Разработка предложений по установлению регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительного обеспечения земель сельскохозяйственного назначения, с учетом требований по охране сельскохозяйственных земель и повышению плодородия почв. Порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка

Титульный лист и исполнители

РЕФЕРАТ

Общие сведения о научной работе: отчёт содержит 229 страниц, включая 17 таблиц, 21 рисунок, 3 приложения, 82 использованных источников.

Перечень ключевых слов: регламент использования земельных участков, землеустроительное обеспечение, охрана сельскохозяйственных земель; вид разрешенного использования, плодородие почв.

Объект исследования: земли сельскохозяйственного назначения.

Цель работы: разработка предложений по установлению регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительного обеспечения с целью повышения эффективности управления земельными ресурсами страны, регулирования землепользования Российской Федерации.

Содержание работы определятся решением следующих задач:

– установление порядка формирования правового режима использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с учетом требований по охране сельскохозяйственных земель и повышению плодородия почв;

– разработка классификатора видов разрешенного использования и определение показателей отнесения земель сельскохозяйственного назначения к основным и вспомогательным видам разрешенного использования;

– установление структуры и содержания сельскохозяйственного регламента;

– установление состава и структуры землеустроительных работ по разработке регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;

– установление порядка изменения вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.

Ожидаемый результат включает:

— предложения по установлению регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительного обеспечения земель сельскохозяйственного назначения, с учетом требований по охране сельскохозяйственных земель и повышению плодородия почв;

— порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.

Научная новизна работы заключается в разработке и теоретическом обосновании уникальных методических решений по формированию критериев и системы показателей, оценки непригодности земельных участков сельскохозяйственного назначения для ведения активного сельскохозяйственного производства.

Практическая значимость заключается в разработке и теоретическом обосновании предложений по установлению регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительного обеспечения земель сельскохозяйственного назначения, с учетом требований по охране сельскохозяйственных земель и повышению плодородия почв.

Область применения планируемых результатов.

Результаты научно-исследовательской работы рекомендуется использовать:

– органами государственной власти, в компетенцию которых входят функции управления земельными ресурсами, регулирования и контроль их использования;

– землеустроительными и кадастровыми организациями различных форм собственности, осуществляющие работы по землеустройству и кадастрам;

– предприятиями, учреждениями, юридическими и физическими лицами, выступающими в качестве землевладельцев или землепользователей;

– в форме лекционного и практического материала для студентов, магистров и аспирантов.

Глава 1 Анализ проблем по регламентации использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

1.1 Характеристика объекта регламентирования

Объектом составления сельскохозяйственных регламентов являются земли сельскохозяйственного назначения. Площадь земель сельскохозяйственного назначения из года в год сокращается (таблица 1, рисунок 1), а земельно-ресурсный потенциал сельских территорий ухудшается.

Таблица 1 – Динамика использования категории земель сельскохозяйственного назначения

№ п/п	Дата	Земли сельскохозяйственного назначения		Сельскохозяйственные угодья		Пашня
№ п/п	Дата	Площадь (млн. га)	Уд. вес к площади земельного фонда страны (%)	Площадь (млн. га)	Уд. вес к площади земель сельскохозяйственного назначения (%)	Площадь (млн. га)	Уд. вес к площади пашни к площади сельскохозяйственных угодий (%)
3	01.01. 2001 г.	406,0	23,8	221,1	54,5	124,4	56,3
4	01.01.2008 г.	403,2	23,6	220,6	54,7	121,6	55,1
5	01.01.2013 г.	386,1	22,6	220,2	57,0	121,5	55,1
6	01.01.2019 г.	382,5	22,3	222,0	58,0	122,8	55,3

Рисунок 1 – Динамика удельного веса земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий и пашни за последние 18 лет

Так, например, только за 2000-2018 гг. из сельскохозяйственного оборота было выведено более 3 млн. га продуктивных земель (рисунок 2), которым изменили категорию или вид разрешенного использования в результате недостатков земельного законодательства. Если рассматривать линию тренда, то аппроксимирующая кривая (полиномиальная функция с величиной достоверности аппроксимации 0,73) свидетельствует в целом о продолжающемся развиваться процессе отвода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории.

Рисунок 2 – Динамика перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земельного фонда

Негативные тенденции в состоянии земель сельскохозяйственного назначения – их зарастание кустарником и мелколесьем (рисунок 3), деградация вследствие различных негативных проявлений (рисунок 4).

Как видно на рисунке 3 площадь нарушенных земель превышает 200 тыс. га. За последние годы наметилась тенденция к сокращению таких земель (кривая аппроксимации с величиной достоверности аппроксимации 0,75). Причина такого положения не только в природных негативных явлениях, но прежде всего в отрицательном антропогенном воздействии. Регламентация земель сельскохозяйственного назначения, направленная на их рациональное использование, позволит сократить площади нарушенных земель.

Рисунок 3 – Динамика нарушенных земель сельскохозяйственного назначения

По данным графика, изображенным на рисунке 3 видно, что за последние годы наметилась динамика сокращения неиспользуемых земель, которая несомненно продолжится как реализация стратегического документа, подготовленного Минсельхозом России «Госпрограмма вовлечения в оборот неиспользуемых земель и развитие мелиоративного комплекса».

По состоянию на 1 января 2019 года в стране имелось 48,25 млн. землевладений и землепользований, имеющих отношение к сельскому хозяйству^{^[1]}.

Рисунок 4 – Динамика неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и пашни

Характеристика использования сельскохозяйственных угодий предприятиями, организациями, гражданами и их объединениями за 2012-2018 годы показана в таблице 2. Из таблицы видно, что число хозяйств граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством, с каждым годом увеличивается, в том числе и площадь сельскохозяйственных угодий, находящихся в их ведении. В тоже время сокращается площадь предприятий, организаций, хозяйств и обществ, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции.

Разработка и принятие сельскохозяйственного регламента позволит активизировать процессы эффективного и рационального использования сельскохозяйственных угодий и главное сохранить главное богатство нашей сраны – земли сельскохозяйственного назначения.

Таблица 2 — Характеристика использования сельскохозяйственных угодий предприятиями, организациями, гражданами и их объединениями¹⁾

Наименование хозяйств	На 1 января 2013 г.			На 1 января 2019 г.
Наименование хозяйств	Число хозяйств, тыс. га	Площадь, тыс. га	Средняя площадь, хозяйства га	Число хозяйств, тыс. га	Площадь, тыс. га	Средняя площадь, хозяйства га
1. Крестьянские (фермерские) хозяйства	258,5	22 916,7	88,7	257,9	25 346,5	98,28
2. Личные подсобные	16 315,8	7 209,7	0,44	16 572,5	7 460,1	0,45
3. Садоводческие	14 125,6	1 107,4	0,08	14 267,2	1 112,9	0,08
4. Огороднические	2 780,4	281,6	0,10	2 672,5	272,9	0,10
5. Индивидуальное жилищное строительство	7 882,6	550,4	0,07	8 298,6	1 046,2	0,13
6. Дачные	233,3	75,1	0,32	309,5	100,6	0,33
7. Прочие (животноводы и их объединения, граждане, занимающиеся сенокошением и выпасом скота, ИПП не образовавшие крестьянские хозяйства и др.)	4 601,6	40 651,0	8,8	6 806,3	70 486,0	10,36
8. Итого у граждан, занимающихся с.-х. производством	46 197,8	72 791,9	1,6	48 184,5	78 503,5	1,63
9. Предприятия, организации, хозяйства, общества, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции	63, 54	422 008,7	6 641,62	69,01	412 870,5	5 982,76
Всего	46 197,80	494 800,60	—	48 253,51	491 374,00	—

Примечание: 1) Рассчитано по данным: а) Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2018 году. – М., Росреестр, 2019 г. б) Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2013 года. — Росреестр, 2013, ФКЦ «Земля» — Филиал ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ», 2013

1.2 Обоснование необходимости регламентирования использования земель сельскохозяйственного назначения

Регулирование и организация рационального землепользования в условиях рыночной экономики заключается в решении трех неразрывно связанных между собой задач:

— формирование земельной собственности (образование новых и упорядочение существующих землевладений и землепользований);

— рациональное и эффективное использование земельной собственности, направленное на получение максимально возможных экономических результатов сельскохозяйственного производства с учетом возможностей использования потенциального плодородия почв;

— охрана земельной собственности, заключающаяся как в предотвращении изъятия земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей, так и в недопущении деградации земель, защите земель от эрозии, дефляции, засоления, подтопления и других негативных процессов.

Формирование земельной собственности подразумевает, прежде всего, техническое решение вопроса — установление границ, местоположения и площадей земельных участков, что осуществляется в порядке кадастровой деятельности. При этом социальные, экологические и главное экономические проблемы при формировании земельной собственности находится в сфере землеустройства, как основного рычага организации рационального и эффективного использования и охраны земель.

В целом, решение данных задач на землях сельскохозяйственного назначения преломляется через следующие виды землеустроительных действий, которые формируют правила землепользования каждого конкретного земельного участка:

— установление категорий земель; видов, размеров, размещения и площадей территориальных зон, а также зон с особыми условиями использования территории, что влияет на целевое назначение, функциональное и разрешенное использование, а также на ограничения и обременения в использовании каждого земельного участка;

— определение предельных размеров земельных участков, видов и параметров разрешенного использования, включая плотность застройки на земельных участках, а также соответствующих требований по охране земель (технологиям возделывания сельскохозяйственных культур на пашне, системам использования сенокосов и пастбищ, многолетних насаждений, защите земель от водной эрозии, дефляции, деградации и др.).

Использование каждого земельного участка в многих экономически развитых государствах (Европейского Союза, США, Канаде, Австралии и др.) строго определено законом, которым утверждаются соответствующие признаки, свойственные только этому земельному участку:

— целевое назначение;

— функциональное назначение;

— ограничения (обременения) и особые условия использования.

Вышеперечисленные признаки определяют правовой режим использования земельных участков и в итоге определяют правила землепользования или правила землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки разрабатываются одновременно с зонированием территорий, как правило, в муниципальных образованиях, утверждаются этими органами власти после всенародного обсуждения жителями этих административных территорий. В итоге каждый земельный участок, отнесенный к определенной территориальной зоне, получает правовой режим (регламент), в соответствии с которым собственники земли, землевладельцы и землепользователи наделяются правами и обязанностями по его целевому использованию, возможностям строительства, реализации и др.

Формирование территориальных зон и отнесение к ним земельных участков – очень важный экономический момент, так как от этого действия зависит их стоимость (цена реализации), размеры земельного налога (налога на недвижимое имущество), перспективы дальнейшего использования земель, состояние земельного рынка, то есть зонирование является рычагом государственного и муниципального управления и регулирования земельного рынка и оборота земель.

Анализ зарубежного опыта показывает, что при зонировании территории встречаются случаи ограничения количества землепользователей таким образом, чтобы предложение земельных участков было недостаточным, что и вызывает рост цен на них. При продаже земельных участков и недвижимости на них собственники не могут изменить целевое назначение земли без согласования с городской (районной) администрацией муниципалитета в которых функционируют советы по планированию.

Действующее в Российской Федерации законодательство в области градостроения и территориального планирования, регулирования землепользования и землеустройства предусматривает выделение зон (отдельных частей территории), имеющих различное целевое и функциональное назначение, обладающих особым режимом и условиями использования земель, обременения и ограничения. В этой связи все земли Российской Федерации делят на категории и территориальные зоны.

Такое деление обусловлено выполнением одного из важнейших принципов земельного законодательства: «деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства» (п. 8, ст. 1, ЗК РФ).

Порядок, содержание, условия и особенности перевода земель в другие категории регулируются Федеральным законом Российской Федерации от 21.12.2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»^[2].

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ^[3] характеризует территориальные зоны – как зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п.7, ст.1, глава 1, ГрК РФ).

При этом под градостроительным регламентом понимают устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны, виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (п. 9, ст. 1, глава 1, ГрК РФ)

Выделение территориальных зон, согласно градостроительному кодексу, с последующим установлением для них градостроительных регламентов проводится в целях градостроительного зонирования территорий муниципальных образований.

Одним из основных документов градостроительного зонирования являются «Правила землепользования и застройки» (ПЗЗ), разрабатываемые в ходе градостроительного зонирования территорий, в них устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, а также порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Они должны утверждаться нормативными правовыми актами органов самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. То есть правовой режим земельных участков согласно ГрК РФ фиксируется в ПЗЗ, которые пригодны преимущественно для земель населенных пунктов.

Действующее земельное законодательство позволяет, в некоторой степени, определять правовой режим (регламент) и для земель сельскохозяйственного назначения (рисунок 5).

Данные таблицы свидетельствуют, что деление земель сельскохозяйственного назначения больше соответствует количественным свойствам земельных участков и их принадлежности к ограниченным видам разрешенного использования, что, по сути дела, не обеспечивает их рациональное использование и охрану (отсутствуют качественные и хозяйственные параметры).

Земельный кодекс Российской Федерации

ст. 77: Земли сельскохозяйственного назначения

Земли, за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей

Правовой режим и виды разрешенного использования: используются для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей

ст. 79: Сельскохозяйственные угодья

Пашня, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.) в составе земель сельскохозяйственного назначения

Правовой режим и виды разрешенного использования: Имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Изменение целевого назначения для иных целей ограничивается или запрещается

Рисунок 5 – Формирование сельскохозяйственного регламента земель сельскохозяйственного назначения на основе отечественного законодательства

Ранее данный недостаток преодолевался наличием в Земельном кодексе РСФСР (1970 г.), и Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 г. положения о том, что назначение и хозяйственное использование (разрешенное использование) каждого земельного участка устанавливается в проектах внутрихозяйственного землеустройства, а «установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст. 114)».

1.3 Факторы и условия, подлежащие дополнительному учету при проведении работ по установлению сельскохозяйственных регламентов

При установлении сельскохозяйственного регламента следует учитывать ряд факторов и условий, подлежащих учету.

Факторами при установлении градостроительного регламента земельного участка являются: местоположение; фактическое использование и возможность сочетания существующего и планируемого его использования; требований охраны земельного участка, а также ресурсные возможности его использования.

Факторами, определяющими использования сельскохозяйственных угодий, являются:

– природно-климатические условия (свойства почв и грунтов, климат, рельеф, топография, водообеспеченность, теплообеспеченность, степень преобразования естественных ландшафтов, загрязнения окружающей среды), которые определяют тип и основные направления ведения сельскохозяйственного производства, а также выбор наилучших (наиболее доходных) для данной местности культур. Эти факторы обеспечивают пригодность среды по физическим, химическим, санитарным и гигиеническим, а также климатическим параметрам и ограничиваются требованиями охраны окружающей среды;

– виды сельскохозяйственных угодий (пашня, сенокос, пастбище и т.д.) исторически сложившиеся и приобретенные за счет воздействия человека;

– местоположение земельных участков сельскохозяйственного назначения: нахождение участка вблизи города, относительно рынков сбыта сельскохозяйственной продукции и ее первичной переработки, центров технического обслуживания, объектов развития социально-культурного потенциала, зон рекреационной ценности, населенных пунктов с определенной численностью населения, его занятости, цен;

– плодородие, качества почв и рельефа, влияющие на урожайность сельскохозяйственных культур и продуктивность сельскохозяйственных земель, технологические свойства и другие характеристики земельных участков. Производительность сельскохозяйственного труда зависит от природных условий, плодородия почв. Первоначальное почвенное плодородие зависит от условий почвообразовательных процессов и ряда природных факторов: климата, рельефа, влияния жизнедеятельности представителей флоры и фауны. На данном этапе развития плодородие почв носит название естественного или природного. В результате деятельности человека естественное (потенциальное) плодородие почвы переходит в эффективное (экономическое) плодородие;

– улучшения, произведенные с сельскохозяйственными угодьями (мелиорация, культуртехнические мероприятия и т.д.);

– сложная форма земельного участка, наличие чересполосицы, дальноземелья, вклиниваний, вкрапливаний и пр. недостатков конфигурации массивов;

– специализация сельскохозяйственного производства (мясомолочное, молочное, зерновое, овощеводческое и т.д.);

– организационно-производственные формы сельскохозяйственного производства (крупное товарное хозяйство или его часть, фермерское хозяйство, садово-огородный участок, личное подсобное хозяйство и т.д.);

– структура посевных площадей и система севооборотов, виды возделываемых товарных культур (зерно, масличные и овощные культуры, лен, и т.д.);

– урожайность основных товарных культур, сложившаяся при существующем уровне интенсивности ведения сельскохозяйственного производства в регионе местоположения земельного участка;

– система расселения, плотность и занятость населения, различные социально-демографические особенности;

– инфраструктура хозяйства (наличие дорог, коммунальных объектов, мелиоративных систем, систем водоснабжения, теплоснабжения, канализации, газоснабжения, электроснабжения, радиофикации, наружного освещения, телефонизации и т.д.);

– наличие негативных факторов антропогенного характера (размещение вблизи с земельными участками сельскохозяйственных угодий промышленных сооружений, железных дорог и автотрасс, канализационных колодцев и линий высокого напряжения и т.п.);

– наличие неблагоприятных и негативных факторов окружающей среды: вредоносные ветра, повышенная солнечная инсоляция, количество осадков и связанные с ними ограничения в характере использования, повышенная опасность затоплений и подтоплений, наводнений, землетрясений и оползней, а также пожароопасность.

Вышеперечисленные факторы, учитываемые при проведении работ по сельскохозяйственному регламентированию можно разделить на основные и дополнительные (рисунок 6). Следует также отметить, что при составлении сельскохозяйственного регламента указанные факторы в большей степени учитываются на муниципальном уровне. В тоже время, должны учитываться задачи, стоящие перед агропромышленным комплексом страны на федеральном уровне — Доктрина продовольственной безопасности, развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, устойчивое развитие сельских территорий, развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения, развитие инженерной и транспортной инфраструктуры на сельских территориях, содействие занятости населения и др.

На региональном уровне необходимо учитывать комплексные программы развития территорий субъектов, зональные системы земледелия и пр.

Рисунок 6 – Основные и дополнительные факторы и условия, подлежащие дополнительному учету при проведении работ по установлению сельскохозяйственных регламентов

Федеральный

уровень

Региональный

уровень

Муниципальный уровень

Основные факторы

природно-климатические условия

виды сельскохозяйственных угодий

местоположение земельных участков

плодородие, технологические свойства земельных участков

конфигурация земельных участков

Дополнительные факторы и условия

специализация сельскохозяйственного производства

организационно-производственные формы сельскохозяйственного производства

структура посевных площадей и преобладающие

системы севооборотов

система расселения

инфраструктура хозяйства

наличие негативных факторов антропогенного характера

наличие негативных и неблагоприятных факторов окружающей среды

Глава 2 Изучение и анализ отечественного и зарубежного опыта в части определения регламентов использования сельскохозяйственный земель

Начнем с досоветского опыта регламентации сельхозземлепользования. В царской России государственное вмешательство в процесс землепользования касалось, прежде всего, и главным образом частного сектора.

Наиболее крупное «вторжение» государства было реализовано в 1888 г., когда было принято Положение о сбережении лесов, дополненное в 1901 г. Согласно этим двум актам, в казенных и других лесах стали выделяться особые – защитные и водоохранные леса, в которых запрещались сплошные рубки, а также самовольная «разработка почвы в другие виды угодий» – хотя бы такие работы производил сам собственник лесного угодья. На вырубках, а также в молодняках в охраняемых лесах запрещался выпас скота, сбор лесной подстилки.

После Октябрьской революции 1917 г. эти работы продолжила и новая власть. Так была издана инструкция Наркомзема РСФСР «О расчистке и обращении лесных площадей Гослесфонда в другие виды угодий». Согласно этой инструкции, не подлежали расчистке защитные леса, леса, имеющие эстетическое значение, и некоторые другие. В губерниях и автономных республиках, где допускалась трудовая заимка, не допускалась расчистка сосновых боров и кедровников^[4]

В начале ХХ века в старой России осуществлялись меры государственного содействия зарекомендовавшим себя агротехническим и защитно-мелиоративным работам на сельхозземлях, принадлежащих массе крестьянского населения, а также крупным аграриям. Такое содействие подразумевало целый комплекс дополнительных мероприятий со стороны государства: не только материальную поддержку необходимых работ, но также их правовое обеспечение.

Наркомзем РСФСР с его создание занимался не только селхоз- , но и лесными землями. Под его эгидой проводились как мелиоративные, так и (в меньшей степени) почвозащитные работы. Те и другие объединялись с землеустройством, что должно было обеспечить согласованность результатов этих работ с задачей удобной обработки и уборки урожая.

Регламентация землепользования включала в себя также работы по выявлению земельного фонда, нуждавшегося в лесомелиоративных мероприятиях. Такие фонды выявляли земельные органы, а утверждали их облисполкомы или другие органы регионального уровня. Эти фонды включали в себя земли, не просто бесполезные сами по себе, но угрожающие соседним угодьям. Например, это касалось оврагов, развеваемых песков, размываемых берегов рек. Владельцы земель, разрушение которых угрожало цельности соседних угодий, должны были привести их в порядок – под угрозой изъятия и перечисления их в состав так наз. Госземимуществ, откуда (по идее) они могли быть переданы на льготных началах отдельным лицам или коллективам для проведения лесомелиоративных работ. Тому, кто выполнит такие работы, было гарантировано право владеть улучшенными землями. В 1931 г. приведенные выше нормы были дополнены важным правилом, согласно которому выделение лесомелиоративного фонда производилось в рамках хозяйственного землеустройства^[5]. Тем самым признавалась необходимость, чтобы лесомелиорация «вписывалась» в окружающий агрохозяйственный ландшафт.

Законодательство того времени подходило весьма осторожно к идее обязательности проведения всякого рода земельных улучшений. ЦИК СССР в своем постановлении «О мерах к поднятию урожайности» от 15 февраля 1928 г. в числе других мер предлагал местным Советам обязывать землепользователей убирать с полей камень, а на луговых землях срезать кустарник. Но проводить эти мероприятия в обязательном порядке рекомендовалось только в случае их одобрения на сходах граждан и «лишь при наличии материальных возможностей»^[6].

Что касается обязательных земельных улучшений, то приведем примеры решений 1930-х гг. Так, на основе постановления ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР от 19 декабря 1935 г. «Об организационно-хозяйственном укреплении колхозов и подъеме сельского хозяйства в областях, краях и республиках нечерноземной полосы» до колхозов доводились местные планы по раскорчевке и освоению новых земель. В конце 1930-х годов колхозы привлекались к строительству государственных ирригационных и осушительных систем в формате так наз. народных строек.

Поземельные обязанности колхозов были учтены в Примерном уставе сельскохозяйственной артели, утвержденном Правительством СССР в 1935 году. Этот Устав содержал нормы, относящиеся как к текущему уходу за мелиоративными сооружениями (и в целом за землей), так и к работам по капитальному улучшению земель. К капитальным работам следовало бы отнести предусмотренную Уставом посадку полезащитных лесных полос, улучшение лугов и пастбищ, строительство прудов, реабилитацию бросовых земель (Устав употреблял термин «улучшение» этих земель), подъем целины, внутрихозяйственное землеустройство. Естественно, Примерный устав не регулировал положение дел в каждом хозяйстве и не определял тех конкретных работ, которые там нужно было выполнить в определенные сроки, как и не определял источников финансирования в отношении (содержащегося в нем) перечня капитальных и агротехнических работ^[7]. Тем не менее, он создал тот «правовой фон», используя который государственные органы имели возможность требовать от колхозов проведения тех или иных не только текущих агротехнических, но и капитальных работ в области земельного хозяйства. Например, в лесной зоне от колхозов нередко требовали расширения площади сельскохозяйственных земель за счет сводки и раскорчевки лесных участков.

От колхозов требовалось выполнять капитальные работы в области улучшения и защиты почв, но государственные и местные акты в этом направлении содержали положения, которые оформляли то, что можно назвать кооперацией сторон – государства и колхозов. При этом часть средств на проектные улучшения вносило государство, часть – заинтересованные колхозы, в том числе за счет целевых государственных кредитов. Обычно это касалось водных мелиораций – осушения и орошения. Вместе с тем, ряд комплексных мелиоративных проектов предусматривал также сопутствующие капитальные работы по улучшению почв. Например, если в орошение вовлекались засоленные земли, то в состав проекта включались работы по их промывке. Проекты гидромелиорации содержали разделы о создании полезащитных и иных лесных насаждений. Однако необходимость сочетания в одном проекте собственно мелиоративных и почвозащитных работ специально ни в законе, ни в подзаконных актах не оговаривалась, поэтому комплексность выполняемых работ достигалась не всегда^[8]. Некоторые работы по улучшению земель перекладывались почти целиком на хозяйства. Например, в районах искусственного орошения это касалось работ по замене части постоянных оросительных каналов временными с целью укрупнения полей (такие работы требовали капитальной планировки укрупненных полей и создания на участках, поверхность которых срезалась, нового плодородного почвенного слоя).

В 1947 г., (после засухи 1946 г.), было принято важное правительственное постановление об укреплении кормовой базы хозяйств в четырех Центрально-черноземных областях России: Воронежской, Курской, Тамбовской и Орловской^[9] В целях создания в хозяйствах страховых запасов кормов было принято решение организовать поливные участки для выращивания на них кормовых культур; воду для орошения должны были обеспечить существовавшие и намеченные к постройке новые пруды на местном стоке.

Некоторые же недостатки выявились как результат некомплексности соответствующих проектов; в частности, эти проекты не имели надлежащего землеустроительного обеспечения, которое должно было «вписать» новые пруды в окружающий агроландшафт. Не вполне удачный масштабный опыт орошения кормовых культур на местном стоке в четырех черноземных областях РСФСР лишний раз показал, что земельные улучшения не могут дать полноценного эффекта, если они не сопровождаются мерами землеустройства, работами по лесоразведению в границах сельхозпредприятий (в т.ч. лесополосы), подкрепленными как в организационном, так и в правовом плане.

Посадка лесных культур на землях колхозов и совхозов должна была производиться в двух основных вариантах. Во-первых, в виде лесополос по границам полей. Во-вторых, в виде массивных насаждений на неудобных (крутосклонных) и эродированных землях, нуждающихся в защите и реабилитации. Кроме того, лесные посадки должны были окаймлять берега прудов, а зелeные зонты из лесонасаждений – пастбища и некоторые другие угодья. Лесонасаждения не должны были ограничиваться землями колхозов и совхозов. Для преграждения пути суховеям, зарождающимся на Юго-востоке, Постановление предусматривало создание в меридиональном направлении нескольких Государственных лесных полос.

Лесополосы на землях колхозов и совхозов выполняли одновременно две задачи: мелиоративную и почвозащитную. Лесополосы накапливали на полях снег; после его таяния почва получала дополнительную влагозарядку, полезную для культурных растений. В том же направлении лесополосы действовали летом, умеряя скорость ветров; при этом снижалось испарение влаги из почвы. Тем самым они способствовали повышению урожайности полей, то есть выполняли мелиоративную функцию. Вместе с тем, они защищали почву. Корни деревьев скрепляли почвогрунты, препятствуя их размыву, а лесная подстилка впитывала часть текущей воды, снижая ее размывающую способность. Лесополосы снижали также скорость ветров, которые могли выдувать с полей мелкозем. Тем самым они предохраняли поля от ветровой эрозии.

Массивные лесонасаждения защищали от размывов крутые склоны, в этом заключалась их основная роль. Если они выходили на прибрежье, то защищали размываемые берега рек. Кроме того, они способствовали сохранению чистоты и глубины рек и речек, которым грозило засорение грунтом, смываемым с крутых склонов и попадавшим в воду в результате размыва берегов.

Создание полезащитных и массивных лесонасаждений должно было положительно отразиться на дикой фауне. Новые насаждения способствовали также повышению эстетики местности, улучшению условий рекреации, как для местных жителей, так и для туристов, создавали необходимые условия отдыха для работающих на полях людей.

С организационно-правовой точки зрения представляет интерес, как была распределена ответственность за выполнение плановых работ на землях колхозов и совхозов между причастными ведомствами согласно названному постановлению (далее вместо названия постановления – также План). Ответственность за выполнение Плана была разделена между союзными министерствами лесного и сельского хозяйства. Органы сельского хозяйства курировали не только колхозы и совхозы; в их ведении находились также машинно-тракторные станции – МТС, которые обслуживали колхозы. Органы сельского хозяйства доводили до хозяйств планы лесохозяйственных и других работ, обеспечивали выбор для посадки леса необходимых земельных участков, добивались, чтобы хозяйства выделяли необходимое количество работников в помощь лесхозам, ведущим посадки леса, и чтобы хозяйства оплачивали этим работникам половину причитающегося тем вознаграждения (вторую половину выплачивали лесхозы). Было определено, что после того, как подросшие деревья в лесополосах сомкнут кроны, ответственность за их сохранность и за их «рабочее состояние» должны были полностью принять на себя колхозы. Что касалось вновь создаваемых массивных лесонасаждений, то постоянный уход за ними должны были осуществлять лесхозы, поэтому, по логике, такие насаждения должны были войти в состав лесного фонда. Однако прямых указаний на правовой статус этих насаждений в законодательстве того времени не было.

Как представляется, возложение на лесхозы ответственности за выращиваемые лесополосы было не вполне продуманным решением. Получилось, что земли под лесополосами лесхозам официально не передавались, лесохозяйственные мероприятия они осуществляли на чужой земле. Не было у них и легальных рычагов, чтобы влиять на землеустройство в колхозах, от которого во многом зависело как начертание, так и целостность создаваемых лесополос. Отрицательные последствия могли выражаться в том, что засаженные полосы перепахивались, а поднявшиеся саженцы затравливались скотом.

Помимо двух названных ведомств, за выполнение Плана отвечало вновь созданное при Совете Министров СССР Главное управление полезащитного лесоразведения, которое должно было координировать усилия ведомств-исполнителей^[10]. Но оно управление имело лишь слабую возможность осуществлять координацию выполняемых работ, поскольку ему не были предоставлены соответствующие полномочия. Кроме того, в ряде случаях органы сельского и лесного хозяйства сами договаривались между собой, так что содействия Главного управления им не требовалось. По этим причинам в 1953 г. оно было ликвидировано.

В то же время выяснилось, что ведомственная «независимость» лесного хозяйства от сельского хозяйства в ряде случаев приводила к искажению основной идеи Плана, которая заключалась во всемерном содействии сельскому хозяйству. О своем выполнении Плана лесное хозяйство отчитывалось площадями посаженных лесов; тогда как площади защищенных и улучшенных земель были у него на втором плане. Органы лесного хозяйства, желая обеспечить высокопроизводительную работу своей техники, стремились получить для лесопосадочных работ ровные и удобные площади; в то же время интересы сельского хозяйства заключались в том, чтобы залесить неудобные и неровные участки, в результате, под лесные насаждения иногда занимались те земли, которые сельское хозяйство желало бы оставить для себя, а неудобные и эродированные участки оставались без «биологического прикрытия»^[11].

Отметим, что столь тесная связь организации и управления в сферах сельского и лесного хозяйства, присущая как досоветскому, так и постсоветскому времени, естественным образом обуславливает учет опыта разработки и применения лесохозяйственных регламентов (уже существующих) при обосновании предложений по внедрению сельскохозяйственных регламентов (находящихся пока еще только в стадии идеи).

Лесное хозяйство организационно выделилось из сельского хозяйства лишь незадолго до 1948 г. В подчинение вновь образованным органам лесного хозяйства поступили также южные лесхозы, причем это подчинение было произведено по технологическому признаку. Главным было то соображение, что все лесхозы должны сажать, выращивать и охранять лес – безотносительно к тому, «что делается вокруг». Между тем, лесные насаждения в степи и лесостепи имеют, прежде всего, экологическую ценность; они призваны защищать поля от ветровой и водной эрозии, а кроме того – накапливать зимой снег на полях, снижать испарение влаги из почвы и содействовать тем самым повышению урожая культур. Имея в виду эту цель, правильное место лесхозов степной и лесостепной полосы было в системе органов сельского, но отнюдь не лесного хозяйства.

Расположение полезащитных лесополос и массивных лесонасаждений на местности важно было увязать с дорожной сетью, а также со скотопрогонами. Такая увязка могла быть выполнена только при тщательном землеустройстве. Однако сжатые сроки для выполнения Плана и нехватка землеустроительных сил приводила к тому, что это требование не всегда выполнялось. В результате, через ряды деревьев и кустарников иногда прокладывались дороги для автомашин, гужевого транспорта и сельскохозяйственной техники, а сами насаждения оказывались «доступными» для скота. При этом молодые насаждения вытаптывались и затравливались.

Нежелательные последствия можно было значительно уменьшить, если на выполнение Плана было отпущено больше времени, и если землеустроительная служба была лучше подготовлена к выполнению тех сложных задач, с которыми она столкнулась^[12].

Что касается государственных лесных полос, то получилось, что часть из них была (без должного обоснования) запроектирована на землях, считающихся непригодными для лесоразведения. Посадки леса там производились, но результаты имели скорее опытно-научное, а не производственное значение. В результате, от идеи их создания отказались. Возможно, на этот отказ повлияло также скептическое отношение некоторых ученых о возможности Гослесополос «перехватывать» суховеи, врывающиеся в степные и лесостепные регионы европейской части России. Тем не менее, в РСФСР делались попытки и после 1953 г. осуществить ту часть Плана, которая относилась к защите сельскохозяйственных земель от ветровой и водной эрозии. Свое правовое оформление эти попытки получили в постановлении Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1961 г. № 133 «О мерах по защите почв от водной и ветровой эрозии» (далее – Постановление № 133). Постановление не ограничивалось задачей создания капитальных объектов по защите почв, оно требовало выполнения комплекса почвозащитных мероприятий также в ходе текущего сельскохозяйственного производства. К достоинствам Постановления относится то обстоятельство, что оно начинало с землеустройства. Землеустройство должно было «вписать» хозяйственную деятельность в подходящие земельные уголья таким образом, чтобы ослабить действие неблагоприятных стихийных сил природы и усилить положительный эффект от выполнения противоэрозионных работ. Постановление предусматривало создание полезащитных лесонасаждений, облесение и закрепление оврагов, балок, песков, размываемых берегов рек, закрепление (в том числе путем залужения) крутых склонов, водоподводящих ложбин к оврагам и балкам. Постановление требовало отрегулировать пастьбу скота на почвах, подверженных эрозии, чтобы восстановить стравленный там травяной покров.

Упоминание о землеустройстве в Постановлении № 133 было не случайным. Это упоминание учитывало благоприятное влияние, которое оказывает землеустройство на внедрение экологически-выдержанной технологии сельскохозяйственных работ. Более того, «привлечение» землеустройства к защите почв по идее должно было снять препятствия к внедрению противоэрозионных приемов. Занятие продуктивных земель под почвозащитные насаждения и под капитальные противоэрозионные сооружения само по себе не уменьшало обязательств колхоза перед государством, поскольку учетная площадь продуктивных земель оставалась прежней. Подключение же к почвозащитной программе службы землеустройства гарантировало каждому колхозу, что в случае отвода продуктивных земель под лесопосадки и другие противоэрозионные объекты, соответствующие исправления будут внесены также в государственный земельный учет.

Занятие продуктивных земель под противоэрозионные посадки и сооружения в ряде случаев было чувствительно для производственных планов самих землепользователей, например, если они теряли при этом часть своих кормовых угодий. В этом случае землеустройство могло предусмотреть компенсационную меру – перевод некоторых пахотных земель в кормовые угодья^[13].

Многие полезные формы государственного земельного планирования и государственного земельного учета оказались «ушедшими на второй план» в связи с освоением целинных и залежных земель, что приобрело отчасти чрезвычайный характер, поскольку в условиях действия командной системы задача подъема целинных и залежных земель оказывалась приоритетной и для хозяйств, и для сельскохозяйственных органов, и для местных органов власти.

Целинная кампания, конечно же, имела успех (например, в 1956 г. был получен хороший урожай на новых землях). Однако в долгосрочной перспективе она оказалась сомнительной. В распашку были вовлечены земли, находящиеся в зоне рискованного земледелия. В годы с недостаточным количеством осадков урожай оказывался низким. Кроме того, распашке подверглись маломощные супесчаные почвы. При недостаточном увлажнении распаханная сухая почва не могла противостоять сильным ветрам, которые выдували из нее плодородный мелкозем; возникали так наз. пыльные бури. После этих бурь немалые площади оказывались лишенными плодородного растительного слоя и превращались в малоценные угодья.

В допущенных недостатках немалую роль играла «чрезвычайность». При нехватке времени на детальное изучение почв, к распашке предназначали и те из них, которые распахивать не следовало. К такому же результату подталкивали получаемые «сверху» контрольные цифры по расширению площади пашни.

