания землеустроительных мероприятий, способов и методов их реализации. И если на стадии планирования организации проведения этих мероприятий на уровне страны, субъекта Федерации обосновываются и применяются управленческие решения, связанные с нормативным, финансовым, материальным и технологическим обеспечением реализации приоритетного использования особо ценных земель, то на стадии проектирования для конкретных землепользований требуется разработка проектов землеустройства, в которых объектом землеустройства являются не только особо ценные угодья, но и все продуктивные земли участвующие в едином технологическом процессе сельскохозяйственного производства. Поэтому главной особенностью выделения и организации использования как высокопродуктивных, так и всех остальных продуктивных угодий является комплексный учет всех факторов и условий, влияющих на использование каждого земельного участка, их взаимное влияние на организацию всей территории хозяйствующего объекта.

В подразделе 4.3 нами выделены факторы, отражающие условия проектирования при выделении и организации рационального использования особо ценных земель сельскохозяйственного предприятия.

Учет этих факторов определяет особенности, прежде всего выделения особо ценных земель, которое можно отнести к одному из видов зонирования продуктивных угодий конкретного хозяйства. Такое зонирование является одним из методов адаптивного подхода к проектной организации использования всей совокупности земельных участков, участвующих в процессе сельскохозяйственного производства. Проведение такого зонирования позволяет сформировать качественно однотипные земельные массивы, для которых разрабатываются дифференцированные комплексы технологических приемов выращивания наиболее адаптированных к конкретному качественному признаку сельскохозяйственных растений. Такой подход обеспечивает экологически безопасное и экономически целесообразное использование продуктивных угодий.

Однако каждый объект землеустройства имеет свои особенности, которые проявляются разнонаправленным влиянием совокупности природных, пространственных и экономических факторов на создание производственно-технологической среды выращивания сельскохозяйственных растений. Данные факторы определяются следующими показателями:

  1. Почвенные характеристики (тип почвы, почвообразующая порода, механический состав почвы и др.).
  2. Характеристики рельефа (тип рельефа, уклоны земельного участка, его экспозиция и др.).
  3. Водный режим участка (водопроницаемость, глубина залегания грунтовых вод и др.).
  4. Показатели культуртехнического состояния земельного участка (закустаренность, залесенность, закамненность и др.).
  5. Мелиоративные характеристики земельного участка (направление, тип, площади орошения, осушения, виды мелиоративных сетей, площади требующие реконструкции или нового строительства).
  6. Показатели хозяйственного использования (вид угодий, применяемые технологии, место земельного участка в территориально-производственной структуре хозяйства, наличие неиспользуемых земель).
  7. Пространственные характеристики (размер участка, конфигурация, удаленность от производственных центров и других элементов инфраструктуры и др.).
  8. Обеспеченность производственной инфраструктурой.
  9. Экономические показатели (уровень фондовооруженности, трудовые ресурсы, финансовые и материальные возможности и др.).

Как уже отмечалось сочетание и степень влияния перечисленных характеристик в зависимости от конкретного объекта землеустройства могут меняться, но при выделении особо ценных земель и организации их использования следует выделать наиболее значимые и имеющие постоянный характер своего проявления. На наш взгляд к ним следует отнести почвенные и пространственные характеристики, которые всегда учитывались при разработке проектов землеустройства в первую очередь.

В данном подразделе мы рассмотрим практический опыт разработки проекта внутрихозяйственного землеустройства ОАО «Быково» Московской области на основе проведенной классификации земель хозяйства по пригодности и выделения особо ценных продуктивных угодий.

Главной целью проведенных работ стала апробация предложенной методики классификационного выделения особо ценных земель, определения их места в общей системе территориальной организации использования земель для адаптивного применения разных видов интенсивных технологий выращивания сельскохозяйственных культур.

Достижение поставленной цели проводилось поэтапно:

  1. Инвентаризация земель хозяйства.
  2. Классификация сельскохозяйственных угодий по пригодности использования.
  3. Выделение и формирование земельных массивов, отнесенных к особо ценным продуктивным угодьям.
  4. Зонирование особо ценных земель по приоритетным направлениям применения интенсивных технологий.
  5. Территориальная организация использования сельскохозяйственных угодий (внутрихозяйственное землеустройство).

Инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения ОАО «Боково» городского округа Озеры Московской области

Целью проведения указанных работ является установление фактического состояния границ и использования земель по видам угодий, размеров и правового положения земельных участков, используемых сельскохозяйственной организацией, а также их культуртехническое состояние, наличие деградационных процессов.

Указанные работы проводились в границах территорий бывших хозяйств (ОАО «Агрофирма «Нива» и СПК «Полесье»), из части земель которых и было сформировано землепользование ОАО «Боково».

Землеустроительные работы по инвентаризации и определению границ контуров земельных участков проводились по инициативе сельскохозяйственной организации и были выполнены специалистами кафедры землеустройства ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству».

Проведение работ по инвентаризации земель предусматривает:

  • проведение подготовительных работ;
  • проведение инвентаризации сельскохозяйственных угодий и уточнение границ земельных участков, используемых на различном праве;
  • составление экспликации земель;
  • изготовление чертежей и карт (планов) в составе документации первого этапа всех землеустроительных работ.

Инвентаризация сельскохозяйственных угодий и уточнение границ земельных участков включает:

  • уточнение местоположения земельных участков, границ контуров и состава сельскохозяйственных угодий (корректировка планово-картографической основы), а также земельных участков, занятых производственными центрами;
  • уточнение границ земельных участков, переданных в собственность, пользование и аренду гражданам и юридическим лицам;
  • вычисление площадей земельных угодий;
  • уточнение правового статуса земель, находящихся в фактическом пользовании и собственности сельскохозяйственных организаций;
  • выявление неиспользуемых земель, выбывших из хозяйственного оборота по причине зарастания древесно-кустарниковой растительностью, заболачивания и т.п.

Для проведения инвентаризации земель используется доброкачественная планово-картографическая основа масштаба 1:10 000 или 1:25 000 (не старше 5 лет). Изучение имеющихся планово-картографических материалов прошлых лет показало, что материалов необходимого качества на момент начала землеустроительных работ нет, а имеющиеся у хозяйства планово-картографические материалы требуют корректировки, так как предварительное полевое обследование территории показало значительное изменение картографической ситуации (от 10% до 30%) различных территорий.

Оценка сложившейся ситуации осложнялась тем, что территория вновь сформированного землепользования состоит из части земельных участков, выкупленных у двух ранее существовавших хозяйств – ОАО «Агрофирма «Нива» и СПК «Полесье».

Все это говорило о необходимости создания новой картографической основы с использованием актуальных спутниковых снимков, а уже на ее основе проводить инвентаризацию интересующих нас земельных угодий.

При корректировке использовался планово-картографический материал за 2006-2007 гг. и материалы спутниковых снимков 2015-2016 гг. На основании созданного планово-картографического материала и была проведена инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственной организации.

Целью работ являлась подготовка доброкачественного планово-картографического материала и установление фактического, количественного, качественного и правового состояния земельного фонда для:

  1. Проведения классификации земель по пригодности использования в сельском хозяйстве;
  2. Выделение особо ценных земель хозяйства и формирование земельных массивов в границах выделенных зон по уровню интенсивности использования продуктивных угодий;
  3. Разработки проекта внутрихозяйственного землеустройства;
  4. Установления технологий выращивания сельскохозяйственных культур в границах полей и рабочих участков вводимых севооборотов.

В процессе подготовки работ был подобран планово-картографический материал М 1:10 000, изучены ранее составленные проекты землеустройству. Проанализирован материал по внутрихозяйственной оценке, земель, кадастровой стоимости угодий, почвенным условиям и условиям рельефа, имеющиеся проекты внутрихозяйственного землеустройства и перераспределения земель прошлых лет.

Полевые работы проводились путем сличения плана с местностью для уточнения фактического размера и вида контуров угодий путем обхода этих контуров по выбранным маршрутам. Определение видовой принадлежности угодий производились по фактическому (целевому) использованию, природным и хозяйственным признакам.

По материалам корректировки планово-картографического материала произведено перевычисление площадей контуров угодий с использованием современных методов и способов вычисления. Были изготовлены электронные версии планово-картографического материала на всю территорию размещения земельных участков ОАО «Боково» Озерского района. На основании этого были проведены вычисления всех имеющихся контуров угодий с применением ГИС Mapinfo Professional в системе декартовых координат.

На основе вновь созданного планово-картографического материала и данных перевычисления площадей контуров угодий были оформлены результаты инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения. В процессе инвентаризации установлена видовая и хозяйственная принадлежность угодий, их культуртехническое состояние, характеристика мелиорированных земель, производственных центров и культуртехническое состояние угодий (степень зарастания, заболачивания, эрозионной опасности).

Уточнены формы собственности используемых земельных участков, находящиеся в границах сельскохозяйственных организаций.

Результаты инвентаризации земельных участков, находящихся в собственности хозяйства, в виде экспликации всех земель представлены в таблице 18, где представлены сравнительные данные площадей земельных угодий в сельскохозяйственной организации по результатам инвентаризации земель и данным земельного учета.

Из таблицы видно, что общая площадь земель сельскохозяйственного назначения не уменьшилась, так как земельные участки, из суммы площадей которых она формируется, поставлены на государственный кадастровый учет и их внешние границы остаются неизменными.

Площадь сельскохозяйственных угодий уменьшилась на 13.5 га, так как отдельные земельные участки полностью заросли (9.2 га), а часть самозахватом занята под огороды гражданами (4.3 га).

Таблица 18 – Состав и соотношение угодий ОАО «Боково»

NN

п/п

Наименование

угодий

Площадь, га +/-
По учету По результатам инвентаризации
1 Пашня 1039.6 628.0 -411.6
2 Залежь

в т.ч. чистая

залесенная

0

0

0

398.7

201.5

197.2

+398.7

+201.5

+197.2

3 Сенокосы,

в т.ч. чистые

залесенные

2.4

2.4

0

2.4

2.1

0.3

0

-0.3

+0.3

4 Пастбища,

в т.ч. чистые

залесенные

83.1

66.9

16.2

82.5

49.1

33.4

-0.6

-17.8

+17.2

ИТОГО с/x угодий 1125.8 1111.6 -13.5
5 Лес 6.0 15.2 +9.2
6 Кустарник 0 0 0
7 Болот 0 0 0
8 Под водой 0 0 0
9 Под дорогами 3.4 3.4 0
10 Под постройками 23.8 23.8 0
11 Прочие 0.1 4.4 +4.3
Всего земель 1158.4 1158.4 0

В процессе инвентаризации было выявлено массовое зарастание кустарником и мелколесьем пахотных и кормовых угодий вследствие отсутствия их интенсивного использования, так более 197.2 га пашни хозяйства подвержены различной степени зарастания (от 10 до 100%), такое культуртехническое состояние и у 33.4 га кормовых угодий (Таблица 19).

Следует отметить, что неиспользование больших массивов пашни на северо-западе и востоке землепользования в течение 5-6 последних лет привело к уменьшению площади пашни на 411,6 га, и эти угодья лишь условно можно назвать залежью. Причиной отсутствия хозяйственной деятельности является недоступность для проезда и обработки современной сельскохозяйственной техникой.

