Титульный лист и исполнители
РЕФЕРАТ
Отчет 580 с., 76 рис., 97 табл., 385 источников
ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ЗЕМЛИ, ПРИВАТИЗАЦИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ, ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НЕВОСТРЕБОВАННЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ ДОЛИ, ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЛЮ, ВОВЛЕЧЕНИЕ ЗАБРОШЕННЫХ УГОДИЙ В ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОБОРОТ, НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА, УПРАВЛЕНИЕ, ПОЛНОМОЧИЯ
Объектом исследования являются находящиеся в общей долевой собственности земли сельхозназначения (в том числе признанные в силу их невостребованности муниципальной собственностью) и их правообладатели, а также управленческие и иные действия по отношению к ним (нормативные, распорядительные и судебные акты, научные разработки).
Предметом исследования стали отношения по поводу земельных долей, сложившиеся в процессе приватизации земель реорганизованных в начале 1990-х гг. агрохозяйств и затем трансформировавшиеся под воздействием законодательных и иных действий государства, изменения аграрной экономики и влияния иных факторов.
Целью данной работы является разработка предложений организационно-экономического и правового характера по совершенствованию действующего в настоящее время механизма выявления невостребованных земельных долей, признания их собственностью муниципалитетов и повышению эффективности их последующего использования.
Для достижения поставленной цели решены следующие задачи, определяющие содержание работы:
— проведение комплексного анализа проблемы земельных долей (особенности их образования, изменение возможностей распоряжаться ими, возможности и варианты сельскохозяйственных организаций использовать находящиеся в общей долевой собственности земли);
— оценка динамики общей площади земель, находящихся в долевой собственности, в том числе площади невостребованных земельных долей, а также процесс признания таких долей муниципальной собственностью;
— проведение анализа произошедшего с момента образования земельных долей изменения возможностей их собственников по передаче таких долей на постоянной или временной основе сельскохозяйственным организациям или муниципальным образованиям – как одного из факторов появления значительного числа невостребованных земельных долей;
— проведение анализа действующего с 2011 г. механизма передачи невостребованных земельных долей в муниципальную собственность, а также законодательных инициатив (как принятых и вступивших в силу, так и находящиеся на рассмотрении законодателя), изменяющих регулирование использования и охраны земель сельхозназначения; разработка на основе этого анализа предложений по уточнению указанного механизма, в том числе по внесению изменений в действующее законодательство;
— разработка предложений по выделению на местности признанных муниципальной собственностью ранее невостребованных земельных долей и организации их предоставления таких земель эффективным собственникам и арендаторам;
— разработка вариантов типовых землеустроительных решений, обеспечивающих баланс интересов граждан, выделяющих свои доли в земельные участки, других сособственников, а также сельскохозяйственных организаций;
— оценка перспектив института общей долевой собственности в условиях функционирования современного сельскохозяйственного производства.
Итогом решения вышеназванных задач стали соответствующие выводы и предложения.
Степень внедрения – отдельные разработки, представленные в отчете опубликованы в открытой печати, публичных дискуссиях, представлены в защищенных диссертациях. Также они были доложены на заседаниях секции «Земельная политика, имущественные отношения и госсобственность» и межведомственной рабочей группы по разработке Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельхозназначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации (приказ Минсельхоза России от 28 ноября 2019 г. № 658) членом которой является руководитель данной темы
Эффективность определяется научным обоснованием упорядочения земельно-имущественных отношений в АПК, укреплением экономического потенциала сельских муниципалитетов, мерами за защите прав граждан и юридических лиц на землю и более рациональным использованием земель, соответствующих невостребованным земельным долям.