С 1961 г., работы по закреплению и облесению оврагов, балок, песков на землях колхозов и совхозов выполнялись силами и средствами государственных лесхозов, тогда как создание полезащитных лесополос лесхозы осуществляли по договорам с колхозами и совхозами (те получали вознаграждение от заинтересованных хозяйств).

Тогда же произошло формальное разделение мелиоративных и защитных работ на сельскохозяйственных землях, поскольку в отношении тех и других были приняты разные правительственные акты. Более того. Выполнение плановых работ по этим актам было поручено разным ведомствам. Мелиоративные работы были «закреплены» за созданным в 1963-1964 гг. союзно-республиканским министерством мелиорации и водного хозяйства, а капитальные защитные работы ― за Министерством сельского хозяйства СССР. Соответственно изыскания и проектирование для тех и других работ производили разные проектно-изыскательские организации.

Впрочем, оба типа названных выше работ финансировались за счет бюджетных средств, без привлечения средств заинтересованных колхозов. С одной стороны, такое решение означало облегчение для заинтересованных хозяйств. Но с другой, оно никак не поощряло (весьма желательную) инициативу тех колхозов и совхозов, которые за собственный счeт выполняли капитальные работы как по борьбе с эрозией, так и по мелиорации своих земель. Это объяснялось тем, что государству, как суверену, для планирования их правильного использования всех земель страны нужно было осуществлять соответствующее – земельное планирование, включая изучение земельных ресурсов. Поэтому все это оно осуществляло за свой счет.

Причем проводившиеся в условиях СССР почвенные, почвенно-мелиоративные и другие земельно-хозяйственные обследования были нужны не только самому государству, но и колхозам-совхозам. Также на результатах таких обследований основаны последующие землеустроительные решения по созданию полезащитных насаждений и других защитных и мелиоративных объектов, к внедрению почвозащитной агротехники на полях, к более рациональной организации выпаса скота.

Некоторые вопросы таких обследований, защиты и мелиорации сельскохозяйственных земель затронули Основы земельного законодательства СССР и союзных республик, принятые в 1969 г. Эти Основы возложили на землепользователей, за которыми закреплены земли сельскохозяйственного назначения, обязанность проводить мероприятия по защите и улучшению своих земель (ст. 20). Основы признали принципиальную возможность материального поощрения землепользователей за проводимые ими работы по охране земель, повышению плодородия почв и по вовлечению в сельскохозяйственное производство не используемых земель (ст. 13).

Как известно, в СССР все земли принадлежали государству. Поэтому на государство, так или иначе, должны были лечь заботы по охране и улучшению земель, в том числе земель, переданных колхозам и совхозам. Вместе с тем, когда за счeт государства выполнялись работы по улучшению земли, то их плодами пользовались те хозяйства, на землях которых эти работы проводились. Следовательно, должен был встать вопрос о повышении земельных обязательств хозяйств перед государством в соответствии с повышением плодородия и доходности их земель. Улучшение земли, за чей бы счет оно ни проводилось, следовало бы признавать юридическим фактом. Однако такого признания в законе не было сделано, и на то была веская причина. Земля не признавалась имуществом, причем даже тогда, когда она подвергалась улучшению.

В СССР не существовало платы за пользование государственной землей, то есть того инструмента, с помощью которого можно отрегулировать отношения государство-хозяйство в результате произведенного земельного улучшения. Правда, «Основы» предусматривали процедуру «экономическая оценка земель». Но эта процедура так и не смогла повлиять на указанные отношения.

В советской юридической литературе были попытки регламентировать сельхозземлепользование путем заключения договоров между хозяйством – владельцем земли и государством ― ее собственником. В таких договорах можно было детализировать права и обязанности сторон применительно к каждому проблемному участку земли. Ю. Г. Жариков, например, предлагал узаконить систему таких договоров. Однако эта идея не была поддержана.

Положение начало изменилось в 1990-х гг., когда была ликвидирована монополия государства, как собственника земли. Тогда же произошло возвращение к традиционным понятиям в земельном хозяйстве. Земля стала рассматриваться как недвижимость, к ней начали официально применять стоимостные оценки. В этих условиях получили распространение договоры о сдаче в аренду земель, принадлежащих как органам власти, прежде всего муниципальным, так и частным собственникам.

Регламентация использования сельхозземель в постсоветской России оказалась осложнена трудностями становления нового земельного законодательства. Как известно, земельная реформа 1990-х гг. привела к принципиальному обновлению земельного права и к настоящему времени все эти принципы пересмотрены: первые пять из них не нашли отражения в обновленном земельном законодательстве, а содержание остальных трансформировано. Так, формально сохранившийся приоритет сельскохозяйственных угодий (ЗК РФ, п. 1 ст. 79) не мешает легально переводить их под застройку, а на перспективу вообще планируется отказаться от института категорий земель.

Реформирование земельного законодательства было осуществлено путем, как обновления массива актов советского периода (за десятилетие были приняты два новых Земельных кодекса), так и принятия новых законов и иных актов, которые стали регулировать общественные отношения, не допускавшиеся в советский период. Этот процесс произошел поэтапно.

Первый этап следует ограничить временными рамками 1990-1991 гг. За это время были приняты законы (то есть обладавшие должной юридической силой НПА), которые предусматривали отказ от исключительности государственной земельной собственности, переход к платному землепользованию, а по отношению к отдельным видам земельных участков, главным образом, используемых гражданами в некоммерческих целях (под садоводство, ЛПХ, ИЖС и т.п.) – также и возможность их приватизации и гражданского оборота.

Сначала это были акты союзного уровня^[14], но реальное развитие земельного права осуществлялось на основе республиканских (РСФСР) актов^{^[15]}.

Так, в конце 1990 г. Законом РСФСР «О земельной реформе» были определены цели проводимой реформы. Его положения получили развитие в соответствующем подзаконном акте – в программе проведение этой реформы, что должно было пройти два этапа в период 1991-1995 гг. Но так как для проведения преобразований потребовалось значительно больше времени, то в 1999 г. Правительством страны была утверждена новая программа земельной реформы^{^[16]}.

На этом же этапе был принят новый кодифицированный акт – Земельный кодекс РСФСР (1991), в котором были зафиксированы основные земельно-правовые новеллы того времени – многообразие форм земельной собственности (но это было ограниченное многообразие, например, частная собственности допускалась только для определенных целей), декларирование перехода долевой собственности на земли сельскохозяйственных предприятий, введение земельного налога и др. В том же году был принят, и в 1992 г. вступил в силу с Закон РСФСР «О плате за землю».

Ключевой характеристикой этих актов было то, что они носили переходный характер. Это проявлялось в первую очередь в отношении частной собственности на землю.

Во-первых, ими были предусмотрены переходные формы собственности на землю – колхозно-кооперативная и коллективно-долевая.

Во-вторых, они не распространялись юридических лиц, а также на определенные групп граждан (например, на участников дачных и гаражных кооперативов, на предпринимателей).

В-третьих, даже став частными собственниками земельных участков граждане не могли полноценно ими распоряжаться, так как действовавшая тогда Конституция РСФСР (ст. 12) предусматривала для всех участков (кроме садовых, дачных ЛПХ и ИЖС) мораторий на их куплю-продажу – их нельзя было продать в течение 10 лет с момента бесплатного получения или 5 лет с момента их покупки. Возможности иным законным способом (подарить, обменять) также не было, а передача их в аренду тогда допускалась в строго ограниченных случаях (при временной нетрудоспособности, призыве в армию, поступлении на учебу и при наследовании участка несовершеннолетним).

В-четвертых, провозглашенное в них многообразие форм собственности не было подкреплено правовым механизмом, позволяющим приватизировать земельные участки.

Также следует отметить, что Закон РСФСР «О земельной реформе» предписывал осуществление в течение 2-х лет (до конца 1992 г.) юридического переоформления всех ранее предоставленных участков, не прошедшие же эту процедуру землепользователи могли лишиться прав на землю.

Второй этап обновления земельного права наступил на рубеже 1991-1992 гг. и продолжался до самого конца 1993 г. (до вступления в силу Конституции Российской Федерации). Его отличительной особенностью стало то, что принятие законов земельной тематики прекратилось (за 2 года был принят лишь один закон^{^[17]}, которым на протяжении всего периода последующей пробельности федерального земельного законодательства (до начала XXI столетия) удалось в достаточной мере урегулировать оборот участков, используемых населением). Тогда как преобладающее положение в системе земельно-правового регулирования заняли подзаконные акты. Но так как это не были законы, на их основе не удалось сформировать взаимоувязанное, свободное от внутренних противоречий земельное законодательство федерального уровня. Также такой способ обновления земельного права не соответствовал требованию соподчиненности НПА в зависимости от их юридической силы. Впрочем, когда проводятся любые реформы, регулирование быстро изменяющихся общественных отношений подзаконными актами становится распространенной практикой.

В это время на основании указов главы государства была проведена массовая и скоротечная (1-2 года) приватизация сельхозугодий – большая их часть перешла к работникам агрохозяйств и некоторым другим категориям сельских жителей, которые стали сособственниками этих земель, а земельные участки получили статус недвижимости, совершение земельных сделок «перешло» к гражданскому законодательству. Определенный в них курс на сужение сферы земельного законодательства и расширение применения по отношению к земельным участкам норм гражданского законодательства впоследствии получил дальнейшее закрепление в нормах ГК РФ, в Законе о госрегистрации прав и в других НПА. Также этим актом собственникам земельных участков была предоставлена возможность продавать свои участки, сдавать их в аренду, дарить и передавать их в залог, а также вносить их в уставные фонды (капиталы). В развитие этого Указа в конце 1993 г. было принято сразу несколько нормативных правовых актов по различным аспектам земельно-правовой тематики^{^[18]}.

Характеризуя в целом этот этап развития земельного права, следует отметить, что на основании принятых в этот период указов Президента Российской Федерации и других подзаконных актов федерального уровня был осуществлен переход от декларативного провозглашения частной собственности на землю к ее реальному возникновению (причем в значительных масштабах). Но их положения противоречили конституционно установленному мораторию на куплю-продажу земельных участков (кроме ЛПХ, садовых и других небольших, используемых гражданами в личных целях).

Третий этап (1994-2000 гг.) в развитии земельного права характеризуют как период пробельности земельного законодательства на федеральном уровне. Это связано с тем, что принятая 12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме (и действующая в настоящее время) Конституция страны сыграла в процессе развития земельного права двоякую роль.

С одной стороны, принятие нового Основного закона разрешило спорные до этого вопросы, связанные с правом частной собственности на землю и способами его реализации; позволило «убрать» мораторий на перепродажу земельных участков, предусмотренный прежним Основным законом.

С другой стороны, именно ее принятие и стало одной из причин длительной законодательной неурегулированности на федеральном уровне земельно-правовых вопросов. Это связано с конституционным положением об определении исключительно на основе федерального закона условий и порядка пользования землей (ч. 3 ст. 36). Однако вплоть до 2001 г. такого закона не было, а прежняя практика издания подзаконных актов (так называемое «указное право») не соответствовала названному положению Основного закона.

Особенностью этого и предыдущего этапов было то, что некоторые принятые тогда подзаконные акты спустя очень малое время отменялись (как ошибочные). Конечно же, во время радикальной трансформации любых общественных отношений пересмотр некоторых недавно установленных норм (и их признание утратившими силу) является неизбежным. Но в качестве примера можно привести постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 1993 г. № 1272 «Об утверждении Положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей»^{^[19]}, содержавшее много важных, неурегулированных до того времени положений, которое было отменено главой государства уже через 2 недели после его принятия.

Также следует учитывать, что земельное законодательство отнесено Основным законом страны к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. «к»), поэтому даже в условиях пробельности земельно-правовых норм на федеральном уровне региональные законодатели обладали всеми необходимыми полномочиями, чтобы восполнить имеющиеся пробелы.

Учитывая отечественную традицию регулировать земельные отношения кодифицированными законодательными актами, многими региональными законодателями были приняты кодифицированные региональные акты о земле. В частности такие акты (кодексы или законы) были приняты в Республике Башкортостан (Земельный кодекс^{^[20]}), в Саратовской^{^[21]} и Новосибирской областях^{^[22]}. Наряду с кодифицированными законодательными актами в регионах также принимались специальные законы, регулирующие отдельные вопросы земельных отношений.

Четвертый этап развития земельного права начался в 2001 г. с принятием ЗК РФ. Тогда же были приняты еще несколько федеральных законов земельной тематики^{^[23]}, что позволило практически полностью устранить ранее возникшую недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений. Тогда же, наконец, был урегулирован и наиболее проблемный вопрос всех 1990-х гг. – оборот земельных участков (в том числе – сельскохозяйственного назначения) и механизмы его регулирования. Также были определены принципы постсоветского земельного законодательства (в ст. 1 ЗК РФ), которым теперь соответствуют все нормы, содержащиеся как в самом кодексе, так и других актах.

При разработке этих актов (в частности, Закона об обороте сельхозземель) были учтены и зарубежные наработки. Для данного исследования если оценивать опыт отдельных стран более детально, то важно сравнить такие государства, где: опыт регламентации использования сельскохозяйственный земель: 1) изначально был близок к отечественному (например, одна из республик бывшего СССР, Восточной Европы или КНР), 2) регулирование земельных отношений развивалось достаточно равномерно за последнее столетие и не предусматривало столько кардинальных изменений, как в нашей стране (национализация все земли после революции 1917 года, исключение земли из имущественных отношений и отказ от земельного налогообложения: и, наоборот, – радикальная земельная реформа начала 1990-х годов) это страны Западной Европы, США, Канады и ряд других государств. Но эти страны, объединенные нами в последнюю группу, различны по принадлежности к системам континентального права (германо-романская правовая семья, скандинавская) и к системе общего права.

В этой связи для более подробного рассмотрения выбрано законодательство:

— КНР, где регулирование земельных отношений, землепользования и землеустройства: 1) во многом сохранило подходы, сложившиеся в условиях плановой экономики (китайские землеустроители многое заимствовали у советских), но при этом адаптировано к современным рыночным реалиям; 2) высоко развито и детализировано; 3) опирается на национальный многовековой опыт государственного управления;

— США, где организация использования земель (как сельскохозяйственных, так и иных) и ее законодательное регулирование опирается на традиции и инструменты общего права и на частно-государственное партнерство;

— ФРГ, которая, как и указанные выше государства, имеет весьма развитые наработки по законодательному регулированию землепользования, причем правовой опыт этой страны: 1) соответствует подходам, присущим германо-романской правовой семье; 2) неоднократно и в разные временные моменты в той или иной степени применялся в России. Кроме того, для Российской Федерации опыт ФРГ – как на общегосударственном уровне, так и на уровне земель (регионов федеративного государства) – представляет больший интерес, чем опыт других европейских государств. Также в Германии больше, чем в других европейских государствах проработаны ландшафтно-ориентированные аспекты сельскохозяйственного землепользования.

В КНР планирование землепользования осуществляется по всей стране в соответствии с землеустроительной документацией, основным видом которой являются Генеральные планы использования земель, составляемые на национальном и местном уровнях.

Китайская система планирования всего народного хозяйства на уровне государства включает в себя три основных вида планов:

1) Национальный план социально-экономического развития, известный как 5-летний план, показатели (контрольные цифры) которого вытекают из решений Коммунистической партии Китая, правительства и увязываются с политикой и стратегией развития государства на перспективу;

2) Генеральный (национальный) план использования земель страны, который составляется в целях сохранения сельскохозяйственных земель и, в особенности, главного, наиболее ценного и плодородного ресурса — пашни, а также для обеспечения межотраслевого перераспределения земель и правильного использования. Главное в этом плане — обеспечение землей развивающихся городов и промышленности, восстановление площадей изъятых земель за счет вовлечения в сельскохозяйственный оборот новых угодий и рекультивации территории, а также планирование использования земель под строительство. Контрольные цифры этого плана реализуются через соответствующие генеральные планы всех административно-территориальных образований;

3) Генеральный (национальный) план развития городов, который определяет размещение объектов капитального строительства в городах и материализуется через соответствующие планы строительства в административно-территориальных образованиях более низкого уровня (их называют также строительными), которые решают еще две задачи: а) регулирование спроса и предложения на земельные участки, предназначенные для городского и сельского строительства в черте городов, для чего площади этих участков фиксируются и контролируются; б) определение объемов и источников предоставления и изъятия земель для строительных целей. В крупных городах выделяют пять путей организации землепользования для содействия интеграции городских и сельских районов, учитываемых при планировании:

— составление баланса городских, сельскохозяйственных и других земель;

— улучшение сельскохозяйственных земель (в Китае эти мероприятия называют обустройством благоустроенных сельскохозяйственных угодий);

— комплексное развитие деревень и сельскохозяйственных территорий;

— улучшение состояния экологической среды;

— рациональное использование приливно-отливных территорий;

— совершенствование зонирования территорий;

— повторная зональная урбанизация.

Генеральные планы использования земель разрабатываются в соответствии со следующими принципами:

— обеспечение безукоснительной охраны основных (ценных) продуктивных сельскохозяйственных угодий и контроля за сельхозземлями — во избежание их отвода и использования для несельскохозяйственного строительства;

— повышение коэффициента использования земель;

— составление Генеральных планов использования земель для различных территорий с определением целевого назначения в использовании земель;

— обеспечение охраны, гарантий устойчивого землепользования и улучшение окружающей природной среды;

— поддержание баланса между площадями обрабатываемых земель, выделяемых для различных несельскохозяйственных целей, и площадями нового освоения и мелиорации.

При этом генеральный план использования земель более низкого уровня разрабатывается на основе плана, составленного на более высоком уровне. Тем самым осуществляется принцип проведения единства земельной политики государства на всех территориях КНР.

Генеральные планы использования земель разбиваются по 5-летним периодам на годовые, основными индикаторами выполнения которых являются:

— площадь земель, занимаемая для строительных целей;

— общая площадь пахотных земель;

— трансформация (перевод) земельных угодий из одного вида в другой;

— площади освоения, мелиорации новых земель или рекультивации нарушенных земель взамен изъятой пашни.

Наряду с Генеральным планом использования земель разрабатываются также детальный и специальный план использования земель – все эти три плана представляют собой единый землеустроительный документ по планированию использования земель. При этом детальный план использования земель касается пространственного развития лишь одной отрасли, например, сельского хозяйства или транспорта, энергетики и др., а специальный – относится к решению особых вопросов развития землепользования на перспективу, например, таких как организация рационального использования и охрана основных (ценных) сельскохозяйственных земель или освоение, мелиорация и рекультивация земель и др.

Руководят разработкой этих планов соответственно три вида органов Государственного совета КНР:

1) Государственный комитет по делам развития и реформ при Государственном совете КНР (The Development and Reform Commission) — аналог бывшего Госплана в СССР;

2) Министерство земельных и природных ресурсов КНР (The Ministry of land and natural resources);

3) Министерство жилищного, городского и сельского строительства КНР (The Ministry of Housing, Urban and Rural Development).

Все вышеназванные планы взаимосвязаны между собой логически, информационно, технологически, а также по уровням административно-территориального деления.

Логическим продолжением работ по планированию использования земель являются проекты межхозяйственного землеустройства по образованию и упорядочению отдельных территорий, зон, землевладений и землепользований, по отводам земель для сельскохозяйственных и несельскохозяйственных целей. При разработке этих проектов решаются следующие вопросы:

— образование земельных фондов различного целевого назначения (фонда освоения и мелиорации земель, резервного земельного фонда и др.);

— размещение, установление границ и определение условий использования земель с особым правовым режимом;

— образование и упорядочение землевладений и землепользований сельскохозяйственных коллективных организаций, поселково-волостных предприятий, объектов несельскохозяйственного назначения (промышленных, транспортных, энергетических, городского, лесного и водного хозяйства и др.).

Одним из видов работ по межхозяйственному землеустройству в сельских районах Китая является межселенное и внутриселенное землеустройство.

В ходе межселенного землеустройства, которое проводится, как правило, в пределах волостей, устанавливаются границы, площади и местоположение земель, находящихся в коллективной собственности деревень (комитетов сельских жителей или коллективных хозяйственных организаций). Таким образом осуществляют своего рода генеральное межевание в волостях, размежевывая территории деревень.

При внутриселенном землеустройстве проводят земельное обустройство отдельных деревень или специальное межевание территорий, находящихся в их ведении. Внутриселенное (внутридеревенское) землеустройство заключается в организации территории, находящейся в ведении деревни и принадлежащей сельской коллективной хозяйственной организации или деревенскому комитету на правах коллективной собственности.

Проекты межхозяйственного землеустройства в Китае являются основой для внесения данных о новых земельных участках в земельный кадастр.

Земельно-кадастровая система КНР включает в себя:

— публичную кадастровую карту;

— кадастровые планы территорий, дежурные кадастровые карты, кадастровые паспорта земельных участков;

— материалы, связанные с инфраструктурой пространственных данных;

— планы границ земельных участков в масштабах: от 1:100 000 — в сельской местности и до 1:500 — в городах;

— данные учета земель;

— данные регистрации прав и выдачи документов на право землепользования;

— сведения о бальной оценке земель;

— кадастровые правила;

— порядок ведения земельного кадастра;

— сведения о подготовке и переподготовке кадров.

В экономически развитых крупных сельскохозяйственных предприятиях (госхозах, сельскохозяйственных производственных кооперативах, агрофирмах) проводится внутрихозяйственное землеустройство. Оно направлено на привязку бизнес планов развития этих предприятий, их производственных программ к имеющейся у них земле с целью максимального использования земельно-ресурсного потенциала для повышения эффективности и конкурентоспособности сельскохозяйственного производства за счет размещения культур на наиболее плодородных почвах, строительства оросительных и осушительных систем, нового освоения и рекультивации земель, а также путем развития сельской инфраструктуры. В проекте внутрихозяйственного землеустройства решают вопросы, связанные с совершенствованием сельского расселения, размещением хозяйственных центров, производственных подразделений и животноводческих ферм, организацией севооборотов и внесевооборотных участков, устройством территории пашни, многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ, проектированием дорог и других инженерных объектов общехозяйственного назначения.

Большое внимание в проекте внутрихозяйственного землеустройства уделяют организации территории пашни. Процесс обустройства пашни при внутрихозяйственном землеустройстве в Китае в настоящее время учитывает следующие особенности:

— вид права, на котором используются поля — деревенские поля, находящиеся в коллективной собственности; государственные поля, состоящие в государственной собственности, например, в госхозах, созданных на государственных землях; арендуемые поля;

— отношение к данным земельного кадастра — колодезные поля (учтенные и неучтенные поля; отграниченные и неотграниченные поля);

— принадлежность к формам хозяйствования — поля-пайки — для собственной вспашки, поля ответственности — для общественных целей, объединенные в категорию «разделенные поля»; временные поля — получаемые и возвращаемые;

— технологические условия — занятые поля; свободные отдыхающие поля; равновеликие поля; квадратные поля; поля правильной и неправильной формы;

— другие условия, требующие дополнительного изучения — саженевые поля; ядровые поля; гвоздевые поля и др.;

— природные факторы — сочетание угодий: леса, луга, водоемов; экологическое состояние почвы, рельеф местности; местоположение; мелиоративное состояние; наличие дорожной сети и удобство подъезда; водообеспеченность; система обработки почв (пахоты), межполевые сооружения (полевые станы, площадки хранения удобрений и ядохимикатов, складское хозяйство, тарные и вертолетные площадки и др.).

В развитие решений проектов внутрихозяйственного землеустройства в Китае разрабатывают множество техно-рабочих (рабочих) проектов землеустройства по использованию и охране конкретных участков земли, связанных с инвестициями (капиталовложениями) в инфраструктуру села.

К числу основных из них относятся следующие рабочие проекты по:

— террасированию крутых склонов;

— созданию и устройству территорий чайных плантаций;

— организации территории тропических и субтропических многолетних насаждений (цитрусовых, эфиромасличных многолетних культур, банановых, ананасовых плантаций, участков экзотических и лекарственных растений);

— строительству прудов и водоемов для рыбохозяйственных нужд;

— организации и устройству территории интенсивных промышленных садов, виноградников, ягодников;

— закладке защитных лесонасаждений (полезащитных лесополос; водорегулирующих, прибалочных, приовражных, берегоукрепительных лесных посадок; сплошных лесонасаждений на песках, неудобьях, деградированных склонах и др.);

— устройству территории мелиорированных земель и проведению культуртехнических мероприятий;

— рекультивации нарушенных земель, осолонцованных и засоленных, а также освоению новых территорий;

— выполаживанию оврагов, землеванию малопродуктивных угодий, окультуриванию полей;

— охране (защите) земель от водной эрозии, дефляции, селей, затопления, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, опустынивания, деградации, заражения, загрязнения и других неблагоприятных воздействий;

— улучшению пастбищ и сенокосов;

— консервации земель, охране почвы и воды;

— строительству гидротехнических сооружений и др.

Также следует отметить масштабные работы по борьбе с дефляцией и водной эрозией почв, которые были начаты в 1982 году на основе принятого Государственным советом Постановления «О мероприятиях по охране воды и почвы» от 30 июня 1982 года (The Regulation on the Work of Water and Soil Conservation of 1982). В 1991 году это постановление утратило силу, так как на 20-м заседании Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей 7-го созыва был принят Закон Китайской Народной Республики об охране воды и почвы (The Law of the People’s Republic of China on Water and Soil Conservation of 1991), обнародованный Указом Президента КНР от 29 июня 1991 года № 49.248. Министерство водных ресурсов КНР в 2005 году подвергло этот Закон ревизии, а 25 декабря 2010 года Всекитайское собрание народных представителей утвердило новую редакцию этого законодательного акта с дополнениями и исправлениями, которая вступила в силу 1 марта 2011 года.

Целью Закона об охране воды и почвы является предотвращение и прекращение деградации почв, охрана и их и водных ресурсов, обеспчение их надлежащего использования, , а также обеспечение гарантированного устойчивого экономического и социального развития территорий, подверженных негативным воздействиям и защита окружающей среды в целом.

Под действие данного нормативного правового акта подпадают все мероприятия по охране вод и почв на всей территории КНР. Согласно Закону, под охраной вод и почв понимаются все мероприятия, направленные на предотвращение и взятие под контроль (прекращение) деградации этих природных ресурсов, вызванной негативными природными факторами или деятельностью человека.

К числу других законов, составляющих основу регламентации сельскохозяйственного землепользования в КНР, можно также отнести следующие:

— Закон КНР о пастбищах от 18.06.1985 (The Grassland Law of 1985);

— Закон КНР о предотвращении опустынивания и борьбе с ним от 31.08.2001 (The Law on Prevention and Control of Desertification of 2001);

— Лесной Кодекс КНР (Лесной Закон) от 20.09.1984 (The Forest Law of 1984);

— Закон КНР об охране дикой природы от 08.11.1988 (The Law on the Protection of Wildlife of 1988);

— Закон КНР об охране окружающей среды от 26.12.1989 (The Environmental Protection Law of the People’s Republic of China of 1989) и др.

В КНР законодательно предусмотрено, что лица, которые обрабатывают невозделываемые (неплодородные, засушливые) склоны с уклоном более 5 градусов, но в пределах, разрешенных к использованию и признанных пригодными для освоения склонами, должны получить предварительное разрешение от отдела управления водными ресурсами при народном правительстве на уровне уезда. Все лица, желающие обрабатывать такие склоны, находящиеся в собственности государства, могут обратиться в народное правительство на уровне или выше уровня уезда для прохождения соответствующих процедур по оформлению земель для возделывания, но только после получения разрешения от отдела управления водными ресурсами при народном правительстве на уровне уезда.

Также установлено, что вырубка лесных деревьев должна производиться рационально и с учетом состояния местности, а очистительная (сплошная) рубка должна проводиться под строгим контролем. Меры по предупреждению эрозии почв должны применяться на территориях вырубки лесных деревьев и на трелевочных волоках, а также своевременно после вырубки должно проводиться лесовосстановление.

Что касается защитных лесов, предназначенных для охраны водных и почвенных ресурсов, защиты от ветра, закрепления песков, то вырубка таких лесов разрешается только в целях ухода и восстановления, а мероприятия по охране воды и почвы для территории, на которой производится такая вырубка, должны быть включены в план вырубки такой лесной территории.

На территориях, подверженных значительной водной эрозии или в экологически уязвимых районах производственная и строительная деятельность, которая может привести к еще большей водной эрозии должна ограничена или запрещается, а также имеющаяся на этих территориях растительность, ракушки, поверхностный слой почв, лишайники должны подлежать строгой охране и защите. На склонах и берегах эрозионных канав, на обоих берегах рек и на прилегающих территориях озер и водоемов владельцы земли (или права на ее использование) или ответственные органы управления должны сооружать полосы для защиты растений. На таких берегах запрещены освоение земель и эксплуатация других ресурсов (вырубка лесов, разработка месторождений полезных ископаемых).

При строительстве железной дороги, скоростного шоссе или водного объекта, объекта горной промышленности или электроэнергетического предприятия или любого иного большого или среднего по размеру промышленного предприятия в горной, холмистой области, на территориях с песчаными бурями, принимается заключение об его экологических последствиях, которое должно включать в себя программу охраны воды и почвы, утвержденную отделом управления водными ресурсами.

При создании горнодобывающего предприятия (либо при обращении частного лица за разрешением на осуществление горнодобывающей деятельности) согласно с положениями Закона КНР «О минеральных ресурсах» (The Mineral Resources Law of the People’s Republic of China of 1986) в горной, холмистой области, на территориях с песчаными бурями перед обращением за разрешением на добычу природных ископаемых необходимо представлять программу по охране вод и почв, утвержденную отделом управления водными ресурсами при народном правительстве на уровне или выше уровня уезда.

При этом собственники объектов, предназначенных для охраны воды и почвы или владельцы права по их использованию должны осуществлять руководство и содержать в хорошем состоянии эти объекты, выполнять обязанности по обслуживанию таких объектов и гарантировать нормальное функционирование этих объектов.

В целях предотвращения эрозии почв на местные народные правительства различных уровней в КНР возложено осуществление мер для усиления контроля над такими видами производственной деятельности как горнодобывающая, землекопательная, по организации песчаных и других карьеров. При этом горнодобывающая и землекопательная деятельность, обустройство песчаных и других карьеров запрещены в зонах риска: в местах оседания грунтов, оползней, схода селевого потока. Количество и границы таких территорий должны быть определены и об их существовании должны объявить местные народные правительства на уровне или выше уровня уезда.

В районах, подверженных водной эрозии, должна применяться комплексная система предотвращения и контроля эрозии почв на основании комплексного планирования и комплексных мероприятий по восстановлению территорий, а на подверженных ветровой эрозии – использование водных ресурсов, переброска стока для удаления песка, посадка деревьев, травосеяние, сооружение искусственных задерживателей песка и др. Также там должны применяться меры по сооружению защитной системы от ветра и движения песков, контролируя, таким образом, опасные последствия песчаных бурь. Сельскохозяйственные коллективные организации и фермеры обязаны проводить на эродированных землях меры по восстановлению почв, а государство должно их стимулировать в этом, а также применять политику оказания поддержки в виде финансирования, предоставления энергоресурсов, зерновых культур, льготного налогообложения и т.д.

Также следует отметить роль Закона КНР о пастбищах (далее – Закона о пастбищах; который в ряде российских научных изданий называют также Законом о степях)^{^[24]} в системе регламентации сельхозземлепользования. Этот закон был принят Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей (ПК ВСНП) 6-го созыва 18 июня 1985 года, уточнен ПК ВСНП 9-го созыва 28 декабря 2002 года и введен в действие с 1 марта 2003 года. Целью Закона о пастбищах является организация рационального использования пастбищных угодий для развития животноводства, улучшения экологического состояния окружающей природной среды, сохранения биологического разнообразия флоры и фауны, а также для обеспечения устойчивого развития экономики и общества.

Основное содержание Закона о пастбищах сводится к следующим положениям.

1. В понятие пастбищ включаются как естественные, так и улучшенные кормовые угодья, предназначенные для пастьбы скота.

2. Ответственность за планирование, организацию рационального использования и охрану пастбищ, с правовой точки зрения, возлагается на народные правительства всех уровней государственной власти КНР (провинций, округов, уездов, волостей и др.), которые должны включить решение этих вопросов в планы своего экономического и социального развития.

3. На национальном уровне организация работ по землеустройству пастбищ возлагается на специальный орган, создаваемый при Государственном совете КНР.

4. В народных правительствах провинций и округов организуются отделы (управления) с аналогичными функциями, на местном уровне, кроме этого, осуществляется контроль за использованием пастбищных угодий.

В результате воздействия эрозии почв за последние 50 лет из оборота вышло более 3 млн. га пашни, что составляет примерно 60 тыс. га ежегодно. Часть Лессового плато, расположенного в средней части бассейна реки Хуанхэ на площади 43,0 млн. га, в наибольшей степени подверженное процессам эрозии, ежегодно теряло более 1 см почвы, а длина оврагов составляла 5 км и более в расчете на 1 кв. км (100 га) при их глубине до 150 м^{^[25]}.

Подавляющая часть плато используется в земледелии. Для предотвращения эрозии почв осуществлено искусственное террасирование склонов холмов и гор. Главными сельскохозяйственными культурами здесь являются хлопок, гаолян, просо, пшеница. Естественная степная растительность на Лессовом плато сохранилась в малом количестве мест, преимущественно на участках, неудобных для земледелия.

В ряде сельскохозяйственных районов с черноземными почвами, расположенных в северо-восточной части Китая, толщина плодородного слоя почвы уменьшилась с 1 м до 20 см, а 77% площадей с черноземами имеют слой плодородной почвы менее 30 см.

На юго-западе Китая, в карстовых районах в верховьях и среднем течении реки Янцзы и других рек, площадь эродированных земель достигает 60,9%.

Вред от эрозии огромен. Почвы теряют свой плодородный слой, который выдувается, образуя наносы, или смывается в реки. В результате этого, на эродированных в разной степени землях урожайность снижается на 30–70%, образуются овраги, реки и водоемы заиливаются, ухудшаются условия орошения, питьевого водоснабжения и судоходства.

Так, по данным китайских ученых и специалистов, за 50 лет — с 1950 по 2000 гг. русло реки Хуанхэ было заилено 9,2 млрд. метрических тонн смытой почвы (осадка). Вследствие этого, ложе (дно) реки поднялось на 2–4 м, что привело к снижению глубины реки. Для сброса лишних осадков почвы (ила) местные администрации по управлению водными ресурсами вынуждены организовывать «промывку» русла реки, сбрасывая воду из водохранилищ и углублять ложе землечерпалками.

При этом вместе с осадком почвы теряется продуктивная вода из водохранилищ. Например, для выноса осаженной почвы из низовьев реки Хуанхэ в море в целях понижения ее ложа затрачивается ежегодно 20 млрд. куб. м воды, выпускаемой из водохранилищ.

По оценке Миссии по изучению эрозии почв и экологической безопасности в Китае, а также Азиатского банка развития, ветровая и водная эрозия почв наносят стране ежегодный ущерб в размере 3,5% от валового внутреннего продукта (ВВП) ориентировочно, что по итогам 2010 года составляло 212,32 млрд. долларов США^{^[26]}.

Данные этих организаций показывают, что процессы деградации, дефляции и водной эрозии почв усугубляют бедность сельского населения. Из общего числа охваченных бедностью районов страны 76% подвержены эрозии почв.

По данным Министерства водных ресурсов, в них проживает 74% от всего населения Китая, находящегося за чертой бедности.

Масштабные работы по борьбе с дефляцией и водной эрозией почв в стране были начаты в 1982 году на основе принятого Государственным советом Постановления «О мероприятиях по охране воды и почвы» от 30 июня 1982 года.

Вся система противоэрозионных мероприятий увязана также с Генеральными планами использования земель, планами по охране окружающей среды, планами по развитию городских и сельских территорий.

Планы по охране воды и почвы разрабатывают управления (отделы) водного хозяйства народных правительств на уровне или выше уровня уезда совместно с другими задействованными административными управлениями.

Эти планы подлежат немедленному выполнению сразу же после их утверждения. К работе по защите почв от эрозии и охране водных ресурсов подключаются также Управления по охране и рациональному использованию водных ресурсов бассейнов крупных рек, соответствующие отделы местной власти на уровне или выше уровня уезда по сельскому, лесному хозяйству и по управлению земельными и природными ресурсами^{^[27]}.

Все организации и частные лица обязаны осуществлять систему мероприятий по предотвращению и прекращению процессов эрозии почв.

