Отраслевая сеть инноваций в АПК

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ​

Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Титульный лист и исполнители

РЕФЕРАТ

Отчет 580 с., 76 рис., 97 табл., 385 источников

ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ, ПРИВАТИЗАЦИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ, ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НЕВОСТРЕБОВАННЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ ДОЛИ, ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ, ВОВЛЕЧЕНИЕ ЗАБРОШЕННЫХ УГОДИЙ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ, НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА, УПРАВЛЕНИЕ, ПОЛНОМОЧИЯ

Объектом исследования являются находящиеся в общей долевой собственности земли сельхозназначения (в том числе признанные в силу их невостребованности муниципальной собственностью) и их правообладатели, а также управленческие и иные действия по отношению к ним (нормативные, распорядительные и судебные акты, научные разработки).

Предметом исследования стали отношения по поводу земельных долей, сложившиеся в процессе приватизации земель реорганизованных в начале 1990-х гг. агрохозяйств и затем трансформировавшиеся под воздействием законодательных и иных действий государства, изменения аграрной экономики и влияния иных факторов.

Целью данной работы является разработка предложений организационно-экономического и правового характера по совершенствованию действующего в настоящее время механизма выявления невостребованных земельных долей, признания их собственностью муниципалитетов и повышению эффективности их последующего использования.

Для достижения поставленной цели решены следующие задачи, определяющие содержание работы:

– проведение комплексного анализа проблемы земельных долей (особенности их образования, изменение возможностей распоряжаться ими, возможности и варианты сельскохозяйственных организаций использовать находящиеся в общей долевой собственности земли);

– оценка динамики общей площади земель, находящихся в долевой собственности, в том числе площади невостребованных земельных долей, а также процесс признания таких долей муниципальной собственностью;

– проведение анализа произошедшего с момента образования земельных долей изменения возможностей их собственников по передаче таких долей на постоянной или временной основе сельскохозяйственным организациям или муниципальным образованиям – как одного из факторов появления значительного числа невостребованных земельных долей;

– проведение анализа действующего с 2011 г. механизма передачи невостребованных земельных долей в муниципальную собственность, а также законодательных инициатив (как принятых и вступивших в силу, так и находящиеся на рассмотрении законодателя), изменяющих регулирование использования и охраны земель сельхозназначения; разработка на основе этого анализа предложений по уточнению указанного механизма, в том числе по внесению изменений в действующее законодательство;

– разработка предложений по выделению на местности признанных муниципальной собственностью ранее невостребованных земельных долей и организации их предоставления таких земель эффективным собственникам и арендаторам;

– разработка вариантов типовых землеустроительных решений, обеспечивающих баланс интересов граждан, выделяющих свои доли в земельные участки, других сособственников, а также сельскохозяйственных организаций;

– оценка перспектив института общей долевой собственности в условиях функционирования современного сельскохозяйственного производства.

Итогом решения вышеназванных задач стали соответствующие выводы и предложения.

Степень внедрения – отдельные разработки, представленные в отчете опубликованы в открытой печати, публичных дискуссиях, представлены в защищенных диссертациях. Также они были доложены на заседаниях секции «Земельная политика, имущественные отношения и госсобственность» и межведомственной рабочей группы по разработке Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельхозназначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации (приказ Минсельхоза России от 28 ноября 2019 г. № 658) членом которой является руководитель данной темы

Эффективность определяется научным обоснованием упорядочения земельно-имущественных отношений в АПК, укреплением экономического потенциала сельских муниципалитетов, мерами за защите прав граждан и юридических лиц на землю и более рациональным использованием земель, соответствующих невостребованным земельным долям.

Введение

На период до 2024 г. основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в качестве основных приоритетов в аграрной сфере предусматривают: 1) обеспечение продовольственной независимости страны в таких параметрах, которые определены соответствующей Доктриной[1]; 2) повышение конкурентоспособности отечественной агропродукции; 3) более эффективное использование земельных ресурсов[2]. Фактически в этом документе вновь звучат слова П.А.Столыпина о том, что «Земля – это залог нашей силы в будущем, земля – это Россия»[3]. Это требует более рациональной организации аграрного землепользования, такой системы земельных отношений и их регулирования, при которых земельные ресурсы (как главное средство производства в отрасли) стали бы существенным фактором дальнейшего развития АПК (закрепления позитивных тенденций последних лет). И такие тенденции имеются – текущее десятилетие характеризуется ростом агропромышленного производства, который согласно Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2025 гг. [4] к 2025 г. должен составить более чем 11% от уровня 2017 г.

Конечно же, имеющаяся или гипотетическая неоптимальность при использовании пригодных для того, чтобы вести на них сельскохозяйственное производство земель, при реализации в отношении них производителями продукции имущественных прав никак не должны этому препятствовать.

Между тем, для аграрного землепользования всего постсоветского времени стало характерной особенностью то, что из сельскохозяйственных угодий (далее также – сельхозугодья) большая часть (114,4 млн. га – 61,8% от общей площади этих угодий) была еще в начале 1990-х гг. приватизирована и распределена в виде земельных долей между гражданами, проживающими в сельской местности. Это произошло в ходе реорганизации агрохозяйств. За прошедшие десятилетия эта площадь уменьшилась (что-то выкупили агрохозяйства, кто-то из собственников долей выделил их в участок, часть перешла к муниципалитетам). Сейчас в общей долевой собственности находится– 84,8 млн. га угодий, принадлежащих 8,5 млн. обладателей земельных долей.

Принципиальными отличиями этих, перешедших в долевую собственность земель от иных, используемых в аграрном производстве (от находящихся в собственности агрохозяйств, КФХ или принадлежащих государству либо муниципалитетам предоставленных частным лицам в аренду или на ином праве), являются:

-то, что принадлежат они одним лицам – гражданам, которые стали собственниками земельных долей, используются же они совсем другими – различными сельскохозяйственными организациями. Причем взаимоотношения между ними когда-то оформлены согласно законодательству (есть соответствующие договоры – о доверительном управлении, об аренде и др.), а когда-то отношения сложились, но ясности в их предмете нет, либо не соблюдаются договорные обязательства.

-особый порядок принятия сособственниками таких земель решений о распоряжении ими. Это осуществляется на их общих собраниях, причем до 2018 г. для этого требовался весьма небольшой кворум, составлявший 20% от общего числа сособственников (теперь – 50%). На практике это порой влекло за собой пересмотр прежних решений другим составом пришедших на собрание;

-возможность отдельно взятого сособственника по совершению сделки со своей долей с 2005 г. весьма ограничена – нельзя даже продать их государству или муниципалитету;

-как при наделении граждан долями, так и при последующем распоряжением ими имелись многочисленные нарушения их прав, в том числе приведшие для большого числа граждан к утрате таких долей;

– любому собственнику доли дана возможность выделения ее в земельный участок, но такое действие часто влечет споры не только относительно о его местоположения и конфигурации, но порой и о возможности осуществлять выдел единым массивом (при том, что размер долей невелик – он различен для регионов, муниципалитетов и отдельных хозяйств, но при этом только в 7 субъектах Российской Федерации средний размер доли превышает 20 га);

-когда шло образование долей, не было ясно, какой земельный участок, передается дольщикам в собственность (его границы определенные в установленном порядке, поставка его на кадастровый учёт);

-часть земель, которые находятся в долевой собственности (соответствующих долям) просто оказалась заброшенной. А поскольку у общего участка нет границ, то и никак не применить действующий механизм изъятия неиспользуемой земли (в то же время для таких земельных участков которые были приобретены их правообладателями (предоставлены) именно как участки, имеющие такие границы, такой механизм работает). Особенность долевых земель еще и в том, что даже если имеются (будут определены) границы общего участка, проблема останется, из-за того, что, как правило, не используется только какая-то часть общего находящегося в долевой собственности сравнительно большого земельного массив (определить же чьи это доли приходятся на неиспользуемую часть не представляется возможным);

-существуют земельные доли, в отношении которых просто неясно кому они принадлежат, но даже при наличии собственника у такой доли он сам не имеет представления, что с ней делать, Это невостребованные земельные доли, число которых составляет до 2 млн. долей, а их общая площадь различными исследователями оценивалась на разных этапах реформ в 22-25 млн. га и более. Земли, соответствующие таким долям либо просто не используются для сельхозпроизводства, либо это осуществляется, но без наличия на то законных оснований (каковыми являются договоры с агрохозяйствами, или решения о внесении в их уставные капиталы таких долей или иные предусмотренные законом обстоятельства; можно даже считать, что такие земли оказались самовольно занятыми). Также за такие, соответствующие невостребованным долям земли, не уплачивается налог. С 2011 г. идет процесс выявления таких долей и их передачи по суду муниципалитетам, но этот процесс оказался более сложным и длительным, чем это предполагалось 10 лет назад.

Названные отличия переданных в общую долевую собственность земель (а тем более – их совокупность) представляет собой актуальную народнохозяйственную проблему. Во многом ее возникновение и пролонгированный характер существования были предопределены особенностями реформ 1990-х гг. Это:

-принципиальная новизна осуществленной тогда массовой приватизации земель – образованные тогда доли – это уникальное российское явление, которые не было свойственно для земельных отношений в других развитых странах;

-невиданные ранее масштабы этого процесса и его скоротечность – тогда было приватизировано более 60% сельхозугодий за 1-2 года (срок очень небольшой для такого процесса);

– вплоть до 2003 г. в стране не было законов (т.е. полноценной законодательной базы), которая регулировала бы соответствующие правоотношения. Весь процесс приватизации сельхозугодий фактически был осуществлён на основании подзаконных актов (тогда как нормы конституционных положений прямо указывают, что это должны быть именно законы). Неизбежным следствием этого стало то, что в тот период всячески еще и суды всячески устранялись от того, чтобы заниматься разрешением спорных ситуаций, связанных с земельными долями;

-способ и условия проведения приватизации земель, а также ошибки и недоработки, допущенные не только при образовании долей, но и позже, когда предпринимались не самые оптимальные попытки исправить их, привели к глубинному противоречию, сторонами которого оказались ключевые участники постреформенного сельхозпроизводства (и сельской жизни в целом). С одной стороны, это сельские жители, оказавшиеся в принципиально новой, незнакомой для них ситуации, когда они большими коллективами стали собственниками общей земли, но оказались не в состоянии организовать ее хозяйственное использование. В то же время, как частный земельный собственники они совершенно обоснованно предполагали, что этот их статус позволит им получить некие блага от своего права на общее имущество (участок). С другой стороны, получилось, что им теперь противостоят агрохозяйства, причем, как правило, те, которые десятилетиями использовали и в ходе реформы формально утратили права на те самые сельхозугодья, переданным гражданам. При этом права на иные угодья в границах ранее единого массива – на леса, болота, иные неудобья за ними сохранились. Для этих агрохозяйств ведение сельскохозяйственного производства на приватизированных (долевых) землях является объективной потребностью (интерес сельскохозяйственной отрасли в целом – такой же).

Поэтому проблема земельных долей разнопланова, какие-то ее составляющие могут быть урегулированы в сравнительно близкой перспективе, какие-то носят пролонгированный характер. Практически любое ее решение (даже несущественных, технических вопросов) в той или иной мере обязательно затронет почти во всем несовпадающие интересы собственников долей и агрохозяйств. Также эта проблема имеет разные аспекты: экономический, социальный, законодательный, управленческий, агрохозяйственный, землеустроительный и др.

Соответственно, ее исследование и (тем более) разработка предложений по ее решению должно быть комплексными: 1) анализ того, как и зачем была проведена приватизация этих земель; 2) выявление того, каким был статус земельных долей (сначала), каким он мог стать (при иных правилах или при надлежащем соблюдении действовавших правил) и в конечном итоге стал; 3) выявление изменений, которые Федеральный закон от 24 июля 2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного значения» (далее –Закон об обороте сельхозземель) привнес в столь непростую ситуацию с долями, как он менялся и как это сказывалось на положении собственников долей и агрохозяйств; 4) выявление того, в чем заключалась (и заключается) идеология государства по отношению к земельным долям, как она менялась; 5) исследование того, что произошло за четверть века с долями и правами их собственников; 6) сопоставление различных вариантов решения проблемы невостребованных долей (которая имеет перспективы быть урегулированной и именно сейчас активно развивается процесс передачи таких долей муниципалитетам), а также анализ иных процессов в секторе долевой собственности на приватизированные при реорганизации агрохозяйств земли; 7) анализ имеющихся отчетных материалов об этих процессах. Только исследовав и решив все это можно делать выводы и выдвигать предложения.

О степени актуальности (своевременности) выполнения данной научной работы именно сейчас, можно судить также с учетом того, что в регулирующий вопросы долевой собственности на приватизированные при реорганизации агрохозяйств земли Закон об обороте сельхозземель уже несколько раз вносились принципиальные изменения (в 2005 г, в 2010 г., в 2016 г.), а в настоящее время на разных стадиях рассмотрения (в Государственной Думе, в Минсельхозе России) имеются новые законопроекты по этим же вопросам (они будут проанализированы в данной работе). Кроме того, процесс передачи муниципалитетам невостребованных земельных долей идет непросто и по-разному в зависимости от законодательно установленных оснований их отнесения к невостребованным. А по итогам состоявшегося 26 декабря 2019 г. заседания Государственного совета, посвященное аграрной политике государства первым же стало поручение главы государства внести в законодательство изменения для совершенствования порядка вовлечения в оборот земельных долей, в том числе невостребованных (перечень поручений № Пр-234ГС, п.1 пп. «а»)[5].

В контексте проблемы земельных долей, как ключевой для отечественного аграрного землепользования конца ХХ в. – начала ХХI в., выражающейся, в том числе в отсутствии порядка в землевладении, в неурегулированности отношений собственников долей и агрохозяйств, в наличии большого числа невостребованных долей, уместно напомнить слова великого русского писателя Ф.М.Достоевского, чьи произведения уже полтора столетия выступают в качестве некого морального камертона – «… и порядки, и законы, и нравственность, и даже самый ум нации, и все, наконец, всякое правильное отправление национального организма организуется лишь тогда, когда в стране утвердится прочное землевладение … каков характер землевладения, таков и весь характер нации»[6].

Между тем, в рамках текущей государственной земельной политики о дальнейших направлениях развития законодательства о приватизированных сельхозугодий сказано недостаточно. На это еще в 2010 г. указал акад. В.Н.Хлыстун[7] отметив, что процесс трансформации земельных долей в реальные формы землепользования должен стать неотъемлемой частью этой политики.

Экономико-правовые и землеустроительные аспекты проблемы земельных долей и институциональных изменений в аграрно-земельной сфере, проанализированы в исследованиях В.В.Алакоза, А.П.Анисимова, С.А.Боголюбова, В.В.Вершинина, С.Н.Волкова, Е.А.Галиновской, А.М.Емельянова, Н.Г.Жаворонковой, Ю.Г.Жарикова, И.А.Иконицкой, Н.В.Комова, Н.И.Кресниковой, О.Б.Леппке, П.Ф.Лойко, А.С.Миндрина, С.И.Носова, А.В.Петрикова, Г.А.Полунина, Ф.П.Румянцева, А.Э.Сагайдака, Е.В.Серовой, В.А.Тихонова, В.Я.Узуна, В.Х.Улюкаева, В.В.Устюковой, В.Н.Хлыстуна, Ю.А.Цыпкина, Н.И.Шагайды и других ученых и специалистов. Однако почти все они были проведены до начала текущего процесса признания в судебном порядке невостребованных земельных долей муниципальной собственностью либо на начальной его стадии, когда еще не вскрылись проблемы правоприменительной практики, и не было позволяющих провести анализ отчетных данных. Сейчас же сведения об этом имеются.

Поэтому представляется своевременным научное переосмысление всего комплекса теоретических, методологических и методических аспектов проблемы земельных долей в целом и наиболее актуальной для текущего момента ее составляющей – работы муниципалитетов с невостребованными долями.

Предметом исследования стали отношения по поводу земельных долей, сложившиеся в процессе приватизации земель реорганизованных в начале 1990-х гг. агрохозяйств и затем трансформировавшиеся под воздействием законодательных и иных действий государства, изменения аграрной экономики и влияния иных факторов. При этом основной упор сделан на такие земельные доли, которые до сих пор остаются невостребованными. Ключевыми участниками этих отношения являются: 1) сельские жители – собственники земельных долей; 2) агрохозяйства, использующие принадлежащие им земли; 3) органы государственной власти и местного самоуправления, принимающие решения по регулированию взаимоотношений между первыми и вторыми, по выявлению невостребованных долей и определению их дальнейшей юридической судьбы, а также по обеспечению рационального использованию этих земель.

Объектами исследования стали находящиеся в общей долевой собственности земли сельхозназначения (в том числе признанные в силу их невостребованности муниципальной собственностью) и их правообладатели, а также управленческие и иные действия по отношению к ним (нормативные, распорядительные и судебные акты, научные разработки).

В ходе исследования исходными данными стали: 1) законы, иные нормативные правовые и другие акты федерального, регионального и местного уровней по исследуемой проблематике; 2) метариалы статистической отчетности Минсельхоза России и Росреестра (и его предшественников) о наличии земель, их правообладателях, совершаемых с ними сделках и т.п.; 3) соответствующие научные труды, методические указания и рекомендации; а также 4) материалы по исследуемой тематике, собираемые и анализируемые автором с начала проведения земельной реформы 1990-х гг.

Целью данной работы является разработка предложений организационно-экономического и правового характера по совершенствованию действующего в настоящее время механизма выявления невостребованных земельных долей, признания их муниципальной собственностью и повышению эффективности их последующего использования.

Для достижения поставленной цели решены следующие задачи, определяющие содержание работы:

– проведение комплексного анализа проблемы земельных долей (особенности их образования, изменение возможностей распоряжаться ими, возможности и варианты сельскохозяйственных организаций использовать находящиеся в общей долевой собственности земли);

– оценка динамики площадей, находящихся в долевой собственности граждан, в том числе отдельно в отношении невостребованных долей, и таких, которые признаны муниципальной собственностью;

– проведение анализа произошедшего с момента образования земельных долей изменения возможностей их собственников по передаче таких долей на постоянной или временной основе сельскохозяйственным организациям или муниципальным образованиям – как одного из факторов появления значительного числа невостребованных земельных долей;

– проведение анализа того механизма передачи невостребованных земельных долей в муниципальную собственность, который действует с 2011 г., а также законодательных инициатив (как принятых и вступивших в силу, так и находящиеся на рассмотрении законодателя), изменяющих правила использования и охраны сельскохозяйственных земель; разработка на основе этого анализа предложений по уточнению указанного механизма, в том числе по внесению изменений в действующее законодательство;

– разработка предложений по выделению на местности признанных муниципальной собственностью ранее невостребованных земельных долей и организации их предоставления таких земель эффективным собственникам и арендаторам;

– разработка вариантов типовых землеустроительных решений, обеспечивающих баланс интересов граждан, выделяющих свои доли в земельные участки, других сособственников, а также сельскохозяйственных организаций;

– оценка перспектив института общей долевой собственности в условиях функционирования современного сельскохозяйственного производства.

Итогом решения вышеназванных задач стали соответствующие выводы и предложения.

Методология и методы. При подготовке отчета применены абстрактно-логический метод, который позволяет выделить сущность и основные черты явлений и процессов подлежащих исследованию, влияющие на них причинно-следственные связи, он же дает возможность отвлечься от несущественных сторон и второстепенных деталей; экономико-статистический (группировки, временные ряды и др.); исторический – ретроспективное исследование современных проблем общей долевой земельной собственности, графический, когда динамика исследуемых процессов отслеживается достаточно наглядно и без громоздких расчетов. Также широко использованы общефилософские методы познания: индукция, которая позволяет сделать общие выводы на основании разрозненных частных фактов, эти выводы, в свою очередь, дают возможность дедукции, т.е. применения этих выявленных общих тенденций при обосновании частных выводов; анализ и синтез (например, расчленение, казалось бы, однородного явления – невостребованные доли – на различные сегменты, с разными признаками: по основанию признания их таковыми, по стадии процесса признания и т.п. и последующее соединение выделенных при таком анализе долей с разными свойствами в единый институт). В качестве технических средств в отчете применены стандартные программные продукты семейства Microsoft: Graph – для графического анализа и Excel для проведения корреляционного анализа и иных расчетов, а также в процессе обработки больших массивов данных.

При этом основным методологическим подходом отчета стал системный, который предусматривает разностороннее изучение проблемы, максимально возможный учёт всех ее аспектов, связанных с земельными долями (их образование и последующая судьба, действия по отношению к ним государства, муниципалитетов и агрохозяйств, возможности их правообладателей, соответствующая законодательная база, статистическая отчетность и др.). Такая системность предполагает также органичное сочетание проводимого исследования с научными разработками, выполненными как участниками творческого коллектива[8], так и другими учеными (преемственность и последовательность).

Это позволило в процессе подготовки отчета сформулировать его определенную изначальную концепцию, которая позволяет задать его общую направленность преемственность (по отношению к прежним наработкам его авторов). Она исходит из того, что на данном этапе следует разделять:

1) проблему невостребованных долей, для решения которой создан организационно-правовой механизм, он работает и дает результаты и, по предварительным данным, процесс признания таких долей собственностью муниципалитетов и последующего формирования в счет них земельных участков в отношении большей части таких долей (порядка 90-95%) может быть завершен уже через 5-6 лет. Полного же 100%-ого результата от него и не требовалось. То есть, это решаемая проблема – важно выявить недостатки, препятствующие скорейшему завершению этого процесса (а они есть) и законодательно либо иным путем устранить их (минимизировать их последствия);

2) проблему земельных долей в целом – неурегулированность взаимоотношений, существующих между их собственниками и агрохозяйствами, использующими находящиеся в общей долевой собственности угодья (монопольное положение вторых, зависимость первых от них), решение которой затруднено несовпадением их интересов и непоследовательностью в этом вопросе федерального законодателя. То есть эта проблема в краткосрочной перспективе решения не имеет, что, однако, не означает возможности сокращения ее масштаба (путем решения первой проблемы, установления границ для общих земель, выделения из них участков отдельными сособственниками и др.) и остроты (через подключение муниципалитетов в качестве альтернативы агрохозяйствам–монополистам). Учитывая социальный фактор (сейчас имеется более 8 млн. граждан, являющихся собственниками долей), здесь может быть только эволюционное решение.

Поэтому в отчете будут исследованы обе эти проблемы и обоснованы меры по ускорению решения первой и снижению остроты второй, являющейся по отношению к первой более общей.

Теоретическое значение данной работы состоит в выявлении тенденций и закономерностей при формировании в постсоветской России института общей долевой собственности на сельхозугодья (что было не имевшим аналогов процессом) и его последующего развития, в объяснении решений федерального и регионального законодателей по ряду исследованных вопросов, также в обобщении ранее выполненных научных наработок соответствующей тематики. Основным научным приращением, полученным при подготовке отчета, являются анализ (и его результаты) действующего механизма передачи невостребованных земельных долей муниципалитетам, предложения по его совершенствованию в части обоснованности применения к ним правил о выморочном имуществе, а также определение перспектив института земельных долей в целом.

Его практическая ценность выражается, в первую очередь, в том, что проведенный анализ того, какие процессы развиваются в настоящее время в секторе общей долевой собственности на сельхозугодья, какие затрагивающие эту проблемы законодательные новации находятся « на подходе» (и данная им оценка) могут быть использованы:

1) ответственными за аграрно-земельную политику органами государственной власти как федерального, так и регионального уровней, которые смогут учесть результаты этого анализа для уточнения комплекса мер по выявлению невостребованных долей, признанию таких долей муниципальной собственностью и повышению эффективности их последующего использования;

2) государственными учреждениями и научно – исследовательскими организациями, занимающимися планированием развития производительных сил (включая развитие АПК), которые смогут применять результаты данной работы при анализе потенциала земель как главного средства сельскохозяйственного производства, а также при разработке планов и прогнозов развития региональных аграрных структур;

3) органами местных администраций, которые смогут применять их при корректировке своей текущей работы в отношении невостребованных долей, при формировании за счет них соответствующих муниципальных земельных фондов и предоставлении земельных участков гражданам и агрохозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства;

4) агрохозяйствами и КФХ, использующими находящиеся в общей долевой собственности сельхозугодья, которые смогут применять результаты данного исследования при осуществлении текущей хозяйственной деятельности на них и упорядочении взаимоотношений с собственниками этих земель;

5) гражданами-собственниками земельных долей, которые смогут почерпнуть из отчета дополнительные сведения о своих правах и возможностях и способах их защиты;

6) высшие и средние специальные учебные заведения, осуществляющие подготовку специалистов: бакалавров, магистров и аспирантов, обучающихся по направлениям землеустройство и кадастры (21.03.02, 21.04.02) и юриспруденция (40.04.01 – природоресурсное право, экологическое право, земельное право) смогут применять результаты данного исследования как наглядный пример решения актуальной землеустроительно-правовой проблемы и исправления некоторых ошибок, которые были допущены в ходе массовой приватизации сельхозугодий и последующем изменении их правового статуса.

Отчет выполнен в соответствии с техзаданием на его проведение, его структура включает в себя одиннадцать глав, а также заключительный раздел, в котором резюмированы вытекающие из содержания этих глав положения, список использованных при работе над ним источников и приложения (расчетно-аналитические таблицы, характеризующие текущие процессы в секторе невостребованных земельных долей, и судебную практику в отношении них).

Изложенные в отчете научные результаты прошли апробацию в научных изданиях в т.ч.

в монографиях:

1. Липски С.А. Земельные доли в сельскохозяйственном землепользовании постсоветской России: возникновение, трансформация их статуса, текущие проблемы и пути их решения: монография. – М.: ГУЗ, 2020. – 320 с. ISBN 978-5-9215-0487-5

2. Правовые аспекты вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых и невостребованных земель сельхозназначения: коллективная монография под ред. С.А.Липски, В.Н.Хлыстуна – М.: ГУЗ, 2020 – 296 с. ISBN 978-5-6044395-7-9

3. Липски С.А. Законодательное регулирование землеустройства и кадастровых отношений в постсоветской России – М.: ИНФРА-М, 2020 – 216 с. ISBN: 978-5-16-015647-7

в научных статьях:

1. Lipski S.A. State and Use of Land Resources in Russia: Trends of the Current Decade. // Studies on Russian Economic De-velopment, 31(4), 437-443, DOI 10.1134/S1075700720040103

2. Липски С.А. Использование нормативных правовых актов в качестве средства решения текущих проблем влечет пробелы и коллизии пролонгированного характера (на примере земельных долей) // «Черные дыры» в российском законодательстве, 2020, № 2 С. 74-77.

3. Липски С.А. Общая долевая собственность на земли сельхозназначения как сфера регулирования земельного и гражданского законодательств. //Правовые вопросы недвижимости, 2020. № 1. С. 14-18. ISSN 2072–4373

4. Румянцев Ф.П., Симонова Л.А. Организация угодий и севооборотов в сельскохозяйственных предприятиях на основании комплексной оценки пашни. // Вестник Нижегородской государственной сельскохозяйственной академии, № 2 (26) 2020, С. 17-22.

5. Липски С.А. Проблема общей долевой собственности на сельхозугодья и полномочия муниципалитетов в указанной сфере. // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2020. № 3. С. 20-23. ISSN 2072-4314

6. Липски С.А. Признание невостребованных земельных долей собственностью муниципалитетов. // Гражданин и право, 2020. № 5. С. 54-59. ISSN 2220-9018

7. Липски С.А. Анализ итогов первых пяти лет активной работы муниципалитетов с невостребованными земельными долями. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2020. № 7, С. 24-30. ISSN: 2074-7977

8. Липски С.А. Тезисы об общей долевой собственности в современном сельскохозяйственном землепользовании // Столыпинский вестник, 2020, № 1, С. 20-28; ISSN 2713-1424

9. Липски С.А. Вовлечение в хозяйственный оборот заброшенных и невостребованных продуктивных угодий: инструменты и риски. «Никоновские чтения – 2020», 2020 – 344.С. 149-152. ISBN 978-5–6043464-9-5

10. Липски С.А. Состояние и использование земельных ресурсов России: тенденции текущего десятилетия. // Проблемы прогнозирования, 2020, № 4, С. 107-115.

Изложенные в отчете научные результаты доложены членами ВТК на различных научных конференциях, в т.ч.:

1.Липски С.А. Правовой механизм перехода к муниципалитетам невостребованных земельных долей: проблемы и перспективы – доклад на IV международной научно-практической конференции «Экологические и градостроительные парадигмы развития современного общества» (Колбасовские чтения – 2020; 25 февраля 2020 г.);

2.Липски С.А. Влияние работы муниципальных органов в отношении невостребованных земельных долей на общую проблему долевой собственности на землю в АПК – доклад на V Международной научно-практической конференции «Роль местного самоуправления в развитии государства современном этапе» (23-24 апреля 2020 г.); материалы опубликованы – М.: ГУУ, 2020. – 471, С. 32-34;

3.Липски С.А. Приведут ли количественные изменения в секторе долевой собственности на сельхозугодья к новому качеству? – доклад на пленарной конференции Второго Московского академического экономического форума «От роста к качеству роста в агропромышленном комплексе: как обеспечить переход?»; материалы (21 мая 2020 г.): материалы опубликованы – М.: ВИАПИ имени А.А. Никонова, 2020. – С.268, ISBN 978-5-6043464-7-1;

4.Липски С.А. Ресурсный потенциал невостребованных земель, переданных в ходе реформ 1990-х годов в частную собственность: первые итоги работы муниципалитетов – доклад на всероссийской научной конференции «Долгосрочные тенденции развития агропродовольственного комплекса России в условиях новых глобальных вызовов» (Островские чтения – 2020, 20-21 октября 2020 г.) материалы опубликованы – Саратов: ИАГП РАН, 2020. – 270 с. – С. 51-56;

5. Липски С.А. Широкорад И.И. Перспективы землеустроительного и аграрного образования в свете процессов цифровизации, реформирования контрольно-надзорных органов и упорядочения ситуации с невостребованными земельными долями – доклад на международной научно-практической конференции «Цифровизация землепользования и кадастров: тенденции и перспективы» (25 сентября 2020 г.);

6. Липски С.А. Тезисы об общей долевой собственности в современном сельскохозяйственном землепользовании – доклад на Научно-практической конференции «Столыпинские чтения» (20 апреля 2020 г.), материалы опубликованы – Столыпинский вестник, 2020, № 1, С. 20-28; ISSN 2713-1424:

7. Липски С.А. Вовлечение в хозяйственный оборот заброшенных и невостребованных продуктивных угодий: инструменты и риски – «Бедность сельского населения России: генезис, пути преодоления, прогноз» (19-20 октября 2020 г.); материалы опубликованы – М.: ВИАПИ имени А.А. Никонова, 2020. – 344 с. С. 149-152.

8. Липски С.А. Невостребованные земельные доли и другие проблемы общей долевой собственности на сельхозугодья– доклад на Всероссийской научно-практической конференции «Агротехнологии XXI века: стратегия развития, технологии и инновации» (20 октября 2020 г.).

9. Липски С.А. Земельные доли как фактор развития АПК и сфера действия земельного и гражданского права: результаты некоторых непоследовательных решений законодателя – доклад на Московском юридическом форум онлайн – (3 апреля 2020 г.); материалы опубликованы – М.: РГ-Пресс, 2020. – 294 с. С. 113-117; ISBN 978-5-9988-0951-4.

ГЛАВА 1. Анализ проблемы, формирование направлений и путей их решения.

1.1. Предпосылки образования земельных долей

Образование земельных долей (паевание) произошло в самом начале земельной реформы 1990-х гг., и по своему замыслу сами они и совершение с ними разного рода сделок (их консолидация, выдел в участки) – все это должно было стать инструментом, который привел позволил бы реорганизовать аграрный сектор экономики, быстрого распространить в нем рыночные отношения. Как предполагалось тогда, именно паевание позволит решить сразу три задачи:

1) очень быстро и в массовом порядке создать совершенно новый институт (частную земельная собственность) и широкий слой граждан – таких новых собственников земли. Причем, тогда же шло и предоставление гражданам участков в собственность (например, для фермерства). Но это был точечный, растянутый во времени вариант приватизации земель. Их паевание же было именно массовым и сжатым по срокам способом сформировать частную земельную собственность. Также такой способ приватизации должен был сыграть роль фактора придания проводимой реформе необратимого характера. То есть, паевание (возникновение земельных долей) – это было не столько хозяйсвтенно-правовая, сколько социально-политическая задача;

2) «подтолкнуть» колхозы и совхозы к их ускоренной реорганизации – после приватизации земель их администрация хозяйств как бы оказалась зависима от своих работников – особенно если учесть, что тем передавались не только сельхозугодья, но и другое имущество (работники помимо земельных долей получали также имущественные паи);

3) последующая концентрация земли (долей) у таких сельхозтоваропроизводителей, которые в новых условиях окажутся наиболее эффективными и крепкими, должна была привести к оптимизации сложившейся до этого системы сельскохозяйственного землепользования (причем путем саморегулирования землепользования и землевладения). Впрочем, на практике ничего этого не произошло (во всяком случае сразу – в 1990-е гг.), и пользователями большей части приватизированных угодий так осталась те же агрохозяйства. В одних случаях это было оформлено договорами между собственниками долей и «их» агрохозяйством (они же, как правило, были и его работниками). В частности, наиболее распространенной сделкой с земельными долями вплоть до 2003 г. была их аренда такими агрохозяйствами (46% от всех долей). Еще до 30% площадей приватизированных земель продолжали использоваться (и используются до сих пор) такими (прежними) агрохозяйствами без какого либо оформления ими прав на землю.

То, как это произошло, почему общедолевая собственность на сельхозугодья стала не краткосрочным институтом – инструментом проведения преобразований, а сохраняется (причем, как фактор, затрудняющий оперативное принятие хозяйственно-экономических решений на уровне агрохозяйств), имеет несколько объяснений. Но, пожалуй, основное заключается в том, что земельные доли возникли (а права на них – трансформировались) в результате трех процессов, параллельно развивавшихся в ранней постсоветской России и наложившихся друг на друга, которые преследовали цели радикального изменения общественно-политического и экономического устройства нашего общества.

Первым процессом, который предопределил изменения земельного строя, привлечение широких слоев населения к проводимым преобразованиям (в данном контексте – земельным), к увеличению меры самостоятельности граждан и местных органов (к созданию муниципалитетов) и к ограничениям возможностей государственного регулирования целого ряда процессов, стала та реформа «сверху», которая получила во второй половине 1980-х гг. название «перестройка».

Процесс приватизации земель, как и другие составляющие земельной реформы развивались бы совсем по-другому, а могли и вовсе не начаться, если бы тогда и в начале следующего десятилетия не произошло радикального и кардинального изменения как политического устройства. Речь идет как о либерализации общественной жизни, возможности выражения собственного мнения и отстаивания своих интересов, так и государственного строя: произошло устранение партийных органов из системы власти; большинство властных полномочий было децентрализовано и передано на местный уровень, а сами муниципалитеты формально оказались вне системы органов государственной власти; сначала обострилось, но после прекращения существования СССР «ушло» противостояние двух центров власти – союзного и республиканского (РСФСР); начавшееся разграничение полномочий нового федерального центра и регионов; менялись формы и методы государственного регулирования – административно-командные вытеснялись экономическими, которые больше увязаны с интересами частных лиц.

«Перестройка» изменила и экономическую систему – началось развитие предпринимательства, почти во всех отраслях народного хозяйства, включая АПК, распространились рыночные отношения, а государство устранилось от прямого регулирования хозяйственной и коммерческой деятельности и т.п. Важнейшим экономическим процессом стала приватизация. Мнение экономической науки того времени хорошо характеризует позиция акад. С.С. Шаталина: «Собственность в руках каждого – это гарантия стабильности общества, одно из важнейших условий предотвращения социальных и национальных потрясений. Человек, имеющий собственный дом и земельный участок, которые всегда может передать или оставить своим детям, объективно заинтересован в стабильности общества»[9].

К наиболее значимым экономическим изменениям в аграрной сфере конца1980-х – начала 1990-х гг. следует отнести изменение организационно-хозяйственной формы большинством существовавших тогда колхозов, совхозов и других агрохозяйств, возможность самостоятельно вести единоличное сельскохозяйственное производство (в форме КФХ).

Также важным фактором стала «частичная потеря управляемости» экономическими (и не только) процессами. В какой-то мере это объясняется трудностями определения компетенции и сферы полномочий государственных и местных органов. В какой-то – переходом от привычных административно-командных методов к экономическому регулированию. В какой-то – субъективизмом, непринятием курса на реформы и проявлением местничества. Так, в первые (самые трудные) годы реформы агрохозяйства и перекупщики-посредники отказывались продавать продукцию по государственным закупочным ценам, которые были ниже рыночных. Валовое производство зерна в стране в 1990 г. составило около 127 млн. т., но из них агрохозяйства продали государству лишь 33,9 млн. т., то есть уровень товарности был менее 27 %[10]. На границах между субъектами Российской Федерации даже возникали межрегиональные барьеры для вывоза продукции[11].

Естественно, что столь существенные изменения в жизни общества не могли обойти стороной и земельные отношения – ведь они находятся в соответствии с другими видами общественных отношений. В первую очередь речь шла о расширении прав землепользователей, стимулировании их предпринимательской инициативы и расширении сферы действия механизмов саморегулирования в земельно-имущественном комплексе (в том числе через рыночные способы перераспределения земельных участков) – разрешение частным лицам совершать рыночные сделки с их земельными участками, формирование в результате таких сделок цены земли, адекватной ее роли и ценности, а на ее основе платности землепользования – все это логично укладывалось в общий контекст «перестройки», но не соответствовало сложившейся за десятилетия советского периода монополии государственной собственности на землю.

Поэтому вторым процессом стал отход от идеологического табу советского периода воспринимать земельные ресурсы в качестве имущества. На протяжении тысячелетий, со времен Древнего Рима определяющее место в системе экономических отношений занимает недвижимость (недвижимое имущество), которая выступает в качестве, как минимум, 1) места – операционно-пространственного базиса любой (не только экономической) деятельности; 2) средства в сельско- и лесохозяйственного производства[12]; 3) предмета инвестирования и личного потребления. В России же понятие «недвижимость» не имело столь долгой практики применения – его ввел Петр I, когда установил своим Указом от 23 марта 1714 г ограничения в ее обороте.

Но всего лишь через два столетия в результате обращения во всенародное достояние – декреты о земле (1917) и о социализации (1918[13]), а затем – об ее национализации, Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, 1919; Земельный кодекс РСФСР, 1922[14]) она, как и все земельные участки, утратила статус имущества. А так как имуществом перестал считаться ключевой элемент недвижимости (земля), то в советский период и все другие объекты, прочно связанные с ним (здания, сооружения) также не считались недвижимостью – само понятие «недвижимость» более полувека не применялось, как в идеологизированных законодательстве и экономической теории, так и в хозяйственной деятельности. Но поскольку другие «классические» компоненты понятия «недвижимость» в советский период имуществом были признаны, то неким аналогом недвижимости (но без земли) в те годы было иное – «основные фонды», в состав которых включались жилые помещения, различные здания и сооружения, многолетние насаждения, то есть все, что являлось предметами, функционировавшими и используемыми длительный срок в натуральной форме без какой либо утраты ими своих потребительских свойств и качеств. Впрочем, «основные фонды», конечно же, не были полным аналогом недвижимости: с одной стороны – это понятие было уже недвижимости (в них не входила земля), с другой стороны – в них включались машины и оборудование (являющиеся безусловно движимыми объектами) –как дорогостоящее и эксплуатируемое длительный срок имущество.

Следствием этого был принципиально различный правовой режим земли (и земельных участков) – с одной стороны – как не имущества, и всего остального имущества. И если последние отношения регулировались гражданским законодательством, то все, что связано с землей – законодательством земельным (на неприменение к земельным отношениям норм советского гражданского законодательства было прямо указано в ст. 3 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. и ст. 2 сменившего его Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.). И это несмотря на то, что советским гражданским законодательством в качестве основ имущественных отношений были закреплены социалистическая собственность на средства производства и социалистическая система хозяйства, хозяйственная жизнь определялась и направлялась государственными планами, а регулирование имущественных отношений было подчинено целям «создания материально-технической базы коммунизма» (ст. 1 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.).

Соответственно, если, например, в европейских государствах законодательное регулирование земельных отношений сформировалось в результате длительной эволюции в качестве части, подотрасли гражданского права (это были отношения между частными лицами по поводу земли как специфичного объекта) и толчком к образованию земельного права там во второй половине ХХ века стало появление в этих регуляторах публично-правовой составляющей (природоохранных предписаний, требований по ограничению концентрации земельных площадей и более рациональной организации территории и т.п.). То в нашей стране (где до 1917 г. шли примерно такие же процессы, но с некоторым временным отставанием) на протяжении почти 70 лет принципами регулирования земельных отношений были следующие, полностью исключавшие сорегулирование этой сферы со стороны гражданского законодательства.

1. Исключительность права государственной собственности на землю. Суть данного принципа состояла, во-первых, в неизменной принадлежности всех земель в пределах государственных границ только государству, и в недопустимости возникновения права собственности на нее других субъектов, а, во-вторых, – в том, что земля была неотчуждаема и не могла находиться в гражданском обороте и не признавалась имуществом. Из этого основополагающего принципа логически вытекал следующий принцип.

2. Земельные отношения не подлежали регулированию нормами гражданского законодательства, положения которого прямо определили, что земельные отношения должны регулироваться только земельным законодательством[15].

3. Предоставление земли гражданам и юридическим лицам со стороны государства–собственника только на праве пользования. Такое право возникало лишь по воле государства. Даже в тех случаях (вторичное землепользование), когда право землепользования возникало не на основании акта компетентных государственных органов, а в результате передачи земли первичными землепользователями (например, сельхозпредприятие своим работникам), то это происходило с дозволения государства.

4. Бесплатность землепользования, согласно которому отношения между государством, как исключительным собственником земли, и отдельными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами по поводу пользования землей были лишены какой-либо коммерческой основы.

5. Устойчивость землепользования, т.е. настолько продолжительная длительность сроков пользования землей, которая позволяла полностью использовать все полезные свойства земли и результаты улучшений, произведенных землепользователями. Это обеспечивалось тем, что в СССР преобладало бессрочное землепользование.

6. Плановость, т.е. установление перспективных планов рационального использования земель, обеспечивающих потребности сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства, а также планов мероприятий относительно мелиорации земель и повышения почвенного плодородия (общесоюзная компетенция) и перспективных планов использования земельного фонда (республиканская компетенция)[16].

7. Приоритет сельскохозяйственного землепользования, который выражался, в том числе в нормировании (ограничении) размеров несельскохозяйственных землепользователей.

8. Целевой характер землепользования, в соответствии с которым единый государственный земельный фонд классифицировался на отдельные категории земель (к началу земельной реформы 1990-х гг. их было 7) в соответствии с их основным хозяйственным назначением. Принадлежность к определенной категории определяла и правовой режим земель.

9. Обеспечение рационального использования земли государством и всеми землепользователями, в частности, последние были обязаны рационально использовать предоставленные им земельные участки[17].

К настоящему времени все эти принципы пересмотрены: первые шесть вообще не нашли отражения в обновленном законодательстве, а содержание остальных трансформировано. Так, приоритет сельхозугодий , казалось бы, сохранен[18], но указанные земли сравнительно легко отводятся под застройку, а ограничения (нормативы) в части потребности земель для несельскохозяйственных целей, если и сохранились в отдельных актах, принятых в советский период, на практике не соблюдаются. Правовой режим земель определяется исходя не только из их принадлежности к той или иной категории, но и с учетом их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются градостроительным законодательством. Кроме того, Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 – 2020 гг.[19] прямо предусматривают отказ от института категорий земель. Что касается рационального использования земли, то раскрытие и даже просто упоминание указанного термина в настоящее время существенно уступают нормам законодательства, действовавшего в советский период. Например, в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. 12 раз было указано на рациональное использование земель. Сменивший его кодексе 1991 г. 13 раз упоминал об этом. Однако ныне действующий Земельный кодекс (далее – ЗК РФ) про рациональное использование земель упоминает лишь четы раза – в статьях, содержащих нормы о том, что: 1) образование новых участков не должно приводить к недостаткам, препятствующим такому – рациональному землепользованию (п. 6 ст. 11.9); 2) обеспечение такого землепользования является одной из целей охраны земель (ст. 12); 3) установленные в отношении земель сельхозназначения сервитуты должны учитывать требования по обеспечению такого использования (п. 9 ст. 23); 4) землеустройство направлено на планирование и организацию рационального использования земель (ст. 68). Кроме того, согласно ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред., действовавшей до 2017 г.; далее – ГК РФ) в случае грубого нарушения правил рационального землепользования допускалось изъятие участка (но в чем это должно было выразиться, в ГК РФ также не конкретизировалось).

В определенной мере это объясняется разным пониманием меры рациональности любого природопользования для разных участников: 1) общество и государство, 2) правообладатель конкретного участка; 3) экономика и экология; 4) разные сферы экономики (и их разные интересы, например, сельскохозяйственное производство, с одной стороны, и промышленность или градостроительство – с другой). В частности, И.А.Иконицкая и ее соавторы, понимали под рациональным землепользованием достижение экономического эффекта, но при условии соблюдения требований по охране, как используемых конкретных природных объектов, так и в целом окружающей природной среды[20]. У С.А.Боголюбова находим аналогичный подходя –такое использование земель, которое не причиняет им вреда, ведется с соблюдением целевого назначения участков и позволяет оптимально организовать территорию[21]. Е.В..Лунева (говоря о природным ресурсам в целом) делает больший акцент на достижении максимальной эффективности, но при этом также, указывает на недопустимость превышения такой степени воздействия, которую самостоятельно окружающая среда не сможет компенсировать[22]. К.Х.Ибрагимов и А.К.Ибрагимов и ряд других исследователей в своих работах[23] акцентируют внимание больше на эффективности ведения производства либо же на то, что одновременно следует: 1) учесть природные и экономические условие и свойства территории, 2) обеспечить интересы общества, 3) достигнуть эффективность производства, 4) обеспечить охрану и воспроизводство полезных свойств земли[24].

Поэтому признание в начале 1990-х гг. земельных участков недвижимостью (признана ли недвижимостью земля, неразмежеванная на отдельные участки – это отдельный, актуальный до сих пор вопрос) и связанное с этим вовлечение имущественных отношений по поводу них в сферу гражданского законодательства не могло не отразиться как на соотношении земельно-правовых и гражданско-правовых регуляторов, так и на процедуре приватизации используемых в сельскохозяйственном производстве земель и возможностях новых частных собственников (это почти 12 млн. человек) распорядиться своим полученным от государства имуществом или правами на него. Причем то, что земельные участки снова стали имуществом было провозглашено в самом начале реформ 1990-х гг. – Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г . № 443-1 «О собственности в РСФСР»[25] – это был акт в системе гражданского законодательства – в земельном этот, имущественный аспект сначала не рассматривался. И это в общем-то удивительно. Ведь процесс земельного реформирования тогда уже шел, причем, весьма активно, но первый годы земельной реформы вопрос о том, нужно ли относится к участкам (тем более – к неразмежеванным землям), как недвижимости при этом активно не обсуждался. Но к концу 1993 г. указание на то, что – «земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости. Совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством…» нашло отражение теперь уже и в «земельно-правовом» акте – в Указе Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»[26] (п. 1). Принятый же в 1994 г. ГК РФ (его часть первая) окончательно закрепила за земельными участками статус недвижимого имущества (ст. 130). Также в этой части была глава семнадцатая «Право собственности и другие вещные права на землю», которая, впрочем, долго (до 2001 г.) не вступила в силу[27].

В результате получилось, что в тот период (середина – вторая половина 1990-х гг., и начало «нулевых») гражданское законодательство в регулировании земельных вопросов существенно опережало развитие земельного законодательства на федеральном уровне (в регионах ситуация была различна, но к данному аспекту это не имеет отношения, так как гражданское – только федеральное. В добавок федеральное земельное законодательство: 1) было пробельным (условия и порядок пользования землей в силу положений ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации могли определяться лишь на основе федерального закона, тогда как вплоть до 2001 г. такого закона не было; те отдельные федеральные законы, что были, принятые в то время являлись узкоспециализированными, например, о земельном кадастре, о мелиорации земель и обеспечении их плодородия); 2) было представлено, главным образом, указами Президента Российской Федерации, изданными в 1992-1993 гг. (а такой способ регулирования земельных отношений противоречил конституционному требованию приведенному выше).

Кратко характеризуя влияние данного процесса – допущения наличия частной земельной собственности, а также вытекающих из него рыночного оборота земельных участков и регулирования такого оборота нормами гражданского законодательства, отметим, что неизбежными сопутствующими этого процесса стали:

1) наличие идеологизированных противоречий, приведших к тому, что во многих случаях решения принимались не по результатам научной проработки, анализа последствий пролонгированного характера и альтернатив, по принципу – «за или против» такие решения по вопросу о частной собственности на землю;

2) формально-юридический подход к решению не имевших аналогов социально-экономических проблем (в том числе, необходимость «оглядываться» при подготовке проектов решений на нормы ГК РФ, принятого раньше «земельных» федеральных законов);

3) распространение на земельные участки и земельные доли положений, не учитывающих их специфику (например, в ситуации с их учетом и регистрацией прав на них).

Третьим процессом, обусловившим способ приватизации используемых в сельскохозяйственном производстве земель, стала масштабная реформа аграрной отрасли – переход к рыночным отношениям в АПК, изменение организационно-правовой формы агрохозяйств и предполагавшееся, но по большому счету не состоявшееся разукрупнение агрохозяйств (табл. 1).

И не случайно, фактическое осуществление земельной реформы (формально охватывавшей весь государственный земельный фонд) первые 5-6 лет было ограничено аграрной сферой и хозяйствами населения (увеличением их числа и расширением площади как конкретных, ранее имевшихся домохозяйств, так и суммарной, например, суммарная площадь всех ЛПХ по стране за 1991-1993 гг. увеличилась на 2,8 млн. га, т.е. более чем на 85% в сравнении тем, сколько земель было в данном секторе до начала реформы, а общее число граждан-землепользователей различных видов и форм за все 1990-е гг. – на 13,2 млн. или на 44,9%).

Таблица 1

Число агрохозяйств различных организационно–правовых форм в условиях проведения аграрной реформы[28]

Организационно–правовая форма 1990 г. 2000 г. 2005 г.
Совхозы 12613
Колхозы 12785
Межхозы 386
ОАО 1158 1624
ЗАО 3862 2394
ООО/ТОО 1833 6552
СПК 13369 12046
ГУП 1623 1352
Иные 6635 2615
Всего агрохозяйств 25789 28480 26583
КФХ 261,7 тыс. 257,4 тыс.

На это еще в конце 1990-х гг. указал С.А.Боголюбов, отметивший, что именно решение продовольственной проблемы страны и было тогда глубинной задачей земельной реформы[29]. Причем, по сути, в России так было всегда – «земельное устройство есть только часть решения аграрной проблемы, включающей в себя все вопросы, связанные с общими условиями сельско-хозяйственного производства, организацией трудовых хозяйств и организацией связи этих хозяйств с общим мировым хозяйством»[30] – писал в предреволюционном 1917 г. Б.Д.Бруцкус.

И ведь даже осуществленное в начале 1990-х гг. предоставление земли гражданам для ведения садоводства и огородничества или для расширения уже имевшихся ЛПХ в то время рассматривалось скорее как способ изменения структуры производителей сельскохозяйственной продукции. Причем это произошло. Так, если в 1990 г. 73,4% суммарной по стране стоимости валовой продукции сельского хозяйства давали агрохозяйства, а оставшиеся 26,6% – ЛПХ, то к 2000 г. это были уже, соответственно, 45,2% и 51,6%. А еще 3,2% приходилось на принципиально новый сектор КФХ[31].

Поэтому и наиболее очевидные результаты земельной реформы 1990-х гг. связаны, главным образом, с с ельскохозяйственным землепользованием. Причем это выразилось не только в образовании земельных долей и массовом предоставлении участков гражданам, но и в том, что порядка 10% земельных массивов агрохозяйств были переданы в ведение сельских муниципалитетов (в городах же вопросы реформирования землепользования, введения о частной земельной собственности или о развития рыночного оборота земельных участков тогда еще всерьез не рассматривались).

Даже если рассматривать аграрную реформу как нечто самостоятельное, отделенное от «перестройки» других сфер общественной жизни (хотя, конечно же, «фон перестройки» конца 1980-х гг. повлиял на нее) следует выделить предпосылки для ее проведения, сформировавшиеся на протяжении предшествующих десятилетий.