Таблица 19 – Культуртехническое состояние земельных участков ОАО «Боково», подверженных зарастанию

Номер участка Кадастровый номер Площадь участка, га В т.ч. по степени зарастания
Слабая Средняя Сильная
22 50:36:0020114:19 173.03 6.2
23 50:36:0020114:24 20.14
30 50:36:0020123:8 50.93 5.7 2.9
36 50:36:0020215:2 151.90 1.6
37 50:36:0020215:3 24.93 18.5
3 50:36:0020117:1 38.27 15.0 1.6
4 50:36:0020117:2 36.17 4.8
8 50:36:0020120:2 54.26 40.6
36 50:36:0020215:2 151.90 11.2 12.3
6 50:36:0020117:4 33.50 12.0 18.4
16 50:36:0020308:3 8.54 2.3
28 50:36:0020124:1 74.04 40.2
24 50:36:0020121:2 4.59 1.9
27 50:36:0000000:148 67.20 3.9
29 50:36:0020123:3 3.80 3.8
Итого 99.6 40.9 62.6
203.0

В границы территории объекта землеустройства ОАО «Боково» вошли все земельные участки, находящиеся в его собственности, а также земельные участки несельскохозяйственных угодий других собственников, непосредственно примыкающие к инвентаризируемым 38 земельным участкам ОАО, кроме того, участки под элементами инфраструктуры (дороги, ЛЭП и т.п.) и населенными пунктами Бояркинского сельского поселения, лесным фондом. Все земельные участки на данном этапе становления хозяйства являются единым территориально-экономическим и социальным пространством, которое в полной мере определяет условия и факторы как природного и социального влияния на сельскохозяйственное производство, так и экономического. Границы данной территории не являются постоянными и могут быть расширены в зависимости от развития производства и интересов ОАО.

Характеристика почвенного покрова. Анализу состояния почвенного покрова была подвержена территория всех земель, находящихся в агроэкологическом взаимодействии с земельными участками хозяйства.

Почвенный покров территории, на которой размещены земельные участки ОАО «Боково» Озерского района Московской области однородный, представлен, в основном, дерново-подзолистыми почвами различного гранулометрического состава и разной степени оподзоленности. На долю этих почв приходится около 90 % общей площади рассматриваемой территории хозяйства или 2104,1 га.

Пойменные и овражно-балочные почвы занимают менее 10% общей площади (212,8 га) и лишь частично захватывают земельные участки хозяйства, примыкающие к пойме реки Коломенка.

Дерново-подзолистые почвы, доминирующие в почвенном покрове землепользования, формируются в результате взаимодействия двух процессов – подзолистого и дернового. Профиль этих почв имеет четкую стратификацию. В верхней части располагается гумусо-аккумулятивный (дерновый, Ад или А1)горизонт, образовавшийся в результате дернового процесса, ниже следует подзолистый горизонт ( word image 156 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота word image 157 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота , сформировавшийся под влиянием подзолистого процесса. Под ним лежит переходный горизонт (АВ), сменяемый иллювиальным (В). Последний постепенно переходит в материнскую породу (С).

В целом, дерново-подзолистые почвы не отличаются большой мощностью верхнего (дернового) горизонта, имеют невысокое содержание питательных веществ и гумуса, характеризуются кислой реакцией почвенного раствора и наличием малоплодородного подзолистого горизонта. В средней полосе на этих почвах сосредоточены основные пахотные угодья. В результате регулярной обработки и увеличения мощности оборачиваемого пласта за счет постепенного припахивания подзолистого горизонта, последний может полностью исчезнуть. В результате на месте гумусового (А1)и подзолистого (А2) горизонтов формируется иногда довольно мощный пахотный горизонт (Ап word image 158 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота ).

В «Классификации и диагностике почв СССР» дерново-подзолистые почвы выделялись на уровне подтипа в типе подзолистых почв. По «Классификации почв России» (2000 г) данные почвы рассматриваются как отдельный тип дерново-подзолистых почв. Подтипы выделяются по наличию признаков языковатости, сегрегационного отбеливания, оглеения, наличию унаследованного глубокого гумуссирования и характеру природных и антропогенных трансформаций верхних горизонтов профиля.

Характер рельефа обуславливает гомогенность почвенного покрова хозяйства. Доминирующее положение здесь занимают дерново-среднеподзолистые среднесуглинистые почвы на покровных суглинках. Эти почвы характерны для водоразделов и пологих склонов по всей территории землепользования. Практически все распаханы. Совокупная площадь этих почв составляет 948,6 га (или 40,9 % общей площади).

По механическому составу – среднесуглинистые, сформировавшиеся на покровных суглинках.

По условиям рельефа эти почвы приурочены к выровненным водоразделам и их пологим склонам и хорошо дренированы, однако с глубины 80 см и ниже часто наблюдается небольшое оглеение в виде сизоватых пятен.

Распространены по северо-западной и западной части территории сравнительно большими массивами и пригодны для широкой механизированной обработки.

На территории хозяйства отмечены небольшие участки дерново-среднеподзолистых легкосуглинистых почв на выходах морены. Общая их площадь составляет 65,3 га (2,8 %) и они располагаются на северо-востоке землепользования севернее населенного пункта Ледово.

Морфологически и по своим физико-химическим характеристикам профиль этих почв мало отличается от описанного выше. По рельефу почва расположена на водоразделе и частично пологом склоне и имеет достаточно развитый сток поверхностных вод и хорошо дренированы. Расположены небольшими массивами.

Небольшая часть дерново-подзолистых почв, всего 5,2 % от общей территории хозяйства или 119,7 га, расположенных на длинных пологих склонах к реке Коломенка северо-западнее производственного центра у населенного пункта Боково-Акулово (земельный участок площадью 8 га), а также южнее деревни Найдено через автодорогу (земельный участок – 14 га), затронута плоскостным смывом. Эродированность этих почв слабая. От вышеописанных они отличаются только несколько меньшей мощностью верхнего (гумусового) горизонта. По данным почвенного обследования мощность его колеблется от 18 до 21см. Общая площадь в разной степени переувлажненных почв составляет 970,5 га или 41,9% общей площади рассматриваемой территории, что совсем немного уступает площади хорошо дренированных почв.

Дерново–подзолистые глееватые почвы выделены, по «Классификации почв России» (2000г.) в отдельных разновидностях в типе дерново-подзолистых почв. Они характеризуются наличием признаков оглеения в виде сизых, ржавых и охристых пятен, натеков и разводов, занимающих до 30% площади вертикальной поверхности оглееной части профиля.

Общая площадь дерново-среднеподзолистых глееватых почв на покровных суглинках в хозяйстве составляет 924,5 га (39,9%). Наибольшую площадь из них занимают дерново-среднеподзолистые слабоглееватые почвы среднесуглинистого гранулометрического состава на покровных суглинках. Основные массивы земель (637,2 га или 27,5%) с этими почвами расположены восточнее населенного пункта Боково-Акулово до населенного пункта Найдено, южнее населенного пункта Ледово и севернее деревни Рудаково. На долю же почв тяжелосуглинистого состава приходится всего 45,5 га (2% от общей площади).

Типичные дерново-подзолистые глееватые почвы занимают довольно большую площадь – 255,7 га (11,0% общей площади хозяйства). Вкрапливаются языками в почвы дерновые среднеподзолистые слабоглееватые (П2дг) по ложбинам, лощинам и бессточным плоским участкам с временным застаиванием талых и дождевых вод. Эти почвы имеют такой же характерный для дерново-подзолистых почв профиль, но с отчетливыми признаками оглеения в виде ржавых, охристых, сизых пятен и включений, занимающих около половины поверхности, испытывающей оглеение части профиля. Мощность гумусового горизонта колеблется в пределах 19-22 см, содержание в среднем 1,9%.

Небольшое место в почвенном покрове хозяйства занимают пойменные почвы. Они находятся в основном по склонам балок и оврагов и не затрагивают земельных участков ОАО «Боково».

Овражно-балочная сеть распространена по всей территории и сформирована в связи с развитием гидрографической сети, где основным базисом является река Коломенка. Общая площадь комплекса овражно-балочных почв на территории землепользования составляет 62,6 га (2,7% от всей площади). Это в основном неудобья, в хозяйственном обороте не участвуют. Доступные участки, имеющие травяное покрытие, ранее использовались для выпаса скота личной собственности, что ведет к усилению водноэрозионных процессов.

Характеристика почв и их размещение на территории хозяйства представлены в таблице 20 и на рисунке 17.

Классификация земель сельскохозяйственного назначения ОАО «Боково» Озерского района Московской области

Классификация земель ОАО «Боково» проводилась на основе:

Таблица 20 – Характеристика почв хозяйства

word image 159 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

word image 160 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 17 – Почвенная карта ОАО «Боково» Городского округа Озеры МО

  • методических рекомендаций по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, утверждённых Росземкадастром 16 марта 2004 года (ответственный исполнитель – Оглезнев А.К.);
  • справочника агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации (под ред. С.И.Носова) М.: Маросейка, 2010;
  • результатов государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения;
  • фондовых материалов почвенного обследования земель сельскохозяйственных предприятий в масштабе 1:50 000 Озерского муниципального района. Материалы хранятся в архиве фонда данных НПО «Гипрозем», полученных в результате ранее проведенного землеустройства. Почвенные карты земель сельскохозяйственных предприятий масштаба 1:10 000 откорректированы совместно со специалистами почвенного отдела НПО «Гипрозем».

На основе почвенных материалов формируется окончательный список почв, их сочетаний и комплексов, устанавливаются свойства почв (мощность гумусового горизонта, содержание в почвах гумуса), другие характеристики и параметры, необходимые для проведения расчётов.

Почвенная информация и агроклиматические характеристики зоны (подзоны), к которым относится объект классификации (в соответствии со «Справочником агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации, Москва, 2010»), являются основой для проведения классификации земель.

Принятая технология классификации земель позволила сгруппировать все почвенные разновидности в 4 класса земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве (таблица 21).

Таблица 21 – Схема классификации земель ОАО «Боково» по пригодности для использования в сельском хозяйстве

word image 161 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Для автоматизации расчетов применялось специальное программное обеспечение: «Расчеты показателей зонирования земель сельскохозяйственного назначения на основе их классификации по пригодности для использования в сельском хозяйстве».

Программный комплекс и позволяет сформировать шкалы классификации земель и провести их классификацию с учетом двух-трех десятков различных характеристик почв, включая негативные свойства земель, установленные в процессе проведенной инвентаризации.

При выделении особо ценных сельскохозяйственных земель, были приняты во внимание следующие положения, установленные Земельным кодексом Российской Федерации:

  • земли сельскохозяйственного назначения рассматриваются, прежде всего, как природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском хозяйстве;
  • приоритет при сельскохозяйственном использовании отдаётся земельным участкам с более высоким потенциальным уровнем плодородия и более высокой кадастровой оценкой (особо ценные земли 3 и 4 класса);
  • наименее ценные земли сельскохозяйственного назначения могут, наряду с использованием в сельскохозяйственном производстве, использоваться для малоэтажного строительства, строительства промышленных и других объектов, а также для развития лесного и рыбного хозяйства, создания рекреационных зон и объектов охраны животного и растительного мира.

Схема классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве и зонирования особо ценных и продуктивных угодий ОАО «Боково» приведены на рисунке 18.