При планировании противоэрозионных мероприятий выделяются два вида особых зон: ключевые территории по предотвращению эрозии (key prevention areas) и ключевые территории по контролю (прекращению) эрозии (key control areas), различающиеся по набору (перечню) проектируемых защитных мер. Сами территории подразделяются на категории в зависимости от объемов смываемой (выдуваемой) почвы, для которых дифференцируются противоэрозионные мероприятия.

Рельеф местности при расчетах объемов смываемой почвы всегда являлся решающим фактором при проектировании противоэрозионных мер. Начиная с 1991 года, в Китае вводились следующие ограничения по использованию земель, различающихся по крутизне склонов:

— запрещалось освоение и использование земель для возделывания сельскохозяйственных культур на склонах крутизной более 25 градусов;

— местные народные правительства на уровне уезда имели право выводить из сельскохозяйственного оборота земли с крутизной склонов и менее 25 градусов, предварительно обнародовав эти решения;

— лица, собирающиеся обрабатывать землю на склонах крутизной более 5 градусов, должны были получать предварительное разрешение на возделывание сельскохозяйственных культур от управления водного хозяйства уездного уровня с предписанием осуществления соответствующих противоэрозионных мер, включая залужение необрабатываемых участков, закладку лесонасаждений, строительство противоэрозионных гидротехнических сооружений, посев сидеральных культур, нормированный выпас скота, запрещение сжигания растений;

— использование крутых склонов допускалось также путем устройства террас.

В том случае, если крутые склоны (более 25 градусов) до принятия Закона обрабатывались, то дальнейшее их использование стало возможно только после устройства террас.

При строительстве линейных объектов транспортного и топливно-энергетического комплекса (железных дорог, автомобильных скоростных магистралей, трубопроводов, ЛЭП и др.), их размещение не должно было приводить к концентрации и возникновению эрозионно-опасного стока, нарушению экологической устойчивости территории, появлению негативных процессов в состоянии земель (заболачиванию, загрязнению, подтоплению, засолению и др.).

В случае сооружения шахт, организации вскрышных работ, при строительстве карьеров (для добычи глины, песка, гравия и др.) не допускается создание условий для появления эрозии почв, оползней, селей, камнепадов. Запрещается сброс строительного мусора, лишнего грунта, дерна, удаляемой древесно-кустарниковой растительности в реки, водоемы, балки, другие естественные водотоки. При этом все нарушенные земли подлежат рекультивации, включая восстановление почвенного и травяного покрова, лесной растительности, существовавшего ранее ландшафта.

Если строительные линейные или площадные объекты оказывают негативное воздействие на регулирование стока, то ввод их в строй дополняется возведением гидротехнических противоэрозионных сооружений (водозадерживающих, водосбросных, дренажных).

Землевладельцам, землепользователям или ответственным местным органам управления водным хозяйством вменяется в обязанность создание специальных охранных (защитных) зон или полос на склонах, вдоль берегов рек и противоэрозионных канав, а также на территориях, прилегающих к озерам и водоемам. Ширина таких зон (полос) и режим использования земель в них регулируются специальными нормативными правовыми актами и указаниями уполномоченных органов. Как правило, на территории этих водоохранных, прибрежных, противоэрозионных зон (полос) запрещается освоение (распашка) земель, хозяйственная деятельность, связанная с эксплуатацией природных ресурсов (вырубка лесов, разработка месторождений полезных ископаемых). Если эти территории интенсивно используются для хозяйственных нужд, то они должны быть выведены из оборота и, в соответствии с планами (проектами) охраны вод и почв, залужены или облесены.

В соответствии с Законом КНР об охране воды и почвы была налажена работа по контролю и надзору за осуществлением комплекса противоэрозионных мероприятий и восстановлению (повышению плодородия) эродированных земель.

В историческом плане мероприятия по комплексной охране воды, почвы и борьбе с эрозией после 1991 года осуществлялись следующим образом.

С 1991 по 1995 гг. на работу по борьбе с эрозией почв были мобилизованы крестьянские хозяйства. По заданию Правительства КНР землеустроителями в этот период было выделено 10 тыс. водосборных бассейнов малых рек, в которых эрозия была развита в сильной степени. На этих территориях проведено комплексное землеустройство, охватывающее все виды земельных угодий (пашню, леса, водные и горные пространства, дороги и др.). Каждый год под контроль бралась территория размером 30 тыс. кв. км (3 млн. га), подверженная водной эрозии, и 10 тыс. кв. км (1 млн. га), где была развита ветровая эрозия (дефляция).

Для осуществления комплекса противоэрозионных мероприятий и стимулирования крестьянства была осуществлена система мер по поощрению фермеров, выделению им субсидий, предоставлению льгот, облегчению получения в подряд новых осваиваемых земель в гористой местности, а также целинных и залежных участков взамен залужаемых, консервируемых или выделяемых для закладки леса на эродированных склонах. Было облегчено оформление земель в аренду, получение семейного подряда, быстрее организовывались конкурсы и аукционы.

В соответствии с Законом КНР об охране воды и почвы 1991 года на государственном уровне определены первые 25 ключевых территорий, подверженных эрозии почв в бассейнах 7 крупных рек, общей площадью 67 млн. га. Так, ключевые территории в регионе Лессовидного плато занимали 15 млн. га (34,7% земель, подверженных эрозии). Для всех этих земель разработаны и осуществлены проекты по охране почвы и воды (soil and water conservation projects). В результате этого, на всех ключевых территориях водная эрозия остановлена, а годовой смыв почвы в реку Хуанхэ сократился на 300 млн. тонн^{^[28]}.

Первоначально работы по охране почвы и воды были развернуты на территории 60 крупномасштабных демонстрационных зон, площадью не менее 100 кв. км (10 тыс. га) каждая. На этих территориях на основе проектов противоэрозионного землеустройства^{^[29]} с учетом расчетов общего стока и водозадерживающей способности отдельных видов противоэрозионных мероприятий проектировали противоэрозионные гидротехнические сооружения (дамбы, водозадерживающие валы, перепады, быстротоки, сбросную гидротехническую сеть, противоэрозионные водонакопительные пруды, осушительные каналы в местах избыточного увлажнения и др.); размещали защитные лесонасаждения (берегоукрепительные, приовражные и прибалочные, водорегулирующие, сплошные насаждения на сильноэродированных склонах, илофильтры, кулисы); террасировали склоны, устраивали миграционные коридоры, микрозаповедники, ландшафтные экологические ниши и др. Были приняты меры по ускоренному восстановлению растительного покрова, а на обрабатываемых землях — по переходу к почвозащитным технологиям.

В начале 2000-х годов были разработаны и начали осуществляться две группы пилотных проектов по охране земельных и водных ресурсов в 22 провинциях (автономных районах) и 200 уездах. Комплексный экспериментальный проект землеустройства по охране воды и почвы был составлен и осуществлен в районе параллельного течения основных русел трех рек (Хуанхэ, Янцзы и Ланканг) в провинции Цинхай.

Шесть административно-территориальных образований провинциального уровня — город центрального подчинения Пекин, Нинся-Хуэйский автономный район, провинции: Хэбэй, Цинхай, Шаньси, Шэньси первыми узаконили решения о закрытии горных районов для освоения земель и запрете использования этих территорий под пастбища. Такие же постановления были приняты в последующем властями 136 городов окружного значения (уровень префектур), 1200 уездов и 27 образований провинциального уровня.

В регионах с различными типами эрозии были открыты 104 выставочных технопарка, находящихся в ведении государства, демонстрирующих достижения научно-технического прогресса в области противоэрозионного и адаптивно-ландшафтного землеустройства; в 24 спецшколах и техникумах стали преподавать эти вопросы; был выпущен 51 государственный стандарт по охране земли и воды.

В эти же годы в Китае была разработана технология по борьбе с эрозией почв, заключающаяся в комплексном улучшении использования земель и осуществлении противоэрозионных мероприятий на территории бассейнов малых рек. Всего в эрозионно-опасных районах страны было выделено 70 тыс. таких бассейнов. При устройстве этих территорий в высокоурбанизированной местности под контроль берутся и охраняются все воды, находящиеся в кругообороте, включая поверхностные воды рек, ручьев озер, каналов; стоки со склонов во время дождевых осадков или в период снеготаяния; сточные воды промышленного и коммунально-бытового хозяйства, грунтовые воды.

С применением ландшафтного подхода и принципов организации комплексного и рационального использования водных ресурсов было землеустроено более 1 тыс. бассейнов малых рек.

После введения в действие новой редакции Закона КНР об охране воды и почвы, начиная с 2011 года, законодательные требования к сохранению природы были усилены, а именно: деятельность по охране водных и земельных ресурсов стала не только организовываться, но и контролироваться, а за нарушение законодательства были введены жесткие санкции.

При этом сформулированы следующие основные требования.

1. Любая эксплуатация (использование) земель может осуществляться только на основе планов (проектов) по охране почвы и воды, содержащих в себе решение комплекса организационно-хозяйственных, агротехнологических, лугомелиоративных, лесомелиоративных, гидротехнических вопросов по предотвращению и прекращению процессов деградации, ветровой и водной эрозии почв, охране водных ресурсов.

2. Все крупные и средние строительные проекты должны иметь в своем составе планы по охране земельных и водных ресурсов. В настоящее время такие планы разработаны для 90% строительных проектов.

3. Противоэрозионные и водоохранные сооружения должны вводиться в строй параллельно с вводом в эксплуатацию строительных объектов или в увязке с завершением отдельных этапов строительных проектов, что обеспечивает предотвращение эрозии на строительных площадках или в зонах их размещения.

4. В горных районах, а также на крутых склонах запрещаются лесоразработки, использование земель под пастбища и освоение земель под пашню, что способствует охране и самовосстановлению эродированных ландшафтов.

5. На первичный и вторичный рынки оборота земельных участков было разрешено выносить только те земли, на которых прекращены и (или) отсутствуют процессы эрозии. Это потребовало от девелоперов, землевладельцев и землепользователей проведения комплекса противоэрозионных мероприятий.

Такое решение заставило взять под противоэрозионный контроль не менее 100 тыс. кв. км (10 млн. га) эродированных земель, за счет чего был предотвращен смыв 2,24 млрд. тонн почвы^{^[30]}.

Снижению последствий эрозии почв и предотвращению наводнений способствует строительство гидротехнических сооружений, водохранилищ, дамб, малых гидроэлектростанций.

По состоянию на 2014 год протяженность защитных дамб в Китае составляла 413,7 тыс. км, в 98 тысячах водохранилищ находился объем воды в 932,3 млрд. куб. м, а число малых гидроэлектростанций достигло 47 тыс.

В период до 2030 года Правительство КНР ставит перед собой следующие задачи по предотвращению и прекращению процессов эрозии почв, охране водных и земельных ресурсов:

— сократить вдвое площади земель, подверженных эрозии, полностью предотвратить выход сельхозугодий из оборота за счет эрозионного разрушения (с 1990 по 2015 гг. по этой причине выбыло 1,5 млн. га);

— остановить рост оврагов, вовлечь в оборот не менее 70% площадей, занятых оврагами (960 тыс. га), путем их выполаживания, залужения или облесения, землевания, устройства террас или проведения других мер;

— уменьшить смыв плодородного слоя почвы на 300 млн. тонн (не менее 3 тонн с 1 га обрабатываемых земель) за счет рациональной организации территории, полосно-контурного, водосберегающего земледелия, террасирования склонов, проектирования мероприятий по регулированию стока (водопоглощающих, водозадерживающих, водосбросных, водоочищающих и др.);

— организовать систему мер по мониторингу, контролю за использованием и охраной земельных и водных ресурсов страны, используя возможности созданных 738 пунктов мониторинга земель, включая 175 станций (центров) мониторинга местного (муниципального) уровня, а также 31 станцию центрального правительства^{^[31]}.

При этом вся система противоэрозионных мероприятий должна быть увязана также с Генеральными планами использования земель, планами по охране окружающей среды, планами по развитию городских и сельских территорий.

Землеустройство получило развитие в КНР с 1950-х годов. Оно называлось социалистическим; его организация и проведение были ориентированы на систему землеустройства СССР. И сейчас землеустройство в Китае – это система государственных мероприятий.

С начала 2000-х годов, когда в Китае ускоренными темпами начали развиваться рыночные отношения в области землепользования, землеустройство стали трактовать гораздо шире. Теперь оно считается главным механизмом управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений в государстве на всех уровнях: страна в целом — провинция — префектура (округ, город) — уезд — волость.

При этом основными функциями системы государственного землеустройства являются следующие:

— нормативное правовое (законодательное) обеспечение проведения землеустройства;

— осуществление всекитайских обследований (инвентаризации) земель с целью установления баланса (экспликации) земельных угодий во всех административно-территориальных образованиях и по стране в целом;

— многоуровневое планирование и прогнозирование развития землепользования с разработкой Генеральных планов использования земель (Генеральных планов землеустройства);

— образование и упорядочение землевладений и землепользований организаций и частных лиц с установлением их местоположения, площадей, границ, закреплением поворотных точек межевыми знаками и выдачей документов, государственного образца, удостоверяющих право землепользования (сертификатов, госактов);

— разработка землеустроительных проектов;

— осуществление контроля и надзора за проведением землеустройства и использованием земель;

— введение экономического механизма стимулирования проведения землеустроительных работ.

Осуществляется землеустройство на основании Закона об управлении земельными ресурсами КНР и другими законодательными актами, принятыми в его развитие. В частности, для практического осуществления землеустроительных работ в стране важны следующие нормативные правовые и инструктивно-методические документы, базирующиеся на постановлениях ЦК КПК (1986, 1998, 2017 гг.), решениях Государственного совета (2004, 2006 гг.), Законе об управлении земельными ресурсами КНР (1986, 1998, 2004 гг.) и правовых актах об их реализации:

— Правила охраны основных (ценных) сельскохозяйственных земель (1994, 1998);

— Правила обследования земель (2008);

— Правила восстановления (рекультивации) земель (2011);

— Правила мониторинга земель (2016).

Основой для проведения инвентаризации земель в КНР служат принятые 7 февраля 2008 года «Правила обследования земель». Согласно этим Правилам, обследование земель проводится на всей территории страны с целью установления их количественного состава по категориям, угодьям, видам использования, площадям, хозяйственной принадлежности, формам собственности, а также для определения качественных характеристик земель (по почвам, рельефу, условиям увлажнения и др.). Особое внимание при этом уделяют основным (наиболее ценным) сельскохозяйственным землям, их качеству, площадям и местоположению.

Результаты обследования земель используются для планирования социально-экономического развития страны, всестороннего контроля за землепольванием, уточнения данных государственного учета земель, совершенствования земельной политики.

В Правилах определена периодичность проведения Всекитайского обследования (инвентаризации) земель, которая составляет 10 лет. Установлено также, что ежегодно в данные земельного учета вносятся изменения на основания текущего ежегодного обследования территорий.

В настоящее время Министерство земельных и природных ресурсов КНР осуществляет постепенный переход на применение в ходе инвентаризации и обследования земельных ресурсов материалов дистанционного зондирования Земли и специально создаваемой для этих целей электронной базы геоинформационных данных.

Таким образом, комплексная, на основе планов организация рационального использования ресурсов воды и почвы в Китае и их охраны является основным условием устойчивого развития всех территорий.

Что касается США, то там государственное регулирование земельных отношений служит не столько целям экономического планирования, а, прежде всего, защите общественных интересов – предотвращению угрозы здоровью, безопасности или благосостоянию граждан.

Так с 21 октября 1976 года 94 Конгрессом США был введен в действие Закон о федеральной земельной политике и землеустройстве. Этот Закон заложил долгосрочные основы земельной политики США в области регулирования использования государственных (общественных) земель и упорядочения системы государственного землеустройства в части изменения функций государственных землеустроительных органов, содержания землеустроительного процесса, видов и порядка разработки землеустроительной документации и осуществляемых землеустроительных действий при планировании и организации государственного землепользования.

В настоящее время в США реализуются следующие пять основополагающих принципов государственной указанной политики:

общественные земли должны оставаться в собственности США (если только их передача иным лицам послужит обще национальным интересам (ст. 102). Для исполнения своих обязанностей в области регулирования государственного землепользования и в соответствии с контрактами уполномоченные должностные лица и их представители имеют право на огнестрельное оружие (ст. 303)4
лица, не имеющие гражданства США, или корпорации, не находящиеся под их юрисдикцией, не могут получить разрешение на приобретение любого земельного участка. Все полезные ископаемые, а также права на их разведку, разработку и вывоз сырья должны оставаться за государством (ст. 207, ст. 209);
любые действия по предоставлению, изъятию, использованию, обороту земельных участков и территорий, находящихся под управлением федеральных органов власти, должны осуществляться на основе землеустроительной документации (планов землеустройства) с участием уполномоченных землеустроительных органов (Федерального Бюро по землеустройству), в порядке определенного Законом землеустроительного процесса. То есть, без землеустройства невозможна любая передача земельной собственности (ст. 211, ст. 301, ст. 302);
для эффективного управления государственными землями проводятся периодический мониторинг и инвентаризации всех государственных земель (а также и находящихся на/в их недрах ресурсов). Причем база результатов такой инвентаризации должна быть постоянно обновляемой – для своевременного выявления и идентификации новых (возникших) ресурсов либо иных ценностей. При наличии денежных средств и людских ресурсов Министр внутренних дел должен обеспечить охрану земель от деградации и нерационального использования, маркировку (обозначение) границ государственных земель посредством сооружения идентифицирующих знаков, создания карт. Также он должен предоставлять информацию из инвентарного реестра властям штатов и органам местного самоуправления (ст. 201, ст. 202);
любые действия по использованию федеральных земель, а также планы их землеустройства должны быть открытыми, подлежать общественному обсуждению и согласованию, а землеустроительные мероприятия – гласными (ст. 309).

Провозглашенная земельная политика предусматривает также пересмотр целевого назначения и использования земель, которые до вступления в силу закона 1976 года не были отнесены к какой-либо категории земельного фонда США по классификации государственных земель, действующей ранее.

В отношении федеральных земель, подлежащих использованию в особых целях, разрешается их возможное изъятие. При этом Конгрессом ограничены случаи изъятия земель официальными лицами без проведения определенных мероприятий, установленных в законном порядке. Конгресс также обязал Министра внутренних дел определять и назначать всеобщие правила и процедуры землеустройства, а также структурировать процесс вынесения решений, обеспечивать объективный административный пересмотр ранее принятых решений, а также способствовать быстрому их вынесению.

Кроме этого, Закон о федеральной земельной политике и землеустройстве определил цели и задачи для осуществления государственного землеустройства и землепользования. Согласно Закону, государственное землеустройство в США финансируется государством и должно осуществляться систематически с учетом принципа многократного использования и непрерывной доходности. Отчуждение земель из федеральной собственности, свыше определенной площади (в акрах) должно рассматриваться Конгрессом США.

Характеризуя данный Закон, следует отметить, что он включает в себя 7 частей, содержащих в общей сложности 60 статей.

При этом в первой части закреплены основы земельной политики США, а также термины и определения. Так, указано что:

1) федеральной земли должны оставаться в собственности США, исключениями является их передача в частные руки соответствующая интересам государства и осуществленная на основании землеустроительных решений;

2) все эти земли подлежат инвентаризации;

3) федеральные земли могут быть изъяты или может быть изменено их назначение (класс). При этом Конгресс США устанавливает пределы, в рамках которых представитель исполнительной власти может изъять земли без создания дополнительного законодательного акта;

4) применяя законы о государственной земле и осуществляя властные мероприятия в рамках этих законов, Министр внутренних дел обязан устанавливать комплексные правила и нормы землепользования и землеустройства, принимая во внимание общественное мнение; а также структурировать судебные решения, чтобы гарантировать соответствующее участие третьих лиц, объективную внутреннюю проверку и быстрое принятие соответствующих судебных решений;

5) осуществляется судебный надзор в сфере дел о государственных землях;

6) управление землями должно основываться на стремлении к их многократному использованию и получению стабильно высокого уровня урожайности;

7) управление земельными ресурсами подразумевает защиту научных, исторических, экологических, воздушных, водных, археологических и иных ресурсов и ценностей; сохранение, по возможности, общественных земель в их естественных условиях, поддержание среды дикой природы и содержания домашних животных, а также учет возможностей и потребностей людей;

9) использование принадлежащих США земель является платным (плата поступает в казну государства);

10) отчуждения федеральной земли (и наоборот – приобретения земли в собственность США) возможно лишь на основе закона и соответствовать предписаниям определенного департамента или агентства (кроме того Конгрессом могут быть рассмотрены случаи превышения установленного предела размеров (площадей) земельных участков);

11) в отношении территорий с серьезными экологическими проблемами должны незамедлительно приниматься соответствующие постановления;

12) управление земельными ресурсами должно учитывать потребность страны в источниках полезных ископаемых, пищи, древесины и волокон, получаемых на государственных землях;

13) в случае освобождения федеральных земель от государственного и местного налогообложения Федеральное правительство должно компенсировать штатам и местным органам власти связанные с этим расходы.

Вопросы, связанные с землеустройством, регулируются второй частью данного Закона (Землеустройство: приобретение и передача земли), включающей в себя 15 статей. Это нормы о:

— инвентаризации и идентификации земель (в США ведется реестр всех общественных земель, а также их ресурсов и других ценностей);

— планировании использования земли (о разработке планов землеустройства);

— продаже участков общественных земель (кроме земель Национальных заповедников);

— изъятиях земельных участков и их процедуре;

— приобретении в состав федеральных земель (земель Национальной лесной системы) новых земель или прав на них – посредством покупки, обмена, пожертвований или за счет реализации права на принудительное отчуждение частной собственности;

— обмене участками федеральной собственности;

— возможности приобретения участка только гражданами США или корпорациями, подчиняющимися американским законам (одного из штатов или общегосударственным);

— передаче прав собственности на землю, а также о том, что при этом все полезные ископаемые, а также права на их разведку, разработку и вывоз сырья должны оставаться за США (за исключением случаев обмена земли; кроме того, возможна передача прав на полезные ископаемые, принадлежащие США, в нефедеральную собственность, например, если в этой земле нет никаких полезных ископаемых);

— координации с властями штатов – о продаже или иной передаче общественных земель, расположенных на территории штата, уведомляются его губернатор и глава департамента, осуществляющего зонирование земель или другие регулирующие мероприятия в этом районе, – минимум за 60 дней;

— том, что незарегистрированные земли по решению Министра внутренних дел становятся общественными землями США. Причем передача любого такого участка может быть осуществлена без проведения землеустроительных работ.

— использовании земель общественного значения и зон отдыха;

— землях заповедников и городских территорий;

— лицах, имеющих преимущественное право покупки федеральных земель.

Организационные и процедурные вопросы регулируются частью третьей Закона (18 статей), согласно которой:

— управление использованием, владением и развитием земли осуществляет Бюро по землеустройству, директор которого назначается Президентом страны по рекомендации и с согласия Сената. Кандидат на эту должность должен обладать существенным опытом в управлении природными ресурсами и общественными землями.

— при управлении общественными землями должны предприниматься меры, необходимые для предотвращения деградации земель;

— для осуществления положений данного Закона Министр внутренних дел издает инструкции, может устанавливать оплату за оказываемые услуги в виде взносов, комиссий, сборов и т.п. (за прием и регистрацию заявлений и других документов, касающихся общественных земель, ведение дел и т.п.);

— заключаются контракты на использование воздушного транспорта для аэрофотосъемки, поставка материалов и предоставление услуг до выделения соответствующих средств в целях составления на основе аэрофотосъемки землеустроительных планов и проведения мероприятий по охране ресурсов;

— любой человек, сознательно и преднамеренно нарушающий любую статью данного Закона, подвергается штрафу в размере до одной тысячи долларов и/или тюремному заключению на срок до 12 месяцев;

— из числа людей, представляющих интересы различных групп граждан, создаются консультативные советы (10-15 членов) по проблемам землеустройства или управления общественными землями, расположенными в зоне деятельности такого консультативного совета;

— Министр внутренних дел не позднее 120 дней после окончания финансового года представляет Конгрессу отчет о программах использования общественных земель;

— каждый служащий Министерства внутренних дел и Бюро по землеустройству, действия которого осуществляются согласно данному Закону, и который имел в течение предыдущего календарного года финансовую заинтересованность в виде приобретения права на любую землю (или хотя бы обращался по такому вопросу), обязан ежегодно представлять Министру отчет относительно всех таких интересов. Причем, этот отчет должен быть доступным для общественности.

— осуществляется регистрация участков, отведенных под разработку полезных ископаемых, а также регистрация отказа от прав на землю

— регламентируется порядок распределения и расходования доходов от добычи полезных ископаемых и ряд других вопросов.

Четвертая часть Закона включает в себя 4 статьи, посвященные управлению пастбищами: об особенностях определения стоимости выпаса скота на землях под федеральной юрисдикцией в Западных штатах; об аренде пастбищных земель и разрешении на выпас; О создании Министром внутренних дел и Министром сельского хозяйства консультативных советов по вопросам выпаса.

Пятая часть Закона (11 статей) регулирует вопросы создания и использования полос отчуждения под такими объектами как:

1) водоемы, каналы, котлованы, трубы, трубопроводы, туннели, и другие средства, и системы хранения, транспортировки или распределения воды;

2) трубопроводы и другие системы для транспортировки или распределения жидкостей и газов;

3) трубопроводы, взвесевые и эмульсионные системы, ленточные конвейеры для транспортировки и распределения твердых материалов, а также сооружения для их хранения;

4) системы для генерации, передачи и распределения электроэнергии;

5) системы приема и передачи радио, телевизионных, телефонных, телеграфных и других электронных сигналов;

6) магистрали, шоссе, железные дороги, каналы, туннели, трамвайные пути, вентиляционные шахты, скотопрогоны и другие средства транспортировки;

7) другие необходимые системы транспортировки или иные системы и сооружения, служащие общественным интересам и требующие разрешения на установление полосы отчуждения над, по, под или через соответствующие земли. Это вопросы: разрешения на создание таких полос (и приостановку таких разрешений); долевого участия в строительстве дорог; объединения нескольких полос отчуждения и др.

Частью шестой Закона регулируются вопросы, связанные с областями особого управления, к которым отнесены Национальный заповедник Калифорнийская пустыня, Аляска, так называемый Королевский хребет и другие территории. В этой же части определены формы изучения силами Бюро по землеустройству областей дикой природы.

Седьмая часть Закона содержит 7 статей юридико-технического характера.

Отличительной особенностью регламентации землепользования в США является широкое применение государственных программ, основной источник финансирования которым – федеральный бюджет.

Так более четверти века наиболее масштабной с финансовой точки зрения и по числу участников Программа консервации земель^{^[32]}. В результате ее осуществления удалось добиться, что большинство участвовавших в Программе фермеров (около 60% от общего числа заключенных контрактов) прекратило обработку пахотных земель путем засева их многолетними травами и бобовыми культурами. Еще 23% договоров предусматривали устройство на выводимых из обработки землях культурных сенокосов

Реализация всех этих программ увязана с их научно-исследовательским, консультативным, внедренческим, образовательным и пропагандистским обеспечением.

При реализации этих программ и в других случаях в качесвте видов разрешенного использования участков применяется классификация земель по их значению сельхозпроизводства (таблица 3).

Таблица 3 — Классификация наиболее значимых для сельского хозяйства земель

№ п/п	Виды (категории) земель	Характеристика	Виды разрешенного использования
1	Первая категория (исключительно сельскохозяйственная зона) – лучшие сельскохозяйственные земли	Наиболее пригодные по природным и производственно-технологическим характеристикам для интенсивного сельскохозяйственного производства	Исключительно для сельскохозяйственных целей
2	Вторая категория – уникальные сельскохозяйственные земли	Пригодные для выращивания культур специфической ценности и качества	Под специальные культуры
3	Первая дополнительная категория (Значимые сельскохозяйственные земли в масштабах штата)	Пригодные для ведения сельскохозяйственного производства	Для сельскохозяйственных целей с разрешенным использованием части участков для коммерческого лесоразведения, отдыха городского населения, сельского туризма и др.
4	Вторая дополнительная категория (Сельскохозяйственные земли местного значения)	Ограниченно пригодные для сельскохозяйственного производства (почвы легкого механического состава, склоновые и другие эрозионно-опасные земли)	Возможно изъятие из сельскохозяйственного оборота, консервация, почвозащитное лесоразведение, залужение с сенокошением, нормированный (ограниченный) выпас скота и др.
5	Вспомогательная категория	Не пригодные для ведения сельскохозяйственного производства	Под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов, для городской застройки и др.

В настоящее время распределение по классам обрабатываемых земель следующее. Земли I-го класса занимают площадь в 11,0 млн. га (6,5%), II класс – это земли общей площадью в 75,0 млн. га (44,0%), к III-му классу отнесены 53,0 млн. га (31,1%), на низшие (IV–VIII) классы приходится 31,5 млн. га (18,4%).

Обобщая опыт регламентации сельхозземлепользования в США отметим, что там все это направлено на реализацию земельной политики (является ключевым фактором ее эффективности), которая решает задачи в сфере управления природными ресурсами, достижения рациональности при использовании федеральных земель и их сохраненности. Ее основы были заложены в Декрете о земле от 20 мая 1785 года (Land Ordinance), идеи которого были развиты в Законе о гомстедах (об усадьбах – Homestead Act of 1862), положившем начало государственной землеустроительной службе США (Public Land Survey System). К настоящему времени правовой основой использования, охраны и оборота земель стал Закон о земельной политике и землеустройстве, принятый в 1976 году. Этот Закон устанавливает основные принципы управления земельными ресурсами, позволяющие проводить эффективную земельную политику и ориентированные на многоцелевое использование земель и других природных ресурсов.

Данный закон содержит весьма подробно регламентирующую вопросы землеустройства часть вторую («Землеустройство: приобретение и передача земли»). В ней землеустройство рассматривается как способ регулировать землепользование (наряду с систематическими инвентаризациями земель, установлением или изменением их целевого назначения, судебным надзором и государственным контролем, выплатами за использование общественных земель и их ресурсов и защитой областей с серьезными экологическими проблемами). Именно в ходе землеустройства в США осуществляется планирование землепользования. Причем на основе землеустроительной документации (планов землеустройства) должны осуществляться любые действия, связанные с предоставлением, изъятием, использованием, оборотом земельных участков и территорий, находящихся под управлением федеральных органов власти. Организует весь землеустроительный процесс Федеральное Бюро по землеустройству.

При этом по общему правило переход земельной собственности не может быть осуществлен без землеустройства, а все действия, связанные с использованием федеральных земель и планы их землеустройства должны быть открытыми, подлежать общественному обсуждению и согласованию. Важным законодательным требованием является гласность землеустроительных мероприятий.

Особенностью действующего Закона о земельной политике и землеустройстве является то, что в нем определены национальные интересы в сфере землеустройства и комплексно урегулированы фискальные, правовые, экономические и социальные аспекты земельной политики.

В основе землеустроительных и иных управленческих решений по поводу земли лежат данные регулярных инвентаризаций земель. С 1982 года они проводятся каждые 5 лет и охватывают, практически всю территорию страны, кроме Аляски. Начиная с 2000 года, данные по инвентаризации земель собираются ежегодно, но публикуются с прежней периодичностью – раз в 5 лет.

На федеральном уровне компетенция в сфере управления земельными ресурсами и землеустройства распределена между двумя министерствами:

— Министерством внутренних дел США – его специализированным подразделением Федеральным бюро землеустройства. Сферой его ведения являются федеральные земли. Это земли заповедников, земли, где имеются запасы полезных ископаемых, и др. Работа указанного Бюро является доходной;

— Министерством сельского хозяйства США, которое отвечает за все остальные (нефедеральные) территории.

В европейских странах регламентация использования сельскохозяйственных земель организована примерно также, но в деталях, в акцентировании соответствующей работы это несколько иначе.

Так в ФРГ в качестве основных составляющих в современную систему управления сельскими территориями входят:

– планирование устойчивого развития и землеустройство сельских территорий;

– контроль за землепользованием;

– ведение кадастра недвижимости и регистрации прав на участки. В Германии и ряде других стран континентальной Европы (например, Чехия и Австрия) используется сочетания ведения: 1) поземельной книги и 2) кадастра недвижимости (Grundbuch + Cadastre) – в этом заключается принципиальное отличие от Великобритании и других англоязычных стран (там земельные права защищены системой земельного регистрирования – земельного титула –Landtitling). Поземельные книги, представляют собой государственные реестры, которые ведутся в участковых судах, являющихся судами низшей инстанции. При таких судах существуют поземельные управления, специально уполномоченные на ведение такой книги.

Также в ФРГ имеется институт государственных аттестованных (лицензированных) землемеров (землеустроителей). Само понятие «аттестованный землемер» (Offentlichbestellter Vermessungsingenieur) взникло в 1938 году, когда была введена «клятва (присяга) землемера», устанавливающая для землемера правила его профессиональной практики, (Berufsordnun). Такие землемеры действуют во всех федеральных землях (кроме Баварии). Они не состоят на службе в государственных землеустроительных учреждениях. Но даже не являясь их штатными работниками, они входят в государственной систему землеустройства ФРГ, поскольку занимаются государственным землеустройством и обеспечивают ведение государственного кадастра недвижимости. Для того, чтобы стать таким землемером, нужно иметь гражданство государства – члена европейского Союза, а также соответствовать специальным образовательным требованиям.

Законодательное регулирование сельхозземлепользования представляет собой целостную многоуровневую систему в целом по стране, на уровне федеральных земель и муниципалитетов. Его основой является Конституция ФРГ, согласно которой землеустройство является задачей государства (то есть это федеральная сфера), однако основной объем законодательной работы лежит на законодателях федеральных земель. Впрочем, установление рамок и направлений развития землеустройства возложено на федеральное правительство (ст. 74, §1 и статья 72, §3 Конституции).

К числу основных общефедеральных законов, которые регулируют землеустройство в ФРГ, следует отнести:

— Гражданский кодекс;

— Строительный кодекс (Baugesetzbuch);

— Закон о территориальном планировании землепользования;

— Закон о землеустройстве (Flurbereinigungsgesets; см. – далее);

— Закон о землепользовании (Raumordnugsgesetz) и др.

Для регламентации сельхозземлепользования наиболее важны для последних.

Закон о землеустройстве (Flurbereinigungsgesets) был принят 16 марта 1976 г., а затем неоднократно уточнялся (последующие редакции от 21 июля 1988 г., от 8 августа 1997 г. от 19 декабря 2008 г.). Он включает в себя 13 разделов.

Первый раздел данного закона («Основы землеустройства») содержит 9 параграфов, в которых:

— определены понятие и цель землеустройства – реорганизация земельной собственности в результате землеустроительных мероприятий для улучшения производственных и трудовых условий в лесном и сельском хозяйстве, а также для подъема общей культуры и развития сельской местности;

— охарактеризованы процесс землеустройства и организация управления им — землеустройство проводится на определенной земельной территории соответствующими ведомствами с участием всех землевладельцев и официальных представителей, а также профессиональных представителей сельскохозяйственных органов. Его проведение осуществляется в федеральных землях как особо важное и необходимое мероприятие. Федеральные земли самостоятельно определяют, какие специальные административные органы землеустроительных служб должны быть задействованы в землеустроительных работах и определяют их полномочия. При этом некоторые полномочия федеральные земли могут передать высшим (федеральным) землеустроительным органам;

— определено, что для проведения землеустройства местные землеустроительные службы имеют полномочия в том районе, где предполагаются землеустроительные работы. Но высшие землеустроительные органы могут уполномочить, в виде исключения, другие органы, не относящиеся к данной местности. При проведении же совместных землеустроительных работ землеустроительными органами различных земель координация работ осуществляется на взаимной договорной основе;

— решено, что инициировать проведение землеустроительных работ и определять место проведения могут административные землеустроительные органы, если они считают эти работы необходимыми и соответствующими интересам участвующих сторон, при этом решение должно быть обосновано;

— решен вопрос об оповещении участвующих сторон и ознакомлении заинтересованных официальных лиц. Так, все землевладельцы, участвующие в проведении землеустроительных работ, должны быть оповещены перед их началом, в том числе о предстоящих расходах, а официальные представители сельскохозяйственных органов, компетентные представители планирующих органов, община, а также прочие ответственные лица должны представить свое мнение по поводу предстоящих работ. Также в известность о запланированных землеустроительных работах должны быть поставлены центральные федеральные власти земель, общины и союзы общин, а также другие официальные представители;

— определено, что решение о выполнении запланированных землеустроительных работ должно быть официально объявлено;

— установлено, что к территории, на которой проводится землеустройство, относятся все расположенные на ней земельные участки (если только они не исключены по каким-то особым причинам), и эта территория может охватывать одну или несколько общин или часть общин. Причем указанная территория должна быть определена таким образом, чтобы цель проведения землеустройства была достигнута с максимальными результатами. При этом эта территория при необходимости может быть незначительно изменена – это компетенция местных землеустроительных организаций; об этих изменениях необходимо делать предварительные оповещения и при этом в известность должны быть поставлены только землевладельцы;

— допускается приостановка проведения землеустроительных работ, а если они в результате непредвиденных обстоятельств станут нецелесообразными, то землеустроительные организации могут распорядиться об их прекращении.