Во-первых, требовался отойти от директивно-планового характера экономики в целом и АПК, которым в том числе, обуславливалось то, что в основе оценки деятельности руководителей всех уровней было выполнение их хозяйствами (ведомствами и т.п.) плановых заданий. Тогда как остальные экономические критерии (качество произведенной продукции, полученная при этом прибыль, себестоимость производства и его рентабельность) были как бы второстепенными.

Соответственно, по этим показателям агрохозяйства и сельскохозяйственная отрасль отставали от развитых в аграрном отношении стран. Хозяйства должны были ориентироваться на самоокупаемость и получение прибыли.

Во-вторых, для колхозов и совхозов сложившаяся за советские десятилетия бесплатность пользования государственной землей в условиях того, что имевшиеся фонды и лимиты на основные и оборотные средства были ограничены, неизбежно означало их более бережное отношение к технике и другим материальным ресурсам (имуществу), чем к земле (главному средству их производства).

Весьма показательно в этом отношении то, что в системе внутрихозяйственного землеустроительного проектирования наиболее слабым местом было соблюдение предписаний таких проектов и авторский надзор за этим – более важными, чем рациональное использование «бесценного народного достояния» для руководителей хозяйств были машинно-тракторный парк и возможность «выбить» дополнительные лимиты. Земля должны была стать имуществом – ценным для ведения хозяйства активом.

В-третьих, сами земли – значительная часть используемых в агропроизводстве – были подвержены различным природно-антропогенным процессам, которые ухудшали их качественное состояние (процессы эрозии, подтопления и зарастания, снижения содержания гумуса и т.п.). Те меры, в том числе финансового характера, которые предпринимались ранее, негативных тенденций не изменили. Поэтому тогда считалось, что проблема в том, что землепользователи, не являлись хозяевами земли, и поэтому они не имели достаточных стимулов и резонов для того, чтобы ее охрана была их приоритетом. Это усугублялось тем, что, как отмечено в работе Е.В. Серовой и соавторов, в сельском хозяйстве в целом наблюдался «недостаток стимулов для сельскохозяйственных предприятий и отсутствие действенной мотивации труда внутри хозяйств»[32].

При этом, с одной стороны значительные средства, выделялись на мелиоративное обустройство земель сельхозназначения, а с другой – шли процессы их деградации и даже – зарастания и сокращения площади пахотных и других продуктивных в сельскохозяйсвтенном отношении земель (рис. 1).

  • Земельные доли

Рис. 1 Площади сельхозугодий , пашни, а также лесов и кустарников в составе земель сельскохозяйственного назначениия по РСФСР в предреформенные годы (1965-1990 гг.) в млн. га

В-четвертых, с 1980-х гг. накопился неудовлетворенный спрос на садовые и огородные участки городских жителей, который превышал 10% от общего числа участков, предоставленных за предыдущие десятилетия (рис. 2). Также требовалось исправить допущенную в 1950-е гг. ошибку, когда у сельских жителей были «урезаны» личные подворья». Для всего этого нужны были «свободные» земли.

word image 893 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 2 Соотношение числа зарегистрированных заявок к общему числу имевшихся земельных участков соответствующего вида, в процентах

На протяжении предшествующих реформе 1990-х гг. десятилетий для того, чтобы преодолеть названные выше и другие недостатки в организации сельскохозяйственного землепользования государством принимались различные меры. К ним можно отнести:

– расширение самостоятельности колхозов в середине 1950-х гг.; внедрение экономического стимулирования, когда механизированные звенья, бригады и фермы переводились на хозрасчет, а в 1980-е гг. – бригадного, арендного и семейного подряда, а также стали создаваться коллективы интенсивного труда. Но, как отметила Е.В.Серова, все попытки изменить через внедрение различного вида подрядов характер взаимоотношений между сельскохозяйственными предприятиями и их работниками в тех условиях были безрезультатны[33];

– укрупнение колхозов (из 220 тыс. в 1952 г. через 5 лет осталось только 60 тыс.), которое привело к постепенной ликвидации даже формальных различий между ними и государственными хозяйствами (совхозами). Также шел процесс преобразования колхозов в совхозы (число последних в 1960е–1970-е гг. возросло почти в 2 раза – с 6,3 тыс. в 1965 г. до 11,8 тыс. в 1980 г.)[34];

– в целях повышения эффективности труда в общественном секторе в1950-е гг. были значительно сокращены площади личных подворий и поголовья скота и птицы в них;

– менялась система и структура органов управления, в частности, в 1980-е гг. путем объединения 6 сельскохозяйственных министерств и ведомств было создано суперведомство – Госагропром СССР (и соответствующие структуры в союзных республиках). Однако организационные изменения второй половины указанного десятилетия – так называемая «министерская чехарда» были связаны большей частью с «фоном перестройки»

– реализовывались различные программы – по мелиорации земель, по развитию Нечерноземья, в 1982 г. была Продовольственная программа).

Но существенного изменения и повышения эффективности использования земли эти и другие меры не дали. Скорее всего, это было и невозможно без изменения мотивации сельскохозяйственных землепользователей, что в свою очередь, нельзя сделать изолированно от общей системы управления государством, от баланса интересов общества и частных лиц в других секторах экономики. В книге В.Я. Узуна и Н.И. Шагайды «Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России» даже отмечено, что «в советскую эпоху спрос на продовольствие всегда, кроме нескольких лет НЭПа, превышал его предложение» [35]. Поэтому их позиция состоит в том, что «дефицит продовольствия был имманентен советской системе»[36].

К концу 1980-х гг. среди экономистов-аграрников стало доминирующим негативное отношение к прежней системе организации сельскохозяйственного производства (плановой, основанной на государственных предприятиях, хозяйствующих на государственной земле). Так, акад. А.М.Емельянов выделял два ключевых аспекта: 1) нерациональное использование земли и 2) отчуждение от нее земли непосредственного производителя (что проявилось в «обезличивании» землепользования, в исчезновении «хозяина на земле»[37]).

Акад. А.А. Никонов указывал на крайне низкое в прежних условиях использование имевшегося биоклиматического потенциала (не более, чем на 35–40%), недопустимо высокую ресурсоемкость производства (у нас производство единицы продукции было в 2–3 раза затратней по расходу энергии чем в развитых странах); низкий уровень механизации и др.[38]; акад. В.А. Тихонов особо выделял подавление советской системой землепользования о организации хозяйства инициативы крестьян[39]. Соответственно, и «радикальная реформа аграрного и продовольственного сектора страны к началу 1990-х гг. стала острой национальной проблемой»[40].

Поэтому целый ряд имманентно присущих советскому сельскохозяйственному землепользованию свойств не мог быть преодолен без таких процессов общего характера, как: 1) «перестройка» (изменение системы управления и государственного устройства) и 2) отказ от монополии государственной собственности на землю (когда, для перераспределения земель и решения других вопросов реализации прав частных лиц на землю требовалась санкция государства) – ее демонополизация должна была позволить земельному рынку и земельному налогу (как экономическим стимуляторам) повлиять на пользователей заброшенных и нерационально используемых земель, чтобы те с выгодой для себя добровольно уступили их более эффективным хозяевам.

И к концу 1980-х годов среди значительной части ученых и практиков нашла распространение точка зрения о том, что требуют пересмотра оба незыблемых постулата прежних десятилетий – 1) плановое сельское хозяйство, которое ведется государственными или формально не являвшиеся таковыми, но по сути, – огосударственными предприятиями, 2) и исключительность государственной собственности на землю. При этом наиболее обсуждаемыми были вопросы о том: 1) кого (какой круг лиц) наделять землей и кто должен его определить? 2) на каком праве – в пользование (как это было в СССР) или в частную собственность передавать землю? 3) если в собственность, то на каких условиях – за плату или бесплатно? 4) бесплатно передать все подлежащие приватизации земли или только их часть (и какую)?[41]

Эти и другие дискутируемые проблемы, как и характер их обсуждения носили во многом идеологизированный и даже эмоциональный характер[42]. А основными доводами в пользу рыночной организации сельскохозяйственного производства и проведения приватизации земли и основных фондов государственных (огосударственных) агрохозяйств тогда была больше критика ранее сложившейся системы, нежели критический анализ вариантов, процедур и последствий перехода к рынку[43]. Как бы само собой разумеющимся было понимание того, что результатом передачи земли наряду с другим имуществов крестьянам в собственность (вариант – в долгосрочную аренду), станет формирование у них чувства хозяина-собственника, как основного стимула в их работе (например, Л.П.Фомина, объясняла проблемы сельскохозяйственной отрасли именно «отчуждением крестьян от земли»[44]). Академик В.А.Тихонов в то время также указывал на необходимость изменить «фундаментальные основы аграрного строя», в частности:

− передать угодья юридическим лицам и отдельным крестьянским семьям в долгосрочную аренду (на 30–50 лет, то есть – на жизнь целого поколения);

− ввести платность землепользования (а размер платы определять исходя из прибыльности арендатора и размеров его хозяйства – «чем крупнее землепользование, тем выше должна быть ставка»);

− передавать по наследству права аренды, а также разрешить субаренду (то есть, это рыночное перераспределение земель – механизм саморегулирования в землепользовании)[45].

Впрочем, вопрос о возможности и условиях (ограничениях) последующего распоряжения ими своей частной землей тогда еще не вызывал особых споров, поскольку всерьез не обсуждался – речь шла лишь о том, чтобы «у земли появился хозяин» (хотя часть ученых уже тогда настаивала на необходимости последующего рыночного перераспределения земель[46]). Между тем, это был принципиальный вопрос оптимальное или ошибочное решение которого могло, как исправить («сгладить») путем рыночного саморегулирования изъяны приватизации, так и усугубить их.

Как отмечено выше, в период начала 1990-х гг. проводилась комплексная политическая и социально-экономическая реформа. Соответственно образование земельных долей, как и иные аспекты аграрных преобразований, были направлены на решение сразу нескольких задач. Так, В.Я. Узун и Шагайда Н.И. сгруппировали основные задачи российской аграрной реформы начала 1990-х гг. следующим образом:

– сформировать многоукладную экономику средством достижения чего стали приватизация земли и реорганизация прежних совхозов-колхозов, а также конкурентную среду;

– отказаться от планово-директивных заданий по производству и реализации сельскохозяйственной продукции, а также от государственных цен, взамен этого – ориентация на рыночные факторы (спрос-предложение, равновесные цены; при этом они же признают, что так как аграрные преобразования была частью общей реформы, то аграрный сектор при этом испытал одномоментный шок из-за отказа как от директивного планирования, так и от государственных цен[47]), оценка эффективности бизнеса исходя из его прибыльности и рентабельности; государственное регулирование сельскохозяйственной отрасли преимущественно экономическими методами (субсидии и другие преференции сельхозпроизводителям, участвующим в государственных программах);

– обеспечить возможность оборота земли и других средств производства, в том числе как инструмента их перехода от менее эффективных пользователей и собственников к более эффективным;

– демонополизировать продовольственное снабжения населения, передав эту функцию агропромышленному бизнесу и сохранив за государством лишь вопросы контроля за качеством продовольствия, создания его резервов и выработки стандартов и правил;

– освободить сельскохозяйственные организации от расходов на строительство и содержание объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры, передав эти объекты муниципалитетам[48].

Соответственно, при проведении приватизации сельхозугодий (определении ее условий, сроков порядка осуществления) нужно было способствовать решению этих (отраслевых) задач:

– «подтолкнуть» администрации и трудовые коллективы колхозов, совхозов и иных существовавших тогда агрохозяйств к их реорганизации;

– сделать всех членов их трудовых коллективов частными земельными собственниками;

– коренным образом преобразовать прежние (административно-командные) земельные отношения в АПК, сложившиеся в условиях плановой экономики, в принципиально новые – ориентированные на «спрос-предложение» и другие рыночные регуляторы;

– способствовать тому, чтобы плодородные земли сконцентрировались у наиболее эффективных сельхозтоваропроизводителей (сначала как достаточно абстрактные доли, а затем – и в виде выделенных в счет них участков);

– повысить экономическую заинтересованность работников и руководителей агрохозяйств;

-создать механизм рыночного саморегулирования аграрного землепользования, при котором экономическая мотивация побуждала бы владельцев (прежних – пользователей) земельных участков отказаться от излишка земли, который им не нужен. Ключевыми составляющими такого механизма должны были стать взимание платы за ранее бесплатную землю (негативный мотиватор) и земельный рынок, позволявший переуступить «лишнюю» (сначала приватизировав ее) с выгодой для себя (позитивный мотиватор);

– содействовать тому, чтобы в сельском хозяйстве развивалась многоукладность экономических отношений (крупные-средние-мелкие(КФХ), государственные-частные, смешанные хозяйства);

– задействуя фактор того, что собственник более рачительно относится к своему имуществу, обеспечить рациональное и экологически безопасное использование земель и прекратить их деградацию.

Следует отметить, что приватизацию государственных земель (ранее национализированных) осуществили практически все бывшие социалистические страны. Принцип, положенный ими в основу передачи частным лицам государственной земли – ее возврат тем, кто был ее собственником до национализации, или уравнительный раздел на паи – отражен в табл. 2, которая составлена по данным Е.В.Серовой[49].

Как видно из этой таблицы, при проведении приватизации земли в ее основе лежали или реституция (возврат прежним частным собственникам), или ее раздел между текущими пользователями. Исключением стала только Румыния, однако подробных данных, характеризующих совмещение там этих двух взаимоисключающих подходов, в нашем распоряжении нет.

Таблица 2

Принципы приватизации сельскохозяйственных земель, примененные в бывших соцстранах
Страна Реституция Паевание
Албания нет да*
Армения нет да*
Белоруссия нет да
Болгария да нет
Чехословакия да нет
Венгрия нет да
ГДР да нет
Эстония да нет
Казахстан нет да
Латвия нет да
Литва да нет
Румыния да да
Словения да нет
Украина нет да

* в отличие от российской модели приватизации здесь был осуществлен реальный раздел земель агрохозяйств между семьями – пропорционально числу членов семьи или работников

Причем в первой половине 1990-х гг. для нашей страны обсуждался и такой вариант приватизации сельхозугодий («земельные ваучеры»), когда землей наделялись бы не только жители села, но и горожане. Так, это предлагал Г.Х.Попов, считавший, что приватизируемые угодья следовало оценить, разделить полученную стоимость этих угодий между всеми гражданами страны (включая городских жителей), и затем выдать каждому из них земельный ваучер. После чего агрохозяйства и КФХ скупали бы у населения эти ваучеры[50].

Мы, как и многие другие авторы, достаточно скептически оцениваем, то, как была проведена приватизация, но считаем необходимым отметить, что если произошедшая передача сельхозугодий (большей их части) в собственность сельского населения (хоть в какой-то мере компенсировавший углубившийся за 1990-е гг. диспаритет цен и многолетнее недостаточное внимание сельским проблемам) и имеет недостатки, тем не менее то, что было реализовано, в итоге оказалось все-таки «меньшим злом», чем всеобщая «ваучеризация земли».

Следует отметить, что приватизация земель и другие качественные аспекты земельной реформы 1990-х гг. (приватизация земли, принципиальное изменение характера сложившихся в советский период земельных отношений, в том числе механизмов из регулирования государством, возникновение рыночного саморегулирования и др.) первые годы были не столь заметны и даже на столь важны, как ее количественные аспекты – значительное перераспределение земли (от крупных агрохозяйств к населению, которое сняло проблему ажиотажного спроса на участки – см. рис. 2) и увеличение числа лиц, вовлеченных в земельные отношения.

Таблица 3

Предоставление земельных участков в 1991-1993 гг. различным категориям граждан-переселенцев и их обществам

категориялиц Площадь специального фонда, тыс. га Предоставлено участков под ведение:
ЛПХ и ИЖС КФХ
кол-во, тыс. Площадь тыс. га кол-во, тыс. Площадь тыс. га
Беженцы и вынужденные переселенцы 553,3 59,0 15,1 0,8 24,9
Военнослужащие, уволенные в запас 116,5 23,5 4,8 1,5 44,7
Лица, переезжаюшие с Крайнего Севера 83,1 10,3 1,8 0,1 2,1
Казачьи общества, отдельные казаки и др. 117,7 16,2 5,8 1,6 67,6

Так буквально за первые два года реформы из фонда перераспределения земель и иных специализированных фондов[51], созданных, главным образом, за счет изъятых у агрохозяйств (согласно п.1 постановления Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. № 891-1 «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР»[52] местным органам было поручено изымать у агрохозяйств без их согласия не только неиспользуемые, но и находящиеся в активном хозяйственном обороте земли – до 10% от закрепленных за ними сельхозугодий ), земельные участки были предоставлены различным категориям граждан и их обществам, в том числе более чем 100 тыс. семей-переселенцев (табл. 3).

В результате суммарная площадь ЛПХ-участков увеличилась более чем вдвое (рис. 3), в результате чего (уже в 1991-1993 годах увеличение составило – 85% (2,8 млн. га). Остальные виды землепользований населения также существенно прибавили в площади (кроме огородов, но в 1991-1992 гг. в этом сегменте также был рост площади). Увеличилось и общее число граждан-землепользователей: к концу 90-х годов оно составило 13,2 млн. (или 44,9% от имевшихся к началу реформы).

word image 894 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 3. Суммарная площадь земельных участков, предоставленных гражданам под КФХ, ЛПХ, садоводство, огородничество и ИЖС (в тыс. га, площади под КФХ и ЛПХ соответствуют дополнительной – правой шкале)

Вместе с тем сущностью и основным итогом земельной реформы 1990-х гг. следует считать все-таки трансформацию отношений земельной собственности.

1.2. Теоретические и методологические положения земельной собственности. Собственность на землю как правовая и экономическая категория.

Почему именно вопрос о разрешении (или сохранении прежнего запрета) частной собственности на землю стал ключевым в аграрно-земельной реформе 1990-х гг.?

Во-первых, он был и остается ключевым для экономики и правовой системы любого государства, он определяет суть его земельного строя. Именно земельная собственность традиционно символизировала власть, богатство и могущество, определяла положение в обществе классов и социальных групп, а также уровень благосостояния их представителей. Частная собственность на средства производства (а земля в сельском хозяйстве – это главное среди всех других средств), ее распределение между отраслями экономики и социальными группами, способы ее перераспределения, а также мера его государственного регулирования (вмешательство в него) и степень свободы при реализации частными лицами своих прав собственника определяют: 1) весь процесс общественного производства, его цель и средства ее достижения; 2) то, в какой экономической форме ведется это производство; 3) то, как распределяются и обмениваются материальные блага и как осуществляется их потребление. От распределения собственности зависит характер участия различных социальных групп (а, соответственно, и их экономическое положение) в общественном производстве и в распределении его продукта.

Во-вторых, специфичность частной собственности на землю находит свое выражение в том, что отношения по поводу земли весьма разноаспектны – она (земельный фонд, земельные ресурсы, земельные участки) выступает в качестве:

1) природного ресурса и природного объекта – основы жизни и деятельности проживающих на соответствующей территории народов[53];

2) пространственного базиса (территории) на котором осуществляется любая деятельность человека, размещаются все объекты, созданные его трудом или природой;

3) в сельском хозяйстве (и несколько в меньшей степени – в лесном) роль земли еще более уникальна благодаря ее особому свойству – способности к плодородию. Так, в аграрной сфере земля выступает в качестве главного средства производства, и само существование сельскохозяйственный отрасли было бы невозможным не обладай земля этим уникальным свойством;

4) наконец в современных условиях (кроме периода монополии государственной собственности в советское время) земля, точнее земельные участки, облагаются налогом, выступают как объекты недвижимости, находящиеся в гражданском обороте (они могут отчуждаться и выступать в качестве объектов различных имущественных прав). Последним обстоятельством (земля–недвижимость) обусловлен комплексный характер правового регулирования данных вопросов, которое осуществляется как земельным, так и гражданским правом.

Поэтому еще со времен Платона и Аристотеля эта гипертрофированная роль земельной собственности была и остается предметом научных и околонаучных дискуссий.

Ее несомненное позитивное значение в том, что она порождает у человека-собственника чувство личного достоинства и самоуважение, побуждает его более бережно относиться к своей земле, а также проявлять хозяйственную инициативу по ее наиболее эффективному использованию.

Тогда как негативные аспекты частной земельной собственности обусловлены тем, что она (как и на любые объекты) ведет к имущественному неравенству, а значит – к напряженности в обществе, к конфликту интересов между ним и отдельными собственниками; она «разлагает личность, заражая человека жадностью, ведет к личному захвату общественных интересов, нарушая равные права людей обладать доходами от использования природных ресурсов и общественного обустройства»[54]. Из-за этого-то основоположник анархизма, французский философ П.Ж.Прудон считал собственность вредной, отождествляя ее с кражей (причем, это было относительно недавно – в XIX в.)[55].

Интересен вопрос – когда возникли отношения собственности? И какие их формы были изначально – частные, публично-государственные, и те и другие?

Как известно, изначальной формой отношений по поводу материальных благ между индивидами было простое потребление этих благ, не предусматривавшее их присвоения (отчуждения от других) кем бы то ни было – отдельными индивидами, их группами либо обществом в целом. Применительно ко многим природным благам такая простейшая форма потребление сохранилась и до нашего времени – люди пользуются благами солнечного света и его тепла, воздуха и ветра, другими дарами природы, которые при этом являются ничейными (как и их источники), так как их хватает на всех.

Но большая часть благ имеет существенные ограничения с точки зрения их потребления, что в сочетании с тем, что многие из них возникли в результате труда человека (есть еще и понимание: «я сделал – значит мое») привела к тому, что у людей и их групп возникла потребность неким образом осуществить отчуждение таких вещей от других. Способом достичь этого стало присвоение вещей, позволяющее получить те или иные блага, то есть обладание ими. Первыми формами присвоения ресурсов были достояние (для общества – рода, племени, государства) и держание вещи, развитое во владение ею (для отдельного человека). Обеим этим формам присвоения было присуще волевое начало (последней в большей степени).

Изначально достаточными основаниями для такого присвоения являлись проживание племени на соответствующей территории (для достояния) или создание вещи в результате человеческого труда (владение ею). Такое владение вещью было сравнительно надежным способом обладания ею, признаваемым так другими членами общества и обществом в целом – все знали, что находящаяся во владении вещь не ничейная, что у нее есть владелец.

Но затем, по мере развития меновых и товарно-денежных отношений, в условиях производства товаров и их обмена (распределения), потребовались новые формы. Ведь фактическое присвоение вещи не было увязано с тем, есть ли право на владение ею и как возникло. Кроме того, надежность владения во многом зависела от способности владельца вещи защитить свои имущественные интересы в отношении нее. На определенной стадии развития общества этого было достаточно.

Но в условиях же товарного производства стало важно, чтобы меновая ценность вещей не изменилась (не снизилась) после обмена. То есть помимо вопросов, связанных с присвоением вещей (их и так никто не мог использовать, не вступив в отношения с их владельцем) потребовалось урегулировать и вопросы, связанные с их отчуждением. Ведь новый хозяин мог быть недостаточно силен или авторитетен, ценность же вещи, для которой обмен не гарантирован силой общества, была ниже – также как в современном обществе значительно ниже цена нелегально приобретенного имущества. Поэтому такой новой формой присвоения вещей, признаваемой обществом и, главное, – государством и стала собственность, отличавшаяся общественным признанием права на вещь от ее держания или владения ею (те были основаны лишь на силе владельца).

В этом состояла (и состоит) суть частной собственности (в том числе на землю) – общество и государство признают право на эту вещь за ее собственником человеком, который благодаря этому может не только пользоваться ею, но и передать ее другому лицу (вещь становится предметом оборота). Это форма присвоения имущества признаваемого и защищаемого правовой системой государства, его органами правопорядка.

Современное понимание собственности восходит к Древнему Риму: римляне, «применяя к праву собственности признак полного господства над вещью, имели в виду отграничить его от других вещных прав, субъекты которых также осуществляли господство над вещами, но в меньшей степени»[56]. Характеризуя по восходящей существовавшие тогда формы присвоения вещей, отметим, что:

1) держание вещи – ограничивалось фактической властью над ней, обладанием ею исключительно для себя, без намерения, отстранить от нее всех иных лиц;

2) владение вещью – выражалось в безусловном обладании ею как своей, но вне какой-либо связи со способами ее приобретения и возможностями легально уступить ее другому лицу;

3) собственность же представляет собой наиболее полную признанную обществом власть над вещью.

Первую форму (держание), не связанную с отчуждением вещи от других членов общества, в данном исследовании рассматривать нецелесообразно. Соотношение же владения (которое в современном отечественном и зарубежном праве стало одним из правомочий в системе отношений собственности) и собственности, а также трансформация этого соотношения интересны.

Владение и собственность в Древнем Риме вообще можно было противопоставить друг другу. В частности, так считал Ульпиан, отмечая, что они не имеют ничего общего. В древнем цивильном праве современному содержанию «владения» соответствовало понятие usus – такое использование, которое обеспечивало непосредственное господство над вещью, но было ограничено по объему возможностей. Причем, если остальные составные правомочия собственности фактически неотделимы от него, то владение существует как самостоятельное фактическое состояние. Собственник и владелец могут совпадать, а могут и не совпадать (владение вещью, приобретенной у лица, не являющегося ее собственником, или владение вора).

В тоже время в современном мире понятия собственности и владения чаще, наоборот, отождествляют, например, П.Ф.Лойко – «в повседневном обиходе очень трудно видеть правовые различия между понятиями владение и собственность»[57]. Столь близкое понимание этих (по существу глубоко различных понятий) П.Ф.Лойко, в частности, объясняет двумя способами появления (и собственности, и владения) – 1) по естественному праву и 2) по договору, т.е. «природных корней собственность не имеет»; из этого далее следует, что естественно принадлежащее отобрать нельзя, а возникшее в силу решения (признания) государством может быть им конфисковано. Но как раз названные П.Ф.Лойко способы возникновения собственности и позволяют провести четкую грань между собственностью (правом, признанным обществом, охраняемым государством и переходящим в том же объеме к последующему правоприобретателю) и владением (осознанным обладанием вещью, но обеспеченным, главным образом, самим правообладателем).

Как отмечено выше, собственность как форма присвоения стала как бы более цивилизованным, легализованным продолжением владения. Но хотя этот процесс идет тысячелетия на протяжении многих веков полного вытеснения владения не произошло. Вот как описывал это в начале ХХ века И.А.Покровский. «Казалось бы, государство, установив известную систему юридического распределения вещей, может считаться затем только с этим распределением. Казалось бы, что только эта система может претендовать на охрану с его стороны и что все противоречащее ей будет игнорировано и устраняемо. И, тем не менее, со времен римского права во всяком культурном законодательстве мы встречаем прочно установившийся принцип охраны владения как такового от всяких частных посягательств на него. Всякий фактический владелец вещи может требовать от суда и властей защиты своего владения и притом не на том основании, что он имеет право на это владение, а просто на том, что он владеет или владел. Защиты своего владения может требовать не только владелец законный (собственник и т.д.), но и владелец явно неправомерный – тот, кто силой захватил чужое поле или кто тайно похитил чужую вещь. Конечно, если такое владение нарушает чьи-либо права, лица заинтересованные могут требовать восстановления этих прав судом: собственник, поле которого захвачено или вещь которого похищена, может предъявить иск о возвращении вещи на основании своего права собственности. Конечно, если завладение вещью свершилось в форме уголовного преступления, виновник будет привлечен к уголовной ответственности. Но пока ни того, ни другого нет, даже неправомерный владелец может требовать своей охраны от посторонних посягательств, даже от посягательства со стороны собственника……. Такое положение вещей не может не вызывать недоумения: кажется, что право, защищая даже владение незаконное, этим самым идет против своей собственной основной задачи – охранять закон и порядок, что оно подрывает под самим собой почву и утверждает то, что должно было отрицать»[58].

Эту ситуацию объясняли различные теории защиты владения. В частности, теория Иеринга, согласно которой большинство владельцев составляют собственники, поэтому защита владения направлена одновременно и на защиту собственности, а то, что ей могут воспользоваться несобственники, воры и грабители – это необходимое (или даже – неизбежное) зло. Впрочем, эта теория не отвечает на вопрос, о том, почему владельца нужно защищать от собственника.

Скорее проблема в том, что владение возникло исторически значительно ранее права собственности, и к нему уже применялись различные формы защиты (затем же часть находившихся во владении объектов были оформлена как собственность, а для других этого просто не потребовалось). Поэтому более убедительной представляется теория гражданского мира, согласно которой владение защищается в интересах гражданского мира и свободной личности. Это вполне логично, если принять во внимание, что изначально защита права на вещь (как собственность, так и владение являются правами на вещь) была привязана не к самой вещи, а к лицу – ее обладателю (еще со времен «довещного» права). В частности И.А.Покровский отмечал в свое время что «…в институте защиты владения дело идет не о собственности и вообще не о таком или ином имущественном праве, а о гораздо более высоком и идеальном – о насаждении уважения к человеческой личности как таковой»[59].

Правовая система по защите владения, как и многие другие юридические конструкции, была создана в Древнем Риме. «Защищая владение даже неправомерное, римское право в то же время ограничивало эту защиту в том отношении, что предоставляло ее только таким владельцам, которые владеют хотя и незаконно, но для себя и от своего имени (… собственник, добросовестный приобретатель чужой вещи и т.д., но таковыми же являются и вор, и захватчик). Тем же лицам, которые владеют от чужого имени (… например, те, которым вещь была отдана в аренду, в безвозмездное пользование, на сохранение и т.д.), оно отказывало в праве на самостоятельную защиту: защищать их должны были те, от чьего имени они владеют (т.е. те, кто дал в аренду, на сохранение и т.д.). Только за этими последними признавалось владение в собственном смысле (possessio); арендаторам же, поклаже-принимателям и т.д. приписывалось лишь простое держание (detentio)»[60].

Но с течением времени положение «детентора» постепенно превращалось в положение владельца. Впрочем, «в самом римском праве развитие в этом направлении остановилось на полпути. Оно возобновилось в правах новых народов после рецепции: в течение средних и дальнейших веков самостоятельная владельческая защита была предоставлена мало-помалу арендаторам, поклажепринимателям и т.д., словом, почти всем владельцам «от чужого имени». Наконец Германское Уложение сделало последний принципиальный шаг, объявив всех держателей владельцами, имеющими право на самостоятельную защиту; в виде исключения в положении простых держателей остаются только те, которые владеют вещами какого-нибудь лица в его доме или хозяйстве (например, кучер, ухаживающий за моей лошадью; кухарка, хозяйничающая моей посудой и т.д.)»[61].

При этом возникло теоретическое затруднение, связанное с тем, что со времен юристов Рима считалось, что одновременное владение двух лиц одной и той же вещью невозможно (в данном случае – речь не о долевом владении), если признать арендатора владельцем, тогда является ли владельцем арендодатель? И что делать последнему, когда имение, сданное в аренду, оказалось захваченным посторонним лицом, а арендатор его не защищает (не может этого сделать или просто не хочет). Поэтому в Германском гражданском уложении (§ 868) признаны владельцами оба: и арендатор и т.п. (непосредственный владелец) и арендодатель и т.п. (посредственный владелец), так появилась теория двойного владения.

В российской дореволюционной правоведческой науке этой же точки зрения придерживался, в частности, Л.А.Кассо[62], который считал арендатора таким же владельцем, но не собственником – арендатор признает права другого лица-собственника, платит ему аренду. Впрочем, он же сам и отмечал, что «в нашем гражданском законодательстве термин «владение» означает неоднократно, как и в обиходе, право собственности…»[63], и что такое российское дореволюционное владение является «обладанием вещью, дающим возможность извлекать из нее пользу и воздействовать на нее»[64]. Но, естественно, что владение все-таки не собственность, поэтому Л.А.Кассо классифицирует владение на: 1) добросовестное и недобросовестное, 2) законное и незаконное (незаконной собственности быть не может), т.е. самовольное – насильственное или подложное. Несколько ранее князь А.Васильчиков, констатируя низкую степень правовой культуры российского общества, отметил, что «… нигде право собственности не было так шатко, а право владения, напротив, так твердо, как у нас»[65].

В советский период вопрос о соотношении владения и собственности утратил свое значение (во всяком случае – на землю), а в конце 1980-х – начале 1990-х гг. «самостоятельное» правомочие владения (как «неполноценная собственность», а не как составляющая права собственности) вернулось в отечественное законодательство – появился такой титул права на землю как пожизненное наследуемое владение.

Тем не менее, как высшая форма материальных, имущественных отношений, обеспеченных обществом и государством именно отношения собственности стали закономерным результатом развития товарно-денежного обмена, становления государства и его правовой системы.

То есть, в отличие от предыдущих форм присвоения только собственность (как защищенные властью государства отношения присвоения) привнесла в систему производственных и имущественных отношений требуемую определенность. При этом получилось так, что обеспечить такую определенность смогло только право, поэтому фактически существование собственности на имущество невозможно без его юридического существования. При этом собственность, как общественные отношения, зависит от государства и его власти (которые устанавливают ограничения в реализации возможностей частных собственников земли и иного имущества, а то и национализируют их). Одновременно с этим частная собственность лежит в основе складывающихся в обществе политических отношений – обладающий собственностью имеет и политическую власть, а значит – и возможность влиять на правовую систему государства. То есть, как сказал великий русский мыслитель И.А.Ильин «частная собственность есть власть непосредственно над вещами, но опосредованно – над людьми»[66].

В то же время феномен частной собственности является тесно связанным и зависимым не только от государства, от установленных им правил средств их обеспечения. Частная собственность на имущество – это естественное право человека, возможность реализации им своих прав и свобод как личности. Как тут снова не процитировать того же И.А.Ильина: «Частная собственность есть свобода»[67]. Поскольку собственнику разрешено все, что не запрещено законом, то она также символизирует свободу. Поэтому вполне закономерно, что в качестве одной из основ гражданского общества традиционно рассматривается частная собственность, которая при этом выступает не только юридическим и экономическим понятием, но и социально-нравственным.

Естественно, что возможности частного собственника отличаются в зависимости от объекта, правом на который он обладает. В этой связи рассматривая многовековую эволюцию института частной собственности (на землю – в особенности) важно учитывать деление прав на обязательственные и вещные, являющееся для частного права традиционным.

Первые были естественным образом связаны с их носителем – индивидом: древнейшее право (раннегосударственная власть того времени) не вмешивалось в разрешение частных конфликтов между отдельными лицами. Причинение вреда другому лицу (деликт – посягательство на его жизнь или неприкосновенность, различные обиды личного или имущественного характера) вело к возникновению определенного личного отношения между тем, кто нанес этот вред, и потерпевшим; причем обидчик был ответственен самой своей личностью. Такие конфликты решались ими самостоятельно. Затем на смену этому (по большей части) пришла судебная (государственная) форма защиты – одно лицо было должно другому (потерпевшему) – несло перед ним юридическую обязанность. По мере развития производства и экономического оборота, на первый план в таких отношениях вышла имущественная сторона, кроме того стали возникать многочисленные обязательства из договоров между частными лицами.

Что касается вещных прав, когда отношения к вещам реализуются посредством субъективных индивидуальных прав (собственность – вещное право), то их появление никак не связано с какой-то личной обидой и они возникли и приняли современные формы в результате эволюционного исторического прогресса права. Конечно же, даже первобытный человек понимал, что добытая или сделанная им вещь (пойманная им рыба, убитая дичь, самостоятельно сделанное или добытое в бою сделанное оружие и т.п.) принадлежит ему. Поэтому попытка завладеть этой вещью вопреки его воле вызывало у него некоторую и соответствующую реакцию. Но в основе было именно его восприятие (если нет личной обиды, то нет и требования по поводу вещи, ее возврата или компенсации за нее).

В этом движимые вещи изначально отличались от земли и другой недвижимости – в отношении первых уже в древности, можно обнаружить зародыш отношений, чем то схожих с правом собственности. Это же относится к древним рукотворным объектам недвижимости. Но что касается земли, то будучи занятой каким-нибудь племенем или народом, она, конечно же, осознавалась ими как «своя», всячески защищалась ими. Однако образ жизни тогда был преимущественно кочевой, и предпосылок для возникновения представлений о наличии каких-то субъективных прав на нее не было. Они стали возникать лишь по мере перехода к оседлости и земледелию.

Так постепенно сформировалась собственность (достояние) общины или рода на обрабатываемые ими земли. Причем это достояние носило исключительно публично-правовой характер, отражая общинный или родовой строй: любой член общины или иное лицо могли пользоваться этой землей не как частное лицо – носитель субъективного права, а именно в качестве ее члена. И, главное, что основанием для этого был не частный приобретательный акт, а общественный, публично-правовой порядок распределения земли в общине.

В дальнейшем, по мере того, как та или иная отдельная семья продолжительно пользовалась одним и тем же массивом (причем улучшая его качественные характеристики его своим трудом), она постепенно начала считать его «своим» так в рамках общинной (общей) территории шло формирование ее семейного надела. Примечательно, что к лугам, лесам и другим общим землям это не относилось – они по-прежнему были в пользовании всей общины.

В Римском праве спектр прав и возможностей по отношению к своему наделу (землевладению) сблизился с правами, которыми обладал собственник по отношению к принадлежавшим ему движимым вещам.

Но позже, в средние же века в Европе движимые и недвижимые вещи вновь стали восприниматься как совершенно различные категории объектов. Ведь права на недвижимые объекты (земельные участки, различные строения и сооружения, например, – замки) отражали не столько субъективное право конкретного частного лица на соответствующий объект, сколько его «социальное положение», «роль в обществе» (а это затрагивало многочисленные интересы общества в целом и его разных членов).

Поэтому регулирование вопросов, связанных с объемом прав на землю и иную недвижимость, условиями и возможностями их реализации носило во многом публично-правовой характер (для того, чтобы осуществить их отчуждение часто было нужно согласие других лиц – сюзерена, старших родственников), чего не требовались для движимых вещей.

Следует отметить, что государственно-правовая защита земельных прав собственников была характерна не только для римского права и основанным на его базе последующим правовым системам (предполагающим, в первую очередь, правовую защиту собственности), но и сформировавшимся под воздействием иных факторов нормативным регуляторам Востока – в восточных цивилизациях строго каралось покушение на чужую частную собственность, это наказывалось смертной казнью или обращением в рабство[68]. Поэтому А.Б. Венгеров в свое время указал на то, что мусульманским религиозно-правовым нормам свойственно «поистине священное отношение к чужой собственности, особенно к земле»[69].

При этом общественные отношения собственности включают в себя три группы отношений:

1) возникающих между собственником вещи и другими лицами, которые признают, что эта вещь принадлежит конкретному лицу, считаются с этим (вынуждены это делать, поскольку эти отношения защищаются государством и его правовой системой) и что приобрести ее они могут только у ее собственника;

2) всех иных лиц, которые не являются собственниками, к чужой для них вещи; все они не получив согласия на то собственника (иногда – вынужденного) пользоваться чужой вещью не могут, как и принимать какого-либо участия в решении вопроса относительно ее дальнейшей судьбы и т.п.;

3) собственника к принадлежащей ему вещи – он может делать с ней все, что не ограничено законом государства или здравым смыслом. Этот вид отношений – субъекта к своей вещи – на первый взгляд, не является разновидностью общественных отношений – ведь общество в них не участвует, а их характер скорее организационно-технический. Но при этом важно учитывать, что отношения собственности являются не просто способом отчуждения своей вещи от других, а высшей формой обладания ею, при которой общество и все его члены признают, что эти отношения (собственника к принадлежащей ему вещи) носят особый характер. Так, никакие другие лица не могут претендовать на такой же статус, иначе как путем правомерного приобретения этой вещи в свою собственность. Поэтому данный вид отношений, внешне сугубо частных, не носящих общественного характера, в действительности носят общественный характер, когда они важны для государства и общества (в иных случаях, действительно, общественное содержание данного вида отношений может совсем исчезнуть). Но то, как относится собственник к своей земле никогда не было и не будет исключительно его частным делом.

Учитывать специфичность этих групп отношений важно всегда: как при обычном, давно сложившимся процессе производства и товарообмена, так и при изменении форм и методов их регулирования обществом и государством. И, конечно же, при:

-массовой приватизации ресурса (вещей) – земли (земельных участков), которые долгое время были объектом исключительно государственной собственности, (цель их передачи частным лицам, справедливость, понятность и разумные сроки этого процесса):

-последующем гражданском обороте и хозяйственном использовании этих земель (защита прав более уязвимой стороны, которой могут стать как 1) наделенные земельными долями граждане, зависимые от агрохозяйств, так и 2) эти хозяйства, утратившие права на большую часть ранее используемых продуктивных угодий).

При этом в любом обществе условия и порядок реализации земельных прав частных лиц, в той или иной мере отличался от установленного для других объектов. И если на одних этапах это различие было более существенным, то на других – под воздействием цивилистического подхода (который почему-то всегда воспринимается как более цивилизованный и прогрессивный) – разница оказывалась менее заметной вследствие унификации процедур совершения сделок (и их регистрации): 1) с земельными участками и 2) с другими вещами. Но она, эта разница, была и будет всегда. И в зависимости от значения для общества и государства различных объектов недвижимости разной была и остается также и степень публичного регулирования – через санкционирование государством сделок с ними, согласование их с его органами или с муниципалитетами, разного рода запреты и ограничения.

В начале ХХ в, на стадии формирования современных принципов оборота земель сельхозназначения для постсоветской России, мы уже обосновывали иерархию, которую можно считать универсальной для всех времен и народов – рис. 4 (происходящее по мере развития человеческого общества изменение степени регулирующего воздействия государства и общества в отношении собственника, реализующего права на свою землю, отражено посредством прерывистых стрелок)[70].

word image 895 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 4. Степень государственного регулирования сделок

с различными видами недвижимости.

Эта иерархия выражается в том, что всегда:

в отношении движимых вещей действует наиболее свободный режим их использования и оборота, чаще всего допускающий полную свободу действии собственника по отношению к своей вещи (ограниченную разве, что здравым смыслом);

в отношении недвижимых вещей применяется большая мера регулирования и санкционирования со стороны государства, это выражается, например, в обязательности регистрировать прав на недвижимость и сделки с ней;

в отношении земельных участков, являющихся наиболее проблемными из недвижимых вещей устанавливается более жесткий режим. Так государство или муниципалитет не позволяют их собственникам самостоятельно устанавливать и менять их целевое назначение и др.;

в отношении сельхозугодий и других земель, используемых в аграрном производстве, действует самый жесткий режим. Ведь при их использовании и обороте затрагиваются ключевые первостепенные интересы общества. «Исправление» допущенных в отношении них ошибок, потребует очень больших временных затрат, или же это вообще будет неосуществимо (в случае нарушения земель). Запасы же плодородных земель весьма ограничены, как и возможность освоения новых. Причем степень лимитированности таких земель возрастает по мере увеличения численности населения нашей планеты. Так, некоторые авторы в своих расчетах указывают, что его предельная численность, ограниченная площадью пригодных для аграрного использования земельных ресурсов, составляет всего 12 млрд. чел.[71] А по оценкам ООН, стабилизация численности населения в 11 млрд. наступит уже к концу текущего века (рис. 5).

word image 896 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 5. Численность населения Земли в 1950-2050 гг.,

в млрд. чел (2030 г. и 2050 г. – прогноз)[72]

Ситуация в России при этом двойственна. С одной стороны, у нас весьма внушительные запасы земельных угодий: по площади пахотных земель страна занимает 4-е место в мире. С другой стороны, при наличии в России 9% всех продуктивных земель планеты, на этих территориях сейчас производится лишь 50-ая часть мирового объема сельскохозяйственной продукции. Это обусловлено тем, что использование имеющихся земельных ресурсов сопряжено с рядом проблем, в том числе природно-климатического и институционального характера.

Отношение отечественной науки к использованию и освоению новых земель низкого качества, находящихся на грани пригодности к ведению сельскохозяйственного производства (так называемые «маргинальные земли»[73]) двойственное. С одной стороны превалирующей является позиция, заключающаяся в необходимости максимального вовлечения в сельскохозяйственный оборот всех потенциально возможных плодородных земель и недопущения их неиспользования по назначению. Она основывается на принципах неоклассической экономической теории, ведь земля является редким, исключительно полезным и незаменимым объектом, причем не каждая ее часть пригодна для ведения сельского хозяйства, поэтому все, что можно – нужно использовать (академики С.Н.Волков, Н.В.Комов, А.В.Петриков, В.Н.Хлыстун и др.). Особенность же текущего момента охарактеризована П.Ф.Лойко: «имеющийся в России огромный земельно-ресурсный потенциал позволяет выдвинуть страну на главное, решающее направление в решении сложных проблем глобального масштаба (экология, продовольствие, сырье, пространство). Земельный потенциал, в совокупности с сырьевыми ресурсами, при его эффективном использовании может стать одной из важнейших предпосылок устойчивого вхождения России в мировую экономику»[74].

Вторая точка зрения – свободное использование и рыночный оборот этих и других земель исходя из текущей экономической конъюнктуры – решение вопроса о выращивании на них сельскохозяйственной продукции, или застройке их жильем, или размещении на них промышленных, офисных, торговых либо транспортных объектов на основе закона о равновесии спроса и предложения; в противном случае есть риски перепроизводства продукции отечественного АПК (М.Ю. Ксенофонтов, Д.А.Ползиков, Я.С. Мельникова, Г.А. Полунин [75]).

В данной работе, как и во всех предыдущих наших разработках, мы исходим из бесспорности первой позиции – даже если при существующих технологиях использование каких-то земель экономически не оправданно или (если!) возникнет риск перепроизводства, то их все равно следует сохранять (консервация) для возможного сельскохозяйственного применения в последующем. Этим обусловлен весь ракурс данной работы на проблему земельной собственности.

Ключевыми отличиями отношений собственности от иных форм присвоения вещей, ресурсов и иных объектов являются следующие признаки:

– это формально-юридические отношения, защищаемые государственно-правовым механизмом;

– возникающие при таких отношениях противоречия важны для государства, которое не только защищает права собственника от разного рода посягательств и восстанавливает их в случае их нарушения, но и, обеспечивая реализацию прав и интересов самого государства, общества и иных лиц – несобственников определяет для собственника пределы его абсолютной власти в отношении своей вещи. Во многом баланс между свободой собственника и вмешательством государства в его дела определяется не просто складывающимися в обществе отношениями собственности (вообще), а тем – на что эта собственность, каков ее объект (см. – выше);

– нарушение прав собственности или злоупотребление этими правами и вообще – наличие противоречий в системе собственности на определенные объекты (например, на земли сельхозназначения, да и на любые другие земли – территория является государственнообразующим фактором) может нарушить государственные и общественные интересы, поэтому государство не может не регулировать эти вопросы;

– в современном мире наиболее действенным способом разрешения противоречий в системе отношений собственности стало их правовое регулирование, а общемировой тенденцией с середины ХХ в. стало усиление публично-правовой составляющей в таком регулировании. Это нашло свое выражение в: 1) ограничениях на приобретение земельных участков и на совершение сделок с ранее приобретенными; 2) возможности экспроприации земель, используемых вопреки общественным интересам (в современной российской терминологии – ненадлежащим образом); 3) регулировании организации использования пригодных для сельскохозяйственных целей земель (так, в Норвегии, где площади таких земель весьма ограничены, любой их участок должен находиться в использовании, в противном случае государство может его изъять. В то же время требования эффективного землепользования различны для разных стран и со временем меняются. Так в Германии еще недавно от всех фермеров законодательно требовалось «хорошее» ведение хозяйства. Теперь же, в условиях перепроизводства сельхозпродукции какие-либо обязательства по обработке земель на них больше не накладываются, скорее, наоборот, они поощряются на консервацию своих земель и устанавливаются экологические ограничения; 4) требованиях природоохранного характера (сохранение сельского ландшафта, охрана лесов, ограничение загрязнений) и др.

Важным вопросом, связанным с содержанием правоотношений собственности, особенно при массовой приватизации того, что до этого находилось в исключительной собственности государства, является то, нужно ли (и возможно ли) неким образом определить (ограничить) правомочия будущего частного собственника.

Начнем с того, что российское право относится к рецепиировавшей римское частное право романо-германской правовой семье, для которой классической стала триада владения-пользования-распоряжения. Причем, с одной стороны, эти три правомочия собственника традиционно рассматриваются как единое, неограниченное и неделимое. И возможность получения благодаря своей вещи цивильных плодов при распоряжении ею (включая возможность ее отчуждения и даже уничтожения) была такой же естественной для собственника, как извлечение из нее полезных естественных свойств и качеств, как сбор урожая. С другой стороны уже в Древнем Риме:

– право собственности не было безграничным – применительно к земельным участкам оно ограничивалось, в частности, интересами владельцев соседних земель (так называемое соседское право) – собственник был вынужден терпеть то, что ветви соседских деревьев свисали над его участком, допускать соседа – их хозяина собирать упавших с них плоды, мириться с дымом, паром, копотью, происходящих с соседнего участка (если это было следствием его нормального использования); также нельзя было препятствовать течению через свой участок проточных вод и т.п.

– формализация этих трех правомочий не означала ограничения только ими прав собственника – возможности владеть, пользоваться и распоряжаться вещью отнюдь не были, да и не могли быть исчерпывающими, ведь собственнику дозволено в отношении его вещи все, что не запретил закон.

Почему римская триада (владение-пользование-распоряжение) стала для всех правовых систем европейского континента, в том числе и для российского права не просто классической, а единственно возможным раскрытием, понятия собственность, его бесспорной конкретизацией? Конечно же, это традиция и незыблемый авторитет римского частного права. Но в некоторой мере триединство правомочий собственника соответствует рассмотренной выше совокупности отношений собственности: 1) лиц, не являющихся ее собственниками к чужой для них вещи (у нее есть владелец – она небесхозна); 2) собственника к своей вещи (пользование вещью, извлечение из нее дохода или иной выгоды, как отмечает Ю.Г.Жариков, именно с этой возможностью, в первую очередь, и связывают и «собственность», и «право собственности»[76]); 3) субъекта-собственника и других субъектов-несобственников (распоряжение вещью, определение собственником ее последующей судьбы).

Тогда как общему (англо-американскому) праву, в котором собственность, как и иные институты, носит прецедентный характер, свойственно более сложное сочетание правомочий. Там имеется так называемый «пучок правомочий» (в него по разным оценкам включается 11-14 различных вещных прав обязаннстей, которыми наделен собственник):

– владение вещью (физический контроль над ней);

– пользование ею (лично самим собственником);

– распоряжение ею (принятие собственником решения, как и кем эта вещь может быть использована);

– присвоение дохода от нее (получаемый в результате либо ее личного использования собственником либо разрешения им пользоваться ею другим лицам);

– бессрочность права на вещь, включая неограниченность во времени обладания всеми входящими в «пучок» правомочиями, (если ограничения в этой части не предусмотрены в специальном контракте относительно нее);

–  остаточная стоимость (суверен вправе произвести отчуждение вещи, ее потребление, промотать, изменить или уничтожить ее);

– безопасность вещи (защиту права на нее), гарантирующую иммунитет от ее экспроприации;

– возврат временно переданных иному лицу правомочий на вещь – по истечении того срока, на который они были переданы;

– переход вещи к наследникам;

– обращение взыскания на вещь (возможность ее изъятия в качестве уплаты долга);

–  запрет использования вещи во вред другим лицам (это связано с правами внешних по отношению к вещи лиц).

Все эти права и обязанности в отношении одной вещи могут быть рассосредоточены между разными лицами

Сохранение в странах общего права указанного «пучка правомочий» (отказ от перехода к континентальной триаде) обусловлен, в первую очередь, его прецедентным характером. И если одно из правомочий собственности когда-либо было признано как правомерное, то и в будущем не признавать его нет оснований. Конечно, опыт общего права с его прецедентным характером неприменим к современной России (как и к другим странам континентальной Европы), по он интересен с точки зрения расщепления правомочий собственности между различными ее субъектами в процессе реализации ими своих прав.

Ведь по мере укрепления регулирующей роли государства в земельных правоотношениях, усложнения этих отношений менялись и правомочия собственников земли. Такие изменения были в двух направлениях. С одной стороны, – в пользу государства (усиления его регулирующей роли, а соответственно, – наделения отдельными правомочиями), с другой – в пользу арендатора, пользователя земли (или, более универсально, – в пользу менее защищенной стороны арендных отношений).

Возникла даже теория разделенной земельной собственности, исходящей из того, что в отличие от древнеримского права и даже периода 200-летней давности, когда все правомочия собственника земли были не сосредоточены у какого-то одного субъекта, происходит их распределение по разным уровням социальной иерархии и производственных отношений: государство – собственник – арендатор. Эта теория в чем-то даже повторяет классическую для периода феодализма структуру земельной собственности – тогда права на один и тот же земельный участок были и у суверена (как высшей власти, верховного собственника), и у его вассалов, и у крестьян, которые непосредственно возделывали этот участок. Но тогда все это держалось на личной зависимости и сословных привилегиях, та (феодальная) собственность была основой и источником властных отношений в обществе, чего современное рассосредоточение правомочий прав не предусматривает.