Результаты классификации земель сельскохозяйственной организации позволяют:

– выделить особо ценные и ценные для производства продукции сельского хозяйства земли любого собственника (арендатора);

– установить соответствие фактического состояния земель их целевому назначению;

– определить перечень ограничений и регламентировать использование земель с учётом этих ограничений, установить режимы использования для каждого земельного участка;

– усовершенствовать размещение, специализацию и технологию производства основных сельскохозяйственных культур;

word image 162 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 18 – Карта (план) классификации особо ценных земель ОАО «Боково» Городского округа Озеры МО

– разработать мероприятия по охране земель сельскохозяйственного назначения.

Анализ результатов классификации земель по их пригодности для сельскохозяйственного использования позволил провести зонирование всех земельных участков на землеустраиваемой территории с целью, во-первых, оценить природное почвенное плодородие каждого из них через бонитет их почв в баллах, а во-вторых определить потенциальную продуктивность, выраженную в центнерах с 1 гектара зернового эквивалента, что послужило основой для выделения особо ценных продуктивных угодий и их зонирование.

Выделение особо ценных земель и их зонирование на уровне конкретного хозяйства является необходимым элементом для обеспечения дифференцированного подхода по организации использования сельскохозяйственных земель. Зонирование реализует положение ст.12 Земельного Кодекса РФ по охране земель. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Проведенная инвентаризация земель хозяйства, их классификация позволила не только выделить особо ценные земли, но и определить направления использования малопродуктивных угодий, а также земельных участков, которые по своим пространственным и культуртехническим характеристикам в настоящий момент и на ближайшие 3-4 года не целесообразно включать в хозяйственный оборот (таблица 22).

Таблица 22 – Использование земельных участков, исключенных из объекта проектирования

Кадастровый номер Площадь, га Рекомендуемое использование
1 50:36:0000000:116 1.56 Изменение вида разрешенного использования
2 50:36:0000000:117 2.44 Изменение вида разрешенного использования

продолжение таблицы 22

Кадастровый номер Площадь, га Рекомендуемое использование
5 50:36:0020117:3 2.99 Изменение вида разрешенного использования/Использование за пределами проектного срока
6 50:36:0020117:4 33.50 Изменение вида разрешенного использования/Использование за пределами проектного срока
10 50:36:0020120:10 2.26 Изменение вида разрешенного использования
11 50:36:0020114:16 1.91 Изменение вида разрешенного использования
12 50:36:0020120:3 10.78 Изменение вида разрешенного использования
16 50:36:0020308:3 8.54 Использование за пределами проектного срока (Передано другому землепользователю)
17 50:36:0020308:2 8.91 Использование за пределами проектного срока (Передано другому землепользователю)
19 50:36:0020114:23 9.69 Изменение вида разрешенного использования/Использование за пределами проектного срока (Возможно расширение производственного центра)
24 50:36:0020121:2 4.59 Изменение вида разрешенного использования
26 50:36:0020123:6 7.81 Изменение вида разрешенного использования
27 50:36:0000000:148 67.20 Использование за пределами проектного срока (Передано другому землепользователю)
28 50:36:0020124:1 74.04 Использование за пределами проектного срока (Передано другому землепользователю)
29 50:36:0020123:3 3.80 Изменение вида разрешенного использования
31 50:36:0020123:2 0.39 Изменение вида разрешенного использования
33 50:36:0020309:3 1.53 Изменение вида разрешенного использования
34 50:36:0020309:4 0.89 Изменение вида разрешенного использования

Для земельных участков, включенных в данный список, будет изменен вид разрешенного использования, и большая часть из них в перспективе планируется использовать для развития агротуризма, другая часть земельных участков наиболее удаленных и вкрапленных в земли лесного фонда будут проданы и переведены в другую категорию.

Для ряда земельных участков, имеющих значительный процент зарастания мелколесьем (более 80%), вовлечение в сельскохозяйственный оборот планируется за пределами проектного срока. Сложность и затратность вовлечения этих площадей в хозяйственный оборот предопределила решение не включать их в список земельных участков для сельскохозяйственного использования на проектный период, для части из них рекомендуется изменить вид разрешенного использования (рекреационное использование, организация дачных и садовых товариществ), для другой части – вовлечение в сельскохозяйственный оборот за пределами проектного срока путем проведения культуртехнических и мелиоративных мероприятий на основании разработанных рабочих проектов.

Материалы почвенных обследований, классификации земель и зонирования территории послужили основой для корректировки внутрихозяйственной оценки земель, позволяющей дифференцированно разместить сельскохозяйственные культуры и запроектировать различные виды севооборотов с учетом эффективности произрастания культур на землях, относящихся к тем или иным классам.

Как уже отмечалось, к особо ценным землям были отнесены все земельные участки, имеющие 3 класс и частично 4 класс пригодности по рекомендуемой классификации. Но при зонировании этих земель были выделены для внедрения на них технологий выращивания сельскохозяйственных культур разной степени интенсивности не все (рисунок 19), т.к. по ряду земельных участков были учтены не только наличие в их составе большого % земель 3 класса, но и вкрапления множества земель более низкого качества, которые создают неоднородность качественного состояния и вследствие этого невозможность применения однотипных технологических приемов на всем пространстве земельного участка.

В отдельных случаях земельные участки, отнесенные к особо ценным землям, в силу значительной удаленности (на северо-западе землепользования) и отсутствия подъездных путей хорошего качества были отнесены ко 2

зоне для использования с применением на них менее затратных технологий (2 зона).

word image 163 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 19 – Карта (план) размещения выделенных земельных участков, отнесенных к особо ценным землям ОАО «Боково» Городского округа Озеры МО

Все продуктивные угодья хозяйства было предложено разделить на три зоны:

  • Зона высокоинтенсивного использования земель с почвами, отнесенными к 3 классу с зерновым эквивалентом 42-46 ц/га;
  • Зона интенсивного использования земель с почвами 3 и 4 классов и зерновым эквивалентом 36-42 ц/га;
  • Зона использования земель по традиционным (базовым) технологиям с почвами 4 класса и зерновым эквивалентом 30-36 ц/га.

Для выделения зон (рисунок 20) особо ценных земель были даны рекомендации по землеустроительным регламентам относительно использования земельных участков в различных типах севооборотов и насыщением пропашных культур (приложение к рисунку 20). Приведенные рекомендации послужили основой для проектирования севооборотов как составной части проекта внутрихозяйственного землеустройства, разработанного на всю территорию хозяйства. Учитывая молочное направление производства, а также то, что в хозяйстве содержится 550 коров со шлейфом, главной целью организации территории стало создание прочной кормовой базы, которая базировалась на силосно-сенажном типе кормления КРС. Были рассмотрены несколько вариантов формирования севооборотов с учетом традиционных факторов и с дополнительным фактором максимально возможной учет производственного зонирования особо ценных земель.

Большое значение при проектировании севооборотов имели требования выращиваемых культур к почвам, механическому составу, водопроницаемости, рельефу.

Для такой культуры, как кукуруза большое значение, кроме перечисленных факторов, имеет экспозиция склона.

word image 164 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 20 – Карта (план) зонирования особо ценных земель ОАО «Боково» Городского округа Озеры МО

Приложение к рисунку 20

word image 165 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

По всем параметрам земельных участков к размещению на них кукуруза (наиболее важной и единственной пропашной культуре) стали земли около производственного центра с юго-западной и южной экспозицией склона и относящиеся к первой зоне на них и был размещен выводной участок под кукурузу, а вариант ее размещения в кормовом севообороте был принят.

Таким образом, по проекту запроектированы два севооборота и два запольных участка. Структура посевных площадей севооборотов показана в таблице 23, а проектное размещение севооборотов и запольных участков на рисунке 21. Проектное решение в полной мере учитывает традиционные требования к размещению грузоемких культур по отношению к фермам через введение кормовых севооборотов, так и требования к размещению приоритетных для хозяйства культур на особо ценных землях.

Таблица 23 – Структура посевных площадей по проекту (ОАО “Боково”)

Культура Кормовой

севооборот

Полевой

севооборот

Всего
га % га % га %
Многолетние травы на сено 38.6 8.5 141.1 40.0 179.7 22.2
Многолетние травы на сенаж 97.0 21.2 97.0 12.0
Однолетние травы на сено 70.5 20.0 70.5 8.7
Однолетние травы на сенаж 67.8 14.8 67.8 8.4
Кукуруза на силос (выносное поле) 117.6 25.8 117.6 14.5
Итого кормовых культур 321.0 70.3 211.6 60.0 532.6 65.8
Озимая пшеница 67.8 14.8 70.5 20.0 138.3 17.1
Ячмень 67.8 14.8 70.5 20.0 138.3 17.1
Итого зерновых культур 135.6 29.7 141.0 40.0 276.6 34.2
Всего 456.6 100.0 352.6 100.0 809.2 100.0

Именно последнее и послужило основой дифференцированного размещения пропашных культур на землях 1 зоны, кормовых культур сплошного сева, на зеленый корм и сенаж в кормовом севообороте во 2 зоне, а на землях 3 зоны с более низким качеством и удаленных от производственного центра – зерновых культур и многолетних и однолетних трав на сено.

Предложенный подход при территориальной организации рационального использования продуктивных угодий с учетом выделения особо ценных угодий и пространственных возможностей их использования позволяет обоснованно не только внедрять интенсивные технологии выращивания сельскохозяйственных культур, но и дифференцировать их применение как на высокоплодородных (особо ценных), так и на продуктивных угодьях с применением менее затратных базовых технологий.

word image 166 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 21 – Проект внутрихозяйственного землеустройства ОАО «Боково» Городского округа Озеры МО

4.5 Оценка экономической эффективности землеустроительного обеспечения выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий

Зонирование земель и оценка стоимости выделения зон с особо ценными продуктивными сельскохозяйственными угодьями связаны с определёнными затратами. Для определения стоимости проведения работ по зонированию территорий одним из важнейших и затратных показателей является определение плоских прямоугольных координат границ землепользований.

Рассмотрим эффективность зонирования земель сельскохозяйственного назначения на примере Богдановского сельского поселения по 4 возможным методам определения положения точек границ сельскохозяйственных угодий:

1) геодезический метод; 2) метод спутниковых геодезических измерений; 3) картометрический метод; 4) фотограмметрический метод.

Для нахождения наиболее эффективного метода определения местоположения границ необходимо определить стоимость работ каждым из методов. Расчеты проводились на основании приказа министерства экономического развития №14 от 18.01.2012г.

В Содержание работ геодезического метода определения плоских прямоугольных координат входит: 1) создание тахеометрических ходов; 2) съемка ситуации. Создание тахеометрических ходов включается себя следующие действия. Подбор планово-картографического материала, выписка из каталога координат пунктов триангуляции, необходимых для привязки, разработка проекта проложения ходов, подбор и поверка инструментов.

Рекогносцировка местности по трассе проложения ходов, выбор места постановки точек и закрепление их кольями, отыскание пунктов триангуляции или геодезической сети, необходимых для привязки, установка вех на утраченных наружных знаках. Расчистка трассы (без рубки просек), вешение, измерение углов и линий, ведение полевого журнала, контрольные подсчеты.

Камеральная обработка полевых измерений, вычисление координат, составление каталога координат, написание краткой записки. Конечная продукция включает материалы полевых измерений и их камеральной обработки по определению координат пунктов съемочного обоснования. Единицы измерения: “а” – объект; “в” – 1 км хода. Результаты расчётов приведены в таблице 24.