Второй раздел Закона о землеустройстве («Участвующие стороны и их права») содержит 56 параграфов, объединенных в 5 частей.

Часть 1 данного раздела характеризует участвующие в процессе землеустройства стороны. Это:

— владельцы земельных участков, на территории, где проводится землеустройство, а также землевладельцы, обладающие правом наследования земельных участков (непосредственные участники процесса);

— общины и союзы общин, на территории которых находятся земельные участки, затрагиваемые землеустроительными работами; другие представители государственных правовых органов, в введении которых находится земля для общинных и государственных сооружений; водные и земельные союзы, которые относятся к земельным территориям, где будет происходить землеустройство, и интересы которых будут затронуты землеустроительными работами; получатели новых земельных участков и правовладельцы, которые находятся на территории, на которой проводится землеустройство или правовладельцы участков, имеющие ограничения в правовом владении или использовании этих участков; собственники земельных участков, которые не относятся к территории, где будет происходить землеустройство, но которые тоже должны нести расходы в связи с землеустройством и обязаны участвовать в создании межевых знаков на границах территорий, где будет проводиться землеустройство – все они признаются косвенными участниками процесса.

Установление непосредственных и косвенных участников процесса землеустройства возложено на местные землеустроительные организации. При этом решающим фактором для установления участвующих лиц являются записи в земельной книге. Если же собственник не определен в поземельной книге, то в качестве участвующего лица на правах собственника выступает владелец участка. Также местные землеустроительные организации имеют право подтверждать собственность или другие права на земельные участки, где будет проводиться землеустройство. Эти права подтверждаются официальным документом или свидетельством, выдаваемым общиной, в котором подтверждается право собственности.

Что касается иных участвующих в процессе землеустройства лиц, которые не подходят под описанное выше, то они должны быть вызваны официальными лицами на основании официальных заявлений в течение 3-х месяцев. Права, которые не подтверждаются земельной книгой, и необходимы для участия в землеустроительном процессе, должны быть заявлены в местные земельные организации. В случае задержки подачи заявления в установленные сроки, заявитель не может участвовать в процессе землеустройства.

Землеустроительные организации сообщают ведомству, которое ведет записи в земельной книге, а также ведомству, отвечающему за ведение кадастра недвижимости, о порядке проведения землеустройства и о земельных участках, включенных в процесс землеустройства (а также об изменении территорий, где будет проводиться землеустройство или о прекращении процесса землеустройства), о времени вступления в новые правовые отношения, а также об окончательном решении.

В свою очередь ведомство, которое ведет записи в земельной книге, должно предоставить в местные землеустроительные организации информацию, где будет проходить процесс, а также сообщить о всех записях, которые в период землеустроительных работ были внесены или будут вноситься в земельную книгу, в том числе все сведения о земельных участках, включенных в процесс землеустройства и граничащих с объектом землеустройства. Местные землеустроительные организации уведомляют о внесении в книгу новых владельцев земельных участков, граничащих с территорией, где будет проходить процесс землеустройства, а также об обозначении участков, граничащих с этой территорией. Также ведомство, отвечающее за ведение кадастра недвижимости, должно уведомить местные землеустроительные организации до окончания работ обо всех текущих записях, которые были внесены в период процесса землеустройства для подтверждения наличия соответствующих земельных участков в кадастровой книге недвижимости.

Что касается лиц, которые наследуют земельные участки, расположенные на территории, где будет проводиться землеустройство (правопреемники), то они должны заявить о своих наследственных правах до проведения землеустройства. Эти требования относятся также к другим лицам, которые в результате правообладания становятся участвующими в землеустройстве лицами.

Часть 2 данного раздела регламентирует деятельность обществ, в которые входят лица, участвующих в проведении землеустройства.

Такие общества участвующих лиц образуются после решения о проведении землеустройства и являются официальными юридическими лицами. Они находится под контролем местных землеустроительных организаций, которые в результате ревизии подтверждают, что общество участников действует в рамках закона.

Задачей таких обществ является ведение общих дел, участвующих в проведении землеустройства. Общества должны участвовать в строительстве новых сооружений и поддерживать их в порядке, проводить необходимые мероприятия по улучшению почвы, собирать взносы для проведения землеустроительных работ, а также выполнять различные вспомогательные и предварительные работы, необходимые для проведения землеустройства. Общества могут назначать компетентных лиц для руководства проведением землеустроительных работ. При этом таким обществам федеральные земли могут передавать ряд полномочий, которые по закону относятся к компетенции местных землеустроительных организаций.

Общество участников может регулировать свои полномочия с помощью устава, который утверждается на общем собрании общества участников путем голосования при наличии большинства голосов от присутствующих на собрании. Устав должен быть одобрен местными землеустроительными организациями. Правление общества выбирается из его членов, количество членов правления общества определяют местные землеустроительные органы (порядок собрания участников землеустройства, выборов членов правления общества и их отзыва достаточно подробно регламентируется в §§ 21-23 Закона о землеустройстве).

Правление ведет все дела общества участников. Местные землеустроительные органы должны постоянно информировать его о ходе землеустроительных работ, а также обсуждать с ним важные общественные проблемы. Члены правления являются официальными представителями. Вопрос о том, нужно ли им выплачивать компенсацию за проделанную работу и в каком размере, определяют местные землеустроительные органы. Соответствующие расходы возлагаются на общество участников.

Обязательства и гарантии по взносам и по ссуде при проведении землеустройства обеспечиваются земельными участками, расположенными в пределах проектируемого объекта, на котором проводятся землеустроительные работы. Взносы и ссуды, предоставляемые владельцам отдельных земельных участков, рассчитываются пропорционально долевой стоимости отдельных земельных участков в общей территории, на которой проводятся землеустроительные работы. Взносы участников процесса землеустройства могут быть в виде денег, вещей, услуг или в другом виде, если эти взносы соответствуют интересам участвующих. Они должны вноситься в соответствии со стоимостью новых земельных участков, если в землеустроительном плане не предусмотрены другие варианты. В том случае, когда величины взносов еще не установлены, то предварительные размеры взносов должны установить местные землеустроительные организации. Также в исключительных случаях местные землеустроительные организации могут освободить отдельных участвующих лиц, от внесения взносов полностью или частично с взиманием этих взносов с других участвующих лиц.

Часть 3 данного раздела регламентирует деятельность обществ более высокого уровня – союза обществ участников. В такой союз могут объединиться несколько обществ участников – если целесообразно совместное решение возложенных на них задач. Этот союз возникает с момента официального представления устава земельным землеустроительным органам и является официальным органом юридического лица. Объединение обществ в союз и устав должны быть одобрены земельными землеустроительными органами. В союзе образуется правление, которое утверждается большинством голосов на собрании участников (число членов правления определяют местные землеустроительные органы). В том случае, когда выборы не состоялись, а новые выборы могут быть без результата, то земельные землеустроительные органы могут назначить членов правления по согласованию с представителями местного сельскохозяйственного производства.

Союз подлежит контролю со стороны землеустроительных организаций. В том случае, если общества участников, образующих союз, охватывают территории нескольких местных землеустроительных организаций, то союз подлежит контролю со стороны местных землеустроительных организаций. В том случае, если общества участников, образующих союз охватывают территории нескольких земельных землеустроительных организаций, то союз подлежит контролю со стороны земельных землеустроительных организаций. Если же общества участников охватывают территории нескольких федеральных землеустроительных организаций, то такой союз подлежит контролю со стороны федеральных землеустроительных организаций.

Согласно § 26е, несколько союзов могут объединяться для выполнения возложенных на них задач в общество третьего уровня – в сообщество союзов. Вопросы его организации и деятельности схожи с рассмотренными выше применительно к союзам.

Часть 4 данного раздела посвящена методу определения стоимостных показателей процесса землеустройства – для того, чтобы участники этого процесса пришли к общему согласию по вопросу равноценной стоимости земли, необходимо определить стоимость прежних земельных участков.

Определение стоимости происходит таким образом, что учитывается цена всех земельных участков на объекте землеустройства. Для установления размера земельного участка, как правило, определяющим является запись в кадастре недвижимости (§ 30).

При этом согласно § 28, стоимость сельскохозяйственных земельных угодий определяется в зависимости от конкретного целевого использования. При этом каждому владельцу устанавливается своя цена, которая не зависит от удаленности этого участка от населенного пункта или хозяйственного двора. Стоимость же земельных участков под строительными площадками, под строениями и под строительными сооружениями определяется на основе реальной рыночной стоимости объекта (§ 29). Такая рыночная стоимость определятся ценой, которая могла быть получена в тот период времени, которое относится к определению стоимости обычным способом в соответствии с различными параметрами участка, местоположению и другими факторами. Причем для застроенных земельных участков и строительных сооружений рыночная цена определяется отдельно.

Что касается процесса определения стоимости (его метод, обоснование и утверждение результатов, допускаемых исключений), то эти сугубо оценочные аспекты регулируются §§ 31-33 Закона о землеустройстве.

Часть 5 данного раздела устанавливает временные ограничения собственности, действующие от объявления о начале землеустроительных работ до составления землеустроительного плана. Они предусматривают, что:

1) без согласования с местными землеустроительными органами изменение вида землепользования может быть допущено в том случае, если эти изменения относятся к текущей экономической деятельности конкретного хозяйства;

2) строительные сооружения, колодцы, канавы и другие сооружения могут сооружаться, изменяться или ликвидироваться только с согласия со стороны местных землеустроительных органов;

3) фруктовые деревья, ягодные кусты, подпорки для лоз хмеля и винограда, отдельные деревья, полевые и прибрежные кустарники могут быть ликвидированы только в исключительных случаях и с согласия органов охраны природы и сохранения ландшафта, а также с согласия местных землеустроительных органов.

К предварительным работам на земельном участке отнесены обход земельных участков, их обмер и другие работы.

В § 37 определены задачи землеустройства и требования к нему:

— проектируемый объект землеустройства должен быть заново переустроен с учетом структуры ландшафта с максимальным учетом интересов участвующих сторон, а также структуры сельскохозяйственного производства и экономического развития с целью улучшения структуры региона. При этом должны быть устранены недостатки в расположении отдельных составляющих частей земельных участков (чересполосица, вклинивание, изломанность границ). Они должны быть организованы в соответствии с новыми экономическими принципами, то есть принять более рациональные формы, соответствующие их расположению и величине.

— при выполнении программы по землеустройству необходимо создавать новые дороги, совершенствовать и улучшать гидротехнические и другие общественные сооружения, провести почвозащитные и почвоулучшающие работы, а также мероприятия, направленные на сохранение ландшафта. Все работы и мероприятия должны проводиться с целью подъема и экономического развития хозяйств, уменьшения затрат труда и облегчению ведения хозяйства. Одновременно могут быть проведены мероприятия по обновлению села путем создания плана застройки, а также с помощью других мероприятий с привлечением местных землеустроительных органов;

— местные землеустроительные органы должны соблюдать требования региональной планировки, защиты окружающей среды, охраны природы, сохранения ландшафта, охраны памятников, сохранения пространства для проведения свободного времени и досуга, учет интересов водного хозяйства, включая водоснабжение и водосбросы, проблемы рыболовства, охотоведение, энергоснабжение, общественный транспорт, сельскохозяйственные поселения, малые поселения, огородные участки. В плане проведения этих мероприятий необходимо уделять внимание оформлению общего вида местности и ландшафта с учетом перспективы использования горных разработок и сохранения минеральных запасов сырья;

— изменение естественных вод возможно только по водохозяйственным причинам с обязательным привлечением экспертов, при этом не должны учитываться какие-либо технические причины. Местные землеустроительные органы составляют общие принципы для новой организации объекта землеустройства совместно с профессиональными представителями сельского хозяйства и участвующими ведомствами, и организациями. Такие принципы учитывают сохранения ландшафта и требования организации планировки территории и градостроительства.

При проектировании объекта землеустройства существующие общественные сооружения (дороги, улицы, гидротехнические и другие сооружения) могут быть изменены или перемещены. Для государственных же сооружений, которые служат целям общественного транспорта или других общественных интересов как, например, государственные дороги, улицы, сооружения, железнодорожный транспорт, трамваи и прочие предприятия общественного транспорта, сооружение водоснабжения, энергоснабжения, канализация, противопожарные сооружения, спортивные и игровые площадки, сооружения по охране природы и сохранению ландшафта, места проведения отдыха, в процессе землеустройства земля представляется в ограниченных размерах.

Что касается земельных взносов (паев), необходимых для сооружения общественных и государственных объектов, то все участники должны вносить пропорционально стоимости их прежних участков по отношению к стоимости всех земельных участков объекта землеустройства, с учетом наличия сооружений, существующих к началу землеустроительных работ. При наличии сооружений на старом участке, на новых площадях, в порядке компенсации, возводятся аналогичные сооружения или добавляется дополнительная земля из избытка площадей, полученных в результате проведения землеустройства. В случае необходимости земля может компенсироваться отдельно расположенным участком. Таким же образом покрывается недостаток земли при новом обмере в результате проведения землеустройства. Доли, внесенные участниками, могут быть увеличены для решения не предусмотренных проблем при неправильной форме земельных участков или при их выравнивании. Местные землеустроительные органы могут для уменьшения нагрузки на малоимущих участников землеустройства, освободить их, в исключительных случаях, от внесения пая на строительство общественных и государственных сооружений за счет других участников землеустройства частично или полностью.

Местные землеустроительные органы составляют план согласования для нового упорядочения объекта землеустройства, совместно с правлением общества участников, для общественных и официальных сооружений, с учетом изменения, переноса и создания новых общественных дорог и улиц, а также гидротехнических, почвоулучшающих сооружений и сооружений по охране ландшафта. Такой план должен быть согласован с представителями официальных властей, включая официальных представителей сельского хозяйства, и утвержден региональным землеустроительным органом. Изменения в него должны быть внесены и объявлены в определенные сроки для избежания задержек при проведении работ.

На общество участников землеустройства возложена обязанность по возведению общественных сооружений (если другие организации не берут на себя это строительство). Такие сооружения могут быть построены до проведения плана землеустройства, то есть до составления плана создания новых общественных дорог и улиц, а также гидротехнических сооружений и плана сохранения ландшафта. Эти сооружения передаются обществу участников в результате реализации плана землеустройства и общество должно обеспечить уход за этими сооружениями, если нет особых предписаний по правовому регулированию. При согласии общин общественные сооружения передаются им.

Собственники земельных участков, которые не относятся к объекту землеустройства, но которые, благодаря сооружениям, получают существенные преимущества, могут после реализации плана землеустройства принять на себя часть расходов по эксплуатации общественных сооружений. Доля расходов рассчитывается совместно с эксплуатирующими организациями, отвечающими за общественные сооружения. Она погашается так же, как общая компенсация за земельные участки, для которых проводились работы по строительству общественных сооружений.

Согласно § 44 Закона о землеустройстве каждый участник землеустройства имеет возможность за свои земельные участки получить компенсацию в виде земельных участков одинаковой стоимости. При возмещениях (компенсациях) в виде земельных участков должны учитываться экономические и производственные интересы всех участников с учетом их взаимных отношений, а также все факторы, имеющие существенное влияние на урожайность и эффективность использования земельных участков. В частности, для таких возмещений (компенсаций) по возможности нужно использовать земельные участки максимальной величины. При этом новый участок должен соответствовать старому по всем параметрам, то есть по свойствам, по виду землепользования, по качеству почвы, по отдаленности от поселений и хозяйственных дворов. Кроме того, новый участок в основных чертах должен соответствовать современным хозяйственным и экономическим критериям землепользования.

При компенсациях в денежном эквиваленте, необходимо, чтобы компенсируемые земельные участки имели хорошие подъездные дороги и в случае их отсутствия необходимо эти дороги создать. Аналогично, нужно сделать кюветы, если они отсутствуют.

В случае, когда в результате возмещения (компенсации) требуется полное изменение структуры хозяйствования, то все изменения должны приниматься в полном согласии со всеми участниками.

В том случае, когда отдельные части объекта землеустройства в результате особых мероприятиях и при существенном вложении средств в землеустроительный процесс были улучшены и стоимость этого участка значительно возросла, то в основу размера возмещения должно быть положено повышение стоимости.

Отдельно регулируется (§ 45 – требуется согласие собственников, природоохранных органов, религиозных организаций и т.п.) изменение особых земельных участков, к которым отнесены следующие земли и территории:

1. Земли под хозяйственными дворами.

2. Земли под строениями.

3. Парковые сооружения.

4. Природные памятники.

5. Охраняемые ландшафты и части ландшафтов.

6. Озера, рыбные пруды и места разведения рыб.

7. Гидротехнические сооружения и объекты, служащие производственным целям (например, мельницы).

8. Спортивные сооружения.

9. Сады и садовые участки.

10. Кладбища, отдельные захоронения и памятники.

11. Сооружения, обслуживающие общественный транспорт, защитные сооружения от наводнений, объекты общественного водоснабжения и энергоснабжения, а также очистные сооружения и канализация.

12. Минеральные источники с прилегающими к ним земельными участками.

13. Сооружения для добычи песка и глины, если они давно разработаны и имеют места складирования, которые находятся под наблюдением органов горнорудной промышленности.

Земельные участки объекта проведения землеустройства, которые ранее находились в общественной собственности, могут быть разделены. § 48 установлено, что общественная собственность может быть разделена на отдельные земельные участки, если это соответствует интересам участников и его целям, или могут быть образованы новые формы собственности.

Отдельно регулируется вопрос об упразднении прав на землю при проведении землеустройства (§ 49). В том случае, когда этого требуют цели землеустройства, права на использование земельных участков могут быть ограничены или отменены. В случае необходимости сохранения прав, права пользования компенсируются землей, аналогичными правами или деньгами (если компенсация землей не совпадает с целями землеустройства). Что касается случаев, когда в результате прекращения прав возникает уменьшение стоимости прежнего земельного участка, то это учитывается при компенсации стоимости только в тех случаях, когда это уменьшение стоимости является значительным.

Вопросы возмещения (компенсации) за насаждения, строительные и другие сооружения урегулированы в § 50 Закона о землеустройстве. Согласно нему фруктовые деревья, ягодные кусты, подпорки для лозы хмеля, культурные памятники, а также деревья, кустарники и прочие насаждения, сохранение которых необходимо по причине защиты природы или сохранения ландшафта, или по другим причинам, должны сохраняться новым собственником земельного участка. Эти насаждения компенсируются преимущественно в виде денежных выплат новому хозяину со стороны общества участников, которое, в случае необходимости, может потребовать от нового собственника земельного участка возмещения убытков при нарушении им обязательств по сохранению насаждений. Однако денежные компенсации не предусматриваются для неплодоносящих, одичавших и вновь посаженных деревьев, а также для ягодных кустарников и подпорок для лоз, которые подлежат восстановлению заново. Старый владелец должен убрать эти объекты. При этом федеральные земли могут определить, что фруктовые деревья, ягодные кусты, подпорки для лозы хмеля должны быть ликвидированы, если этого требуют интересы проведения мероприятий по улучшению почвы и повышения урожайности.

За другие части (принадлежности) земельных участков, в особенности за строения, прежним владельцам или другим правообладателям выплачивается компенсация.

Каждый участник землеустроительных работ может, по своему усмотрению, вместо земли получить полностью или частично денежную компенсацию (§ 52 – отказ от земельной компенсации). Его согласие на это должно быть оформлено в письменном виде и не может быть отозвано, если оно уже поступило в местные землеустроительные органы.

Вопросы выплаты денежной компенсации урегулированы в § 53. Когда участник полностью или частично получил выплату денежной компенсации и согласен с размерами этой денежной компенсации, то она должна быть выплачена до утверждения плана землеустроительных работ, как только запрет на распоряжение земельным участком занесен в земельную книгу. После выплаты денежной компенсации нельзя требовать ее изменения.

Если же земельный участок обременен правами третьих лиц, то компенсации владельцам должны выплачиваться после вычета стоимости этих прав. Личный долг владельца, лежащий в основе этих прав, может быть выплачен поселковыми властями или общественными организациями без одобрения кредитора. Взятие на себя этого долга действительно только при ссылке на кредитора. После этого поселковые власти или общественные организации обязаны погасить долг собственника перед кредиторами.

Резервные земли, которые образовались в результате денежной компенсации собственникам, могут быть использованы в ходе выполнения плана землеустроительных работ для землепользования, заселения и других целей (§ 54).

В том случае, когда местные власти являются участниками землеустроительных работ, то земля, переданная им в качестве компенсации, может быть передана одному или нескольким жителям поселка, на территории которого проводится землеустройство. При этом местные землеустроительные органы могут разделить участки местных поселковых организаций, полученные в результате компенсации, между отдельными жителями поселка в соответствии со стоимостью, определенной в процессе землеустроительных работ. Кредитор не имеет права возражать против такого распределения. После наступления нового правового состояния, жители, получившие в результате компенсации участки от местных поселковых организаций, несут персональную ответственность, в основе которой лежит ипотека (закладная), в зависимости от размера полученной земли. Права кредиторов по отношению к бывшему должнику погашаются (§ 55).

Раздел 3 Закона о землеустройстве регламентирует вопросы, связанные с разработкой и реализацией плана землеустройства.

Согласно § 56 перед его составлением местные землеустроительные органы проводят, если это необходимо, ревизию существующих межевых знаков по границам объекта землеустройства. Также они могут потребовать от владельцев участков установки (наличия) соответствующих межевых знаков, которые ограничивают объект землеустройства.

Перед началом процесса землеустройства все участники должны высказать пожелания по форме компенсации в виде земли или денежной компенсации. (§ 57).

Результатом процесса землеустройства является составленный местными землеустроительными органами план землеустроительных работ. Этот план состоит из дорожного плана, плана гидротехнических сооружений, природоохранного плана. В этот план включаются общественные и государственные сооружения, а также старые земельные участки. Одновременно должен быть отрегулирован процесс правовых отношений. В землеустроительном плане должны быть обозначены землевладельцы, внесенные в земельную книгу (или задействованные вместо них другие правообладатели). Этот план утверждается региональными землеустроительными органами (§ 58)

Вопросам информирования заинтересованных лиц о землеустроительном плане посвящен § 59, согласно которому:

— план землеустройства необходимо довести до сведения участников. Новое распределение земельных участков необходимо разъяснить на местности всем участникам процесса землеустройства;

— противоречия, возникающие в результате знакомства с планом землеустройства на местности, должны быть устранены участниками землеустройства в определенный срок (сняты в процессе переговоров). При этом все официальные оповещения должны быть разосланы в течение двух недель;

— каждому участнику предоставляются выдержки из землеустроительного плана, где представлена информация по его участку и площади с указанием стоимости, а также соотношение стоимости внесенного им земельного пая по отношению к величине компенсации. Выдержка должна включать в себя сроки согласования. При рассмотрении претензий на официальном уровне, эти выдержки представляются за две недели до принятия окончательного решения;

— федеральные земли могут принимать письменные претензии в течение двух недель после окончания срока проведения землеустроительных работ. Рассмотрение ими таких претензий регулируется § 60 (так, должны быть лишь обоснованные претензии).

Что касается выполнения землеустроительного плана, то эти вопросы урегулированы частью первой данного раздела, согласно которой:

— после утверждения землеустроительного плана местные землеустроительные организации дают распоряжение о его выполнении. После чего наступает новое правовое состояние, предусмотренное новым землеустроительным планом вместо старого (§ 61);

— передача во владение новых земельных участков осуществляется в процессе перехода в новое состояние, при этом переходном периоде правление общества участников должно отчитываться перед местными землеустроительными органами, которые регулируют все отношения в переходный период. Обо всех проводимых в переходный период мероприятиях информируются правления общин, на территории, где проводится процесс перехода в новое состояние. Также ставится в известность правление общества участников, которое информирует всех участников и осуществляет контроль за проведением всех землеустроительных мероприятий. Вся информация должна быть доведена до сведения официальных заинтересованных лиц (§ 62 – Ознакомление с порядком выполнения землеустроительных работ);

— предварительные распоряжения о проведении землеустройства может быть отдано до разрешения всех споров и претензий, если землеустроительные органы оставляют все претензии на рассмотрение местных землеустроительных органов (так как процесс рассмотрения этих претензий региональными властями может привести к значительному увеличению срока проведения землеустроительных работ и причинить значительный материальный ущерб – § 63);

— местные землеустроительные органы могут изменить землеустроительный план или дополнить его после распоряжения о проведении работ, если этого требуют общественные интересы или появились новые экономические и хозяйственные требования участвующих сторон, которые не были выявлены ранее, а также при сообщении о каком-либо судебном решении (§ 64).

Часть вторая данного раздела регулирует вопросы предварительного введения в право собственности, согласно ней:

— участники могут быть введены в право собственности, если их границы установлены на местности и окончательно установлена площадь и стоимость земельных участков, а также соотношения компенсации в зависимости от внесенного за каждый участок пая. Предоставление новых земельных участков доводится до сведения участников и по договоренности с ними организуется просмотр на конкретной местности. При этом распоряжение о предварительном введении в право собственности могут дать местные землеустроительные органы, но при этом предписания параграфа (§ 65 – Предпосылки предварительного введения в право собственности)

— передача владения, управления и использования земельных участков новому владельцу происходит в результате перераспределения участков в переходный период. Процедура предварительного введения в право собственности заканчивается после выполнения плана, при этом все взносы участников землеустроительных работ должны быть компенсированы (§ 66. Процедура предварительного введения в право собственности, § 67. Денежные возмещения и компенсации).

Отдельно регулируется сохранение прав третьих лиц (часть третья данного раздела). Так, возможна вещная замена при сохранении прав третьих лиц (§ 68) – в случае, когда этого требуют цели землеустройства, права использования земельных участков могут быть ограничены или отменены. Все государственные объекты, находящиеся на этих участках, переходят в форме обременения на новые участки, находящиеся на данной местности. Если компенсация землей распространяются на несколько старых участков и затрагиваются интересы нескольких правообладателей, то местные земельные органы должны определить в какой степени новые земельные участки компенсируют старые земельные участки и в какой степени новые землевладельцы удовлетворены результатами компенсации землей.

Вопросы, связанные с узурфруктом, как правом пользования чужим имуществом, урегулированы в § 69 – временный владелец нового земельного участка должен внести определенную часть взноса, которая причитается с постоянного собственника земельного участка и компенсировать собственнику земельного участка соответствующую часть налогов на другие виды доходов. Аналогично, соответствующими налогами облагаются денежные компенсационные выплаты, которые собственник земельного участка должен внести за часть земельного участка, отданного во временное владение.

В условиях аренды компенсируется разница стоимости между старым и новым владельцами путем увеличения или уменьшения налога на аренду или любым другим способом (§ 70 – Аренда). Причем если арендная стоимость была изменена в результате землеустроительных работ, и эти изменения настолько значительны, что будут существенно затруднять арендатору ведение хозяйства, то условия аренды должны быть отрегулированы в конце текущего арендного года или перед началом землеустроительных работ.

Также в этой части Закона урегулированы вопросы кредиторских прав при денежной компенсации (§ 72), права наследников (§ 73), сохранения вещных прав при денежной компенсации (§ 74), распределения доходов и денежных поступлений (§ 75), сохранение прав третьих лиц при частичной денежной компенсации (§ 76, § 77), а также хранения обществом денежных средств, предназначенных для денежной компенсации (§ 78).

Часть третья данного раздела Закона о землеустройстве содержит 5 параграфов, которые подробно регулируют вопросы исправления по результатам землеустройства данных официальных книг (поземельной книги и строительного плана).

Четвертый раздел Закона о землеустройстве (7 параграфов) содержит так называемые «особые предписания» – о лесных земельных участках, о представлении участков для горнодобывающей промышленности, а также участков большой площади для иных предприятий. Здесь же предусмотрен Упрощенный метод землеустройства (§ 86) для: 1) развития сельскохозяйственной местности, особенно для работ по улучшению аграрной структуры поселений, обновлению села, градостроительным мероприятиям и, особенно мероприятиям по улучшению и охране окружающей среды, охране водной среды и природы, а также для ухода за ландшафтами; 2) устранения недостатков в развитии федеральной земли, которые возникли или могут возникнуть в результате изменения инфраструктуры или других подобных мероприятий; 3) разрешения конфликтов землепользования и 4) проведение необходимой реорганизации и нового упорядочения земельной собственности в малых деревнях, в районах с небольшими общинами, в хуторах и отдельных дворах, а также в общинах, где ранее уже были проведены землеустроительные работы.

Пятый раздел Закона о землеустройстве (13 параграфов) регулирует вопросы, связанные с процессом ускоренного объединения земель. Такое объединение проводится для быстрейшего выполнения целей землеустройства по улучшению условий производства и труда в сельском и лесном хозяйстве при одновременном проведении мероприятий по охране природы и сохранению ландшафта. Ускоренное объединение земель допускается на тех земельных массивах, где отсутствует необходимость прокладки новых дорог и проведения крупных водохозяйственных и гидротехнических работ. Такое объединение земель применяется в том случае, если несколько землевладельцев или сельскохозяйственное профессиональное представительство выступают с инициативой его выполнения. Оно может также быть предпринято для проведения мероприятий по защите природы и сохранения ландшафта в том случае, когда это совпадает с интересами всех землевладельцев и это находит поддержку местных землеустроительных органов. Более простой порядок такого объединения не требует обязательности образования правления общества участников землеустройстве (но это возможно) – тогда все полномочия правления перекладываются на собрание участников, которое выбирает из числа общества участников председателя.

При ускоренном объединении земель вместо землеустроительного плана составляется план объединения земель при этом границы общинных земель не должны изменяться. Принципы такого объединения указаны в § 97. Это:

— объединение всех раздробленных землевладений;

— по возможности все мелкие земельные участки должны быть укрупнены путем обмена или перераспределения;

— сокращение до минимума изменения существующих и вновь прокладываемых дорог, водных площадей, гидротехнических сооружений и мероприятий по улучшению качества почвы.

Важной особенностью ускоренного объединения земель является то, что все расходы по этому процессу несут органы власти федеральных земель (§ 104), тогда как по общему правилу расходы на проведение землеустроительных работ несут их участники (§ 105). При этом проведение ускоренного объединения земель не исключает последующее проведение полноценных землеустроительных работ.

Разделы шестой и седьмой (всего 9 параграфов) регулируют добровольный обмен земельными участками и его сочетание с ускоренным процессом объединения земельных участков.

Согласно § 103а, добровольный обмен земельными участками проводится с целью простого и быстрого улучшения агроструктуры сельскохозяйственных земельных участков, а также в целях охраны природы и сохранения ландшафта. Этим процессом управляют местные землеустроительные органы с учетом добровольного согласия владельцев участков.

Для проведения добровольного обмена земельными участками требуется письменное подтверждение этого обмена, заверенное в местных землеустроительных органах. Предложение может быть отозвано, если заявитель не вызывает доверия или сомневается в возможности осуществления добровольного обмена между участниками процесса. Отказ от этого предложения должен быть обоснован и это возражение должно быть доведено до сведения заявителей.

В § 103e, § 103f и § 103g определены следующие особенности такого обмена: 1) объединение земельных участков должно производиться в максимальной степени, при этом необходимо избегать изменений при прокладке новых дорог, водных и гидротехнических сооружений, гидромелиоративных и почвозащитных мероприятий; дорожные и водные планы не составляются; 2) вместо землеустроительного плана составляется план обмена участками, который должен быть доведен до сведения всех землевладельцев, участвующих в обмене; 3) местные землеустроительные органы выясняют надежность и добросовестность партнеров по обмену; 4) обменный план должен быть подписан заинтересованными лицами.

При достижении соглашения по обменному плану, всем партнерам по обмену и участвующим правовладельцам представляется официальная выписка из обменного плана. После утверждения обменного плана местные землеустроительные органы должны издать распоряжение о его проведении, которое доводится до сведения правовладельцев в письменном виде или в официальном порядке. В том случае, когда единодушия по обменному плану не достигнуто, добровольный обмен участками невозможен и местные землеустроительные органы должны издать распоряжение об отмене процесса. Все расходы и издержки, необходимые для проведения добровольного обмена земельными участками, возлагаются на партнеров по обмену в соответствии с планом по обмену.

Восьмой раздел Закона о землеустройстве («Расходы») регулирует вопросы возмещения издержки по проведению землеустроительных работ, как отмечено выше, по общему правилу все расходы несет общество участников. В нем же определено, что землевладельцы, участки которых не относятся к объекту землеустройства, но которые в результате проведения землеустроительных работ получают существенные преимущества, должны, в соответствии с землеустроительным планом, внести соответствующий вклад в погашение расходов по проведению землеустройства. Это реализуется в качестве официального налога на земельные участки, которыми они владеют. Местные землеустроительные органы определяют долю издержек с учетом действительных расходов и распределяют эти расходы между соответствующими участками (§ 106).

Также Законом о землеустройстве предусмотрено освобождение от выплат издержек и расходов предприятий, обслуживающих проведение землеустроительных работ, включая такие, которые занимаются исправлением официальных книг и документов (§ 108).

Раздел девятый 9-13 (всего 29 параграфов) регламентируют вопросы процессуальных предписаний при проведении землеустроительных работ (протоколирование переговоров, приглашения, оповещения, способы их доставки, личная явка участников, назначение и отзыв представителей), которые не являются определяющими с точки зрения анализа перспектив развития отечественного института землеустройства.

В то же время весьма полезны в этом отношении нормы десятого раздела («Юридическая поддержка», 11 параграфов), в частности нормы о землеустроительных судах (сенатах), которые должны определять соответствие административных актов и Закона о землеустройстве, а также решать все спорные вопросы, возникающие в процессе землеустройства (причем они должны быть разрешены до окончательного утверждения результатов процесса землеустройства – § 140). Такие органы (сенат по землеустройству при верховном административном суде или судебный орган по землеустройству) должны быть в каждой федеральной земле.

Состав землеустроительных судов следующий: двое судей, трое присяжных, причем председателем является обязательно судья. Все члены суда должны иметь соответствующее землеустроительное образование или быть ответственными работниками землеустроительных организаций со стажем не менее трех лет. Члены суда назначаются компетентными представителями верховной администрации земли, отвечающей за сельское хозяйство, судьи – пожизненно, присяжные (их заместители) – на пять лет. Причем присяжные (их заместители) должны иметь большой опыт работы в сельском хозяйстве, быть владельцами сельскохозяйственных предприятий или, в виде исключения, быть лицами, ранее имевшими хозяйство, но передавшими его другому лицу.

Всеми мероприятиями по подготовке принятия решений руководит председатель землеустроительного суда. В особых случаях он может возложить эти функции на одного из членов суда или назначить, с одобрения региональных землеустроительных органов, государственных чиновников с полномочиями для принятия решения и потребовать от них высказать свое мнение и дать оценку решениям (§ 143).

Если землеустроительный суд признает поданную в него жалобу обоснованной, то он может опротестовать решения административных органов и вернуть дело на повторное рассмотрение (§ 144).

По окончании землеустроительных работ, как это предусмотрено разделами 11-12, местные землеустроительные органы издают постановление о том, что выполнение работ в соответствии с планом землеустройства закончено, и участники не имеют никаких претензий и замечаний по спорным вопросам, которые возникали в процессе землеустройства. Об этом решении объявляется официально (при этом правление общества участников может опротестовать решение об окончании землеустроительных работ перед местными землеустроительными органами – § 149). После чего процесс землеустройства считается законченным, общество участников распускается – если его задачи после завершения работ считаются выполненными. В частности, общество участников остается юридическим лицом в том случае, если после окончания землеустроительных работ необходимо выполнить обязательства по погашению ссуд. В остальных случаях после окончания землеустроительных работ функции правления общества участников и управление его делами возлагается на местные землеустроительные органы и контролирующие органы общины.

Согласно § 150 полномочия по сохранению землеустроительной документации возложены на общины и органы надзора. Это следующие виды документации: 1) изготовление карт нового распределения земель; 2) перечень новых земельных участков, общественных и государственных сооружений с картографическим описанием; 3) общий землеустроительный план; 4) Копии постановлений о прекращении работ.

Заключительный тринадцатый раздел Закона о землеустройстве носит юридико-технический характер.

Как отмечено выше, опыт ФРГ ценен, в том числе и по причине ее федеративного устройства. Поэтому рассмотрение общефедерального законодательства в сфере землеустройства будет дополнено анализом Закона земли Гессен о кадастре недвижимости и топографо-геодезической съемке (от 2 октября 1992 г.). Этот закон включает в себя 8 разделов и 26 параграфов. Большая часть его норм регулирует вопросы ведения кадастра (они будут рассмотрены весьма кратко), но часть из них связана с землеустроительными работами в отношении земельных участков.