Или, например, в СССР при формальной исключительности государственной собственности на землю в действительности носителями рассосредоточенных правомочий являлись:

– народ, как владелец этой общенародной собственности, впрочем, народное правомочие владения землей весь советский период было декларативным;

– государственный аппарат, наделенный правомочием распорядителя земельными ресурсами (применительно к нему правильнее, все-таки, говорить о правомочии управления, так как отчуждения земельной собственности, изменения ее юридической судьбы не происходило);

– различные сельскохозяйственные и промышленные организации – первичные пользователи земли, которые, в свою очередь, предоставляли участки во вторичное пользование под личные нужды (например, колхозы – своим членам).

В данном случае в очередной раз следует констатировать, что в вопросе о рассосредоточении правомочий собственника, как и о допустимости государственного вмешательства в дела собственников и об его мере вновь проявляется специфичность объекта, по поводу которого возникают отношения собственности. Земельной собственности это присуще в значительно больше степени, нежели иным видам имущества (в отношении них государственное вмешательство и тем более – рассосредоточение правомочий собственника – является скорее исключением). Другим примером рассосредоточения правомочий собственника является то, что он может доверить или передать (делегировать) некоторые из своих правомочий другому лицу. Так весь период земельный реформы 1990-х гг., а отчасти – и сейчас распоряжение государственной землей делегировано муниципалитетам[77].

Что касается соотношения государственной и частной земельной собственности, то это две основные формы, существующие с древних времен:

– государственная – в различные времена это была собственность, принадлежащая короне, или общественная, или общенародная (СССР), и др.;

– частная, к которой относится вся остальная собственность, не являющаяся государственной. Столетиями это частная собственность поддерживается институтом завещания имущества, т.е. безусловным правом собственника–наследодателя назначить преемника для нее после его смерти.

Их соотношение менялось под воздействием разных факторов (главным образом, – экономических и политических).

В нашей стране более 70 лет не допускалось каких либо иных форм собственности на землю, кроме как государственной. Причем, государственная власть могла кардинально менять свою экономическую политику (например, в начале 1920-х гг. был введен НЭП, ставший полным отказом от прежнего курса – военного коммунизма, десятилетия спустя стали внедряться различные формы хозяйственного расчета и другие экономические новации), но статус исключительности государственной собственности на землю и недопустимость нахождения ее на праве собственности у частных лиц были неизменны. Основная причина этого была в безоговорочном, не допускавшим критики (ревизии) – даже по отношению к мелким участкам населения, следовании постулатам марксизма-ленинизма, в частности лозунгу о том, «земельная собственность, первоначальный источник всякого богатства, стала великой проблемой, от решения которой зависит будущее рабочего класса»[78]. То есть, идеологическая основа политики советского государства заключалась в категоричном недопущении самой возможности существования частной земельной собственности (и даже гипотетического упоминания о ней применительно к СССР).

Запрет на частную земельную собственность в советский период, с одной стороны, означал шаг в сторону от подчиненного определенным закономерностям эволюционного развития хозяйственно-экономических и правовых процессов (но ведь на то и революция – в данном случае 1917 г. – чтобы нарушать равномерный ход эволюции). С другой стороны, монополия (исключительность) государственной собственности на землю неоднократно вводилась теми или иными государствами в истории человечества и ранее. В первую очередь стоит упомянуть Китай – еще в царстве Цинь податное крестьянство, использовало землю, находящуюся в государственной собственности, а в последующем там несколько раз вводилась и отменялась такая монополия (сейчас она как раз действует). Для европейских же стран это не было свойственно. Хотя в той же древнегреческой Спарте сособственниками всей земли были все спартиаты, при этом она была поделена на 9 тыс. примерно равных по площади клеров, которые нельзя было делить и они были неотчуждаемыми (их нельзя было продать или подарить другому лицу).

Ключевое отличие государственной (и в определенной мере – муниципальной) собственности от частной состоит в том, что она непосредственно связана с осуществлением политической власти (и обеспечивает ее). Поэтому государство не может вести полноценную предпринимательскую деятельность (в смысле нацеленности на коммерческую выгоду). Конечно же, можно (и необходимо!) разделять сферу деятельности и компетенцию государственных структур, которые 1) осуществляют властные полномочия и 2) занимаются государственным предпринимательством. Но любое формально самостоятельное казенное предприятие, принимая те или иные хозяйственные (!), решения никогда не бывает вне участия в осуществлении государственной политики (пусть и косвенного, опосредованного).

Что касается муниципальной собственности, то ее вполне можно воспринимать в качестве «минигосударственной» для соответствующего уровня. Конечно же, государственная и муниципальная собственность не тождественны (более того, муниципальная собственность даже не является разновидностью государственной), но они имеют весьма много общего и принципиально отличаются от частной собственности. Они являются публичными, однотипны по своему содержанию и назначению. Для России их однотипность обусловлена также тем, что на протяжении десятилетий муниципальной собственности не было (как и самих муниципальных образований).

Частная же земельная собственность возникла в постсоветской России в результате процесса приватизации, который затронул не только земельную сферу. Ведь в СССР не одна лишь земля, но и все другие средства производства находились в государственной собственности, которая в сельском хозяйстве дополнялась также колхозно-кооперативной формой[79] (но ее фактическая реализация мало чем отличалась от государственной – колхозы были «огосударственными» хозяйствами).

О.Е.Германова в монографии «Институциональные основы рыночной экономики в России» совершенно справедливо отметила что «…начинаются институциональные изменения с трансформации отношений собственности, представляющих их исходную основу»[80]. Но отечественная экономика исторически опиралась на примат либо государственной, либо общинной, либо общественной собственности, а за десятилетия советской власти степень огосударствления приобрела невиданную до этого меру. Соответственно, переход к рыночным отношениям (а не отдельным проявлениям рыночного обмена), когда «материальные ресурсы составляют собственность частных лиц и частных институтов, а не государства»[81] потребовал масштабов, не имевших аналогов в прошлом.

Дело в том, что хотя передача частным лицам государственного имущества была отнюдь не такой уже редкостью в истории человечества, отечественная приватизация 1990-х гг. оказалась беспрецедентной (это же относится к другим бывшим соцстранам).

Так, в качестве первых форм приватизации государственного имущества можно рассматривать случаи раздачи находящихся в собственности монарха земель своим феодалам (в пожизненное или вечное пользование) Обычно это делалось в обмен за возлагаемую на них повинность (чаще – воинскую). Характерно, что такие приватизации (как публичные акты) были сопряжены с рядом особых (важных для государства) условий – за монархом сохранялось суверенное право распоряжаться этой землей. Так, он мог отобрать ее при невыполнении повинностей, наложенных на нового «частного» собственника, в случае его участия в заговорах и войнах против себя, также он мог запретить переуступку земли другому лицу и т.п. То есть право земельной собственности, возникавшее в результате приватизации, было относительно ограниченным.

В России, которая, с одной стороны, всегда отличалась от европейских стран необъятными просторами (в т.ч. в результате расширения ее территории в результате присоединения новых земель), а с другой – имела особенности ее политического устройства (противостояние центральной власти отдельных бояр) процессы огосударствления земель и их приватизации зачастую шли одновременно. Можно привести пример «опричнины» Ивана Грозного, который конфисковывал имения у опальных бояр и передавал их затем своим опричникам. Екатерина II завоеванные земли раздавала своим фаворитам.

Таким образом, вся история человечества показывает, что приватизация государственного имущества (в т.ч. земли) всегда была обменом на что-то со стороны тех, кто становился собственником приватизированного имущества. Такая приватизация решала задачи, направленные отнюдь не на вопросы стимулирования товарного производства или более эффективного использования имеющихся материальных ресурсов. Как правило, речь шла об укреплении личной власти того, кто возглавлял государство, т.е. государство отдавало часть имущества, приобретая нечто взамен.

Совершенно иные цели были у приватизации в России и других постсоветских странах (это относится не только к земле, но и иному имуществу, переданному частным лицам). Она должна была:

– изменить вектор дальнейшего развития этих стран (политическая задача), придать ему необратимость, ослабить политическую (но не экономическую – большая часть приватизированного имущества перешла к тем, кто обладал в момент приватизации политической властью) силу противников тех, кто пришел к власти в период приватизации. Ведь для того, чтобы вернуть обратно в государственную собственность массово приватизированное имущество потребовалась бы столь же массовую и быстрая национализация, а такого сочетания социально-экономических потрясений за короткий период общество вряд ли бы выдержало. Поэтому в расчете на среднесрочную перспективу массовая приватизация земли и другого имущества, независимо от того какими методами она была проведена и насколько она была справедливо, признавалась необратимой;

– стимулировать более эффективное использование приватизированного имущества и всего производства (экономическая задача), повлиять на мотивацию людей, участвующих в производственных и товарообменных процессах.

При этом приватизация государственной собственности означала и существенную трансформацию государственной власти. Причем, «…если интересам государства как всевластного аппарата приватизация явно не отвечает, то отдельные его представители не прочь использовать рычаги государственной власти, чтобы обрести собственность, то есть обеспечить себе переход в слой, господствующих на иных (экономических) основаниях. В условиях постсоциализма государственная власть – главный инструмент «первоначального накопления капитала». Таким образом, приватизация начала осуществляться в системе координат, обеспечивающей с одной стороны, сохранение государственного контроля над значительным объемом собственности, а с другой – личное обогащение чиновников. И процесс этот оказался во многом формален и весьма далек от требований социальной справедливости и экономической целесообразности»[82].

Поэтому в современной России и других бывших социалистических странах появившаяся в результате приватизации частная собственность «не может быть оправдана ее источником, только результатом»[83], таким результатом должен был стать более высокий уровень жизни. В учебнике «Проблемы общей теории права и государства»[84], приведено такое сравнение, что в современном российском обществе политико-правовая надстройка была создана одновременно (или даже раньше), чем произошло формирование ее базиса (частной собственности). Поэтому оказался неизбежен ряд перекосов и ошибок как в стратегическом, так и в оперативном плане. Впрочем, для всех стран этот период – накопления первичного капитала – никогда не характеризовался социальной справедливостью. Сложность современной России в том, что оба процесса шли одновременно. Тогда как в западном обществе все, связанное с первичным накоплением капитала давно забыто, а формирование либеральных ценностей произошло значительно позднее –«демократизация происходила в условиях исторической амнезии, когда все пиратские и мошеннические способы первоначального приобретения собственности были благополучно забыты»[85] .

Поэтому произошедшую приватизацию государственного имущества и земель, в том числе и возникшие в ее результате земельные доли (независимо от одобрения произошедших процессов или несогласия с ними): 1) необходимо воспринимать как необратимый (и в массовом порядке,) свершившийся факт; 2) отдельные исследователи и даже – социальные слои вполне обоснованно и еще достаточно долго будут считать неправильной, незаконной («вся деятельность Правительства России, относящаяся к приватизации, была антиконституционной, и нет необходимости ее анализировать»[86]) и несправедливой.

1.3. Особенности образования общей долевой собственности на землю в начале 1990-х гг.

Основными аргументами в пользу отказа от монополии государственной собственности на землю в ходе реформ 1990-х гг. были следующие:

1) предполагалось, что частная собственность сформирует принципиально новый для послеколлективизационной России тип крестьянина – «хозяина своей земли» с социально ответственным отношением к ней;

2) создание условий для предпринимательства в аграрной сфере, ориентация такого хозяина-предпринимателя на получение им прибыли, обеспечение ему свободы выбора направления хозяйственной деятельности и размера производства (приобретая на земельном рынке дополнительные угодья или переуступая излишки);

3) частная земельная собственность должна была стимулировать более рациональное использование своей земли, которую впоследствии можно передать по наследству; у собственников должны были возникнуть дополнительные мотивы более бережного отношения к земле (в сравнении с пользователями, тем более, временными пользователями – арендаторами);

4) посредством земельного рынка должны были заработать механизмы рыночного саморегулирования в аграрно-земельной сфере – хозяйственно-экономически обоснованное перераспределение земель, формирование объективного соотношения спроса и предложения и на их основе – уровня цен на землю;

5) возможность привлечения дополнительных и более дешевых кредитных ресурсов в аграрный сектор экономики через процедуры залога приватизированных земельных участков (например, в современной Германии 90% всех кредитов в аграрной сфере выданы под зало земли[87]), а также привлечение средств инвесторов в уставные капиталы, при том, что для агрохозяйств взнос в них был бы ограничен их землями;

6) «автоматическое» поддержание конкурентной среды, побуждающей к деловой активности, а также санирование аграрного землепользования – в случае нерачительного ведения хозяйства (банкротства) последующий переход земли к более удачливым хозяевам, причем при помощи рыночных механизмов, обеспечивающих конкуренцию и победу в ней сильнейшего;

7) наконец, частная собственность (в том числе на землю) соответствовала традициям экономики предпринимательского типа, а массовая приватизация земли, как предполагалось, вызовет положительную оценку большинства населения и обеспечит необратимость как земельной реформы, так и иных преобразований в аграрном секторе.

Одновременно с массовой приватизацией сельхозугодий («большой приватизацией земель»), что и является основным предметом данной работы, способами передачи в собственность частных лиц государственной (а позднее, также и муниципальной) земли были (и продолжаются сейчас):

точечная приватизация, т.е. передача земельных участков (!), чаще на возмездной основе конкретным гражданам и коллективам (примерно так, как последние годы проходит приватизация различного государственного и муниципального имущества); в настоящее время этот вариант приватизации реализуется посредством земельных торгов (с 2015 г. – почти исключительно на торгах). Нецелесообразность применения данного варианта к «большой приватизации сельхозугодий» объясняется тем, что при этом не могли быть обеспечены требуемые ее массовость и скорость, да и злоупотреблений, скорее всего, при этом варианте было бы еще больше, чем при паевании;

приватизация «по факту использования», то есть признание собственниками тех лиц, которым земельные участки, ранее были предоставлены на ином праве.

Впрочем, относительно того, рассматривать ли последний вариант – переоформление прежнего права (не собственности) частного лица на земельный участок в качестве способа приватизации, есть разные точки зрения. Так, Н.Г.Жаворонкова и Г.В.Выпханова отмечают, что доктринальные земельно-правовые подходы рассматривают и переоформление и приватизацию участков как синонимы (наше отношение – такие же, впрочем для данной работы это – непринципиально). Но они же и указывают, что до сих пор (2013 г.) нет однозначного легального определения понятий «приватизация земель» и «приватизация земельных участков»)[88].

Что касается непосредственно «большой приватизации земель», то она характеризовалась следующими особенностями:

– в ее основе лежало единовременное публично-правовое решение о приватизации земли и иного имущества агрохозяйств[89], в результате которого большая часть сельхозугодий страны перешла в общую долевую собственность их работников;

– увязка приватизации земель агрохозяйств (угодья которых и стали объектом массовой приватизации) с директивной реорганизацией этих хозяйств. Вместо колхозов, совхозов и межхозов должны были возникнуть (и формально быстро появились) общества с ограниченной ответственностью, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества открытого и закрытого типа, сельскохозяйственные кооперативы, артели и, конечно же, – КФХ. Причем, предполагалось, что одно будет способствовать другому – работники агрохозяйства (став собственниками всех его продуктивных угодий) будут активно влиять на переформирование его структуры и изменение организационно-правовой формы. Новые же руководители реорганизованных хозяйств, в свою очередь, будут всячески способствовать решению возникающих в процессе приватизации земли проблем, так как заинтересованы в том, чтобы как можно скорее заключить с собственниками земельных долей соглашения об использовании земли (однако ни того, ни другого не произошло);

– огромный масштаб приватизации – в течение всего пары лет 12 млн. человек стали частными собственниками перешло более 114 млн. га сельхозугодий – тогда это была большая их часть (61,8% от используемых к началу 1992 г. колхозами и совхозами; в частную собственность могло бы перейти и больше земель, но, во-первых, изначальное решение о передаче крестьянам всех земель агрохозяйств очень скоро было заменено на их сельхозугодья, а, во-вторых, для большого числа хозяйств было сделано исключение – реорганизация по особым правилам, без выделения земли и имущества)[90];

– безвозмездный характер приватизации;

– увязка передачи в частную собственность граждан земли (в виде земельных долей) с передачей им также иного имущества агрохозяйств (в виде имущественных паев, впоследствии такой пай они могли обменять на земельную долю);

– земли, которые передавались при массовой приватизации в частную собственность не были индивидуализированными участками, соответственно у них не было границ (они не были установлены даже на картах) – ведь приватизировался не весь используемый колхозом или совхозом земельный массив, у которого имелись такие границы (это был участок или – чаще – несколько участков, но все они имели установленные для них границы). При реализованном варианте это были лишь сельхозугодья(пашня, кормовые угодья, сады и т.п.), никак не отделенные от остальных угодий агрохозяйства (лесные земли, болота, овраги, и т.п. приватизации не подлежали). Такое решение было продиктовано тем, чтобы на всех приватизированных землях (сельхозугодьях) можно было вести сельхозпроизводство – чтобы они были пригодны для него. Но из-за этого вышло так, что индивидуально определенного объекта, подлежащего приватизации не было (не ясно, что именно перешло из государственной собственности в частную). Впоследствии это стало основанием для рассуждений следующего характера: отсутствие такого (индивидуально определенного) объекта права собственности ставит под сомнение и реализацию правомочий по фактическому обладанию, пользованию и распоряжению им. Поэтому, например, О.И. Крассов предлагал считать юридический факт распоряжения земельной долей со стороны ее собственника, распоряжением принадлежащими ему обязательственными правами[91], а сами земельные доли, как и вся приватизированная земля не могли быть объектом вещных правоотношений;

– сомнение в вещном характере возникших в результате приватизации земельных прав заключалось также в том, что общая собственность в частном праве (даже при сотнях сособственников) всегда означает определенный круг лиц – сособственников (конкретный, ограниченный). Тогда как при массовой приватизации сельхозугодий в 1992-1993 гг. фактически была множественность такого круга (его неопределенность). Конечно, в решениях местных органов власти, принимавших в каждом конкретном случае решение передаче сельхозугодий в частную собственность (и об образовании земельных долей) такой круг был конечен (список лиц). Но, во-первых, списки сособственников затем неоднократно корректировались, а во-вторых, документы, в которые включались «новые частные собственники – субъекты приватизации» зачастую вообще трудно отнести к полноценным правоустанавливающим актам, свидетельствовавшим о волеизъявлении (списки участников собрания, списки лиц, передавших свои паи агрохозяйству и т.п.). То есть, полной определенности с кругом лиц, ставших собственниками земельных долей, не было изначально;

– значительную часть собственников долей представляли собой такие граждане, которые уже (или никогда) не работали в агрохозяйстве, из земель которого были образованы их доли, и вообще – не имели отношения к сельскохозяйственному производству (это были лица, вышедшие на пенсию – бывшие работники такого хозяйств или же работающие в социальной сфере на селе). А в дальнейшем (по мере протекания естественных демографических процессов, когда о достижении пенсионного возраста все новые и новые работники уходили на пенсию, а в случае смерти собственников долей их наследовали лица, уехавшие в город) удельный вес таких лиц только увеличивался. И если в конце 1990-х гг., такими по данным П.Ф.Лойко, было около 60-70% от всех собственников долей[92], то к рубежу «нулевых» – 2010-х годов это уже 90-93%[93]. Поэтому, например, М.И. Палладина считала, что лозунг реформы – «Земля тем, кто ее обрабатывает» так и не был реализован (впрочем, А.Я. Рыженков и А.Е.Черноморец считают, что этот лозунг (передать землю крестьянам) вообще был лишь идеологической догмой[94]. Как отметил впоследствии один из организаторов и идеологов земельной реформы 1990-х гг. П.Ф.Лойко – «российская модель земельных преобразований на селе изначально исходила из принципа социальной справедливости, а не экономической эффективности» [95]... Поэтому важно учитывать, что наделены земельными долями были все лица, работавшие в агрохозяйствах и значительное число социальных работников на селе (другое дело, что многие не получили документы о правах на них и еще большее число – никак этими долями не воспользовались). При этом большинство из них уже изначально не имели возможности и даже желания самостоятельно использовать приватизированные угодья или же участвовать в организации их использования. Это совершенно не соответствовало достижению более высокой эффективности агропроизводства. Поэтому, как отмечают Узун В.Я. и Шагайда Н.И., объективной необходимостью была возможность: 1) последующего перехода приватизированных земли и имущества к более эффективным собственникам и пользователям от менее эффективных; а также необходимость 2) снижения связанных с этим транзакционных издержек[96];

– неоднозначное понимание предназначение земельных долей и их правовой природы, в том числе расхождения относительно продолжительности их институционального существования:

1) либо это лишь средство приватизации сельхозугодий [97], «земельные доли – явление временное, реформенное»[98], они «задумывались как инструмент быстрого, в течение нескольких лет, преобразования»[99]. То есть, они – краткосрочный инструмент перехода от старых форм хозяйствования в аграрном секторе к новым – направленный на «обеспечение перераспределения земельного имущества и создание индивидуальных хозяйств путем выхода работников из коллективных организаций с частью земельного имущества»[100]. В комментарии к ЗК РФ про них сказано: «введение института земельных долей преследовало одну основную цель – обеспечить перераспределение земельного имущества и создание индивидуальных хозяйств путем выхода работников из коллективных организаций с частью земельного имущества»[101];

2) либо это долговременный перспективный институт в рыночном аграрном производстве[102]. Вопрос о правовой природе почти 12 млн. земельных долей, на которые была поделена большая часть сельхозугодий в актах, согласно которым это произошло, не поднимался. При этом, с одной стороны, в нормативных актах, которые определяли, как проводить образование долей, не содержалось никаких указаний относительно того, что такие доли – это лишь временный институт, «придуманный» для активной фазы реорганизации агрохозяйств. С другой стороны, многие разрабатывавшие эти акты и, тем более, сельскохозяйственный руководители самых разных уровней относилась к долям именно так – они должны достаточно быстро сконцентрироваться у наиболее инициативных из дольщиков – у «эффективных собственников» (они скупят или арендуют их у других), затем в счет уже консолидированных долей они сформируют земельные участки, и большинство долей просто прекратит существование (чего не произошло);

– ошибки и недостаточная изначальная продуманность касательно условий приватизации сельхозугодий и процедур, связанных с наделением долями. Так уже в ходе проведения приватизации угодий ее правила неоднократно менялись, что, в свою очередь, влияло на количественные (площадные) характеристики долей, передаваемых гражданам. Так, спустя всего пару месяцев после того, как этот процесс начался местные администрации получили право вводить зоны с различной плотностью населения, т.е. дифференцировать средние нормы бесплатной передачи земли в собственность (ранее уже установленные без такой дифференциации)[103]. Спустя еще полгода произошло расширение перечня лиц, имеющих право на получение земельной доли[104]. Из-за этого произошла очередная корректировка размера долей, который уменьшился – ведь общая площадь сельхозугодий, которые делились на доли между участниками приватизационного процесса, оставалась прежней, а число таких участников увеличилось. Также имели место неурегулированность многих вопросов в актах, регламентировавших приватизацию сельхозугодий и последующее распоряжение образованными в ее результате земельными долями. Отметим и внутреннюю противоречивость указанных актов. Причем все это было свойственно как подзаконным актам середины и второй половины 1990-х гг. (для того времени в целом была характерна «пробельность» земельного законодательства федерального уровня), так и последующему периоду, когда изменение подходов государства к приватизированным угодьям и их правообладателям было закреплено уже в решениях федерального законодателя (см. – далее).

Процесс реорганизации агрохозяйств и приватизации закрепленных за ними земель предусматривал следующие ключевые этапы:

1) принятые руководством страны решения о проведении сжатой по срокам реорганизации агрохозяйств и приватизации их земель;

2) составление списков агрохозяйств, реорганизация которых будет идти по особым правилам (без выделения земельных долей). При этом региональные сельскохозяйственные органы стремились включить в них максимально возможное число хозяйств, даже таких, которые соответствовали, скорее общим требованиям;

3) на районном уровне сельскохозяйственного управления и в хозяйствах создавались комиссии по их реорганизации (руководителями внутрихозяйственных комиссии были директора соответствующих совхозов (председатели колхозов), которые решали почти все вопросы, связанные с ее проведением и приватизацией их земель (инвентаризация земель и их разграничение на остающиеся в государственной собственности и пользовании агрохозяйств и в собственность (частную) их работников; расчет размера их пая, передача объектов социальной сферы на баланс местных администраций и т.п.);

4) проведение общих собраний работников реорганизуемых агрохозяйств и принятие на них решений о новой организационно-правовой форме хозяйства, об образовании общей долевой собственности на его сельхозугодья, о формировании имущественного фонда нового хозяйства (уставного, складочного капитала);

5) утверждение местной администрацией решений трудовых коллективов агрохозяйств о переходе к общей долевой собственности (образование земельных долей);

6) выдача собственникам долей документов о правах на них.

Кратко характеризуя результаты «большой приватизации земель», отметим, что уже к середине 1990-х годов был практически завершен процесс наделения земельными долями, затронувший абсолютное большинство субъектов Российской Федерации.

Эти результаты в региональном разрезе отражены в табл. 4; в ней не приведены результаты по таким регионам, где в 1990-е годы массовой приватизации земель не было проведена (это республики Северного Кавказа, а также Башкортостан, Саха-Якутия и Тыва, несколько автономных округов, и города Москва и Санкт-Петербург, в последних ее не было никогда).

В этой таблице регионы сгруппированы по удельному весу приватизированных земель в регионе (доля переданных в частную собственность сельхозугодий к их общей площади в регионе). Из таблицы видно, что достаточно высоким является удельный вес приватизированных угодий в основных земледельческих регионах европейской части России и юга Сибири (причем земледефицитных регионах – Московская и Ленинградская области, Республика Чувашия и др. – он составляет около 50 %). Меньшую долю приватизированные сельхозугодья занимают в северных и дальневосточных регионах.

Таблица 4

Результаты приватизации сельхозугодий к концу 1990-х гг. по регионам

Регион Число образованных долей (тыс.)[105] Общая площадь долей (тыс. га) Средний размер доли (га) Удельный вес приватизированных угодий (%)
1 2 3 4 5
Волгоградская обл. 308,9 6471,4 20,9 73,9
Белгородская обл. 297,1 1582,2 5,3 73,8
Курская обл. 295,4 1801,1 6,1 73,7
Агинский Бурятский авт. округ 24,3 724,4 29,8 73,3
Омская обл. 316,3 4831,6 15,3 71,9
Липецкая обл. 202,2 1396,9 6,9 71,3
Ярославская обл. 108,0 790,0 7,3 69,3
Тамбовская обл. 257,6 1899,7 7,4 69,2
Рязанская обл. 208,2 1749,3 8,4 69,0
Брянская обл. 243,3 1302,1 5,4 68,6
Ульяновская обл. 166,8 1517,1 9,1 68,5
Тверская обл. 192,9 1652,0 8,6 67,7
Курганская обл. 207,0 3015,7 14,6 67,5
Оренбургская обл. 353,0 7249,7 20,5 66,9
Ростовская обл. 476,0 5676,4 11,9 66,4
Тульская обл. 163,0 1314,8 8,1 66,4
Нижегородская обл. 329,5 2077 6,3 66,2
Орловская обл. 180,8 1372,5 7,6 66,1
Ставропольский край 363,8 3821,8 10,5 66,0
Саратовская обл. 322,1 5513,4 17,1 64,3
Воронежская обл. 431,4 2605,8 6,0 63,9
Респ. Мордовия 172,7 1060,9 6,1 63,8
Кировская обл. 211,2 2120,9 10,0 63,7
Самарская обл. 228,8 2553,3 11,2 63,5
Смоленская обл. 170,2 1329,8 7,8 63,1
Краснодарский край 658,8 2980,4 4,5 63,1
Псковская обл. 136,9 966,4 7,1 62,9
Новосибирская обл. 261,6 5235,5 20,0 62,3
Усть-Ордынский Бурят. авт. округ 51,5 532,4 10,3 61,3
Удмуртская Респ. 160,6 1160,5 7,2 61,3
Калужская обл. 102,3 843 8,2 60,9
Вологодская обл. 155,5 872,7 5,6 60,0
Пензенская обл. 200,5 1829,4 9,1 60,0
Ивановская обл. 63,7 495,2 7,8 59,5
Костромская обл. 74,1 580,2 7,8 56,6
Респ. Марий Эл 100,5 444,2 4,4 56,5
Респ. Татарстан 464,3 2557,7 5,5 56,2
Алтайский край 362,3 6176 17,0 56,0
Архангельская обл. 75,4 409,9 5,4 55,8
Калининградская обл. 58,3 452,9 7,8 55,7
Челябинская обл. 235,8 2850,5 12,1 55,6
Красноярский край 191,1 3009,9 15,8 55,1
Коми-Пермяцкий авт. округ 34,0 189,7 5,6 54,5
Новгородская обл. 70,7 448,1 6,3 53,9
Владимирская обл. 102,7 544,1 5,3 53,1
Чувашская Респ. 257,2 525,6 2,0 50,6
Московская обл. 243,1 901,4 3,7 50,2
Респ. Хакасия 41,5 951,2 22,9 49,5
Пермская обл. 152,7 1254,9 8,2 49,2
Иркутская обл. 93,9 949,8 10,1 49,2
Свердловская обл. 182,5 1286,8 7,1 48,9
Томская обл. 53,9 669,9 12,4 48,8
Читинская обл. 94 3227,4 34,3 48,7
Тюменская обл. 156,1 1623,7 10,4 47,8
Приморский край 82,6 770,5 9,3 47,2
Ленинградская обл. 110,1 376,2 3,4 47,0
Кемеровская обл. 123,8 1252,3 10,1 47,0
Респ. Адыгея 53,4 169,6 3,2 46,7
Амурская обл. 85,9 1211,2 14,1 44,3
Респ. Бурятия 70,7 1138,8 16,1 36,1
Карачаево-Черкесская Респ. 34,4 203,2 5,9 30,3
Еврейская авт. обл. 16,0 153,1 9,6 28,5
Астраханская обл. 87,7 823,4 9,4 26,2
Сахалинская обл. 10,9 46,2 4,2 25,2
Респ. Алтай 22,1 348,8 15,8 19,6
Мурманская обл. 3,3 5,1 1,5 18,9
Корякский авт. окр. 2,9 8,3 2,9 18,5
Респ. Карелия 12,7 37,4 2,9 17,3
Хабаровский край 12,4 91,2 7,4 13,3
Ханты-Мансийский авт. округ 3,3 80,5 24,4 12,6
Камчатская обл. 5,8 39,4 6,8 9,1
Респ. Коми 3,8 23,4 6,2 5,6
Магаданская обл. 0,1 1,6 16,0 1,2

В отношении размера земельных долей, которыми были наделены новые частные земельные собственники, заметим, что он зависел от наличия земель и числа дольщиков и составлял от 1,5 га до 34,3 га (в среднем 9,7 га. При этом в половине регионов (37 из 73) он был от 5 га до 10 га (табл. 5).

В целом же наибольшими размерами долей характеризуются сибирские регионы, а наименьшими – Московская и Ленинградская области, Краснодарский край, рад поволжских и других земледефицитных субъектов Российской Федерации. При этом следует учитывать, что в ряде национальных республик тогда земельные доли вообще не были образованы и все сельхозугодья оставались в собственности государства. Такие регионы на рис. 6 (средний размер доли) и рис. 7 (удельный вес приватизированных сельхозугодий ) обозначены штрихованием.

Таблица 5

Группировка субъектов Российской Федерации

по средней площади одной земельной доли (к концу 1990-х гг.)

Площадь земельной доли Число регионов
менее 5 га 10
5 – 10 га 37
10 – 15 га 11
15 – 20 га 8
20 – 25 га 5
более 25 га 2

ср размер земдоли 90-е 1

Рис. 6. Средняя по региону площадь земельной доли

Что касается того, насколько значительной была приватизация для различных субъектов Российской Федерации, то это позволяет охарактеризовать удельный вес приватизированных сельхозугодий (табл. 6, рис.7), который почти во всех европейских и южно-сибирских регионах превысил 60%.

Таблица 6

Группировка регионов по удельному весу приватизированных сельхозугодий (к концу 1990-х гг.)

Удельный вес приватизированных сельхозугодий (в %) Число регионов
0 -20 9
20 – 40 5
40 -60 28
60- 80 31

процен приватизир 90-е

Рис. 7. Удельный вес приватизированных

сельхозугодий

Кратко характеризуя процесс образования земельных долей в целом (подробнее – см. далее), следует отметить, что:

-приватизацию сельхозугодий курировали сразу несколько органов – Минсельхоз России (реорганизация агрохозяйств), Госкомимущество России (процесс приватизации вообще) и, главное – специально созданный орган, ответственный за все аспекты проводимой земельной реформы, – Госкомзем России (Роскомзем), который обеспечивал организационное, методическое, консультационное сопровождение образования долей и даже выдавал документы о правах на них (к 1996 г. процесс их выдачи был в основном завершен);

-был определен срок завершения реорганизации агрохозяйствам – 1 год. Это было заведомо невыполнимо, тем не менее, процесс прошел быстро (хотя во-многом – формально), его итогом стала, в том числе приватизация большей части сельхозугодий, используемых агрохозяйствами;

– ключевые решения о приватизации земли и распоряжению ею формально принимались коллективами работников агрохозяйств на их общих собраниях: 1) выбор вида собственности на землю, которая могла быть передана им в общую совместную или в долевую собственность; 2) утверждение списков новых частных земельных собственников; 3) обращение в местную администрацию о передаче им в собственность; 4) внесение долей в уставные капталы. На деле последовательность этих решений не всегда соблюдалась, сами будущие собственники не всегда понимали суть принимаемых решений и не контролировали их оформление – фактически это зависело от руководства агрохозяйств, что впоследствии привело к различным нарушениям прав собственников долей (см. – далее). Причем, по мнению Е.Л.Мининой, именно противоречивость и разрозненность нормативных актов, а также отсутствие комплексного правового просвещения среди сельского населения привели к тому, что факт передачи земельных долей в уставный капитал агрохозяйств в большинстве случае надлежащим образом не оформлялся либо факт передачи вообще не фиксировался документально[106];

-приватизация земли прошла в целом бесконфликтно благодаря тому, что ей подлежали не индивидуальные участки, отличающиеся их местоположением, качеством и конфигурацией, а одинаковые для всех работников одного агрохозяйства доли. Кроме того, и в последующем сделки предполагались с долями, и только после их консолидации должны были выделяться участки. Пожалуй, единственным серьезным конфликтом того времени, затронувшим интересы большого числа лиц, стало включение или не включение в число наделяемых долями лиц работников социальной сферы села. Сначала это было факультативно – по усмотрению трудового коллектива агрохозяйства (фактически, повсеместно – не включение), затем (осенью 1992 г.) им была предоставлена такая возможность (их приравняли к работникам агрохозяйств), но почти в половине хозяйств земля к этому времени уже была приватизирована и распределена;

-в отличие от большинства агрохозяйств, где действовали общие правила их реорганизации и приватизации земель (в том числе было право выдела своей доли для создания КФХ и некоторых других целей), имелось большое числа хозяйств, где действовали особые условия их реорганизации – приватизация земли в них была запрещена или ограничена (нельзя выделить долю), что стало одним из факторов нарушения прав их работников (формальных бенифициаров приватизации);

-в процесс приватизации не были вовлечены несельхозугодья, кроме того, с учетом норм бесплатно приватизируемой земли вне приватизационных процессов осталась и часть сельхозугодий . Все эти земли остались в собственности государства и были: либо 1) включены в состав районных фондов перераспределения земель; либо 2) переданы в ведение сельских администраций (под нужды развития поселений); либо 3) сохранены за реорганизованными агрохозяйствами – правопреемниками колхозов и совхозов;

– обусловленное реорганизацией агрохозяйств перераспределение земель осуществлялось на основании соответствующих проектов (схем землепользования), подготовленных за счет государственного бюджета для всех этих хозяйств (в общей сложности более 11 тыс. хозяйств[107]);

-всячески стимулировались создание КФХ, причем первые годы это было единственным основанием для выдела земельной доли в участок.

Это скорее положительные результаты (обстоятельства) проведенной приватизации земель. В частности в монографии В.Я.Узуна и Н.И.Шагайды даже указано, что они создали необходимые условия для последующей мобильности приватизированных земель – «новые и традиционные операторы должны были формировать свои землепользования на основе договоров с собственниками; возникновения не только рынка участков, но и долей в праве на них»[108].

К отрицательным итогам «большой приватизации земель» же следует отнести то, что:

– методики и рекомендации по ее проведению были разработаны и утверждены позже, чем она состоялась, а различные правила совершения сделок с земельными долями, типовые договоры и формы и т.п. не опирались на надлежащую правовую базу.

-переданными в общую долевую собственность участками было трудно распоряжаться (требовалось решение общего собрания), оказался затруднен и оборот долей в праве на них;

-бесконфликтность за счет объекта приватизации в виде «абстрактных» долей неизбежно стала проявляться в виде конфликтов по мере последующего выделения (намерения выделить) части из них – что выделять – лучшие или худшие земли. Во многих случаях произошло уменьшение в абсолютном выражении размера доли из-за сокращения по разным причинам площади общего участка. То есть, как отметили В.Я.Узун и Н.И.Шагайда связанные с разделом переданного в долевую собственность участка конфликты были неизбежны, и оказались лишь отсроченными во времени[109]. Кроме того, верно указано Ю.Л.Грачковой, что имеется явная причинно-следственная связь между значимой степенью неопределенности понятия «земельная доля» и низкой скоростью развития оборота земель сельхозназначения[110]. Объясняла она свою позицию тем, что собственники земельных долей либо не реализуют свои правомочия, либо реализуют их с юридическими ошибками;

-привлекаемые под залог сельхозугодий средства так и не стали существенным источником финансирования аграрного сектора (в залоге находится менее 1% земель сельхозназначения[111]). Между тем, именно земельные участки и права на них должны были стать серьезной залоговой базой (а отнюдь, не находящиеся в изношенном состоянии строения и сооружения или такое же оборудование). Так, по подсчетам О.Б.Леппке, залог этих земель позволил бы привлечь в аграрный сектор порядка 2 трлн. руб. долгосрочных кредитов (данные 2010 г.[112]);

– не удалось создать действенных антимонопольных механизмов (см. далее о концентрации земель крупнейшими агрохолдингами), в частности формально направленные на это положения пп. 2 п. 3 ст. 1 и п. 2 ст. 4 Закона об обороте сельхозземель надежной преградой не стали (проконтролировать учредителей агрохозяйств не удается, а для арендных отношений вообще нет никаких ограничений по площади, хотя монопольные последствия долгосрочной аренды и собственности схожи). Лозунг владельца «Стойленской нивы» Ф.И.Клюки о том, что «России не нужны десятки миллионов крестьян, а чтобы накормить страну достаточно иметь 20-25 агрохолдингов»[113], формально, конечно же, не был поддержан, но на деле многое говорит о векторе развития аграрного землепользования в этом направлении;

– по причине отсутствия идентификации границ на местности не только земельных долей, но и самих земельных массивов, в отношении которых передавались доли в ходе реорганизации сельскохозяйственных организаций в 1992-1994 гг., до настоящего времени сохраняются сложности в проведении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав граждан на земельные участки[114];

-наконец, главное, между гражданами, ставшими собственниками используемых агрохозяйствами земель, и этими хозяйствами возникло серьезное противоречие (см. – далее), при том, что сам статус земельных долей на протяжении всех 1990-х гг. оставался неясен.

Вывод. Современные сложности общей ситуации с земельными долями, процесса выявления невостребованных долей и прекращения прав на них стали неизбежным следствием специфичности их образования, условий, в которых происходило тогда же преобразование АПК в целом, а также последующей пробельности федерального земельного законодательства и вовлечения земельно-имущественных отношений (включая проблему долевой собственности на земли сельхозназначения) в сферу гражданского законодательства, которое много десятилетий до этого было неприменимо к земельным отношениям.

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА МАСШТАБА ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ

2.1. Отсутствие единого подхода к статусу земельных долей

Массовая приватизация сельхозугодий закончилась уже к 1995 г. и далее возник вопрос о том, как обеспечить рациональное и эффективное использование переданных в частную собственность земель, а значит и вопросы о том, каков их статус, каковы возможности их правообладателей, имеется ли легальный механизм перехода этих земель к наиболее эффективным хозяевам? Ведь как вполне справедливо отмечено Р.Коузом – «факт наличия прав собственности и четкого их разграничения важнее вопроса о наделении ими того, а не другого участника»[115].

Фактическая ситуация с земельными долями по состоянию на середину 1990-х гг. (совершения либо не совершения с ними разного рода сделок) отражена на рис. 8 – почти половина собственников долей сдали их в аренду (обычной практикой было – «своему» же агрохозяйству). Другими вариантами «статуса» долей тогда были внесение их на различных условиях в уставные капиталы агрохозяйств, а также выделение их в самостоятельные земельные участки (не более 2-3%). При этом еще почти треть долей оставались такими, с которыми не было совершено никаких юридически значимых действий (в последующих разделах такие доли будут разделены нами на две группы: 1) условно невостребованные и 2) безусловно невостребованные – см. далее).

Но при этом (вплоть до 2003 г. когда вступил в силу Закон об обороте сельхозземель), приватизированные земли имели спорный статус – их передача в частную собственность не была основана на законе, а принятая после этой передачи Конституция страны требовала именно такого уровня регулирования (ч. 3 ст. 36). И получилось так, что приватизация земель, которая была проведена для упрощения их перераспределения между землепользователями (оно должно было осуществляться на основе саморегулирования – те, которым земля или ее часть не нужна, с выгодой для себя уступили бы ее нуждающимся), фактически стала преградой для этого. В то время для начала нового агробизнеса, расширения уже имевшегося проще было получить землю от государства или муниципалитетов – как отмечено, выше почти 40% сельхозугодий не были вовлечены в массовую приватизацию первой половины 1990-х гг.

word image 897 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 8 Распределение общей площади земельных долей по состоянию на середину 1990-х гг.

Так, все 1990-е гг., которые характеризовались несовершенством правового «сопровождения» аграрной и земельной реформ (В.В.Устюкова)[116] , наличием в первоначальный период реформ разрозненных и противоречивых нормативных актов, а также отсутствием комплексной разъяснительной работы среди сельского населения и его низкой правовой культуры (Е.Л.Минина)[117] продолжались споры, признавать ли возникшие в результате реорганизации агрохозяйств земельные доли правом на приватизированный объект. Наиболее радикальными оценками паевания земли, высказанными во второй половине 1990-х гг. были предложения Н.Г.Тарасова и В.М.Володина – совсем отказаться от института долевой собственности на сельхозугодья – как от ошибочного[118]. Е.С.Савченко и П.Ф.Лойко также вернуть все приватизированные таким путем угодья в государственную собственность[119]. На целесообразность возврата части приватизированных при паевании земель в собственность государства уже в конце «нулевых годов» указывал О.Б.Леппке, предлагая осуществить частичную добровольную социализацию земельных долей[120].

Ошибочным считала то, как произошло образование земельных долей и М.И.Палладина – так как при этом не была закреплена социальная функция собственности [121]. Мало того, А.Я. Рыженков и А.Е.Черноморец не соглашались не просто с тем, как была проведена приватизация сельхозугодий , а считали ее вообще ненужной (не отражающей особенности, как российского общества, так и капиталистической системы в целом) – «капиталистическому способу производства, к которому пришла и Россия, имманентно присущ отрыв рабочей силы от средств производства. Соединение собственника земельного участка и сельскохозяйственного производителя здесь по определению не могло произойти. Передача земли крестьянам – не более чем идеологическая догма»[122]

Если позиции приведенных выше ученых свидетельствовали о невосприятии института земельных долей, то большинство ученых и специалистов хотя и признавало их, как «нечто возникшее в результате реформы» и не высказывало идей об их ликвидации, но при этом демонстрировало различное их понимание. Причем различие их подходов вытекало из сложившегося еще в советский и даже досоветский периоды отношения к долевой собственности, которое лишь отчасти было развито в условиях массовой постсоветской приватизации (легальное определение доли долго отсутствовало). Можно выделить как минимум 6 предлагавшихся тогда трактовок статуса земельной доли:

1) как части земельного массива реорганизованного агрохозяйства;

2) только как права выделить в счет нее «свой» участок (доля–ваучер);

3) как доли в общей собственности на землю всех работников конкретного агрохозяйства (и иных, приравненных к ним лиц – сельских врачей, учителей, пенсионеров этого хозяйства, и т.п.), причем доли, количественно выраженной, но никак на местности не отграниченной [123];

4) как идеальной доли в праве на общий земельный массив, состоящий из долей работников агрохозяйства[124];

5) как права на долю в ценностном выражении общего участка (пай) – это соответствовало еще советскому подходу – как «арифметический показатель соотношения стоимостной оценки вклада каждого собственника и стоимости всего общего имущества, это частное от деления этих стоимостей»[125];

6) как доли в участке – как недвижимом имуществе, то есть позволяющую пользоваться им[126]?

А, например, Рыженков А.Я. и А.Е. Черноморец позднее вообще указали на отсутствие в то время для земельных долей сколь-либо разработанной философско-теоретической основы и последующее (в 2002 г.) смешение «материи и сознания, или материально-вещественного субстрата с правовой формой его выражения» (доли в объекте-участке и доли в праве)[127]. В том числе и поэтому многие ученые и специалисты в то время отмечали «абстрактный характер» доли, считали, что она – это не является долей в собственности на общий участок, а лишь представляет собой право (возможность) впоследствии осуществить из общего участка выдел «своего» (соответственно, после такого выделения доли на местности в участок и возникнет частная собственность. Или же, что она является количественным выражением предельной площади, которая может быть выделена члену агрохозяйства при выходе из него, квазисобственностью и т.п.[128].

Приведем также мнение Н.И. Краснова, который не просто считал такие доли «идеальными»[129], но и рассматривал их как явление не вещного, а обязательственного характера[130]. Такая же точка зрения была и у М.И. Козыря – он развивал это же идею в таком направлении, что поскольку теория права собственности не допускает для этого права безобъектности, то земельная доля – является обязательственным имущественным правом лица осуществить выдел участка в размере своей доли[131], а все работники агрохозяйства при этот состоят с ним в отношениях обязательственного характера и собственниками долей становятся при только в случаях выходе из хозяйства[132].

На той же позиции до самого принятия Закона об обороте сельхозземель был и Н.А. Сыродоев, считавший, что так как земельная доля носит абстрактный характер, то объектом вещного права (права собственности) она быть не может[133]. Впрочем, уже после того, как указанный Закон вступил в силу он признал правильной то формулировку, что ввел федеральный законодатель – земельная доля является долей в праве общей долевой собственности[134]).

Приведем и мнение И.А.Иконицкой, считавшей земельными долями такие закрепленные за агрохозяйствами земли, для которых уже имеется количественная (площадная) определенность, но пока не ясно, где они в натуре[135]. А, например, согласно В.Х.Улюкаеву доля представляла собой часть продуктивных земель агрохозяйства, которая в процессе его реорганизации была безвозмездно передана его работнику либо иному лицу, приравненному к нему[136]. Позиция же Г.Е Быстрова была в том, что в результате приватизации сельхозугодий произошло возникновение принципиально новой правовой конструкции – «разделенная собственность» (между дольщиками и хозяйством)[137].

С другой стороны, иные исследователи правовой природы земельных долей (в частности мнение А.Ф.Ефимова, причем высказанное еще до принятия Закона об обороте сельхозземель) считали, что право общей собственности на приватизированный участок имело место быть – причем вне зависимости от условий его возникновения и числа сособственников, в том числе бывших работников преобразованного хозяйства, но, только в случае, если земельная доля наследодателем не была внесена в уставный капитал сельскохозяйственной коммерческой организации, а также отсутствовало иное распоряжение земельной долей[138].

И даже сейчас, когда уже почти 20 лет как правовая сущность земельных долей законодательно закреплена[139], точки зрения на нее различны. Так, имеется прежняя позиция, что они являются лишь правом потребовать выдел участка в натуре (при этом предлагается считать правопреемниками по отношению к землям прежних агрохозяйств образовавшиеся вместо них новые юридические лица)[140]. Также предлагается признать, что земельные доли – это некая «неорганизованная коллективная собственность», которая при образовании (реорганизации) агрохозяйств исчезла – ее как бы поглотила собственность юридического лица – агрохозяйства[141].

Завершая этот обзор мнений отметим, что, несмотря на различные научные подходы ученых юристов и экономистов к определению правового статуса земельных долей, каждая предложенная ими позиция раскрывает юридическую сущность осуществленного в начале 1990-х гг. раздела сельхозугодий на земельные доли, результаты которого зачастую подвергаются критике, поскольку возникшие из-за них проблемы не урегулированы до настоящего времени.

В вопросе же о том, следует ли считать земельную долю в качестве самостоятельного объекта земельных правоотношений, ясности нет и по сей день. Так, в п. 1 ст. 6 ЗК РФ, где определены такие объекты, она не названа. При этом являющийся крупнейшим специалистом в вопросах земельного права Б.В. Ерофеев относит ее к таковым (2014 г.) [142]. Мнение же Р.В.Черноморца и сейчас (2017 г.) заключается в том, что «ее условный или виртуальный характер не позволяет реализовать ее в любом качестве»[143]. Конечно же, во многом разное понимание сущности земельных долей и их неприятие (не частной собственности на землю вообще и приватизации, как способа ее возникновения в постсоветской России, а именно выбранного варианта ее осуществления – паевания, и соответствующих ему процедур) было обусловлено тем, что как отметил еще в 2001 г. П.Ф.Лойко, «в практике мирового землепользования термин «земельная доля» (как объект собственности) был придуман впервые»[144]. В то время мы также разделяли эту точку зрения, указывая, что такие доли стали новацией[145].

Однако некоторая общность, повлиявшая, в том числе на вопрос о природе современных земельных долей, есть с земельными преобразованиями периода Столыпинской реформы начала ХХ в. Так, И.Е.Герман еще тогда, указывал, что по закону 1910 г. в личную собственность отдельного домохозяина могли быть «укреплены» как отдельные земельные участки, так и доли общинной земли[146]. Причем, как отмечал в свою очередь, А.А.Ржаницын общее крестьянское владение землей в тогдашней России было двух видов: товарищеское и общинное[147]. При первом доля каждого крестьянина была точно определена (при товарищеском землевладении они сообща приобретали земельный участок), а при втором – в качестве субъекта права собственности выступала вся община, как юридическое лицо – см. позицию В.И. Синайского – «общинная собственность есть право собственности на мирскую (надельную) землю общины как юридического лица»[148]. При таком подходе считалось, что такая община представляла интересы (охватывала права) не только ее членов в текущем составе, но и всех будущих поколений. И значительно более распространенным был второй случай (общинное владение), который, в отличие от первого, нормам частного права никак не соответствовал – цивилисты считали, что речь об общинной собственности можно вести лишь, когда все члены этой общины могут только пользоваться ее участком, не имея никаких прав как собственники[149].

То есть, доля, как право на часть общей земли, была особым правом, отличающимся от режима общей собственности, и в дореволюционной России, причем именно на крестьянскую землю. Специфика реализации этого права значительно отличалась от традиционных частно-правовых положений: определение размера доли, периодическое – раз в 12 лет перераспределение местоположения соответствующего ей надела (участка), ряд других особенностей. То есть в России и ранее для земель, находящихся в общей совместной крестьянской собственности (владении), действовал особый режим их использования. Терминологически (да и по сути) это же воспроизвел послереволюционный первый Земельный кодекс РСФСР (1922 г. – уже в условиях национализации всех земель). Ст. 12 этого Кодекса признавала право на землю трудового пользования в виде права не только на участок или на участие в совместном использовании угодий земельного общества, но и в виде права на долю земли из надела этого общества.

Кроме того, в дореволюционной России наряду с понятием «доля» в законодательстве также применялось понятие «земельный пай» – его каждый крестьянский двор получал при переделах (его размер зависел от выполняемых общественных повинностей, или от числа едоков, или исходя из первоначальных душ). Отчасти и из-за этого в 1990-е гг. в земельном законодательстве были оба эти понятия («доля» и «пай») – иногда как синонимы[150], а иногда им придавалось весьма своеобразное значение: «земельный пай – стоимостное выражение земельной доли, внесенный в уставный капитал коммерческой организации»[151]. Отчасти этим же объясняется восприятие многими правоведами в 1990-х гг. земельных долей как обязательственного права, связанного с выделом, с выходом из общества. В частности, О.И.Крассов высказывал такое соображение: «Право собственности и право на выдел доли – юридически принципиально разные права. Собственность – вещное право, подразумевающее власть собственника в отношении конкретной вещи, а право на земельную долю – лишь право выдела вещи – земельного участка, т.е. обязательное право»[152].