Таблица 24 – Расчет трудоемкости проложения тахеометрического хода в Богдановском сельском поселении

Показатели Единица измерения Значения
Трудоемкость чел./час. “а” 86,4 “в” 16,8
Количество отдельно расположенных массивов 4
Длина тахеометрических ходов км 133,4
Итого трудоемкость чел./час. 2351,0

В показателе “а” объектом считается территория, представленная в виде единого массива, на котором производится приложение взаимоувязанных тахеометрических ходов (системы ходов). Так как на нашем землепользовании необходимо проложение 4 тахеометрических ходов, показатель “а” умножается на коэффициент К = 1,0 + 0,10 x (п-1), где п – количество отдельно расположенных массивов (чересполосных участков), на которых тахеометрические ходы прокладываются обособленно.

Содержание работ при съемке ситуации. Отыскивание на местности определяемых характерных точек границ земельного участка и исходных пунктов. Измерение высоты инструмента и высот визирных целей (вех) на исходных пунктах. Измерение горизонтальных углов и расстояний тахеометром. Ведение полевых журналов. Вычисления, необходимые для контроля работ. Переходы и переезды на участке работ.

Конечная продукция включает материалы по определению координат земельного участка. Единица измерения: “а” – одна характерная точка границ земельного участка. Результаты расчётов приведены в таблице 25.

Таблица 25 – Расчет трудоемкости съемки ситуации геодезическим методом в Богдановском сельском поселении

Показатели Единица измерения Значения
Трудоемкость чел./час. “а” 0,50
Количество характерных точек границ 6752
Итого трудоемкость чел./час. 3376,0

Значение показателя “а” умножается на количество характерных точек границ земельного участка. В итоге трудоемкость геодезического метода составила 5727 чел./час. Точность измерения характеризует погрешность измерений, которая неизбежна при работе измерительным оборудованием или инструментом. В применении к тахеометру точность характеризуется среднеквадратической погрешностью измерения углов и расстояний.

Погрешность измерения угла линейно выражается в длине дуги, измеряемой от истинного направления и направления, определённого точностью инструмента (формула 1).

word image 167 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

где: – СКП измерения горизонтальных углов, в секундах, – число перехода угловой величины (число секунд в радиане), S – расстояние до измеряемой точки, м.

Погрешность измерения расстояний – паспортная величина и определяется по формуле 2.

word image 168 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

где: D – расстояние в км.

Суммарная погрешность в таком вычисляется по формуле 3.

word image 169 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Устанавливая различные условия измерений, рассчитали значение погрешности в зависимости от расстояния до точки, для тахеометра с СКП измерения углов = 5″. Расчеты приведены в таблице 26.

Таблица 26 – Расчёт значения погрешности в зависимости от расстояния до точки для электронного тахеометра

Расстояние, м СКП угловая, мм СКП линейная, мм СКП суммарная, мм
20 0,5 2,0 2,1
50 1,2 2,1 2,4
100 2,4 2,2 3,3
150 3,6 2,3 4,3
200 4,8 2,4 5,4
250 6,1 2,5 6,6

Спутниковый метод определения координат с применением глобальных навигационных систем включает в себя следующие этапы работ: 1) создание пунктов съемочного обоснования; 2) съемка ситуации.

Для создания пунктов съемочного обоснования проводятся следующие работы. Подбор материалов. Оперативное планирование на дату исполнения работ. Выбор места установки антенны спутникового приемника. Составление схемы привязки антенны к центру пункта. Закрепление пункта временным знаком. Зарисовка диаграммы препятствий. Установление размеров и расчистка площадки вблизи пункта для открытия горизонта свыше 15 градусов.

Подготовка приемников к работе. Установка приемников (антенн) над центром пункта. Радиосвязь между бригадами. Наблюдения в заданном режиме. Контроль качества наблюдений с выдачей информации о количестве наблюдаемых спутников, показателя РDОР и другие. Повторная радиосвязь. Снятие приемников. Перезапись информации из приемников в память компьютера. Полевая контрольная обработка спутниковых наблюдений, включая вычисление длин линий. Анализ результатов обработки в соответствии с критериями качества. Конечная продукция включает материалы спутниковых измерений и их камеральной обработки по определению координат пунктов съемочного обоснования. Единица измерения: “а” – один пункт съемочного обоснования.

Результаты расчётов приведены в таблице 27.

Таблица 27 – Расчет трудоемкости определения пунктов съемочного обоснования в Богдановском сельском поселении

Показатели Единица измерения Значения
Трудоемкость чел./час. “а” 2,50
Количество характерных точек границ 67
Итого трудоемкость чел./час. 167,0

Съемка ситуации включает в себя следующие этапы работ. Установка приемников (антенн) над центром пункта съемочного обоснования. Наблюдение на пунктах в заданном режиме. Контроль качества наблюдений с выдачей информации о количестве наблюдаемых спутников, показателя РDОР. Съемка границ земельного участка. Перезапись информации из приемников в память компьютера. Полевая контрольная обработка спутниковых наблюдений.

Конечным результатом являются материалы по определению координат характерных точек границ земельного участка. Единица измерения: “а” – одна характерная точка границ земельного участка.

Результаты расчётов приведены в таблице 28.

Таблица 28 – Расчет трудоемкости съемки ситуации спутниковым методом в Богдановском сельском поселении

Показатели Единица измерения Значения
Трудоемкость чел./час. “а” 0,13
Количество характерных точек границ 6752
Итого трудоемкость чел./час. 877,76

В итоге трудоемкость спутникового метода составила 1044,76 чел./час.

Рассмотрим использование приемника для проведения кадастровых и землеустроительных работ на примере двухчастотного GPS приемника Sokkia GRX2. Режим кинематики в режиме реального времени (РТК) подразумевает получение конечных координат границ непосредственно в полевых условиях, так как оборудование производит обработку получаемых спутниковых данных самостоятельно, а также перевод в местную систему координат. По результатам измерений и постобработки данных в режимах «быстрая статика» и «кинематика в реальном времени» или RTK (Real Time Kinematic) получили значения средних квадратических отклонения зависящих от удаления от базовой станции. Расчеты приведены в таблице 29.

Таблица 29 – Результаты средних квадратических ошибок в RTK режиме

Длина базовой линии, км Значение СКО, м
в плане по высоте
1 0,011 0,016
2 0,012 0,017
22 0,032 0,037

Работы по определению координат характерных точек границ землепользований картометрическим методом включает в себя следующие этапы работ: 1) подготовительные работы; 2) определение координат.

Подготовительные работы состоят из подбор планово-картографического материала и нанесение на него границ землепользований. Определение координат характерных точек границ земельного участка картометрическим методом. Конечная продукция включает Список координат характерных точек границ земельного участка, определенных по планово-картографическому материалу. Единица измерения: “а” – земельный участок; “в” – характерная точка границ земельного участка. Результаты расчётов приведены в таблице 30.

Таблица 30 – Расчет трудоемкости определения координат картометрическим методом в Богдановском сельском поселении

Показатели Единица измерения Значения
Трудоемкость чел./час. “а” 0,8 “в” 0,064
Количество земельных участков 88
Количество характерных точек границ 4013
Итого трудоемкость чел./час. 327,2

Для расчетов принимаем 1 точку на 100 метров периметра землепользования, коэффициент изломанности 1,5. Периметр землепользования Богдановского сельского поселения составляет – 267562м, трудоемкость картометрического метода составила 327,2 чел./час. Средняя квадратическая погрешность положения характерных точек границ была определена ранее и в результате расчёта составила 2,24 м.

Фотограмметрический метод аналогичен картометрическому методу, однако практически нигде не применяется на сегодняшний день ввиду отсутствия 76 аэрофотоснимков, приведённых к масштабу соответствующей картографической основы. Трудоемкость фотограмметрического метода по определению координат характерных точек границ землепользования анатомичка картографическому и составляет 327,2 чел./час.

Однако, подготовка материалов по фотограмметрии для работы потребует дополнительных затрат на покупку снимков, сборку мозаики, привязку к местности без тематической обработки или с тематической обработкой. Если исходить из масштабов необходимого для использования картографического материала 1: 25000 и 1: 10000, используемого в равном процентном соотношении при проведении работ по территориальному зонированию, то потребуются дополнительные затраты. По данным компании «Совзонд» на эти виды работ потребуется от 1,6 до 2 евро на кв. км с тематической обработкой снимков при М 1: 25000 и от 10-12 долларов США – при М 1: 10000.

Площадь землепользования Богдановского сельского поселения составляет 26,6 кв.км. Следовательно, затраты на приобретение снимков составят с учетом курса доллара (1$=70.12руб.) 22 344 рубля.

Заработок специалиста, способеного квалифицированно выполнить перечисленные работы, составляет в среднем не менее 65тыс. руб. в месяц. Соответственно, стоимость его человеко-часа (начисленная зарплата) составляет не менее 395,74 руб. в час. Стоимость человеко-часа такого специалиста, включая отчисления во внебюджетные фонды (30,2%), будет равна 515,25 руб. Стоимость человеко-часа с учетом общехозяйственных и общепроизводственных расходов (30%) равняется 669,83 руб., стоимость человеко-часа с учетом прибыли предприятия (15%) составляет 770,30 руб.; стоимость человеко-часа с учетом НДС 18% составит 908,96 руб. Принимая затраты на одного работника человеко-часа в размере 908,96 руб. с учетом НДС 18% стоимость работ по определению координат различными методами рассчитаны в таблице 31.

Таблица 31 – Стоимость работ методов определения координат

Метод определения координат Трудоемкость чел./час. Стоимость в руб.
Геодезический 5727,0 5 205 613
Спутниковый 1044,76 949 645
Картометрический 327,0 297 229
Фотограмметрический 327,0 297 229 + 22 344 = 319 573

Геодезический метод определения координат хоть и является наиболее точным, но затраты на его выполнение превышают затраты по остальным методам. Следует отметить, что данный метод наиболее эффективен при съемке земельных участков, отнесенных к землям населенных пунктов где нормативная точность определения координат составляет 0,1 м.

Спутниковый метод определения координат является менее затратным относительно геодезического и не уступает ему по точности, но все равно является более дорогим по отношению к картометрическому методу. Использование спутникового метода осложняется тем, что если границы контура землепользования будут проходить по просекам, лесам, то прибор может не инициализироваться, а, следовательно, определение координат станет невозможным. Спутниковый метод эффективнее всего применять на земельных участках, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения и предоставленные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства.

Картометрический метод определения координат землепользования Богдановского сельского поселения на основании проведенных расчетов является наиболее экономически эффективным методом. Данный метод по точности уступает геодезическому и спутниковому, но его точности достаточно для определения координат границ землепользования, согласно Приказу Министерства экономического развития РФ от 1 марта 2016 г. № 90.

Данный метод наиболее эффективно использовать на большие площади сельскохозяйственных угодий, где средняя квадратическая погрешность местоположения характерных точек, не более 2,5 м. Но при использовании данного метода необходимо иметь актуальный картографический материал. В части 2 статьи 6 Закона о кадастре упоминаются конкретные максимальные сроки обновления картографической основы кадастра, а именно: карты, планы, являющиеся картографической основой кадастра, подлежат обновлению в соответствии с требованиями к периодичности их обновления, установленными органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, но не реже чем один раз в десять лет.

Анализ показателей точности определения координат различным методов позволяет, стоимость проведения работ позволяет сделать вывод, что при проведении зонирования земель сельскохозяйственного назначения Богдановского сельского поселения целесообразней использовать для определения координат границ землепользований картометрический метод.

Проект выделения особо ценных земель в Богдановском сельском поселении, по которым проводились расчеты показан на рисунке 22.