Недвижимостью в §1 определены земельные участки, здания и права на них. При этом кадастр недвижимости должен давать информацию о недвижимости согласно юридическим, административным, экономическим и экологическим требованиям. Он должен служить основой информационной системы о земельных участках (земельной информационной системы). Также согласно Положения о поземельной книге такой кадастр является ведомственным списком земельных участков.

Единицей кадастра недвижимости является земельный участок (периметр) в виде геометрически замкнутого участка земной поверхности, определение (выявление) которого основано на межевании (на кадастровой съемке). Причем для характеристики земельных участков сельскохозяйственного использования и их урожайности используются законодательно оформленные результаты стоимости земель (§2).

Согласно §3 кадастр недвижимости должен постоянно обновляться (подвергаться мониторингу), а все новые данные кадастра недвижимости, имеющие важность для землеустроительных отделений и финансовых органов, должны быть предоставлены соответствующим органам.

Данные кадастра недвижимости и поземельной книги должны соответствовать друг другу по информации о земельных участках, их площади, владельцах и уполномоченных ими лицах (§5).

Требования к границам земельных участков (§7, §11) следующие:

1) они должны быть обозначены межевыми знаками (если не проходят по контурам зданий, стен или недостаточно различимы другим путем);

2) их обозначение проводится при поступлении заявления, оно может быть произведено и без заявления, если недостатки в обозначении устанавливаются во время проведения кадастровой съемки или определения координат углов здания в непосредственной зависимости от границ земельных участков. Оплачивает эти работы владелец земельного участка на момент съемки;

3) в случае их установления судом, они обозначаются при поступлении судебного заключения в управление кадастра;

4) устанавливаемые правовыми актами границы земельных участков обозначаются во время первичной съемки.

5) с результатами их установления и обозначения задействованных лиц знакомят в письменной форме (заключение об установлении и обозначении границ). В зависимости от района и количества задействованных лиц эти результаты могут быть опубликованы в прессе или обнародованы на собрании.

Если у земельного участка в результате частного договора, наносов, затопления или по другим причинам изменились границы, то владельцы земельного участка или прав на него должны с помощью геодезических служб ведомств за свой счет провести необходимую кадастровую съемку для обновления данных кадастра недвижимости. Если это не выполняется по истечении срока, установленного учреждением кадастра, то оно может само выполнить съемку или поручить это другой организации (§19). Аналогичным образом решен вопрос о вновь построенном здании или таком, конфигурация которого изменилась.

В современной ФРГ основным документом, определяющим развитие территории муниципальных образований (коммун), являются Планы использования земель, принимаемые на уровне коммун. На основании таких планов и проектов землеустройства происходит формирование новых земельных участков (например, за 2002 год их было сформировано около 230 тыс.)^{^[33]}.

Завершая краткий анализ отечественного и зарубежного опыта в части определения регламентов использования селькохозземель следует отметить, что укрупненно, вне зависимости от характера земельных правоотношений тех или иных стран, – это 1) комплексные законодательные регуляторы и 2) землеустроительно-проектировочные решения. При этом опыт большинства стран «проигрывает» советскому государственному землеустройству, но текущий уровень отечественной землеустроительной обеспеченности сельскохозяйственного землепользования значительно отстает от развитых стран.

Глава 3 Разработка основных теоретических положений по структуре и содержанию регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительного обеспечения земель сельскохозяйственного назначения, с учетом требований по охране сельскохозяйственных земель и повышению плодородия почв

3.1 Правовая основа установление структуры и содержания регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

Правовая охрана почв и меры по воспроизводству их плодородия тесно переплетены с правовой охраной земель. Поэтому соответствующие вопросы регулируются не только специальным законодательством^[34], но и нормами Земельного кодекса РФ. Кроме того, более 25 лет, как земельные участки признаны недвижимостью – имущественной ценностью, поэтому к сделкам с землей, можно применять и нормы гражданского права, а соответственно и механизмы гражданско-правовой защиты прав (в т.ч. на землю).

Что касается непосредственно почвоохранного законодательства, то оно выступает с одной стороны в качестве отдельной ветви земельного права, а с другой стороны является одним из подразделов экологического права. Кроме того, нормы об охране почв должны присутствовать также в законодательстве о капитальном строительстве и недрах (о разработке полезных ископаемых) – когда происходит нарушение земель. В качестве правовой гарантии соблюдения экологических норм, строительных подрядчиков следовало бы признавать временными землепользователями в отношении тех земель (почв и вод), которые заказчики предоставляют им для проведения работ.

Действующие законодательные акты, регулирующие земельные отношения, не разграничивают текущие и капитальные мероприятия, направленные на защиту почв от эрозии. Между тем, такое деление важно и с финансово-экономической стороны, и по своим юридическим последствиям – особенно в тех случаях, когда земля сдается в аренду. Кроме того, повысить плодородие земель позволяют меры по защите почв от эрозии, поэтому правовое регулирование почвозащитных работ целесообразно осуществлять в одном ряду с мелиоративными работами. Те и другие должны быть составными частями землеустроительных проектов; в организационном плане устройство сельскохозяйственных земель нельзя отрывать от проектирования мелиоративных и противоэрозионных работ.

В советский период охрана сельскохозяйственных земель с правовой стороны была обеспечена лучше, чем в настоящее время, поскольку передача их под застройку была обусловлена рядом дополнительных (по сравнению с действующими нормами) административных и экономических препятствий. Так, перевод сельскохозяйственных земель в другую легальную их категорию требовал в ряде случаев согласия Совета Министров СССР. Независимо от этого, ведомство, претендующее на застройку сельскохозяйственной земли, вносило в бюджет соответствующей союзной республики определенную сумму, которой (по идее) должно было хватить, чтобы превратить некую неудобную площадь, располагающуюся в пределах той же республики, в сельскохозяйственную землю, равноценную той, что была потеряна. Тогда правовое вмешательство государства в процессы охраны почвы было представлено в фундаментальном документе – в постановлении Совета Министров СССР от 2 июня 1976 г. № 407 «О рекультивации земель, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ». В Российской Федерации этому акту соответствует постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», в котором названный выше документ – постановление Совета министров СССР 1976 г. № 407 получил некоторое развитие. Однако за более чем 20 лет этот документ не изменялся (несмотря на кардинальные изменения в системе земельных отношений).

Отдельно следует обратить внимание на неоптимальность формулировок и подходов, предусмотренных критериями существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения (утв. постановлением Правительством Российской Федерации от 22 июля 2011 г. № 612), которые признают существенным снижением плодородия лишь такую ситуацию, когда в сторону ухудшения изменятся числовые значения не менее трех критериев (снижение содержания органического вещества на 15%; подвижного фосфора или обменного калия — на 25%, а также ухудшение показателей кислотности на 10%), причем, произошедшие по причине нарушения установленных земельным законодательством Российской Федерации требований рационального использования земли^[35].

Произошедшие за последние десятилетия серьезные перемены в земельном хозяйстве страны изменили всю ранее сложившуюся концепцию управления, как публичными землями, так и вновь появившимися частными земельными владениями. Из статьи 9 Земельного кодекса РФ следует, что земельный фонд страны распадается на два обширных класса: на земли, не принадлежащие Российской Федерации, как собственнику, и на земли, принадлежащие Российской Федерации. В отношении не принадлежащих Российской Федерации земель государство имеет суверенные полномочия по регулированию земельных отношений. В отношении земель, принадлежащих России как собственнику, она, помимо своих суверенных полномочий, осуществляет функции собственника наравне с другими земельными собственниками. В области права суверенные полномочия нашего государства должны быть отделены от ее имущественных прав на те земли, которые являются объектами ее права собственности.

Необходимо продолжить и привести к окончанию затянувшийся процесс формального разделения (размежевания) в натуре (на местности) земель, находящихся в публичной собственности, на федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные землевладения. Такое разделение имеет огромное не только финансовое («кому достанутся доходы от земли»), но и хозяйственное значение. В настоящее время процесс разграничения государственной собственности на федеральную и региональную, а также формирования муниципальной земельной собственности все еще продолжается. За последние 5 лет площадь земель, в отношении которых требуется провести разграничение, сократилась на 236,4 млн. га (29,8%). Усредненные темпы разграничения составили 47,3 млн. га в год, что несколько ниже темпов периода 2001-2011 годов (тогда было 70-80 млн. га в год). Площадь земель, в отношении которых предстоит выполнить разграничение, составляет 582,2 млн. га (34% земель в составе земельного фонда страны). В последние годы ускорилось формирование региональной и муниципальной земельной собственности, однако площадь земель, находящихся в федеральной собственности (966,1 млн. га), существенно превышает площади других форм публичной собственности. Это объясняется тем, что исключительно в федеральной собственности могут находиться, например, лесные участки в составе земель лесного фонда (которые составляют 2/3 земельного фонда страны).

Представляется целесообразным, чтобы федеральные и региональные ведомства, которым переданы крупные массивы публичных земель, имели свои специализированные земельные службы. Такое же требование уместно в отношении частных организаций, получивших в своё владение и пользование крупные площади государственных земель (например, ОАО РЖД.)

Ключевым условием обеспечения рационального использования земель и их охраны в сельскохозяйственном производстве, а также воспроизводства плодородия почв является проведение землеустройства и совершенствование соответствующего законодательства.

Основным элементом в советской системе управления сельскохозяйственным землепользованием являлось землеустройство. Наиболее сильной составляющей землеустройства того периода была внутрихозяйственная организация территории – к 1990-м годам соответствующие проекты были разработаны практически для всех колхозов и совхозов. Так, только в 1981-1990 гг. в СССР проекты внутрихозяйственного землеустройства были разработаны для 37831 хозяйств, что довело землеустроенность сельскохозяйственных предприятий того времени до 85%^{^[36]}. Земельная реформа 1990-х годов несколько изменила роль землеустройства: в постсоветской России землеустроители обеспечивали передачу земель в ведение сельских Советов народных депутатов (этими работами было охвачено 26,6 млн. га), формирование специального земельного фонда (общей площадью 15 млн. га) и другие мероприятия, связанные с осуществлением аграрно-земельного реформирования.

Землеустройство последних десятилетий весьма разноаспектно: изучение состояния земель, мероприятия по организации их рационального использования и охраны, установление на местности границ объектов землеустройства, организация рационального использования земли при осуществлении сельскохозяйственного производства (внутрихозяйственное землеустройство). То есть, оно актуально для всех земель (их охрана, установление границ), но именно в сельскохозяйственном производстве востребованы в полном объеме все составляющие разноаспектной землеустроительной деятельности.

Вместе с тем, в последние 10-12 лет произошли (и продолжаются) процессы, умаляющие или снижающие роль и значение землеустройства. Так, из Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» исчез его ключевой вид — территориальное (межхозяйственное) землеустройство; землеустроители перестали заниматься межеванием земельных участков; рассматривается вопрос об отказе от проведения внутрихозяйственного землеустройства. Самое же главное – исключена обязательность проведения землеустройства. Полагаем, что те, кто предлагает еще больше принизить роль землеустройства, исходят из того, что «свою задачу по размещению аграрного производства землеустройство уже выполнило», и достаточно лишь сохранять ранее запроектированные и созданные границы полей и рабочих участков, лесополосы, внутрихозяйственные дороги и т.п. То есть, землеустройство ХХ столетия уже сыграло свою роль (коллективизация, освоение целины, развитие Нечерноземной зоны), и впредь уже не будет необходимости в масштабной организации территории. Но эта позиция не верна — общественное производство развивается, Россия вступила в ВТО (приняв его правила конкуренции и разного рода ограничения), серьезным глобальным вызовом стала задача по импортозамещению, продолжают развиваться природно-антропогенные негативные процессы глобального и локального характера (например, опустынивание, эрозия). Урезать землеустройство при наличии этих глобальных вызовов и рисков в сфере аграрного землепользования (в том числе и качественно новых) абсолютно неверно. Об эффективности внутрихозяйственного землеустройства свидетельствует опыт Белгородской области, где этот вид землеустроительных работ проводился с 2004 по 2014 годы, а после 2014 года в продолжение внутрихозяйственного землеустройства стали разрабатываться и реализовываться проекты адаптивно-ландшафтного земледелия^{^[37]}.

Полностью разрушено проектно-сметное дело в землеустройстве, ранее включавшее в себя научно обоснованную и апробированную на практике последовательность: проекты внутрихозяйственного землеустройства – рабочие проекты (по отношения к отдельным объектам, например, рекультивация нарушенных земель). Именно на основе такой землеустроительной документации должны осуществляться мероприятия по повышению плодородия почв, проектирование противоэрозионных мер, лесополос, прудов. Ведь мировой и отечественный опыт доказывает, что основой повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения и повышения плодородия почв является землеустройство, проводимое в соответствии с проектами^[38].

Это подтверждают и современные разработки, например, реализованные в ООО «Агрохолдинг Ивановский» (Белгородская область). Там именно в результате осуществления проектных мероприятий по землеустройству и внедрению элементов адаптивно-ландшафтной системы земледелия было обеспечено восстановления плодородия почв (баланс гумуса по агрохолдингу составил +2,4 тонны на гектар пашни)^[39].

Землеустроительные проекты являются ключевым элементом консервации земель, позволяющей предотвратить деградацию земель, восстановить плодородие почв и загрязненные территории. Первоочередной мерой законодательного характера, позволяющей законодательно создать условия для охраны и рационального использования земель, а также воспроизводства их плодородия, является улучшение землеустроительного обеспечения, а соответственно – совершенствование законодательства о землеустройстве.

В настоящее время отношения при проведении землеустройства регулируются в основном Земельным кодексом РФ и Федеральным законом «О землеустройстве» (далее – Закон о землеустройстве). Однако комплексного правового регулирования этого важного процесса нет. Землеустроительные аспекты затрагиваются большим числом нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе, это:

— федеральные законы — 81;

— указы Президента Российской Федерации — 8;

— постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации — 87;

— нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти — 93;

— методические и технические документы, содержащие технические условия и требования землеустройства сельских территорий — 205^[40].

Анализ данных законодательных и методических документов показывает, что в связи с упразднением государственной землеустроительной службы, началом создания саморегулируемых организаций в области землеустройства и кадастровой деятельности, возникшим неурегулированным рынком землеустроительных услуг, практически полным отсутствием государственного финансирования землеустроительных мероприятий законодательство в землеустроительной сфере не выполняется, слабо соответствует правоприменительной и землеустроительной практике и подвергается многократным изменениям и дополнениям.

В настоящее время в законодательстве не раскрыто понятие «рациональное использование земель». В действующем ЗК РФ такое использование упомянуто четырежды – в статьях, содержащих нормы о том, что: 1) образование земельных участков не должно приводить к недостаткам, препятствующим рациональному использованию земель (п. 6 ст. 11.9); 2) одной из целей охраны земель провозглашено обеспечение такого использования (ст. 12); 3) установление сервитутов в отношении земель сельскохозяйственного назначения должно учитывать требования, связанные с обеспечением их рационального использования (п. 9 ст. 23); 4) землеустройство включает в себя мероприятия в том числе по планированию и организации рационального использования земель (ст. 68). Кроме того, согласно ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации^{^[41]} (в ред., действовавшей до 2017 г.) грубое нарушение правил рационального использования земли могло повлечь за собой изъятие земельного участка у его собственника. То есть, законодательное закрепление понятия «рационального использования земель» весьма важно и имеет правовые последствия. Но в земельном (или в ином) законодательстве его нет (как не было, впрочем, и в советский период).

В определенной мере это объясняется разным пониманием такой рациональности для: 1) общества и государства, 2) правообладателя земельного участка; 3) экономики и экологии; 4) разных сфер экономики (например, сельское хозяйство, с одной стороны, и градостроительство – с другой). Так, следует отметить, например, позицию И.А. Иконицкой и ее соавторов, которые понимали рациональное землепользование как достижение необходимого экономического эффекта при соблюдении требований охраны используемых природных объектов, и окружающей природной среды в целом^{^[42]}. Примерно такого же подхода придерживается С.А. Боголюбов – использование земель, не причиняющее им вреда, с соблюдением их целевого назначения и с оптимальной организацией территории^{^[43]}. Е.В. Лунева (применительно к природным ресурсам в целом) больше акцентирует внимание на максимальной эффективности при не превышении такого объема воздействия, который окружающая среда способна самостоятельно компенсировать^{^[44]}. Другие исследователи указывают, скорее, на эффективность производства (К.Х. Ибрагимов и А.К. Ибрагимов^{^[45]}) или же на одновременные: 1) наиболее полный учет природных и экономических условий и свойств территории, 2) обеспечение интересов общества, 3) достижение эффективности производства, 4) обеспечение охраны и воспроизводства полезных свойств земли^{^[46]}. Последний подход представляется заслуживающим внимания при работе над соответствующим законопроектом. То есть, ответ на вопрос, вынесенный в качестве заголовка данной статьи, – о приоритете природоохранной или хозяйственной функций землеустройства, представляется, как баланс этих функций. Причем рациональное использование земель должно стать стратегическим направлением политики государства в сфере, как экологии, так и экономики; одновременно правом и обязанностью правообладателей земельных участков (как это отметила Т.В. Петрова по отношению ко всем природным ресурсам^{^[47]}).

Поскольку землеустройство является инструментом обеспечения рационального использования земель, то именно в Законе о землеустройстве следовало бы раскрыть соответствующее понятие.

Учитывая объем изменений, которые при этом потребуется внести в Федеральный закон «О землеустройстве», следовало бы принять его в новой редакции. Различные варианты соответствующего законопроекта предусматривают, что в составе землеустройства будут разрабатываться сельскохозяйственные регламенты, которые будут определять:

1) виды разрешенного использования земельных участков (основные, вспомогательные и отсроченные);

2) виды разрешенного использования зданий и сооружений, строительство которых допускается в указанных границах, а также их предельные параметры;

3) условия или обстоятельства, необходимые для признания отсроченного вида использования основным, и условия для использования земельного участка в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, в том числе возможность и условия застройки земельных участков зданиями, сельскохозяйственными сооружениями и (или) жилым домом, в том числе допустимую плотность и параметры застройки.

Фактически – это детализация правового режима земель сельскохозяйственного назначения

В современном земельном законодательстве достаточно часто упоминается понятие «правовой режим земельного участка» (или просто – земель). Так в действующем Земельном кодексе Российской Федерации^{^[48]} (далее – ЗК РФ) оно используется 12 раз, в частности в нем указано на то, что особый правовой режим характерен для земель промышленности, энергетики, транспорта обороны и безопасности и других (п. 2 ст. 87), для земель особо охраняемых территорий (п. 1 ст. 94), для зон безопасности (п. 22 ст. 105) и др. Однако само это понятие законодательно проработано плохо. Так в том же ЗК РФ лишь указано, что такой режим определяется через принадлежность к той или иной категории земель, а также через разрешенное использование земельного участка, установленное в соответствии с зонированием территорий (пп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7).

При этом классическим для советского земельного права стало определение указанного режима, данное Н.И. Красновым. Он считал, что это установленный нормами земельного права порядок: 1) возможного (должного) поведения по отношению к земле, 2) государственного управления земельным фондом, 3) землепользования и 4) охраны земель^{^[49]}. Уже в постсоветский период близкое к этому определение было дано И.А. Иконицкой – установление нормами права возможного и должного поведения по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны^{^[50]}. Впрочем, уже тогда (даже двумя годами ранее) С.А. Боголюбов охарактеризовал такой режим как распространяющуюся на определенную категорию земель совокупность установленных законодательством правил использования земель и включения их в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга^{^[51]} (что, как отмечено выше, и нашло отражение в принятом в 2001 г. ЗК РФ).

Деление земельного фонда на категории возникло только в советский период, когда все земли и земельные участки оказались в исключительной собственности государства. До этого (в дореволюционной России) структурирование земельного фонда было основано не на особенностях правового режима земель, а исходя из субъектного состава их владельцев – тогда выделялись земли: государственные, удельные, кабинетские (дворцовые), монастырские и церковные, майоратные, частновладельческие, посессионные, общественные и крестьянские^{^[52]}.

В советском земельном законодательстве изначально было три категории земель: 1) предоставленные в пользование (сельскохозяйственное) трудовых землепользователей, 2) городские земли и 3) остальные государственные земельные имущества. По мере усложнения земельных правоотношений число категорий увеличилось и к началу земельной реформы 1990-х годов достигло нынешних семи^{^[53]}. Принципиально такое деление на категории и их состав не изменились и до сих пор.

Причем первые три отечественных Земельных кодекса (1922, 1970 и 1991) регулируя вопросы о том, как можно (следует) использовать земельный участок оперировали обобщенными понятиями «земля», «земли». Признание же в 1990-х гг. земельных участков объектами недвижимости, вовлечение их в гражданский оборот и сферу соответствующего законодательства привело к тому, что большее значение приобрел правовой режим не земель «вообще», а конкретных земельных участков, сущностным отличием которых от земель является их индивидуализация посредством определения и установления на местности их границ. Ведь только такие индивидуализированные участки могут принадлежать частным лицам, находиться в гражданском обороте, быть объектом налогообложения. При этом гражданское законодательство, в частности – Гражданский кодекс Российской Федерации^{^[54]} в основном оперирует не землями, а земельными участками (хотя в нем есть целая глава «Право собственности и другие вещные права на землю», но в ней также речь идет почти исключительно о земельных участках).

Впрочем, следуя традиции принятый в 2001 г. ЗК РФ в изначальной редакции воспроизвел ранее сформированный подход о землях (ст. 1, 8).

Тогда как иная правовая отрасль – градостроительное законодательство – изначально почти не регулировало вопросы, связанные с землями, а оперировало именно участками. Так в первом Градостроительном кодексе Российской Федерации^{^[55]} (далее – прежний ГСК РФ) единственным упоминанием о землях были нормы о таких землях, которые примыкали к границе города (как о территории его пригородной зоны – ст. 49). Тогда как вопросы, связанные с земельными участками, их разрешенным использованием в нем получили достаточное развитие (ст. 1 и др.).

Поэтому в ЗК РФ, принятом позже, чем прежний ГСК РФ, были учтены его нормы, уже вступившие в силу – наряду с целевыми категориями земель в уже упомянутой ст. 1 (а также в ст. 8) было указано, что правовой режим земель определяется исходя не только из 1) их принадлежности к определенной категории, но и с учетом 2) их разрешенного использования, причем в соответствии с зонированием территорий (то есть, это была явная отсылка к нормам прежнего ГСК РФ). Такой же подход характерен и для Федерального закона, регулирующего перевод земель и земельных участков из одной категории в другую, принятого в 2004 г.^{^[56]}, – в нем основное внимание уделено изменению целевого назначения именно земельных участков.

В последующие годы в акты земельного законодательства и, в первую очередь, в ЗК РФ неоднократно вносились изменения, в том числе в целях его гармонизации с градостроительным и гражданским законодательством. При этом понятие земельного участка, раскрытие которого дано только в земельном законодательстве, менялось четырежды (хотя суть его оставалась прежней). И в настоящее время (с 2015 г.) под ним понимается недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, которые позволяют определить ее как индивидуально определенную вещь (п. 3 ст. 6 ЗК РФ).

Что касается понятия «вид разрешенного использования земельных участков» (далее – ВРИ ЗУ), причем определяемый градостроительным регламентом, то оно было введено в 2004 г. ныне действующим Градостроительным кодексом Российской Федерации^{^[57]} (далее – ГСК РФ). С учетом положений ГСК РФ в 2010 г. п. 2 ст. 7 ЗК РФ был дополнен нормой о таком ВРИ ЗУ, согласно которой конкретные их виды определяются в соответствии со специальным классификатором^{^[58]}. Соответствующий классификатор (далее – Классификатор ВРИ ЗУ) в 2014 г. был утвержден Минэкономразвития России^{^[59]}.

В результате правовой режим земельных участков стал определяться не только их принадлежностью к категории земель (эти вопросы в достаточной мере урегулированной земельным законодательством), но и через ВРИ ЗУ нормами градостроительного законодательства.

К настоящему времени общепризнано, что сельскохозяйственные регламенты должны разрабатываться в рамках землеустроительных мероприятий. Поэтому в новой редакции Закона «О землеустройстве» предлагается закрепить следующие ключевые нормы о таком регламенте:

— его понятие – сельскохозяйственный регламент – документ, утверждаемый в составе правил сельскохозяйственного землепользования, на основании которого определяются виды разрешенного использования земельного участка в соответствии с целевым назначением земель сельскохозяйственного назначения содержащий положения, предусмотренные пунктам;

— его содержание – сельскохозяйственный регламент представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей сельскохозяйственной зоны правила сельскохозяйственного землепользования, где указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков (основные, вспомогательные и отсроченные);

2) требования к образованию земельных участков (максимальные и минимальные размеры земельных участков; требования по рациональному использованию и охране земель и земельных участков в границах сельскохозяйственной территориальной зоны);

3) виды разрешенного использования зданий и сооружений, строительство которых допускается в указанных границах;

4) условия или обстоятельства, необходимые для признания отсроченного вида использования основным, и условия для использования земельного участка в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования, в том числе возможность и условия застройки земельных участков зданиями, сельскохозяйственными сооружениями и (или) жилым домом, в том числе допустимую плотность и параметры застройки;

5) иные сведения;

— то, что к нему обязательно прилагается карта сельскохозяйственного территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения, на которой отображаются границы и площади земель, дифференцированные по пригодности для использования в сельском хозяйстве, определяются границы и площади ценных и особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственных угодий с составлением поконтурной ведомости, а также границы и площади рабочих участков, на которых целесообразно проведение обязательного землеустройства с указанием цели его проведения;

— то, что его действие распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ сельскохозяйственной территориальной зоны, обозначенной на карте сельскохозяйственного территориального зонирования;

— то, что на его содержание не влияет последующее изменение площади земель сельскохозяйственного назначения и площади других категорий земель;

— то, что установление видов разрешенного использования для земельных участков, отнесенных к сельскохозяйственным угодьям, должно осуществляться исходя из почвенных, агроклиматических, геологических, геоморфологических, гидрологических и иных природных условий на основе данных природно-сельскохозяйственного районирования земель;

— то, что после его утверждения в отношении соответствующих земель сельскохозяйственного назначения прекращается действие иных регламентов (положений), определяющих вид разрешенного использования земельных участков;

— то, что для него не ограничивается срок его действия, но при этом он может быть изменен (например, при выявлении несоответствия его и вообще правил сельскохозяйственного землепользования утвержденной схеме территориального планирования или схеме землеустройства муниципального района, или данным содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, или же будет принято решение создать новую или расширить существующую особо охраняемую природную территорию либо законсервировать земельный участок (участки), в результате чего в определенной местности будет прекращена сельскохозяйственная деятельность);

— то, что после его утверждения он должен быть направлен в орган регистрации прав на недвижимость (в территориальный орган Росреестра).

3.2 Теоретические положения по структуре и содержанию регламентов использования земельных участков на основе землеустроительного обеспечения земель сельскохозяйственного назначения

В России в настоящее время достаточно хорошо решены вопросы градостроительного зонирования территории с установлением правил землепользования и застройки на городских территориях на основе соответствующих видов градостроительной документации, разрабатываемой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (рисунок 7).

Схема территориального планирования муниципального образования

Проект межевания территорий

Проект планировки территории

Правила землепользования и застройки с картой зонирования и градостроительными регламентами

Кадастровый план
территории

Кадастровый

паспорт объекта
недвижимости

Кадастровые

выписки

Градостроительный план земельного участка

Генеральный план поселения (городского округа)

Рисунок 7 — Виды градостроительной документации, необходимой для разработки градостроительных регламентов на городских территориях

Говоря о сельскохозяйственном регламенте, необходимо учитывать то, что земля является главным средством производства в сельском хозяйстве, в отличии от роли земли в населенных пунктах — пространственного базиса для размещения жилых, общественных, административных, производственных и иных объектов капитального строительства. Поэтому установление сельскохозяйственных регламентов должно осуществляться на основе землеустроительной документации, которую мы предлагаем разрабатывать в составе, показанном на рисунке 8.

Большая часть из этой документации в настоящее время, ввиду отсутствия финансирования этих работ, не разрабатывается. В этой связи законодатель должен принять решение о разработке сельскохозяйственных регламентов по одному из двух предлагаемых направлений:

— на основе проектов внутрихозяйственного землеустройства;

— на основе материалов схемы землеустройства муниципального образования, либо самостоятельно разрабатываемого плана (схемы) зонирования сельских территорий с правилами землепользования и застройки (сельскохозяйственными регламентами).

Проект межхозяйственного (территориального) землеустройства

(перераспределения земельных участков)

Схема землеустройства муниципального образования

Схема (план) зонирования территории

с сельскохозяйственными регламентами (правилами землепользования)

Проекты межевания земельных участков

Рабочие проекты по осуществлению
отдельных землеустроительных мероприятий

Межевой план
земельного участка

Проекты внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций
и хозяйств граждан

Рисунок 8 — Виды землеустроительной документации, необходимой для разработки сельскохозяйственных регламентов на сельских территориях

По нашему мнению, под сельскохозяйственным регламентом следует понимать устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды и параметры разрешенного использования и охраны земельных участков, предназначенных для ведения сельского хозяйства, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и уровни интенсивности использования почвенного плодородия, требования и правила землепользования, а также ограничения (обременения), налагаемые на земельный участок.

Разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства, представляющих собой комплекс документов по организации территории конкретных сельскохозяйственных организаций на перспективу, ведется по составным частям и элементам проекта и достаточно хорошо описана нами в литературе.^{^[60])^[61])}

Если ориентация на определение видов разрешенного использования земель будет идти по пути проведения внутрихозяйственного землеустройства, то главными разделами (содержанием) проекта, необходимыми для определения сельскохозяйственных регламентов по отдельно обрабатываемым рабочим участкам пашни, а также участкам сенокосо- и пастбищеоборотов, загонам очередного стравливания, кварталам и клеткам многолетних насаждений будут являться показанные в таблице 4.

Таблица 4 — Содержание проекта внутрихозяйственного землеустройства с сельскохозяйственными регламентами

Этапы разработки проекта	Содержание проекта
(Прогнозный период)	Агроэкологическая типизация (классификация) земель и оценка по степени интенсивности их использования, видам и технологиям выращивания сельскохозяйственных культур.
	Определение объектов трансформации, сельскохозяйственного освоения земель и улучшения угодий.
	Установление очередности и нормативов освоения земель.
	Установление видов разрешенного использования земель.
	Установление потенциальной урожайности сельскохозяйственных культур и продуктивности угодий.
	Разработка нормативов технологий возделывания культур.
	Обоснование типов кормления, способов содержания и плотности поголовья скота,
	Установление предельных размеров земельных участков.
	Размещение постоянных элементов организации территории и сельскохозяйственного производства хозяйства (дорог, каналов, земельных участков для строительства и др.).
	Установление природоохранных и санитарно-защитных зон вокруг населенных пунктов, производственных центров и пунктов переработки сельскохозяйственной продукции, рек и др. (определение ограничений и обременений, сервитутов).
Проект внутрихозяйственного землеустройства (I очередь схемы – расчетный период)	Оценка существующего ресурсного потенциала хозяйства (трудовых, земельных, материальных ресурсов, привлечение инвестиций, наличия и возможности увеличения основных и оборотных фондов,).
	Обоснование направлений использования материальных, трудовых, земельных ресурсов, прогнозирование урожайности культур, обоснование продуктивности и планируемого поголовья животных, а также оптимизация рационов их кормления.
	Обоснование специализации и организационно-производственной структуры хозяйства, размещение производственных подразделений и хозяйственных центров. Размещение магистральных дорог и других инженерных объектов общехозяйственного назначения, обеспеченных инвестиционными ресурсами.
	Организация угодий (выбор первоочередных объектов трансформации и освоения, улучшения земель).
	Оптимизация структуры посевных площадей и организация севооборотов.
	Устройство территории севооборотов (размещение полей, рабочих участков, полевых станов, полевых дорог, лесополос и др.).
	Устройство территории многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ.
	Определение системы использования каждого участка земли (параметров и требований разрешенного использования земли).
	Составление проектной экспликации.
	Установление объемов производства и реализации продукции.
Рабочая документация проекта	Рабочий чертеж перенесения проекта в натуру, план перехода к запроектированным севооборотам, сметно-финансовые расчеты на отдельные землеустроительные мероприятия.

Из таблицы видно, что в ходе землеустроительного проектирования на основе агроэкологической типизации земель с учетом сельскохозяйственного освоения, трансформации и улучшения угодий, создания геометрического каркаса территориальной организации производства конкретного хозяйства в виде севооборотов, полей и рабочих участков, разделенных дорогами, лесополосами, другими линейными элементами организации территории, а также в виде гуртовых, отарных участков, пастбище- и сенокосооборотов, кварталов на пастбищах, сенокосах, а также кварталов и клеток на многолетних насаждениях образуется определенное множество хозяйственных участков.

Для каждого из этих хозяйственных участков должна разрабатываться своя система использования земель, имеющая в том числе и природоохранное значение. Таким образом, в проекте внутрихозяйственного землеустройства будет формироваться свой сельскохозяйственный регламент, позволяющий определить правовой режим, разрешенное использование каждого хозяйственного участка в системе конкретных севооборотов, пастбищеоборотов, сенокосооборотов с комплексом мелиоративных, природоохранных и противоэрозионных мероприятий, с правильным размещением границ и установленными площадью и местоположением.

Глава 4 Установление состава и структуры землеустроительных работ по разработке регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

Разработка сельскохозяйственных регламентов осуществляется в следующем порядке:

а) подготовительные работы;

б) зонирование земель сельскохозяйственного назначения;

в) разработка сельскохозяйственных регламентов;

г) оформление карты территориальной зоны сельскохозяйственного назначения и материалов обоснования сельскохозяйственных регламентов;

д) обсуждение, согласование, экспертиза и утверждение сельскохозяйственных регламентов.

Рассмотрим каждый этап.

4.1 Подготовительные работы

В процессе подготовительных работ собирают, систематизируют и анализируют данные о границах территориальных зон в исследуемом муниципальном образовании, субъекте Российской Федерации. Особое внимание уделяется изучению материалов почвенных, геоботанических, агрохимических и других обследований и изысканий, а также инвентаризации земель. Благодаря информации в данных исследованиях устанавливается количественные и качественные характеристики земель сельскохозяйственного назначения, что важно для определения целей использования данных земельных участков на перспективу.

Анализ федерального и регионального законодательства позволяет установить предельные размеры земельных участков, выделяемых для сельскохозяйственного использования физическим и юридическим лицам.

Обязательным условиям выполнения такого вида работ является получение сведений Единого государственного реестра недвижимости (кадастровый номер, площадь, кадастровая стоимость, вид собственности и другие открытые данные).

Изучение схем территориального планирования позволяет установить размещения объектов местного значения муниципального района, границы населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях, границы функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Схемы и проекты мелиорации земель, освоения и улучшения земель, дорожного строительства позволяют выделить особые зоны земель сельскохозяйственного назначения, намеченные под орошение (осушение), культуртехнические работы, размещение противоэрозионных объектов и пр., что естественным образом повлияет на установление сельскохозяйственного регламента этой территории.

Изучение существующих зональных систем земледелия, проектов внутрихозяйственного землеустройства позволит провести не только ретроспективный анализ использования земель сельскохозяйственного назначения, но также установить их настоящее использование и рекомендации по дальнейшему применению.

Как отмечалось выше, составление сельскохозяйственного регламента должно проводиться посредством проведения землеустройства, выполнения комплекса землеустроительных работ и определенного состава документации. Важной составляющей является графическая ее часть, которая основывается на качественном планово-картографическом материале. Карты должны быть актуализированы и отображать контура угодий; кадастровые земельные участки; рельеф, почвенные разности, границы муниципальных образований; содержание в почвах гумуса; фосфора; калия; кислотность почв и др. данных.

Масштаб карты зависит от размера исследуемой территории и может быть:

— для сельских территорий субъектов Российской Федерации – 1: 100000 …1: 250000;

— муниципальных районов – 1: 250000…1: 50000;

— территорий других муниципальных образований – 1: 10000…1: 25000.

В результате подготовительных работ систематизируются и оценивается набор исходных материалов и сведений, устанавливается необходимость полевых обследований, их объемов и содержания.

4.2 Зонирование земель сельскохозяйственного назначения

Зонирование земель сельскохозяйственного назначения один из важнейших этапов определение регламента их использования. Работы включают в себя: расчет критерия для классификации земель по пригодности использования в сельском хозяйстве; классификация земель по пригодности использования в сельском хозяйстве. На основании которых и составляются регламенты для использования земель.