Таким образом, проведение массовой приватизации сельхозугодий посредством их паевания позволило формально выполнить задачу по созданию широкого слоя частных земельных собственников на селе – собственниками земельных долей стали почти 12 млн. сельских жителей (сейчас – это порядка 8,5 млн.), однако ни к формированию цивилизованного оборота приватизированных земель, ни к развитию чувства хозяина земли у собственников долей, ни к экономически обоснованному перераспределению земельных долей и соответствующих им земель это не привело.

Основной причиной отсутствия однозначного (или хотя бы преобладающего) взгляда на правовую природу земельных долей и весьма своеобразные попытки применить к ним отечественные правила о долевой собственности советского и даже досоветского периода была ситуация с развитием (сохранением) на протяжении всех 1990-х гг. земельного законодательства как самостоятельной правовой отрасли и его соотношения с нормами и принципами гражданского права – одним из результатов земельной реформы стало распространение их действия на оборот земельных участков и вообще – на многие аспекты реализации прав на них (см. – далее).

Также следует обратить внимание на проблему надлежащего информирования собственников долей об их правах и возможностях. Так спустя более чем 20 лет после приватизации земель (в 2016 году) Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (далее – Омбудсмен России) проблема недостаточной информированности граждан о юридических последствиях сделок с земельными долями была затронуты в его ежегодном докладе[153] о своей деятельности.

2.2 Формальный статус земельных долей до 2002 г. (федеральный уровень)

Формализация и закрепление статуса земельных долей неразрывно связаны с формированием нового, постсоветского земельного законодательства. Этот процесс начался с введения в действие в марте 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле[154], которые сменили прежние Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г.[155] (далее – Основы-1968).

Впрочем, значение этого документа для развития земельного законодательства в нашей стране не следует переоценивать.

Во-первых, в сравнении с последующими решениями эти основы, стали, скорее новой редакцией предыдущих; хотя ими и были провозглашены определенные новации:

– земля в СССР стала достоянием проживающих на соответствующей территории народов (ст. 3) – в отличие от прежней исключительности государственной собственности на землю (впрочем, и Основы 1968 г. содержали указание на то, что с 1917 г. вся земля была обращена во всенародное достояние – преамбула Основ);

– новые для законодательства тех лет виды прав на землю – пожизненное наследуемое владение (с. 5 и ст. 20) аренда (ст. 7).

– платность землевладения и землепользования (ст. 12), означавшая отказ от провозглашенной Основами-1968 бесплатности землепользования (ст. 8).

Во-вторых, учитывая организацию земельного права в СССР, документ такого рода был скорее «рамочным» (выражаясь современными понятиями), подлежащим даже не конкретизации его механизмов, а «приведению их в рабочий вид» в земельных кодексах союзных республик.

В-третьих, учитывая быстрое развитие реформ (в рамках «перестройки») эти республиканские решения предусматривали значительно более существенные изменения, имеющие реальные последствия в правоприменении. Кроме того, это дополнялось процессом политического и даже субъективного противостояния союзного центра и республиканских органов власти (РСФСР). Поэтому преобразование отечественного земельного законодательства (для России) произошло именно на основе республиканских актов. Так буквально месяц спустя был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1990 г. № 14240-XI «О некоторых вопросах предоставления и изъятия земель»[156] согласно которому в ведение сельских и поселковых советов были переданы вопросы как прекращения права на земельные участки для последующего предоставления их гражданам под КФХ, ЛПХ и других сельскохозяйственных целей. Причем, речь шла о полномочиях местных органов вне зависимости от площади участков и состава их угодий (ранее компетенция была дифференцирована по уровням власти в зависимости от этих факторов[157]).

Важной отличительной чертой первых двух лет обновления земельного законодательства (1990-1991 гг. и отчасти – 1992 г.) было то, что оно осуществлялось путем принятия республиканских (РСФСР) законов и развивавших их подзаконных актов. Важнейшими из них стали изменения Основного закона страны (характерно в период с момента его принятия в 1978 г. и до 1990 г. он вообще ни разу не менялся, а за период 1990-1992 гг. это было осуществлено 10 раз).

Так, Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[158], редакция ее ст. 11 была изменена с указания на исключительный характер государственной земельной собственности на то, что земля теперь стала достоянием, проживающих на соответствующей территории народов. Новая редакция ст. 12 разрешила предоставлять земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции не только в пользование, но и в собственность (в частную, это слово не было названо явно, но по тексту было ясно, что эта собственность не государственная) и в пожизненное наследуемое владение; одновременно был установлен 10-летний мораторий на продажу, дарение и любое иное их отчуждение земельных участков частным лицам (кроме передачи по наследству).

Законом же Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России»[159] (его измененной редакцией ст. 10) была признана частная форма собственности (это собственность юридических лиц и граждан, а также коллективная), подлежащая защите наряду с государственной, муниципальной и собственностью общественных объединений. Этим же Законом в измененной двумя годами ранее редакции ст. 11 было уточнено, что земельные и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и коллективной собственности. При этом в ст. 12 были несколько смягчены условия ранее установленного моратория на перепродажу земельного участка (для случаев, когда приватизация участка была возмездной, его срок сокращался до 5 лет, а для участков под ЛПХ, садоводство, дачи и ИЖС он вообще был отменен).

«Земельными» республиканскими законами, закреплявшими принципиально новые правоотношения, стали Новый Земельный кодекс[160] (далее – ЗК РСФСР-1991) и ряд других (см. – далее). Кодекс, являясь законом «переходного периода», зафиксировал в нормах законодательства, достигнутые к тому времени результаты в преобразовании земельных отношений, в частности наличие разных форм земельной собственности (но при этом частной могли быть только участки под определенные цели), декларативное признание долевой собственности на используемые в сельскохозяйственном производстве земли, необходимость введения земельного налога и др. Положения ЗК РСФСР (1991 г.) были развиты как республиканскими законами (кратко о них – ниже), так и большим числом подзаконных актов, в частности постановлениями Совета Министров РСФСР (постановлениями Правительства Российской Федерации):

от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»[161] (в соответствии со ст. 31 ЗК РСФСР);

от 15 июля 1992 г. № 491 «О мониторинге земель»[162] (в соответствии со ст. 31 ЗК РСФСР);

от 5 августа 1992 г. № 555 «Об утверждении положения о порядке консервации деградированных сельхозугодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»[163] (в соответствии со ст. 101 ЗК РСФСР);

от 17 августа 1992г. № 594 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель»[164] (в соответствии со ст. 108 ЗК РСФСР);

от 25 августа 1992 г. № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации»[165] (в соответствии со ст. 111 ЗК РСФСР);

от 28 января 1993 года № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства»[166] (в соответствии со ст. 97 и 98 ЗК РСФСР) и др.

Среди законов РСФСР, принятых в то время, следует отметить от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[167], от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»[168], от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»[169].

Первый из них не только дал понятие КФХ, определил их место в экономической системе (включая оказание им содействия) и гарантировал гражданам возможность создавать такие хозяйства, но и включал в себя важные и принципиально новые для того времени земельно-правовые нормы (ст. ст. 5-7):

– о предоставлении КФХ земельных участков (в том числе, в частную собственность) и формировании для этого специального земельного фонда;

– об их размерах, последующей купле-продаже, аренде;

– о государственном финансировании их отвода и т.п.

Впрочем, уже через 2 года эти «земельные» статьи перестали действовать[170].

Законом «О земельной реформе» были определена ее цель – перераспределить земли так, чтобы: 1) развивались различные формы ведения хозяйства на земле, причем эти формы были бы равноправными, 2) сформировать многоукладность различных секторов экономики, в первую очередь, – АПК; 3) обеспечить рациональность при использовании земель и их охраны. Этот же закон определил роль специального органа земельного управления (Госкомзема РСФСР) в проведении реформы, а именно ее землеустроительное, организационное, контрольное и консультативное обеспечение.

Данный закон с момента принятия был актом, содержащим ограниченные по времени положения. Поэтому его «переходный» характер следовал не только из того, что некоторые его положения были «неясными». Так, в ст. 2 вместо монополии государства на землю были объявлены «основными» две формы собственности – государственная и частная. При этом было установлено, что вторая форма – это собственность граждан: индивидуальная или коллективно-долевая. Соответственно, возможность собственности для юридических лиц была под вопросом. Но, например., ст. 7 имела даже формальные признаки «переходности», поскольку предусматривала, что по истечении 2-х лет после того, как реформа началась, все ранее возникшие земельные права граждан, предприятий, учреждений и организаций утрачиваются (они подлежали переоформлению – «юридическому закреплению» по новым правилам). Позднее, в 1992 г. эта вызывавшая опасения у населения норма была изменена: для граждан все ранее установленные права сохранялись, а для юридических лиц срок указанного «закрепления» был продлен до 1993 г.[171] (но уже в том же году и весь этот закон был признан недействующим – см. далее). Кроме того, предписание данной статьи переоформить за ограниченный срок прежние земельные права не соответствовало положению ст. 1 этого же закона о равноправном развитии различных форм хозяйствования на земле (если иметь ввиду равноправие, в том числе и в отношении земельных прав, возникших до начала реформы).

Следуя общему правилу (закон – детализирующий механизм его реализации подзаконный акт) в развитие данного закона затем была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР[172], которая предусматривала меры по наделению граждан и организаций землей и закреплению их земельных прав. Программа была рассчитана на 5 лет (до 1995 года включительно) и была разбита на два этапа:

сначала – предполагалось закрепить земли в собственность РСФСР и республик в ее составе; уточнить все административные границы; определить, какова потребность в земле населения и предприятий; сформировать для ее удовлетворения специальный земельный фонд земель; ввести земельное налогообложение и определить цену земли;

после всего этого (второй этап) – осуществить перераспределение земли, передав ее на разных правах гражданам и организациям, а также закрепить их земельные права.

Именно программа реформы обеспечивала реализацию соответствующего закона. «Переходный» характер этих закона и программы (в том числе их непоследовательность, «половинчатый» характер, недостижение поставленных целей) проявился еще и в том, что на практике же сразу началось решение задач второго этапа, тогда как многое из того, что предполагалось сделать на первом, так и не было решено (например, как закрепление земель в федеральную, региональную и муниципальную собственность все еще продолжается), поэтому в 1999 г. была принята новая программа проведения земельной реформы[173].

Что касается третьего из названных республиканских законов – «О плате за землю», то он оказался единственным из принятых в то время, который продолжал действовать и регулировать соответствующую сферу вплоть до середины «нулевых» годов.

Этот закон позволил приступить к формированию принципиально нового (экономического!) механизма регулирования в сфере землепользования путем: 1) дифференциации ставок налога; 2) установления льгот для стимулирования считавшихся на тот момент более перспективными КФХ (они на первые 5 лет освобождались от уплаты налога; их поддержка предусматривалась и как самостоятельное направление земельной реформы); 3) целевого характера использования налогопоступлений и их частичной централизации и последующего перераспределения между регионами, сглаживающего их различия по возможности государственной поддержки землеустройства, кадастра и других управленческих мероприятий в сфере землепользования. Впрочем, реальным рычагом воздействия на мотивацию землепользователей и надежным источником финансирования сборы от земельных платежей не стали. Это произошло потому, что хотя изначально предусмотренные этим законом налоговые ставки были основаны на экономических расчетах, но впоследствии они индексировались значительно ниже темпов инфляции, да и в силу ряда других причин перестали отражать изменения, которые происходили тогда в системе земельных отношений.

Кроме того, во второй половине 1990-х гг и вплоть до фактической отмены данного закона в 2004 г. (с тех пор и по настоящее время действующей является только одна его статья – 25-ая, согласно которой Правительством страны устанавливается порядок определения нормативной цены земли, как показателя, характеризующего стоимость участка, исходя из потенциального дохода от его использования) при утверждении федерального бюджета на очередной год каждый раз приостанавливалось действие его ст. 24 о целевом характере расходования собранных средств[174].

Поэтому хотя и в меньшей степени, чем рассмотренные выше, Закон РСФСР «О плате за землю», также носил переходный характер.

Таким образом, все названные выше законы можно признать промежуточными решениями законодателя. Это выразилось в разрешенной, но весьма ограниченной частной собственности на землю (в том числе – конституционным мораторием на куплю-продажу, а, следовательно, – и невозможностью распорядиться своей частной землей) и, главное – в отсутствии в них каких-либо механизмов, позволяющих сделать частную земельную собственность «второй основной формой» (как это предусматривала ст. 2 Закона «О земельной реформе»), сопоставимой с государственной по суммарной площади в сельскохозяйственном землепользовании. Не было в них и норм, вводящих и регулировавших гражданский оборот земельных участков. Понятие доли (земельной она не называлась) трактовалось, как право члена участника коллективно-долевую собственности получить ее в виде земельного участка для организации на нем КФХ (ст. 4), однако далее (в ст. 8) говорилось, что для ведения КФХ земля будет бесплатно передаваться в пределах средней земельной доли. И даже передать участок в аренду те акты допускали только в ограниченных случаях (при временной нетрудоспособности, при призыве на службу в армию, при поступление в учебное заведение, а также при наследовании участка несовершеннолетним).

И лишь один «земельный» закон того времени – от 23 декабря 1992 г. № 4196-1[175] можно признать актом, не содержавшим недоговорок, не ограниченным по времени и не потребовавшим изменений (вплоть до его отмены при принятии в 2001 г. нового ЗК РФ). Этот закон в достаточной степени урегулировал на все 1990-е гг. оборот сравнительно небольших принадлежавших населению земельных участков (садовые, ЛПХ и др.). Детализация его относительно общих положений была осуществлена актом Правительства[176], регламентировавшим сделки с участками под сады, ЛПХ, ИЖС и дачи.

Этот и другие вышеназванные стали единственными для всего периода 1990-х гг. законами, определявшими векторы развития земельного права. Причем полноценное действие большинства из них прекратилось уже в конце 1993 (см. далее). На этот пробел, учитывая внутриполитическую особенность того времени, наложились акты Президента и Правительства страны, принятые, главным образом, в 1992-1993 гг. (акты последующих – 1995, 1996 и других годов не имели столь принципиального значения), которые, в зависимости от точки зрения можно оценить как восполнившие или усугубившие его. Вне зависимости от этой оценки важно констатировать, что эти акты просто не могли сформировать свободное от внутренних противоречий, взаимоувязанное земельное законодательство.

Также в этот период принимались законы Российской Федерации (как и после 1993 г. – Федеральные законы) которые «точечно» затрагивали отдельные аспекты землепользования в целях достижения цели принятия таких законов. Это, например:

от 14 июля 1992 № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании»[177] (действующий и по сей день с многочисленными с изменениями и дополнениями), ст. 6 которого были определены особенности землепользования в таких образованиях (принадлежность земель, находившихся в их границах, Российской Федерации и возможность установления для них особого режима использования);

от 15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации»[178] (также действует в настоящее время в уже 12-ой своей редакции), признавший федеральной собственностью земельные участки, на которых размещены федеральные высшие органы (ст. 8) и др.

Переходя к краткому анализу принятых в тот период организационно-распорядительных решений, принятых главным образом исполнительной властью (которые, как правило, шли вразрез с позицией законодательного органа), отметим, что в актах, общереспубликанского уровня, принятых до 1992-1993 гг. (то есть до противостояния в земельном законодательстве между двумя функциями (центрами) 1) законотворчества и 2) реализации исполнительной властью своей регламентарной функции), носящих скорее организационно-распорядительный характер, тем не менее, также содержался ряд нормативных положений.

Это постановление Второго (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. № 397-1 «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса»[179]; совместное постановление Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. № 891-1 «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР»[180] и ряд других.

В их числе следует отдельно выделить акты Совета Министров РСФСР, как непосредственно реализующие предписания различных статей ЗК РСФСР-1991 (см – ранее), так и иные, например, от 22 февраля 1991 г. № 110 «О предоставлении гражданам земельных участков для ведения садоводства, огородничества и животноводства»[181] и утвержденное им соответствующее Положение, от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельхозназначения и договора временного пользования землей сельхозназначения»[182] и др.

Первым же актом в постсоветской России, предусматривавшим осуществление реальных действий по проведению массовой приватизации земель, которая позволила бы частной собственности на землю действительно стать «второй основной формой» земельной собственности стал Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»[183] (далее, также – Указ № 323). Издание такого Указа повлекло за собой пять принципиальных последствий:

– новый этап в трансформации земельного законодательства – с этого момента это осуществлялось почти исключительно действиями исполнительной власти путем издания Президентом и Правительством страны соответствующих нормативных правовых актов;

– вовлечение в процесс аграрно-земельных преобразований практически всего сельского населения. Причем это было активное участие – через принятие на общих собраниях определенного решения (см. – далее). Так, п. 6.3 Рекомендации «По реорганизации колхозов и совхозов»[184] прямо предписывал всем трудовым коллективам реорганизуемых колхозов и совхозов в менее чем в 2-месячный срок провести такие собрания и решить на них вопросы о том: 1) какую форму земельной собственности они выбирают (индивидуальную или коллективно-долевую); 2) будут ли они в дополнение к бесплатно передаваемым выкупать или арендовать дополнительные земельные площади; 3) намерены ли они приватизировать несельхозугодья. Этим приватизация земли и иного имущества в АПК принципиально отличалось от «большой», так называемой «ваучерной» приватизации, проводимой согласно Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий[185]. В частности та приватизация не предполагала подобного активного участия всех вовлекаемых в нее граждан или хотя бы их большинства – приватизационные чеки выдавались в течение 3 месяцев сотрудниками Сбербанка в его учреждениях (а также в специально выделенных банком для этого помещениях)[186];

– начало весьма сжатого по времени процесса реорганизации агрохозяйств – завершить ее предписывалось за один год (что, конечно же, являлось заведомо нереализуемым);

– передача на местный уровень всех вопросов, связанных с перераспределением земель (фактически, в п. 2 Указа речь шла о предоставлении участков);

– наконец, именно согласно Указу № 323 произошло образование коллективно-долевой (общей долевой) собственности на сельхозугодья большей части колхозов и совхозов – земельных долей (они прямо были названы в п.п. 8 и 13; в последнем наряду с ними также упомянуты и земельные акции, но без раскрытия, что это такое).

Важным обстоятельством было то, что этот Указ определил особую роль Роскомзема (бывшего Госкомзема РСФСР) – именно по представлению его местных органов должны были приниматься все решения по перераспределению земель. Ими же вместе с местными администрациями устанавливались среднерайонные нормы (площадь) бесплатно приватизируемых земель (те же земли, которые остались после бесплатной передачи по этим нормам, подлежали включению в фонды перераспределения земель для их последующей продажи по конкурсу и сдачи в аренду с правом выкупа затем арендуемого участка). Также Роскомзему было поручено систематически опубликовывать каталоги земель, находящихся в таких фондах, и оказывать содействие в переселении лиц, создающих КФХ (его местные органы даже были наделены правом штрафовать руководителей агрохозяйств за волокиту при выделении КФХ земли и имущественного пая).

Также Указом № 323 были определены права граждан-собственников продавать свои земельные участки иным лицам. Это допускалось в случаях: 1) их выхода на пенсию; 2) наследования участка; 3) переселения в другую местность для создания КФХ за счет земель из фонда перераспределения; 4) последующего вложения выручки от продажи в развитие различных предприятий в сельской местности (перерабатывающих, обслуживающих торговых, строительных). Что касается земельных долей, то их было разрешено свободно продавать как самому агрохозяйству, так и его работникам.

Правомерность решения столь принципиальных вопросов не законом, а подзаконным актом оспаривалась как в тот период, так и до сих пор[187]. Действительно, при активно работающем законодательном органе (причем в те годы их было как бы два – постоянно работавший Верховый Совет и созывавшийся несколько раз в год Съезд народных депутатов, также принимавший акты нормативного характера, причем наиболее принципиальные) решения столь важных вопросов взяла на себя исполнительная власть в рамках своей регламентарной функции.

В этой связи надо принимать во внимание, что, во-первых, период 1991-1993 гг. был весьма непростым с точки зрения внутриполитических процессов и правового регулирования (как этих процессов, так и иных, например, экономических реформ).

Во-вторых, при проведении любых политических и социально-экономических реформ, когда происходит быстрое развитие различных процессов и изменение общественных отношений, их регулирование путем издания подзаконных актов вполне оправданно.

В-третьих, выше уже отмечено, что действовавшие тогда законы носили «переходный» характер и имели множество нестыковок и противоречий (как формальных, так и по своему духу). Так, до издания Указа № 323 имелась некоторая двойственность в вопросе о том, какой орган предоставляет земельные участки. Согласно ст. 7 ЗК РСФСР-1991 это были местные Советы народных депутатов, в свою очередь, во многих случаях они делегировали это полномочие образованным ими исполнительным комитетам. При этом были случаи пересмотра Советом решения «своего» исполкома. Тогда как Указ № 323 однозначно закрепил эти организационно-распорядительные вопросы за исполнительной властью – на основании его п. 2 компетенция решать вопросы перераспределения земли перешла к органам местной администрации (и этот подход сохранился).

Наконец, в-четвертых, немногим более месяца назад до издания Указа № 323 высшим органом власти в стране было принято постановление «О правовом обеспечении экономической реформы», согласно которому для оперативного регулирования хода этой реформы Президенту РСФСР было предоставлено право издавать указы, даже входящие в противоречия с действующими тогда законами[188].

В развитие Указа № 323 Правительство приняло постановление от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»[189] (далее – постановление № 86), в котором его положения были детализированы. Это касалось, в частности:

– круга агрохозяйств, на которые определенные Указом № 323 и данным постановлением правила не распространялись – определить это было поручено Минсельхозу России и Госкомимуществу. Такими, не подпадающими под действие этих правил, стали племенные, конные, овощеводческие, селекционно-гибридные, сортоиспытательные, производящие ценные виды рыб, научные, опытные и т.п. хозяйства. Кроме того, в крупных специализированных агрохозяйствах (парниково-тепличных, животно- и птицеводческих, семеноводческих, виноградарских плодопитомнических, зверосовхозах) не допускалось выделение земли и имущества из их состава (хотя общая долевая собственность на них при этом возникала)[190];

– круга лиц – участников процесса приватизации. Это были, во-первых, лица как работавшие в то время в агрохозяйствах (работники совхозов и члены колхозов), так и ранее вышедшие на пенсию; во-вторых, работники социальной сферы, если место их работы было на территории соответствующего агрохозяйства. Но вторая категория лиц становилась участниками этого процесса только по решению коллектива агрохозяйства (то есть по отношению к ним был применен не императивный, а диспозитивный подход, возникновение у них права на земельную долю было поставлено в зависимость от мнения других лиц);

– прав новых частных земельных собственников по итогам приватизации земли: 1) выделить земельный участок для создания КФХ и некоторых иных целей; 2) передать свою долю (по тексту постановления – «пай») в товарищество, акционерное общество или в кооператив в качестве учредительного (вступительного) взноса; 3) продать долю агрохозяйству или его работникам.

Примечательно, что в данном постановлении, принятым «в соответствии» с Указом № 323 (преамбула) понятие «земельная доля» или просто «доля» не применялся, там был лишь «земельный и имущественный пай в общей долевой собственности». Что, конечно же, удивительно для акта, изданного спустя 2 дня в соответствии с другим актом (обладавшим большей юридической силой), в котором это понятие было. Также это стало одной из причин рассмотренной выше путаницы в терминологии («доля» – «пай»).

Следующим актом, изменяющим правила проведения массовой приватизации земель, стал Указ Президента Российской Федерации «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан»[191] (далее – Указ № 213). Он был издан 2 марта 1992 г. то есть на следующий день после того, как истек срок, отведенный трудовым коллективам агрохозяйств на то, чтобы принять решение о приватизации земли, используемой хозяйством, в котором они работали[192]. Между тем, вносимые им коррективы были более чем существенны, они изменяли объект приватизации – теперь это стали не все земли агрохозяйств, а лишь их сельхозугодья (к тому времени общая площадь агрохозяйств составляла 639,1 млн. га, а используемых ими сельхозугодий – 209,9 млн. га, то есть площадь этого объекта сократилась на две трети).

Кроме того, размер земельных долей (норма бесплатно приватизируемой земли) стал дифференцироваться исходя из плотности сельского населения – местные администрации получили право выделять на территории района различающиеся по этому показателю зоны (по представлению местных органов Роскомзема).

Впрочем, многие местные органы таких норм устанавливать не стали, а предпочли просто изымать по возможности угодья у агрохозяйств в фонд перераспределения земель, поэтому полгода спустя Вице-президентом страны, отвечавшим тогда за аграрную и земельную реформы, было издано распоряжение о мерах по исполнению Указа № 213[193]. Согласно нему местным администрациям было поручено пересмотреть (!) ранее принятые ими решения о закреплении земельных участков за реорганизованными агрохозяйствами.

Впрочем, корректировка решений о приватизации сельхозугодий требовалась также в силу того, что двумя месяцами раньше ее правила вновь изменило Правительство[194] (далее – постановление № 708). В нем, в отличие от предыдущего (декабрьского) правительственного решения присутствовал термин «земельная доля», при этом в нескольких случаях она названа – «земельная доля (пай)». Причем лица, работающие в социальной сфере села теперь стали такими же равноправными участниками процесса приватизации, как и работники агрохозяйств, что, в свою очередь, потребовало перерасчета размера земельных долей, так как площадь объекта приватизации не изменилась, а состав ее участников – увеличился.

Другим изменением, затронувшим объект приватизации – сельхозугодья (в сторону его уменьшения), стало то, что при определении площади, подлежавшей разделу, из нее было предписано исключить земельные участки, переданные в:1) ведение местных органов поселений; 2)  фонд перераспределения земель; 3) в аренду данному агрохозяйству, а также используемые для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур.

На агрохозяйства (и их работников – участников процесса приватизации), земли которых оказались расположенными в городской черте, были распространены те же правила, что ранее установлены для крупных специализированных агрохозяйств[195] (реорганизация без права выделения земельной доли в участок в натуре). Также был уточнен (пересмотрен) состав таких специализированных хозяйств.

Что касается прав собственников земельных долей, то выдел в счет доли участка теперь допускался только для создания КФХ – ранее это было возможно также для создания частного предприятия, занимающегося ремонтом, строительством, обслуживанием, торговлей и другими видами деятельности, (впрочем, в декабрьском постановлении говорилось о правах «владельца пая», и речь, скорее шла не о земле, а о другом, также подлежащим приватизации имуществе).

Возможность продажи доли была дополнена сдачей ее в аренду. Но купить или арендовать ее теперь могли лишь другие владельцы таких же долей. Что касается агрохозяйства, угодья, которого были приватизированы, то оно лишилось возможности купить долю у его собственника, но внести ее в качестве взноса в реорганизованное хозяйство (фактически, – в то же самое) он мог.

Также сентябрьское постановление провозгласило, что земельные доли наследуются (ранее про это не говорилось, но так как доли – это все-таки собственность, хотя, как в 1990-е гг. иногда ее называли «квазисобственность»[196], вероятнее всего, переход долей по наследству происходил бы и без этого постановления).

Возможность объединения земельной доли и имущественного пая (их стоимости) постановлением № 708 была дополнена также возможностью их обмена.

В 1992-1993 гг. были изданы более 10 «земельных» указов главы государства, в том числе прямо затрагивающие проблематику общей долевой собственности на сельхозугодья:

– от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»[197], которым граждане и юридические лица были наделены правом приобрести участки в собственность при приватизации названных предприятий, а также при их расширении и дополнительном строительстве. Также гражданам и их объединениям было разрешено выкупать ранее предоставленные для предпринимательской деятельности участки;

– от 14 июня 1992 г. .№ 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»[198]. Согласно нему продаже в указанных целях не подлежали участки в составе земель сельхозназначения общего пользования, населенных пунктов, заповедников и иных особо охраняемых территорий; земли недропользования, а также зараженные опасными веществами участки, предоставленные во временное пользование. Этот акт наконец-то признал юридических лиц субъектами права частной собственности на землю – в случае выкупа участков в процессе при приватизации указанных предприятий;

– от 17 июля 1992 г. № 786 «О строительстве высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и организации производства электроподвижного состава»[199], который для данного исследования представляет интерес с той точки зрения, что изъятие земель у любых правообладателей для данных целей было возложено на Роскомзем, причем в п. 2 Указа прямо оговаривалось, что это сделано «в порядке исключения»;

– от 1 октября 1992 г. № 1151 «О проведении на территории Московской области в 1992 году эксперимента по аукционной продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства»[200], согласно которому на территории Раменского района впервые (в порядке эксперимента) были проведены земельные торги. На эти торги были выставлены участки под ИЖС, покупателями которых могли быть только жители Москвы или Московской области. Отдельно оговаривалось, что наряду с экспериментальной – аукционной продажей в Московской области сохранялся общий порядок предоставления участков для ИЖС;

– от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»[201], который был принят перед референдумом, состоявшимся два дня спустя – 25 апреля, и носившим больше политико-популистский характер: из 10 его пунктов только два имели нормативное содержание, определяя, что:

1) при предоставлении участков гражданам после принятия решения об этом в месячный срок должны быть установлены их границы, а гражданам – выданы правоудостоверяющие документы, и такая выдача являлась моментом приобретения ими соответствующих земельных прав;

2) при перерегистрации прав на уже имевшиеся у граждан участки новый вид права на них выбирает сам из предусмотренных действовавшим тогда законодательством; при этом часть участка, превышающая нормы предоставления, у него не может быть изъята и он по своему желанию либо выкупает ее, либо становится ее пожизненным владельцем (с правом передачи по наследству); также был введен небольшой регистрационный сбор равный 20% от размера минимальной заработной платы в стране).

Остальные положения Указа представляли собой набор поручений органам исполнительной власти различного уровня. В частности, они должны были до 1995 г. завершить указанную перерегистрацию, провести инвентаризацию земель, определить потребность граждан в участках, информировать их о наличии свободных земель и обеспечивать наделение ими граждан. Также Правительству было поручено подготовить предложения по вопросам земельных долей (паев) и регистрации земельных участков (такие предложения были подготовлены и легли в основу двух новых указов, принятых осенью – в начале зимы того же года – см. далее). Выполняя положения данного указа, Правительство Российской Федерации через 3 месяца приняло два постановления:

1) от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам»[202]. В утвержденном им Положении региональным органам была предоставлена возможность с учетом местных условий уточнять, какие именно работы будут выполнены в ходе инвентаризации, а также устанавливать последовательность их выполнения, законодательные (представительные) региональные органы могли установить иной порядок проведения инвентаризации (это отражало непростую политическую обстановку того времени);

2) от 13 июля 1993 г. № 660 «О порядке использования средств, поступающих от перерегистрации земельных участков»[203], – эти средства зачислялись в местные бюджеты (но четвертая их часть затем направлялась в региональный бюджет), они были целевыми и могли тратиться только на работы по перерегистрации участков и на их кадастровый учет;

– от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»[204] (далее – Указ № 1767), который все оставшиеся 1990-е годы играл в системе федерального земельного законодательства ключевую роль. Он содержал сразу несколько важных новаций, в том числе регулирующих вопросы общей долевой собственности на приватизированные угодья.

Во-первых, земельные участки были отнесены к недвижимому имуществу (п. 1), что породило, как «смежность» земельного и гражданского законодательства при регулировании связанных с ними вопросов, так и новый вопрос – следует ли считать недвижимостью неразмежеванные на участки земли (как известно, на земельные доли делились только сельхозугодья, а не имевшие установленные границы участки).

Во-вторых, им были определены основные права граждан и юридических лиц по распоряжению землей. Причем, наряду с бесспорными, в общем-то, положениями (продажей, передачей по наследству в аренду и залог, дарением, меной и внесением в уставные капиталы), согласно п. 2 Указа они получили право объединять как свои участки, так и земельные доли (паи), что вело к добровольному возникновению их общей земельной собственности (естественно, что это была совсем другая «общая собственность» в сравнении с возникшей в результате приватизации; далее мы будем называть ее «общей собственностью, возникшей по гражданскому праву»). Отметим также, что во всех пунктах указа, где речь идет о земельных долях (2, 5, 7, 9), применено понятие «земельная доля (пай)», что, как бы вводит единую для президентских и правительственных актов терминологию. Но в п. 14 содержалось поручение Правительству утвердить порядок выкупа земельных долей.

В-третьих, данным указом была утверждена форма нового правоудостоверяющего документа – свидетельства на право собственности на землю (в нем упоминались и земельные доли, причем, как и в п. 14 – без «паев»), также регламентировались вопросы выдачи этих свидетельств (включая определение исчерпывающих оснований для отказа в этом).

В четвертых, им был определен спектр прав собственников земельных долей, который сохранялся (с очень незначительным расширением в 1996 г.) вплоть до начала ХХI в. Это: 1) их выдел в натуре для того, чтобы сдать выделенный участок в аренду или залог либо вести на нем КФХ либо расширить за счет него свой уже имеющийся ЛПХ- или ИЖС- участок; 2) обмен доли на имущественный пай; 3) ее продажа различным лицам (если эти лица не являлись сособственниками – членами коллектива, то условием сделки купли-продажи была определено сельскохозяйственное производство, а названным другим членам коллектива предоставлялось преимущественное право ее покупки); 4) передача доли по наследству; 5) компенсация стоимостного выражения доли, если произойдет выкуп общего участка, а также причиненных этим убытков. Причем для реализации все этих прав не требовалось согласие других сособственников.

В-пятых в качестве механизма приватизации было разрешено использовать процедуру конкурсов и аукционов. Через полтора месяца после издания данного Указа Правительством было принято реализующее это постановление от 10 декабря 1993 г. № 1272 «Об утверждении Положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей»[205] (далее – постановление № 1272), однако ровно через две недели глава государства отменил его своим новым указом (см. – далее).

В-шестых вновь (в предпоследний раз) была усилена роль органа специального земельного управления (Роскомзема): 1) он был наделен возможностью выкупа для федеральных нужд земельных участков; 2) его территориальные подразделения теперь могли на договорной основе выкупать земельные доли для того, чтобы пополнять таким образом фонды перераспределения земель; источниками финансирования указанного выкупа должны были стать специальные денежные фонды местных органов Роскомзема, в которые включались бы средства от продажи и передачи в аренду других участков и предоставления услуг при проведении операций с ними, различные компенсационные платежи, а также взимаемые ими штрафы; 3) должностные лица Роскомзема стали по должности инспекторами по использованию и охране земель разного уровня (федеральный, региональный, местный).

Также Правительству было поручено разработать и представить главе государства или самостоятельно утвердить ряд актов по регулируемым Указом № 1767 вопросам (большинство из них было выполнено);

– от 7 декабря 1993 г. № 2118 «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» (поручение об его подготовке содержалось в Указе № 1767 – если разрешены сделки с землей, то должно быть и их обложение налогом), который отнес выручку от продажи участка к доходам, подлежащим налогообложению и определил, что для граждан она облагалась подоходным налогом, а для юридических лиц – налогом на прибыль. Также облагались налогом согласно достававшему тогда законодательству сделки наследования и дарения участка;

– от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»[206] – это был текстуально небольшой (всего 4 пункта), но весьма важный для кадастрового учета земель и земельного права в целом акт. Им было определено, что названный кадастр, наряду с регистрацией и оформлением документов о правах, как на земельные участки, так и на прочно связанные с ними объекты недвижимости должны вестись по единой системе. И все эти вопросы тогда были возложены на Роскомзем (новое, теперь уже последнее усиление его роли), который весьма успешно справился с этой задачей – на рис. 9 отражена степень обеспеченности правоудостоверяющими документами основных групп землепользователей в период когда их выдавали его органы; причем наиболее существенный результат был достигнут именно в отношении документов, выдаваемых собственникам земельных долей. Впрочем, уже через 2 недели это было поставлено под сомнение, а еще через 4 года – решено совсем по другому;

word image 898 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 9. Обеспеченность различных групп землепользователей правоудостоверяющими документами (в % к общему числу землепользователей в группе на начало соответствующего года)[207]

– от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»[208]. К таковым им были отнесены земельные участки, которые: 1) предоставлены для нужд обороны и безопасности, охраны государственной границы и для осуществления иных других государственных функций федерального уровня; 2) заняты различными федеральными объектами; 3) входят в ООПТ федерального значения;

– от 16 декабря 1993 г. .№ 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»[209], которым были дополнены виды нарушений земельного законодательства, предусмотренные ЗК РСФСР-1991, а также установлены размеры штрафов (поручение подготовить такой акт было в Указе № 1767). Во исполнение данного указа Правительством также было оперативно издано постановление Правительства от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»[210];

– от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»[211] (далее – Указ № 2287), который сыграл в развитии земельного законодательства весьма негативную роль. Этим Указом глава государства признал недействующими: 1) Закон РСФСР «О земельной реформе» (в полном объеме), 2) наиболее принципиальные положения ЗК РСФСР-1991 и других нормативных правовых актов; 3) отменил п. 4 и п. 7 своего же (двухмесячной давности) Указа № 1767 (о наделении Роскомзема правом выкупа земельных участков и о создании при его органах на местах специальных денежных фондов). Особо обращает на себя внимание тот факт, что в отмененном п. 4 речь шла не столько о выкупе необходимых для федеральных нужд участков, сколько о гарантиях неприкосновенности и защиты частной земельной собственности и прав участников сделок с землей, а также о том, что любые земельные споры подлежат судебному рассмотрению. Также (5) было признано утратившим силу изданное двумя неделями раньше правительственное постановление № 1272 (вместе с утвержденным им Положением о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей). В отмененном положении функция регистрации сделок с землей была возложена на местные органы Роскомзема, теперь же Правительству было поручено определить новые органы, которые будут осуществлять ее (не Роскомзем). Наконец (6), Указом № 2287 из текста ЗК РСФСР (1991) было «вычищено» любое упоминание о таком праве граждан на землю, как «пожизненное наследуемое владение» (именно тогда, а не при принятии ЗК РФ в 2001 г. был выбран курс на выдавливание этого правового института из отечественного законодательства).

Принятие последнего Указа, как следует из его названия, было тесно связано с итогами конституционного референдума, состоявшегося 12 декабря 1993 г. Принятый на нем новый Основной закон страны в сочетании с рассмотренным выше Указом Главы государства оказали двойственный эффект на последующее развитие земельного законодательства и ситуацию с земельными долями.

С одной стороны, именно новый Основной закон стал тем фундаментом, на котором сформировалось постсоветское земельное право, однозначно урегулировав во многом спорные до этого вопросы о частной собственности на землю (ст. 9, причем только принятие новой Конституции позволило «убрать» содержавшийся в прежней мораторий на перепродажу земельных участков), установив в современном его понимании грань между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере (ст. 36). Наконец, значение Основного закона страны для земельного законодательства также состоит в том, что ст. 72 (ч. 1, п. к) прямо предусматривает наличие этой самостоятельной отрасли, а также то, что оно находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

С другой стороны, уже упомянутая ст. 36 (ч. 3) фактически ограничила подзаконное нормотворчество (без опоры на нормы закона, как это было в предыдущие 2 года), установив, что условия и порядок пользования теперь землей должны определяться только на основе федерального закона. А так как принять кодекс или иной земельно-правовой акт Государственной Думе не удавалось вплоть до 2001 г. (точнее принять такой акт, который стал бы подписанным Президентом Федеральным законом – в 1997 г. и 1998 г. новые Земельные кодексы принимались, но были оставлены без подписания), ключевые нормы ранее принятых ЗК РСФСР-1991 и других актов (причем, не только законов) перестали действовать согласно Указу № 1767. И получилось так, что как это ни парадоксально вступление в силу Конституции стало одной из причин длительной законодательной неуреглированности земельных вопросов на федеральном уровне. Это произошло по причине того, что формирование четко выраженной идеологии земельных отношений в 1990-х гг. было затруднено излишней политизированностью этого вопроса. На протяжении земельной реформы совершенно разные позиции по земельному вопросу занимали не только политические партии, но и различные ветви власти, и даже руководители разных регионов. В условиях, когда правовые проблемы регулирования земельных отношений на федеральном уровне оказались политизированными, развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации пошло в разных направлениях (см. – далее). При этом на содержание земельного законодательства на местах сильное влияние оказывали такие факторы, как стремление к суверенитету, политические взгляды руководителей регионов, их лояльность федеральной исполнительной власти или симпатии оппозиции и другие, связанные не с правовыми, природно-климатическими или экономическими особенностями регионов, а имеющие скорее такой же политический и даже субъективный характер. Наиболее негативные, пролонгированные последствия (действующие до сих пор) при этом связаны с земельными долями – почти 12 млн. человек стали собственниками не совсем понятно чего, поделенные на доли земли вовлечены в процесс сельскохозяйственного производства, нормы, регулировавшие все это, требовали уточнения и развития с учетом быстро менявшейся социально-экономической ситуации в АПК и прогресса в иных правовых сферах (прежде всего в гражданском праве), а что-то поменять в земельном законодательстве не удавалось.

Подводя итог краткому анализу законодательного регулирования земельных вопросов в период 1990-1993 гг., то есть когда оно осуществлялось как законами (преимущественно в первые 2 года, так и актами Президента и Правительства страны – с конца 1991 г.), отметим применительно к земельным долям и общей собственности на сельхозугодья следующее:

– законы тех лет, создали фундамент для кардинального обновления земельно-правовой отрасли, но заложив основу для осуществления приватизации, тем не менее, никаких механизмов ее проведения они не предусматривали, не содержали они и каких-либо норм о земельных долях (кроме того, что в стране вводится частная собственность на землю в виде индивидуальной и коллективно-долевой);

– подзаконные акты того времени решали эти вопросы. Причем из рассмотренных нами двух десятков актов для четвертой части (указы № 323, № 213, № 1767, постановления № 86, № 708 и др.), фактически, они и были основным предметом их регулирования;

– многие ключевые положения законов и подзаконных актов этого периода неоднократно пересматривались и даже отменялись (или прекращали применяться) в полном объеме все их положения. Конечно же, в условиях радикальной трансформации всей системы земельных отношений и регулирующего их законодательства оперативный пересмотр норм – это неизбежно и даже нормально. Но, как отмечено выше, содержавшее важные, неурегулированные до его принятия предложения постановление № 1272 оказалось отмененным уже спустя 2 недели (причем, никакого восполнения его отмены впоследствии так и не произошло). Чуть больше года действовал правительственный акт 1992 г. о государственном контроле за использованием и охраной земель[212]. Немногим дольше действовало правительственное постановление, регулировавшее вопросы определения нормативной цены земли, ставок налога на землю и централизации собранных средств[213], которое утратило силу в 1994 г.[214]. Причем непоследовательность в принятии таких актов, различия используемых в них терминов и определений, пожалуй, наиболее явно затрагивали как раз проблематику земельных долей.

После вступления в силу новой Конституции ситуация изменилась: из-за установленного ч. 3 ст. 36 Основного закона ограничения сфера действия подзаконных актов почти не затрагивала земельные доли. Хотя при этом акты Президента и Правительства по земельной тематике издавались (см. далее). Это же можно констатировать и в отношении регулировавших на федеральном уровне земельные отношения новых (принятых после 1993 г.) законов. Причем их можно подразделить на две группы.

Во-первых, – это «земельные» законы, то есть предметом регулирования которых были те или иные аспекты земельных отношений. К таким можно отнести следующие федеральные законы:

– конечно же, ГК РФ (его часть первая была принята уже в 1994 г.), включающий в себя посвященную имущественным аспектам земельных отношений главу № 17; но вплоть до 2001 г. эта глава не вступала в силу;

– от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»[215], урегулировавший вопросы учета и мониторинга мелиорированных земель, закрепивший в государственной собственности участки под принадлежавшими государству мелиоративными системами и опередивший безвозмездный характер их эксплуатации. В отношении общей долевой собственности на эти земли норм не содержал;

– Закон о госрегистрации прав (от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ), которым была «разорвана» формировавшаяся тогда единая в отношении земли регистрационно-учетная система[216] – регистрация прав на землю была передана от Роскомзема к принципиально новой структуре: учреждениям юстиции (несмотря на свое название – «учреждение» они имели статус государственных органов регионального уровня[217]). Острейшим вопросом на тот момент был (да и остается до сих пор) о регистрации прав на земельные доли, но в редакциях 1990-х – начала «нулевых» годов каких-либо норм, регулировавших это, не было;

– первый Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ[218], которым регламентировался целый ряд «земельных» вопросах в поселениях. Так, согласно нему при использовании земельных участков должно соблюдаться разрешенное использование объектов недвижимости в соответствии с правилами застройки. Также выделялись территории под рекреационные и оздоровительные объекты (ст. 11), различные зоны, с ограничением их использования (ст. 37).Этим кодексом были определены виды территориальных зон (жилые, производственные и т.п. – ст. 40), их особенности, в частности, пригородных зон городов (ст. ст. 49 и 50), требования при предоставлении земельных (ст. 56), межевании территории (ст. 59), а также основные сервитуты в градостроительстве (ст. 64). Следует отметить, что данный кодекс имел согласно его преамбуле сферу применения, ограниченную вопросами планирования, застройки и благоустройства поселений, а также расселения (в отличие следующего кодекса, от заменившего его, в котором эта сфера – территории, причем не только селитебные), поэтому вопросы земельных долей он никак не затрагивал;

– от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельхозназначения»[219], регулировавший соответствующие вопросы. Каких-либо особенностей, связанных с общей-долевой собственностью на приватизированные угодья, его нормы не содержали;

– от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», регулировавший вопросы кадастрового учета земель и земельных участков. В данном законе, как и в предыдущем, никаких особенностей, связанных с земельными долями не было – только указание на то, что одной из основных характеристик участков являются сведения о зарегистрированных правах (к которым относится и право собственности), а также об их ограничениях и обременениях участков;

– от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»[220], который ни в изначальной редакции, ни в последующих, действовавших до 2008 г. (когда из состава землеустройства было исключено межевание, а земельные участки перестали быть его объектом), ни сейчас не содержит никаких норм, регулирующих землеустроительное обеспечение выдела земельных долей в участки;

– 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»[221], действие которого в силу его предмета регулирования не затрагивало ранее приватизированные земли;

– ЗК РФ, устранивший возникшую с 1993 г. пробельность федеральной земельно-правовой базы, разграничивший сферы гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений, определивший принципы последнего, полномочия в данной сфере федерального и регионального уровней власти, новую систему земельных прав, основания их возникновения и прекращения, ряд особенностей оборота земельных участков и правового режима каждой из категорий земель. Принятие этого кодекса очень много значило для федерального земельного законодательства. Ведь в 1990-е гг. вопрос о том, нужен ли новый кодекс (взамен ЗК РСФСР-1991, наиболее принципиальные статьи которого с 1993 г. оставались недействующими) был дискуссионным, что нашло свое отражение и в нормативных актах того времени. Например, одно время предполагалось, что ЗК РСФСР-1991 сменят «рамочные» Основы земельного законодательства. Так, Указ № 2162 первым же своим пунктом провозглашал, что его положения о новых размерах штрафов за нарушения требований земельно-правовых норм будут действовать «до принятия Основ земельного законодательства Российской Федерации». Аналогично, Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель[222] включало в себя указание на то, что оно «регулирует отношения впредь до принятия и введения в действие Основ земельного законодательства Российской Федерации». А дважды приятые во второй половине десятилетия новые Земельные кодексы (в 1997 г. и в 1998 г.) не были подписаны и остались законами, не вступившими в силу. Поэтому для всей системы земельных отношений (косвенно это относится и к последствиям осуществленной в начале 1990-х гг. массовой приватизации земель) ЗК РФ сыграл позитивную роль. Но он не признал земельную долю в качестве специфичного объекта земельных отношений, а все, что связано с оборотом земель сельхозназначения, – отнес к сфере регулирования другого (нового) специального федерального закона[223].

Вторая, более многочисленная группа затрагивающих земельные отношения федеральных законов, принятых в 1990-е – начале «нулевых» годов, представляет собой такие, предмет регулирования которых был весьма далек от земельно-правовой тематики, и они содержали лишь «точечные» регулирующие указанные отношения нормы. Как и законы первой группы, вопросы земельных долей они не регулировали. Это:

– от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи»[224], предусматривавший, что на предприятие связи (или на заказчика) была возложена обязанность по завершении работ на земельном участке привести его в первоначальное состояние либо возместить его правообладателю причиненные убытки (ст. 23);

– от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[225], признавший федеральной собственностью все имущество государственных природных заповедников и национальных парков установивший, что запрет изымать или иным образом прекращать права на включенные в них земельные участки, а также регламентирующий землепользование на их ООПТ и смежных с ними землях;

– от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте»[226], урегулировавший вопросы землепользования в данной сфере, в том числе о полосе отвода, охранных зонах объектов железнодорожного транспорта и ряд других;

– от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[227], который отнес к ведению муниципальных образований: 1) владение, пользование и распоряжение находящимися в муниципальной собственности землями (осуществление прав собственника было возложено на органы местного самоуправления; 2) контроль за использованием всех земель на территории муниципалитета;

– первый Водный кодекс Российской Федерации – от 18 октября 1995 г.[228], предусматривавший, предоставление земельных участков в водоохранных зонах водных объектов проводится по согласованию со специально уполномоченным органом государственного управления водным фондом (ст. 112);

– от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»[229], установивший, что необходимым условием строительства любого объекта является разрешение собственника участка (ст. 3);

– от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[230], согласно которому такой экспертизе подлежали проекты землеустройства и рекультивации земель, схемы их охраны и использования, документация, предусматривавшая изменение использования различных территорий и другие проекты (ст. 11 и ст. 12);

– от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»[231], которым на правообладателей земельных участков, где имелись геодезические пункты, была возложена обязанность допускать (подъезд, подход) к ним для проведения геодезических и картографических работ, а также уведомлять органы Роскартографии о повреждениях или уничтожениях таких пунктов (ст. 16). В то время это был единственный закон, наделявший Роскомзем ролью лицензиара в сфере геодезической и картографической деятельности при проведении землеустройства и земельного кадастра (ст. 12);

– от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[232], определивший, что предоставленные вооруженным силам земли являются федеральной собственностью (ст. 1), а порядок их предоставления и использования определяется Правительством страны;

– от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»[233], определивший порядок установления границ участков в кондоминиумах и их передачи в собственность домовладельцев или товарищества (ст. ст. 10 и 11);

– от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[234], закрепивший земельные участки в бессрочное безвозмездное пользование за ВУЗами (ст. 27);

– от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»[235], содержавший аналогичную норму в отношении государственных научных организаций и академий наук (ст. ст. 5 и 6);

– от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[236], ст. ст. 12-15 которого были решены вопросы зонирования территории и предоставления соответствующих участков. Также этим законом были установлены особенности приватизации таких участков и последующего совершения с ними сделок (ст. ст. 28-31); данный закон стал первым актом, допускавшим приватизацию огородных участков без изменения их статуса на садовый или иной;

– от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[237], который допустил передачу в залог садовых, ИЖС, ЛПХ, дачных и гаражных и других, занятых объектами недвижимости участков, принадлежавших частным лицам (последнего вида участков – в размере, требуемом для их функционального обеспечения). Что касается общей собственности на участки, то ипотека возможна только на выделенный в натуре из земель общей собственности участок (ст. 62). В ст. 63 был установлен запрет залога принадлежащих государству или муниципалитетам земель, а также сельхозугодий и участков под ведение КФХ и ЛПХ (полевых участков). Поэтому к земельным долям этот закон отношения не имел. Также в ст. 67 было установлено правило, что цена участка должна быть указана в договоре не ниже его нормативной цены, а обязательным приложением к договору была выдаваемая органом Роскомзема копия плана передаваемого в залог участка;

– от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[238], которым вещные права на имущество или отдельные вещи из его состава были отнесены к объектам оценки, а также определены права и обязанности, как оценщиков, так и органов, регулирующих эту деятельность.

Отдельно следует упомянуть, что в тот период действовал ряд федеральных законов, которыми были установлены льготы в вопросах землепользования для различных социальных групп – на бесплатное, внеочередное предоставление участков, на освобождение от уплаты земельного налога. Это законы «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (от 15 мая 1991 г. № 1244-I), «О статусе военнослужащих» (от 22 января 1993 г. № 4338-I), «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (от 19 февраля 1993 г. № 4520-I), «О ветеранах» (от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ), «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ) и др.

Наличие столь большого числа федеральных законов, устанавливающих разные правила по различным аспектам землепользования в условиях фактического отсутствия кодифицированного земельного акта и неопределенности – нужен ли такой акт (будет ли принят) усложняло как в целом развитие земельного законодательства на федеральном уровне, так и разработку проекта акта по проблемам общей долевой собственности на приватизированные в начале 1990-х гг. сельхозугодья.