Введение
На период до 2024 г. основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в качестве основных приоритетов в аграрной сфере предусматривают: 1) обеспечение продовольственной независимости страны в таких параметрах, которые определены соответствующей Доктриной[1]; 2) повышение конкурентоспособности отечественной агропродукции; 3) более эффективное использование земельных ресурсов[2]. Фактически в этом документе вновь звучат слова П.А.Столыпина о том, что «Земля – это залог нашей силы в будущем, земля – это Россия»[3]. Это требует более рациональной организации аграрного землепользования, такой системы земельных отношений и их регулирования, при которых земельные ресурсы (как главное средство производства в отрасли) стали бы существенным фактором дальнейшего развития АПК (закрепления позитивных тенденций последних лет). И такие тенденции имеются — текущее десятилетие характеризуется ростом агропромышленного производства, который согласно Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2025 гг. [4] к 2025 г. должен составить более чем 11% от уровня 2017 г.
Конечно же, имеющаяся или гипотетическая неоптимальность при использовании пригодных для того, чтобы вести на них сельскохозяйственное производство земель, при реализации в отношении них производителями продукции имущественных прав никак не должны этому препятствовать.
Между тем, для аграрного землепользования всего постсоветского времени стало характерной особенностью то, что из сельскохозяйственных угодий (далее также – сельхозугодья) большая часть (114,4 млн. га – 61,8% от общей площади этих угодий) была еще в начале 1990-х гг. приватизирована и распределена в виде земельных долей между гражданами, проживающими в сельской местности. Это произошло в ходе реорганизации агрохозяйств. За прошедшие десятилетия эта площадь уменьшилась (что-то выкупили агрохозяйства, кто-то из собственников долей выделил их в участок, часть перешла к муниципалитетам). Сейчас в общей долевой собственности находится– 84,8 млн. га угодий, принадлежащих 8,5 млн. обладателей земельных долей.
Принципиальными отличиями этих, перешедших в долевую собственность земель от иных, используемых в аграрном производстве (от находящихся в собственности агрохозяйств, КФХ или принадлежащих государству либо муниципалитетам предоставленных частным лицам в аренду или на ином праве), являются:
-то, что принадлежат они одним лицам – гражданам, которые стали собственниками земельных долей, используются же они совсем другими – различными сельскохозяйственными организациями. Причем взаимоотношения между ними когда-то оформлены согласно законодательству (есть соответствующие договоры – о доверительном управлении, об аренде и др.), а когда-то отношения сложились, но ясности в их предмете нет, либо не соблюдаются договорные обязательства.
-особый порядок принятия сособственниками таких земель решений о распоряжении ими. Это осуществляется на их общих собраниях, причем до 2018 г. для этого требовался весьма небольшой кворум, составлявший 20% от общего числа сособственников (теперь – 50%). На практике это порой влекло за собой пересмотр прежних решений другим составом пришедших на собрание;
-возможность отдельно взятого сособственника по совершению сделки со своей долей с 2005 г. весьма ограничена – нельзя даже продать их государству или муниципалитету;
-как при наделении граждан долями, так и при последующем распоряжением ими имелись многочисленные нарушения их прав, в том числе приведшие для большого числа граждан к утрате таких долей;
— любому собственнику доли дана возможность выделения ее в земельный участок, но такое действие часто влечет споры не только относительно о его местоположения и конфигурации, но порой и о возможности осуществлять выдел единым массивом (при том, что размер долей невелик – он различен для регионов, муниципалитетов и отдельных хозяйств, но при этом только в 7 субъектах Российской Федерации средний размер доли превышает 20 га);
-когда шло образование долей, не было ясно, какой земельный участок, передается дольщикам в собственность (его границы определенные в установленном порядке, поставка его на кадастровый учёт);
-часть земель, которые находятся в долевой собственности (соответствующих долям) просто оказалась заброшенной. А поскольку у общего участка нет границ, то и никак не применить действующий механизм изъятия неиспользуемой земли (в то же время для таких земельных участков которые были приобретены их правообладателями (предоставлены) именно как участки, имеющие такие границы, такой механизм работает). Особенность долевых земель еще и в том, что даже если имеются (будут определены) границы общего участка, проблема останется, из-за того, что, как правило, не используется только какая-то часть общего находящегося в долевой собственности сравнительно большого земельного массив (определить же чьи это доли приходятся на неиспользуемую часть не представляется возможным);
-существуют земельные доли, в отношении которых просто неясно кому они принадлежат, но даже при наличии собственника у такой доли он сам не имеет представления, что с ней делать, Это невостребованные земельные доли, число которых составляет до 2 млн. долей, а их общая площадь различными исследователями оценивалась на разных этапах реформ в 22-25 млн. га и более. Земли, соответствующие таким долям либо просто не используются для сельхозпроизводства, либо это осуществляется, но без наличия на то законных оснований (каковыми являются договоры с агрохозяйствами, или решения о внесении в их уставные капиталы таких долей или иные предусмотренные законом обстоятельства; можно даже считать, что такие земли оказались самовольно занятыми). Также за такие, соответствующие невостребованным долям земли, не уплачивается налог. С 2011 г. идет процесс выявления таких долей и их передачи по суду муниципалитетам, но этот процесс оказался более сложным и длительным, чем это предполагалось 10 лет назад.