Пилотные проекты выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий показаны в приложении 11.

word image 170 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборотаРисунок 22 – Проект выделения особо ценных земель в Богдановском сельском поселении Орловской области

4.6 Методика составления схем землеустройства с учетом вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых земель и интенсификации использования земель, отнесенных к особо ценным сельскохозяйственным угодьям

Разработка схемы землеустройства муниципального района и схем использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения по вовлечению в хозяйственный оборот неиспользуемых земель с целью интенсификации использования земель, отнесенных к особо ценным сельскохозяйственным угодьям возможно осуществить только лишь на основе комплекса проводимых подготовительных работ. Для проведения подготовительных работ вначале должно быть составлено задание на выполнение ряда землеустроительных работ. В задании приводятся основные составные части схемы организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения отмечаются особые требования к показателям, характеризующим развитие отраслей экономики и результата проведения землеустройства, отражаемые в схеме. В задании помимо выше перечисленной информации указывается информация о заказчике, проектировщике, участниках выполняемых различные виды работ и указываются источники и объемы финансирования работ.

Разработку данных схем землеустройства и схем использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения по вовлечению в хозяйственный оборот не используемых земель с целью интенсификации использования земель целесообразно проводить одновременно, поскольку все работы, в том числе и подготовительные, проводятся на единой территории муниципального образования. В этой связи планирование и организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в себя включает весь перечень мероприятий для осуществления их в виде схемы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения на территории муниципального образования.

Основная цель составления схем использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения по вовлечению в оборот не используемых сельскохозяйственных земель, определение и выделение особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. Таким образом, основная цель это защита земель из сельскохозяйственного оборота от выбытия их, что является своего рода гарантией долгосрочного инвестирования финансовых средств в развитие сельского хозяйства. Это позволит повысить эффективность использования сельскохозяйственных земель в целом.

С целью осуществления мероприятий, разрабатываемых в данных схемах необходимо выполнить следующие виды работ: подготовительные работы, оценка земель, дифференциацию земельных участков сельскохозяйственного назначения, составление карт классификации земель сельскохозяйственного назначения и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Подготовительные работы необходимо начинать с подготовки актуальной планово-картографической основы. Данная основа может быть получена за счет корректировки существующих карт по муниципальным образованиям на год осуществления землеустройства, с учетом разрабатываемой плановой картографической основы для определения и выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Кроме картографической основы в ходе проведения подготовительных работ проводят сбор информации её систематизацию, для необходимой разработки шкал продуктивности каждого вида почв. Для этих целей характеризуют:

– агроклиматические условия зон расположения объекта землеустройства. К этим условиям следует отнести – рельеф, температуру воздушных масс в соответствии с ветровым режимом. Таким образом, определяют сумму температур выше десяти градусов Цельсия, среднюю температуру наиболее тёплого месяца года, среднюю температуру наиболее холодного месяца года, определяется продолжительность теплого периода (вегетационного). Ветровой режим определяют на основе данных направления вредоносных ветров, количество среднегодовых осадков, определяется коэффициент увлажнения почв, высоту снежного покрова и глубину промерзания почвы – то есть точку промерзания почвы с учетом продолжительности времён года и особенностей климата. Также важным показателем служит агроэкологический потенциал территории объекта землеустройства с учетом протекаемых процессов ветровой и водной эрозии, культуртехническое состояние и условия увлажнения и территории;

– почвенные и геоботанические условия. При этом составляется почвенная карта, список почвенных разновидностей, определяется коэффициент почвенного плодородия (толщина пахотного слоя и содержание в нем гумус, то есть мощность гумусового горизонта), наличие глины в пахотном слое, уровень кислотности почв, наличие подвижных форм фосфора; обменного калия, и протекаемых негативных свойств почв и пр.;

– земельно-кадастровые данные. При данной характеристике составляется публичная кадастровая карта, кадастровый план территории подлежащей обследованию, определяется кадастровая стоимость земель сельскохозяйственного назначения по участкам, определяется средняя кадастровая стоимость сельскохозяйственных земель в отдельности по территории муниципального образования и субъекта Российской Федерации. Дежурные кадастровые карты содержат в себе информацию об ограничениях и обременениях в использовании земельных участков и пр.;

– статистические данные за последние пять лет. Собирают статистическую информацию в разрезе показателей необходимых для осуществления землеустройства, к ним следует отнести: структуру посевов сельскохозяйственных культур, фактическую урожайность зерновых, пропашных и иных культур, валовой объём производимой продукции сельского хозяйства, объёмы вносимых удобрений в почву, оценивается наличие и продуктивность кормовых угодий в растениеводстве и продуктивность скота в животноводстве, проводят сбор сведений о наличие мелиорируемых земель, а также земель, используемых для селекции, семеноводства, сортоиспытаний, племенной работы, воспроизводства генетических ресурсов растений. Помимо выше перечисленной информации определяют площадь и местоположение земельных участков, которые должны быть отнесены к уникальным и пр.;

– экономические условия. При этом проводится сбор сведений по показателям затрат на возделывание культур и сбор урожая, уточняются цены на сельскохозяйственную продукцию и пр.

На основе информации и собранных сведений о местоположении, границах, площадях, формах собственности и кадастровых номеров подготавливается перечень земельных участков административно-территориального образования.

Для формирования перечня земельных участков находящихся на единой территории муниципального образования подготавливается планово-картографический материал. На таком материале указывается информация о местоположении земель и земельных участков сельскохозяйственных угодий, а так же мелиорированных, занятых мелиоративными системами, используемых для растениеводства, животноводства, осуществления отдельных видов деятельности в области рыбоводства и научного обеспечения сельского хозяйства: для выведения селекций, сортоиспытаний, семеноводства, разведения племенных парод животных, использования племенной продукции животноводства, для размещения коллекций генетически выведенных растений, для размещения научно-исследовательских и опытно-учебных целей необходимых для сельскохозяйственного производства, предоставленных и пригодных для выращивания уникальных видов сельскохозяйственных культур, в том числе многолетних насаждений и ягодников.

В результате проведения инвентаризации земель и выше перечисленных работ составляются: поконтурная ведомость, ведомость площадей, экспликация земель на всю территорию муниципального образования.

На основе зернового эквивалента, коэффициента почвенного плодородия или балла бонитета почв проводят оценку земель сельскохозяйственного назначения муниципального образования, что дает возможность определить уровень пригодности земель.

Качественные характеристики шкалы классификации земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве лежат в основе проводимой дифференциации земельных участков сельскохозяйственного назначения муниципального образования. В результате классификации земель сельскохозяйственного назначения муниципального образования подготавливают карты пригодности для использования земель в сельском хозяйстве и карты особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

При данном виде работ выделяют земельные участки, относимые по классификации к 1-6 классам, используемых для целей выведения селекций, ведения семеноводства, сортоиспытаний, воспроизводства коллекции растений и ведения племенного животноводства, а так же земельные участки мелиорируемых сельскохозяйственных угодий или занятых мелиоративными системами, в том числе земельные участки с отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, уникальные сельскохозяйственные земли 9 класса, малопригодных под пашню, но по своим уникальным свойствам пригодных для выращивания некоторых видов культур, многолетних насаждений, ягодников и др.

Схема использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения по вовлечению в хозяйственный оборот не используемых земель также как и схема землеустройства аккумулирует в себе документацию состоящую из подготовительных работ (в ходе которых проводится анализ использования сельскохозяйственных земель и в целом земельного фонда исследуемой территории административно-территориального образования), природно-сельскохозяйственного районирования, разработанных предложений по планированию и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны.

Подготовительные работы для составления схемы организации и рационального использования сельскохозяйственных земель включают целый ряд землеустроительных мероприятий. К данным мероприятиям следует отнести сбор, анализ и оценку материалов, позволяющих оценить: состояние муниципального образования по уровню социально-экономического развития; природные условия района проектирования, свойства земли влияющие на использование и охрану земель, состояние земельно-ресурсного потенциала и его динамику и степень изученности, состояние экологической обстановки, экономическую, социальную и экологическую эффективность использования и охраны земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения, итоги трансформации правоотношений на земельные участки в разрезе муниципального образования и прочие сведения, характеризующие состояние распределения земель их использование и охрану. В результате составляется картографическая основа для составления почвенной карты, карты структуры земельного фонда, карты земельных угодий, карты сельскохозяйственной освоенности и распаханности земель муниципального образования, карты земель подверженных эрозии и иным негативным воздействиям, карты ограничений и обременений в использовании земель.

Для анализа социального и экономического развития муниципального района собираются общие сведения и подбираются материалы позволяющие определять наличие проблемы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения в муниципальном образовании и наличие существующих плановых и прогнозных документов, таких как схема использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения и схема землеустройства за предыдущее время. Важной информацией является определение местоположения, размеры территории административно-территориального образования, а также наличия земель запредельного пользования и функционирования ведущих землеёмких отраслей экономики, с учетом удельных весов, занимаемых ими земель, особо охраняемых территорий и объектов, имеющихся и располагаемых на территории муниципального образования сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, перерабатывающих предприятий, рынков сбыта сельскохозяйственной продукции.

Не менее важным для оценки является определение численности и состава населения (в том числе трудоспособного, из которого занято в сельском хозяйстве), направления и интенсивности миграционных процессов, особенности демографических процессов и системы расселения, административно-территориальное деление, уровень урбанизации муниципального образования и его влияние на использование и охрану земель, наличие крупных городов и сельских поселений, их размещение и социально-экономическая роль, землеобеспеченность всех групп поселений и наличие транспортных связей, оценки состояния дорожной сети, энергоснабжения, других элементов социальной и инженерной инфраструктуры.

Сбор сведений позволяющий оценить свойства земли, которые в наибольшей степени оказывают влияние на использование и охрану земель, сводится к подбору материалов характеризующих:

– основные климатические показатели – продолжительность вегетационного и безморозного периодов, сумма положительных и отрицательных температур, ветровой режим, проявление и повторяемость экстремальных природных явлений влагообеспеченность вегетационного и зимнего периодов;

– поверхностные свойства земли, такие как рельеф и его типы, проводимое ранее геоморфологическое районирование территории, влияние рельефа на развитие эрозионных и прочих негативных процессов, степень расчлененности территории овражной и балочной сетью, наличие простых форм макро- и мезорельефа;

– гидрографическую и гидрологическую сети муниципального образования, оценивают с позиции их размещения и связи с основными геоморфологическими элементами территории, водного баланса, хозяйственного использования водных источников;

– геологическую сеть на основе геоморфологических элементов распространения пород по территории, значения их в почвообразовании и плодородии почв, размещение запасов удобрений, мелиорирующих и строительных материалов, оценки их потенциальных запасов, современного использования;

– почвообразующие породы, для определения преобладающих почв в муниципальном образовании и их механический состав, кислотность и водно-воздушный режим, качественная оценка земель с учетом почв, содержание гумуса и питательных веществ, проведение мелиоративных работ и тенденции развития отрицательных воздействий на почвы, наличие земель пригодных для сельскохозяйственного освоения;

– растительный покров исходя из видового состава растений ( в том числе и по типам растительных ассоциаций) и их кормовых достоинств, расчета, продуктивности естественных кормовых угодий, состава и состояния лесного фонда, а также лесистости территории.

На рисунке 23 представлена схема оценки уровня изученности состояния земель, которая даёт возможность установления наличия информации об количественном и качественном состоянии земель.