Что касается подзаконных актов федерального уровня, то в период 1994-2001 гг. они продолжали издаваться и некоторые из них даже вплотную затрагивали проблему земельных долей, но по их влиянию на фактическое развитие соответствующих правоотношений они были куда менее определяющими в сравнении решениями первых лет земельной реформы (с указами № 323 и № 1767 и др.). К таким можно отнести следующие указы главы государства:

– от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»[239] – этими положениями регламентировалось проведение приватизации таких земельных участков, на которых находились передаваемые в частную собственность предприятия и различные недвижимые объекты, а также участков, используемых гражданами для целей предпринимательства. Вопросы земельных долей им не регулировались;

– от 6 февраля 1995 г. № 96 «О втором этапе приватизации в г. Москве»[240], согласно которому приватизация недвижимого имущества, расположенного на территории столицы, порождала право его собственника получить в долгосрочную аренду (на 49 лет) соответствующий земельный участок (п. 3). Но главное, было установлено, что продажа земельных участков в г. Москве осуществляется только на основе законодательного акта, разработать который должны были городское правительство Госкомимущество России, Минстрой России и Роскомзем (п. 4) – таким образом Москва была выведена из общероссийских правил приватизации земли (что стало также фактором последующего формирования в столице весьма специфичного регулирующего землепользование законодательства). Как сугубо «московский» этот Указ не затрагивал вопросы, связанные с земельными долями;

– от 28 февраля 1996 г. № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования»[241] (далее – Указ № 293), который будучи подзаконным актом, фактически ничего не поменял в системе норм для развития залога земель. Однако этим актом были существенно пересмотрены порядок регистрации прав на землю и соответствующая документация. Так, была введена обязательная государственная регистрация как прав на объекты недвижимости, так и сделок с ними. Используемым для нее регистрационным документом стали «Формы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», которые представляли собой картотеку (книгу), блоки которой содержали данные об осуществленной регистрации прав на такие объекты в границах одного земельного участка. Этот Указ унифицировал регистрационную документацию, но не внес изменения в систему органов, участвующих в этом процессе – основным органом оставался Роскомзем. Однако п. 16 Указа предусматривалось создание нового органа власти федерального уровня, причем подчиненного непосредственно главе государства – Федеральной комиссии по недвижимому имуществу и оценке недвижимости, она же должна была приступить к ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Впрочем, эта комиссия как полноценный орган так и не заработала. А после того как в 1997 г. федеральным законодателем был радикально изменен весь процесс такой регистрации и началось создание учреждений юстиции[242], необходимость в ней окончательно отпала (что было отражено в Указе Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[243]). Вопросы земельных долей им также не регулировались; был признан утратившим силу в 1999 году[244];

– от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»[245], которым было рекомендовано осуществлять передачу таких участков в собственность граждан, которые вышли из сельскохозяйственных организаций, и юридическим лицам, образованных такими граждан, – бесплатно, а всем остальным лицам – по нормативной цене участка. Региональным властям было поручено утвердить расценки работ по установлению границ таких участков. Что касается размеров участков, то они должны были определяться на основе норм отвода земель под соответствующий объект, в том числе с учетом проектно-технической документации. Обращает на себя внимание использование формулировки «рекомендовать» (в данном случае – органам местного самоуправления), что наглядно демонстрирует специфику регулирования земельных отношений того времени (когда в силу ч. 3 ст. 36 Основного закона условия и порядок пользования землей могли определяться только на основе федерального закона, а такового не было). Вопросы земельных долей эти актом не регулировались;

– от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»[246] (далее – Указ № 337), который был принят в предвыборный период (за 3 месяца до проведения голосования на выборах Президента страны) и поэтому носил, скорее, пропагандистский характер. Это позволило несколько выйти за рамки свойственного периоду 1994-2001 гг. «невмешательства» главы государства в проблему общей долевой собственности на приватизированные сельхозугодья (избирателей – земельных собственников – десятки миллионов, а эта проблема была ключевой). Этот Указом были несколько расширены права собственников земельных долей. Так, в п.4 данного Указа были названы уже имевшиеся согласно Указу № 1767 права, новым же стала только возможность передачи доли по договору пожизненного содержания и ренты. Столь несущественное расширение прав в акте, изданным в предвыборных условиях, объясняется не только тем, что спектр прав собственников долей уже был достаточно широк – вновь, как и в предыдущем Указе все-таки сказалось конституционное ограничение регулятивной функции главы государства в земельной сфере. Поэтому положения Указа № 337 большей частью либо дублировали уже установленное прежними, действовавшими тогда актами (права собственников долей) либо представлял собой набор поручений Правительству и органам исполнительной власти о: 1) разработке законопроекта бесплатно закрепляющего в собственность граждан различные земельные участки; 2) увеличении предельных размеров участков для ЛПХ, расширяемых за счет земельных долей; 3)завершении в течение года процесса выдачи всех свидетельств на право собственности на земельные доли; 4) заключении до конца 1996 г. договоров между собственниками долей и агрохозяйствами, использующими соответствующие земли; 5) проведении комплекса землеустроительных работ, позволяющих развивать различным сельхозтоваропроизводителям (в том числе КФХ и ЛПХ) добровольное кооперирование. Тем не менее, несколько важных для упорядочения режима общей долевой собственности на сельхозугодья положений в Указе № 337 присутствовало.

Во-первых, – это указание на то, что при аренде земельных долей договоры об этом должны заключаться не менее чем на 3 года, и что при этом допускается множественность лиц на стороне арендодателя (п. 5).

Во-вторых, – это разрешение выкупа органами местного самоуправления на добровольной основе земельных долей у их собственников для пополнения фонда перераспределения земель (п. 6). Выше было отмечено, что по Указу № 1767 таким же правом были наделены органы Роскомзема, но меньше чем через 2 месяца это право было у них отобрано Указом № 2287.

В-третьих, это мера по рационализации организации сельскохозяйственного землепользования, выраженная в том, что находящиеся в пределах единого земельного массива несельхозугодья (кустарник, мелколесье и др.), если они расположены между передаваемыми в собственность продуктивными землями, также подлежат бесплатной передаче в собственность (п. 8).

В-четвертых, были не просто упомянуты невостребованные доли, но и определены особенности их статуса, – они на 3-летний срок сохранялась за агрохозяйством, а если по истечении этого срока статус такой доли не менялся, то хозяйство могло продолжать пользоваться ею следующие 3 года (п. 9);

– от 27 августа 1996 г. № 1270 «Об утверждении Порядка предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[247]. Именно этим актом были установлены ключевые принципы предоставления таких сведений: 1) письменный запрос, 2) только по конкретному объекту недвижимого имущества, но правоохранительным, судебным или налоговым органам – любая информация, 3) платность. Этот акт по сути дезавуировал положения Указа № 293 о создании Федеральной комиссии по недвижимому имуществу и оценке недвижимости, которая занималась бы вопросами регистрации. Так, в п. 3 говорилось о том, что соответствующую информацию предоставляют органы, которые осуществляли регистрацию прав и сделок согласно Указу № 293, но, во-первых, названная комиссия так и не приступила к выполнению этих функций, а, во-вторых, согласно п. 6 информация о регистрации предоставлялась в виде выписок из предусмотренных Указом № 293 форм государственной регистрации, утверждение же формы такой выписки вновь было возложено на Роскомзем. Вопросы земельных долей (специфики их регистрации и соответствующей информации) этим Указом не регулировались;

– от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»[248], установивший для собственников приватизированных зданий, строений, сооружений, в том числе объектов незавершенного строительства, а также собственников отдельных помещений, преимущественное право при приобретении участков, на которых они располагаются. Также им была значительно снижена выкупная цена таких участков (теперь она была установлена – «не ниже 5-кратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка»). Вопросы земельных долей этим Указом не регулировались;

– от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»[249] – такие участки подлежали продаже на торгах (аукционах и конкурсах). Естественно, что данный Указ никак не затрагивал вопросы, связанные с земельными долями. В развитие этого Указа немногим более месяца спустя Правительством был утвержден Порядок, который и определил организацию проведения таких торгов[250].

Также в эти годы действовало сразу несколько указов главы государства, которыми отдельные категории граждан были наделены дополнительными правами на первоочередное получение земельных участков, в том числе большей площади, чем для остальных лиц. В частности, это указы от 19 февраля 1992 г. № 154 «О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих и лиц, уволенных с воинской службы», от 5 мая 1992 г № 431 «О мерах социальной поддержки многодетных семей», от 2 февраля 1996 г. № 135 «О бесплатном предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» и другие.

Таким образом, из более чем десятка актов главы государства, принятых в условиях действия нынешней Конституции страны, только изданный в предвыборных условиях Указ № 337 содержал новые регулятивные положения о земельных долях. Но и они по большей части просто подтверждали уже достававшие нормы, (например, о возможностях собственников долей распорядиться ими). Наиболее же важные в данной сфере вопросы были затронуты не через их регулирование, а путем поручений Правительству Российской Федерации и органам исполнительной власти в регионах подготовить проекты соответствующих актов (решений).

Примерно так же обстояли дела с регулированием земельных отношений вообще и земельных долей актами федерального Правительства: из нескольких десятков актов земельно-правовой и смежной тематики проблеме земельных долей были посвящены всего три, причем все они не являются в полном смысле этого слова регуляторами соответствующей области общественных отношений.

Первым из них стало постановление от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»[251] (далее – постановление № 96). Причем проект этого акта изначально разрабатывался, как Указ главы государства, но действие уже неоднократно упомянутого ограничителя подзаконного нормотворчества в сфере земельных отношений в виде положений ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации сказалось в том, что, во-первых, акт вышел не президентского, а правительственного уровня. Во, во-вторых, он не носил нормативного характера (хотя это постановление, а не распоряжение) – им были одобрены (!) две рекомендации по вопросам: 1) подготовки и выдачи документов о правах на земельные доли и имущественные паи; 2) распоряжения этими долями и паями. Причем, каких-либо иных положений кроме этого одобрения и одного поручения Роскомзему, связанного с разработкой предложений по приватизации земельных участков под объектами недвижимости в процессе реорганизации агрохозяйств, в этом постановлении не было.

Примечательно, что даже стиль этих «рекомендаций» представлял собой набор регулятивных норм, в том числе устанавливающих права и обязанности собственников долей, агрохозяйств и органов публичной власти. Приведем в качестве примера два пункта вторых рекомендаций:

– п.1, согласно которому собственник земельной доли был наделен правом сдачи ее в краткосрочную аренду следующему кругу лиц: 1) другим собственникам – при условии, что они выделили свою долю для создания КФХ, 2) новым, образованным другими собственниками агрохозяйствам;

– п. 35 о невостребованных земельных долях – данные рекомендации стали первым документом, утвержденным (в данном случае – одобренным) актом государственного органа, в котором упомянуты невостребованные доли (то есть уже в 1995 г. было признано наличие такой проблемы – см. далее). В нем, было определено не только, 1) какие именно доли подлежат признанию невостребованными, но и 2) передача таких долей новым агрохозяйствам для осуществления представительства в отношении них; 3) процедура «работы» с ними внутрихозяйственных комиссий по приватизации земли и реорганизации агрохозяйств; 4) запрет на передачи одной и той же доли нескольким хозяйствам; 5) условия зачисления таких долей в районный фонд перераспределения земель.

Интересно, что возможности распорядиться земельными долями и имущественными паями в этих рекомендациях отличались (при том, что ранее, например, согласно постановлению № 708 таких различий не было). В качестве примера приведем то, что передачу в дар пая рекомендации регулировали, а для земельной доли такой сделки не предусматривалось.

Два других изданных Правительством Российской Федерации акта связаны с Нижегородским вариантом реорганизации агрохозяйств и приватизации используемых ими земель, а также упорядочения отношений между собственниками долей и использующими соответствующие земельные участки хозяйствами (далее – Нижегородский вариант). Это постановления:

– от 15 апреля 1994 г. № 324 «О практике аграрных преобразований в Нижегородской области»[252], которым этот вариант был одобрен и рекомендован другим регионам для изучения и применения. В этом же постановлении были указаны ключевые положения (этапы) Нижегородского варианта: 1) выдача свидетельств, удостоверяющих права собственников земельных долей и имущественных паев; 2) предоставление им возможности распорядиться этой собственностью (заключая договора и иными способами, предусмотренным законодательством); 3) на основе добровольного их волеизъявления осуществление реорганизации агрохозяйств; 4) проведение закрытых внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества реорганизующихся агрохозяйств (именно такие аукционы были ключевой особенностью Нижегородского варианта);

– от 27 июля 1994 г. № 874 «О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области»[253], которым утверждены соответствующее Положение[254], Правила[255] и одобрены примерные уставы и договора. Однако применяться все они могли только в таких хозяйствах, которые добровольно примут решение о реорганизации по Нижегородскому варианту.

Суть данного варианта сводилась к следующему.

Местные земельные комитеты обеспечивали проведение землеустроительных работ, связанных с реорганизацией агрохозяйств и приватизацией используемых ими земель, выдачу и внесение изменений в правоудостоверяющие документы, регистрацию этих документов и сделок с земельными долями. Непосредственно реформирование агрохозяйств возлагалось на внутрихозяйственные комиссии (они называлась – по приватизации земли и реорганизации хозяйства; далее – приватизационные комиссия) и проходило в несколько этапов.

1. Проведение приватизационной комиссией информационной кампании, в том числе доведение до сведения всех собственников земельных долей и имущественных паев информации об их правах, планах и сроках проведения основных этапов реорганизации хозяйства, и обеспечение собственников бланками документов, необходимых для закрепления их прав.

2. Создание собственниками земельных долей и имущественных паев товариществ, предприятий других организационно-правовых форм, осуществление их государственной регистрации.

3. Сначала консолидация земельных долей и имущественных паев путем совершения с ними сделок, а затем получение в счет них земли и имущества в натуре. Этот этап считался законченным, когда между будущими участниками внутрихозяйственного аукциона оказывалось распределенным не менее 95 % земельных долей и имущественного паевого фонда.

4. Подготовка и проведение внутрихозяйственных аукционов в целях публичного оглашения и фиксирования результатов распределения земли и имущества (причем приобрести их можно быть только для создания или расширения реорганизованных агрохозяйств и предприятий, которые обслуживали агросектор).

Для участия в аукционе собственники земельных долей и имущественных паев подавали заявки, указывая в них: 1) вид деятельности, который они предполагают затем осуществлять; 2)  имеющееся у них количество балло-гектаров (сколько они смогли консолидировать земельных долей) и паевых рублей (это – консолидированные ими имущественные паи) – балло-гектары и паевые рубли применялись в качестве средства платежа на аукционе; 3) перечни земельных участков и имущества, на которых они намерены вести хозяйство. Заявки участников аукциона были доступны другим лицам для ознакомления, чтобы по возможности они смогли договариваться между собой – это должно было уменьшить спорные вопросы. Аукционы по распределению земли и имущества проводились раздельно, сначала – распределение земли. При этом земельные аукционы должны были проводиться сначала по пахотным землям (по севооборотам, полям и участкам), а после распределения этих наиболее ценных земель начинался второй этап торги по многолетним насаждениям, сенокосам и пастбищам. В целях избежания чересполосицы земельные участки, разделенные дорогами и другими естественными или искусственными границами, включались в отдельные лоты. В отдельные лоты с учетом данных внутрихозяйственной оценки, включались также хотя и расположенные на одном массиве, но различные по качеству земельные участки.

5.  По итогам аукционов земельные участки и иное имущество передавалось гражданам и юридическим лицам: новым земельным собственникам выдавались правоудостоверяющие документы на их участки, на местности обозначались их границы, оформлялись акты приема-передачи имущества, а также государственная регистрация учредительных документов вновь созданных агрохозяйств. При этом последним передавались также несельхозугодья, смежные с полученными на аукционе землями. А при наличии нескольких таких хозяйств, эта площадь распределялась пропорционально площади их сельхозугодий .

Нижегородскую модель применяли еще 5 субъектов Российской Федерации. Но в большинстве регионов приватизация земель и реорганизация агрохозяйств были проведены по общефедеральным рекомендациям[256], либо там применялись свои, «менее знаменитые» варианты реформирования.

Остальные акты земельно-правовой тематики, изданные Правительством в середине и второй половине 1990-х гг. можно сгруппировать следующим образом.

Во-первых, это акты, направленные на решение задач, оставшихся невыполненными от первой программы земельной реформы (1990). Такими были постановления:

– от 14 марта 1995 г. № 249 «О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования»[257]. Такой фонд формировался региональными исполнительными органами из фонда перераспределения и земель запаса, а также путем выкупа у частных лиц их земельных участков и земельных долей (для этого можно было использовать федеральные средства, предусмотренные на различные миграционные программы);

– от 8 июня 1996 года № 667 «Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования»[258]. Согласно нему указанный фонд создавался из земель запаса, фонда перераспределения, а также таких, права на которые были прекращены. Все решения о создании фонда, состав и содержание работ по его формированию (и включении в него различных участков) принимали региональные и местные органы. Участки из фонда предоставлялись по предложениям территориального войскового казачьего общества: 1) в бессрочное (постоянное) пользование различным казачьим обществам для размещения поселений или коллективного сельскохозяйственного использования (с учетом взятых ими на себя обязательств произвести и поставить сельскохозяйственную продукцию (сырье, продовольствие) для государственных нужд; 2) в собственность или пожизненное наследуемое владение – непосредственно членам таких обществ под ИЖС и ЛПХ. Оставшиеся (нераспределенные) земли фонда признавались землями казачьего войскового резерва, которые могли временно использоваться без права застройки иными лицами (до востребования этих земель под нужды казачьего общества);

– от 26 июня 1999 г. № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»[259]. Эта программа (далее – ФЦП 1999-2002) стала частью системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития страны Российской Федерации и затрагивала различные вопросы, включая структурную, инвестиционную, жилищную и региональную политику. В ней констатировалось что: 1) начатая в 1990-м г. земельная реформа не была доведена до конца; 2) процессы земельного реформирования шли крайне медленно, непоследовательно и бессистемно; 3) четкую и обоснованную концепцию, программу и план реализации земельной политики на государственном уровне выработать не удалось; 4) полномочия ответственных за проведение реформы органов также не определены. Следует отметить, что в качестве основной причины невыполнения намеченного предыдущей программой земельной реформы (1991-1995 гг.) стала законодательная неопределенность о векторах дальнейшего развития земельных отношений (в том числе это такие ключевые вопросы, как возможность гражданского оборота земельных участков сельхозназначения, разграничение государственной земельной собственности и др. – все это не было урегулировано вплоть до 2001 г.) Эти же факторы препятствовали и реализации данной ФЦП 1999-2002, которая охарактеризовала цели земельной реформы того периода (конец 1990-х гг.) так: 1) более высокая эффективность землепользования, 2) создание условий для увеличения ее потенциала (как социального, инвестиционного и производственного фактора), 3) превратить земельные ресурсы в мощный самостоятельный фактор экономического роста. Данная ФЦП определяла продолжавшуюся земельную реформу как важнейший элемент структурной перестройки всей экономики, направленный на то, чтобы: 1) перейти к конституционно гарантированным формам земельной собственности, и их стабилизацию путем защиты земельных прав и их государственной регистрации; 2)  создать регулируемый государством рынок земельных участков и его инфраструктуру (вовлечь участки в экономический оборот); 3) перераспределить землю и передать ее эффективным хозяйствующим субъектам; 4) повысить уровень плодородия почв и обеспечить охрану земель; 5) продолжить приватизацию земли; 6) разграничить неприватизированные земли на федеральную, региональную и муниципальную собственность; 7) создать государственные системы: а) земельного кадастра и б) регистрации прав на земельные участки и другую недвижимость и сделок с ними, 8) провести массовую оценку земель на большей части территории страны. Целью непосредственно самой ФЦП 1999-2002 (выше была охарактеризована цель реформы на том этапе) было обеспечить разработку комплекса взаимосвязанных мер правового, организационного, финансового, научно-технического, землеустроительного и иного характера, реализация которых позволила бы к 2002 году в основном завершить осуществление земельной реформы в России. Также эта ФЦП должна была привести к созданию эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами.

Проблему земельных долей ФЦП 1999-2002, конечно же, затрагивала:

1) увязав укрепление конституционных гарантий земельных прав граждан с обеспечением свободы в распоряжении земельными долями;

2) в ней констатировалось, что их собственники все еще не могут полностью реализовать свои права по распоряжению ими;

3) указав на необходимость активизации информационно-разъяснительной работы об этих правах;

4) предусмотрев меры нормативно-методического характера для обеспечения оформления отношений посредством договоров (подлежащих последующей регистрации) между собственниками долей и пользователями соответствующих земельных участков;

5) указав на необходимость бухгалтерского учета операций с земельными долями

6) признав важность концентрации долей у эффективных хозяйствующих субъектов;

7) предусмотрев систематическое составление списков тех, кто не получил документы о праве на доли, не распорядился ими или не использовал их (примечательно, что невостребованными такие доли не были признаны);

8) предусмотрев проведение землеустроительных мероприятий для выявления не используемых агрохозяйствами земель, с тем, чтобы позволить собственникам земельных долей реализовать свои права, а также установление границ земельных массивов, соответствующих невостребованным долям (единственное в ФЦП 1999-2002 упоминание о них – в разделе 2.11 «Комплекс работ по землеустроительному обеспечению») и таким долям, которыми не распорядились их собственники, и др.

Впрочем, на практике эти задачи выполнены не были, как вся рассчитанная на 4 года ФЦП 1999-2002, которая в части организационной работы с собственниками земельных долей, землеустроительного обеспечения и ряда других направлений так и не заработала. А принятие в 2001 г. ЗК РФ и других федеральных законов, принципиальных для регулирования землепользования привело к упорядочению ситуации в данной сфере (их принятие по существу означало и то, что активная фаза земельной реформы завершена – законодательство стабилизировалось). Поэтому отпала и необходимость в пролонгации соответствующей ФЦП. Впрочем формально большая часть вышеуказанных задач (направлений ФЦП 1999-2002) к этому же времени была выполнены (главным образом это произошло в результате принятия соответствующих федеральных законов и подзаконных актов, развивавших положения этих законов). Что касается нереализованных задач ФЦП 1999-2002 (причем до настоящего времени) то это сохраняющиеся неупорядоченность в секторе земельных долей и недостаточность развитие ипотечного кредитования в сельхозпроизводстве.

Во-вторых, это акты в сфере кадастрового учета земель, регистрации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости и земельного налогообложения. Это постановления:

– от 4 сентября 1995 г. № 876 «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю»[260], согласно которому такой учёт был возложен на Роскомзем, а расходы на работы со списками налогоплательщиков финансировались за счет налогопоступлений;

– от 15 апреля 1996 г. № 475 «Об утверждении Положения о структуре и порядке учета кадастровых номеров объектов недвижимости и Порядка заполнения форм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[261]. Согласно нему присвоение кадастрового номера стало необходимым условием последующей государственной регистрации прав на объект недвижимости, сам же номер стал неизменным, пока существует объект. Причем отсутствие такого номера для участка не препятствовало присвоению кадастрового номера объектам недвижимости, расположенным на нем. Основным регистрационным документом к моменту издания данного постановления уже были формы государственной регистрации прав (см. – об Указе № 293). Заполнение же этих форм при регистрации прав стало осуществляться согласно данному постановлению путем заполнения подразделов: 1) земельный участок, 2) здания, сооружения, 3) жилые, нежилые помещения, прочие составляющие недвижимости – в каждом из разделов: а) описание недвижимости; б) запись о праве собственности и других вещных правах; в) запись об обременениях (ограничениях) вещных прав. Это постановление стало последним федеральным нормативным актом (позднее была утверждена специальная ФЦП, но она не носила нормативного характера), регулировавшим вопросы регистрации прав на недвижимое имущество в системе земельно-кадастровых (землеустроительных) органов;

– от 3 августа 1996 г. № 932 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»[262], которая предусматривала в 1996-2000 гг. заменить прежние кадастровые технологии и перейти к цифровым методам. Целесообразность принятия этой ФЦП была обусловлена тем, что в первой половине 1990-х годов в различных регионах разрабатывались свои технологические решения по автоматизации кадастра. Именно реализация данной программы позволила реализовать это единообразно на всей территории страны;

– от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[263]. Эти Правила реализовывали принципиально новый подход к регистрации прав на недвижимость, закрепленный в Законе о госрегистрации прав. Согласно ним названный реестр (ЕГРП) позволял вести унифицированную в пределах страны систему записей о правах на недвижимое имущество, о сделках с ним, а также об установленных ограничениях и обременениях этих прав. В Правилах подробно регламентировались процедуры, связанные с заполнением соответствующих форм. Данные правила с незначительными изменениями действовали вплоть до 2015 года (первое упоминание о специфике, связанной с земельными долями, появилось в них только в 2006 г.[264]);

– от 6 марта 1998 г. № 288 «Об утверждении Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[265]. Эти учреждения создавались органами государственной власти в субъектах Российской Федерации и имели статус государственных органов (их руководители назначались Минюстом России по согласованию с органом исполнительной власти региона). Их задачами были определены государственная регистрация прав на недвижимость, создание и ведение ЕГРП, а также организация его бессрочного хранения. Непосредственно регистрацию стали осуществлять государственные служащие – регистраторы прав;

– от 3 июля 1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества»[266]. Такой учёт никак не был связан с кадастровым, его осуществление было возложено на Минимущество России. Утвержденное этим актом Положение определило, что принадлежащие Российской Федерации как собственнику земельные участки, являются объектами такого учета, а соответствующий реестр находится в федеральной собственности.

В-третьих, это акты, регулирующие землепользование в поселениях – ко второй половине 1990-х гг. земельная реформа не только распространилась на них, но и в данной сфере наблюдалось больше чем в аграрно-земельной обновление нормативного правового регулирования (выше кратко охарактеризованы указы главы государства того периода, да и первый Градостроительный кодекс был принят именно в то время). Это постановления:

– от 2 февраля 1996 г. № 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений»[267]. Соответствующее Положение, регламентировало вопросы установления границ (межевания) как в отношении уже имевшихся объектов недвижимости, так и вновь формируемых в сложившейся застройке;

– от 26 сентября 1997 г. № 1223 «Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах»[268], названным Положением регламентировались вопросы передачи земельных участков в собственность или аренду домовладельцам или товариществам собственников жилья;

– от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»[269] – названный Порядок определял организацию проведения торгов по продаже предназначенных под застройку участков (прав их аренды) в поселениях.

В-четвертых, это акты по вопросам определения нормативной цены земли и ее кадастровой оценки. Это постановления:

– от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли»[270], утвердившее соответствующий порядок, ставший третьим по счету за 5 лет. Согласно нему такая цена стала определяться по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам, при этом для нее было установлено ограничение в 75% от уровня рыночных цен на землю;

от 25 августа 1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»[271], которым Госкомзему России было поручено провести в течение 1999-2001 гг. такую оценку. В качестве источников финансирования земельно-оценочных работ были определены зачисляемые в федеральный и региональные бюджеты средства, поступающие от взимания земельного налога и арендной платы за землю;

-от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель»[272], названые правила определили порядок проведения такой оценки Госкомземом России и ее основные методические подходы. Кадастровой оценке подлежали земли всех категорий на территории страны.

В-пятых, это постановление от 12 декабря 1995 г. № 1230 «Об утверждении Положения о лицензировании проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель»[273] – данный вид работ был единственным в сфере землеустройства и земельных отношений, для которого требовалась лицензия. Но в принятом в 1998 году Федеральном законе[274] указанные в этом Положении виды работ не были названы как подлежащие лицензированию.

Количественные данные о рассмотренных выше нормативных правовых актах сведены в табл. 7, из которой наглядно видно, что акты, принятые в 1990-х гг. федеральным законодателем вообще не регулировали вопросы образованных при реорганизации агрохозяйств земельных долей (речь идет именно об образованных по правилам Указа № 323 и постановления № 86 – принятые до этого законы упоминание о непонятно каких долях содержали, например, ст. 4 и ст. 8 Закона РСФСР «О земельной реформе»). Подзаконные же акты регулировали эту сферу, причем это было как при прежнем Основном законе 1978 г. (с поправками 1990 г. и 1992 г.), так и после принятия Конституции 1993 г. При этом на первом этапе «земельные» акты главы государства и федерального Правительства уделяли примерно равное внимание вопросам приватизированных земель, а на втором – это осуществлялось в большей степени решениями Правительства.

Таблица 7

Количественное обобщение рассмотренных нормативных правовых актов, принятых в период 1990-2001 гг. и регулировавших земельные правоотношения

Временной период и сфера регулирования Законы и иные акты парламента Подзаконные акты
Указы Президента Российской Федерации Постановления Правительства Российской Федерации
За 1990-1993 гг., всего 13 13 13
из них регулировали вопросы земельных долей 0 4 (30,8%) 4 (30,8%)
За 1994-2001 гг., всего 29 12 19
из них регулировали вопросы земельных долей 0 1 (8,3%) 4 (21,1%)

Таким образом, принятые в период 1994-2000 гг. акты федерального уровня (как законы, так и указы Президента и постановления Правительства) не решали проблемы земельных долей, возникшей в результате характеризовавшейся большим числом ошибок массовой приватизации сельхозугодий . Хотя иные земельно-правовые вопросы ими регулировались, в том числе и подзаконными актами (несмотря на конституционное ограничение на подзаконное нормотворчество в земельной сфере).

2.3. Региональные различия в подходах к статусу общей долевой собственности на сельскохозяйственные угодья

Поскольку Основным законом страны земельное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. «к»), то в условиях возникшей пробельности на федеральном уровне (как в целом по земельным отношениям, так и, в особенности, – по вопросам возникшей в ходе реорганизации агрохозяйств и приватизации их земель общей собственности на эти земли) представляет интерес, как развивалось тогда региональное законодательство? Ведь законодательные органы в регионах (как и исполнительные – в рамках своих регулятивных функций) обладали всеми необходимыми полномочиями, чтобы восполнить пробелы федерального земельного законодательства.

Федеральное законодательство конца 1990-х – начала «нулевых» годов предусматривало, что в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов до того, как будут приняты соответствующие федеральные законы, региональные законодатели могли осуществлять собственное правовое регулирование (в последующем лишь требовалось привести региональные акты в соответствие с вновь принятым федеральным законом)[275]. Причем, Государственная Дума второго созыва в свое время поставила под сомнение такое региональное нормотворчество – в отношении Закона Саратовской области «О земле», которым допускалось отчуждение сельхозугодий . Но правомерность этого регионального закона (до принятия федерального акта) была подтверждена судом[276], поэтому принимаемые в регионах законодательные акты были полноценными, действующими законами, на основе которых решались многие практические вопросы.

И такие региональные акты принимались. Причем в полном соответствии с советской традицией регулировать земельные отношения кодифицированными законами, положения которых затем находят свое развитие в иных нормативных правовых актах (региональных законах и подзаконных актах разного уровня) законодателями сразу в нескольких субъектах в Российской Федерации были приняты региональные кодифицированные законодательные акты о земле. В первую очередь это относится к республиканским законодателям. На это повлияло также то, что значительная часть положений ЗК РСФСР-1991 оказалась недействующими, а нового федерального кодекса не было (региональные кодексы как бы восполняли этот пробел).

Такими кодексами (в некоторых регионах они так не назывались – просто законы, но охватывавшие самые различные стороны земельных отношений) стали принятые в республиках Башкортостан 1991 г.[277] (который в 1999 г. еще и был переписан и изложен в новой редакции[278]), Коми[279], Карелия[280] и др. Также следует отметить «универсальные» региональные законы, действовавшие в Новосибирской, Саратовской и некоторых других областях[281].

Кроме кодифицированных законодательных актов по земельным вопросам в регионах разрабатывались и специальные законы, регулирующие отдельные аспекты земельных отношений (весьма разнообразной тематики) – также как в последующем и на федеральном уровне. Причем этот вид регионального законотворчества получил наибольшее развитие в 1996-1999 гг. и если судить даже только лишь по названиям принятых тогда региональных законов (их , ясно, что в тот период региональными законодателями в сравнении с федеральной Государственной Думы была охвачена значительно более широкая сфера земельных отношений[282]. Также в регионах принято большое число законодательных актов, которые хотя и затрагивали земельно-правовые вопросы, но имели при этом совершенно иной предмет регулирования[283].

Характеризуя в целом развитие земельного законодательства в регионах, отметим, что все местные законодатели в субъектах Российской Федерации, издавая акты, регулирующие земельную сферу, в той или иной мере закрепили в своих регионах для нее основы рыночных отношений. Но при этом степень синхронизации их развития с федеральным законодательством была различна. Так, одна часть регионов прошла в рыночном направлении дальше федеральных законодателей (в этом отношении второй половине 1990-х гг. выделялись Московская, Нижегородская и Самарская области, а также Республика Татарстан). Другие же регионы наоборот, старались сдерживать на своем уровне легализацию свободного оборота земель сельхозназначения (это было характерно для Краснодарского края, Северно-Кавказских республик и некоторых других регионов). А в большинстве субъектов Российской Федерации местные законодатели ориентировались на законопроекты, находившиеся тогда на рассмотрении Государственной Думы, поэтому региональные законы там во многом повторяли положения федеральных законопроектов федерального центра либо содержали отсылки к действовавшим или разрабатываемым на федеральном уровне актам, предусматривая их прямое действие в своих регионах.

Определенную роль в тот период играли также акты, издаваемые органами местного самоуправления, которые отчасти компенсировали пробелы, возникшие в земельном законодательстве на федеральном и региональном уровнях и порой устраняли неясности актов, принятых государственными органами. Выделялся в этом отношении тогда Приморский край, где акты муниципалитетов регулировали даже вопросы о степени оборотоспособности земель и особенностей процедур приватизации участков, ими же в крае были введены различные ограничения прав частных земельных собственников. Конечно же, учитывая конституционное положение, что земельное законодательство находится в ведении федерального центра и регионов (то есть государства – п. «к» ч. 1 ст. 72), наличие должных оснований для подобного нормотворчества муниципалитетов может вызвать вполне обоснованные сомнения, но при отсутствии внятных актов органов вышестоящих властных уровней представляется, что такие защищающие публичные интересы муниципальные решения были вполне оправданы.

Далее несколько подробнее рассмотрим особенности земельного законодательства второй половины 1990-х гг. названных выше и некоторых других субъектов Российской Федерации.

Земельное законодательство Республики Башкортостан

Основным законодательным актом, регулирующим земельные отношения в Башкортостане к рубежу ХХ-ХХI веков был республиканский Земельный кодекс, в ст. 1 которого было определено, что земельное законодательство находится в ведении Республики Башкортостан (что, конечно же, не соответствовало требованиям Основного закона страны о том, что это сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов). Что касается почти всех остальных норм его принятой в 1999 г. новой редакции[284], то они воспроизводили положения проекта федерального Земельного кодекса, который дважды принимался Государственной Думой в 1997 г. и 1998 г. Это касалось определения состава земель и государственного управления ими, признания всех форм земельной собственности (включая частную) и введения земельных участков в гражданский оборот. В тоже время, с учетом результатов прошедшего в 1995 г. республиканского референдума о земле республиканский кодекс запрещал частную собственность на земли сельхозназначения и некоторые другие.

Такой же подход (провозглашение «своего» верховенства при фактических использовании содержания федеральных норм) республиканский законодатель проявил и в других актах, регулировавших узкоспециализированные вопросы земельных отношений. Например, в Законе «Об ипотеке» (от 29 июля 1998 г. №177-3), с одной стороны, не предусматривалось действие соответствующего федерального законодательства. А с другой – в нем были продублированы большинство положений Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[285].

Поэтому в качестве основной специфичной черты земельного (и не только) законодательства в Башкортостане второй половины – конца 1990-х гг. можно указать на удивительный факт: оно вступало с федеральным в явное противоречие (как бы показывая независимость в данной сфере от федерального центра), но на содержании норм, существе регулирования тех или иных земельно-правовых вопросов (кроме земель сельхозназначения) это сказывалось незначительно.

Земельное законодательство Республики Татарстан

При осуществлении земельных преобразований в Республике Татарстан уделялось значительное внимание их законодательному обеспечению. Так, еще 21 мая 1993 г. был принят республиканский закон «О земельной реформе» (№1861-XII). Согласно этому закону земля была провозглашена общенародным достоянием и могла находиться в частной собственности граждан, государственной, коммунальной собственности и собственности общественных объединений. Также как и в Республике Башкортостан, вразрез с федеральным законодательством владение, пользование и распоряжение землей должно было осуществляться в порядке установленном республиканским законодательством (ст. 2).

К концу 1990-х годов основным актом местного земельного законодательства в Татарстане был республиканский Земельный кодекс Республики Татарстан (№ 1736 от 10 июня 1998 г.). Его нормы, как и в Башкортостане, также во многом воспроизводили положения, содержавшиеся в федеральном кодифицирующем законопроекте. Но при этом в нем более корректно было указано на действие в Республике федерального земельного законодательства. Также в нем были разграничены федеральные и региональные полномочия в земельной сфере. Так в ст. 2 было указано, что республиканское земельное законодательство основывается на Конституции страны, а федеральное законодательство действует в Республике согласно договору «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (который при этом не содержал существенных противоречий с Конституцией страны в сфере земельных ресурсов).

Что касается вопроса о частной земельной собственности и гражданского оборота земельных участков, то республиканское законодательство, во-первых, признавало приоритет общероссийских конституционных положений, а, во-вторых, оно в большей мере ориентировалось на позицию Президента и Правительства страны, чем на разрабатываемые в федеральной Государственный Думе законопроекты. Это даже позволяет заключить, что в Республике земельное законодательство развивалось в то время более системно и последовательно в сравнении с федеральном уровнем (региональный закон и развивавшие его, а то и самостоятельно регулировавшие отдельные, но принципиальные вопросы подзаконные акты). Так уже в середине 1990-х гг. Президент Республики Татарстан своим Указом «О регулировании земельных отношений в Республике Татарстан» (от 24 марта 1995 г. №УП-192) установил и гарантировал в Республике частную собственность на землю, разрешил приватизацию земельных участков гражданами и юридическими лицами для осуществления ими предпринимательства, установил оборотоспособность земельных участков и определил формы их гражданского оборота.

Эти положения Указа затем были подтверждены республиканским Земельным кодексом (от 10 июля 1998 г. № 1736), который предусматривал возможность совершения и особенности таких сделок с земельными участками, как их купля-продажа, передача в дар, по наследству в залог и другие. Вопрос о недопущении передачи в частную собственность тех или иных участков зависел не от политико-идеологических факторов, а от их назначения и конкретных общественных нужд. В частности, препятствием для их приватизации было определено что, что они являются участками общего пользования или заповедников, что они изъяты из гражданского оборота – ст. ст. 82 и 83. Земли же сельхозназначения были признаны ограниченными в обороте. При этом все лица, вновь организующие КФХ, и иные индивидуальные предприниматели, претендующие на предоставление участков из состава этих земель (как наиболее ценных для общества) должны были сдать экзамен и получить лицензию (п. 1 ст. 94). Такие требования вполне соответствовали и опыту других стран (например, ФРГ); другое дело, что позднее такой механизм не получил поддержки на общефедеральном уровне.

Что касается земельно-правовых решений республиканского Кабинета Министров, то они, главным образом, развивали соответствующие акты федеральной исполнительной власти[286]. Кроме того, восполняя пробел в федеральном законодательстве, Кабинет Министров утвердил Положение о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других сделок с землей (постановление от 21 марта 1996 г. № 221) – как отмечено выше, соответствующее федеральное постановление № 1272 в 1993 г. было отменено через две недели после его принятия и никакого аналогичного акта федеральным Правительством затем принято не было. Или же, опережая акты федерального уровня, Кабинет Министров Республики Татарстан утвердил Положение о порядке изъятия и предоставления земель, находящихся в государственной собственности, организациям, гражданам и их объединениям (постановление 30 ноября 1998 г. № 715), которым регламентировались: 1) предварительное согласование вновь размещаемых объектов; 2) рассмотрение ходатайств о предоставлении; 3) специфика предоставления участков для различных целей и 4) вопросы их изъятия.

Таким образом, в Республике Татарстан законодательные и исполнительные органы в полной мере использовали свои права в сфере земельного нормотворчества.

Земельное законодательство Краснодарского края

Для второй половины 1990-х годов основным актом, регулирующим земельные отношения в крае, был краевой закон «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» (от 8 августа 1995 г. №13-КЗ), который отражал весьма консервативное отношение регионального законодателя к частной земельной собственности и возможности гражданского оборота земельных участков. Содержание его норм по этим вопросам большей частью корреспондировалось с положениями федеральных законопроектов того времени. Тогда как акты главы государства фактически не были учтены (что формально объяснялось конституционными положениями – ч.3 ст. 36 – «на основании федерального закона»).

Сразу в преамбуле этого краевого закона содержался запрет купли-продажи и других сделок с участками (кроме ЛПХ, ИЖС, садовых и огородных участков, а также прямо предусмотренных этим законом иных (гипотетических) случаев). Что касается ЛПХ и других названных участков, то в качестве федеральной правовой основы возможности их приватизации и гражданского оборота были указаны федеральные закон «О сельскохозяйственной кооперации» и Градостроительный кодекс (ст. ст.  11, 12, 17). Однако это разрешение не относилось к полевым ЛПХ участкам – с ними в нарушение действовавшего федерального законодательства любые сделки были запрещены (ст. 11). То есть, в части имущественных прав на землю краевой законодатель ограничил возможности реализации любых имущественных прав на землю, если они прямо не были подтверждены в федеральном законе, а для отдельных земель требовалось еще и региональное одобрение соответствующих видов сделок.

Также отметим, что краевой законодатель уделял большое внимание используемым в сельскохозяйственном производстве землям. Причем в краевом законе «Об охране земель сельхозназначения» (от 2 декабря 1996 г. №54-КЗ) были урегулированы лишь косвенно связанные с такой охраной также и вопросы: 1) предоставления и изъятия земельных участков; 2)  прекращения прав на землю (при этом ст. 8 допускался их принудительный внесудебный порядок); 3) привлечения нарушителей к административной ответственности; 4) возмещения потерь и вреда и др. Двумя другими законами («Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» и «Об управлении государственной собственностью Краснодарского края» от 13 мая 1999 г.) значительно раньше, чем на федеральном уровне предусматривалось разграничение в крае государственной земельной собственности между федеральной и краевой (хотя в то время никаких решений федерального законодателя об этом не было, а согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ решение этого вопроса следовало осуществлять только в, установленном федеральным законом порядке). Иначе говоря, при совпадении позиций федерального и краевого законодателя, необходимость соблюдения требований актов федерального уровня служила основанием для принятия краевых законов (в них даже давалась ссылка на это), а если мнение региональных органов власти отличалось, от требований федеральных актов просто не исполнялись. Больше это относилось к подзаконным актам, но и к законам тоже (полевые участки ЛПХ, самостоятельное нормотворчество в части разграничение государственной собственности).

Земельное законодательство Приморского края

В отличие от рассмотренных выше регионов в крае в 1990-х гг. не было специальных законов о земле – местный законодатель исходил из необходимости дождаться определенности от федерального законодателя. Региональный уровень там был представлен только подзаконными актами исполнительной власти, которые регулировали отдельные вопросы земельно-правовой сферы, не затрагивая принципиальные. В таких актах подчеркивалось, что они изданы в соответствии (и в развитие) с конкретными указами Президента и постановлениями Правительства страны[287]. Регулирующую роль играли также приказы и письма территориального органа Роскомзема, в которых разъяснялись различные аспекты применения на территории края норм федерального земельного законодательства[288].

Но для того, чтобы как то регулировать землепользование в условиях пробельности актов федерального уровня по этим вопросам, краевым законодателем было принято весьма оригинальное решение – передать земельно-правовое регулирование в крае на уровень муниципалитетов. Для этого в Закон Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае» (от 9 февраля 1996 г. №28-КЗ) были включены нормы, наделяющие их полномочиям по управлению землей (и другими природными ресурсами). Ст. 12 этого закона наделила органы местного самоуправления полномочиями не только устанавливать целевое назначение и разрешенное использование земель, менять их назначение, предоставлять и изымать земельные участки гражданам и юридическим лицам, но и: 1) регулировать исключение земель из оборота; 2) устанавливать перечни неотчуждаемых и «ограниченно отчуждаемых» участков; 3) определять нормы бесплатного предоставления участков; 4) решать вопросы, связанные с установлением обременений земельных участков. Причем акты муниципалитетов, как правило, включали в себя указание на то, что их нормы действуют, если иное не было установлено федеральным законодательством; также давались отсылки на предусмотренные им правила. Другое дело, что соблюдать федеральные нормы было непросто, когда акты, изданные главой государства и Правительством страны, не во всем были увязаны с требованиями федеральных законов, поэтому акты муниципалитетов в края (в которых и содержался основной массив земельно-правовых норм в крае) вынужденно вступали в противоречие с различными нормами актов федерального уровня.

Так, Думой г. Уссурийска и Уссурийского района 31 марта 1998 г. было утверждено Временное положение о порядке продажи и передачи земель г. Уссурийска и населенных пунктов Уссурийского района в собственность граждан и юридических лиц. Это Положение признавалось действовавшим на период до принятия нового федерального Земельного кодекса и соответствующих краевых законов (п. 1.1 и п.1.2). В его основу были положены действовавшие тогда акты федерального уровня – законы и указы Президента. При этом названным Положением были урегулированы и такие вопросы, которые к тому времени не были решены федеральным и региональным законодателями. Например, в нем содержался перечень не подлежащих приватизации земель и земельных участков (п. 3.1), им же были определены права собственников земельных участков (раздел 6).

Таким образом, особенностью регулирования земельно-правовых вопросов в Приморском крае во второй половине 1990-х гг. было доминирование муниципальных нормативных и административно-распорядительных актов.

Земельное законодательство Самарской области

К концу 1990-х гг. основным региональным законодательным актом Самарской области, регулирующим землепользование был Закон «О земле» (от 16 июля 1998 г. №11-ГД), который, во-первых, признавал действие на территории области федерального земельного законодательства, а мера самостоятельности региона в правовом регулировании земельных отношений определялась конституционными положениями. Во-вторых, в вопросы целевого назначения земель и земельных участков, режима их использования и охраны, порядка их предоставления частным лицам, права и обязанностей последних, управления земельным фондом и охраны земель, взимания платы за землю и другие (изложенные в гл. гл. 4, 8, 11, 13-16 данного закона) были изложены в соответствии с положениями действовавшего тогда федерального земельного законодательства.

В наиболее проблемном для всех региональных законодателей вопросе о возможности вовлечения земельных участков в гражданский оборот и других аспектах имущественных отношений по поводу земли (ориентироваться ли на решения федеральной исполнительной власти, или на все еще не вступившую в силу гл. 17 ГК РФ, или ждать принятия федеральной Государственной Думой нового Земельного кодекса) Закон «О земле» соответствовал большей частью нормам ГК РФ и положениям указов Президента Российской Федерации, изданных по земельным вопросам в первой половине 1990-х гг.

Этот закон допускал нахождение в частной собственности не только садовых, дачных, ЛПХ и подобных им земельных участков, но предоставленных для деятельности индивидуальных предпринимателей (п. 2 ст. 41), а также признание собственниками граждан и юридических лиц, добросовестно и открыто использующих участки более чем 15 лет (ст. 46). То есть этот закон допускал приватизацию земельных участков даже в таких случаях, о которых не говорилось в указах главы государства.

Но при этом этот весьма «либеральный» и «рыночно ориентированный» закон допускал, что прекращение прав на землю осуществляется не в судебном, а в административном порядке (ст. ст. 69 и 71). Тогда как такой порядок входил в противоречие с конституционным положением о том, что лишение имущества может быть осуществлено только по решению суда[289]

Закон Самарской области «О земле», учитывая сферы регулируемых им отношений, представлял собой кодифицированный на региональном уровне законодательный акт о земельных отношениях. В его развитие региональным законодателем были приняты и другие законы. Например, в 1999 г. значительно опережая федерального законодателя, областная Дума приняла законы «Об оценке земель» (от 22 марта 1999 г. № 12-ГД) и «О залоге (ипотеке) земель сельхозназначения» (от 16 апреля 1999 г. №14-ГД, на федеральном уровне такого акта – по землям сельхозназначения – нет до сих пор).

П. 3 ст. 1 последнего закона определял, что он будет действовать до принятия соответствующего федерального закона, но региональный закон все равно тогда вступил в явное противоречие с требованиями действовавшей на тот момент редакцией другого, более общего федерального Закона (об ипотеке)[290], положения ст.ст. 5 и 63 которого содержали прямой запрет ипотеки, находящихся в государственной и муниципальной собственности земель, а также сельхозугодий из состава земель агрохозяйств, КФХ и ЛПХ (полевых участков).

Характеризуя в целом земельное законодательство Самарской области, следует признать его как во многом опережавшее федеральное и уже к рубежу XX-XXI вв. закрепившее в регионе рыночные земельные отношения.

Земельное законодательство Московской области

Особенность данного региона (и правового регулирования земельной сферы) заключается в том, что для него характерны высокая степень урбанизации и рекреационной нагрузки, а также достаточно сложная экологическая обстановка. В связи с высокой плотностью населения, промышленным и транспортным развитием происходит сокращение площади свободных земель, озелененных территорий и открытых пространств. Это высоко земледефицитный регион.

Значительное влияние на состояние и характер использования земель в регионе оказывает г. Москва – ее жители предприятия и организации; а в 2011-2012 гг. вообще из состава региона присоединилась к столице территория «Новой Москвы» (но к рассматриваемому периоду это присоединение не имеет отношения). Поэтому на процесс управления земельными ресурсами в 1990-х гг. существенное влияние оказывала необходимость поиска свободных для нужд этого гигантского мегаполиса земель. Для решения этого вопроса принимались решения и в ходе реформ 1990-х гг. Так, Указ Президента Российской Федерации от 4 января 1992 г. № 1 «Об отводе земельных участков в Московской области для малоэтажного строительства и садоводства для жителей г. Москвы и области» предусматривал, что в период с 1992 г. по 2002 г. в области под названные нужды будет выделено 40 тыс. га земли (пропорционально численности граждан, проживающих в г. Москве и подмосковных городах).

Для этого, во-первых, было издано постановление главы областной администрации от 31 марта 1993 г. № 55, согласно которому был образован соответствующий земельный фонд общей площадью 34 тыс. га.

Во-вторых, в развитие названного указа и других решений федеральных органов постановлением главы областной администрации от 3 декабря 1993 г. № 248 были утверждены:

– порядок прекращения прав собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, пользования и аренды при изъятии (выкупе) земельных участков для государственных и муниципальных нужд с целью их предоставления для государственных и общественных надобностей. Этот порядок регламентировал изъятие участков под объекты различного назначения, в том числе таких, возведение которых связано с реализацией федеральных, межрегиональных, областных и муниципальных программ социально-экономического развития. Выкупом земельных участков для пополнения данного фонда должен был заниматься Роскомзем (согласно п. 4 Указа № 1767 (но, как указано выше, в конце декабря 1993 г. федеральный земельный комитет был лишен этого права решением Президента страны);

– порядок реализации прав граждан на компенсацию взамен выделения земельной доли (пая) в натуре. Необходимость разработки такого документа была обусловлена тем, что в Московской области имелось большое число агрохозяйств, в которых согласно федеральному законодательству (п.п. 20-23 и 26 Положения, утвержденного постановлением № 708) не производилось выделение земельных долей в натуре. Нормы этого акта применялись также в тех случаях, когда областным законодательством были ограничены возможности создания КФХ за счет земельных долей или их выделение привело бы к нарушению требований рациональной организации территории. Компенсация могла быть как единовременной – обмен на равноценный земельный участок вне границ данного агрохозяйства или на имущественный пай, либо выплата стоимости доли, так и ежегодной – плата за аренду доли, выплата процентов или дивидендов при обмене доли на облигации или внесении ее в уставный капитал;

– нормативы оценочной стоимости земель в данном регионе – отдельно для расположенных в границах городов и поселков городского типа и вне их границ.

Учитывая недостаточность федеральной земельно-правовой базы, областными законодателями было принято несколько законодательных актов, компенсирующих имеющиеся правовые пробелы:

– Положение «О фонде земель областного значения» (утвержденное Московской областной Думой 22 февраля 1995 г. решение № 7/44). Согласно нему полномочия областной администрации по распоряжению землями, включенными в состав этого фонда, делегировались органам местного самоуправления;

– закон «Об отнесении земель сельхозназначения к особо ценным и ценным» (от 12 апреля 1995 г. № 6/49), согласно которому изъятие ценных земель для иных нужд не допускалось;

– закон «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области» (от 18 октября 1995 г. № 11/69), целесообразность разработки и принятия такого закона была обусловлена многочисленными фактами использования земель способами, приводящими к уничтожению плодородного слоя почвы, ухудшению экологической обстановки, нецелевого и нерационального использования земель Однако этот закон вызвал противоречивые оценки юристов, в том числе был опротестован областной прокуратурой;

– закон «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области» (от 9 января 1997 г. №4/97), который определил правовые основы организации и функционального использования территории области. Согласно нему изменение форм собственности на землю, купля-продажа и аренда земельных участков, установление платы за землю производились с соблюдением требований функционального зонирования и режима использования территории;

– закон «О плате за землю в Московской области (от 1 июня 1995 г. № 9/54), который, исходя из особенностей региона, развивал положения соответствующего федерального закона. Так в области были дополнительно дифференцированы ставки земельного налога за сельхозугодья, исходя из местоположения участков и качества почв.