Проект Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации (О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию), который рассматривался Советом Государственной Думы 17 марта 2014 г., а также экспертными и научно-техническими советами при Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, Комитете Государственной Думы по аграрным вопросам, Национальным союзом землеустроителей России, Минсельхозом России и рядом других министерств и ведомств весной и летом 2014 г., но в итоге был отклонен Государственной Думой, предлагал при зонировании земель сельскохозяйственного назначения выделять зоны особо ценных земель и иные зоны сельскохозяйственного назначения (рисунок 9). Однако, на наш взгляд целесообразнее зонировать территорию субъекта, выделяя классы пригодности земель для сельскохозяйственного использования.

4.2.1 Расчет критерия для классификации земель по пригодности использования в сельском хозяйстве для сельскохозяйственного зонирования

Классификации земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве основывается на их ценности, качественных характеристиках сельскохозяйственных угодий. На современном этапе развития земельных отношений использовать в качестве критерия для классификации, можно нескольких показателей оценки качества земель:

Зерновой эквивалент – «комплексный показатель качества земель, представляет собой урожайность зерновых культур, получаемую на эталон затрат, эквивалентную по величине расчетного чистого дохода всему ассортименту оценочных культур»^[62].

Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Качество земли оценивается по: пригодности для использования под различные виды сельскохозяйственных угодий; ассортименту сельскохозяйственных культур, которые могут выращиваться на земельном участке; уровню нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и естественного травостоя; уровню нормативных затрат на возделывание и уборку культур, на поддержание плодородия почв. Чем выше величина зернового эквивалента, тем выше качество земельного участка, тем больше его доходность.

Рисунок 9 – Зонирование земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с Проектом Федерального закона № 465407-6

цели использования

состав

Зоны сельскохозяйственного назначения

Зоны особо ценных сельскохозяйственных земель

Иные зоны сельскохозяйственного назначения

1) сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли и земельные участки, занятые многолетними насаждениями (виноградники, плодовые, ягодные, орехоплодные насаждения, плантации хмеля, чая), в том числе мелиорированными;

2) земли и земельные участки, используемые для осуществления племенного животноводства, аквакультуры (рыбоводства), семеноводства, селекционной и другой научной (научно-исследовательской), образовательной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством);

3) земли и земельные участки, предоставленные и пригодные для выращивания отдельных уникальных видов сельскохозяйственных культур или многолетних насаждений, виды которых определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.

1) ведение сельскохозяйственного производства, в том числе растениеводства, животноводства, пчеловодства, аквакультуры (рыбоводства);

2) осуществление научной (научно-исследовательской) и образовательной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством, в том числе для создания и хранения коллекций генетических ресурсов растений;

3) создание защитных лесных насаждений, размещения мелиоративных систем и объектов, предназначенных для охраны сельскохозяйственных земель;

4) размещение автомобильных дорог необщего пользования, предназначенных для целей ведения сельского хозяйства.

1) размещение зданий, сооружений, необходимых для выращивания, производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции;

2) -»- для ветеринарного обслуживания животноводства;

3) создание прудов и др. водных объектов, предназначенных для с.-х. производства;

4) устройство временных взлетно-посадочных полос (посадочных площадок), исп. авиацией общего назначения в целях, связанных с с.-х. производством, эвакуацией и устранением последствий ЧС.

Земельные участки, предназначенные для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, для ведения гражданами личного подсобного хозяйства на полевых участках, огородничества.

По итогам расчета зернового эквивалента осуществляется агроклиматическое оценочное зонирование территории, которое является частью работ по классификации земель.

Коэффициент почвенного плодородия, который по результатам агрохимических обследований характеризует качество земель. Методика его расчёта в субъекте РФ была утверждена Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 6 июля 2017 г. № 325 «Об утверждении Методики расчета показателя почвенного плодородия в субъекте Российской Федерации». Показатель плодородия для каждого типа почв рассчитывается для щелочных почв по формуле (1), для кислых почв по формуле (2):

, (1)

, (2)

где: — показатель почвенного плодородия для каждого типа почв; (гумус), (рН), ( ), ( ) — агрохимические показатели; ф. — фактические значения агрохимических показателей; опт. — оптимальные значения агрохимических показателей; — для щелочных почв; — для кислых почв.

Показатель почвенного плодородия в субъекте Российской Федерации рассчитывается по формуле (3):

, (3)

где: — показатель почвенного плодородия; , … — показатель почвенного плодородия для каждого типа почв; , … — посевная площадь сельскохозяйственных культур, занятая каждым типом почв, га; — общая посевная площадь сельскохозяйственных культур, га.

Помимо вышеперечисленных критериев существует балл бонитета, который оценивает плодородие земель по отношению к той или иной сельскохозяйственной культуре или группе культур при сопоставимых экономических условиях производства. Оценкой плодородия является среднемноголетняя урожайность сельскохозяйственных культур и продуктивность кормовых угодий, а также объемы и стоимость валовой продукции с одного гектара угодий. Безусловно, этот показатель имеет место быть и достаточно удобен в проведении оценочных работ, однако, недостатком его на сегодняшний момент является то, что оценивание проводилось на данных сплошных почвенных обследований 30-40- летней давности, срок, за которой как утверждают почвоведы, изменились характеристики почв и есть необходимость нового почвенного обследования. Тем не менее использование данного критерия возможно.

4.2.2 Классификация земель по пригодности использования в сельском хозяйстве для сельскохозяйственного зонирования

Выделенные критерии легли в основу классификации земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве, основой которого, как упоминалось выше, послужили Методические рекомендации по оценке качества земель и их пригодности для использования в сельском хозяйстве, подготовленные Федеральной службой земельного кадастра России, вышедшие в свет в 2003 году^[63].

В этих методических рекомендациях впервые была дана схема классификации почв по пригодности для использования в сельском хозяйстве, включающая категории пригодности, классы, оценочные разряды и показатели (бонитета в баллах, зернового эквивалента), которые позволяют найти место в этом ранжировании различным земельным участкам (почвам) (таблица 5).

Таблица 5 — Схема классификации земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве

Категория	Классы	Оценочный разряд	Зерновой эквивалент, /га		Бонитет в баллах
Категория	Классы	Оценочный разряд	среднее значение	интервал*	среднее значение	интервал
I. Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья	1	1	53	52,0-54,0**	97	94-100
		2	51	50,0-52,0	92	88-94
		3	49	48,0-50,0	85	82-88
		4	47	46,0-48,0	80	76-82
	2	5	45	44,0-46,0	73	70-76
		6	43	42,0-44,0	67	64-70
		7	41	40,0-42,0	61	59-64
		8	39	38,0-40,0	56	53-59
	3	9	37	36,0-38,0	50	47-53
		10	35	34,0-36,0	44	41-47
		11	33	32,0-34,0	38	35-41
		12	31	30,0-32,0	32	29-35
	4	13	29	28,0-30,0**	26	24-29
		14	27	26,0-28,0	21	18-24
		15	25	24,0-26,0	15	12-18
		16	23	22,0-24,0	9	6-12
II.Малопригодные под пашню, многолетние насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья	5	17	29	28,0-33,0	26	24-29
		18	27	26,0-28,0	21	18-24
		19	25	24,0-26,0	15	12-18
		20	23	22,0-24,0	9	6-12
	6	21	21,5	21,0-22,0	4,5	3-6
	6	22	20,5	20,0-21,0	1,5	0-3
III.Непригодные или малопригодные под с.-х угодья в естественном состоянии	7	23	потенциально пригодные		—	—
	7	24	непригодные		—
IV. Уникальные земли****	8	25	—		—	—

Примечания:

* Левая цифра интервала исключительно, правая – включительно;

** Более высокие величины зернового эквивалента принимаются равными -54,0;

*** Более высокие величины зернового эквивалента принимаются равными -30,0

****Малопригодные под пашню, но по своим уникальным свойствам пригодные для выращивания некоторых видов технических культур, многолетних насаждений, ягодников (чай, виноград, рис) и др.

Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Качество земли оценивается по:

— пригодности для использования под различные виды сельскохозяйственных угодий;

— ассортименту сельскохозяйственных культур, которые могут выращиваться на земельном участке;

— уровню нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и естественного травостоя;

— уровню нормативных затрат на возделывание и уборку культур, на поддержание плодородия почв.

Оценка качества земель базируется на информации о естественных признаках земель (свойствах почв, климата, рельефа, естественной растительности и пр.), которая содержится в материалах почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, а также в других источниках.

На основе этой информации изучается возможность использования земель под различные виды сельскохозяйственных угодий (пашню, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища) и оценивается уровень плодородия земель. Из параметров, характеризующих агрохимическое качество пашни, исключены сильно варьирующие в пространстве и во времени (подвижные формы фосфора и калия, кислотность), что обеспечивает постоянство показателей качества земель на продолжительный период. При этом имеется в виду, что соответствующие агрохимические показатели почв пашни оптимизируются до нормативного уровня технологиями выращивания сельскохозяйственных культур ы условиях различных зон страны. В данных методически рекомендациях впервые было отмечено, что главные критерии качества земель имеют экономический характер.

Применение экономического инструмента в данных Методических рекомендациях позволил количественно охарактеризовать качество земель не только по отдельным признакам качества (потенциальная урожайность сельскохозяйственных культур, затраты на выращивание культур и др.), но и по их совокупности, который выражаем показатель зерновой эквивалент.

Оценка качества земель Методических рекомендациях проводится одновременно по двум видам использования — под пашню и естественные кормовые угодья. Оценка земель по эффективности их использования под пастбище и сенокос определяет минимально допустимую оценку их качества.

Следующим этапом по решению вопроса оценки качества и классификации земель на практике связан с материалами, представленными в Справочнике агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации под ред. С.И. Носова, вышедшего в 2010 году^[64], в котором приведены результаты агроклиматического оценочного зонирования территорий 75 субъектов Российской Федерации.

В пояснительной записке к Справочнику указывается, что в соответствии с утвержденными Росземкадастром в 2004 году «Методическими рекомендациями по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве», агроклиматическое оценочное зонирование является частью комплекса работ по классификации земель, что значительно повышает объективность результатов оценки качества почв земель сельскохозяйственного назначения.

В процессе зонирования земель выявляются территории существенно различающиеся по агроклиматическим показателям, это оценочные зональные подзоны, которые влияют на состав и урожайность сельскохозяйственных культур. Для каждой выделенной такой подзоны подбираются оценочные культуры, которые необходимы для расчета нормативной урожайности данных культур, а также нормативных затрат на их выращивание и поддержание плодородия. Все это позволяет рассчитать интегральный показатель качества земель – зерновой эквивалент.

Итоги зонирования в данном Справочнике представлены в виде различных картосхем агроклиматического оценочного зонирования по субъектам страны и набора справочных материалов к ним по каждой отдельной подзоне. Все материалы группируются по федеральным округам, в которых даны в алфавитном порядке названия субъектов с указанием их кадастровых номеров.

Представленные в Справочнике материалы зонирования предназначены в основном для проведения работ по классификации земель сельскохозяйственного назначения в пределах субъектов страны по их пригодности для использования в сельском хозяйстве.

Помимо этого, результаты классификации земель могут использоваться при зонировании земель сельскохозяйственного назначения по видам разрешенного использования, для землеустроительного проектирования, кадастровой оценки земель и других работ. Фактически представленный в Справочнике материал является практическим пособием для проведения оценочных работ в субъектах Российской Федерации.

Дальнейшая разработка классификация включала также коэффициент почвенного плодородия. На основании ранее проведенных нами исследований была усовершенствована классификация земель, посредством включения в неё показателя, характеризующего уровень продуктивности относительно среднего значения показателя по объекту проведения оценочных работ или субъекту Российской Федерации в целом (таблица 6).

Как видно из приводимой таблицы, одним из критериев нами предлагается ввести превышение (отклонение) среднего уровня оценки продуктивности земель (плодородия почв) по субъекту Российской Федерации. Как известно, в настоящее время в субъектах Российской Федерации критерием отнесения земель к особо ценным продуктивным угодьям является в основном отклонение кадастровой стоимости от средней по муниципальному району, что не отражает продуктивных свойств земель сельскохозяйственного назначения и приводит к коллизиям, примером которых является Краснодарский край.

В ряде районов Краснодарского края земельные участки с почвенным баллом 80 и более, который характеризует самый высокий уровень плодородия земель, они расположены в тех муниципальных районах, имеющих почти все однородные высокопродуктивные почвы и где кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий незначительно превышает среднерайонный уровень. Следовательно, в соответствии региональным законом, данные земельные участки не могут быть включены в состав особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, несмотря на это они являются самыми плодородными не только в Краснодарском крае, но и в России в целом.

Таблица 6 – Классификация сельскохозяйственных угодий по пригодности для использования в сельском хозяйстве

Укрупненные группы (зоны) пригодности земель для использования в сельском хозяйстве	Виды (подзоны) земель сельскохозяйственного назначения	Характеристика земель	Отношение к уровню оценки продуктивности земель (плодородия почв)	Класс	Оценочный разряд	Почвенный коэффициент	Зерновой эквивалент, ц/га		Бонитет в баллах
	Виды (подзоны) земель сельскохозяйственного назначения	Характеристика земель		Класс	Оценочный разряд	Почвенный коэффициент	среднее значение	интервал	среднее значение	интервал
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
I. Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья	1. Высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья	Сельскохозяйственные угодья пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища)	Превышение среднего уровня оценки продуктивности земель (плодородия почв) по субъекту Российской Федерации более чем на 20%	1	1	1,17-1,20>	61	60,0-62,0	98	95-100
					2	1,13-1,16	59	58,0-60,0	93	90-95
					3	1,09-1,12	57	56,0-58,0	88	86-90
					4	1,05-1,08	55	54,0-56,0	83	81-86
	2. Продуктивные сельскохозяйственные угодья		Уровень оценки продуктивности земель (плодородия почв) по субъекту Российской Федерации находится в интервале от среднего в сторону увеличения или уменьшения менее чем на 20%	2	5	1,01-1,04	53	52,0-54,0	78	76-81
					6	0,97-1,00	51	50,0-52,0	73	71-76
					7	0,93-0,96	49	48,0-50,0	69	67-71
					8	0,89-0,92	47	46,0-48,0	64	62-67
	3. Малопродуктивные сельскохозяйственные угодья		Уровень оценки продуктивности земель (плодородия почв) по субъекту Российской Федерации находится ниже среднего от 20 до 40%	3	9	0,85-0,88	45	44,0-46,0	59	57-62
					10	0,81-0,84	43	42,0-44,0	54	52-57
					11	0,77-0,80	41	40,0-42,0	50	48-52
					12	0,73-0,76	39	38,0-40,0	45	43-48
	4. Низко продуктивные сельскохозяйственные угодья		Уровень оценки продуктивности земель (плодородия почв) по субъекту Российской Федерации находится ниже среднего от 40% и более	4	13	0,69-0,72	37	36,0-38,0	40	38-43
					14	0,65-0,68	35	34,0-36,0	35	33-38
					15	0,61-0,64	33	32,0-34,0	31	29-33
					16	0,57-0,60	31	30,0-32,0	26	24-29

продолжение таблицы 6

1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
II. Малопригодные под пашню, мн. насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья	5. Продуктивные кормовые угодья	Сельскохозяйственные угодья, мало пригодные под пашню и многолетние насаждения, но пригодные под кормовые угодья (сенокосы и /или пастбища)	Уровень оценки продуктивности земель (плодородия почв) по субъекту Российской Федерации соответствующий уровню малопродуктивных сельскохозяйственных угодий или выше	5	17	0,53-0,56	29	28,0-30,0	21	19-24
					18	0,49-0,52	27	26,0-28,0	16	14-19
					19	0,45-0,48	25	24,0-26,0	12	10-14
					20	0,41-0,44	23	22,0-24,0	7	5-10
	6. Малопродуктивные кормовые угодья	Сельскохозяйственные угодья пригодные под кормовые угодья (сенокосы и/или пастбища), но не пригодные под пашню и многолетние насаждения	Имеющие уровень продуктивности земель (плодородия почв) ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 40 до 80%	6	21	0,37-0,40	29	28,0-30,0	21	19-24
					22	0,33-0,36	27	26,0-28,0	16	14-19
					23	0,29-0,32	25	24,0-26,0	12	10-14
					24	0,25-0,28	23	22,0-24,0	7	5-10
	7. Низко продуктивные кормовые угодья		Имеющие уровень продуктивности земель (плодородия почв) ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 80% и более	7	25	0,21-0,24	21,5	21,0-22,0	3	2-5
	7. Низко продуктивные кормовые угодья			7	26	<0,20	20,5	20,0-21,0	1	0-2

окончание таблицы 6

1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11
III. Непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии	8. Непригодные под сельскохозяйственные угодья земли	Сельскохозяйственные угодья, которые без проведения мелиоративных мероприятий в качестве сельскохозяйственных угодий (пашня, многолетние насаждения сенокосы и пастбища) использоваться не могут	Продуктивность отсутствует	8	27	—	Потенциально пригодные		—	—
	8. Непригодные под сельскохозяйственные угодья земли		Продуктивность отсутствует	8	28	—	Потенциально непригодные		—	—
IV. Уникальные земли	9. Уникальные сельскохозяйственные земли	Сельскохозяйственные земли, которые по своим природным свойствам позволяют выращивать уникальные виды сельскохозяйственной продукции (виноград, чай и тому подобное)	—	9	29	—	—	—	—	—

Вместе с тем, участки с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень на 30% и более, в некоторых районах Краснодарского края (Абинский, Апшеронский, Крыловский и др.) подлежат включению в особо ценные угодья, хотя они имеют балл ниже 80 и имеют более низкое плодородие по сравнению с высокоплодородными почвами региона.

Исходя из предлагаемой классификации, выделяются 4 укрупненные группы пригодности земель для сельского хозяйства: I. Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья; II. Малопригодные под пашню, многолетние насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья; III. Непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии; IV. Уникальные земли.

В первую зону входят: высокопродуктивные, продуктивные, малопродуктивные, низкопродуктивные сельскохозяйственные угодья, продуктивные кормовые угодья; земли 1-4 классов, 1- 16 оценочный разряд. Во вторую зону соответственно малопродуктивные и низкопродуктивные кормовые угодья; земли 5-7 классов, 17-26 оценочный разряд.

В третью зону входят непригодные под сельскохозяйственные угодья земли 8 класса, 27,28 оценочный разряд, которые можно включать в сельскохозяйственные угодья только при проведении мелиоративных мероприятий.

Четвертую зону составляют уникальные сельскохозяйственные земли, которые по своим природным свойствам позволяют выращивать уникальные виды сельскохозяйственной продукции (рис, виноград, эфиромасличные и лекарственные растения). Это земли 9 класса, 29 оценочного разряда.

В результате проведенных работ формируется реестр земельных участков сельскохозяйственного назначения исследуемого муниципального образования, где указывается площадь, кадастровая стоимость, класс пригодности земель для использования в сельскохозяйственном производстве.

4.3 Разработка сельскохозяйственных регламентов

Подготовка сельскохозяйственных регламентов должна осуществляться по заказу органов местного самоуправления, осуществляющих подготовку правил землепользования и застройки (органами государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя), а также по инициативе субъектов Российской Федерации.

С учетом существующих категорий земельного фонда страны установление сельскохозяйственного регламента определяется формированием правового режима использования земельного участка

Категория земель определяет целевое назначение земельного участка, а подвид категории определяет его функциональное значение и фактически разрешенное использование. Правовой режим земельного участка зависит также от наличия зоны с особыми условиями использованя территории, которая определяет ограничения. Правовой режим земельного участка совмещается с видами разрешенного использования, которые определяют параметры разрешенного использования как самого земельного участка, так и строительства, реконструкции на нем объектов капитального строительства, включая ограничения (обремения), сервитуты.

Таким образом, происходит интеграция четырех наложенных друг на друга слоев: целевое использование (категория земель), функциональное назначение (сельскохозяйственные угодья, несельскохозяйственные угодья, но входящие в данную категорию), разрешенное использование (зоны по пригодности для использования в сельском хозяйстве) и зона различных ограничений (обременений), формирующаяся в порядке размещения несельскохозяйственныз обьектов (рисунок 10).

Порядок формирования сельскохозяйственного регламента можно представить в виде схемы (рисунок 11)^[65].

функциональное назначение

разрешенное использование

зона различных ограничений

целевое использование

Рисунок 10 — Наложение слоев при формировании сельскохозяйственного регламента земельного участка сельскохозяйственного назначения

Принимая во внимание существующую практику формирования градостроительного регламента, который является составляющей частью правил землепользования и застройки, то процесс формирования сельскохозяйственного регламента следует уточнить, добавляя то, что он является составлющим звеном правил сельскохозяйственного землепользования, внесение и утверждение которых регламентируется определенным порядком (рисунок 12). Правила сельскохозяйственного земепользования рассмотрим в данном исследовании ниже.

Если рассматривать формирование сельскохозяйственного регламента с учетом зонирования территории, проведенного на основе классификации сельскохозяйственных земель, то алгоритм его разработки можно представить

Категория земель (вид)
(земли сельскохозяйственного

назначения)

Категория земель (подвид)

(сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья)

Целевое назначение

Функциональное назначение

Зона с особыми

условиями использования территорий

Разрешенное использование

Ограничения в использовании

Правовой режим земельного участка

Виды разрешенного использования

Параметры разрешенного

использования земельных участков

Ограничения

(обременения),

сервитуты

Сельскохозяйственный регламент

Рисунок 11 — Порядок формирования сельскохозяйственного регламента на основе категорий земель

Параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства

Категория земель (вид)
(земли сельскохозяйственного

назначения)

Категория земель (подвид)

(сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья)

Целевое назначение

Функциональное назначение

Зона с особыми

условиями использования территорий

Разрешенное использование

Ограничения в использовании

Правовой режим земельного участка

Виды разрешенного использования

Параметры разрешенного

использования земельных

участков

Ограничения

(обременения),

сервитуты

Сельскохозяйственный регламент

Рисунок 12- Порядок формирования сельскохозяйственного регламента

Параметры разрешенного

строительства, реконструкции объектов капитального строительства

Правила сельскохозяйственного землепользования

Порядок

внесения изменений и утверждения

в виде следующей схемы, приведенной на рисунке 13. Как видно на схеме, земли сельскохозяйственного назначения, сформированные в зону, необходимо оценить по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, на основе этого формируется их разрешенное использование и правовой режим.

При зонировании территории определяющее значение будет иметь отнесение земельного участка к конкретной зоне и подзоне. Например, зона особо ценных сельскохозяйственных земель должна делится по пригодностия для использования в сельском хозяйстве на: пригодные для использования под любые сельскохоязйственные угодья; малопригодные под пашню, многолетние насаждения, но пригодные под кормовые угодья; непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии; уникальные земли. Каждая из приведенных подзон накладывает свои условия на использование земельного участка и определяет как виды, параметры разрешенного использования, так и параметрвы разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Поэтому на формирование сельскохозяйственного регламента во многом влияет зонирование территории.

В итоге сельскохозяйственный регламент использования сельскохозяйственного земельного участка должен включать:

1. Виды разрешенного использования земельных участков (основные, вспомогательные);

2. Параметры разрешенного использования земельных участков;

3. Параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

4. Ограничения и обременения.

Установление видов разрешенного использования для земельных участков, отнесенных к сельскохозяйственным угодьям, осуществляется исходя из почвенных, агроклиматических, геологических, геоморфологических, гидрологических и иных природных условий на основе данных природно-сельскохозяйственного районирования земель.

Зона сельскохозяйственного назначения

Зона с особыми условиями использования территорий

Разрешенное использование

Ограничения в использовании

Правовой режим земельного участка

Виды разрешенного использования

Параметры разрешенного

использования земельных

участков

Ограничения

(обременения),

сервитуты

Сельскохозяйственный регламент

Рисунок 13 — Порядок формирования сельскохозяйственного регламента на основе территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения

Параметры разрешенного строительства,

реконструкции объектов капитального

строительства

Классы пригодности

сельскохозяйственных земель

Иные зоны

сельскохозяйственного назначения

Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья

Малопригодные под пашню, мн. насаждения, но пригодные под кормовые угодья

Непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии

Уникальные земли

Деление земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве по зонам и подзонам во многом определяет виды их разрешенного использования.

При установлении видов разрешенного использования для земель сельскохозяйственного назначения необходимо учитывать следующие принципы:

1. Виды и параметры разрешенного использования и охраны земель, а также предельные минимальные и (или) максимальные размеры и параметры земельных участков, устанавливаются в пределах границ соответствующей территориальной зоны для земель сельскохозяйственного назначения с дифференциацией их по плодородию и продуктивности.

2. Учитывая особое значение земель сельскохозяйственного назначения для жизнедеятельности людей и приоритет в использовании и охране их, то основным видом их разрешенного использования надлежит быть ведение сельскохозяйственного производства.

3. При установлении вспомогательных видов разрешенного использования для размещения производственной и социальной инфраструктуры (магистральных и полевых дорог, лесополос, источников полевого и пастбищного водоснабжения, летних лагерей, полевых станов, коммуникаций, зданий, инженерных сооружений, строений, каналов и др.) должна допускаться вспомогательная деятельность на землях сельскохозяйственного назначения только одновременно с сельскохозяйственным производством.

4. Установление условно разрешенных видов деятельности (туризма, рыболовства, охоты, рекреации, и др.) должно допускаться в случаях, не мешающих осуществлению основных и вспомогательных видов деятельности по ведению сельского хозяйства и его инфраструктурному и логистическому обеспечению.

5. Одновременно с видами разрешенного использования в территориальных зонах, дифференцированных по продуктивности земель, определяются следующие параметры:

— предельные минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков;

— предельный уровень загрязнения земли, воды, воздуха, а также предельный уровень звука, электромагнитного излучения и др., не зависящие от плодородия почв;^{^[66]}

— предельный уровень застройки земельных участков объектами капитального строительства, в зависимости от плодородия почв.

Требования к образованию земельных участков (максимальные и минимальные размеры земельных участков), параметры (максимальные, минимальные размеры) земельных участков должны устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации на основе федерального законодательства.

Например, Закон Пермской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Пермском крае» от 15.10. 2003 года, ст.1 гласит: «…Минимальный размер образуемого вновь земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, предоставляемого юридическим лицам для использования в целях, предусмотренных статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации, составляет 0,25 га».

Требования настоящего пункта не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами Пермского края.

Максимальный размер составляет 50% от общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района Пермского края и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица в момент предоставления и (или) приобретения земельных участков»^[67].

Закон Тульской области от 12 ноября 2007 года N 898-ЗТО «О регулировании отдельных земельных отношений в Тульской области» определяет: «Предоставление гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота осуществляется в следующих размерах из расчета на одно животное: крупный рогатый скот — до 1,5 га; мелкий рогатый скот — до 0,5 га; иной скот — до 0,15 га»^[68].

В соответствии со статьей 22 Закона Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» минимальный размер земельных участков, формируемых из земель сельхозназначения и необходимых для сельскохозяйственного производства, составляет не менее 300 га, в то время как общий размер земельного участка, взятого трастовой компанией в доверительное управление по договору от 28.04.2003, составляет лишь 59,8 га»^[69].

При определении параметров земельного участка, необходимо установление соответствия способов его образования, размеров (максимальных, минимальных), требованиям действующего регионального законодательства, а также необходимо установить вид собственности, форму хозяйствования и порядок использования земельного участка.

Особое значение при установлении параметров земельного участка должно быть требования по рациональному его использованию и охране.

Требования по рациональному использованию и охране земель и земельных участков в границах сельскохозяйственной территориальной зоны должны включать реестр агротехнических, мелиоративных мероприятий, рекомендованных для земельных участков в составе этих земель в зависимости от вида сельскохозяйственных угодий, агропроизводственных группировок земель, уровни интенсивности использования почвенного плодородия.

Основная цель формирования агропроизводственных группировок земель заключается в выделении агроэкологически однородных территорий (типов, классов, комплексов, видов). На этом устанавливается пригодность земельных участков для сельскохозяйственных культур, которые имеют наиболее близкий диапазон для обеспечения роста и развития их, то есть предъявляющих одинаковые требования к факторам внешней среды.

Агроэкологическая типизация земель — процесс выделения групп земель в составе земельного фонда, которые однородны по агроэкологическим признакам и свойствам и включает определение агроэкологических типов земель, классов земель; комплексов земель; агроэкологических видов земель.

Агроэкологический тип земель (агроэкотип) — крупная из систематических единиц типологии, которая объединяет земли по орфографическим признакам и факторам, сопряжённым с действующими в природе гравитационными и гидродинамическими процессами, особенностями миграции и накопления веществ, механизмами их вноса и выноса и в итоге формированием агроэкологических режимов.

Агроэкологическая типизация включает четыре основных типа земель: гидрографические (пойменные); присетевые (террасовые); приводораздельные; водораздельные.

Агроэкологический класс земель включает в себя те земли, которые однородны по интенсивности природных процессов и признакам направленности, формирующих агроэкологические режимы. Агроэкологический вид земель — это последняя единица типологии, которая представляет собой экологически однородные массивы (участки) земель, называемые экотопом, где параметры условий жизни, которые удовлетворяют различным сельскохозяйственным культурам. Экологически однородные земельные участки одинаковы в основном по почвам, а также по подстилающим породам, крутизне и форме склона, степени увлажнения и др. параметрам.

Совокупность агроэкологически однородных участков, которые включаются в определённую систему устройства территории формируют агроэкологический комплекс земель, то есть, каждому виду севооборота или пастбищеоборота и сенокосо- оборота должен соответствовать свой агроэкологический комплекс земель.

Взаимосвязь формам организации территории и уровней агроэкологической типизации земель показана в таблице 7. Из таблицы видно, что уровню агроэкологического зонирования соответствует определенная форма организации территории.

Таблица 7 — Формы организации территории в системе агроэкологического зонирования

№ п/п	Таксономическая единица агроэкологического зонирования	Таксономическая единица сельскохозяйственной растительности	Форма организации территории
1	Агроэкологический тип земель (агроэкотип)	Совокупность однотипных агрофитоценозов	Землевладение (землепользование) сельскохозяйственного предприятия, земельный массив внутрихозяйственного производственного подразделения (производственного участка, отделения, бригады)
2	Агроэкологический комплекс земель (совокупность участков, классов)	Совокупность однородных агрофитоценозов	Севооборот, пастбищеоборот, сенокосооборот, садооборот, ягодникооборот
3	Агроэкологический вид земель — агроэкологически однородный участок (агроэкотоп, агроценоз)	Однородный агрофитоценоз	Поле (рабочий участок), гуртовой (отарный) участок, загон очередного стравливания, квартал (клетка) многолетних насаждений, сенокосооборотный участок

№

п/п

Таксономическая единица агроэкологического зонирования

Таксономическая единица сельскохозяйственной растительности

Форма организации территории

Агроэкологический тип земель (агроэкотип)

Совокупность однотипных

агрофитоценозов

Землевладение (землепользование) сельскохозяйственного предприятия, земельный массив внутрихозяйственного производственного подразделения (производственного участка, отделения, бригады)

Агроэкологический комплекс земель (совокупность участков, классов)

Совокупность однородных

агрофитоценозов

Севооборот, пастбищеоборот, сенокосооборот, садооборот, ягодникооборот

Агроэкологический вид земель — агроэкологически однородный участок (агроэкотоп, агроценоз)

Однородный

агрофитоценоз

Поле (рабочий участок), гуртовой (отарный) участок, загон очередного стравливания, квартал (клетка) многолетних насаждений, сенокосооборотный участок

Данные агроэкологического зонирования (агроэкологической типизации земель) используют для определения агроэкологического потенциала земельных участков, являющегося основным критерием агроэкологической оценки. Он также зависит от сочетания агроэкологических факторов и режимов и оценивается по способности земельных участков производить более широкий ассортимент продукции, иначе по показателям продуктивности агроценозов. К агроэкологическим факторам относятся факторы природной среды, обеспечивающие рост и развитие растений. К агроэкологическим режимам относятся показатели, которые характеризуют влияние различных факторов на процессы жизнеобеспечения сельскохозяйственных культур.

Агроэкологические факторы подразделяются на три вида:

— факторы неживой природы (абиотические). Они включают: климатические факторы (водообеспеченность, теплообеспеченность и т.д.), совокупное влияние которых выражается в биоэнергетическом (биоклиматическом) потенциале территории; почвенные факторы, характеризующие физическими и химические свойствами почв и почвообразующих пород, обогащенность их элементами минерального питания (почвы, почвообразующие породы, режим наносности почвогрунтов); геоморфологические факторы (формы рельефа, экспозиция, крутизна, длина склонов, глубина базиса эрозии и пр.); гидрографические и гидрологические факторы, влияющие на водный режим земель (глубина залегания грунтовых вод, уровень подтопления, в целом степень увлажнения, и др.); культуртехническое состояние земель (закочкаренность, закустаренность, залесенность, каменистость и пр).

— растения и живые организмы (биотические). Они включают: геоботанические факторы, которые определяют видовой состав, отношение сельскохозяйственных культур к условиям произрастания (тепловому, водному, кислотному, солевому и радиационному режимам и др.); факторы, характеризующие фитосанитарные условия, влияние вредителей и болезней на формирование агроэкологических условий.

— вызванные деятельностью человека (антропогенные), которые представляют собой совокупность воздействия хозяйственной деятельности человека на состояние использования земель, например, специализация предприятий, состав и структура земельных угодий, посевных площадей, технологии возделывания сельскохозяйственных культур; системы удобрений, применяемых машин, систем защиты растений и т.д.

К агроэкологическим режимам относятся: тепловой, водный, воздушный, радиационный, пищевой и другие. Показатели данного режима: физико-механическая устойчивость; трофность (запасы элементов минерального питания в подстилающих породах, почвах и корнедоступных грунтовых водах); щелочность; засоленность; увлажнение и пр.

При агроэкологической типизации земель изучается комплекс показателей:

1. Факторы жизнеобеспечения и продуктивности сельскохозяйственных культур и свойственные им экологические режимы.

При выполнении землеустроительных работ необходимо выделять однородные земельные участки по совокупности экологических режимов и устанавливать факторы, которые ограничивают размещение сельскохозяйственных растений, а также причины, которые снижают их продуктивность и качество продукции. Важно при осуществлении землеустройства определить пригодность земельного участка под использование определенного угодья или культуры, а также наметить необходимый комплекс работ, направленный на улучшение жизнеобеспечения растений.

2. Природные характеристики земельных участков, позволяющие устанавливать и прогнозировать агроэкологическое состояние земель, возможное изменение природных характеристик данных территорий с учетом антропогенных воздействий, под влиянием хозяйственного использования земель, наметить мероприятия по предотвращению процессов деградации и устранению их негативных последствий.

3. Экологические и технологические условия хозяйственного использования земель, оценивающие природные факторы, условия работы сельскохозяйственной техники (контурность угодий, рельеф, уплотнение почвы и др.), условия культуртехнического состояния земель (закустаренность, закочкаренность, каменистость и др.) и формирования санитарно-экологической обстановки.

Содержание агроэкологической оценки земель в сельскохозяйственных организациях выражается в отнесении земельных участков хозяйства к определенным условиям богатства почвогрунтов, увлажнения, рельефа, интенсивности почвообразующих процессов и других условий, в соответствии с требованиями сельскохозяйственных культур к условиям жизнеобеспечения, с учетом их требований к условиям среды, способности отзываться и адаптироваться на технические средства улучшения конкретных агроэкологических условий.

Метод агроэкологической типизации предназначен для оценки агроэкологического состояния земель, выявления их пригодности под угодья и культуры, а также для разработки мероприятий по улучшению условий жизнеобеспечения сельскохозяйственных культур. Данные метод позволяет провести внутрихозяйственную организацию территории сельскохозяйственного предприятия с максимальным учетом агроэкологического потенциала его земель, а также осуществить использование земельных участков, основываясь на принципах экономической, экологической и социальной эффективности.

Осуществляя агроэкологическую типизации земель устанавливаются:

— агроэкологическая оценка территории;

— экологические режимы, которые определяют пригодность земель под сельскохозяйственные растения;

— агроэкологически-однородные участки для выделения производственных участков при землеустройстве (полей и рабочих участков севооборотов, пастбищеоборотов, сенокосооборотов);

— агроэкологические комплексы земель для организации производственных массивов угодий, севооборотов, пастбищеоборотов, сенокосооборотов;

— агроэкологически однотипные территории для формирования производственных подразделений и обоснования системы ведения хозяйства.