При проведении оценки состояния и определения динамики земельно-ресурсного потенциала на территории муниципального образования получают всю необходимую информацию, и на ее основе проводят анализ и дают оценку использования земельных ресурсов муниципального образования по ряду показателей, приведенных на схеме оценки и состояния земельно-ресурсного потенциала (рисунок 24).

Оценка уовня изученности.jpg

Рисунок 23 – Оценка уровня изученности состояния земель

Оценка состояния земельно-ресурсного потенциала.jpg

Рисунок 24 – Оценка состояния земельно-ресурсного потенциала и его динамики на территории муниципального образования

Показатели, характеризующие земельно-ресурсный потенциал территорий муниципальных образований и иных административно-территориальных образований – это общая площадь земель муниципального образования, площадь земель предоставленных для нужд сельского хозяйства, а также сельскохозяйственных угодий, в том числе пашни, наличие в районе особо ценных земель, мелиорируемых из них площади орошаемых и осушенных земель, процент распаханность территории, показатели кадастровой оценки земель. Общая продуктивность пашни, сенокосов, пастбищ является интегральным показателем земельно-ресурсного потенциала муниципальных районов и других муниципальных образований, которая складывается из суммарной продуктивности угодий в центнерах кормовых единиц.

Выявление предварительных предложений по устранению негативных воздействий, сохранению и повышению плодородия почв возможно осуществить одновременно с качественной характеристикой земель при которой изучаются мероприятия, проводимые по устранению негативных воздействий на землю, их целесообразность и эффективность.

Качественная характеристика, составляемая по видам кормовых угодий, отражает продуктивность этих угодий, определяется площадь подлежащая коренному улучшению, способы и эффективность использования, проводимых мероприятий по улучшению и т.п.

Сбор сведений для определения характеристики земельно-ресурсного потенциала муниципального образования, а затем и анализ проводятся в динамике за последние десять пятнадцать лет.

Отображение позиций, по которым проводится оценка результатов трансформации правоотношений на землю в муниципальном образовании отражено на рисунке 25.

Оцена результатов трансформации прав.jpg

Рисунок 25 – Оценка результатов трансформации правоотношений на землю

Для проведения оценки результатов трансформации правоотношений на земли, необходимо собрать сведения, характеризующие состояние земельного рынка, составляется динамика и определяется уровень нормативной цены земли, а также динамика и структура сделок с земельными участками. Для этих целей необходимо изучить величину нормативной цены земли, используемой для нужд сельского хозяйства, размещения промышленных и коммерческих объектов в городах , городских и сельских поселениях. Определение нормативной цены земли проводится на основе показателей земельного рынка, которые опираются на ставки земельного налога, согласно кадастровой стоимости таких земель.

Установление количества и площадей земель по каждому виду сделок, проводится на основе определения круга участников земельного рынка в лице юридических лиц, органов местных самоуправлений, а также граждан и их объединений. Региональная структура аренды земель сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначений, устанавливает средние размеры участков арендуемых земель, а также определяются особенности и закономерности арендного землепользования в разрезе административно-территориальных образований.

Земли, арендуемые у органов местного самоуправления, анализируются с учетом видов целевого назначения земель. Данная схема приведена на рисунке 26.

В случаях аренды государственных и муниципальных земель необходимо выявлять площади и количество сделок на землях: городов; городских и сельских населенных пунктов, а так же вне населенных пунктов.

По видам использования составляется анализ продажи государственных и муниципальных земель: для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садового и дачного строительства, животноводства и прочих целей гражданам, предприятиям прошедшим приватизацию, крестьянским (фермерским) хозяйствам и прочим юридическим и физическим лицам.

Анализ оборота земель.jpg

Рисунок 26 – Анализ оборота земель арендуемых у органов местного самоуправления

Сбор сведений о состоянии проводимого мониторинга земель в муниципальном образовании, в том числе ведения мониторинга границ, использования земель, качества земель, экономического состояния земель и раскрывающих достижения научно-исследовательских учреждений, опыт организации использования и охраны земель землевладельцев и землепользователей, а также характеризующих социально-экономическую и экологическую эффективность мероприятий, осуществляемых в муниципальном образовании, по использованию и охране земель, совершенствованию организации территории. На основе собранных данных устанавливаются факты экономического стимулирования охраны и использования земель, вместе с этим изучается существующий опыт составления схем использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения и их реализации в разных административно-территориальных образованиях.

В ходе проведения подготовительных работ и в процессе сбора, систематизации, анализе и оценки исходных материалов и сведений устанавливается возникающая необходимость в проведении полевых землеустроительных обследований, их объемы и содержание. Полевое землеустроительное обследование проводится чаще всего выборочно, методом рекогносцировки с целью получения недостающей, необходимой для проектирования информации об использовании земель и их охране, при этом выявляется степень проявления негативных воздействий на состояние земель.

Картографический материал, служащий основой для изготовления графических материалов схемы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения и схемы землеустройства территории муниципальных образований используется в масштабе 1:10000 – 1:50000, в зависимости от общей площади земель муниципального образования.

В качестве картографической основы в зависимости от площади муниципального образования допускается использование карт более крупного или мелкого масштабов.

На основе проведенных подготовительных работ составляется схема землеустройства по вовлечению в хозяйственный оборот неиспользуемых земель на территорию административно-территориального образования.

Схема использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны и схема землеустройства по вовлечению в хозяйственный оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель на территорию муниципального образования, с одной стороны, должна объединять народно-хозяйственные, отраслевые и межотраслевые требования к распределению и использованию земельных ресурсов. С другой стороны должны быть учтены региональные и местные условия, которые отражают коллективные и личные интересы собственников и пользователей земли, землевладельцев и землепользователей, выполняющие координационную функцию землеустройства в муниципальных образованиях, определяющие место муниципального образования в территориальной организации экономики и природопользования целого региона.

Схема использования и охраны земель и схема землеустройства направленные на вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых земель муниципального образования, как правило, разрабатываются на длительный перспективный период сроком 10-15 лет. Каждые пять лет в схему вносятся коррективы, возникшие ввиду изменения земельных отношений, трансформации природной среды и социально-экономической ситуации как в целом по стране, так и в регионе.

Предложения по вовлечению в оборот неиспользуемых земель и созданию рационального использования и охраны земель, на перспективный период разрабатываются с учетом полного мелиоративного, природоохранного и инженерного обустройства территории муниципального образования, обеспечивающих реализацию ресурсного потенциала земли.

На перспективный период разрабатываются предложения исходя из оценки существующей системы земельных отношений, землевладений и землепользований, а также тенденций в их развитии. На перспективу определяется эффективность мероприятий по планированию рационального использования земель и их охране, использования земель муниципального образования и их агроэкологическое состояние, учитываются реальные экономические возможности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц в виде организаций, предприятий и граждан.

Материалы по обоснованию схемы землеустройства по вовлечению земель в сельскохозяйственный оборот предназначены для обеспечения органов государственной исполнительной власти и определения приоритетных направлений развития землепользования и землеустройства в регионе, управления достоверной информацией общегосударственного значения.

В связи с этим в состав мероприятий схемы землеустройства и схем использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения должны включать:

– материалы по перераспределению земель по категориям, угодьям, землевладениям и землепользованиям, формам собственности. В соответствии с возникающими потребностями развития экономики муниципального образования, сохранения и восстановления природно-ресурсного потенциала и требованиями охраны земель в районе;

– материалы по результатам упорядочения системы землевладений и землепользований;

– результаты развития и размещения агропромышленного комплекса района и организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;

– определение и установление ограничений и обременений прав в использовании земель, одновременно с формированием режимов использования земель в разрезе единиц природно-сельскохозяйственного районирования и территориального зонирования;

– результаты разработки комплекса мероприятий по охране земель.

Наиболее важным вопросом разработки схемы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения и схемы землеустройства территории муниципального образования является проведение перераспределения земель. При перераспределении земель по категориям и угодьям, проводится уточнение их площади и размещение с целью формирования эффективной и оптимальной системы межотраслевого использования территории. Установление соответствия между отраслевой пригодностью земель и их фактическим использованием проводится на информационной основе съемок, обследований, классификаций и районирования. При необходимости вносятся предложения по изменению существующего назначения земель.

На основании перераспределения земель сельскохозяйственного назначения решаются задачи связанные с выявлением непригодных для использования в сельском хозяйстве площадей; передачей малопродуктивных угодий в лесное, водное хозяйство или иное использование; выявлением резерва продуктивных земель для сельского хозяйства; выделением особо ценных сельскохозяйственных угодий, со специальным режимом использования; определением особо охраняемых территорий и объектов; установлением объемов и размещения мероприятий по улучшению угодий (осушение, орошение, рекультивация и т.д.).

По своему качеству земли сельскохозяйственного назначения должны обеспечивать рентабельное ведение отраслей растениеводства и животноводства.

На землях лесного фонда проводится анализ для дальнейшего перераспределения земель, для этого собирается информация по:

1) оптимальным параметрам комплексного многоцелевого использования лесных земель и лесистости территории;

2) возрастанию роли леса в организации территории и создании экологического каркаса и увеличению его воздействия на окружающую природную среду;

3) целесообразности и возможностям расширения площади лесов или пи необходимости их сокращения в случаях организации личных подсобных хозяйств, предприятий, коллективных садов и граждан и т.п.;

4) предоставлению для сенокошения и пастьбы животных лесных земель, не причиняя ущерба для лесного хозяйства.

При перераспределении земель населенных пунктов необходимо учитывать коренные изменения в данной категории земель, произошедшие за годы земельной реформы – изменение правового статуса, площади, размещения. В основном при перераспределении оцениваются такие показатели как: возможное улучшение сенокосов и пастбищ; фактическая землеобеспеченность различных населенных пунктов; возможности сервисного обслуживания граждан при обработке их приусадебных участков; использования земель населенных пунктов их целевому назначению.

Земли населенных пунктов восполняют дефицит за счет фонда перераспределения, а избыток подлежит изъятию для передачи этих земель гражданам и предприятиям.

Перераспределение земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения дает возможность характеризовать соответствие использования данной категории земель их целевому назначению и определяется уровень отрицательного воздействия объектов на природную среду.

При организации рационального использования земель водного фонда необходимо учитывать, что передаваемые в состав земель водного фонда участки должны иметь хорошие гидрогеологические свойства и могут быть:

1) переданы для нужд водохозяйственного использования дополнительные площади, занятые водными объектами;

2) определены перспективные площади для образования нового водохозяйственного строительства;

3) проведены работы по защите водохозяйственные объекты от загрязнения, а смежные территорий – защищены от подтопления и т.д.

Не менее важной категорией земель являются земли запаса, они при перераспределении должны быть оценены с позиций возможности:

1) определения пригодности земель для эффективного использования в производственной деятельности;

2) определения и установления границ территорий с особым охранным режимом пользования;

3) осуществления передачи земель нуждающимся в них землевладельцам и землепользователям;

4) повышения плодородия земель запаса, орошения, осушения, обводнения и разработки мероприятий для этого.

Формирование земель особо охраняемых территорий начатое еще с 1991 года не закончено и на сегодняшний день. Поэтому при перераспределении земель особо охраняемых природных территорий необходимо:

1) проверить и сравнить земельно-учетные данные по наличию особо охраняемых территорий и объектов с их фактическим положением;

2) оценить правильность их выделения на землях других категорий;

3) установить режим их использования и охраны.