Закон 1995 г. выделял 10 классов земель: 1) окультуренные, в т.ч. осушенные и орошаемые земли; 2) дренированные водораздельных равнин на склонах до 2°; 3) слабодренируемые кратковременно переувлажняемые равнины и слабо выраженные понижения; 4) эрозионоопасные на склонах 2-10°; 5) пойменные аллювиальные; 6) особо эрозионноопасные на склонах более 10°, в т.ч. овраги и балки; 7) средне- и сильнокаменистые (завалуненные); 8)  постоянно переувлажненные глеевые и заболоченные почвы; 9) слабозадернированные пески и 10) низинные и переходные болота. В случае отсутствия материалов почвенных обследований применяются средние ставки налога по административным районам, также учитывающие качество почв и местоположение. При этом максимальные ставки (Ленинский район) в 7,67 раз превышали минимальные (Егорьевский и Шатурский районы). Кроме того, в области действовала система повышающих коэффициентов, учитывающих рекреационную и культурную ценность различных территорий и другие факторы.

После того, как федеральное Правительство наделило органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом определять нормативную цену земель в регионах[291], Правительство Московской области своим постановлением «О нормативной цене земли в Московской области» (от 7 июля 1997 г. № 51/17) утвердило шесть оценочных зон, а также установило уровень нормативной цены земли в этих зонах, в городах и поселках области, а также земель агрохозяйства, КФХ и огородных товариществ (по районам, в зависимости от качества земель).

В целом земельное законодательство Московской области, действовавшее во второй половине 1990-е гг., следует определить как, во-первых, ориентировавшееся на федеральное законодательство, и, во-вторых, отражавшее по мере необходимости региональные особенности, связанные с высоким уровнем урбанизации и техногенной нагрузки на земельные ресурсы.

Земельное законодательство г. Москвы

Конечно же, к проблематике земельных долей в сельскохозяйственном землепользовании особенности развития земельного законодательство г. Москвы в период реформ 1990-х гг. имеют весьма отдаленное отношение в силу того, что на территории города таких долей и такой проблемы не было (но после присоединения в 2012 г. территории Новой Москвы это изменилось).

Тем не менее, интересен сам процесс развития в столице весьма специфичного законодательства, которое по завершении всех реформ 1990-х гг. стало, пожалуй, единственным явно противопоставленным и противоречащим общефедеральному.

Москва – это не только столица государства и крупнейший в нем мегаполис (с несомненной спецификой самых разных отношений, в том числе и по поводу городских земель, которые до 2012 г. составляли всю его территорию), но и равноправный субъект Российской Федерации. Развитие московского земельного законодательства наглядно демонстрировало различие приоритетов в процессе реформирования земельных отношений. Так на протяжении 1990-х гг. городские власти не ставили перед собой задачи изменения форм собственности на землю. Городские органы решали, главным образом, вопросы перераспределения земель (изъятия и предоставления земельных участков) и сохранения за собой максимального объема властно-регулирующих полномочий в данной сфере. Преимущественной формой землепользования здесь была (и все еще остается) аренда. Уже в самом начале 1992 г. (когда в стране в целом началась массовая приватизация сельхозугодий ) вице-мэром города было утверждено Временное положение о порядке предоставления и изъятия земель в г. Москве[292]. Согласно нему единственным исключением, когда земельные участки могли предоставляться не в аренду – в пожизненное наследуемое владение гражданам Российской Федерации или группам этих граждан – было то, что они совместно владеют жилым домом на праве собственности и речь идет об участке под ним. Всем остальным юридическим лицам и гражданам участки предоставлялись только в аренду (это называлось «в пользование (на правах аренды)» – п. 1 Положения): в краткосрочную – до 5 лет или в долгосрочную – до 50 лет.

Приоритетность арендной формы землепользования была подтверждена в следующем распоряжении вице-мэра по данной тематике, которое так и называлось: «Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в г. Москве» (от 2 марта 1992 г. № 110-РВМ). На основании распоряжения (им же была утверждена форма договора о предоставлении участка в пользование на условиях аренды) Московский земельный комитет начал переоформление прежних земельно-правовых документов, он же был уполномочен на заключение и регистрацию договоров аренды. Затем правительством Москвы были урегулированы вопросы о том: 1) как разграничить градостроительные и земельные полномочия между городским уровнем и администрациями округов – для этого было утверждено соответствующее Временное положение; 2) предоставления и изъятия земельных участков, а также разрешения проведения всех видов строительства, реконструкции и капитального ремонта, решения по которым принимаются префектами в административных округах – утвержден соответствующий Временный порядок; 3) о земельных платежах в городе – утверждено соответствующее Временное положение (постановление от 31 марта 1992 г. № 174а).

В конце 1992 г. была образована городская комиссия по вопросам земельных отношений, которая предварительно рассматривала вопросы, связанные с конкурсами по предоставлению земельных участков в долгосрочную аренду, а также такие, которые были связаны с градостроительным регулированием и размещением нового строительства в городе и лесопарковой зоне; она же осуществляла контроль за конкурсами по предоставлению земельных участков в долгосрочную аренду. Правила соответствующих конкурсов предусматривали, что они проводились с целью выбора юридического или физического лица, предложившего наиболее выгодные для города условия приобретения прав долгосрочной аренды земельного участка и его последующей эксплуатации[293].

После нового решения мэра Москвы осенью 1994 г. № 430-РМ возможность получить в городе участок на праве временного пользования была окончательно исключена – соответствующая форма землепользования была полностью заменена краткосрочной арендой[294]. Причем московская городская аренда предусматривала не только текущие платежи, но и единовременные при заключении договора аренды – со всех арендаторов при заключении договоров стала взиматься плата за право их заключения[295].

Но, конечно же, главным был вопрос о допущении или запрете в городе приватизации земли. И здесь городские власти опирались в первую очередь на Указ главы государства, изданный в начале 1995 г., которым Москва была выведена из-под действия общероссийских правил приватизации земли[296].

Затем, в следующем году новым распоряжением мэра города[297] в очередной раз была подтверждена ориентация на арендную форму земельных отношений в городе. Согласно этому распоряжению были утверждены единые базовые годовые ставки размера арендной платы за землю по территориально-экономическим зонам, поправочные коэффициенты, учитывающие разрешенное использование земель, форма примерного договора аренды земельных участков и другие документы, связанные с реализацией арендной формы землепользования.

Но развитие рыночных отношений, все же обуславливало неизбежность допущения переуступки прав на земельные участки одним лицом другому. В большинстве других регионов это решалось посредством совершения сделок купли-продажи приватизированных участков. Но в Москве таких участков не было. Поэтому здесь, в отличие от подавляющего большинства регионов страны, уже во второй половине 1990-х гг. была разрешена субаренда земельных участков, то есть возмездная переуступка арендатором своих прав другому лицу. Это стало новым шагом, закрепившим в столице отличающиеся от других регионов и общефедеральных правила землепользования. Правовой основой для этого стал соответствующий городской закон 1997 г.[298], в ст. 1 которого были закреплены права на совершение сделок с арендными правами на землю. Так арендатор городских земель мог передавать свои права и обязанности, вытекающие из договора аренды другому субъекту земельных отношений. Но для совершения такой сделки требовалось согласие арендодателя (городских властей в лице Московского земельного комитета – этим обеспечивались сохранение за ними максимального объема властно-регулирующих полномочий в данной сфере). В следующем году мэром города было утверждено и положение о такой передаче земельных участков в субаренду[299], которое определяло порядок согласования с городским властями, как арендодателем сделок субаренды, а также то, что для совершения сделки по отчуждению права аренды арендатор должен внести плату за право ее осуществить.

Таким образом, арендная система землепользования в г. Москве стала полным суррогатом землепользования, основанного на частной собственности на землю и связанных с ней правоотношениях. Причем в данном случае основным препятствием для развития частной собственности на землю были не идеологические мотивы, а сугубо коммерческие. Так ставки арендной платы полностью зависели от городских властей и были существенно выше ставок земельного налога, а недостаточно защищенный правовой статус арендатора позволял взимать с него дополнительные платежи, например, при субаренде. Но такая административная аренда земли (в особенности необходимость получения согласия для сделки, связанной с переуступкой прав аренды, которая влечет за собой непредсказуемость объема прав по распоряжению землей) вела к недостаточной защищенности землепользователей, а, следовательно, не способствовала полному использованию их экономического потенциала.

Проведенный выше краткий анализ нормативных правовых актов, принятых в 1990-х гг. в регионах по вопросам землепользования, позволяет заключить, что отсутствие полноценного земельного законодательства на федеральном уровне не было компенсировано нормотворчеством региональных законодателей. Причем принимаемые в то время в субъектах Российской Федерации акты было разнохарактерными по своей детализации регулируемых вопросов, темпам перехода к рыночным саморегуляторам и даже по направлениям развития земельных отношений.

В полной мере это относится и к нормативному закреплению региональными законодателями того, чем являлись возникшая при приватизации сельхозугодий земельная доля.

Так уже упомянутый Закон «О Земле», действовавший в Саратовской области, определял ее как «долю в праве общей собственности на земельный участок». Аналогичным образом она определялось в Московской области[300]. Тогда как в Свердловской области региональным законом[301] она определялась как «часть общей долевой собственности на земельный участок, границы и местоположение которой определяются при ее выделе» (ст. 9). Но при такой формулировке – «часть собственности» – под земельной долей можно было понимать и часть в праве на общую собственность, и часть находящегося в общей собственности участка. В соседней Челябинской области, также региональным законом она определялась как «доля в общей собственности на общий земельный участок»[302]. В Тюменской же области в 2000 г. ее трактовку дал губернатор[303] – и тоже – как «часть сельхозугодий предприятия, принадлежащая на праве собственности лицу, имеющему право на ее получение». Аналогичным образом в Приморском крае (где как отмечено выше значительный объем земельно-правового регулирования в то время был сосредоточен на муниципальном уровне) в разъяснении комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Уссурийска земельная доля была определена как «часть сельхозугодий сельскохозяйственного предприятия, принадлежащую на праве собственности лицу, имеющему право на ее получение»[304]. И даже в документах территориальных подразделений федеральных органов в регионах были такие же различия.

Поэтому ни законодательной, ни исполнительной властью федерального и регионального уровня вплоть до принятия Закона об обороте сельхозземель в 2002 г. не было дано однозначной трактовки понятия земельной доли и отношения к сельскохозяйственным угодьям, перешедшим при реорганизации агрохозяйств в общую долевую собственность сельских жителей.

Таким образом, ни законами субъектов Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами регионального уровня, ни судебной практикой (см. далее) пробельность федерального земельного законодательства не была компенсирована даже частично.

Что касается фактической ситуации в секторе общей долевой собственности на сельхозугодья к моменту принятия Закона об обороте сельхозземель, то она отражена на рис. 10 из которого следует, что в сравнении с серединой 1990-х гг. (рис. 8) сектор аренды долей существенно расширился (выделенные в участки доли не показаны, так как это уже не общая долевая собственность).

word image 899 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 10. Земельные доли в середине 1990-х гг.

Причем арендодателями тогда могли быть и отдельные дольщики, и сразу несколько собственников. Последнее было более распространено. В таких случаях дольщики заключали с агрохозяйством договор, в котором была множественность лиц со стороны арендодателя. При этом в обоих случаях от арендодателей не требовалось каких-либо землеустроительных действий (организовывать, заказывать их). Агрохозяйства, арендующие землю, также не были обязаны этого делать. Однако если арендодатель (при многостороннем договоре – все арендодатели) были согласны, то агрохозяйство могло выделить в участок соответствующий арендованным долям массив. Это соответствовало и рекомендациям, одобренным постановлением № 96, – на срок договора по взаимному согласию образовывался «временный» участок. Интерес арендодателя (арендодателей) был в том, что истечении срока аренды он получал «обратно» полноценный участок, которым мог впоследствии распоряжаться.

Учитывая степень платежеспособности агрохозяйств – арендаторов долей, формы арендной платы в то время были различны. Это не только денежные выплаты, но также продукция этих хозяйств (например, комбикорма) или оказываемые ими услуги (например, вспашка приусадебного участка и т.п.). Не вызывали тогда сомнений и выданные гражданам свидетельства на право собственности на земельную долю – при оформлении договора аренды в них вносилась запись о том, что доля передана в аренду.

Однако все это изменилось с принятием Закона об обороте сельхозземель, который аренды земельных долей не допускает.

ГЛАВА 3. ИЗУЧЕНИЕ ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ ВОЗМОЖНОСТЕЙ И ВАРИАНТОВ ДЛЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ИСПОЛЬЗОВАТЬ НАХОДЯЩИЕСЯ В ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ ЗЕМЛИ

3.1. Общая характеристика положений Закона об обороте сельхозземель о земельных долях

Прояснение статуса земельных долей, легализация их оборота, определение его правил и ограничений связаны с принятием Закона об обороте сельхозземель. Этот закон был принят почти на год позднее, чем ЗК РФ. Именно предмет его регулирования, который до этого пытались охватить прежними вариантами этого кодекса, который до того неоднократно вносился различными субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу[305] (и даже дважды принятого в конце 1990-х гг., но так и не ставшего действующим законом) и не позволил найти по этим вариантам консенсус в нижней палате Федерального Собрания. При принятии же действующего с 2001 г. ЗК РФ это удалось обойти, введя в него бланкетную норму, согласно которой все вопросы оборота земель этой категории будут регулироваться (а с 2003 г. – регулируются) отдельным (названным выше) федеральным законом[306]. Во многом поэтому – чтобы избежать конкретизации спорных положений, которая могла помешать принять данный закон (как ранее – Земельный кодекс), ряд важнейших вопросов (по ограничению концентрации площадей в руках одного лица, по полномочиям публичных образований и их органов в регионах и др.) был урегулирован в нем рамочно, с делегированием детализации регулирования правоотношений региональным законодателям.

Также большое влияние на содержание его норм оказало то, что намного раньше были приняты части первая и вторая ГК РФ (соответственно, в 1994 г. и в 1996 г.) поэтому положения этого Закона «подгонялись» под их требования (в частности под правила об общей собственности). Конечно, принимая новый закон по столь важной сфере отношений как рыночные отношения в товарном секторе сельскохозяйственного землепользования (вопросы, связанные с садовыми, ЛПХ и иными земельными участками нетоварного сектора он не регулировал), можно было сразу отразить их специфику (что было сделано позднее – в 2005 г.), и даже что-то уточнив для этого в самом ГК РФ. Но названный выше фактор опасения за прохождение законопроекта на разных стадиях обсуждения обусловил явное желание исключить любые противоречия с уже действовавшими актами (что могло быть использовано противниками его принятия).

В столь непростых условиях его разработки и принятия применительно к общей долевой собственности на приватизированные 10-ю годами ранее сельхозугодья Закон об обороте сельхозземель (в его изначальной редакции) обеспечивал сбалансированное решение трех почти несовместимых задач:

во-первых, – это производственно-экономическая задача. Нужно было обеспечить возможность агрохозяйствам продолжать фактически осуществляемое ими хозяйственное использование угодий (в противном случае это угрожало продовольственной безопасности страны), причем такое использование должно было происходить на легальной основе. Также требовалось не допустить из-за отсутствия соответствующего законодательного акта (или его принятия с неоптимальными положениями) сокращение из-за организационно-правового фактора площади обрабатываемых ими земель;

во-вторых, – это социальная задача. Не менее важно было защитить интересы более 10 млн. сельских жителей, ставших собственниками земельных долей, на получение от переданной им в общую долевую собственность земли хоть какого-нибудь дохода (в денежной или натуральной форме) либо иных благ, а также не допустить социального недовольства масштабным и ощутимым урезанием их прав;

в-третьих, – это правовая задача. Требовалось, наконец-то, привести статус земельных долей в соответствие с правилами гражданского законодательства о распоряжении общим имуществом. И этим законом (в его изначальной редакции) на возникшие в результате публично-правовой приватизации земельные доли было распространено действие норм гражданского законодательства. Поэтому и было запрещено заключать новые договора аренды земельных долей, а на все ранее заключенные соглашения (к тому времени это был самый распространенный вид сделок с долями – более 60% долей находились в аренде) предполагалось распространить правила доверительного управления имуществом[307] – ведь согласно гражданскому законодательству передать в аренду можно лишь вещи, которые к тому же являются непотребляемыми[308]. Сама же земельная доля – согласно ст. 15 Закона об обороте сельхозземель – была признана долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельхозназначения.

Применительно к указанному выше противоречию первой и второй задач (интересы граждан-собственников долей и агрохозяйств которым перешедшие в общую долевую собственность граждан земли необходимы для сельскохозяйственного производства) изначальная редакция данного Закона фактически сохранила сложившийся в предыдущие годы статус-кво – прежние права граждан-собственников долей по распоряжению ими сохранялись (кроме возможности передать ее в аренду, заменить которую должны были договора доверительного управления). Другие особенности института долевой собственности на сельхозугодья не только не изменились, но и получили законодательное подтверждение. Это:

– особый порядок принятия решений собственниками долей о распоряжении общим участком (например, о передаче его в аренду тому или иному агрохозяйству и об ее условиях) – общим собранием сособственников (причем до весны 2018 гг. для этого требовался весьма небольшой кворум в 20% от общего числа сособственников, что зачастую обуславливало неоднократный пересмотр в последующем таких решений);

– сохранение спорного статуса земельных долей, с которыми ранее были совершены различные сделки (например, уже отмеченная выше вариативность их правового положения в случае внесения их в уставный капитал агрохозяйства);

– невозможность применения санкций при неиспользовании части долевых (приватизированных) земель. Ведь если для участков, предоставленных (приобретенных) именно как участки, был такой механизм[309], то применительно к долевой собственности на землю его не удавалось применить, из-за того, что не неиспользуемую части общего участка никак не «привязать» к чьим-то земельным долям. И вообще изначально земельного участка как конкретного индивидуализированного приватизированного объекта не было– гражданам передавались в общую собственность лишь сельхозугодья, тогда как в государственной собственности остались все другие земли, расположенные в пределах закрепленного за агрохозяйством массива (это мог быть один или – чаще – нескольких участков – многоконтурный участок);

– большое число таких долей (до 2 млн.), принадлежность которых вообще непонятна (невостребованные земельные доли – см. далее).

Наряду с приданием, наконец-то, определенности в вопросе о статусе земельных долей и легализации их оборота и выделения на местности, принятие Закона об обороте сельхозземель имело большое значение для земельного законодательства в целом (как федерального, так и регионального).

Дело в том, что именно предмет его регулирования и его характер были истиной причиной неспособности федерального законодателя долгое время принять Земельный кодекс, что удалось лишь в 2001 году, «вынеся» все спорные вопросы о соответствующих землях в отдельный (в этот) Закон.

Кроме того, в нем впервые был применен (по вышеуказанной причине) подход, предусматривавший делегирование региональным законодателям наиболее спорных вопросов, попытка решить которые в тех условиях могла помешать его принятию. В частности, на уровень субъектов Российской Федерации были переданы вопросы сроков начала приватизации земли в регионах и ее особенности; максимально допустимой концентрации площади сельхозугодий у одного лица; соотношения полномочий региональных государственных органов и муниципалитетов – кто из них будет реализовывать преимущественное право публичной власти на покупку земельных участков. По этим и ряду других «острых» тогда вопросов нормы Закона об обороте сельхозземель носят рамочный характер, имея в виду, что их конкретизация будет осуществлена в региональных законах[310].

Первым из региональных актов, принятых с учетом положений федерального Закона об обороте сельхозземель (когда тот еще даже не вступил в силу), стал соответствующий Закон Краснодарского края[311], в котором была воспроизведена большая часть действовавших тогда норм федерального земельного законодательства. Но следуя сложившейся в 1990-х гг. практике (см. – выше) в вопросах оборота земель и развития фермерства региональный законодатель включил в «свой» закон такие нормы, которые затрудняли действие федерального законодательства. Так, для земель сельхозназначения момент их приватизации в регионе был отложен на 49 лет (ст. 21). Серьезным препятствием для создания новых КФХ стало то, их минимально допустимый размер был определен в 300 гектаров (ст. 22; при этом средний размер уже существовавших таких хозяйств для края тогда равнялся 23,5 га).

Следом за краснодарскими законодателями почти во всех субъектах Российской Федерации в 2003-2005 гг. были приняты специализированные региональные законы, регулирующие оборот земель сельхозназначения (к концу 2005 г. в регионах действовало 57 таких актов).

Рассмотрим, насколько единообразно региональными законодателями определены: 1) сроки начала приватизации земли и ее особенности, 2) минимально и максимально допустимые размеры земельных участков и массивов и 3) региональные и муниципальные полномочия, связанные преимущественным правом публичной власти на покупку земельных участков и земельных долей.

1. Вариативность решения вопроса о моменте приватизации земель сельхозназначения в том или ином регионе вытекала из положений п. 4 ст. 1 Закона об обороте сельхозземель, согласно которым этот момент устанавливался законами субъектов Российской Федерации (для соответствующих регионов). При этом вопросы порядка и условий федеральный законодатель оставил за собой, делегировав региональным фактически лишь возможность установить мораторий на ее осуществление. При этом в большинстве регионов, где за названный срок были приняты «свои» законы, такой мораторий введен не был – в принятых там актах либо констатировалось, что такая приватизация уже идет (начинается сразу после вступления таких законов в силу) либо же такой момент, наступил в течение рассматриваемого 3-летнего срока (то есть до 1 января 2005 г. – табл. 8).

Еще в 9 субъектах Российской Федерации местные законодатели во-обще не стали регламентировать момент начала приватизации. На практике это означало, что этот момент также «укладывается» в указанный 3-летний срок. Дело в том, что годом спустя после принятия федерального Закона об обороте сельхозземель (как раз, чтобы урегулировать вопрос о том, когда начинать приватизацию земель в регионе, если это не определил местный законодатель) он был дополнен ст. 19.1, согласно которой отсутствие законодательного решения в регионе означало начало приватизации на его территории с 1 января 2004 г. (сама ст. 19.1 вступила в силу в июле 2003 г. ).

Таблица 8

Установленная региональными законодательными актами дифференциация момента начала приватизации земель (согласно п. 4 ст. 1 Закона об обороте сельхозземель)

Положения регионального закона о моменте начала приватизации земель Число регионов
Не определена 9
Приватизация уже осуществлялась или началась сразу после принятия Закона об обороте сельхозземель 28
Дата начала приватизации в период 2006-2050 гг. 12
Дата начала приватизации – после 2050 г. 7 (республики Дагестан и Кабардино-Балкария, Алтайский и Краснодарский края, Волгоградская и Курганская области, а также Корякский автономный округ)
Принятие решения отложено 2 (Астраханская и Тверская области)

В 20 регионах законодатели определили более поздний срок (позже 2006 г.) или вообще отложили принятие решения – Астраханская и Тверская области. Причем, если в последнем регионе это было реализовано наиболее корректно – с момента, который должен быть дополнительно определен специальным областным законом[312]. То в Астраханской области это было сделано иначе. Там региональный законодатель увязал начало приватизации земель с моментом возникновения на них права государственной или муниципальной собственности («осуществляется с момента…»[313]), фактически – с работами по разграничению неприватизированных земель на собственность государства и муниципалитетов. Между тем на момент принятия местным законодателем этого решения в области не было участков, отнесенных к федеральной, региональной или муниципальной собственности (это касалось земель вообще всех категорий в регионе, а не только сельхозназначения; фактически, процесс разграничению там еще не был начат). Конечно же, это было откладыванием момента приватизации, хотя формально это так не называлось[314].

2. Что касается ограничений концентрации на праве собственности площадей плодородных угодий в руках одного частного лица и минимально допустимых размеров земельных участков, то первые региональный законодатель должен был установить самостоятельно, но не меньше чем 10% от общей площади сельхозугодий , имеющихся в административно-территориальном образовании. А вторые – обосновать федеральными землеустроительными требованиями.

При этом в абсолютном большинстве регионов было установлено ограничение концентрации площадей на нижнем, допускаемым федеральным законодательством пределе в 10% (табл. 9).

Что касается четырех регионов, в которых законодатели сразу же разрешили концентрировать значительные площади, то это, в первую очередь – Ханты-Мансийский автономный округ (90 %), Тюменская и Иркутская область (по 50 %, причем в последней региональный предел был дифференцирован по муниципальным образованиям, и для части из них, каких-либо ограничений вообще не было установлено) и Орловская область (35 %).

Региональные аспекты различий в подходах местных законодателей к ограничению максимально допустимой общей площади сельхозугодий , принадлежащих одному лицу, отражены на рис. 11.

Таблица 9

Установленные региональными законодательными актами (к 2006 г.) максимальные размеры общей площади сельхозугодий, принадлежащих одному лицу (согласно п. 2 ст. 4 Закона об обороте сельхозземель)

Предельный размер общей площади участков Число регионов
10 % от всех сельхозугодий по муниципалитету (это нижний предел, допускаемый федеральным законодательством) 39
12-30 % от всех сельхозугодий по муниципалитету 11
более 30 % от всех сельхозугодий по муниципалитету 4
В региональных законах не установлены (но такие законы есть)[315] 2 (республики Мордовия и Саха-Якутия)

При этом: 1) в случае дифференцированных по региону размеров (например, в Калужской области – 10% или 25%), как и в табл. 9, учтено максимальное значение; 2) регионы, где указанное ограничение выражено не в процентах, а в фиксированных размерах в га (например, в Республике Карелия это было от 15 га до – 2,5 тыс. га, а в Пермской области – от 40 га до 16 тыс. га), обозначены посредством заштриховывания; 3) субъекты Российской Федерации в которых до 2006 г. не был принят соответствующий региональный закон, – не окрашены (фактически там действовал предел в 10%, поскольку с 2003 г. при отсутствии такого решения регионального законодателя он установлен в 10% в силу положений пп. 3 п. 1 ст. 19.1 Закона об обороте сельхозземель[316]).

В отношении минимально допустимых размеров участков в большинстве субъектов Российской Федерации принятых в рассматриваемый временной период региональных законах были указаны конкретные размеры участков – от 0,25 га до 300 га в зависимости от их вида их использования и особенностей характера деятельности их правообладателя. Например, в Воронежской области для вновь образуемых участков под ведение КФХ их размер не мог быть меньше 50 га (но под овощеводство – 2 га), для различных агрохозяйств – 200 га, но если это специализированное хозяйство (племенное, семеноводческое, тепличный комбинат, животноводческий или птицеводческий комплекс и др.), то их минимальным размером была площадь их участка до проведения приватизации этих земель. Минимально допускавшимся размером участка в Кемеровской области было 300 га при производстве зерна и 1 га для иных сельскохозяйственных целей.

Органичение площадей сх угод 2003 2005

Рис. 11. Установленные к 2005 г. региональными законодателями

максимальные размеры общей площади сельскохозяйственных

угодий, принадлежащих одному лицу

Отдельно следует отметить то, что во многих регионах законодатель пошел по пути установления минимально допустимой площади вновь образуемых участков в размере земельной доли, с тем, чтобы собственники последних могли их беспрепятственно выделить в участки (табл. 10).

Таблица 10

Установленные региональными законодательными актами (к 2006 г.) минимально допустимые размеры участков

Предельно допустимый (минимальный) размер участка Число регионов
установлен в гектарах (0,25-300 га) 36
равен размеру земельной доли 14
равен нормам предоставления участков 2
Не установлен 4

Также в ряде регионов законодатели дифференцировали минимально допустимые размеры участков с учетом применяемой агротехники или наличием на них оросительной или осушительной систем. Так, в Саратовской области, где на богарных пахотных землях он равнялся 5 га, а для иных сельхозугодий вообще никак не ограничивался (участок мог быть совсем маленьким), для орошаемых же земель действовали более жесткие требования для участков:

– с самотечным поливом (по бороздам) – 20 га;

– где используется дождевальная техника – 40 га;

– на которых расположены оросительные системы, построенные по государственным проектам, – 400 га.

3. При определении, какой именно публичный уровень власти – региональный или муниципалитеты – наделялись преимущественным правом покупки земельных участков и земельных долей в то время (после 2005 г. в отношении последних это право перестало действовать – см. далее), то следует отметить три подхода.

Часть субъектов Российской Федерации (как правило, которым исторически свойственны высокая степень земледефицитности, – Московская область, Краснодарский край, Чувашская Республика и др. – первая группа регионов) сохранили эту возможность на региональном уровне либо позволили муниципалитетам реализовать его, но только если государственный орган отказался от покупки (то есть, во вторую очередь).

В эту же группу, но по другим причинам (отсутствие интереса у регионального законодателя конкретизировать уровень реализации соответствующих полномочий), в табл. 11 включены регионы, где законодательство не содержит каких-либо норм по данному вопросу. Дело в том, что в силу Закона об обороте сельхозземель (пп. 2, пп. 3 п. 3 ст. 1; ст. 8) региональные органы уже были наделены такими полномочиями.

Таблица 11

Установление региональными законодательными актами (к 2006 г.) полномочий при реализации преимущественного права покупки

Уровень публичной власти Число регионов
первая группа 25
только государственное образование – субъект Российской Федерации 10
субъект Российской Федерации, а в случае его отказа – муниципалитеты 15
вторая группа 10
государственное образование – субъект Российской Федерации и муниципалитеты (на равных началах) 3
муниципалитеты 7
третья группа 12
государственное образование – субъект Российской Федерации – земельные участки, муниципалитеты – земельные доли 2
полномочия детализированы исходя из размера участков, их местоположения и др. факторов 10
региональные особенности законодательно не были установлены 10

Ко второй группе следует отнести такие регионы, в которых местный законодатель передал эти полномочия муниципалитетам или они были наделены преимущественным правом покупки наряду с региональными государственными органами. В эту группу вошли субъекты Российской Федерации, где земельные проблемы были менее острыми. В определенной мере такой подход можно признать соответствующим практике 1990-х гг., когда и все полномочия по перераспределению земель были переданы на уровень муниципалитетов. В эту же группу следует включить и такие регионы, в которых законодатель ранее уже делегировал муниципалитетам значительный объем нормативного регулирования (см. выше – об особенностях регулирования земельных отношений в 1990-е гг. в Приморском крае).

Наконец, к третьей группе регионов следует отнести такие, где местный законодатель разграничил по формализованным признакам уровень принятия решений: чаще право преимущественной покупки земельных участков сохранялось за региональными органами, а земельных долей – передавалось муниципалитетам; также фактором регионально-местной дифференциации зачастую служили размер и местоположение продаваемых участков.

Таким образом, прямо возложенные на региональных законодателей вопросы были урегулированы путем издания ими соответствующих законов субъектов Российской Федерации в первые же 2-3 года после принятия Закона об обороте сельхозземель.

3.2. Корректировки Закона об обороте сельхозземель

Как ни удивительно, но столь долго не принимавшийся, да и принятый в непростых условиях данный закон в своих основных положениях не изменился, несмотря на то, что действующая к февралю 2020 г. его редакция является уже 33-ей. Это обусловлено тем, что большая часть внесенных в него без малого за 20 лет изменений носила характер юридико-технических правок или таких, которые являлись корреспондирующими с изменениями организации системы кадастрового учета земель, контроля (надзора) за их использованием и т.п., а не непосредственно правил оборота земель (исключение составили поправки, внесенные в 2005 г., 2010 г. и 2016 г. – см. далее).

Так первые правки потребовалось внести уже через год после его принятия – и значительная их часть юридико-техническими – типа замены субъекта преимущественного права покупки – «муниципалитеты» вместо «органов местного самоуправления»[317]. Или, например, указание на то, что устанавливая минимально допустимые размеры участков региональные законодатели должны относить их в отношении лишь вновь образуемых, а не всех ранее уже существовавших. Таким же досадным изъяном изначальной редакции было то, что в ней ограничивался выдел участка в счет доли только для искусственно орошаемых земель, а для осушаемых – нет (хотя там также требуется соблюдение единого гидрологического режима). Эти и многие другие правки исправляли такие неточности его изначальной редакции, которые были очевидны при разработке законопроекта и его рассмотрении на стадиях обсуждения – все это еще не было результатом проблем в правоприменительной практике.

Тогда же Закон об обороте сельхозземель был дополнен ст. 19.1, что стало реакцией на задержку с принятием во многих регионах местных законов, которые реализовали бы рамочные положения федерального – о моменте приватизации земель, площадных ограничениях и др. Выше уже отмечено, что данная статья определила прямое действие федеральных требований в случае отсутствия соответствующих регулирующих положений в региональном законе.

Значительное число поправок Закона об обороте сельхозземель являлось корреспондирующими с другими вновь принимаемыми федеральными законами. Такими были, в частности, неоднократные поправки 2004 г., которые и приводили положения Закона об обороте сельхозземель в соответствие с меняющимися: 1) структурой федеральных органов исполнительной власти (упразднение сети учреждений юстиции и передача их регистрационных функций органам Росрегистрации)[318]; 2) условиями предоставления земельных участков религиозным организациям (бесплатно в собственность – аналогичные изменения тогда же были внесены и в ЗК РФ)[319]; 3) принятием нового федерального закона по вопросам перевода земель из одной категории в другую[320]. Такими же стало исключение в 2008 г. из текста Закона упоминания о землеустройстве и соответствующие юридико-технические уточнения[321] (другими федеральными законами работы по формированию и межеванию земельных участков были переданы в сферу кадастровых инженеров, также участки перестали быть объектом землеустройства).

В 2008 г. и в 2010 г. было осуществлено терминологическое уточнение законодательного регулирования рыболовства (в соответствующем Федеральном законе – «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов») поэтому корреспондирующими правками стали соответствующие замены по тексту Закона об обороте сельхозземель: в 2008 г. «рыболовства» на «рыбоводство»[322], а в 2010 г. – его на «товарное рыбоводство»[323]. А законодательная реформа в организации контрольно-надзорной сферы 2012 г. обусловила текстуальную замену осуществления «земельного контроля» на «земельный надзор»[324]. Расширение в 2012 г. границ г. Москвы, привело к тому, что в ее границы вошли земли сельхозназначения, поэтому городу было предоставлено преимущественное право покупки участков, включенных в его границы[325].

Кроме того, трижды (в 2005 г., 2007 г. и 2008 г.) из-за опасений ученых и практиков-аграриев (передача долей в доверительное управление рискованна с точки зрения утраты прав на них и повлечет то, что вместо получения арендных платежей дольщикам придется приплачивать за такое управление и покрывать долги агрохозяйств–управляющих долями[326]) пришлось продлевать изначально установленный срок в 2 года, после которого ко всем договорам аренды долей, заключенным ранее начнут применяться другие правила – договора о доверительном управлении[327].

Принципиальными же поправками стали внесенные в Закон об обороте сельхозземель в 2005 г., 2010 г. и 2016 г.

Первые[328] (далее – Поправки-2005 г.) существенно изменили положение собственников земельных долей и роль государства в аграрном землепользовании. Основными изменениями Поправок-2005 стали следующие.

1. Они значительно ограничили прежние возможности сельских жителей распоряжаться своими земельными долями (возникшие у их собственников еще в начале 1990-х гг.). Это был разворот государства от интересов граждан-собственников долей к агрохозяйствам. Теперь было можно только: 1) завещать свою долю, 2) внести ее в уставный капитал только «своего» агрохозяйства, уже использующего долевой участок; 3) продать долю, передать ее в доверительное управление или подарить весьма ограниченному кругу лиц (другому собственнику земельный доли в составе этого же участка или уже названному, занимавшему монопольное положение агрохозяйству или члену такого же – уже использующего участок КФХ; 4) выделить земельный участок в счет своей доли. Последняя возможность была дополнена упрощением условий выдела – теперь он допускался не для ограниченных последующей арендой участка целей, а в любых иных целях. Решение законодателя о «стимулировании» выдела по отдельности (а не консолидированных) долей в участки, во-первых, означало отход от прежних подходов к упорядочению аграрного землепользования, а, во-вторых, означало ни что иное, как вектор на его парцелляризацию.

2. Агрохозяйства не только получили привилегированное монопольное положение, позволявшее диктовать свои условия собственникам долей, они как бы становились агентами государства по урегулированию проблемы земельных долей – к ним перешло прежнее право государства и муниципалитетов выступать в качестве преимущественного покупателя земельных долей (во вторую очередь – после других сособственников).

3. На законодательном уровне впервые была признана проблема невостребованных земельных долей (и вообще в тексте закона появилось первое упоминание о них; хотя задолго до его принятия положения, связанные с ними были включены в подзаконные акты середины 1990-х гг. – Указ № 337 и постановление № 96). Теперь такие доли подлежали выделению в земельный участок и признанию его принадлежащим соответствующему субъекту Российской Федерации или муниципалитету. Эта новация (как и две предыдущие) была направлена на ущемление интересов граждан-собственников долей – продать и т.п. кому-либо кроме агрохозяйства (или другому, теперь такому же беззащитному собственнику доли) нельзя, а если за 3 года и не будет совершена сделка с долей, то ее можно признать невостребованной.

4. Ограничение концентрации площади сельхозугодий наконец-то стало действовать в отношении не только граждан, но и агрохозяйств (первые 3 года действия Закона об обороте сельхозземель на них оно не распространялось). Фактически это было единственное изменение, направленное против интересов агрохозяйств.

Не менее принципиальными оказались поправки, внесенные федеральным законодателем в 2010 г.[329] (далее – Поправки-2010), которые преследовали цель решить четыре основные для того времени проблемы в аграрном землепользовании:

1) невостребованных земельных долей – новый (второй) предложенный законодателем вариант решения проблемы заключался в возложении на органы местного самоуправления выявления всех таких долей и наделении их возможностью признать их по суду муниципальной собственностью. В этих целях Закон об обороте сельхозземель был дополнен специальной статьей (12.1. «Невостребованные земельные доли»), которая содержит основания для того, чтобы признать доли таковыми, порядок действий, чтобы они перешли в собственность муниципалитета, процедуру выдела земельного участка в счет земельных долей, межевания такого участка (это стало регулироваться еще одной новой статьей – 13.1 «Проект межевания земельного участка»), его предоставления агрохозяйству или КФХ. Согласно указанной статье к невостребованным были отнесены доли, собственники которых: 1) умерли (а после этого никто не вступил в права наследования ими), 2) никаким способами не распоряжались ими за последние 3 года; 3) не были поименованы в решениях (в списках) об образовании земельных долей, принятых органами местного самоуправления;

2) ситуация с долевой собственностью на сельхозугодья в целом. Для ее урегулирования местным органам были предоставлены дополнительные права по проведению общих собраний, уточнены полномочия таких собраний (новая ст. 14.1. «Общее собрание участников долевой собственности»), а также изменены правила проведения кадастровых работ при межевании выделяемых в счет долей участков. Также ст. 12 о сделках с долями (фактически – о правах их собственников) была дополнена возможностью просто отказаться от своей доли;

3) опасения практиков-аграриев о том, что ко всем договорам аренды долей, которые были заключены ранее, «автоматически» начнут применяться нормы о доверительном управлении – был признан утратившим силу предусматривавший такой «автоматизм» п. 2 ст. 16 Закона;

4) неработающий механизм изъятия используемых ненадлежащим образом участков – для этого в ст. 6 Закона об обороте сельхозземель были внесены изменения. В частности полномочием федерального Правительства стало установление критериев того, что из-за такого использования произошло существенное снижение уровня плодородия или значительно ухудшилась экологическая обстановка, оно же теперь определяет признаки неиспользования участков.

Соответствующие критерии и признаки были довольно оперативно разработаны и утверждены[330]. Впрочем, и после этих правок данный правовой механизм не заработал, в том числе и из-за того, что соответствующие правительственные акты были непотимальны[331]. Так зависимость признаков того, что участок не используется, от вида угодий (пашня, сенокос и т.п.), не позволяла их применять, так как в официальных учетно-регистрационных документах о них состав угодий не отражен (и это парадоксальное несоответствие сохраняется до сих пор). Кроме того оставалось не ясно – является ли основанием для изъятия всего участка факт не использования его части и какой (насколько она должна быть большой в процентом отношении с участком)? Весьма скоро правоприменительная практика столкнулась с этими и другими недостатками, создающими возможность для злоупотреблений:

– неприменение норм Закона об обороте сельхозземель, позволяющих осуществить принудительное изъятие неиспользуемого участка в течение 5-летнего срока (поскольку хотя в его ст. 6 говорилось только о 3 годах, но с учетом льготного 2-летнего времени на освоение участка, фактически, совершенно не влекущим за собой каких-либо последствий был 5-летний срок);

– согласно вышеназванной статье изъятый по причине его использования ненадлежащим образом участок в конечном итоге должен быть реализован на торгах, но как определять для этих торгов его стартовую цену и кто (его прежний хозяин, инициировавший изъятие орган власти или суд) должен ее устанавливать, было не ясно;

– лицо, у которого изымался неиспользуемый участок, могло участвовать в таких торгах, купив у самого себя этот участок;

– оставалось не ясным, какова должна быть дальнейшая юридическая судьба изъятого участка, для которого по итогам публичных торгов не нашлось покупателя;

– борьба с излишним вмешательством контрольно-надзорных органов в предпринимательскую деятельность выразилась в сложности для органов, осуществлявших государственный земельный надзор, провести в отношении юридического лица внеплановую проверку.

Эти и другие недостатки механизма изъятия неиспользуемых земель, сформированного по итогам внесения в 2010 г. поправок в Закон об обороте сельхозземель, вынудили федерального законодателя вернуться к этой проблеме 5 лет спустя.

Новыми поправками в Закон об обороте сельхозземель (далее – Поправки-2016) [332] в него были внесены следующие изменения:

1) максимально допустимый срок неиспользования участка, который не влечет последствий, включая его принудительное изъятие, сокращен, теперь не может превышать 3-лет срок (2 года, отводимые на освоение участка были включены в этот общий срок). А если речь идет об участке, который уже был признан ненадлежаще используемым и оказался у его нынешнего собственника или арендатора по результатам публичных торгов (то есть, правообладатель знал о «неблагополучной» истории этого участка), то административное наказание применяется уже после годичного периода его неиспользования;

2) внеплановые проверки в отношении участков юридических лиц стало проще проводить, в частности была отменена обязательность согласования этого с прокуратурой;

3) решен вопросе о начальной цене выставляемого на торги участка – его рыночная или же кадастровая стоимость;

4) лицо, у которого изъят участок по причине его неиспользования не может участвовать в торгах нему;

5) при отсутствии покупателей по итогам торгов (после проведения повторных торгов и отказа от покупки муниципалитета) на региональные органы возложена обязанность купить выставленный на них участок.

В то же время все эти усовершенствования порядка изъятия неиспользуемых земель фактически оказались перечеркнуты тем, что до принятия Поправок-2016 срок неиспользования участка (в течение 3 и более лет подряд) исчислялся со дня возникновения прав на участок, а теперь – с момента выявления факта неиспользования. То есть при прежнем более длительном сроке (до 5 лет суммарно) в случае выявления факта неиспользования сразу применялись процедуры изъятия (если права на него возникли 5 и более дет назад), а при новом порядке – соответствующий срок (сокращенный до 3 лет) начинает течь лишь с момента установления факта неиспользования. Получилось, что Поправки-2016 дали результат прямо противоположный завяленной цели – ускорить изъятие неиспользуемых земель.

На примере неоднократных корректировок федеральным законодателем механизма изъятия используемых ненадлежащим образом земельных участков видна непоследовательность принятых решений, и даже их противоречия заявленной цели. При этом, характеризуя весь процесс возникновения земельных долей и эволюции их статуса, следует признать, что массовая приватизация сельхозугодий в 1992-1993 гг. (в некоторых регионах – несколько позже) была проведена совсем не по нормам гражданского законодательства и вплоть до принятия Закона об обороте сельхозземель их статус и возможности совершить с ними те или иные сделки (та же аренда доли во второй половине 1990-х – начале «нулевых» годов) не соответствовали этим нормам. Тогда как после принятия названного закона произошло распространение норм частного права на правоотношения по поводу приватизированных земель (по поводу земельных долей). А Поправки-2005. и Поправки-2010 привели к тому, что статус этих долей вновь с трудом можно как-то соотнести с требованиями гражданского законодательства (не приходится говорить о равенстве прав бесправного собственника доли и монополиста агрохозяйства; права на «невостребованные» доли прекращаются без каких-либо компенсаций и зачастую это не соответствует воле их правообладателей – см. далее).

Столь же сложна история изменений возможностей лиц, ставших по итогам приватизации сельхозугодий , собственниками земельных долей, продать их или распорядиться ими иным образом.

ГЛАВА 4. АНАЛИЗ ИЗМЕНЕНИЙ ВОЗМОЖНОСТЕЙ СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ ПО РАСПОРЯЖЕНИЮ ИМИ

4.1. Государственная политика по отношению с земельным долям и их собственникам

То, как была осуществлена приватизация сельхозугодий , породило в постсоветском аграрном производстве и вообще – в жизни сельского населения глубинное противоречие, выражающееся в прямо противоположных основополагающих интересах двух ключевых субъектов этих процессов.

Во-первых, это граждане, которые как бы были бенефициарами реформы начала 1990- гг. – они на безвозмездной основе стали собственниками большей части сельхозугодий и теоретически при соответствующей организации и координации могли бы диктовать свои условия агрохозяйствам (а то и – государству). Но в действительности они оказались зависимы (на различных этапах реформы и последующих лет – в разной степени) от руководителей реорганизованных (зачастую – формально) агрохозяйств. Они не имели возможности самоорганизоваться или начать самостоятельно использовать свою частную земельную собственность. Их интересы получить некие блага от своего статуса собственника земли (за счет агрохозяйств или государства) вполне правомерны и обоснованы. Оптимальный вариант реализации указанных интересов – договорные отношения с хозяйством, из земель которого получены доли (арендные до 2003 г., доверительное управление в последующем), или продажа ему доли (ее внесение в его уставный капитал) на взаимовыгодных условиях.

Но более выгодной может оказаться передача земельных долей (образованного в счет них участка) другому хозяйству – соседнему, или совершенно новому, активно расширяющему свои земельные площади, в том числе путем скупки земельных участков и земельных долей. Это могут быть как крупнейшие трансрегиональные агрохолдинги, так и начинающие при помощи господдержки фермеры, подсобные хозяйства крупных промышленных предприятий

Процесс концентрации земель у таких крупнейших землевладельцев показан в табл. 12, где приведены их суммарные площадные характеристики 2016 г. и 2019 г. В ней приведены данные о десятке крупнейших с общей площадью угодий более 300 тыс. га. Как видно из таблицы, крупнейшим и наиболее агрессивным на земельном рынке сейчас является агропромышленный холдинг Мираторг (один из крупнейших в России производителей мяса), который начал заниматься активной скупкой земель, преимущественно в Брянской области, в 2008 г., а за 3 -летный период, приведенный в табл. 12, увеличил свои площади на 406 тыс. га (на 68,4%). Рост площадей крупнейшего в России сахаропроизводителя – Продимекса составил 102 тыс. га (12,9%), регионального монополиста в Краснодарском крае «Агрокомплекс им. Н.И. Ткачева» – 193 тыс. га (42,3%), Русагро – 55 тыс. га (9,3%), Авангард–Агро – 81 тыс. га (21,9%). Некоторые хозяйства на указанный период сократили свои площади и выбыли из «десятки», но суммарно первая десятка таких агрохолдингов сейчас обладает 5754 тыс. га земель против 4910 тыс. га (рост на 844 тыс. га или на 17,2 %).

Во-вторых, это агрохозяйства, которые в ходе указанной реформы утратили права на приватизированные земли, но сохранили влияние на лиц, ставших собственниками этих земель (или даже власть над ними). Для этих хозяйств, в большинстве своем продолживших ведение сельскохозяйственного производства на переданных в собственность их работников землях, дальнейшее их использование является объективной потребностью (в этом же состоит также интерес всей сельскохозяйственной отрасли). Причем интерес агрохозяйств предполагает задачу минимум и задачу максимум. Первая заключается в сохранении возможности использовать эти земли и избежании риска, когда хозяйство взяло кредиты под активное использование этих земель, а они по решению собственников земельных долей перешли к другому хозяйству-конкуренту. Вторая же – «вернуть» с минимальными затратами эти земли в имущественный комплекс хозяйства (естественно – при наличии на то экономической целесообразности).

Таблица 12

Крупнейшие по используемым площадям агрохозяйства

(агрохолдинги) России, в тыс. га

Наименование агрохолдинга 2016 г. 2019 г.
Мираторг 594 1000
Продимекс 790 892
Русагро 594 649
Агрокомплекс им. Н.И. Ткачева 456 649
Эко-Нива н/д 524
Иволга – Холдинг 511 н/д
Холдинговая компания АК – Барс 505 н/д
Волго-Дон инвест н/д 452
Авангард – Агро 370 451
Волго-Дон инвест н/д 452
Степь н/д 412
Бто-Топ н/д 405
Росагро 400 н/д
Красный Восток – Агро 350 н/д
Черкизово 340 н/д
Доминант н/д 320

Поэтому уже более 25 лет имеются две вполне реалистичные альтернативы приоритетов (собственники долей – агрохозяйства) дальнейшего развития ситуации с земельными долями:

– решение проблемы с упором на ее социальные аспекты, на интересы граждан-собственников долей. Это вариант при котором доли будут существовать еще долго, причем, как полноценный компонент в системы аграрно-земельных отношений (для того, чтобы окончательно легализовать этот вариант статус долей надо было трансформировать под требования норм частного права о долевой собственности, и такие наработки в конце «нулевых» годов велись, например, при подготовке предложений по реформированию гражданского законодательства[333]). Мало того в 1990-х гг. этот вариант не просто имел приоритет, но и применялся на практике – в то время собственники долей могли получать дополнительные доходы, например, при сдаче их в аренду. Например, в Саратовской области к концу 1990-х гг. арендные доходы собственника доли составляли в год от 700 до 5 тыс. руб. – в зависимости от того, насколько эффективным было агрохозяйство-арендатор[334]. И такое соотношение приоритетов тогда было логичным. Ведь, как указывал один из идеологов и организаторов земельных новаций 1990-х гг. П.Ф.Лойко, – вся модель осуществленных тогда земельных преобразований изначально исходила из принципа социальной справедливости для селян[335]. На такую же социальную направленность отечественной земельной реформы 1990-х гг. (в отличие от англо-американской цивилистической модели освоения необжитых земель) указывает и Г.А.Мисник[336];

-экономический (агропроизводственный) вариант, то есть земельные доли – это временный инструмент, примененный в условиях реорганизации сельскохозяйственного производства. А поскольку эта реорганизация завершена то и этот институт должен быть ликвидирован. Как это сделать – другой вопрос: 1) постепенно, через ограничение возможностей дольщиков, или 2) единовременно (установив срок, после которого доли которые не внесены в уставные капиталы, не выделены на местности в участки или иным образом не изменившие своей природы, утрачивают свою силу[337]). Этот вариант, конечно же, соответствует интересам агрохозяйств.

Позицию государства по отношению к приоритетности этих вариантов или их сочетанию всегда было непросто вырабатывать, и она несколько раз менялась.

Так сразу при образовании земельных долей в 1991-1992 гг., как отмечено выше, большинство разработчиков правил приватизации земли считали эти доли чем-то типа приватизационных чеков «ваучерной» приватизации. По их расчетам, все эти доли за короткий срок должны были оказаться у наиболее инициативных дольщиков – «эффективных собственников», те выделили бы их в участки, после чего земельные доли если и сохранятся, то в весьма небольшом количестве (главным образом, – у неактивных пенсионеров, которые во «вторую волну» передадут их «эффективным» собственникам – типа нынешнего Мираторга).

Однако же, в нормативных актах, регламентировавших наделение долями, ничего об их ограниченном по времени характере не говорилось. Впрочем, как отмечено выше, в них вообще было много противоречий и путаницы даже в терминологии. И вообще идеология государства по отношению к земельным долям тогда выражалась, главным образом в том, чтобы все было «поскорее» (раздача земель частным лицам, вовлечение их в рыночный оборот, реорганизация агрохозяйств), это же было свойственно и приватизации другого имущества – шла активная наработка правовой базы[338] – было не до юридико-технических тонкостей типа срока действия связанных с проводимыми реформами правил (да и сразу определить их временные параметры было непросто). Как отметили В.Я.Узун и Н.И.Шагайда, механизм первоначального распределения земли, конечно важен, «но еще важнее – возможность оборота, правила перехода земли и других ресурсов от менее эффективных к более эффективным пользователям» [339].