Выделение единиц типизации опирается на совокупность следующих методов:

— сопряженных агроэкологических рядов земель, которые позволяет классифицировать земли по факторам и режимам: увлажнения (от заболоченных и болотных к нормально увлажненным); усиления (ослабления) режимов перемещения отложений в поверхностном слое; трофности и др. факторам и режимам. С помощью этого метода устанавливается экологическое состояние земель, которое обусловлено совокупностью воздействием различных факторов и режимов, а также их пригодность под сельскохозяйственные растения и угодья.

— агроэкологической группировки земель, в процессе которой происходит выделение земельных участков и массивов под культуры со схожим адаптивным потенциалом;

— агроэкологического картографирования, на основе которого выделяются агроэкологически однотипные территории и агроэкологически однородные участки земель, макро и микро уровени.

При агроэкологической типизации земель учитываются возможные негативные последствия хозяйственной деятельности человека, к которым относятся различные виды деградации земель: эрозия, загрязнение, заболачивание, подтопление, вторичное засоление и пр.

Таким образом, агроэкологическая типизация земель включает:

— деление зоны сельскохозяйственного назначения на основе учета биотических и абиотических факторов;

— информационное обеспечение принятия решений на различных уровнях: от агроэкотопов до агроэкотипов (объектов более высокого ранга) с промежуточными образованиями агроэкологическими комплексами земельных участков.

Каждое применяемое понятие при агроэкологической типизации имеет определенное природное и хозяйственное содержание, имеет определяемые на местности (территории) границы, конфигурацию и размеры. На основе агроэкологической типизации формируется структура сельскохозяйственных угодий и производственная деятельность сельскохозяйственных организаций.

Агротипизации почв показан на примере ООО «Агрохолдинг «Ивнянский» Белгородской области (рисунок 14, приложение 1).

Параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства должны устанавливаться с указанием максимального процента застройки, минимальных отступов от границ земельных участков, предельным количеством этажей и пр.

Необходимо учитывать то, что чем выше плодородие земельного участка, значит должен быть меньше процент его застройки. Данные принцип позволит вовлечь в сельскохозяйственное производство малопригодные для использования земли, а также обеспечить защиту от массовой застройки земельных участков, которые обладают высоким плодородием.

Установление ограничений (обременений) – это наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законодательном порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки аренды, ареста имущества и др.)^[70].

Сервитут представляет собой право ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Для собственника земельного участка, в отношении прав которого установлен сервитут (прохода, проезда, водопользования, водопоя животных и др.), последний выступает в качестве обременения.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001г. №136-Ф3 права на земельные участки могут также ограничиваться особыми условиями, что также влияет на правовой режим и виды разрешенного использования земель, а, следовательно, и на установление территориальных зон (ст.56)^[71].

$C:\Users\User\Documents\Белгород\Агрохолдинг Ивнянский Проект Белгородземпроект\Карты по подразделениям АХИ\Ивнянское подразделение Ивнянский район\Типизация.jpg$

Рисунок 14 – Агротипизация почв ООО «Агрохолдинг «Ивнянский» Белгородской области

При этом устанавливаются следующие ограничения прав на землю:

— особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

— особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

— условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

— иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом, Федеральными законами.

Виды разрешенного использования зданий и сооружений, строительство которых допускается в указанных границах. Следует отметить, сто на земельных участках, в отношении которых действует сельскохозяйственный регламент, запрещается строительство зданий или сооружений, возведение которых требуют разрешения на строительство или уведомления, предусмотренных законодательством о градостроительной деятельности, если это не предусмотрено проектом землеустройства.

6. Дифференцированный подход к определению видов разрешенного использования и правового режима земель, в соответствии с которым при зонировании территории должны учитываться социально-экономические и природные условия.

Кроме выделенных выше принципов следует руководствоваться также общими принципами, которые лежат в основе современного земельного законодательства, основным из них является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Установление видов разрешенного использования необходимо проводить в соответствии со следующими целями:

— приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

— земельные участки зон особо ценных сельскохозяйственных земель не должны включаться в границы территориальных зон иных видов, они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране;

— земельные участки должны использоваться для ведения сельскохозяйственного производства (растениеводства, животноводства, пчеловодства, аквакультуры (рыбоводства); научного обеспечения сельского хозяйства, в том числе осуществления научной и селекционной работы, размещения коллекций генетических ресурсов растений; крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности; личного подсобного хозяйства; огородничества;

— земельные участки должны выделяться под размещения лесных защитных насаждений, мелиоративных систем и объектов, предназначенных для обеспечения защиты сельскохозяйственных земель от воздействия негативных явлений, а также под размещение автомобильных дорог необщего пользования, предназначенных для целей ведения сельского хозяйства;

— земельные участки должны отводиться под размещение зданий, сооружений, необходимых для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, обеспечения сельскохозяйственного производства, ветеринарного обслуживания; водоемов; временных взлетно-посадочных полос (площадок), используемых авиацией общего назначения в целях, связанных с сельскохозяйственным производством, эвакуацией граждан и устранением последствий чрезвычайных ситуаций.

Виды разрешенного использования, делящиеся на параметры, должны устанавливать минимальные (максимальные) размеры земельных участков в зависимости от плодородия земель и их продуктивности, а также предельные размеры застройки земельных участков объектами капитального строительства. Процент застройки земельного участка должен уменьшаться с ростом плодородия земельного участка, что обеспечит защиту земель сельскохозяйственного назначения, обладающих высоким плодородием от массовой застройки.

При установлении видов разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения следует учитывать:

— виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, которые подразделяются на основные и вспомогательные. Основные виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения связаны с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков;

— при разработке видов разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения учитывался опыт разработки пилотных проектов по зонированию сельскохозяйственных территорий муниципальных образований Тамбовской, Смоленской, Белгородской, Московской областей, выполненных государственным университетом по землеустройству в 2015-2019 гг.

Виды, параметры разрешенного использования приведены в таблице 8. Как видно из таблицы, для зон земель сельскохозяйственного назначения, поделенных по пригодности для использования в сельском хозяйстве и по уровню продуктивности на основе утвержденного классификатора установлены виды разрешенного использования и его описание^[72].

Данные таблицы показывают, что земли пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья, включающие высокопродуктивные продуктивные, малопродуктивные и низкопродуктивные сельскохозяйственные угодья применяться под растениеводство для выращивания зерновых, льна, конопли, тонизирующих, лекарственных, цветочных и иных сельскохозяйственных культур; овощеводства; садоводства; пчеловодства; ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках; размещения питомников.

Земли, малопригодные под пашню, многолетние насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья должны использоваться для ведения животноводства: скотоводства, звероводства, птицеводства, свиноводства, рыбоводства. А также научного обеспечения сельского хозяйства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, обеспечения сельскохозяйственного производства. Земли, непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии должны использоваться для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, обеспечения сельскохозяйственного производства.

Уникальные земли должны быть предназначения для растениеводства – выращивания таких сельскохозяйственных культур, как чая, табака, эфиромасличных, лекарственных и других растений. Уникальные земли являются источником возделывания винограда и других ягодных многолетних насаждений.

Таблица 8 — Виды разрешенного использования земельных участков земель сельскохозяйственного назначения при их зонировании

Зоны сельскохозяйственного назначения	Подзоны земель сельскохозяйственного назначения	Характеристика земель	Наименование вида разрешенного использования	Описание вида разрешенного использования	Предельные параметры земельных участков	Площадь застройки объектов капитального строительства
1	2	3	4	5	6	7
I. Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья	1. Высокопродуктивные сельскохозяйственные угодья	Сельскохозяйственные угодья пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища)	Сельскохозяйственное использование: растениеводство (выращивание зерновых, льна, конопли, тонизирующих, лекарственных, цветочных и иных сельскохозяйственных культур; овощеводство; садоводство; пчеловодство; ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках;	Осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством и выращиванием: — зерновых, бобовых, кормовых, технических, масличных, эфиромасличных и иных сельскохозяйственных культур (1.2^{^[73]}); картофеля, листовых, плодовых, луковичных и бахчевых сельскохозяйственных культур, в том числе с использованием теплиц (1.3); чая, лекарственных и цветочных культур (1.4); многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур(1.5); льна, конопли (1.6); Осуществление: хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, по разведению, содержанию и использованию пчел и иных полезных насекомых; размещение ульев, иных объ-	Максимальные (минимальные) размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и субъектов	не более 1 % от площади зоны в границах земельного участка
	2. Продуктивные сельскохозяйственные угодья					не более 3 % от площади зоны в границах земельного участка
	3. Малопродуктивные сельскохозяйственные угодья					не более 5 % от площади зоны в границах земельного участка

продолжение таблицы 8

1	2	3	4	5	6	7
			питомники)	ектов и оборудования, необходимого для пчеловодства и разведениях иных полезных насекомых; размещение сооружений, используемых для хранения и первичной переработки продукции пчеловодства (1.12); научной и селекционной работы, ведения сельского хозяйства для получения ценных с научной точки зрения образцов растительного мира; размещение коллекций генетических ресурсов растений (1.14). Производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства (1.16).
	4. Низко продуктивные сельскохозяйственные угодья			Выращивание и реализация подроста деревьев и кустарников, используемых в сельском хозяйстве, а также иных сельскохозяйственных культур для получения рассады и семян; размещение сооружений, необходимых для указанных видов сельскохозяйственного производства (1.17).	Российской Федерации	не более 7 % от площади зоны в границах земельного участка
II. Малопригодные под пашню, мн. насаждения, но пригодные под естественные	5. Продуктивные кормовые угодья	Сельскохозяйственные угодья, мало пригодные под пашню и многолетние насаждения, но пригодные под кормовые угодья (сенокосы и /или пастбища)	Сельскохозяйственное использование: животноводство: (скотоводство, звероводство, птицеводство, свиноводство, рыбоводство); научное обеспечение сельского хозяйства; хранение и переработка	Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с разведением: — сельскохозяйственных животных (крупного рогатого скота, овец, коз, лошадей, верблюдов, оленей) (1.8); — в неволе ценных пушных зверей (1.9); — домашних пород птиц, в том числе водоплавающих (1.10); — свиней (1.11); — и (или) содержанием, выращиванием объектов рыбоводства (аквакультуры);	Максимальные (минимальные) размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ	не более 5 % от площади зоны в границах земельного участка
	6. Малопродуктивные	Сельскохозяйственные угодья пригодные под				не более 7 % от площади зоны

продолжение таблицы 8

кормовые угодья

кормовые угодья, но не пригодные под пашню и мн. насаждения

сельскохозяйственной продукции; обеспечение сельскохозяйственного производства.

размещение зданий, сооружений, оборудования, необходимых для осуществления рыбоводства (аквакультуры) (1.13);

— сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, производство кормов, размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных (1.9-1.11);

— разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала) (1.9-1.11);

Осуществление научной и селекционной работы, ведения сельского хозяйства для получения ценных с научной точки зрения образцов животного мира (1.14).

Размещение зданий, сооружений, используемых для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции (1.15).

Размещение машинно-транспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства (1.18).

в границах земельного участка, а для земельных участков, предназначенных для животноводов и животноводческих объединений – не более 50 % от площади данной территориальной зоны в границах земельного участка.

продолжение таблицы 8

7. Низко продуктивные кормовые угодья

не более 10 % от площади зоны в границах земельного участка, а для земельных участков, предназначенных для животноводов и животноводческих объединений – не более 50 % от площади данной территориальной зоны в границах земельного участка.

III. Непригодные или малопригодные под сельскохозяйственные угодья в естественном состоянии

8. Непригодные под сельскохозяйственные угодья земли

Сельскохозяйственные угодья, которые без проведения мелиоративных мероприятий в качестве сельскохозяйственных угодий (пашня, многолетние насаждения сенокосы и пастбища) использоваться не могут

Сельскохозяйственное использование: хранение и переработка сельскохозяйственной продукции; обеспечение сельскохозяйственного производства

Максимальные (минимальные) размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с земельным законодательством субъектов Российской Федерации.

не более 90 % от площади зоны в границах, земельного участка, а для земельных участков, предназначенных для животноводов и животноводческих

продолжение таблицы 8

объединений – не более 50 % от площади данной территориальной зоны в границах земельного участка.

IV. Уникальные земли

9. Уникальные сельскохозяйственные земли

Сельскохозяйственные земли, которые по своим природным свойствам позволяют выращивать уникальные виды сельскохозяйственной продукции (виноград, чай и тому подобное)

Сельскохозяйственное использование: растениеводство (выращивание сельскохозяйственных культур), садоводство

Осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством и выращиванием:

— чая, лекарственных и цветочных культур (1.4), а также табака и пр.

— многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур (1.5)

не более 0,5 % от площади зоны в границах земельного участка

Таким образом, сельскохозяйственный регламент — землеустроительный документ, утверждаемый в составе правил сельскохозяйственного землепользования для сельскохозяйственной территориальной зоны, определяющий виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с целевым назначением земель сельскохозяйственного назначения.

Содержание сельскохозяйственного регламента можно представить в виде следующей схемы (рисунок 15).

Все данные по составу сельскохозяйственного регламента заносятся в таблицу 9.

Утверждение сельскохозяйственного регламента в отношении земель сельскохозяйственного назначения должно прекращать действие иных регламентов (положений), определяющих вид разрешенного использования земельных участков. Также сельскохозяйственный регламент должен утверждаться без установления срока его действия. В тоже время он может быть изменен. Утвержденный сельскохозяйственный регламент должен направляется в орган регистрации прав в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

К сельскохозяйственному регламенту прилагается карта сельскохозяйственного территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения, на которой отображаются границы и площади земель, дифференцированные по пригодности для использования в сельском хозяйстве, определяются границы и площади ценных и особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственных угодий с составлением поконтурной ведомости, а также границы и площади рабочих участков, на которых целесообразно проведение обязательного землеустройства с указанием цели его проведения.

Рисунок 15 — Структура сельскохозяйственного регламента

Сельскохозяйственный регламент — регламент использования территории, который разрабатывается в отношении каждой территориальной зоны сельскохозяйственного назначения, установленной при осуществлении территориального зонирования в границах муниципального образования, границах субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

1) перечни видов разрешенного использования земельных участков;

2) параметры разрешенного использования земельных участков;

3) параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

5) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Карты территориальной зоны

сельскохозяйственного назначения

1) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, сооружений;

2) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, сооружений;

3) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

4) иные показатели.

— границы зоны сельскохозяйственного назначения;

— границы населенных пунктов;

— границы водных объектов;

— границы зон с особыми условиями использования территории, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, территорий объектов культурного наследия;

— местоположение, границы мелиоративных систем;

— границы сельскохозяйственных угодий;

— границы высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий;

— границы и местоположение объектов капитального строительства;

— границы обременений, ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства;

— границы охранных зон особо ценных сельскохозяйственных земель;

— границы иных территориальных зон;

— границы земельных участков, разрешенное использование которых установлено независимо от регламента использования территории.

Материалы обоснования

сельскохозяйственного

регламента

Материалы обоснования сельскохозяйственного регламента зон особо ценных сельскохозяйственных земель

Материалы обоснования сельскохозяйственного регламента иных зон сельскохозяйственного назначения

1. Сведения о видах и площадях сельскохозяйственных угодий.

2. Выбор параметров разрешенного использования с учетом классификации по пригодности для использования в сельском хозяйстве.

3. Отнесение к зоне особо ценных сельскохозяйственных земель на основании классификации земель сельскохозяйственных угодий по пригодности для использования в сельском хозяйстве.

4. Обоснование технологии использования земель с учетом агроэкологических требований, зональных систем земледелия, развития процессов эрозии, загрязнения и пр.

5. Обоснование параметров разрешенного строительства с учетом градостроительных, землеустроительных документов, видов разрешенного использования

Требования к образованию земельных участков, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков

Требования по рациональному использованию и охране земель и земельных участков в границах территориальной зоны;

Номер земельного участка	Кадастровый номер	Площадь участка	Номер зоны	Перечень видов разрешенного использования	Параметры разрешенного использования земельных участков							Параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства			Ограничения (обременения)
					требования к образованию	Предельно-допустимые размеры земельного участка, га		Вид собственности	Требования по рациональному использованию и охране земельных участков
					требования к образованию	минимальные	максимальные	Вид собственности	форма хозяйствования	направление с.-х. производства	порядок использования	минимальные отступы от границ земельных участков	предельное количество этажей	максимальный процент застройки
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16

Таблица 9 — Форма сельскохозяйственных регламентов земельных участков ………муниципального образования……….. муниципального района …………………области

Действие сельскохозяйственного регламента должно распространяться в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ сельскохозяйственной территориальной зоны, обозначенной на карте сельскохозяйственного территориального зонирования.

4.4 Составление карты территориальной зоны сельскохозяйственного назначения

Сельскохозяйственное территориальное зонирование – зонирование земель сельскохозяйственного назначения в целях определения пригодности их использования в сельскохозяйственном производстве, установления сельскохозяйственного регламента, правил сельскохозяйственного землепользования на основе качественной оценки земель и отнесения их по установленным критериям к ценным и особо ценным землям и является муниципальным землеустройством.

Схемы сельскохозяйственного территориального зонирования должны включать границы сельскохозяйственных территориальных зон по пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве, которые устанавливаются по административным границам муниципальных образований, границам полос отвода объектов транспортной, инженерной инфраструктуры, естественным границам природных объектов, границам земельных участков и иным границам.

Границы сельскохозяйственных территориальных зон земель сельскохозяйственного назначения по пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве не должны пересекать границы иных территориальных зон, границы населенных пунктов, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Государственную границу Российской Федерации.

В целях эффективной организации использования и охраны сельскохозяйственных угодий при проведении работ по сельскохозяйственному территориальному зонированию муниципальных образований на них необходимо выделять границы ценных и особо ценных земель сельскохозяйственного назначения:

1) особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья – сельскохозяйственные угодья, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья и превышающие средний уровень оценки продуктивности по муниципальному образованию на 20 процентов;

2) продуктивные сельскохозяйственные угодья – сельскохозяйственные угодья, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья, находящиеся в интервале от среднего уровня оценки продуктивности по муниципальному образованию в сторону увеличения или уменьшения на величину менее 20 процентов;

3) малопродуктивные сельскохозяйственные угодья – сельскохозяйственные угодья, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья ниже среднего уровня оценки продуктивности по муниципальному образованию, отклоняющиеся на величину от 20 до 40 процентов;

4) низкопродуктивные сельскохозяйственные угодья – сельскохозяйственные угодья, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья ниже среднего уровня оценки продуктивности по муниципальному образованию, отклоняющиеся на величину от 40 процентов и более;

5) непродуктивные сельскохозяйственные угодья – земли, включенные в сельскохозяйственные угодья, которые без проведения мелиоративных мероприятий в качестве сельскохозяйственных угодий использоваться не могут;

6) уникальные земли – сельскохозяйственные угодья или земли, которые по своим природным свойствам позволяют выращивать уникальные виды сельскохозяйственной продукции (виноград, чай, клюкву и др.);

7) органическое земледелие – земли, пригодные для производства органической сельскохозяйственной продукции;

8) особо ценные мелиорируемые и мелиорированные земли;

9) иные ценные и особо ценные земли.

Сельскохозяйственное территориальное зонирование муниципальных образований должно проводиться с учетом и в границах зон природно-сельскохозяйственного районирования земель.

Состав зон должно устанавливаться высшим исполнительном органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Границы зон устанавливаются с учетом:

— возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

— функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

— определённых видов территориальных зон;

— сложившейся планировки территории и существующих землевладений и землепользований;

— планируемых изменений границ земель различных категорий;

— предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

— историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Границы территориальных зон могут проектироваться по:

— линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

— красным линиям;

— границам земельных участков;

— границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

— естественным границам природных объектов;

— иным границам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Материалы по зонированию территории земель сельскохозяйственного назначения должны включать схематическую обзорную карту, на которой в цвете показывают расположение каждой из установленных зон.

Масштаб карты зависит от размера территории зонирования и может быть:

— для сельских территорий субъектов Российской Федерации – 1: 100000 …1 : 250000;

— муниципальных районов – 1 : 250000…1 : 50000;

— территорий других муниципальных образований – 1: 10000…1 : 25000.

Сельскохозяйственное территориальное зонирование земель и разработку сельскохозяйственных регламентов для утверждения их в составе правил сельскохозяйственного землепользования.

4.5 Правила сельскохозяйственного землепользования

Правила сельскохозяйственного землепользования (использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения) в границах муниципального образования разрабатываются в целях:

1) создания условий для комплексного развития сельских территорий, эффективного функционирования сельскохозяйственного производства, сохранения окружающей среды;

2) планирования и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения;

4) создания условий для привлечения в сельскохозяйственное производство инвестиций.

Правила сельскохозяйственного землепользования включают в себя: карту сельскохозяйственного территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения; сельскохозяйственный регламент; паспорт качества почв; карту планируемого размещения сельскохозяйственных угодий; карту границ земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования); карту почвенных контуров; карту агропроизводственных группировок земель сельскохозяйственного назначения; порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; техника и технология орошения на мелиорированных землях; карту мелиоративных систем; правила использования мелиорируемых и мелиорированных земель по их функциональному назначению.

Подготовка проекта правил сельскохозяйственного землепользования должна осуществляться применительно к землям сельскохозяйственного назначения, включая ценные и особо ценные земли, границы которых как объектов землеустройства определены в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Подготовка проекта правил сельскохозяйственного землепользования должна проводиться на основании проведения землеустроительных мероприятий по изучению и оценке качества земель сельскохозяйственного назначения, программ рационального использования и охраны ценных и особо ценных земель с учетом сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах, в том числе по градостроительной деятельности и территориальному планированию, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Решение о подготовке проекта правил сельскохозяйственного землепользования должно приниматься высшим должностным лицом муниципального образования. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил сельскохозяйственного землепользования высшим должностным лицом муниципального образования утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил сельскохозяйственного землепользования.

Целесообразно, чтобы решение о подготовке проекта правил сельскохозяйственного землепользования высшим должностным лицом муниципального образования принималось не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия и опубликования сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в котором указывается:

1) состав и порядок деятельности комиссии;

2) последовательность сельскохозяйственного зонирования территорий муниципального образования;

3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил сельскохозяйственного землепользования;

4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил сельскохозяйственного землепользования;

5) иные вопросы организации работ.

Так же необходим, чтобы высшее должностное лицо муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил сельскохозяйственного землепользования должен принять решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания или общественные обсуждения по проекту правил сельскохозяйственного землепользования должны проводится в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Продолжительность публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту правил сельскохозяйственного землепользования должно составлять не менее одного и не более трех месяцев со дня опубликования такого проекта.

Правила сельскохозяйственного землепользования должны утверждаться представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил сельскохозяйственного землепользования должен быть протокол публичных слушаний или общественных обсуждений, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний.

Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил сельскохозяйственного землепользования может его утвердить или направить главе местной администрации на доработку в соответствии с заключением о результатах публичных слушаний или общественных обсуждений по указанному проекту.

Правила сельскохозяйственного землепользования подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения).

Основаниями для рассмотрения высшим должностным лицом муниципального образования вопроса о внесении изменений в правила сельскохозяйственного землепользования, как мы считаем, являются:

1) несоответствие правил сельскохозяйственного землепользования утвержденной схеме землеустройства муниципального образования и территориального планирования;

2) поступление предложений об изменении границ сельскохозяйственных территориальных зон или изменении сельскохозяйственного регламента;

3) несоответствие установленных сельскохозяйственным регламентом ограничений использования земельных участков, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости ограничениям использования земельных участков в пределах таких зон, территорий;

4) принятие решения о создании или расширении особо охраняемых природных территорий либо в связи с консервацией земельных участков, если это приводит к прекращению или ограничению сельскохозяйственной деятельности в определенной местности.

Предложения о внесении изменений в правила сельскохозяйственного землепользования в комиссию должны направляться:

1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила сельскохозяйственного землепользования могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила сельскохозяйственного землепользования могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения;

3) органами местного самоуправления муниципального образования в случаях, если правила сельскохозяйственного землепользования могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения;

4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования сельскохозяйственного землепользования муниципального образования;

5) гражданами, индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил сельскохозяйственного землепользования земельные участки и объекты капитального строительства агропромышленного комплекса не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила сельскохозяйственного землепользования должна осуществлять подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила сельскохозяйственного землепользования или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет заключение главе местной администрации.

Высшим должностным лицом муниципального образования с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, целесообразно в течение тридцати дней принимать решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила сельскохозяйственного землепользования или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направлять копию такого решения заявителям.

Высшее должностное лицо муниципального образования после поступления от уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти предписания должен принять решение о внесении изменений в правила сельскохозяйственного землепользования.

4.6 Практический опыт землеустроительных работ по установлению сельскохозяйственных регламентов

Землеустроительные работы по установлению сельскохозяйственных регламентов проводились по разработанному алгоритму (рисунок 16):

1. Осуществлялась подготовка планово – картографического материала;

2. Изучались: данные государственного кадастра недвижимости, градостроительная документация; природных, экономических, социальных условий состояния и развития сельского поселения; материалов почвенных обследований; данных агрохимических исследований

3. Проводился анализ рельефа местности, развития эрозионных процессов;

4. Изучались региональные нормативные правовые документы.

На основе вышеперечисленных работ проводилась оцифровка карты объекта землеустройства, составлялся реестр кадастровых номеров земельных участков, актуализировалась почвенная карта.

Подготовка планово — картографического

материала

Изучение природных, экономических, социальных условий состояния и развития сельского поселения

Изучение данных государственного

кадастра недвижимости

Изучение материалов почвенных

обследований

Состав работ

Изучение рельефа местности

Изучение эрозионных процессов

Результаты работ

Оцифрованная карта

муниципального образования

Реестр кадастровых номеров земельных участков

Актуализированная

почвенная карта

Карты почв сельского поселения с отображением содержания гумуса, фосфора, калия, кислотности

Карты крутизны склонов, экспозиции склонов

Карта категорий эрозионно-опасных земель

Карта категорий земель, карта сельскохозяйственных угодий

Реестр контуров земельных участков

Агротипизация почв (состав мероприятий и карта)

Классификация земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве (реестр и карты)

Изучение региональных нормативных правовых документов

Сельскохозяйственные регламенты

Изучение градостроительной

документации

Изучение данных агрохимических служб

Рисунок 16 – Алгоритм проведения землеустроительных работ по подготовке сельскохозяйственных регламентов

На основе созданного картографического материала, составления реестра контуров земельных участков проводились работы по созданию карт с отображением содержания гумуса, фосфора, калия, кислотности обследованных сельскохозяйственных угодий объекта землеустройства.

На основе анализа рельефа составлялась карта крутизны и экспозиции склона. Расчет смыва плодородного слоя почв позволяли составить карту категорий эрозионно-опасных земель, что в целом сводилось к агротипизации почв.

Основным этапом проводимых землеустроительных работ является классификация земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве, положенная в основу зонирования территории и в итоге составление сельскохозяйственных регламентов.

Ученые университета в качестве пилотного проектирования проводили работы по установлению сельскохозяйственного регламента сельского поселения «Казацкое» Ивнянского района Белгородской области.

В процессе подготовительных работ для составления сельскохозяйственного регламента земель сельскохозяйственного назначения территории сельского поселения «Казацкое» Яковлевского района Белгородской области собирались и анализировались различные материалы: схемы территориального планирования данного сельского поселения нет, поэтому изучался план современного использования земель Яковлевского района, собраны агроклиматические данные зоны расположения сельского поселения. Проводилась актуализация планово-картографического материала с отображением контуров угодий; кадастровых номеров земельных участков; рельефа, почвенных разностей, границ землевладений (землепользований); содержание в почвах гумуса; содержание фосфора; содержание калия; кислотность почв.

Была выполнена оцифровка карты сельского поселения «Казацкое» в программе MapInfo, позволяющей просматривать и обрабатывать графические изображения; осуществлять поиск по запросу и редактирование карт; производить построения картографических символов, диаграмм, работать с базами данных; производить подготовку к печати и печать карт. Карта включает следующие слои: контура угодий; кадастровые земельные участки; почвенные разности.

Для составления сельскохозяйственных регламентов в разрезе кадастровых участков был проведен анализ данных кадастра недвижимости по сельскому поселению. В результате было установлено, что земли сельскохозяйственного назначения стоят на государственном кадастровом учете как ранее учтенные, а также в нулевом кадастровом квартале, т.е. местоположение их не известно, что серьезно усложняет составление сельскохозяйственных регламентов в разрезе земельных участков. Лишь несколько участков сельскохозяйственных угодий поставлены на кадастровый учет.

С помощь подготовленной карты были установлены площади угодий сельского поселения и составлена карта современного использования территории. На установление сельскохозяйственных регламентов влияют экологические условия территории. С этой целью проводится оценка состава угодий на экологическую стабильность территории поселения путем определения коэффициента экологической стабильности территории.

В процессе подготовительных работ изучались материалы почвенных, геоботанических, агрохимических и других обследований и изысканий. На подготовленной карте («слой почвенные разности») была актуализирована информация по составу почв, их границ и составлен реестр почвенных разностей по контурам угодий с указанием площади каждого контура земельного участка и соответствующей ему почвы. Для проведения классификации земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве были установлены почвенные разности для каждого земельного участка по сельскохозяйственным угодьям. Существующее соответствие почвенных разностей и использования земель для целей сельского хозяйства на территории поселения было обосновано с использованием данных группировки почв для каждой природно-сельскохозяйственной зоны.

В результате исследований была составлена сводная таблица почвенных разностей и приведена характеристика почв. В целях подготовки рекомендаций по организации рационального использования земель поселения, описываемых в сельскохозяйственном регламенте, на основе данных агрохимической службы Белгородской области были составлены карты содержания в почвах территории поселения гумуса, калия, фосфора и кислотности.

В связи с тем, что при организации рационального использования сельскохозяйственных угодий учитываются не только качество почв, но и условия рельефа – крутизна и экспозиция склонов, степень развития эрозионных процессов.

Для получения данных сведений был проанализирован рельеф, его крутизна и экспозиция склонов. При почвенно-эрозионном обследовании сельского поселения «Казацкое» Яковлевского района выделены на склоновой части водоразделов почвы разной степени эродированности – слабо-, средне- и сильносмытые. Мощность гумусового горизонта на эродированных почвах заметно сокращается. Всего на обследуемой территории по интенсивности проявления водной эрозии выделено по пашне 4 категории земель.

В результате геоинформационной обработки полученных материалов (почвенная карта, карта эрозии, карта крутизны склонов) была составлена карта агроэкологических типов земель. При составлении использовались научно-обоснованные рекомендации по типизации в Белгородской области. Было выделено 8 типов земель, по каждому из которых на карте приведены основные мероприятия по повышению плодородия почв и продуктивности сельскохозяйственных культур.

Результаты расчетов по классификации сельскохозяйственных угодий по пригодности для использования сельском хозяйстве свелись к выделению следующих классов земель: 2 класс — 2735,19 га; 3 класс — 1413,31 га; 4 класс — 199,42 га; 5 класс — 33,23 га.

В связи с тем, что установление сельскохозяйственных регламентов предполагается провести по контурам сельскохозяйственных угодий (пронумерованным на карте), а не по кадастровым участкам (в связи с отсутствием у многих участков определенного местоположения), то отнесение того или иного контура сельскохозяйственного угодья к конкретному классу осуществлялось по установлению средневзвешенного значения. В итоге была проведена классификация сельскохозяйственных угодий по контурам земельных участков (таблица 10, рисунок 17).

Таблица 10 — Сводные данные классификации сельскохозяйственных угодий сельского поселения «Казацкое» на основе зернового эквивалента

Вид сельскохозяйственного угодья	Площадь, всего		в том числе по классам:
	Площадь, всего		2		3		4
	га	%	га	%	га	%	га	%
Пашня	3332,79	100,00	2421,58	72,66	865,01	25,96	46,20	1,38
Пастбище	671,01	100,00	70,53	10,51	419,62	62,54	180,86	26,95
Сенокос	44,12	100,00	—	—	44,12	100,00	—	—
Итого	4047,92	100,00	2492,11	61,57	1328,75	32,83	227,06	5,60

Рисунок 17 — Классификация сельскохозяйственных угодий сельского поселения «Казацкое» Яковлевского района Белгородской области на основе зернового эквивалента

На основе классификации проведено зонирование (рисунок 18) и подготовлен сельскохозяйственный регламент (таблица 11).

Рисунок 18 – Зоны земель сельскохозяйственного назначения сельского поселения «Казацкое» Яковлевского района Белгородской области

Таблица 11 — Сельскохозяйственный регламент земельных участков зоны земель сельскохозяйственного назначения сельского поселения «Казацкое» Яковлевского муниципального района Белгородской области (фрагмент)

Номер земельного участка

Кадастровый номер/ номер контура на плане

Площадь участка

Номер зоны

Перечень видов разрешенного

использования

Параметры разрешенного использования земельных участков

Параметры

разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства

Ограничения (обременения)

требования к образованию

Предельно-допустимые размеры земельного участка, га

Вид собственности

Требования по рациональному использованию и охране земельных участков

минимальные

максимальные

форма

хозяйствования

направление с.-х. производства

порядок

использования

минимальные отступы от границ земельных участков

предельное количество этажей

максимальный процент застройки

31:10:0204001/1

43,88

1.2-1.6

Регламентируется законодательством Белгородской области

аренда

Общество с ограниченной ответственностью

зерновое

Адаптивно-ландшафтная биологическая система земледелия: зернотравянопропашные и зернопаропропашные севообороты с сидеральным паром. Известкование. Дифференцированная система обработки почвы с созданием на поверхности мульчи из органических остатков. Обработки проводить при агрономической спелости почвы. Внесение удобрений, особенно органических (навоз, животноводческие стоки, птичий помет). Защита растений от сорняков, вредителей и болезней. Создание сети полезащитных лесополос. Проводить поукосные и пожнивные посевы трав и сидеральных культур с последующей их запашкой. Защита растений от сорняков вредителей и болезней. Влагонакопление.

Регламентируется законодательством Белгородской области

нет

продолжение таблицы 11

1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16
	31:10:0204001/2	21,31	1	1.2-1.6	Регламентируется законодательством Белгородской области			аренда	Общество с ограниченной ответственностью	зерновое	Адаптивно-ландшафтная биологическая система земледелия: зернотравянопропашные и зернопаропропашные севообороты с сидеральным паром. Известкование. Дифференцированная система обработки почвы с созданием на поверхности мульчи из органических остатков. Обработки проводить при агрономической спелости почвы. Внесение удобрений, особенно органических (навоз, животноводческие стоки, птичий помет). Защита растений от сорняков, вредителей и болезней. Создание сети полезащитных лесополос. Проводить поукосные и пожнивные посевы трав и сидеральных культур с последующей их запашкой. Защита растений от сорняков вредителей и болезней. Влагонакопление.	Регламентируется законодательством Белгородской области			нет
	31:10:0204001/3	68,41	1	1.2-1.6	Регламентируется законодательством Белгородской области			аренда	Общество с ограниченной ответственностью	зерновое	Адаптивно-ландшафтная биологическая система земледелия: зернотравянопропашные и зернопаропропашные севообороты с сидеральным паром. Известкование. Дифференцированная система обработки почвы с созданием на поверхности мульчи из органических остатков. Обработки проводить при агрономической спелости почвы. Внесение удобрений, особенно органических (навоз, животноводческие стоки, птичий помет). Защита растений от сорняков, вредителей и болезней. Создание сети полезащитных лесополос. Проводить поукосные и пожнивные посевы трав и сидеральных культур с последующей их запашкой. Защита растений от сорняков вредителей и болезней. Влагонакопление.	Регламентируется законодательством Белгородской области			нет

Территориальные зоны сельскохозяйственного назначения в сельском поселении две: 1 зона – земли, пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья, 2 зона – земли, малопригодные под пашню, мн. насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья. Виды разрешенного использования определяются классификатором видов разрешенного использования (приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014, № 540).

Требования к образованию земельных участков, их минимальные и максимальные размеры, а также параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства определяются региональным законодательством, т.е. нормативными правовыми документами Белгородской области. Анализ существующих законов и нормативных актов показал отсутствие данного регламента.

В состав сельскохозяйственного регламента включаются карты территориальных зон сельскохозяйственного назначения и материалы обоснование установления данного регламента. Материалами обоснования служат расчетные таблицы и карты.

Далее проводились работы по установлению сельскохозяйственных регламентов в муниципальном образовании Анновское сельское поселение расположено в восточной части Корочанского района, площадь которого составляет 7755,82 га, в том числе сельскохозяйственные угодья 6415,79 га, в том числе пашни -4536,5 га.