В ходе разработки данной составной части схемы землеустройства муниципального образования подводятся итоги расчетов позволяющие составить перспективный баланс земель района, отражающий наличие в различных категориях угодий и их целевое назначение, определяется на перспективу состав земель по формам собственности на землю, данные приводятся с разбивкой по пятилетиям, что дает возможность вносить коррективы в будущие периоды. На примере одно из районов Ярославской области, а именно Ярославского района далее приведена организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения с учетом вовлечения в хозяйственный оборот не используемых земель с целью интенсификации использования земель.

Рассмотрим фрагменты схемы землеустройства Ярославского района Ярославской области.

Согласно данных федеральной статистической службы России по состоянию на 1 января 2020 года площадь земельного фонда Ярославского муниципального района составляет 2128,57 тыс. га. Преобладание земель сельскохозяйственного назначения в земельном фонде муниципального района, очевидно, они занимают 56,8 % от общей площади, земли лесного фонда и земли населенных пунктов делят второе место по 17,3% и 17,1 % соответственно (рисунок 27).

word image 171 Разработка критериев отнесения земельных участков сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям с целью предотвращения необоснованного выбытия их из сельскохозяйственного оборота

Рисунок 27 – Распределение земельного фонда Ярославского муниципального района по категориям земель

Динамика распределения земель Ярославского муниципального района за последние четыре года приведена в таблице 32.

Таблица 32 – Распределение земель Ярославского муниципального района по годам

№ п/п Показатель 2017 г 2018 г 2019 г На год землеустройства 2020 г
1 2 3 4 5 6
1 Территория муниципального района, га 212 857 212 857 212 857 212 857
в том числе:
2 земли сельскохозяйственного назначения, га 122714 121 375 121171 120 967
3 земли населенных пунктов, га 34 954 36 275 36 275 36 558
4 земли промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения, га 5673 5 706 5 913 5 941
5 земли особо охраняемых территорий и объектов, га 550 582 582 582
6 земли лесного фонда, га 36 995 36 995 36 995 36 995
7 земли водного фонда, га 2131 2131 2131 2131
8 земли запаса, га 9840 9 793 9 790 9 683

Из приведенных данных таблицы, можно сделать вывод, что по состоянию на 1 января 2020 года площадь категории земель населенных пунктов составила 36,56 тыс. га. В сравнении с предыдущим годом , данная площадь увеличилась на 283 га. Такое увеличение площади земель возникло за счет включения в площадь земель населенных пунктов на 204 га из состава земель сельскохозяйственного назначения и 79 га из земель запаса. Данное увеличение площади земель населенных пунктов связано, прежде всего, из-за потенциального роста численности населения района и её стабилизации, а также роста жилищной обеспеченности.

В сравнении с 2019 годом увеличились площади категории земель промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения на 28га, это было вызвано необходимостью передачи 28 га из земель запаса.

На ближайшую перспективу рассчитываемую в схеме землеустройства в ходе планирования и организации рационального использования земель населенных пунктов планируется увеличение их площади счет земель сельскохозяйственного назначения и земель запаса. Также планируется небольшое увеличение земель промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения.

Согласно проводимых подготовительных работ и составленной динамики изменения площадей земель различных категорий составлен прогноз распределения земель Ярославского муниципального района до 2035 года. Прогнозные данные приведены с разбивкой на пятилетия, для возможности проведения более подробного анализа представлены в таблице 33.

Земли сельскохозяйственного назначения занимают наибольшую площадь – 56,8% территории Ярославского района и включают в себя все виды угодий. Большую часть занимают сельскохозяйственные угодья. Доля пашни составляет 50,9% (61631 га), пастбища – 12,7 % (15,42 тыс. га), лесные площади – 21,4% (25,91 тыс. га) (рисунок 28).

Рисунок 28 – Распределение земельного фонда Ярославского муниципального района по угодьям

Согласно отчетным данным, полученным на 1 января 2020 года, следует отметить, что земли сельскохозяйственного назначения, в основном находятся в государственной или муниципальной собственности, площадь таких земель составляет от общей площади земель – 47,9% (58,26 тыс. га), в собственности юридических лиц находится 25,1% (30,52 тыс. га) земель и в частной собственности граждан – 27% (32,19 тыс. га) земель.

На рисунке 29 представлено распределение земель сельскохозяйственного назначения по формам собственности.

Согласно данным, приведенным Федеральной службой государственной статистики по Ярославскому району, следует отметить, что происходит ежегодное сокращение площадей занятых сельскохозяйственными угодьями. На основе составленной динамики и проводимого анализа составлен перспективный прогноз с учетом распределения земель. Данные расчета прогноза представлены в таблице 34.

Рисунок 29 – Распределение земель сельскохозяйственного назначения по формам собственности.

В таблице 34 приведенный прогноз распределения земель сельскохозяйственного назначения наглядно показывает, что с годами сокращается площадь сельскохозяйственных угодий, это происходит за счет перевода угодий с низкой продуктивностью в земли населенных пунктов.

Основными направлениями развития территории Ярославского муниципального района являются сохранение и модернизация существующих предприятий агропромышленного комплекса, промышленных предприятий, с учетом развития промышленных зон и инфраструктуры, а также развитием новых объектов экономики.

 

Таблица 33 – Прогноз распределения земель Ярославского муниципального района по годам

№ п/п Показатель На год землеустройства

2020 г

Прогноз на 2025 г Прогноз на 2030 г Прогноз на 2035 г Изменение +/- 2025 г к 2020 г, га Изменение +/- 2025 г к 2020 г, % Изменение

+/-

2035 г к 2020г, га

Изменение

+/-

2035 г к 2020г, %

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1 Земли сельскохозяйственного назначения, га 120 967 120 763 120 559 120 355 -204 0,2 -612 0,5
2 Земли населенных пунктов, га 36 558 36 752 36 947 37 144 194 0,5 586 1,6
3 Земли промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения, га 5 941 5981 6 010 6 040 40 0,7 99 1,6
4 Земли особо охраняемых территорий, га 582 582 582 582 0 0
5 Земли лесного фонда, га 36 995 36 995 36 995 36 995 0 0
6 Земли водного фонда, га 2 131 2131 2131 2131 0 0
7 Земли запаса, га 9 683 9 653 9 630 9 610 -30 0,3 -73 0,7
Итого земель, га 212 857 212 857 212 857 212 857 0 1,7 0 4,4

Таблица 34 – Прогноз распределения земель сельскохозяйственного назначения по угодьям на перспективу

Виды угодий 2020г. 2025г. 2030г. 2035г. Изменение 2025 к 2020 г. Изменение +/- 2025 г к 2020 г, % Изменение 2035 к 2020 г. Изменение

+/-

2035 г к 2020г, %

1 2 3 4 5 6 7 8 9
Пашня, га 61 631 61 620 61 580 61 455 -11 0,02 -176 0,3
Многолетние насаждения, га 3 586 3 575 3 501 3 468 -11 0,3 -118 3,2
Залежь, га 74 64 50 40 -10 13,5 -34 45,9
Сенокосы, га 5 063 5 036 5 035 5 030 -27 0,5 -33 0,65
Пастбища, га 15 415 15 285 15 221 15 200 -130 0,8 -215 1,4
Всего сельскохозяйственных угодий, га 85 769 85 580 85 387 85 193 -189 0,2 -576 0,67
Лесные земли и земли под древесно-кустарниковой растительностью, га 28 951 28 951 28 951 28 951 0 0
Земли под дорогами, га 868 868 868 870 0 2 0,2
Нарушенные земли и их рекультивация, га 150 147 142 138 -3 2,0 -12 8,0
Земли под водными объектами и болотами, га 2 696 2 696 2 696 2 696 0 0
Земли застройки, га 1 629 1 629 1 630 1 630 0 1 0,06
Прочие земли, га 742 735 735 735 -7 0,9 -7 0,9
В стадии мелиоративного строительства, га 162 157 150 142 -5 3,0 -20 12,3
Итого земель, га 120 967 120 763 120 559 120 355 -204 0,2 -612 0,5

Росту экономики Ярославского района может способствовать осуществляемый перевод части сельскохозяйственных земель в земли населенных пунктов. Это вызвано необходимостью увеличения площади жилищного строительства. На перспективу планируется строительство инвестиционных площадок, автодорог федерального и местного назначения, объектов дорожного сервиса, строительство туристических комплексов, логистических центров, полигонов для утилизации отходов, животноводческих ферм и тепличных комплексов на общей площади 488 га. Финансирование всех перечисленных видов нового строительства будет производиться за счет собственных (66,3%) и привлеченных (33,7%) средств.

Ярославский муниципальный район имеет достаточно высокий показатель по уровню обеспеченности кормами. Почвы района в целом имеют невысокое содержание гумуса, избыточную кислотность, недостатки макро- и микроэлементов питания. В муниципальном районе дефицита кормов в животноводстве не наблюдается поскольку, растениеводство полностью обеспечивает район сочными и грубыми кормами. Заготовка кормов на год землеустройства выполнена на все 107% по отношению к более раннему периоду.

Организация рационального использования и охрана земель осуществляется в границах существующих землевладений и землепользований. Данная система является основой производственной деятельности в административном районе и рационального природопользования.

В основе формирования системы землевладений и землепользований лежат ключевые моменты по реорганизации существующей системы сельскохозяйственных землевладений и землепользований с целью образования новых форм предприятий и хозяйств; устранению их недостатков; образованию новых землевладений и землепользований несельскохозяйственного назначения.

В Ярославском районе, да и в целом в Ярославской области, преобладающее число сельскохозяйственных землевладений имеет совместную долевую форму собственности на землю и имущество. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002 г.) устанавливает новые правила и ограничения сделок с земельными участками и долями в праве общей собственности. На практике выполнение данного Федерального закона ведет к расширению работ по межхозяйственному (территориальному) землеустройству и изменению сложившейся районной системы землевладений и землепользований. В связи с предстоящим укрупнением крестьянских (фермерских) хозяйств следует ожидать все тех же последствий. Схема совершенствования системы землевладений и землепользований в административном районе приведена на рисунке 30.

Совершенстование системы ЗВ ЗП.jpg

Рисунок 30 – Схема совершенствования системы землевладений и землепользований

Неотъемлемой частью схемы землеустройства является разработка системы землевладений и землепользований, которая органически связана с системой расселения района и способна решать вопросы, связанные с классификацией поселений по функциональному назначению и определению перспективной хозяйственной роли, эффективным использованием имеющихся капитальных построек, размещением усадеб создаваемых землевладений, включая КФХ, восстановление исчезающих деревень, использования земель сельских населенных пунктов.

Наиболее обстоятельным вопросом, решаемым в схеме землеустройства, все же является формирование системы землевладений и землепользований как неотъемлемой части организации территории района. Данная составная часть схемы землеустройства имеет наиболее тесную связь с проектами межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.

Основные цели организации территории района приведены на рисунке 31.

Основные цели организации территории района.jpg

Рисунок 31 – Основные цели организации территории района

Организация территорий района достигается путем реализации целевого содержания последовательно решаемых землеустроительных задач по установлению параметров районной системы расселения, размещения хозяйственных центров, дорожной сети и других объектов; выделению массивов земель с одинаковой по агроэкологической пригодности для сельскохозяйственных угодий и посевов, уточнению природоохранных зон, границ особо ценных земель и угодий, среднего качества и малоценных угодий, а также земель с ограничениями прав собственности и режимов использования; установлению состава и размещению угодий, объемов трансформации и улучшения земель, определению структуры посевов, типов и видов севооборотов в разрезе сельскохозяйственных организаций и предприятий.