Более-менее выраженная позиция в части соотношения интересов собственников долей и агрохозяйств была сформирована к середине 1990-х гг. (указы № 1767 и № 337, постановление № 96). В них был сделан выбор скорее социального варианта. Кроме прочего максимальные возможности собственников долей совершать с ними различные сделки соответствовали этому «поскорее» – их результатом предполагалась концентрация сначала долей, а затем и выделенных в счет них участков у реорганизованных и вновь образованных хозяйств или отдельных граждан. Но при этом следует признать, что даже при такой (социальной) приоритетности и при том, что формально выгодоприобретателями от приватизации земли были работники агрохозяйств – они получили в собственность большую часть земель, ранее закрепленных за этими хозяйствами. Однако на практике это не принесло им сколь-либо существенных выгод от статуса собственника. Косвенно же, наоборот, приватизация сельхозугодий лишь привела к ухудшению их положения. Ведь из-за того, что земля перешла в долевую собственность, у агрохозяйств возник ряд затруднений. При этом граждане-собственники долей продолжали работать в этих агрохозяйствах (или там работали их родственники), то есть они зависели от них. Кроме того, этот выбор не был должным образом обозначен как окончательный (или даже как основной для какого-то этапа), поскольку тогда отсутствовал (не удалось принять) необходимый закон, который закрепил бы это. Поэтому политика в аграрно-земельной сфере опиралась лишь на подзаконные акты, которые, как отмечено выше, часто носили лишь рекомендательный характер.

Положения изначальной редакции Закона об обороте сельхозземель, с одной стороны, продолжали реализацию прежнего социального варианта (при принятии этого Закона для исполнительной власти, актами которой он был выбран, сложной задачей было хотя бы просто его «провести» через Государственную Думу). Так, единственным урезанием прав граждан-собственников долей, ставящих их в менее выгодное положение, был запрет передавать доли в аренду. С другой стороны, посредством наделения региональных властей преимущественным правом покупки долей государство, конечно же, намеревалось выступать регулятором рынка земельных долей в интересах агрохозяйств. А попытка «вписать» общую долевую собственность на приватизированные при реформировании агрохозяйств сельхозугодья в общие правила гражданского права, не влияя на ранее сложившийся баланс интересов этих хозяйств и граждан-собственников долей, тем не менее, усложняла реализацию прав и тем, и другим.

Тогда как Поправки-2005 означали изменение государственного выбора с социального на агропроизводственный вариант. Это выразилось в весьма существенном ограничении прав граждан-собственников долей по распоряжению ими, а также в передаче от государства к агрохозяйствам права их преимущественной покупки. Причем, последнее еще и изменило суть этого права – в 2002-2005 гг. это был инструмент государственного регулирования, защиты прав участников соответствующих отношений, теперь же – это обеспечение интересов агрохозяйств, как хозяйствующих субъектов. У граждан же, фактически, остались лишь две возможности: либо отдать свою долю «своему» агрохозяйству (или такому же КФХ), ставшему абсолютным монополистом, из-за чего «справедливость» и эквивалентный характер такой передачи сомнительны; либо выделить свою долю в участок, но тогда было трудно реализуемо и не оправдано экономически (затраты на такой выдел зачастую были выше потенциального дохода от последующей сделки с участком). Даже подарить долю своим ближайшим родственникам больше было нельзя – только завещать.

Также Поправками-2005. были отстранены от сделок с долями муниципалитеты, которые могли хоть как-то конкурировать с монопольным положением агрохозяйств (и это при том, что в ряде субъектов Российской Федерации согласно их региональным законам, именно муниципалитеты обладали правом преимущественной покупки земельных долей).

Произошедшее изменение возможностей собственников долей по распоряжению ими обобщено в табл. 13 и схематически показано на рис. 12, где земельные доли сопоставлены с долями на иное имущество (регулируемыми правилами гражданского законодательства). Возможность совершить то или иную сделку показана стрелками, пунктирный характер которых (начиная с 2005 г.) означает их особые условия – приобрести долю могут только другие сособственники общего участка или агрохозяйство (КФХ), уже использующее приходящуюся на эти доли землю.

Завершили же окончательный выбор государством (федеральным законодателем) агропроизводственного варианта Поправки-2010, когда невозможность передачи земельной доли третьему лицу, была дополнена механизмом безвозмездной принудительной передачи невостребованных долей от граждан их собственников к муниципалитетам.

РисРис. 12. Изменение возможностей собственников

долей по распоряжению ими

Таблица 13

Изменение возможностей собственников земельных долей совершать с ними сделки

Нормативный правовой акт, год его издания Сделки с земельными долями и их дополнительные условия (при наличии последних)*
Продажа доли Дарение доли Передача доли по наследству Аренда доли Залог доли Мена доли на имущественный пай (объединение) Взнос доли (внесение) в уставные капиталы Передача доли доверительное управление Выделение доли в участок
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
постановление № 86 (1991) Да (агрохозяйству или его работникам) Нет Нет Нет Нет Да (только объединение) Да Нет Да (для создания КФХ и некоторых иных целей)
постановление № 708 (1992) Да (только другим сособственникам) Нет Да Да (только другим сособственникам) Нет Да Да Нет Да (только для создания КФХ)
Указ № 1767 (1993) Да Нет Да Нет Нет Да (обмен) Нет Нет Да (для создания КФХ расширения участка под ЛПХ или ИЖС; для последующей передачи в аренду или залог)

Продолжение таблицы 13

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
постановление № 96 (1995) Да Нет Да Да Да Да (обмен) Да (долю или право пользования ею) Нет Да
Закон об обороте сельхозземель (изначальная редакция, 2002) Да Да Да Нет Да** Да (обмен) Да Да Да***
Закон об обороте сельхозземель (редакция 2005) Да (только другому сособственнику либо агрохозяйству (или КФХ) уже использующему общий участок) Да (только другому сособственнику либо агрохозяйству (или КФХ) уже использующему общий участок) Да Нет Нет Нет Да (только агрохозяйства уже использующего общий участок) Да (только другому сособственнику либо агрохозяйству (или КФХ) уже использующему общий участок) Да

* некоторые виды прав не указаны, например, по Указу № 1767 собственнику доли полагалась компенсация ее стоимостного выражения, если произойдет выкуп общего участка, а также причиненных этим убытков;

**  Как это осуществлять в изначальной редакции Закон об обороте сельхозземель не говорилось. При этом его ст. 7 о залоге земельных участков содержала отсылку к Федеральному закону от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[340], который залог земельных долей не предусматривал;

*** В период 2003-2005 гг. выдел был ограничен целями создания и расширения КФХ или ЛПХ, а также последующей для сдачи участка в аренду.

В то же время Поправки-2010 нельзя оценить как однозначно «проагорохозяйсвтеный» вариант. Дело в том, что к 2010 г. агрохозяйства уже более 15 лет как использовали соответствующие невостребованным долям земли (открыто и непрерывно владели ими) и вполне могли бы попытаться в судебном порядке признать их своей собственностью в силу приобретательной давности – по правилам ст. 234 ГК РФ. Теперь же это стало невозможно.

Также следует отметить, что важным фактором, оказавшим влияние на развитие ситуации с земельными долями по социальному или агропроизводственному варианту стало изменение порядка регистрации прав собственников земельных долей. Так, если до 1998 г. (до вступления в силу Закона о госрегистрации прав[341]) документы, удостоверяющие их права, выдавались органами Роскомзема (которые проводил значительную организационную, разъяснительную и даже – агитационную работу в этом отношении). Принятие же этого закона (который в изначальной и многих последующих редакциях вообще ничего не говорил о регистрации прав на земельные доли и ее особенностях – как будто их не было) привело к тому, что созданные согласно нему учреждения юстиции такими долями не занимались. А ведь уже с того времени именно осуществление такой регистрации стало единственным доказательством того, что соответствующее право существует[342]. Фактически государство в лице названных учреждений перестало воспринимать земельные доли как итог массовой приватизации сельхозугодий . И это при том, что территориальные органы Роскомзема к моменту, когда регистрация прав на землю перешла от них к учреждениям юстиции, обеспечили выдачу свидетельств на право собственности на земельные доли (к 1998 г. их имели 92,6% наделенных долями лиц, см. также приведенные выше рис. 9, на котором наглядно выражено акцентирование работы органов Роскомзема на сегменте земельных долей). Именно поэтому еще в 1998 г., сразу после принятия Закона о госрегистрации прав, критикуя передачу указанной функции от Роскомзема к учреждениям юстиции нами было отмечено, что наиболее «болезненным» это будет для собственников земельных долей (для защиты их прав), и что «работа по завершению регистрации прав на землю собственников земельных долей (паев) и последующих сделок, призванных упорядочить правовой режим использования земель сельхозназначения, должна быть проведена не вновь создаваемыми учреждениям юстиции, а органами, которые способны обеспечить не только соблюдение необходимой процедуры, но и реализацию государственной политики в области реформирования земельных отношений на селе»[343]. Позднее на это же указала Н.И.Шагайда: «в начале реформы для оборота таких участков были созданы специальные нормы: оборот участков осуществлялся через консолидацию долей в праве на них у пользователей с последующим выделением участков. С 1998 г. наблюдается тенденция унификации норм, применяемых к любым участкам»[344].

Таким образом, отражавшие аграрно-земельную политику государства изменения законодательно закрепленных прав собственников земельных долей можно охарактеризовать следующим образом:

-при образовании земельных долей и весь последующий период был приоритет текущих задач над стратегическими целями;

-для того, чтобы решать эти текущие задачи широко применялся законодательный механизм (причем, принимаемые нормы не содержали без каких-либо оговорок по срокам действия вводимых ими прав и процедур, хотя многие их разработчики это подразумевали);

-сами принимаемые решения, носившие пролонгированный характер в силу их нормативности, не основывались на анализе обстоятельств их принятия и их последствий («ведение механизмов, не учитывающих реалии» – Н.И.Шагайда[345]) и были весьма непоследовательны. Причем, это относится как к сравнительно «незначительным» вопросам (например, к расширению круга лиц, становившихся собственниками), так и к глобальным – что такое земельные доли, и что с ними делать в перспективе;

-при подготовке таких решений игнорировались экономические, правовые и социальные реалии (так, был ничем не обоснован всячески стимулируемый выдел каждой отдельно взятой доли – фактически – парцелляризации сельскохозяйственного землепользования; решение же распространить на земельные доли действие норм гражданского законодательства при принятии Закона об обороте сельхозземель не учитывало ни правовой природы долей, ни наиболее распространенной тогда на практике структуры сделок с ними – преобладала аренда, которая оказалась запрещенной этим Законом; учитывая опасения практиков-аграриев вступление в силу его нормы об «автоматическом» применении к заключенным до его принятия арендным соглашениям правил о доверительном управлении имуществом все «нулевые» годы откладывалось, а в 2010 г. было исключено из него; после принятия Поправок-2005 оказались ущемлены интересы широкого слоя собственников долей).

Естественно, что реализация прав, возникших по неоднозначным правилам, осуществлявшихся в условиях перманентно менявшейся нормативной базы и не подтвержденных государственной регистрацией в учреждениях юстиции (при том, что права на земельные участки ими подтверждались), была сопряжена с многочисленными нарушениями.

4.2. Обзор наиболее распространенных нарушений требований законодательства о земельных долях и прав граждан – их собственников (на примере обращений из Краснодарского края)

Выявление нарушений прав граждан в период проведения аграрной реформы 1990-х гг. при наделении их земельными долями и имущественными паями происходит до настоящего времени. Такие нарушения происходили как со стороны должностных лиц агрохозяйств, уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, так и со стороны правоохранительных органов, судов, а также лиц, выполнявших землеустроительные (с 2008 г. – кадастровые) работы.

В качестве примеров типичных нарушений можно привести:

-неправомерную невыдачу гражданам правоустанавливающих документов (свидетельств) на земельные доли;

-запрет со стороны внутрихозяйственных комиссий по распределению земельных долей выдела в их счет земельных участков;

-присвоение земельным долям отдельных собственников, не получивших соответствующих свидетельств, статуса невостребованных, в счет которых затем были выделены земельные участки, переданные местными администрациями в фонды перераспределения земель. Из этих фондов такие участки, как правило, передавались впоследствии в аренду вновь образованным агрохозяйствам, а сами граждане собственники земельных долей при этом ни земли ни компенсации за нее так и не получили;

-отсутствие оформленных должным образом документов по приватизации земель агрохозяйств и последующему распоряжению ими (например, при внесении в уставные капиталы). В частности, отсутствие подписи председателя общего собрания и печати соответствующего агрохозяйства на последней странице списка собственников земельных долей. В дальнейшем это вызвало затруднения при доказательстве прав на земельную долю;

-банкротство агрохозяйств, в уставный капитал которых доли внесены, и т.п.

Граждане – собственники земельных долей, полагающие, что их права нарушены, обращаются в различные инстанции, в том числе в суды. Регионом, которому свойственна наибольшая острота этих проблем, является Краснодарский край.

В данном разделе обобщены по указанному региону случаи споров в отношении земельных долей (нарушения прав их собственников)[346]. При этом они сгруппированы следующим образом.

1. Споры по поводу применения особых правил приватизации земель

Так, осенью 1992 г. трудовой коллектив совхоза «Архипо-Осиповский» своим решением сформировал коллективно-долевую собственность на угодья совхоза (были образованы земельные доли), которое утвердил Геленджикский Совет народных депутатов. Но каких-либо свидетельств на земельные доли (паи) тогда работникам совхоза выдано не было.

Спустя почти 20 лет этот вопрос стал предметом рассмотрения арбитражного суда Краснодарского края (дело № А32-2485/2010), который своим решением от 28 мая 2010 г. отказал в удовлетворении иска одного из работников совхоза к администрации Геленджика и краевому Департаменту имущества о понуждении их выдать документы, подтверждающие его право долевой собственности на часть земельного участка совхоза. Суд пришел к выводу, что это хозяйство приватизировалось по «особым условиям», соответственно, члены его трудового коллектива право на получение земельной дои (пая) не имели. При этом судом было установлено, что: 1) администрация г. Геленджик не принимала никаких решений о передаче земли в общую собственность работников этого совхоза; 2) его работники (трудовой коллектив) не обращались в местную администрацию с заявлением на предоставление им земли в собственность с приложением списка лиц (что предусмотрено п. 9 постановления № 708), соответственно, это привело к невыделению им земельных долей; 3) истец не реализовал право на получение доли в праве собственности на земельный участок совхоза, а законодательство, действовавшее на момент рассмотрения его иска, уже не предусматривало предоставления права на земельную долю по прежним правилам.

Другой случай – совхоз «Калниболотский» (Новопокровский район) был создан в 1934 г. как государственный лесопитомник с последующим перепрофилированием в плодосовхоз Краснодарского треста плодопитомнических совхозов. Он находился в ведомственном подчинении объединения «Кубаньплодпром», которое по согласованию с местной администрацией установило его специализацию. По состоянию на начало реорганизации агрохозяйств (январь 1992 г.) площадь используемых совхозом сельхозугодий была 1960 га, на постоянной основе в нем работало 539 человек, между которыми и предполагалось распределить эти земли (по 3,6 га на каждого).

В июне 1992 г. вместо приведения статуса хозяйства в соответствие с действовавшим тогда законодательством администрация Новопокровского района реорганизовала этот совхоз в плодопитомнический совхоз «Калниболотский», в котором никто из работников не получил ни земельных долей, ни имущественных паев.

В ноябре 2004 г. решением арбитражного суда плодосовхоз «Калниболотский» был признан банкротом, и его основные средства производства переданы в счет долга по договорам производственному сельскохозяйственному кооперативу «Ленинский путь» (затем преобразованному в акционерное общество «Радуга»). Что касается земельного участка бывшего совхоза, то он был передан в фонд перераспределения Краснодарского края и на тот момент находился в аренде акционерного общества «Радуга (1831,7 га), еще 486,8 га арендовались индивидуальным предпринимателем.

Конечно, в данном случае общая долевая собственность на землю у работников совхоза не возникла, соответственно требовать компенсации ущерба как собственники земли, он не могут. Но вопрос о праве на компенсацию земельного и имущественного паев у бывших работников совхоза остался открытым.

Таким образом, незавершение либо непроведение агрохозяйством процедур бесплатной передачи земель (либо денежной оценки земельных долей при особых условиях приватизации) своим трудовым коллективам не позволяло включать в фонд перераспределения земли, находящиеся в собственности либо в пользовании таких хозяйств.

Распространенной причиной нарушения прав граждан в условиях применения особых правил приватизации земель стало ошибочное толкование региональными и местными органами, а также судами общей юрисдикции и арбитражными судами в Краснодарском крае положений постановления № 708, в частности п.п. 20-23 и 26 утвержденного им Положения, которые в «особых условиях», действительно запрещали смену специализации и выдел долей в натуре, но не лишали работников агрохозяйства прав на земельную долю и имущественный пай, в том числе на их компенсацию при выходе из хозяйства.

2. Споры по поводу действия администраций агрохозяйств и комиссий по приватизации земель

В марте 1992 г. колхоз им. Мичурина (Тихорецкий район) был реорганизован в акционерное общество «имени Мичурина» (далее – АОЗТ «имени Мичурина»). В июле того же года администрация Тихорецкого района издала постановление, согласно которому в коллективно-долевую собственность более чем 1,5 тыс. работников АОЗТ «имени Мичурина» были переданы 7564 га сельхозугодий (и них 7343 га – пашня).

В ноябре 1997 г. председатель внутрихозяйственной комиссии по реорганизации колхоза при выдаче свидетельств о праве на земельную долю принял решение не выделять земельные участки в натуре из-за несовершенства тогдашнего земельного законодательства, а также «отсутствия кадастровых номеров». А спустя 4 года (в мае 2001 г. – до принятия Закона об обороте сельхозземель и соответствующего краевого закона) администрация Тихорецкого района своим постановлением выделила из земель АОЗТ «имени Мичурина» земельные участки общей площадью 4615 га (как невостребованные земельные доли 137 их собственников), которые сначала были переданы в фонд перераспределения района, а затем – в аренду зарегистрированному в мае 2000 г. новому агрохозяйству – ООО «Агросоюз». В декабре 2001 г. постановлениями администрации Тихорецкого района земельные участки площадью 576 га и 229 га также были выделены (как невостребованные доли нескольких десятков лиц) и переданы в фонд перераспределения.

В результате члены колхоза им. Мичурина остались без земельных долей. Их обращение рассматривала районная прокуратура, которая сослалась на то, что они ранее не выражали письменных возражений против включения земельных участков, соответствующих их долям, в фонд перераспределения и не заявляли об этом на собраниях собственников. Между тем, такие заявления имелись, как и списки лиц, в собственность которых были переданы угодья, но по информации Тихорецкого архива, большая их часть уже не поддается прочтению ввиду ветхости этих документов.

3. Бездействие органов местной власти при приватизации земель

Совхоз «Октябрьский», расположенный в Выселковском районе, в октябре 1991 г. был реорганизован в кооперативное сельскохозяйственное предприятие «Прогресс» (далее – КСП «Прогресс»). В ноябре того же года решением собрания уполномоченных КСП «Прогресс» земельный участок совхоза площадью 6330 га был разделен между 589 членами хозяйства на равные земельные доли (при этом был утвержден список совладельцев коллективно-долевой собственности) и соответствующие документы были направлены на утверждение в местную администрацию (к 2009 г. список совладельцев с копиями учредительных документов, протоколов собраний были сданы в муниципальное бюджетное учреждение МБУ «Архив Выселковского района»).

В феврале 1996 г. решением собрания уполномоченных лиц КСП «Прогресс» было реорганизовано путем присоединения к акционерному обществу «Агрокомплекс», которому впоследствии передан в постоянное (бессрочное) пользование и весь земельный участок бывшего совхоза площадью 6472 га. В феврале 2009 г. этот участок был переоформлен в собственность акционерного общества «Агрокомплекс». В результате никто из 589 бывших членов КСП «Прогресс» земельных долей не получил. Хотя указанным лицам по их запросам выдавались архивные выписки из данного списка – впоследствии выяснилось, что на его последней странице не подписей ни председателя общего собрания, ни ответственных лиц КСП «Прогресс», отсутствует также и печать предприятия. Сведений же о том, где находился этот список и последний лист протокола решения общего собрания собственников (которые были приняты местной администрацией, а впоследствии переданы на хранение в архив), не имеется, как и о том, утверждалось ли решение указанного собрания местной администраций?

4. Трудности землеустроительно-межевого и кадастрового характера при выделении собственникам земельных долей земельных участков в натуре, а также фактические отсутствие земель для этого даже при наличии фонда перераспределения

Члены семьи, состоявшей из 5 работников колхоза «Ленинский путь» (Тихорецкий район) по результатам приватизации земель хозяйства стали собственниками земельных долей площадью 27,6 га (одна доля 5,52 га). В 1994 г. им были выданы свидетельства о праве коллективно-долевой собственности на землю колхоза.

В 2002 г. это хозяйство было признано банкротом, а указанные лица вплоть до 2014 г. (дальнейшей информации нет) не могли выделить участок под КФХ из-за проблем его межевания на землях колхоза. Дело в том, что с учетом уже распределенных земель единственным вариантом было формирование 9 участков (размером от 0,3 га до 6,5 га) общей площадью в 21,5 га, что меньше площади земельных долей, положенных за счет земель данного хозяйства. Местная власть рекомендовала заявителям обратиться в краевую администрацию, поскольку не все бывшие колхозники выделили свои доли. Но в выделении единого участка из земель фонда перераспределения также отказано, поскольку выделение в натуре долей должно осуществляться исключительно из земель соответствующего хозяйства.

Данный вопрос рассматривался в 2010 г. Тихорецким районным судом, который отказал признать за указанными лицами права собственности на земельный участок из земель фонда перераспределения (это решение районного суда оспаривалось, но было оставлено без изменения, в том числе и Верховным Судом).

5. Лишение права на получение земельной доли работника агрохозяйства, проживавшего на период приватизации за пределами его территории

Постановлением администрации Выселковского района от 7 августа 2002 г. № 572 «О перераспределении земель, находящихся в пользовании кооперативного сельскохозяйственного предприятия «Крупское» (далее – КСП «Крупское» ) в общедолевую собственность 865 его членов было бесплатно передано 4.325 га земли и утвержден список собственников земельных долей. Но в этот список не включены около 80 его работников, которые в то время проживали на территории соседних хозяйств в Выселковском и Тихорецком районах. Между тем, ни Указ № 323, ни постановление № 708 не устанавливали обязательность проживания работников колхозов и совхозов на их территории как условие получения земельных долей.

6. Утрата земельных прав в результате банкротства или реорганизации агрохозяйства, а также при свершении сделок с землей агрохозяйства

Совхоз «Тихорецкий» (Тихорецкий район) в июне 1992 г. был реорганизован в товарищество Тихорецкое» (далее – ТОО «Тихорецкое»), в имущество которого вошли вклады работников совхоза, наделенных в январе того же года земельными долями и имущественными паями. В августе 1992 г. администрация Тихорецкого района закрепила за 2314 членами ТОО «Тихорецкое» на праве коллективно-долевой собственности 12,7 тыс. га сельхозугодий . В декабре 1996 г. решением общего собрания ТОО «Тихорецкое» были определены имущественные паи членов товарищества в размерах, указанных в выданных в феврале 1997 г. свидетельствах. В июне 1997 г. общим собранием ТОО «Тихорецкое» принято решение об его ликвидации в связи с убыточностью производства, утвержденное местной администрацией.

В декабре 1997 г. администрацией Тихорецкого района земля бывшего ТОО «Тихорецкое была передана другим хозяйствам: 4870,18 га – ТОО «Нива», 6718,79 га – ООО «Зеленое» и 1026,23 га – ООО «Спектр». Одновременным бывшие члены ТОО «Тихорецкое» оказались включенными в состав участников этих юридических лиц. Тогда как никакое иное имущество от ТОО «Тихорецкое» этим хозяйствам не передавалось. Но после завершения ликвидационных процедур члены ТОО «Тихорецкое» права на земельные доли и имущественные паи не получили (передачи их не было). В 2004 г. и 2005 г. ООО «Спектр» и ООО «Зеленое» ликвидированы, а правопреемником ТОО «Нива» стала ЗАО «Нива». При этом бывшим членам колхоза не были выданы документы на их имущественные паи (свидетельства на земельные паи они получили ранее). При этом многие лица, работавшие сначала в совхозе «Тихорецкий», а затем – в ТОО «Нива» (в порядке перевода при реорганизации), и даже числившиеся в списках работников последнего не получили ни земельных долей, ни имущественных паев.

Другой случай – совхоз «Михайловский перевал» (г. Геленджик). В январе 1993 г. решением общего собрания трудового коллектива этот совхоз был реорганизован в АОЗТ агрофирма «Михайловский перевал», 1377 его работников стали собственниками земельных долей по 1,13 га, что зарегистрировано постановлением главы администрации г. Геленджик.

В 1995-1996 гг. в связи со сложной финансовой ситуацией АОЗТ агрофирма «Михайловский перевал» присоединилось к подсобному хозяйству «Сургутгазпрома», в связи с чем постановлением администрации г. Геленджик от 1 марта 1996 г. № 346 все земли этого АОЗТ были переданы АО «Сургутгазпром».

Но в 1998 г. решением Геленджикского городского суда это постановление было признано недействительным, а АОЗТ агрофирма «Михайловский перевал» восстановлена в реестре юридических лиц. При этом вместо передачи земель площадью 1783 га (из них 1113 га сельхозугодья) от АО «Суругтгазпром» обратно в собственность ЗАО «Агрофирма «Михайловский перевал», постановлением главы г.Геленджик от 10 мая 2000 г. № 539 эти земли были включены в фонд перераспределения, а затем постановлением главы администрации Краснодарского края от 15 июля 2002 г. № 764 земельный участок из этого фонда общей площадью 1734 га (из них 1169 га сельхозугодья) был предоставлен в аренду сроком на 25 лет созданному в 2001 г. новому агрохозяйству – ОАО «Агропромышленная компания «Михайловский перевал».

Таким образом, практически все собственники долей в совхозе «Михайловский перевал» землю не получили (и хотя суды признали за отдельными бывшими колхозниками, ставшими акционерами сменившего это хозяйство АОЗТ «Агрофирма «Михайловский перевал» право собственности на эти доли, свидетельства им так и не были выданы).

7. Утрата земельных прав в результате подделки учредительных документов

Осенью 1993 г. общим собранием работников винсовхоза «Малая земля» (г.Новороссийск) он был реорганизован в Акционерное общество Агрофирма «Мысхако» (далее – АОЗТ «Агрофирма «Мысхако»). Согласно п. 9.2. Устава данного общества вкладом каждого его учредителя были земельная доля и имущественный пай, полученные в результате реорганизации совхоза. После утверждения устава и учредительного договора администрацией г.Новороссийск они были направлены на утверждение в Комитет по управлению государственным имуществом администрации Краснодарского края, который отказался их утверждать в связи с нарушениями действовавшего тогда законодательства и не выделением государственной доли в имуществе АОЗТ «Агрофирма «Мысхако».

Учитывая, что право долю возникает лишь с момента принятия местной администрацией соответствующего решения, а к сентябрю 1993 г. таких решений не были, работники совхоза в то время просто не могли передавать свои доли в уставный капитал этого общества – вся земля хозяйства тогда еще была в государственной собственности. Но в сентябре 1994 г. администрацией г. Новороссийск земельные участки бывшего винсовхоза «Малая земля» общей площадью 1.125 га были закреплены в коллективно-долевую собственность АОЗТ агрофирма «Мысхако», в мае 1995 г. ей же разделены между акционерами-учредителями по 1,52 га каждому. К 1996 г. всем работникам АОЗТ агрофирма «Мысхако» были выданы свидетельства на право собственности на землю, которые не были признаны недействительными, не были погашены и не содержали сведений о переходе права на земельные участки другим лицам.

В 1997 г. АОЗТ «Агрофирма «Мысхако изменила свою организационно-правовую форму – в одноименное ЗАО; при этом понадобились списки учредителей нового ЗАО, а так как времени на сбор подписей не хватило, то часть подписей была подделана (в 2003 г. по факту завладения обманным путем руководством этой агрофирмы его акций даже было возбуждено уголовное дело № 373530, но впоследствии оно было прекращено – как и дело № 450932 по факту завладения земельным участком площадью 868 га путем его регистрации в собственность ЗАО «Агрофирма «Мысхако»).

В 1999 г. актом оценки было подтверждено, что земля, которая находится в коллективно-долевой собственности акционеров АОЗТ, на балансе АОЗТ не состоил.

Поскольку ни в 1993 г., ни позднее устав АОЗТ агрофирма «Мысхако» так и не был утвержден в установленном порядке, то юридически такого АОЗТ как бы и не существовало, поэтому в новом Уставе (ЗАО «Агрофирма «Мысхако») от 9 сентября 1999 г. было указано, что: 1) оно является правопреемником винсовхоза «Малая земля», 2) оно отвечает по всем его обязательствам; 3) земля находится в общедолевой собственности акционеров общества, а не самого общества (п. 13.4. Устава). Следовательно, земельные доли многих акционеров (возможно, что всех акционеров – 473 человек), на которые имелись подтверждающие свидетельства на право собственности на землю, не были внесены в уставный капитал общества (заявления граждан о передаче долей в индивидуальном порядке с приложением свидетельств, также отсутствовали).

Следует отметить, что имелось несколько редакций устава. И только по одной из них ЗАО было правопреемником винсовхоза «Малая земля» (это подтверждалось такими документами как протокол собрания, планом реорганизации хозяйства, его учредительный договор, заявка на его регистрацию после реорганизации). Но так как его уставный капитал удалось сформировать только в 1999 г. и акционеры-пайщики никак не могли в 1993 г. вложить свои земельные доли в уставный капитал. Но согласно другой редакции, более выгодной администрации предприятия, ЗАО «Агрофирма «Мысхако» является правопреемником по отношению к АОЗТ «Агрофирма «Мысхако», а согласно ее неутвержденному уставу 1993 г. акционеры – пайщики вложили в его уставный капитал все свои земельные доли и имущественные паи. То есть ЗАО «Агрофирма «Мысхако» стала собственником земли.

На основании этого ЗАО «Агрофирма «Мысхако» предприняла действия по регистрации его права собственности на эти земли (участок площадью 868 га), краевая регистрационная палата отказала в этом, и дальше разбирались суды. Сначала Арбитражный суд Краснодарского края решением от 24 декабря 2002 г. удовлетворил иск ЗАО «Агрофирма «Мысхако» к регистрационной палате и постановил зарегистрировать за ним право собственности на данный участок. Но Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа 10 июня 2003 г. отменил это решение, но постановил зарегистрировать право собственности ЗАО «Агрофирма «Мысхако» на этот участок как правопреемника арендного винсовхоза «Малая земля». В конце 2005 г. было зарегистрировано право собственности ЗАО «Агрофирма «Мысхако» на участок площадью 868 га.

8. Лишение права на получение земельной доли и имущественного пая социальных работников в агрохозяйствах, где процедуры приватизации земли не были завершены к вступлению в силу постановления № 708

В признании права на земельную долю и имущественный пай было отказано местными органами власти работникам социальных учреждений Павловского района (школы №№ 33 и 37 ст. Алексеевская, детский сад, хлебопекарня и др.), по причине:

– отсутствия решения об этом трудового коллектива агрохозяйства до 4 сентября 1992 г. (по нормам постановления № 86),

– того, что полномочия по принятию решения об этом были только у местной администрации, а не у трудовых коллективов сельхозпредприятий (после вышеназванной даты, когда указанные категории лиц императивно были указаны в постановлении № 708).

Такая же ситуация была у социальных работников Тихорецкого района. Но там их коллективы агрохозяйств приняли решения о реорганизации и приватизации до 4 сентября 1992 г., а обратной силы постановление № 708 не имело, соответственно, если трудовой коллектив до этого уже принял такое решение, то оно являлось действительным[347] и вопросы наделения земельными долями указанной категории лиц, после этой даты, действительно стали решаться только местными администрациями.

9. Наделение земельными долями граждан, заведомо не имевшим на них право, в том числе, путем подлога документов

Так, прокуратурой Краснодарского края в 2003 г. было установлено нарушение прав акционеров акционерного общества «Кисляковское» (ранее – сельскохозяйственный производственный кооператив СПК «Кисляковское», бывший совхоз им. Ленина) в результате того, что более 30 человек, которые не работали в этом колхозе в момент его реорганизации (т.е. они и не имели права получить долей) были наделены долями (всего были проверены более 150 лиц, в отношении которых имелись сомнения в законности получения ими в собственность земельных долей). Одновременно были выявлены факты неполучения свидетельств 552 работниками, имевшими на то право (суммарная площадь их долей – 3142 га).

10. Пересмотр ранее принятых решений о приватизации земли

В 1991 г. в совхозе «Мирный» (г. Тихорецк, особые условия приватизации) были составлены и утверждены местной администрацией списки собственников земельных долей, а затем – выданы гражданам соответствующие свидетельства. В марте 1992 г. совхоз был преобразован в акционерное общество «Мирное» (далее – АОЗТ «Мирное»). В апреле 1997 г. постановлением главы г. Тихорецк 462 членам АОЗТ «Мирное» было предоставлено 1095 га сельхозугодий , но без права выделения земельных долей в натуре (так как в АОЗТ «Мирное» действовали особые условия приватизации). Еще 575 га земель было оставлено в постоянном (бессрочном) пользовании АОЗТ «Мирное».

В ноябре 1997 г. и в мае 1999 г. утверждены списки собственников земельных долей АОЗТ «Мирное» и преобразованное в ЗАО «Мирное»: а) не получивших земельную долю; б) нештатных работников, не работавших в хозяйстве, но получивших земельную долю; в) иногородних рабочих, получивших земельную долю. При этом местной администрацией были пересмотрены ранее принятые решения (списки) и утверждены новые решения о выделе долей другим лицам (хотя изменять списки они не могли, как в силу пп. 8 п. 1 постановления 708, так и исходя из того, что вся земля уже была приватизирована).

Таким образом, спектр прав по распоряжению долями несколько раз менялся, причем разнонаправленно. Например, выделение их на местности сначала допускалось только для ведения КФХ и некоторых других сельскохозяйственных видов деятельности – 1991-1992 гг.; затем – только для создания КФХ – 1992-1993 гг.; затем – также и для расширения участка под ЛПХ, ИЖС или же для последующей передачи его в аренду или залог – 1993-1995 гг.; на протяжении 1996-2003 гг. – в любых целях; в 2003-2005 г. – вновь только для создания и расширения КФХ, ЛПХ или для последующей для сдачи в аренду; а с 2005 – снова под любые цели.

Сами же эти права часто нарушались. В значительной мере это было усугублено прекращением регистрации прав на земельные доли учреждениями юстиции, созданными согласно Закону о госрегистрации прав 1997 г. Причем острота восприятия населением таких нарушений не снизилась – граждане по прежнему готовы отстаивать даже произошедшие 15-20 лет назад нарушения (хотя в отношении них давно истек срок исковой давности), еще более болезненной реакции следует ожидать от возможного нового нарушения или урезания их прав.

Рассмотрим это на примере правоприменительной практики судов Московской области в 2012 году.

Так, гражданин N обратился в суд с иском к открытому акционерному обществу (ТОО «Курсаково» – до реорганизации) о признании права собственности на земельную долю в порядке наследования. В обосновании своих требований истец указал, что является наследником по завещанию гражданки NN. В состав наследственной массы включена земельная доля, которая принадлежала гражданке NN на праве собственности, относящаяся к общей долевой собственности товарищества в период реорганизации совхозов и колхозов в 90-х годах. Суд первой инстанции в удовлетворении исковых требований гражданина N отказал[348].

В резолютивной части судебного решения установлено, что решением Комитета по управлению имуществом Московской области Администрации Московской области в сентябре 1993 г. совхоз «Курсаково» реорганизован в ТОО «Курсаково» в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». В этой связи был принят план приватизации совхоза «Курсаково» и протоколом общего собрания коллектива совхоза утвержден перечень лиц, наделяемых имущественными паями и земельными долями. В 1994 году был составлен и подписан учредительный договор о создании и деятельности нового товарищества. В соответствии с положениями учредительного договора товарищество создается за счет объединения имущественных паев и земельных долей. Каждому учредителю, внесшему полностью свой вклад в уставной фонд товарищества, выдается свидетельство, не относящееся к категории ценных. В 1995 году районной администрацией была определена площадь земель, бесплатно передаваемых в коллективно-долевую собственность постоянно работающим в сельском хозяйстве пенсионерам и работникам сферы обслуживания ТОО «Курсаково»[349].

В сентябре 1995 г. во исполнение постановления главы районной администрации выданы свидетельства на право коллективно-долевой собственности на землю членам товарищества согласно спискам, приложенным в проекте перераспределении земель. В этой связи гражданке NN выдано свидетельство на право собственности на землю в общей долевой собственности на землю товарищества. Из указанной в выданном свидетельстве информации следует, что земельная доля на местности не выделена, в связи с чем на неё распространяются ограничения и обременения в использовании земли для ТОО «Курсаково». Кроме того, в сентябре 1996 г. постановлением главы региональной администрации был установлен перечень сельскохозяйственных предприятий, производственная деятельность которых целесообразна как единое целое без выделения в натуре земельных долей и имущественных паев, к числу которых отнесено и ТОО «Курсаково»[350].

Таким образом, при разрешении споров по вопросам наследования земельных долей ключевым моментом для суда является возможность установить факт отнесения земельной доли в состав наследства с учетом нормативных правовых актов, действовавших в период проведения земельной реформы в аграрном секторе экономики. Как в вышеприведенном примере, где суд устанавливает факт распоряжения наследодателем своей земельной долей ещё при жизни путем внесения в уставный капитал товарищества в 1995 году, а также отсутствия выделения земельной доли на местности. Иными словами, в данном случае право собственности на земельную долю не могло быть частью наследственной массы.

К аналогичному решению пришел суд при рассмотрении иска о признании права собственности по праву наследования по закону на земельную долю в праве коллективно-долевой собственности[351].

Отдельной проблемой, обострившейся в результате земельной и аграрной реформ 1990-х гг., является криминализация земельной сферы, поскольку участились попытки незаконного присвоения земельных долей и образовалась коррумпированность механизма предоставления земли[352]. Эту проблему отмечали и члены Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет при Президенте Российской Федерации) по результатам выездного заседания в одном из регионов Южного федерального округа в декабре 2014 г., что свидетельствует о крайней актуальности данной проблемы, особенно для Краснодарского края[353]. Кроме того, принимая во внимание значительное количество поступивших в Совет при Президенте Российской Федерации обращений граждан по поводу незаконного отчуждения земель сельхозназначения и позицию членов Постоянной комиссии по гражданскому участию в противодействии коррупции и контролю за правоохранительными органами, следует отметить, что проблема криминализации земельной сферы приобрела системный характер с признаками рейдерства[354].

В рамках исследования правового режима земельных долей особое место занимает проблема невостребованных земельных долей[355]. Это касается земельных долей, собственник которых не известен или собственник которых не принял каких-либо действий по распоряжению ими («молчаливые дольщики»[356]). Однако необходимо отметить, что появление невостребованности земельных долей следовало ожидать. Особенно в условиях законодательной ограниченности распоряжения земельными долями – это было неизбежно.

В настоящее время в Правительстве Российской Федерации высказываются идеи[357] решить проблему невостребованных долей следующим образом. Предлагается до конца декабря 2024 года установить окончательный срок в отношении «молчаливых дольщиков» (или их наследников), в течение которых они должны оформить права на земельные доли в соответствии с действующим законодательством. Если по прошествии данного срока титульные владельцы не выполнили вышеуказанных действий, то со стороны муниципальных образований будет инициирована упрощенная процедура оформления права муниципальной собственности на такие земельные доли, то есть в порядке, который установлен гражданским законодательством в отношении бесхозяйного имущества. Далее, оформленные в муниципальную собственность земельные доли планируют вводить в оборот путем передачи земельных участков в аренду организациями или индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку.

Кроме того, процесс вовлечения в оборот невостребованных – как правило, неиспользуемых сегодня, земельных долей связан с реализацией необходимых мелиоративных работ, в связи с чем Правительством Российской Федерации планируется разработка целевых государственных мер поддержки[358].

Однако, представляется, что государственная поддержка также необходима и «молчаливым дольщикам» (или их наследникам) в оформлении прав на земельные доли в соответствии с действующим законодательством. Такая поддержка со стороны государства позволит справиться с проблемой невостребованных долей, прежде всего, в интересах собственников земельных долей.

Продолжая тематику возникших в ходе раздела сельхозугодий на земельные доли противоречий, необходимо отметить противостояние интересов граждан как собственников земельных долей на получение выгоды от земли в любом возможном (денежном или натуральном) виде, с одной стороны, и экономико-производственных интересов сельскохозяйственных организаций на дальнейшее использование земель без сокращения их площади, с другой стороны.

По прошествии нескольких лет были предложены разные варианты относительно решения вопроса о целесообразности существования земельных долей[359].

Первый вариант заключается в сохранении и правовом развитии земельных долей в рамках аграрного сектора как важной части рыночных земельных отношений. Иными словами, социальный подход, который в основном базируется на интересах собственников земельных долей.

Что касается второго варианта, то он предполагает ликвидацию самого института земельных долей[360], допускающую существенные ограничения прав собственников земельных долей, в том числе путем признания земельных долей невостребованными и их передаче муниципальным образованиям в судебном порядке, в пользу новых возможностей для сельскохозяйственных организаций (экономический подход).

Вместе с тем, представляется, что в настоящее время необходима разработка компромиссного социально-экономического подхода, учитывающего интересы как собственников земельных долей, так и сельскохозяйственных организаций. Реализация такого подхода должна исключить ликвидацию института земельных долей.

Актуальность разработки компромиссного социально-экономического подхода обусловлена, прежде всего, готовностью граждан бороться за свои права на земельные доли даже по прошествии многих лет. Проблематику утраты прав бывшими членами колхозов и совхозов на имущественные паи и земельные доли, распределенные в ходе реорганизации сельских хозяйств начала 1990-х годов, затрагивал Омбудсмен России в своем ежегодном докладе за 2016 год[361].

Так, к Омбудсмену России поступают многочисленные жалобы граждан, касающиеся нарушений законодательства, допущенных при проведении аграрной реформы. В частности они связаны с фактами неправомерного прекращению прав собственности бывших работников агрохозяйств на участки, использовавшиеся этими хозяйствами до реорганизации[362]. Данная проблематика вызвала значительный общественный резонанс в 2016 году в Краснодарском крае, в том числе в виде протестной акции «Марш трактористов, марш фермеров»[363].

По результатам анализа обращений по вышеуказанной тематике Омбудсменом России был проведен подробный анализ законодательства, действовавшего в период проведения аграрных и земельных преобразований начала 1990-х годов, а также актуальной судебной практики. Омбудсмен России указывает, что «основной целью реорганизации сельскохозяйственных предприятий являлась не передача земель сельхозназначения в собственность физических лиц, а обеспечение дальнейшего осуществления соответствующими предприятиями сельскохозяйственной деятельности в новых экономических условиях»[364]. Так, принимались «меры по предотвращению дробления имущества сельскохозяйственных предприятий и последующего его неэффективного использования, а также установлены ограничения, не только фактически предопределявшие сохранение коллективно-долевой формы собственности на земли сельскохозяйственных организаций, но и наполнявшие ее особым содержанием: собственником таких земель могло являться не любое произвольное объединение граждан, а именно трудовой коллектив сельхозпредприятия, осуществляющего производственную деятельность»[365].

Омбудсмен России обращал особое внимание на то, что «юридические тонкости каждого из этапов реорганизации при отсутствии квалифицированной юридической помощи вызывали у сельских жителей затруднения в оценке правовых последствий реорганизации сельскохозяйственных предприятий, в связи с чем зачастую в уставный капитал предприятия они передавали именно земельную долю, не учитывая, что добровольно прекращают свое право собственности на нее»[366].

Более того, «исходя из объективных и субъективных причин, не все трудовые коллективы смогли освоиться в новых для них экономических условиях, справиться со сложнейшей задачей эффективного управления предприятием и добиться его успешного функционирования со стабильным получением прибыли. Многие сельскохозяйственные организации вынуждены были прекратить свою деятельность ввиду банкротства»[367].

Таким образом, Омбудсмен России пришел к выводу о том, что в период реорганизации сельских хозяйств начала 1990-х годов «не все граждане сумели сориентироваться в действовавшем правовом регулировании, юридических тонкостях распоряжения принадлежащими им имущественными правами, понять суть происходящих в экономике страны изменений и с выгодой распорядиться открывшимися в тот период возможностями»[368]. Сделанный Омбудсменом России вывод весьма важен, а также указывает на сохраняющуюся необходимость выработки оптимальных правовых возможностей для решения вопросов нарушения прав собственников земельных долей.

Кроме Омбудсмена России, разработку механизма решения вопросов защиты нереализованных гражданами ранее признанных прав на земельные доли и имущественные паи осуществляли и члены Совета при Президенте Российской Федерации.

Так, в 2014 году по итогам выездного заседания, проведенного в Краснодарском крае, и правового анализа материалов свыше 20 региональных сельскохозяйственных предприятий о нарушении права граждан на получение земельных долей в ходе аграрной реформы начала 90-х годов, Постоянной комиссией по социальным правам Совета при Президенте Российской Федерации (далее – Комиссия) были выявлены следующие системные проблемы[369].

К первой выявленной проблеме[370] Комиссия отнесла бездействие трудовых коллективов в принятии решений о закреплении земли за работниками, в том числе в случае, когда было утверждено местной администрацией сформированное право коллективно-долевой собственности совхоза на земельные доли, однако свидетельства на них гражданам не выданы. В качестве решения данной проблемы, Комиссия указывает, что нарушенные права могут быть восстановлены посредством нового предоставления земельных участков либо денежной компенсацией всем первичным участникам приватизировавшегося совхоза, имеющим право на земельную долю и имущественный пай.

Что касается второй проблемы[371], то здесь Комиссией было отмечено бездействие местной администрации в принятии решений о передаче земли в общую собственность участников сельхозорганизации, в том числе вследствие нарушения ранее действовавших законов и ошибок в оформлении документов. К возможным решениям названной проблемы Комиссия относит необходимость выделения участков из земель бывшего совхоза, при невозможности – из земель фонда перераспределения либо предоставление денежной компенсации.

В качестве еще одной важной проблемы[372] Комиссия называет лишение права на получение земельной доли участников колхоза (совхоза), которые проживали на период приватизации за пределами его территории. Комиссия предлагает создать рабочие группы по определению актуального количества граждан, чьи права на земельную долю нарушены, а также рассмотреть вопрос о предоставлении таким гражданам земельных участков либо денежной компенсации в административном порядке.

Комиссия отдельно отмечает проблему предоставления земельных долей гражданам, заведомо не имевшим на них право, в том числе, путем подлога документов.

Так, Комиссия указывает, что из письма прокурора Краснодарского края от 21 июля 2003 г. следует, что было «установлено нарушение прав 552 из 3330 акционеров АО «Кисляковское» (ранее – СПК «Кисляковское», бывший совхоз им. Ленина). Проведенной проверкой 158 лиц, в отношении которых имелись сомнения в законности получения земельных долей в собственность, прокуратурой выявлено более 30 лиц, не работавших в колхозе на момент его реорганизации и не имевших право на получение указанных земельных долей в собственность. Несмотря на констатацию наличия состава преступления, предусмотренного ст. 172 УК РСФСР[373] (халатность), вопрос о привлечении к уголовной ответственности не ставился в связи с истечением предусмотренного ст. 78 УК РФ[374] срока давности привлечения к уголовной ответственности. Невозможность восстановления нарушенных прав в рамках уголовного процесса является системной проблемой фактически во всех подобных случаях»[375].

Приводя еще один характерный пример, Комиссия отмечает, что вероятный подлог «одной страницы устава ЗАО «Агрофирма «Мысхако» от 09.09.99 г. в гражданском деле № А32-18018/2003-57-97 Арбитражного суда Краснодарского края стала возможность утверждать, что акционеры – пайщики вложили свои земельные и имущественные паи в уставный капитал данного ЗАО. Чем были лишены законного права на земельные доли площадью по 1,52 га»[376]. В число вариантов решения выявленной проблемы Комиссия относит «установление приговором суда (а при его отсутствии – постановлением следственного органа) признаков состава преступления в действиях (бездействии) полномочных должностных лиц возможно использовать в качестве … вновь открывшегося обстоятельства для отмены судебных решений об отказе в удовлетворении исков граждан о своих правах на земельный и имущественный паи, а также о признании права собственности на земельный участок за хозяйством (п. 3 ч. 3 ст. 392 ГПК РФ[377] с учетом фактической тождественности при указанных обстоятельствах правовых последствий приговора суда и постановления следственного органа о невозможности уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям)»[378].

Комиссия также предлагает в случае пропуска срока исковой давности по каждому делу оценить вероятность «применения ст. 208 ГК РФ[379] о нераспространении исковой давности на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права. Кроме того, необходимо расширить основания обращения прокурора в суд с иском в защиту неопределенного круга лиц, включив в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ дела о защите нарушенных или оспариваемых «имущественных прав значительного числа лиц». Проработать вопрос о внесении аналогичных изменений в АПК РФ[380], например, по делам о банкротстве и др. (при необходимости)» [381].

Таким образом, Комиссия приходит к выводу о необходимости проведения комплексной аналитической работы по всем поступающим обращениям граждан о нарушении их прав на получение земельной доли и имущественного пая, в том числе при наличии совершенных сделок и (или) вступивших в законную силу судебных решений, а по результатам работы – принять меры по защите нарушенных прав.

Постольку тематика массового нарушения прав граждан на получение земельных долей и имущественных паев в ходе земельной и аграрной реформ начала 1990-х годов по-прежнему сохраняла актуальность, в 2017 году Советом при Президенте Российской Федерации было организовано специального совещание с экспертами и представителями профильных ведомств. Это совещание продолжило серию рабочих встреч участников Межведомственной рабочей группы по содействию в обеспечении прав земельных дольщиков, созданной в 2016 году[382]. Обсуждали выработанные предложения по разрешению ряда системных проблем в этой сфере.

Одно из ключевых предложений, заслуживающих поддержки, касается необходимости конкретизации категории «пострадавшие граждане». Определен подход, включающий установление критериев выявления пострадавших граждан, исчерпывающий перечень необходимых и достаточных документов, подтверждающих соответствующее право (а при их отсутствии – исследовать иные правовые способы доказывания имеющегося права), и общая методика выявления «доказательств нереализации указанными гражданами соответствующих прав (а именно: принятие ими необходимых действий по приобретению права на земельную долю или имущественный пай и отсутствию реализации указанных прав по независящим от граждан причинам)[383]».

Также был предложено отнести к пострадавшим таких граждан, у которых возникло право на получение в собственность земли на основании нормативных правовых актов первой половины 1990-х гг., и которые при этом:

– по независящим от них причинам не были наделены правом собственности на долю;

– были наделены таким правом (и имеются правоустанавливающие и правоподтверждающие документы), но оно затем было оспорено в суде агрохозяйством (при этом доказательная база внесения доли в уставный капитал отсутствовала);

– были наделены таким правом, но их была признана невостребованной, так как они не распорядились ей, – такие граждане на смогли этого сделать из-за плохого информационного обеспечения в ходе аграроно-земельного реформирования[384].

Участниками совещания было также сформулировано крайне важное предложение «проанализировать действующее законодательство в сфере приобретения и реализации права на земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности, и долей в праве на земельные участки из земель сельхозназначения, выявив наличие правовых препятствий для реализации прав собственников земельных долей. По результатам сделать вывод о необходимости поправок в законодательство либо разработке иных правовых мер обеспечения прав указанной категории граждан»[385].

Более того, отмечена еще одна оптимальная процедура как «проведение инвентаризации сельхозугодий (в первую очередь) и других земель сельхозназначения с целью изыскания земельных участков, которые могли бы быть предоставлены в качестве компенсации гражданам, необоснованно и с нарушением установленных законом процедур утратившим право собственности на земельную долю. Это особенно актуально для случаев, когда истек срок исковой давности оспаривания сделок и решений»[386]. Данное предложение абсолютно коррелирует с позицией Омбудсмена России, изложенной в ежегодном докладе, о том, что «в настоящее время изъятие спорных земельных участков у собственников, использующих их для сельхозпроизводства, с целью передачи третьим лицам, выражающим несогласие с конечными итогами приватизации, противоречит закрепленному ст. 35 Конституции Российской Федерации принципу охраны частной собственности»[387].