Для составления сельскохозяйственного регламента земель сельскохозяйственного назначения территории сельского поселения использовались материалы: план современного использования земель, генеральный план поселения, карта категорий земель, карты границ функциональных зон и их планируемое изменение. В ходе работ учитывались: материалы почвенных обследований, данные агрохимического состояния почв, характеристика ландшафта, данные эрозионного обследования.

В рельефном отношении территория Анновского сельского поселения является частью Среднерусской возвышенности с преобладанием плато водоразделов над склонами, составляющими 30 – 35% общей площади. Поверхность территории изрезана овражно-балочной сетью, коэффициент расчленения составляет около 1,1 км/км².

Почвообразующие породы водораздельных пространств представлены в основном лессовидными суглинками и глинами, где сформировались наиболее распространенные почвы – черноземы оподзоленные, выщелоченные, типичные, остаточно-карбонатные, лугово-черноземные карбонатные почвы несмытые, залегающие на плато водоразделов, и смытые – на склоновых землях хозяйства. Почвенный покров территории поселения представлен на пашне в основном черноземами выщелоченными – 1705,52 га (37,6%), черноземами типичными – 1442,61 га (31,8%) и темно-серыми лесными почвам — 798,42 га (17,6%).

На основе анализа рельефа была составлена карта крутизны склонов, данные которые использовались совместно с материалами почвенного обследования для установления категорий эрозионно-опасных земель территории муниципального образования. Всего подверженных эрозии почв на территории обследуемой площади 865,5 га (30,8%), из них слабосмытых 595,3 га, средне- и сильносмытых 270,2 га. В результате выделены 7 категорий земель.

На основе проведенной оценки земель по пригодности для использования в сельском хозяйстве выделены классы (таблица 12), проведено зонирование (рисунок 19), установлен сельскохозяйственный регламент (таблица 13).

С целью апробации зонирования земель и составления сельскохозяйственного регламента был разработан пилотный проект СПК «Колхоз им. Чапаева» Кунгурского Пермского края. В границах землепользования площадь земель составила 11144,32 га, в том числе пашни – 5406,82 га, сенокосов – 798,18 га, пастбищ – 1255,86 га.

Таблица 12 — Результаты зонирования земель Анновского сельского поселения Корочанского муниципального района Белгородской области

Наименование сельского муниципального поселения	Площадь, га		Классы земель
Наименование сельского муниципального поселения	всего	земель сельскохозяйственного назначения	№ зоны	площадь, га	протяженность границ, км	число характерных точек
Анновское сельское поселение	7057,82	6415,79	1	2209,20	44,29	121
			2	1547,84	29,41	69
			3	2309,21	30,38	47
			4	349,54	10,75	25

На первом этапе были рассчитана оценка качества земель на основе зернового эквивалента. В результате проведенных расчетов было установлено, что пашня СПК «Колхоз им. Чапаева» относится к 1 группе пригодности для сельского хозяйства. Пашня хозяйства соответствует 3,4,5 зонам пригодности для использования в сельском хозяйстве. Характеристика классов показана в таблице 14.

$C:\Users\ЧеркашинаЕВ\Documents\Черкашина\Проблемная лаборатория\Лаборатория\Анновское.jpg$

Рисунок 19 — Зонирование земель сельскохозяйственного назначения Анновского сельского поселения Корочанского муниципального района Белгородской области

Таблица 13 — Сельскохозяйственный регламент земельных участков Анновского сельского поселения Корочанского муниципального района Белгородской области (фрагмент)

Номер земельного участка

Кадастровый номер

Площадь (га)

Номер зоны^[74]

Виды разрешенного использования

Параметры разрешенного использования земельных участков

Параметры

разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства

Ограничения (обременения)

требования к образованию

Предельно-допустимые размеры земельного участка, га

Вид собственности

Требования по рациональному использованию и охране земельных участков

минимальные

максимальные

минимальные отступы от границ земельных участков

предельное количество этажей

максимальный процент застройки

форма хозяйствования

направление с.-х. производства

порядок

использования

236

31:09:0000000:601(36)

65,89

1.2-1.6

Регламентируется законодательством Белгородской области

аренда

Общество с ограниченной ответственностью

зерновое

Зернотравяные и травяные севообороты. Нулевая, минимальная обработки почвы с созданием на поверхности мульчирующего слоя и постоянного травяного покрова, проведение поукосных, пожнивных посевов трав и сидеральных культур. Обработки и уход за посевами проводить строго поперек склона. Внесение удобрений. Эффективно щелевание. Создание сети водорегулирующих лесополос.

Регламентируется законодательством Белгородской области

Нет

Таблица 14 — Распределение пашни СПК «Колхоз им. Чапаева» по зонам пригодности для использования в сельском хозяйстве

Категория	Зона	Оценочный разряд	Зерновой эквивалент, ц/га		Бонитет в баллах		Общая площадь по хозяйству (га)	в том числе:
Категория	Зона	Оценочный разряд	среднее значение	интервал	среднее значение	интервал	Общая площадь по хозяйству (га)	1 бригада (га)	11 бригада (га)
I. Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья	3	9	45	44,0-46,0	59	57-62	1380,17	345,04	1035,13
		10	43	42,0-44,0	54	52-57
		11	41	40,0-42,0	50	48-52
		12	39	38,0-40,0	45	43-48
	4	13	37	36,0-38,0	40	38-43	2346,33	1548,58	797,75
		14	35	34,0-36,0	35	33-38
		15	33	32,0-34,0	31	29-33
		16	31	30,0-32,0	26	24-29
	5	17	29	28,0-30,0	21	19-24	1609,76	1191,22	418,54
		18	27	26,0-28,0	16	14-19
		19	25	24,0-26,0	12	10-14
		20	23	22,0-24,0	7	5-10
Итого							5336,26	3084,84	2251,42

С целью привязки результатов зонирования (рисунок 20) к кадастровой карте был составлен реестр земельных участков сельскохозяйственного назначения СПК «Колхоз им. Чапаева» с указанием почвенных разностей, показателя зернового эквивалента, класса и разряда, балла бонитета в разрезе кадастровых номеров земельных участков. В таблице 15 даны предельные размеры, параметры и виды хозяйственного использования земельных участков сельскохозяйственной организации.

В таблице 16 приведен фрагмент некоторых данных, включенных в сельскохозяйственный регламент СПК «Колхоз им. Чапаева».

Установление сельскохозяйственных регламентов, одна из актуальных задач совершенствования земельных отношений на современном этапе. Есть небольшой практический опыт составления сельскохозяйственных регламентов, разработана в основном методика его выполнения. Для государственной программы, финансируемой составление регламентов необходимо определить стоимость данных работ. В многом она будет зависеть от наличия существующих землеустроительных документов, определяющих перспективы развития субъекта (схем землеустройства муниципального образования), проектов внутрихозяйственного землеустройства, рабочих проектов.

$C:\Users\Кирилл\Google Диск\Диплом\Глава 3\Карта классификации.tif$

Рисунок 20 — Зонирование пашни СПК «Колхоз им. Чапаева» по степени пригодности земель для использования в сельском хозяйстве

Таблица 15 — Характеристика и виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения по территориальным зонам Кунгурского муниципального района Пермского края (фрагмент)[33]

Номер зоны	Название зоны	Площадь, га	Описание зоны	Виды разрешенного использования		Параметры разрешенного использования
Номер зоны	Название зоны	Площадь, га	Описание зоны	Основные	Вспомогательные	Параметры разрешенного использования
1	2	3	4	5	6	7
3	Малопродуктивные сельскохозяйственные угодья	1426,57	Почвы, отнесённые к третьему классу, с продуктивностью 38,0…46,0 ц/га зернового эквивалента, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища)	Ведение сельскохозяйственного производства всеми субъектами хозяйственной деятельности, научное обеспечение сельского хозяйства, создание питомников, пчеловодство, рыболовство.	Размещение объектов инфраструктуры сельскохозяйственного производства; создание фонда перераспределения; предоставление земель в период осуществление строительства; осуществление хозяйственной деятельности в сфере охотничьего хозяйства; агротуризм; использование в рекреационных целях; размещение объектов обеспечения сельскохозяйственного производства.	Площадь застройки объектов капитального строительства, связанных с сельскохозяйственным производством, — не более 5 % от площади зоны в границах земельного участка. Предельные минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков устанавливаются субъектами Российской Федерации. Площади и местоположение объектов инфраструктуры сельскохозяйственного производства определяются на основе проектов внутрихозяйственного землеустройства.

Таблица 16 — Предельные размеры, параметры и виды хозяйственного использования земельных участков

СПК «Колхоз им. Чапаева» Кунгурского муниципального района Пермского края (фрагмент)

Номер земельного участка	Кадастровый номер	Номер зоны	Предельные параметры земельных участков				Параметры разрешенного использования
			Предельно допустимые размеры земельного участка		Максимальный % застройки	Ограничения (обременения)	Вид собственности (землепользования)	Форма хозяйствования. Направление с.-х. производства	Порядок использования
			минимальные	максимальные	Максимальный % застройки	Ограничения (обременения)	Вид собственности (землепользования)	Форма хозяйствования. Направление с.-х. производства	Порядок использования
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
1	59:24:3730101:2593	5	0,25	50% от общей площади с/х угодий района	5%	—	Частная	Производственный кооператив. Мясомолочное направление	Под кормовые севообороты.
2	59:24:3730101:2594	3	0,25	50% от общей площади с/х угодий района	5%	—	Частная	Производственный кооператив. Мясомолочное направление	Под полевые и специальные севообороты.
3	59:24:3730101:2595	3	0,25	50% от общей площади с/х угодий района	5%	—	Частная	Производственный кооператив. Мясомолочное направление	Под полевые и специальные севообороты.
4	59:24:3730101:2596	5	0,25	50% от общей площади с/х угодий района	5%	—	Частная	Производственный кооператив. Мясомолочное направление	Под кормовые севообороты.
5	59:24:3730101:2597	5	0,25	50% от общей площади с/х угодий района	5%	—	Частная	Производственный кооператив. Мясомолочное направление	Под кормовые севообороты.
6	59:24:3730101:2598	5	0,25	50% от общей площади с/х угодий района	5%	—	Частная	Производственный кооператив. Мясомолочное направление	Под кормовые севообороты.

Определить стоимость составления сельскохозяйственных регламентов можно на основе следующих нормативных документов: «Сборник цен и общественно-необходимых затрат труда (ОНЗТ) на изготовление проектной и изыскательской продукции землеустройства, земельного кадастра и мониторинга земель» (ОНЗТ-96), Роскомзем, Москва 1996 г.; коэффициент индексации (Кинд) установлен на основе Письма Росземкадастра от 10.01.03г. №НК/25, коэффициенты дефляторы, установленные Министерством экономического развития РФ к ценам 2020 года. Безусловно, технологии выполнения работ во многом изменились, но ориентировочную стоимость можно установить и привести цены посредством коэффициента-дефлятора к расчетному году. При расчете стоимости сельскохозяйственного регламента использовались данные таблицы 62 сборника цен. Предполагается, что регламент будет устанавливаться в порядке составления схемы землеустройства или схемы использования и охраны земель.

В таблице 17 приведен укрупненный расчет стоимости составления сельскохозяйственного регламента. Расчеты велись на площадь муниципального образования (область). В итоге стоимость может колебаться зависимости от различных условий (площадь муниципального образования, количество установленных классов пригодности для сельского хозяйства и пр.) и составляет в среднем от 52,1 до 62,1 руб. за гектар земель сельскохозяйственного назначения.

В случае отсутствия схем землеустройства на субъект Российской Федерации стоимость выполнения работ увеличивается в десятки раз. В приложении 2 приведен сметный расчет стоимости выполнения схем землеустройства, при выполнении которых проводится зонирование территории по пригодности для использования в сельском хозяйстве и составление сельскохозяйственных регламентов.

Таблица 17 – Укрупненный расчет стоимости определения сельскохозяйственного регламента				«Утверждаю»
				________________	Ф.И.О.
					дата
		Укрупнённый расчет

Наименование вида работ:			*Определение сельскохозяйственного регламента земель сельскохозяйственного назначения*

Наименование проектной организации:			*ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству»*
Наименование проектной организации:
Наименование организации -Заказчика:			*Министерство сельского хозяйства Российской Федерации*
Наименование объекта работ:			*Российская Федерация*
Площадь муниципального образования		тыс. га	93,497
Площадь земель сельскохозяйственного назначения		тыс. га	54,875
Площадь земель сельскохозяйственного назначения не используемых по целевому назначению		тыс. га	0,128
Площадь кормовых угодий		тыс. га	10,321
Количество массивов		шт.	1 365
Количество хозяйств		шт.	10
Количество обособленных. участков		шт.	273
Количество населенных пунктов		шт.	15
№	Наименование работ и затрат		Обоснование цены	Расчет стоимости работ и затрат	Стоимость, тыс. руб.
1	Разработка сельскохозяйственных регламентов использования земель сельскохозяйственного назначения в составе схем использования и охраны земельных ресурсов муниципального образования		Таб.61 ОНЗТ-96	(а+вХ₁Х₂Х₃)Кинд	2270,8
	Природная категория сложности	2
	а =	13 732
	в =	16 675
	Площадь, 100 тыс. га (X₁) —	0,935
	Количество классов пригодности земель сельскохозяйственного назначения, по которым в отдельности разрабатываются основные направления рационального использования	9
	Разработка основных регламентов по использованию земель сельскохозяйственного назначения (Х₂)	1,8
	Разработка регламентов на территорию с численностью более 1 населенного пункта (Х₃)	5,2
	Кинд, коэф. Индексации =	14,222
2	Всего				2 270,8
3	Согласования работ (5% от стоимости работ)		п. 30 ОУ ОНЗТ-96	2 271	113,5
4	ИТОГО				2 384,3
5	НДС (20%)				476,9
6	ВСЕГО по смете:				2 861

			мин	1га земель с-х назначения, руб.	52,1
			мах	1га земель с-х назначения, руб.	62,1

Глава 5 Установление порядка изменения вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения

Необходимым условием для того, чтобы сельские территории устойчиво развивались выступает стабильность землепользования и четкое законодательное регулирование правового режима земель, в первую очередь – особо ценных продуктивных сельхозугодий. Такой режим для них определяется исходя из их принадлежности к определенной целевой категории участка и вида его разрешенного использования (далее – ВРИ ЗУ).

Отечественный институт ВРИ ЗУ, в отличие от системы категорий земель, сформировался в условиях постреформенной России, причем сначала не в федеральном законодательстве, а в НПА, принимаемыми муниципалитетами, которые с середины 1990-х гг. стали включать в них списки ВРИ ЗУ, в зависимости от расположения участков в тех или иных территориальных зонах. А на федеральном уровне первым таким НПА стал не закон, а Указ Президента Российской Федерации^{^[75]}.

Понятие же ВРИ ЗУ пришло из градостроительного законодательства, оно больше относится к селитебным зонам и территориям. Определяются ВРИ ЗУ посредством градостроительных регламентов, хотя некоторых земель установления таких регламентов не предусмотрено (в т.ч. и для сельхозугодий в составе земель сельхозназначения).

В этой связи Верховный Суд ранее специально указал^{^[76]}, что отсутствие для сельхозугодий таких регламентов означает, что вопрос о том как изменить для них один ВРИ ЗУ на другой (например, вместо овощеводства выбрать зерновые или лекарственные культуры) надлежит урегулировать каких-то в иных федеральных законах. Но ни в ЗК РФ, ни в других «земельных» законах этого пока нет, поэтому и, как менять в таких случаях ВРИ ЗУ неясно. Конечно можно перевести такой сельхоз участок в иную категорию (в земли населенных пунктов – включив в их границы). Как известно, для сельхозугодий, которые входят в состав иных (не сельхоз) категорий, ВРИ ЗУ можно сменить по общим нормам градостроительного законодательства.

В этой связи уже больше трех лет как ведется работа по усовершенствованию установления ВРИ ЗУ^{^[77]}. Он предусматривает, что все вопросы, связанные с ВРИ ЗУ, их установлением и изменением будут регулироваться не градостроительным, а земельным законодательством – непосредственно в ЗК РФ. который будет дополнен новой главой. Считаем этот подход правильным, так как сейчас все, что связано с участками (их понятие и характеристики, процедуры их преобразования), закреплен в главе 1.1 ЗК РФ, соответственно в этом же кодексе надо регламентировать и ВРИ ЗУ.

Но вот относительно тех же сельхозугодьям в законопроекте предусмотрен, пожалуй, на самый оптимальный подход. Согласно нему, ВРИ ЗУ для различных категорий земель будут определяться:

1) градостроительными регламентами – для поселений и некоторых других категорий (как и в настоящее время, причем их сфера действия и порядок установления не изменяются);

2) лесохозяйственными регламентами (они были введены в лесное законодательство еще в 2006 г.^{^[78]}) – для лесничеств и лесопарков;

3) положениями об особо охраняемых природных территориях – в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных территорий.

Это все сфере федерального регулирования. Тогда как в отношении сельхозугодий предлагается лишь бланкетная норма – отсылка на будущие региональные законы. Непонятно почему такое ключевое федеральное полномочие предлагается передать в регионы. Причем такая передача не стыкуется с новейшей законодательной практикой федерального уровня (с 2015 г. регулирование предоставления участков частным лицам региональными актами существенно ограничено^{^[79]}). Кроме того, практика «перекладывать» на региональных законодателей регулирование тех или иных земельно-правовых вопросов сложилась по таким из ни, в которых федеральный законодатель «зашел в тупик» (так было 2002 г. при делегировании самых противоречивых на тот момент вопросов земель сельхозназначения^{^[80]}).

Между тем в настоящее время именно в федеральных органах прорабатывается предложение легализовать сельскохозяйственные регламенты^{^[81]}, как принципиально новый землеустроительный документ, которым будут определены особенности установления и изменения правового режима земель сельхозназначения и ВРИ ЗУ для них.

Поскольку в вопросах, связанных с разработкой регламентов использования тех или иных видов территорий наиболее проработанным стало градостроительное законодательство, а, как отмечено выше, часть советского периода сельскохозяйственное и лесохозяйственное землепользование имело много общего, то именно положения этих отраслей – градостроительного и лесного законодательства (процедурные) следует учесть при формулировке предложений в отношении сельскохозяйственных регламентов и вообще – изменения вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Тем более, что многие вопросы, связанные как с градостроительными, так и лесохозяйственными регламентами, уже отработаны.

Так, в сельскохозяйственном регламенте должны быть приведены сведения об установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации применительно к данным земельным участкам: нормативах землеустройства и требованиях к предельным размерам земельных участков. К такому регламенту должна прилагаться землеустроительная карта, на которой отображаются границы земель сельскохозяйственного назначения, определяются границы сельскохозяйственных угодий, а также границы рабочих участков, на которых целесообразно проведение обязательного землеустройства с указанием цели его проведения. Текстовая часть регламента должна включать в себя следующие:

1) перечни видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны;

2) требования к образованию в границах этих зон новых участков, а также предельные параметры зданий и сооружений, размещаемых в таких зонах;

3) материалы по обоснованию сельскохозяйственного зонирования.

Организацию разработки сельскохозяйственных регламентов следует возложить на органы самоуправления городских округов или муниципальных районов (далее – уполномоченные органы). Они же будут утверждать сельскохозяйственные регламенты (в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе – органы исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации. Изменение сельскохозяйственного регламента осуществляется в том же порядке, что и его утверждение.

Утверждение сельскохозяйственного регламента должно осуществляться после его обсуждения. При этом утверждение в отношении земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственного регламента должно означать прекращает действие иных регламентов (положений), определяющих вид разрешенного использования земельных участков (рисунок 21).

Финансирование подготовки проектов сельскохозяйственных регламентов может осуществляться за счет:

— средств бюджетов субъектов Российской Федерации,

— в том числе за счет средств, направляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством.

Органы: местного самоуправления, государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

Подготовка

Проект

сельскохозяйственного

регламента

Зоны особо ценных

сельскохозяйственных земель

Иные зоны сельскохозяйственного назначения

Публичные слушания по правилам, предусмотренным Градостроительным кодексом Российской Федерации при проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки.

Протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний

Приложения

Согласование

Обсуждение

Уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном для согласования границ территориальных зон сельскохозяйственного назначения

Заключение о несогласии

Заключение о согласии

Утверждение

Причины отказа в

согласовании проекта сельскохозяйственного регламента

Представительный орган местного самоуправления муниципального образования, в границах которого в соответствии с правилами землепользования и застройки осуществляется установление территориальных зон сельскохозяйственного назначения.

Включается

правила землепользования и застройки

Рисунок 21 — Порядок подготовки и утверждения сельскохозяйственного регламента

Охранная зона особо ценных

сельскохозяйственных земель

Землеустроительная экспертиза

Сельскохозяйственный регламент должен быть бессрочным и после его утверждения направляется в орган регистрации прав на недвижимость для внесения сведений о нем в ЕГРН.

Последующее изменение сельскохозяйственного регламента может потребоваться в связи с принятием решения о создании или расширении особо охраняемых природных территорий либо в связи с консервацией земельных участков, если это приводит к прекращению сельскохозяйственной деятельности в определенной местности. В этих уполномоченный орган должен внести изменения в сельскохозяйственный регламент или отменить его в течение трех месяцев со дня наступления обстоятельств, явившихся причиной для принятия данного решения. При этом обсуждение указанных изменений не проводится.

Также сельскохозяйственный регламент может быть изменен по заявлению участника землеустройства, которое подается в уполномоченный орган. Это заявление подлежит обсуждению (за исключением тех случаев, когда заявителю принадлежат на праве собственности земельные участки, площадь которых составляет более чем 75% от общей площади территориальной зоны, в отношении которой устанавливается сельскохозяйственный регламент). Оно должно быть рассмотрено в течение 3-6 месяцев.

Основанием для отказа в это является:

1) указанные в заявлении предложения противоречат утвержденному территориальному планированию или иным установленным законом требованиям;

2) начато и не завершено обсуждение изменений в документы территориального планирования, которые могут привести к исключению соответствующих земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения либо уже начато обсуждение в правила землепользования и застройки, либо сельскохозяйственного регламента по заявлению иного лица;

3) участники землеустройства, которым принадлежат земельные участки площадью более половины площади территориальной зоны, в отношении которой устанавливается сельскохозяйственный регламент, при обсуждении данных изменений высказались против них;

4) в отношении земельных участков утвержден или разрабатывается проект землеустройства, который позволяет достичь тех же целей, что
и изменение сельскохозяйственного регламента.

Примерное Положение о содержании сельскохозяйственных регламентов, порядке их разработки, сроках их действия и их пересмотра (внесения в них изменений) приведено в приложении 3.

Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2018 году».- Росреестр, 2018 г., 198 с. ↑
О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». ↑
Градостроительный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ ↑
Бюллетень Наркомзема РСФСР. № 17. 1928 ↑
Сборник документов по земельному законодательству СССР и РСФСР. 1917–1954 гг. / под ред. Н.Д. Казанцева. М., 1954. С. 400–402, 514–515. ↑
Сборник «Директивы КПСС и советского правительства по хозяйственным вопросам». 1957. Т. 2. С. 360. ↑
Такие работы, как внутрихозяйственное и межхозяйственное землеустройство, обычно проводились за счeт государственного бюджета ↑
Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации земель в Российской федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1971. ↑
Постановление Совета Министров СССР от 14 июля 1947 г. «О развитии орошения в районах Центральных черноземных областей». Заслуживает внимания, что это постановления узаконило собственность колхозов на те мелиоративные и водохозяйственные объекты, которые создаются (были созданы) за счет колхозов. ↑
У этого ведомства был предшественник. В 1936 г. при Совнаркоме СССР было создано Главное управление лесоохраны и лесонасаждения. Основной заботой этого ведомства было создание так наз. водоохранных зон, глубиной до 20 километров, которые должны были защищать от заиления некоторые магистральные реки в малолесных областях, краях, автономных республиках. ↑
Жариков Ю.Г. Некоторые вопросы правовой охраны почв. Сб.: «Правовые вопросы охраны природы в СССР». М., 1963. С. 259. ↑
В РСФСР в 1960-х годах специалисты по борьбе с эрозией почв и по агролесомелиорации были включены в состав землеустроительной службы. ↑
В юридической литературе предлагался иной способ не нарушать интересы колхозов при занятии их продуктивных земель под лесопосадки и другие противоэрозионные объекты. Для случая облесения (эродированных) пастбищных земель колхозов, Ю.Г. Жариков указывал на такой вариант, как взамен этого предоставление им пастбищ в лесах и на землях Госзапаса, а равно и других льгот. См.: Жариков Ю.Г. Некоторые вопросы правовой охраны почв. Сб. Правовые вопросы охраны природы в СССР. М., 1963. С. 259–260. ↑
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, введенные в действие в марте 1990 г. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1990 г. «О некоторых вопросах предоставления и изъятия земель», ↑
Закон РСФСР от 15 декабря 1990 № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»; новый ЗК РСФСР (1991), Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе». Также ряд нормативных положений содержался в актах, общереспубликанского уровня, носящих скорее организационно-распорядительный характер: Постановление Второго (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса», постановление Совета Министров РСФСР от 18 января 1991г. № 30 «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» и утвержденная им Программа; совместное постановление Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР»; ряд ведомственных актов, выпущенных Госкомземом РСФСР. ↑
утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 694 «О федеральной целевой Программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 — 2002 годы» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1999 – № 27 –, ст. 3379. ↑
Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» // Опуб.: Рос. газ. – 1993 — № 3. ↑
См. – указы Президента от 7 декабря 1993 г. № 2118 «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость», от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», решения Правительства от 10 декабря 1993 г. № 1272 «Об утверждении Положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей» (правда, этот документ действовал всего две недели) и от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации». ↑
Опубл. :Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1993 – № 50 – ст. 4875. ↑
Его новая редакция была изложена в Законе Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. №221-з «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан». ↑
Закон «О земле» от 17 ноября 1997 г. №57-ЗСО ↑
Областной закон от 12 ноября 1998 г. №28-03 «О регулировании земельных отношений в Новосибирской области» ↑
Закон о земельном кадастре, Закон о землеустройстве, Закон о разграничении госземсобственности; Закон об обороте сельхозземель; Закон о переводе земель. ↑
Излагается по тексту Закона, опубликованному Государственным управлением лесов КНР (The State Forestry Administration of China). — URL: http://english.forestry.gov.cn. — Дата обращения: 15.09.2017 ↑
Лёссовое плато. — URL: https:// ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9B%D1%91%D1%81%D1% 81%D0%BE%D0%B2% D0% BE%D0%B5_%D0%BF%D0%BB%D0%B0%D1%82%D0%BE. — Дата обращения: 04.03.2020 ↑
China Revises Law on Water and Soil Conservation. — China Briefing. 06.01.2011. — URL: http://www.china-briefing.com/news2011/01/06china-revises-law-on-water-and-soilconservation. — Дата обращения: 16.03.2020 ↑
Water and Soil Conservation Law of the People’s Republic of China (2010 Revision) [Effective]. — URL: http://en.pkulaw.cn/display.aspx?cgid=142990&lib=law. — Дата обращения: 14.03.2020 ↑
Farmland Management. China’s Management and Legal Systems for Land Resources. — Beijing: MLR, 2017. — P. 5–6. ↑
В Российской Федерации этот вид землеустроительной документации аналогичен схемам противоэрозионной организации территории водосборных бассейнов (районов ветровой эрозии) или проектам внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций с комплексом противоэрозионных мероприятий (проект противоэрозионной организации территории) ↑
Soil and Water Conservation in China. — Beijing: MWR, 2017. — P. 5. ↑
Soil and Water Conservation in China. — Beijing: MWR, 2017. — P. 7–9. ↑
Овчинников О.Г. Государственное регулирование аграрного сектора США. – М.: ООО «ДеЛи», 1999. – с. 511. ↑
Inventory of Land Administration System in Europe and North America. – 3 ed. – London. HMLR, 2001. – 221 p. С. 169. ↑
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»; Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота», Постановление Правительства РФ от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», приказ Минсельхоза России от 4 мая 2010 г. № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и др. ↑
Липски С.А. Государственная политика в области обеспечения плодородия земель в постсоветской России. // Аграрная Россия, 2013. № 11 С. 25-29. (С. 28); Липски С.А. Правовые аспекты ненадлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения и принудительного прекращения прав на них. // Право и инвестиции, 2012. № 3-4 (50), С. 36-40 (С. 38-39). ↑
См. Волков С.Н. История землеустройства в России: опыт тысячелетия. – М.: ГУЗ, 2011. – 427 с. ↑
См. Волков С.Н., Хусаинов А.Ш. Внутрихозяйственное землеустройство как фактор повышения конкурентоспособности сельскохозяйственных организаций в Российской Федерации. / Сборн. «Землеустроительная наука и образование в России и за рубежом» // мат-лы международного сельскохозяйственного форума / Под ред. С.Н.Волкова, В.В.Вершинина. – М.: ГУЗ, 2015. – С. 3-12. ↑
См. подробнее – Волков С.Н. Проектирование и экономическая оценка мероприятий по повышению плодородия почв при внутрихозяйственном землеустройстве сельскохозяйственных организаций: Уч. и науч.-пр. пособие – М.: ГУЗ, 2017. – 216 с. (раздел 4.3). ↑
Там же (раздел 4.2). ↑
Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2017. № 2, С. 5-10. (С. 9). ↑
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; с послед. доп. и изм.). // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Право природопользования в СССР. / отв. ред. И.А. Иконицкая. – М., 1990. – 196 с. (С. 10-11). ↑
Комментарий к Земельному Кодексу РФ с постатейными материалами и судебной практикой. / Под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Юрайт-Издат, 2006. – 630 с. (С. 17). ↑
Лунева Е.В. Соотношение понятий «рациональное природопользование» и «рациональное использование природных ресурсов» в экологическом праве // Экологическое право. 2018. №6. С. 7-13 ↑
Ибрагимов, К.Х., Ибрагимов, А.К. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны. // Право и политика. 2004. № 4. С.82-85 (С. 83). ↑
Научные основы землеустройства. / Под ред. В.П.Троицкого. М.: Колос. 1995. – 176 с. ↑
Петрова Т.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие, принцип, полномочие, направление государственной экологической политики. // Экологическое право. 2016. №3. С. 29-34. ↑
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с послед. дополн. и изм.). // Рос. газ. – 2001 – 30 окт.. ↑
Общая теория советского земельного права. // Отв. ред.: Аксененок Г.А., Иконицкая И.А., Краснов Н.И. – М.: Наука, 1983, С. 349. ↑
Иконицкая, И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1999. – 247 с. С. 181. ↑
Земля и право: Пособие для российских землевладельцев. / Под. ред. С.А.Боголюбова. – М.: Инфра–М, 1997. – 360 с. С. 34-35. ↑
Классификация дана по: Земельное право. / Под ред. Г.А. Аксененка. – М.: Юридическая литература, 1969. – 472 с. (С. 12–13); См. также – Земельное право / Под ред. Н.Д. Казанцева и А.А. Рускола. М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1949. – 415 с. (С. 13). ↑
См.: ст. 154 и др. Земельного кодекса РСФСР от 30 октября 1922 г., ст. 4 и 5 Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 г. и ст. 4 и 5 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР –1991 – № 22 – ст. 768 (все утратили силу), см. также Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях. // Право и инвестиции, 2011. № 2 (47), С. 78-83. ↑
Часть первая. // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1994 – № 32 – ст. 3301. ↑
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ // Рос. газ. – 1998 – 14 мая (утратил силу). ↑
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с послед. доп. и изм.) // Рос. газ. – 2004 – 30 дек.. ↑
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // Рос. газ. – 2004 – 30 дек.. ↑
Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. газ. – 2010 – 26 июл. ↑
Приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Волков С.Н. Землеустройство. – М. ГУЗ, 2013. – 992 с. ↑
Организация рационального использования и охраны земель в сельскохозяйственных организациях (внутрихозяйственное землеустройство): Уч. и науч.-пр. пособие/ под общ. ред. С.Н. Волкова. – М.: ГУЗ, 2015. – 588 с. ↑
Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве (со справочными материалами). Оглезнев А.К., Куприян Т.А., Норкина Т.Е и др. /Федеральная служба земельного кадастра России, ФГУП «Росземкадастрсъемка» — ВИСХАГИ. — М.; 2003. — 169 с. ↑
Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве (со справочными материалами). Оглезнев А.К., Куприян Т.А., Норкина Т.Е и др. /Федеральная служба земельного кадастра России, ФГУП «Росземкадастрсъемка» — ВИСХАГИ. — М.; 2003. — 169 с ↑
Справочник агроклиматического оценочного зонирования субъектов Российской Федерации. Учебно-практическое пособие /Под ред. С.И.Носова.- Ответственный исполнитель: Оглезнев А.К., — Маросейка, 2010. – 208 с. ↑
Составлено по данным: Волков С.Н., Мальков А.В. Совершенствование классификации территориальных зон для целей управления межселенными территориями / Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – М., 2008, №1. – с.5-13. ↑
Мирошниченко С.Г. К вопросу формирования территориальной зоны сельскохозяйственного назначения. – В сб. «Землеустроительная наука и образование: состояние и перспективы развития/ Материалы международного научно-практического форума, посвященного 235-летию со дня основания Государственного университета по землеустройству. – М.: ГУЗ, 2014. – с.34–39. ↑
Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Пермском крае от 31.10.2003, 1080-220. Точка доступа: http://admuswa.ru/dokumenty/PK/1080-220.pdf ↑
Закон Тульской области от 12 ноября 2007 года N 898-ЗТО «О реглировании отдельных земельных отношений в Тульской области». Точка доступа: https://www.consultant.ru/law/podborki/ minimalnyj_razmer_zemelnogo _uchastka/. ↑
Закон Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» от 5 ноября 2002 года N 532-КЗ. Точка доступа: https://www.consultant.ru/law /podborki/minimalnyj_razmer _zemelnogo_ uchastka/. ↑
О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Федеральный закон от 27 июля 1997г. № 122-ФЗ. ↑
Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ. Точка доступа: http://zemkod.ru/. ↑
Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков. Приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540. Точка доступа: http://www.rg.ru/2014/09/24/uchastki-dok.html. ↑
Код вида разрешенного использования в соответствии с классификатором вида разрешенного использования [13] ↑
1 зона – Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья, 2 зона — Малопригодные под пашню, мн. насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья ↑
См.: п. 4.10 Указа Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» // «Собрание законодательства РФ», 1994. № 13. Ст. 1478. ↑
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2013 г. // ИПС КонсультантПлюс. ↑
Законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)» внесенный 25 июня 2018 г. Правительством Российской Федерации в Госу-дарственную Думу – источник – http://sozd.parliament.gov.ru/bill/496293-7. ↑
Ст. 87 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ// Рос. газ. – 2006 –8 дек. ↑
См. подробнее –Липски С.А. Земельное право: учебник. – М.: Кнорус, 2017. – 340 с ↑
Липски С.А. Новое в законодательной базе аграрного сектора. // Экономист. 2004. № 8. С. 89-94. ↑
Кресникова Н.И. Разработка регламентов сельскохозяйственного землепользования. // АПК: экономика, управление. – 2014. — № 7 – С. 28-34; Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. № 2. С. 5-10. ↑

Список использованной литературы

Приложения

Автор НИР

ФГБОУ-ВО-ГУЗ

Экономика и организация сельского хозяйства

Титульный лист и исполнители

Глава 1 Анализ проблем по регламентации использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

1.1 Характеристика объекта регламентирования

1.2 Обоснование необходимости регламентирования использования земель сельскохозяйственного назначения

1.3 Факторы и условия, подлежащие дополнительному учету при проведении работ по установлению сельскохозяйственных регламентов

Глава 2 Изучение и анализ отечественного и зарубежного опыта в части определения регламентов использования сельскохозяйственный земель

3.1 Правовая основа установление структуры и содержания регламентов использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

4.1 Подготовительные работы

4.2 Зонирование земель сельскохозяйственного назначения

4.2.1 Расчет критерия для классификации земель по пригодности использования в сельском хозяйстве для сельскохозяйственного зонирования

4.2.2 Классификация земель по пригодности использования в сельском хозяйстве для сельскохозяйственного зонирования

4.3 Разработка сельскохозяйственных регламентов

4.4 Составление карты территориальной зоны сельскохозяйственного назначения

4.5 Правила сельскохозяйственного землепользования

4.6 Практический опыт землеустроительных работ по установлению сельскохозяйственных регламентов

Глава 5 Установление порядка изменения вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения

Список использованной литературы

Приложения

Добавить комментарий Отменить ответ