Сельскохозяйственное производство продукции является важнейшей отраслью прямого природопользования в большинстве регионов России, сопровождаемое значительными привлекаемыми земельными ресурсами, перерабатывающими и обслуживающими предприятиями, рыночным сервисом. Определение перспективных задач аграрной политики является основой консолидации всех составляющих регионального агропромышленного комплекса с учетом обоснованного использования земельных ресурсов с экономической, социальной и экологической точек зрения.

Научно-информационной основой перспективного развития землепользования в сельском хозяйстве выступает качественное состояние и использование земель, характеризующее проводимое природно-сельскохозяйственное районирование на землях сельскохозяйственного назначения и не только.

Природно-сельскохозяйственное районирование как один из видов решаемых задач землеустроительных при планировании и организации рационального использования земель применяется для выявления новых земель, пригодных для использования в сельском хозяйстве, обоснования специализации и размещения отраслей сельскохозяйственного производства на территории района и способно осуществить планирование систем внедрения сельского хозяйства и земледелия, организацию рационального использования земель и их охраны. В результате проведения природно-сельскохозяйственного районирования территории района выделяют единицы природно-сельскохозяйственного районирования. К ним относятся природно-сельскохозяйственные пояса, зоны, округа, районы, а также агроэкологические однотипные ареалы и агроэкологические однородные участки.

При районировании используется специальная характеристика единиц, которая способна объединить данные по показателям сельскохозяйственной освоенности территории: организационно-хозяйственные признаки территории; преимущественные виды угодий; преобладающие севообороты; основные мероприятия по улучшению земель.

На примере Ярославского муниципального района Ярославской области рассмотрим проведение природно-сельскохозяйственного районирования. Данное муниципальное образование расположено в природно-сельскохозяйственной лесной зоне, в подзонах, условно разделенных рекой Волгой. Вся территория Ярославского района имеет разделение на южную – таежную и подзоны смешанных лесов. В административных границах муниципального района в ходе природно-сельскохозяйственного районирования выделено 4 природно-сельскохозяйственных округа и 9 природно-сельскохозяйственных районов. Определены территории с высоким уровнем урбанизации. На этих территориях использование и охрана земель осуществляется на основании градостроительного зонирования.

Северный природно-сельскохозяйственный округ – состоит всего из двух административных районов, расположенных в левобережной части района, к северо-востоку от реки Волга, на Даниловской возвышенности и характеризуется средними отметками высот в 92-125 метра.

Климат северного природно-сельскохозяйственного округа достаточно благоприятный для сельскохозяйственного производства, 124-128 дней это ,то число дней со среднесуточной температурой воздуха выше 10 градусов Цельсия. В этой части района распространение имеют в основном еловые и сосновые леса, поэтому основным типом почв являются подзолистые почвы, по механическому составу преобладающие средние и легкосуглинистые.

Ведущие отрасли производства продукции в районе являются сельское хозяйство и обрабатывающее производство.

Западный природно-сельскохозяйственный округ – в своем составе объединяет два муниципальных района – Ивняковский и Некрасовский. Данный округ характеризуется холмистым рельефом с отметками высот в 99-132 метра над уровнем моря. Почвы в западном природно-сельскохозяйственном округе преимущественно дерново-сильноподзолистые, механический состав данных почв – средние и легкосуглинистые. На таких почвах необходимо проведение известкования и они чаще всего нуждаются во внесении минеральных и органических удобрений.

Преимущественно сельским хозяйством занимается Ивняковский район, который специализируется на мясомолочном производстве, разведении лошадей, ослов и мулов, выращивании картофеля, овощей. На территории Ивняковского района есть крупные обрабатывающие производства и производства строительной отрасли. Во втором муниципальном районе ведущими отраслями являются схожие производства мясомолочной продукции, растениеводства, в т.ч. производства элитных семян, а также строительное производство.

Урбанизированные территории – сконцентрированные в городе Ярославль и городском поселении Лесная Поляна являются пригородным природно-сельскохозяйственным округом, занимающий центральное положение района.

Город Ярославль входит в состав городов Золотого Кольца России. Ярославль знаменит изобилием культурно-исторических объектов, которые ежегодно привлекают множество туристов и имеет большой экономический потенциал. Город и его окраина является промышленным центром области, в нем располагаются электромашиностроительный, моторный, вагоноремонтный, судостроительный заводы, а также предприятия легкой и пищевой промышленности. На территории округа расположено много культурных, досуговых и рекреационных объектов.

Восточный природно-сельскохозяйственный округ – представлен одиним муниципальным районом – Туношенским. Район характеризуется спокойным рельефом с отметками высот в 98-102 метра в восточной части вдоль берегов реки Волга. В восточном природно-сельскохозяйственном округе преобладают дерново-слабоподзолистые почвы, но по механическому составу преобладают глинистые и тяжелосуглинистые почвы которые затрудняют процесс выращивания сельскохозяйственной продукции. Помимо земель сельскохозяйственного назначения в округе большую часть занимают земли лесного фонда, в которых произрастают в основном осиновые леса. На территории округа есть несколько месторождений полезных ископаемых – силикатных песков (Коргиш, Воробинское и Орловское). Однако для грамотной добычи полезных ископаемых необходимо проведение инвентаризации, привлечение больших капвложений. Восточный природно-сельскохозяйственный округ обладает территориями, которые принадлежат крупным фермам крупного рогатого скота, тепличным хозяйствам, также на территории округа располагаются объекты обслуживания агропромышленных предприятий и крупная станция глубокой доочистки сточных вод.

Южный природно-сельскохозяйственный округ – состоит из двух муниципальных районов Курбского и Карабихского.

Рельеф южного природно-сельскохозяйственного округа холмистый, со средней высотой 99-132 метра, снижение холмов происходит в сторону реки реки Которосль. Ближе к южной границе округа наблюдается повышение отметок рельефа до 155-167 метров. Наиболее высокие отметки рельефа в Курбском районе д. Сворково – 208 м, а в Карабихском районе с. Лучинское – 181 м. Почвы южного ПСХО в основном дерново-сильноподзолистые, средние и легкосуглинистые валунные на покровных отложениях. В округе высокая степень урбанизации с хорошо развитым промышленным комплексом. На этом фоне следует так же отметить высокий удельный вес земель сельскохозяйственного назначения. Курбский район – крупнейший район на территории муниципального образования в нем расположены фермы, занимающиеся разведением крупного рогатого скота и птицы, а также предприятия по производству легкой промышленности, рыбоводству.

Карабихский район самый плотно населённый район и единственный занимающийся свиноводством. В нем поголовье свиней составляет 16, 83 тыс. голов, в том числе 971 свиноматка. Кроме этого в районе располагается несколько крупных предприятий по производству мясомолочной продукции.

Распределение земель по природно-сельскохозяйственным районам представлено в таблице 35.

При выделении природно-сельскохозяйственных единиц в ходе районирования земель Ярославского района было учтено то обстоятельство, что большая часть земель района приходится на сельскохозяйственные и лесные земли, но современные природоохранные режимы, введенные на землях лесного фонда, не позволяют использовать их в хозяйственной деятельности в полной мере. Несмотря на невысокое природное плодородие почв района, земли сельскохозяйственного назначения позволяют выращивать многие сельскохозяйственные культуры.

Для произрастания овощей, зерновых культур необходимо чтобы почвы обладали достаточной теплообеспеченностью и подзолистыми легкосуглинистыми почвами. Для районов с более холодным климатом и дерново-средне, сильноподзолистыми почвами характерно производство картофеля.

Распределение сельскохозяйственных угодий по организационно-хозяйственному признаку с учетом контурности приведено в таблице 36. Результат проведения природно-сельскохозяйственного районирования Ярославского района приведен на рисунке 32.

Таблица 35 – Состав и распределение земель на территории Ярославского муниципального округа по природно-сельскохозяйственным округам и районам

Наименование округов/районов Общая площадь, га Отношение к площади муниципального района, % в том числе с.-х. угодий
всего, тыс. га В % к общей площади муниц. района В % к общей площади округа из них пашни:
всего, тыс. га в % к общей площади с.-х. угодий
1 2 3 4 5 6 7 8
Южно-таежная зона
Северный округ 66697 31,4 38737 18,1 58,0 31051 36,1
1.1 Заволжский район 31700 14,9 20025 9,4 30,0 17043 19,8
1.2 Кузнечихинский район 34948 16,5 18712 8,7 28,0 14008 16,3
Зона смешанных лесов
Западный округ 28238 13,4 8552 4,1 30,3 5341 6,2
Ивняковский район 23238 10,9 6096 2,9 21,6 3355 3,9
Некрасовский район 5300 2,5 2456 1,2 8,7 1986 2,3
Урбанизированные территории 20805 9,7
3.1 г. Ярославль 20500 9,6
3.2 г.п. Лесная Поляна 305 0,1
Восточный округ 27506 12,9 14078 6,6 51,2 10123 11,8
4.1 Туношенский район 27506 12,9 14078 6,6 51,2 10123 11,8
Южный округ 69311 32,6 24402 11,5 35,2 15116 17,6
5.1 Карабихский район 21719 10,2 9530 4,5 13,7 4774 5,6
5.2 Курбский район 47592 22,4 14872 7,0 21,5 10342 12,0
Всего земель 212857 100 85769 40,3 61631 71,8

Таблица 36 – Организационно- хозяйственный признак территории:контурность земель

Размещение с-х. угодий Размещение с-х. угодий по природно-сельскохозяйственным районам
сплошное крупными массивами средними массивами крупными участками мелкими участками
Равномерное 5.2

1.1

1.2

2.1

4.1
Компактное 5.1 2.2

Разработка рекомендаций по основным направлениям в использовании земель, адаптивному размещению культивируемых растений в зависимости от природных характеристик земель проводится на основе характеристики агроэкологически однотипных ареалов, определяемых по пригодности под сельскохозяйственные угодья и культуры, а также по производственно-технологическим признакам территории.

В ходе планирования и организации рационального использования земель составляются рекомендованные севообороты с определенным набором культур, а также культуртехническими, противоэрозионными, агро- гидромелиоративными и другими мероприятиями в разрезе земель различного качества, зависящего от агроэкологических факторов размещения сельскохозяйственных культур (достаток или недостаток тепла, влаги и т.п.).

Посредством выделенных единиц природно-сельскохозяйственного районирования определяют как хозяйственные, так и правовые режимы использования земель, одновременно с этим определяют функциональное назначение земель. При районировании выделяют режимы использования земель (общий, строгий и особый) и их назначение (сельскохозяйственное, сельско- лесохозяйственное, лесохозяйственное, природоохранное, урбанизированное). Реализация мероприятий по планированию и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения проводят на основе проанализированных данных природно-сельскохозяйственного районирования на основании установленной оптимальной структуры посевных площадей основных сельскохозяйственных культур.

Рисунок 32 – Схема природно-сельскохозяйственного районирования Ярославского муниципального района Ярославской области

При осуществлении мероприятий по планированию и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения учитываются потребности местного населения в обеспечении его продовольствием, а в отрасли животноводства учитывается потребность в различных видах кормов и кормовых ресурсов.

Актуальной и востребованной на сегодняшний день задачей являе