Бесспорно важная модель разрешения системных проблем, касающихся нарушения прав граждан на получение земельных долей и имущественных паев в ходе земельной и аграрной реформ начала 90-х годов, была предложена участниками рабочей группы. Так, «сочли целесообразным вовлечение в сельскохозяйственный оборот земель фонда перераспределения и неиспользуемых земель в субъектах Российской Федерации с возможностью их передачи в ведение специально созданной организации по типу «Земельного банка» с включением в число ее участников граждан, приобретших право на получение земельной доли и имущественного пая в ходе аграрной реформы в России начала 1990-х годов, но соответствующих земельных долей и имущественных паев не получивших, с правом на получение дохода от использования таких земель. Необходимо проработать бизнес-модель данной структуры и наличие организационных ресурсов, просчитать количество пострадавших граждан и детализировать понятийный аппарат»[388].

Следует отметить, что некоторые предложения, выработанные участниками Межведомственной рабочей группы по содействию в обеспечении прав земельных дольщиков были практически реализованы.

Так, например, в соответствии с поручением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от октября 2017 года, была инициирована инвентаризация земель на территории Краснодарского края. Всего было выявлено свободных 69866,63 га земельных участков сельхозназначения (в т.ч. лесополосы, дороги, неугодья). В 2018 году органами местного самоуправления организована работа по формированию таких земельных участков и вовлечению их в сельскохозяйственный оборот[389].

Вместе с тем, без внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство решить проблему нарушения прав граждан на землю по итогам приватизации в результате земельной реформы 90-х годов невозможно, даже при наличии свободных земельных участков государственной или муниципальной собственности, ввиду отсутствия механизма безвозмездного перехода прав на земельные участки в собственность граждан[390].

Важно обратить внимание на то, что выработанные участниками Межведомственной рабочей группы по содействию в обеспечении прав земельных дольщиков компромиссные предложения соответствуют характеристикам социально-экономического подхода, учитывающего интересы как собственников земельных долей, так и сельскохозяйственных организаций. Такого подхода необходимо придерживаться и в отношении «молчаливых дольщиков» при решении проблемы невостребованных долей.

Таким образом, по-прежнему сохраняет свою актуальность проблема, возникшая в ходе аграрной и земельной реформ начала 1990-х годов. Она касается нереализованных гражданами прав на земельные доли и имущественные паи, распределенные при проведении реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Выявленные в ходе выполнения настоящего исследования проблемы, связанные с нарушением прав собственников земельных долей, и предложенные пути решения свидетельствуют о крайней актуальности названной тематики. Активная позиция граждан в защите своих прав на земельные доли даже по прошествии многих лет должна стать важным критерием в вопросах принятия решений на законодательном уровне. Недопустима ликвидация самого института земельных долей в условиях нерешенности вышеуказанных проблем.

ГЛАВА 5. АНАЛИЗ ДИНАМИКИ ОБЩЕЙ ПЛОЩАДИ ЗЕМЕЛЬ, НАХОДЯЩИХСЯ В ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ, В ТОМ ЧИСЛЕ ХОДА ПРОЦЕССА ПРИЗНАНИЯ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

5.1. Методология работы с данными о процессах в секторе земельных долей

В данной главе будут проанализированы отчетные данные региональных органов АПК, обобщенные в ежегодных докладах Минсельхоза России о состоянии и использовании земель сельхозназначения[391], позволяющие судить о том, как развиваются процесс передачи невостребованных земельных долей муниципалитетам и другие, в той или иной мере связанные с ним (влияющие на него) процессы в секторе общей долевой собственности на приватизированные сельхозугодья.

При этом сначала будет проанализирована динамика числа долей включенных в списки невостребованных и их общей площади (по федеральных округам и по регионам в этих округах). Работы по их составлению ведутся во всех федеральных округах. Это относится даже к Северо-Кавказскому, где, как следует из взятой за основу отчетности, ими охвачен лишь Ставропольский край, но даже по нему данные есть только за последние 2 года. В этой связи отслеживание динамики этого процесса в данном регионе невозможно: в крае, а соответственно, и в округе в 2017 г. в списки было включено 2,9 тыс. долей общей площадью 29,8 тыс. га, к 2018 г. число долей возросло до 3,6 тыс., а их общая площадь, наоборот, сократилась до 21,1 тыс. га.

При этом часть регионов из дальнейшего анализа будет исключена ввиду неполной информации по исследуемому временному периоду (в отдельных случаях для «выпадающего» года, по которому региональными органами не были представлены сведения, применена интерполяция – при условии, соответствия ее результатов общему тренду региона, и то, что этот год «в середине тренда). Поэтому общее число анализируемых регионов по количеству невостребованных долей сократилось с 75 до 53, а по их общей площади – с 76 до 61. Это обусловлено тем, что данные по площадям предоставило больше субъектов Российской Федерации, например, данные по количеству долей в Республике Карелия имеются только за 2015 г., а по их площадям – практический полный временной ряд (кроме данных за 2016 г.).

Так как площади приватизированных земель в регионах весьма различны (как и территории), то будут сопоставлены относительные показатели хода соответствующих процессов – процентное соотношение к данным 2013 г. сведений о числе и площади соответствующих (выступающих в качестве объекта анализа) долей – невостребованных, признанных собственностью муниципалитетов, выделенных в участки (в некоторых случаях, когда ряд доступных показателей имеется только с 2014 г. или даже – 2015 г. – к этим годам).

При сопоставлении региональных сведений о динамике площади находящихся в общей долевой собственности сельхозугодий будут внесены коррективы в данные об объединенных к настоящему времени регионах:

образование в 2005 г. Пермского края путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа[392];

объединены в 2007 г. в Камчатский край Камчатской области и Корякского автономного округа[393];

включение в 2008 г. в состав Иркутской области Усть-Ордынского Бурятского автономного округа[394];

образование Забайкальского края в 2008 г. при объединении Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа[395] (табл. 14). Включение в 2007 г. в состав Красноярского края Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов[396] перерасчетов не потребовало, так как данные по этим округам не были учтены в наших предыдущих расчетах.

Кроме того из сопоставления данных середины 1990-х гг. (табл. 15) и текущих не будут учитываться данные Московской области, поскольку в 2012 г. 148 тыс. га ее земель были переданы г Москве[397], что привело к сокращению земельных площадей в области на 3,2%.

Сначала, в целях, выявления того, насколько достоверными являются представленные региональными органами АПК данные, будут сопоставлены темпы изменений числа и площади включенных в списки долей в каждом из доступных для анализа регионов (их число при этом сократиться до 36, где по каждому году периода 2013 – 2018 гг. имеются данные по обоим показателям – изменению числа и площади в их относительном выражении как для текущего Кn-1=1,0, так и для предыдущего года – Kn).

Таблица 14

Показатели субъектов Российской Федерации, территории которых изменились в «нулевые» годы

Регионы Площадь сельхозугодий (тыс. га) Числодолей (тыс.) Общая площадь долей (тыс. га) Средний размер доли (га) Удельный вес приватизированных угодий (%)
Коми-Пермяцкий авт. округ 348 34 189,7 5,6 54,5
Пермская обл. 2549,4 152,7 1254,9 8,2 49,2
Пермский край 2897,4 186,7 1444,6 7,7 49,9
Корякский авт. Округ 44,8 2,9 8,3 2,9 18,5
Камчатская обл. 432,3 5,8 39,4 6,8 9,1
Камчатский край 477,1 8,7 47,7 5,5 10,0
Усть-Ордынский Бурят. авт. Округ 868,2 51,5 532,4 10,3 61,3
Иркутская обл. 1929,9 93,9 949,8 10,1 49,2
Иркутская обл. 2798,1 145,4 1482,2 10,2 53,0
Агинский Бурятский авт. Округ 988,3 24,3 724,4 29,8 73,3
Читинская обл. 6626,9 94 3227,4 34,3 48,7
Забайкальский край 7615,2 118,3 3951,8 33,4 51,9

Графическое сопоставление произошедших в этих регионах процессов отражено на рис. 13, который представляет собой наложение коэффициентов по числу долей (Кч) и их суммарной площади (КП) на протяжении 2013-2017 гг. (выравнивание осуществлено по изменению числа долей, соответствующий график – сплошная линия, маркеры с заливкой). При этом в целях сохранения единого масштаба для графиков:

-2013г. исключены данные Орловской области (Кч =4,34 и КП=3,46), полностью укладывающиеся в общую закономерность;

-2014 г. исключены данные Брянской области (Кч =346,08 и КП =288,68), полностью укладывающиеся в общую закономерность;

-2015 г. исключены данные Томской области (Кч =5,56 и КП =5,37, полностью укладывающиеся в общую закономерность. Отклонения на графике – Брянская и Ульяновская области;

-2016 г. исключены данные Курской области (Кч =34,31 и КП =33,20), полностью укладывающиеся в общую закономерность. Отклонения на графике – Брянская и Ульяновская области

-2017 г. исключены данные Краснодарского края (Кч =1,05 и КП =14,73), являющиеся при этом явным отклонением от общей закономерности.

Рис

Рис. 13. Изменение за 2013-2017 гг. числа включенных в списки невостребованных долей и их площади (коэффициенты (К), характеризующие отношение соответствующего показателя (числа и площади долей) на конец года к показателю начала года)

В целом по России указанное соотношение (коэффициент ежегодного изменения Коткл) в период 2013-2018 гг. было: 1,00; 1,13; 1,99; 1,65; 1,92 (конец 2017 г. – начало 2018 г.) и среднегодовое –2,04, то есть больше возрастало число долей в списках (что объясняется уточнением состава правообладателей (числа долей) применительно к «считавшимися» невостребованными площадям). Но в данном случае средние по стране или по федеральным округам показатели совершенно не важны, на данном этапе речь идет лишь о надежности и достоверности региональной отчетности, которую в последующем предполагается анализировать. Такие, региональные данные в полном объеме для всех 36 регионов приведены в прил. 1.

Группировка регионов по соотношению изменения числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало отчетного года (и среднегодового за период 2013-2018 гг.) приведена в табл. 16.

Таблица 15

Распределение регионов по соотношению изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало отчетного года (и среднегодового за период 2013-2018 гг.)

Значение «К» К-2014 К-2015 К-2016 К-2017 К-2018 К-2014-2018 (среднегодовой)
менее 0,5 0 0 2 0 1 1
0,5 – 0,95 8 7 8 6 11 7
0,95-1,05 (т.е. незначительное отклонение от 1,0) 23 17 15 19 9 19
1,05 – 1,5 5 9 10 7 11 9
более 1,5 0 3 1 4 4 0

Регионы сгруппированы в ней, исходя из коэффициентов отклонений в изменении числа таких долей и их площади (Коткл), определенных как:

Коткл(2014-2018) (Кn) = (К (Чn) / К (Чn-1) ) / (К (Пn) / К (Пn-1) и К-2014-2018 (Кň)= К (Чň) / К (Пň), где

Коткл – коэффициенты отклонений;

n – год, за который произошли изменения числа включенных в списки долей (или их суммарной площади);

n-1 – предшествовавший год;

Чn – число долей в списках в n-ом году;

Чn-1 – число долей в списках в году, предшествовавшему n-ому;

Пn – суммарная площадь долей в списках в n-ом году;

Пn-1 – суммарная площадь долей в списках в году, предшествовавшему n-ому;

ň – среднегодовые показатели:

К (Чň) = ∑ КЧn/ 5;

К (Пň) = ∑ КПň / 5 (коэффициенты в прил. 2 рассчитаны аналогичным образом).

Поскольку чем меньше Коткл, тем больше выросли площадные показатели в сравнении с числом долей, а Коткл в пределах (0,95 ≤ Коткл ≤ 1,05) означает схожие изменения этих показателей, то из таблицы видно, что для большинства регионов характерно соответствие количественных и площадных характеристик для выявления невостребованных долей – 0,95 ≤ Коткл ≤ 1,05. Если же дифференцировать этот процесс по годам, то по мере его развития прирост числа невостребованных долей становится больше, чем их суммарной площади.

Региональный аспект этого процесса, отражен на рис. 14-19, где регионы, для которых недостаточно данных выделены клетчатым рисунком, а остальные (36) отличаются по интенсивности окраса – чем темнее – тем более высокий коэффициент (Коткл) в определенном году и за весь наблюдаемый период (и тем больше прирост в отношении числа включенных в списки долей над их суммарной площадью). Регионы же не включенные в число 36, данные которых анализируются, выделены штрихованием (клетчатый окрас).

Изм КиП 2014

Рис. 14. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2014 г.

Изм КиП 2015

Рис. 15. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2015 г.

Изм КиП 2016

Рис. 16. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2016 г.

Изм КиП 2017

Рис. 17. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2017 г.

Характеризуя рис. 14-18, можно отметить, что они демонстрируют явную преемственность последовательно друг к другу.

Общим выводом относительно динамики исследуемого процесса является то, что складывается из двух составляющих: 1) выявление новых долей, и включение их в списки; 2) исключение их из списков, главным образом, по причине их признания муниципальной собственностью, то есть утраты ими статуса невостребованных. Из приведенных выше рисунков и табл. 16 можно заключить, что по большим по площади массивам долей активнее ведется работа с судебными органами (которые признают их принадлежащими муниципалитетам), либо же в последние годы выявляются небольшие по площади доли.

Изм КиП 2018

Рис. 18. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2018 г.

Изм КиП 2014 2018

Рис. 19. Соотношение изменений (Коткл) среднегодового числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных (за период 2014-2018 гг.)

Это позволяет признать данные региональных органов АПК, обобщенные в ежегодных докладах Минсельхоза России о состоянии и использовании земель сельхозназначения за рассматриваемый период пригодными для последующего анализа. Последовательность дальнейшего анализа будет такой:

– сначала, располагая данными об общем числе (и площади) долей, переданных муниципалитетам и все еще значащихся в списках как невостребованные, определим (в следующем разделе) изначальный масштаб этой проблемы – к началу текущего десятилетия;

– затем будут проанализированы изменение количества и общей площади долей, включенных в списки невостребованных – сначала по федеральных округам, а затем – по отдельным регионам в них;

-следующим этапом станет выявление того, в какой степени судебные органы удовлетворяют иски местных администраций о признании невостребованных долей муниципальной собственностью, последовательность анализа и его методы будут аналогичным предыдущим (округа – регионы в них);

-далее будет рассмотрено, как муниципалитеты, став собственниками бывших невостребованных долей, распоряжаются ими;

– затем будут проанализированы аналогичные процессы (выделы участков, упорядоченность границ массивов земель) в секторе общей долевой собственности на землю, не связанным с проблемами невостребованных долей, а также дана оценка развитию в регионах процесса сокращения площади приватизированной земли, находящейся в общей долевой собственности (в настоящее время, главным образом, за счет передачи муниципалитетам невостребованных долей);

-наконец, завершающим этапом станет корреляционный анализ влияния тех или иных факторов на успешность муниципалитетов в судах при рассмотрении их исков в отношении невостребованных долей.

5.2. Оценка общего числа невостребованных долей

Первым этапом проведенного в данной главе анализа станет исследование того, сколько же всего было невостребованных долей до того времени, когда Поправками-2010 был запущен механизм их перехода к муниципалитетам?

Следует отметить, что хотя невостребованные земельные доли уже почти 25, как упоминаются в законодательстве, достоверные статистические об их наличии (количестве и площади) найти весьма непросто. Да и различные исследователи в основном оперируют оценочными данными. Так, по мнению Н.В.Гаранькина и акад. Н.В.Комова к концу 1990-х гг. такими были порядка 27 млн. га[398], по истечении 10 лет акад. В.Н.Хлыстун оценивал их площадь в 22-25 млн. га[399], а Н.К.Долгушкин – в 26,6 млн. га[400]; спустя еще 10 лет С.Г.Гордейко – в 17 млн. га[401].

Наличие данных ежегодных докладов Минсельхоза России за минувшее десятилетие (основанных на отчетности региональных органов АПК), которые мы используем в данной работе, позволяет на основе сведений о: 1) переданных муниципалитетам долях и площади и 2) все еще остающихся в списках невостребованных попытаться определить изначальный масштаб этой проблемы – к началу текущего десятилетия.

В табл. 17-24 будут приведены данные об общем числе невостребованных долей, исходя из числа (и площади) как уже признанных собственностью муниципалитетов, так и остающихся в соответствующих списках, а также их доля (в процентах) от общего числа (и площади) всех земельных долей. При этом первый столбец значений – это расчетные данные общего числа (площади) невостребованных долей, а второй – их удельный вес в общей долевой собственности (страны, округа, региона).

Таблица 16

Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)

по федеральным округам

Округ Число долей Площадь
Тыс. Удельный вес (%) Тыс. га Удельный вес (%)
Центральный 765,29 62,89 6199,94 37,56
Северо-Западный 317,70 79,91 2658,68 59,78
Южный 96,04 34,86 1538,87 14,25
Северо-Кавказский н/д н/д 132,56 100,0
Приволжский 1399,66 64,49 10236,42 35,14
Уральский 192,73 63,71 2484,94 44,42
Сибирский 498,38 74,01 9012,24 36,51
Дальневосточный 150,18 80,56 1600,39 81,38
По России в целом 3427,42 65,53 33864,04 36,31

Результаты, приведенные в табл. 16 (суммарная площадь почти в 34 млн. га, что составляет более трети долевых земель) только на первый взгляд могут показаться завышенными. Повторимся: суммарная оценочная площадь невостребованных долей в «нулевые» годы оценивалась в 22-27 млн. га.

Но ведь после этого, во-первых были приняты Поправки-2005 и Поправки-2010, которые затруднили распоряжение долями, а к этому времени стали истекать сроки договоров аренды (заключенные еще в 1990-е гг.), то есть в «нулевые» такие доли «востребованы», а теперь уже «невостребованные».

Во-вторых, идет естественный процесс ухода из жизни собственников долей старшего поколения. В то же время указанная цифра – 34 млн. га – также носит в общем-то оценочный характер, поскольку возможно включение одних и тех же долей в списки как невостребованных, так и перешедших в собственность муниципалитетов. Но в виду отсутствия в нашем распоряжении иных данных будем считать полученные и включенные в таблицы данного раздела показатели «максимально близкими» к реальным. При этом более достоверными представляются площадные показатели, нежели данные об удельном весе числа невостребованных долей.

Далее результаты сводной таблицы по федеральным округам будут конкретизированы по регионам (сгруппированным по указанным округам).

Расчетные данные о наличие невостребованных долей в областях Центрального округа приведены в табл. 17. Из нее следует, что удельный вес таких долей в регионах округа очень отличается.

Таблица 17

Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)

по областям Центрального федерального округа

Регион Число долей Площадь
Тыс. Удельный вес (%) Тыс. га Удельный вес (%)
Белгородская обл. 21,40 84,55 131,10 10,09
Брянская обл. 69,15 90,88 356,38 47,47
Владимирская обл. 29,93 79,91 175,13 60,80
Воронежская обл. 47,23 83,23 291,89 13,21
Ивановская обл. 59,67 100,00 384,87 54,18
Калужская обл. 47,48 83,11 369,23 54,76
Костромская обл. 55,65 70,28 490,98 60,99
Курская обл. 65,75 87,15 437,97 29,25
Липецкая обл. 37,75 100,00 382,35 40,26
Московская обл. 4,99 43,06 170,67 79,55
Орловская обл. 80,89 100,00* 412,02 100,00*
Рязанская обл. 18,80 78,21 468,64 37,78
Смоленская обл. 126,55 94,87 984,68 61,15
Тамбовская обл. 39,06 92,73 287,54 19,40
Тверская обл. 26,00 35,56 479,08 35,34
Тульская обл. 23,16 6,91 180,93 43,71
Ярославская обл. 11,84 100,00% 110,60 21,82
Центральный округ в целом 765,29 62,89 6199,94 37,56

* данных об иных, не являющихся невостребованными долях не имеется.

Так, в Белгородской области, где в отношении таких долей и вообще оптимизации сельскохозяйственного землепользования – там например, опыт Белгородской области, где в 2004-2014 гг. проводились работы по внутрихозяйственному землеустройству (которые позволили практически без увеличения затрат увеличить до 30% производство продукции в агрохозяйствах), а в последующие годы в их продолжение разрабатываются и реализовываются проекты адаптивно-ландшафтного земледелия[402] к рубежу «нулевых»-«десятых» годов невостребованными были всего 10,1% земель, перешедших по результатам приватизации в общую долевую собственность. В соседних с ней Воронежской и Тамбовской областях их доля была также невысока и не превышала 20%. В 7 областях она была 20-50%, и 6 –50-80%. Наконец в Орловской области, все земельные доли, о которых отчитались региональные органы АПК, имели статус – невостребованных или бывших таковыми к началу рассматриваемого периода (их число было 80,9 тыс., а общая площадь превысила 400 тыс. га). Общая же площадь невостребованных долей в Центральном округе достигала значения в 6,2 млн. га.

Таблица 18

Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)

по регионам Северо-Западного округа

Регион Число долей Площадь
Тыс. Удельный вес (%) Тыс. га Удельный вес (%)
Респ. Коми 7,19 44,77 38,01 39,06
Архангельская обл. 24,53 71,49 488,49 70,78
Вологодская обл. 121,65 83,99 955,28 62,56
Калининградская обл. 6,06 98,47 124,09 71,87
Ленинградская обл. 10,03 29,39 36,86 7,65
Мурманская обл. 0,44 92,19 0,12 2,40
Новгородская обл. 84,70 90,55 522,59 77,73
Псковская обл. 63,12 92,71 493,25 61,60
Северо-Западный округ в целом 317,70 79,91 2658,68 59,78

Результаты по Северо-Западному округу даны в табл. 18 – здесь удельный вес таких долей выше (59,8% по округу в целом). При этом в Ленинградской и Мурманской областях он низкий – менее 10%, в Республике Коми выше – 39,1%, а в остальных областях (которые нельзя отнести к земледефицитным) – 60-80%. Общую площадь по округу можно оценить в 2,7 млн. га.

В Южном округе (табл. 19), где земля дефицитна средний уровень – 14,3% (общая площадь – 1,5 млн. га), и почти во всех регионах он не превышает 20%. Однако выделяется при этом Краснодарский край (44,1%), о непростых проблемах, связанных с общей долевой собственностью на приватизированные сельхозугодья в данном регионе, говорилось выше.

Таблица 19

Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)

по регионам Южного округа

Регион Число долей Площадь
Тыс. Удельный вес (%) Тыс. га Удельный вес (%)
Респ. Адыгея 0,66 11,63 2,35 0,76
Респ. Калмыкия 0,29 9,65 17,69 1,33
Респ. Крым 11,06 16,58 70,68 18,45
Краснодарский край 18,32 35,94 777,84 44,12
Астраханская обл. 36,85 51,45 143,61 29,77
Волгоградская обл. 17,37 50,52 349,09 6,68
Ростовская обл. 11,48 26,65 177,60 13,61
Южный округ в целом 96,04 34,86 1538,87 14,25

Что касается Северо-Кавказского округа, то из всех входящих в его состав регионов имеются данные только по Ставропольскому краю (7,5 тыс. долей площадью 132,6 тыс. га). Естественно, что это результат неполной отчетности – получается, что других («востребованных») долей там просто нет (как и в Орловской области, удельный вес невостребованных долей в крае равен 100%).

Результаты Приволжского округа (табл. 20): минимальный удельный вес невостребованных долей в Саратовской области – 12,0%, в 6 регионах он составляет от 20% до 50%, еще в стольких же 50-65%, данные по Пермскому краю неполные. Средний уровень по округу –35,1%, общая площадь таких долей в округе была 10,2 млн. га.

Таблица 20

Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)

по регионам Приволжского округа

Регион Число долей Площадь
Тыс. Удельный вес (%) Тыс. га Удельный вес (%)
Респ. Башкортостан 76,00 60,58 528,80 21,31
Респ. Марий Эл 60,12 99,78 259,77 52,60
Респ. Мордовия 109,00 70,10 600,53 62,16
Респ. Татарстан 111,36 85,83 841,73 27,25
Удмуртская Респ. 59,16 32,95 431,76 29,18
Чувашская Респ. -Чувашия 259,52 49,39 532,55 49,52
Пермский край 205,69 100,00* 1202,01 100,00*
Кировская обл. 105,05 84,28 882,19 61,17
Нижегородская обл. 119,09 37,70 811,16 39,32
Оренбургская обл. 97,34 98,61 1933,30 37,03
Пензенская обл. 47,76 72,79 458,18 65,27
Самарская обл. 64,43 94,39 561,82 50,16
Саратовская обл. 41,31 58,55 861,31 12,04
Ульяновская обл. 43,84 97,08 331,32 52,12
Приволжский округ в целом 1399,66 64,49 10236,42 35,14

* данных об иных, не являющихся невостребованными долях не имеется.

Результаты по регионам Уральского округа приведены в табл. 21. Здесь значительно отличатся Челябинская область – 12,0%. Для остальных регионов удельный вес невостребованных долей от 27% до 65%, средний – 44,4%, общая площадь таких долей – 2,5 млн. га.

Таблица 21

Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)

по регионам Уральского округа

Регион Число долей Площадь
Тыс. Удельный вес (%) Тыс. га Удельный вес (%)
Курганская обл. 82,70 71,65 1358,03 64,85
Свердловская обл. 55,01 98,81 386,23 45,19
Тюменская обл. 41,32 63,60 599,33 40,62
Челябинская обл. 13,71 20,63 139,65 12,00
Ханты-Мансийский авт. округ н/д н/д 1,70 27,42
Уральский округ в целом 192,73 63,71 2484,94 44,42

Регионы Сибирского округа табл. 22 различны как по своей территории и площади приватизируемых угодий, так и по удельному весу в ней невостребованных долей: от 4,3% в Омской области до 16-17% в 2-х регионах, 20-47% – в 3-х и 50-77% – 5-и. Среднеокружной уровень – 36,5%, общая площадь составляла 9,0 млн. га.

Таблица 22

Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.) по регионам Сибирского округа

Регион Число долей Площадь
Тыс. Удельный вес (%) Тыс. га Удельный вес (%)
Респ. Алтай 4,12 26,47 78,89 17,78
Респ. Бурятия 83,14 94,89 1539,24 76,97
Респ. Хакасия 13,21 54,96 451,59 67,98
Алтайский край 67,45 83,55 1217,87 75,02
Забайкальский край 80,03 47,35 2533,92 47,23
Красноярский край 28,08 57,71 282,41 16,50
Иркутская обл. 79,74 99,66 887,08 50,27
Кемеровская обл. 49,25 100,00 453,70 70,31
Новосибирская обл. 70,80 90,65 1293,48 20,93
Омская обл. 14,43 52,92 171,75 4,32
Томская обл. 8,14 61,87 102,32 36,42
Сибирский округ в целом 498,38 74,01 9012,24 36,51

В Дальневосточном округе хуже с отчетностью. На основании имеющейся можно заключить, что удельный вес невостребованных долей весьма высок – в среднем по округу 81,4%, с вариацией по тем регионам, для которых имеется достаточно отчетных данных, от 38% до 61% (табл. 23). Согласно отчетности общую площадь таких долей в округе можно оценить в 1,6 млн. га

Таблица 23

Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.) по регионам Дальневосточного округа

Регион Число долей Площадь
Тыс. Удельный вес (%) Тыс. га Удельный вес (%)
Камчатский край 0,48 14,79 15,81 37,70
Приморский край 34,98 63,66 253,64 48,21
Хабаровский край 6,10 57,90 36,97 52,77
Амурская обл. 90,85 100,00* 1223,11 100,00*
Сахалинская обл. 13,39 59,70 33,13 60,79
Еврейская авт. обл. 4,36 100,00* 37,74 100,00*
Дальневосточный округ в целом 150,18 80,56 1600,39 81,38

* данных об иных, не являющихся невостребованными долях не имеется.

Распределение же площади невостребованных долей по федеральным округам, сложившееся ко второму десятилетию ХХI в. показано на рис. 20. Почти треть из них (30,2%) были расположены в пределах Приволжского округа и немногим менее – Сибирского (26,6%). На эти округа пришлась большая часть таких долей.

word image 900 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 20. Площади невостребованных долей в регионах к моменту начала действия механизма их передачи муниципалитетам

(согласно Поправкам-2010), в тыс. га

Что касается региональной дифференциации удельного веса невостребованных долей, то она показана на рис. 21 (по числу таких долей) и рис. 22 (по их суммарной площади в регионе от общего площади всех земельных долей региона).

Уд вес невстр КОЛ

Рис. 21. Удельный вес числа невостребованных долей в регионах ко второму десятилетию ХХI в., в процентах

Уд вес невстр ПЛ

Рис. 22. Удельный вес площади невостребованных долей в регионах ко второму десятилетию ХХI в., в процентах

5.3. Деятельность органов местного самоуправления по признанию невостребованных долей муниципальной собственностью

Далее исследуем, как изменялось число долей, включенных в списки невостребованных в рамках реализации действующего механизма, направленного на их передачу муниципалитетам (согласно Поправкам-2010).

Сначала сопоставим это по федеральным округам. На рис. 23 отражено изменение числа долей, включенных в списки невостребованных, – в процентах от стартового 2013 г. При этом для Сибирского округа, где рост числа долей более чем 20-кратный в рисунок включено отдельная – правая шкала (0%-3000%), а сам график, соответствующий этому округу, выделен маркерами и более толстый.

word image 901 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использованияРис. 23. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных по федеральных округам (2013 г. – 100%)

Из представленных на рисунке графиков следует, что во всех округах, кроме Южного (там число долей к 2018 г. составляло 59% от уровня 2013 г.), число таких долей возрастает. Это же прослеживается по Российской Федерации в целом – непрерывная более толстая линия (такое же обозначение: общероссийские данные – непрерывный толстый график, графики, территории, которые соответствуют дополнительной шкале, обозначены маркерами и утолщены, на легендах рисунков они даны после других территорий, остальные графики – без маркеров и утолщенных линий).

К видно из графиков, наибольший рост характерен для Сибирского (2188%), Центрального (435%) и Северо-Западного (344%) округов, в последних двух также следует отметить значительный рост к 2015 г. (соответственно, до 527% и 586%) и последующий спад.

Поскольку масштаб и плотность графиков не позволяет привести на нем значения относительного прироста (сокращения) числа включенных в списки долей, то ежегодные темпы их изменения (в процентах к предыдущему году приведены в табл. 24).

Таблица 24

Изменение за год числа долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг.

(по федеральным округам)

Округ 2014 2015 2016 2017 2018
Центральный 138,70 379,61 68,77 132,56 90,68
Северо-Западный 116,96 501,16 51,81 129,82 87,16
Южный 81,25 87,18 50,24 150,19 111,03
Приволжский 105,44 150,88 84,20 117,38 107,95
Уральский 162,53 74,48 66,09 181,23 94,73
Сибирский 501,08 366,68 109,13 126,83 86,03
Дальневосточный 143,45 169,99 58,65 136,21 101,98
По России в целом 119,50 190,77 76,98 127,78 97,75

Что касается общей площади (рис. 24, табл. 25), то здесь ситуация более равномерная (выше уже отмечено, что и база для наблюдений – число регионов – представительнее). Так, нет колебаний в десятки раз (впрочем, для графика, соответствующего Дальневосточному округу с его 3-кратынм увеличением площади включенных в списки долей, как и на предыдущем рисунке, показаны дополнительная шкала – 0%-350% и соответствующая ей горизонтальная линия на отметке 100%).

word image 902 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 24. Изменение общей площади долей, включенных в списки

невостребованных, по федеральных округам (2013 г. – 100%)

Абсолютные же значения числа и площади долей, включенных в списки невостребованных, увеличились за 5 лет с 792,4 тыс. до 1736,7 тыс. и с 15,8 млн. га до 16,9 млн. га. Но изменения данных о нахождении долей в этих списках – это непрерывный процесс – процесс – какие-то доли выявляются вновь (показатели возрастают), по ним следуют иски в суды, что-то суды признают муниципальной собственностью (число и площадь долей сокращаются), в чем то – отказывают (прил. 3 и 4).

Таблица 25

Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по федеральным округам)

Округ 2014 2015 2016 2017 2018
Центральный 105,84 146,02 94,46 90,44 102,58
Северо-Западный 97,18 122,98 69,42 202,68 47,64
Южный 92,88 93,27 46,00 171,36 164,34
Приволжский 95,96 112,76 93,33 112,91 87,20
Уральский 105,28 93,69 119,16 82,31 93,16
Сибирский 119,40 92,83 101,40 102,73 96,37
Дальневосточный 193,49 158,35 70,72 115,26 104,61
По России в целом 105,89 108,45 92,57 109,85 91,88

Далее будут проведены аналогичные сопоставления (относительных данных о количестве включенных в списки невостребованных долей и их площади) для всех федеральных округов (кроме Северо-Кавказского) – в разрезе входящих в них регионов.

word image 903 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 25. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Центральной федеральном округе (2013 г. – 100%)

Анализ наличия невостребованных долей, включенных в списки регионов Центрального федерального округа (рис. 25, табл. 26), а также их суммарных площадей (рис. 26, табл. 27) позволяет охарактеризовать общую картину – ситуация по областям различна, но усредненно графики напоминают параболу (с точкой перегиба вверху).

Таблица 26

Изменение за год числа долей, включенных в списки

невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по областям Центрального федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Белгородская обл. 124,29 177,40 95,02 112,27 126,30
Брянская обл. 12,93 34607,56 79,95 74,92 120,77
Владимирская обл. 208,62 104,38 76,64 121,76 89,55
Воронежская обл. 132,99 497,76 8,17 93,72 138,64
Ивановская обл. 143,36 125,01 77,28 92,98 92,50
Калужская обл. 78,34 1029,33 130,58 119,10 71,11
Костромская обл. 89,45 107,31 88,85 131,77 87,57
Курская обл. 129,86 458,39 2,63 3430,56 92,43
Орловская обл. 434,44 577,45 115,13 48,85 123,03
Смоленская обл. н/д н/д 106,58 83,71 115,85
Тамбовская обл. н/д 337,03 103,64 109,08 103,45
Тверская обл. н/д н/д 123,65 198,02 98,06
Тульская обл. 147,15 292,41 65,13 142,66 75,42
Ярославская обл. 654,77 257,59 102,58 н/д
Центральный округ в целом 138,70 379,61 68,77 132,56 90,68

То есть, первые 2-3 года шел рост как числа долей, так и их суммарной площади (восходящие ветви графиков соответствуют работе органов местного самоуправления по выявлению долей, а нисходящие – судебных органов по искам первых). Резкое сокращение числа и площади долей в Курской области в 2016 г. с восстановлением показателей год спустя, вероятно, следует отнести к ошибкам в отчетности. Отмеченная выше «отбраковка» регионов привела к тому, что на графиках и таблицах приведено их разное количество – 14 для числа долей и 17 для их суммарной площади.

word image 904 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 26. Изменение общей площади долей, включенных в списки

невостребованных в Центральном федеральном округе (2013 г. – 100% )

Таблица 27

Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по областям Центрального федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Белгородская обл. 123,87 165,32 98,59 68,00 194,66
Брянская обл. 20,70 28867,92 171,75 37,49 110,10
Владимирская обл. 224,20 91,52 71,50 115,50 95,79
Воронежская обл. 131,65 329,86 9,35 70,72 190,42
Ивановская обл. 146,44 136,97 64,91 92,43 79,77
Калужская обл. 70,25 964,23 151,34 113,41 59,84
Костромская обл. 93,11 102,77 64,62 171,94 101,39
Курская обл. 128,63 443,93 2,65 3319,92 85,38
Липецкая обл. 97,89 49,36 124,27 76,87 91,12
Московская обл. 97,40 85,18 82,60 8,59 141,76
Орловская обл. 346,26 591,29 100,36 48,95 178,37
Рязанская обл. 95,57 91,65 83,20 110,99 0,63
Смоленская обл. 99,84 81,11 107,17 76,38 128,07
Тамбовская обл. 39,62 354,14 95,18 101,89 108,01
Тверская обл. 117,98 182,94 76,74 237,28 287,94
Тульская обл. 152,59 298,11 67,93 135,69 65,90
Ярославская обл. н/д 720,16 225,41 117,76 н/д
Центральный округ в целом 105,84 146,02 94,46 90,44 102,58

В Северо-Западном округе (рис. 27 и 28, табл. 28 и 29) в целом такая же, похожая на параболу картина (Ленинградская, Псковская, Новгородская области). Но в Калининградской области ситуация противоположная ситуация по числу участков – в 2015-2016 гг. в списках содержалось 72-75% к данным 2013 г., а в 2018 г. –158%. По площадям же этот регион не отличается от общих процессов по округу. Число регионов для анализа динамики количества долей и их площади в обоих случаях составляет 7, но они отличаются на один субъект Российской Федерации (в первом случае нет Республики Карелия, а во втором – Ленинградской области).

word image 905 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 27. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Северо-Западном округе (2013 г. – 100% )

Таблица 28

Изменение за год числа долей, включенных в списки

невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Северо-Западного округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Респ. Коми 124,02 184,37 84,35 108,11 122,70
Архангельская обл. н/д н/д 92,04 106,31 90,44
Вологодская обл. н/д н/д 31,93 145,37 130,48
Калининградская обл. 104,02 69,17 104,19 162,08 130,10
Ленинградская обл. н/д н/д 86,23 94,94 98,57
Новгородская обл. 126,45 117,01 92,80 92,24 23,55
Псковская обл. 76,18 1060,82 109,33 67,11 79,68
Северо-Западный округ в целом 116,96 501,16 51,81 129,82 87,16

word image 906 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 28. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Северо-Западном округе (2013 г. – 100% )

Таблица 29

Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Северо-Западного округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Респ. Карелия 100,00 134,82 58,94 30,34 н/д
Респ. Коми 132,12 187,90 89,46 107,45 113,83
Архангельская обл. 100,00 38,85 69,92 104,92 100,58
Вологодская обл. 86,73 111,66 86,20 96,16 99,05
Калининградская обл. 113,28 65,13 120,78 157,23 73,08
Новгородская обл. 125,86 114,09 92,62 92,03 17,86
Псковская обл. 79,36 1209,08 103,71 66,45 106,37
Северо-Западный округ в целом 97,18 122,98 69,42 202,68 47,64

В Южном федеральном округе (рис. 29 и 30, табл. 30 и 31), в отличие от предыдущих, при анализе динамики числа невостребованных долей и их площади приняты одни и те же 6 регионов. При этом данные по 5 из них даны по основной шкале (это относится, как к числу долей, так и к их площади), а показатели Республики Калмыкия (с ростом в 2014-2015 гг. в 55-60 раз) соответствуют дополнительной (правой шкале). При этом все количественные графики, как и ранее, носят параболическую форму, а из площадных (5 из которых также соответствуют этой фигуре) сильно отличается изменение суммарных площадей по Краснодарскому краю (2018 г. к 2013 г. – рост в 7,7 раза, главным образом за последний год наблюдаемого периода).

word image 907 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 29 Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Южном округе (2013 г. – 100% )

Таблица 30

Изменение за год числа долей, включенных в списки

невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Южного федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Респ. Адыгея 100,00 382,58 73,07 80,46 36,23
Респ. Калмыкия 100,00 6127,27 50,45 100,00 н/д
Краснодарский край 52,93 51,36 82,89 105,94 105,05
Астраханская область 98,25 101,84 37,05 98,09 250,69
Волгоградская обл. 94,73 83,83 19,76 454,31 70,77
Ростовская обл. 104,24 97,97 96,45 99,78 6,81
Южный округ в целом 81,25 87,18 50,24 150,19 111,03

word image 908 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис 30. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Южном округе (2013 г. – 100% )

Таблица 31

Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Южного федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Респ. Адыгея 100,00 514,20 82,79 71,85 43,37
Респ. Калмыкия 100,00 5537,84 93,43 100,00 н/д
Краснодарский край 58,81 82,64 65,56 164,19 1473,33
Астраханская обл. 96,56 95,00 40,57 64,59 162,14
Волгоградская обл. 94,89 80,46 12,37 742,71 70,29
Ростовская обл. 99,64 97,86 98,62 99,85 2,22
Южный округ в целом 92,88 93,27 46,00 171,36 164,34

Что касается Приволжского округа, где число принятых во внимание регионов значительно больше (12 по числу долей и 14 – по их площади), то здесь, во-первых, темпы динамики более разнообразны, а во-вторых, общая направленность графиков (рис. 31 и 32, табл. 32 и 33) – продолжающийся рост. Параболический характер свойственен только Республике Башкортостан (учитывая 20-кратный рост по обоим показателям данные этого региона соответствуют дополнительной шкале).

word image 909 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 31. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Приволжском округе (2013 г. – 100% )

Таблица 32

Изменение за год числа долей, включенных в списки

невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Приволжского федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Респ. Башкортостан 199,32 1025,73 60,77 100,00 67,54
Респ.Марий Эл н/д н/д 106,76 106,81 96,56
Респ.Мордовия н/д н/д 8,70 1343,26 97,19
Удмуртская Респ. 51,85 248,41 117,10 107,12 124,00
Чувашская Респ. 130,05 93,94 90,91 97,08 95,34
Пермский край 109,39 98,24 99,23 100,00 110,14
Кировская обл. 116,03 154,30 137,21 118,15 136,35
Оренбургская обл. 94,60 100,02 100,39 96,91 95,61
Пензенская обл. 65,85 158,01 49,56 78,63 109,34
Самарская обл. 190,43 115,40 90,29 111,61 135,16
Саратовская обл. 99,61 111,15 58,60 98,36 81,18
Ульяновская обл. 92,25 45,84 82,96 217,14 31,80
Приволжский округ в целом 105,44 150,88 84,20 117,38 107,95

word image 910 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 32. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Приволжском округе (2013 г. – 100% )

Таблица 33

Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Приволжского федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Респ. Башкортостан 180,15 1113,10 62,94 142,98 66,09
Респ. Марий Эл 87,70 79,13 206,84 75,05 97,32
Респ. Мордовия 62,89 167,49 10,53 1247,32 76,57
Респ. Татарстан 93,97 143,41 9,35 989,76 99,23
Удмуртская Респ. 54,53 245,16 115,36 107,09 124,60
Чувашская Респ. 127,75 95,06 90,87 98,84 95,40
Пермский край 110,50 98,74 100,51 100,00 110,43
Кировская обл. 115,08 145,86 159,25 88,10 110,49
Нижегородская обл. 99,90 81,85 124,25 99,31 99,82
Оренбургская обл. 89,74 107,11 98,91 100,19 97,00
Пензенская обл. 63,89 157,68 45,77 85,88 105,01
Самарская обл. 163,88 110,01 92,03 107,45 102,28
Саратовская обл. 100,15 111,09 56,72 94,52 77,17
Ульяновская обл. 91,74 41,88 252,04 101,28 16,51
Приволжский округ в целом 95,96 112,76 93,33 112,91 87,20

Для Уральского округа, где база наблюдения значительно меньше (соответственно, 3 и 4 региона), следует отметить, более равномерную (для площадных показателей даже не потребовалась дополнительная шкала) динамику, но при этом весьма разнохарактерную (рис. 33 и 34, табл. 34 и 35). Хотя общая конфигурация здесь также близка к параболе. Но в Курганской области при этом явная тенденция уменьшения, как числа невостребованных долей, так и их общей площади.

word image 911 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис.33. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Уральском округе (2013 г. – 100%)

Таблица 34

Изменение за год числа долей, включенных в списки

невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Уральского федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Курганская обл. 79,97 140,34 45,63 138,11 71,96
Тюменская обл. 100,00 268,31 162,74 74,30 119,76
Челябинская обл. 96,71 113,59 36,46 273,88 91,46
Уральский округ в целом 162,53 74,48 66,09 181,23 94,73

word image 912 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 34. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Уральском округе (2013 г. – 100% )

Таблица 35

Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Уральского федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Курганская обл. 77,38 109,91 59,63 132,57 75,91
Свердловская обл. н/д 38,73 323,93 26,32 158,21
Тюменская обл. 100,00 124,78 119,85 87,47 89,89
Челябинская обл. 97,12 118,06 24,54 261,94 120,35
Уральский округ в целом 92,88 93,27 46,00 171,36 164,34

Анализ хода процесса выявления невостребованных долей в Сибирском округе (рис. 35 и 36, табл. 36 и 37) вновь позволяет сделать вывод о том, что здесь сначала прослеживается восходящая ветвь параболы – в списки включаются все новые и новые доли (кроме графика числа долей в Новосибирской области), а затем – графики идут вниз – наблюдается сокращение, как числа таких долей, так и их площади.

Число отраженных на рисунках и в таблицах регионов (6 и 9) обусловлено, как и в предыдущих случаях, проблемами наличия и сопоставимости исходных данных. Отдельная шкала потребовалась для графиков, соответствующих процессам выявления невостребованных долей в Забайкальском крае и Томской области, а их суммарных площадей – в Омской области (где график имеет четко выраженный параболический вид).

word image 913 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 35. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Сибирском округе (2013 г. – 100% )

Таблица 36

Изменение за год числа долей, включенных в списки

невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Сибирского федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Респ. Бурятия 100,54 382,76 117,13 100,58 98,68
Забайкальский край н/д 650,70 210,35 88,45 87,79
Иркутская обл. н/д 86,14 163,35 92,20 58,58
Кемеровская обл. н/д н/д 113,80 112,13 72,20
Новосибирская обл. н/д н/д 31,84 192,60 108,67
Томская обл. 56,30 188,08 555,93 82,65 40,71
Сибирский округ в целом 501,08 366,68 109,13 126,83 86,03

word image 914 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 36. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Сибирском округе (2013 г. – 100% )

Таблица 37

Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Сибирского федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Респ. Бурятия 106,86 486,38 110,80 100,57 98,73
Алтайский край н/д н/д 188,07 34,89 265,17
Забайкальский край 98,60 61,64 173,19 96,61 83,91
Красноярский край 85,85 67,11 51,00 108,31 104,30
Иркутская обл. н/д 79,01 154,65 94,03 66,31
Кемеровская обл. 95,34 297,34 28,15 148,42 163,50
Новосибирская обл. 100,22 96,68 34,57 174,13 102,33
Омская обл. 550,00 800,64 44,47 68,10 53,16
Томская обл. 72,29 68,23 537,21 85,55 54,25
Сибирский округ в целом 119,40 92,83 101,40 102,73 96,37

Анализ данных по регионам Дальневосточного округа (рис. 37 и 38, табл. 38 и 39) также показал параболическое очертание всех графиков, с преобладанием более явной восходящей ветви и относительной стабилизаций после точки перегиба. Дополнительная шкала присутствует только на втором рисунке (площадном) – для графика динамики Амурской области, где имеется 6-кратное превышение базового показателя, тогда как для других регионов округа коэффициент отклонения от него находится в пределах 0,88-2,13.

word image 915 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 37. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Дальневосточном округе (2013 г. – 100%)

Таблица 38

Изменение за год числа долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Дальневосточного федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Приморский край 179,88 110,12 73,46 81,70 82,92
Хабаровский край н/д 120,37 90,02 84,87 89,41
Амурская обл. 197,70 255,64 123,35 92,70 100,22
Сахалинская обл. н/д 330,02 84,42 119,34 118,86
Дальневосточный округ в целом 143,45 169,99 58,65 136,21 101,98

word image 916 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 38. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Дальневосточном округе (2013 г. – 100% )

Выявление муниципалитетами невостребованных долей и включение их в соответствующие списки является только подготовительным шагом к следующему, куда более важному этапу – признанию их муниципальной собственностью. Поэтому далее рассмотрим, в какой степени судебные органы удовлетворяют иски местных администраций о передаче таких долей в собственность муниципалитетов. При этом последовательность анализа и его методы будут аналогичным предыдущим (округа – регионы в них). Всего по стране за 5 лет суды удовлетворили иски местных администраций в отношении 1690,7 тыс. невостребованных долей общей площадью 16,9 млн. га. Подробная информация о числе и площади таких долей в региональном разрезе даны в прил. 5.

Таблица 39

Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Дальневосточного федерального округа)

Регион 2014 2015 2016 2017 2018
Приморский край 194,02 109,82 73,34 63,65 100,96
Хабаровский край н/д 115,25 71,32 107,21 95,94
Амурская обл. 199,69 250,27 123,60 92,20 100,22
Сахалинская обл. н/д 150,02 97,25 100,94 94,12
Дальневосточный округ в целом 193,49 158,35 70,72 115,26 104,61

На рис. 39 и 40 и в табл. 40 и 41 (а также в последующих – до рис. 54 и табл. 56) даны коэффициенты для нарастающих итогов числа долей (Кч) и их суммарной площади (Кп), рассчитанные для федеральных округов и страны в целом. Таблицы и графики данного блока (признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью) по сути дублируют друг друга (но таблицы содержат дополнительный, отсутствующий на графиках показатель – их последний столбец показывает кратность общего числа (или площади) признанных муниципальной собственностью долей к их изначальному списочному составу по состоянию на начало рассматриваемого периода). Это сделано, поскольку рисунки дают общее представление о направленности и сопоставимости процессов между федеральными округами (регионами), но указать на них количественные значения невозможно в силу их масштаба.

word image 917 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 39. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по федеральных округам

Таблица 40

Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0; а также кратность общего числа долей, признанных таковыми к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч) по федеральным округам

Округ ежегодный коэффициент (Кч) К∑ч
2014 2015 2016 2017
Центральный 1,00 1,90 3,21 3,75 5,70
Северо-Западный 1,00 1,93 3,14 3,89 5,80
Южный 1,00 4,24 5,92 7,31 0,26
Приволжский 1,00 2,15 3,85 4,77 1,44
Уральский 1,00 2,32 5,82 8,22 1,06
Сибирский 1,00 2,62 5,33 8,07 15,90
Дальневосточный 1,00 1,90 3,36 3,92 2,82
По России в целом 1,00 2,08 3,71 4,64 2,13

Характеризуя признание судами невостребованных долей собственностью муниципалитетов, следует отметить, что и в целом по стране и по всем федеральным округам анализируемые показатели относительно равномерно растут. Однако если сопоставить переданные муниципалитетам доли даже с изначальными списками то показатели их числа не так уж сильно их превышают (общефедеральный К∑ч = 2,13), а по площадным значением только по итогам 4 лет работы удалось выйти на запланированные на первый (2014) год площади (общефедеральный К∑п = 1,07). При этом в значение К∑п в 8 округах следующее: в 4 он больше 1,0 (в Дальневосточном – 4,11), а в 4 других – меньше (особенно отличается в этом отношении Южный округ, где К∑п = 0,38; это также единственный округ с значением К∑ч меньше 1,0, где он равен 0,26).

word image 918 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 40. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0) по федеральных округам

Таблица 41

Признание судами невостребованных долей муниципальной

собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кчп исходя из Кп2014=1,0; а также кратность общей площади долей, признанных таковыми к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по федеральным округам

Округ ежегодный коэффициент (Кп) К∑п
2014 2015 2016 2017
Центральный 1,00 1,92 3,30 3,79 1,90
Северо-Западный 1,00 2,01 4,25 5,23 1,71
Южный 1,00 7,00 9,79 12,15 0,38
Северо-Кавказский 1,00 2,00 2,74 2,86 0,59
Приволжский 1,00 2,15 3,32 3,90 0,80
Уральский 1,00 1,75 2,90 4,18 1,09
Сибирский 1,00 3,08 5,45 7,76 0,92
Дальневосточный 1,00 2,02 3,38 3,71 4,11
По России в целом 1,00 2,21 3,73 4,62 1,07

Далее такие же рассчитанные коэффициенты будут приведены по всем федеральным округам в разрезе входящих в них регионов. Так, «успехи» муниципалитетов в Центральном федеральном округе показаны на рис. 41 и 42 и в табл. 43 и 44.

На первом из этих рисунков для графиков всех областей округа явно выражена общероссийская тенденция к росту (наиболее явно выраженная для Ивановской области – Кч2017 = 12,38, из-за чего для данного региона введена дополнительная – правая шкала). Но если судить не по ежегодному приросту, а по отношению к изначальным спискам, то больше всех выделяется Орловская область – Кч2017 = 43,6 (наименьшее же значение выявлено для Костромской (1,17) и Владимирской (1,2) областей). Отсутствие данных в последнем столбце табл. 36 (кратность общего числа перешедших к муниципалитетам долей к их изначальному списочному составу по состоянию на начало рассматриваемого периода – К∑ч – Липецкая, Смоленская, Тамбовская и другие области) означает, что хотя имеются данные о том, по скольким долям за 4 года иски были поддержаны судами, но нет сведений об изначальных списочных данных. Это же далее будет и в других таблицах со столбцом (К∑ч).

word image 919 Разработка организационно-экономических и правовых механизмов по передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей и повышению эффективности их использования

Рис. 41. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по областям Центрального федерального округа

Таблица 42

Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0; а также кратность общего числа долей, признан