Названные отличия переданных в общую долевую собственность земель (а тем более – их совокупность) представляет собой актуальную народнохозяйственную проблему. Во многом ее возникновение и пролонгированный характер существования были предопределены особенностями реформ 1990-х гг. Это:
-принципиальная новизна осуществленной тогда массовой приватизации земель – образованные тогда доли – это уникальное российское явление, которые не было свойственно для земельных отношений в других развитых странах;
-невиданные ранее масштабы этого процесса и его скоротечность – тогда было приватизировано более 60% сельхозугодий за 1-2 года (срок очень небольшой для такого процесса);
— вплоть до 2003 г. в стране не было законов (т.е. полноценной законодательной базы), которая регулировала бы соответствующие правоотношения. Весь процесс приватизации сельхозугодий фактически был осуществлён на основании подзаконных актов (тогда как нормы конституционных положений прямо указывают, что это должны быть именно законы). Неизбежным следствием этого стало то, что в тот период всячески еще и суды всячески устранялись от того, чтобы заниматься разрешением спорных ситуаций, связанных с земельными долями;
-способ и условия проведения приватизации земель, а также ошибки и недоработки, допущенные не только при образовании долей, но и позже, когда предпринимались не самые оптимальные попытки исправить их, привели к глубинному противоречию, сторонами которого оказались ключевые участники постреформенного сельхозпроизводства (и сельской жизни в целом). С одной стороны, это сельские жители, оказавшиеся в принципиально новой, незнакомой для них ситуации, когда они большими коллективами стали собственниками общей земли, но оказались не в состоянии организовать ее хозяйственное использование. В то же время, как частный земельный собственники они совершенно обоснованно предполагали, что этот их статус позволит им получить некие блага от своего права на общее имущество (участок). С другой стороны, получилось, что им теперь противостоят агрохозяйства, причем, как правило, те, которые десятилетиями использовали и в ходе реформы формально утратили права на те самые сельхозугодья, переданным гражданам. При этом права на иные угодья в границах ранее единого массива – на леса, болота, иные неудобья за ними сохранились. Для этих агрохозяйств ведение сельскохозяйственного производства на приватизированных (долевых) землях является объективной потребностью (интерес сельскохозяйственной отрасли в целом – такой же).
Поэтому проблема земельных долей разнопланова, какие-то ее составляющие могут быть урегулированы в сравнительно близкой перспективе, какие-то носят пролонгированный характер. Практически любое ее решение (даже несущественных, технических вопросов) в той или иной мере обязательно затронет почти во всем несовпадающие интересы собственников долей и агрохозяйств. Также эта проблема имеет разные аспекты: экономический, социальный, законодательный, управленческий, агрохозяйственный, землеустроительный и др.
Соответственно, ее исследование и (тем более) разработка предложений по ее решению должно быть комплексными: 1) анализ того, как и зачем была проведена приватизация этих земель; 2) выявление того, каким был статус земельных долей (сначала), каким он мог стать (при иных правилах или при надлежащем соблюдении действовавших правил) и в конечном итоге стал; 3) выявление изменений, которые Федеральный закон от 24 июля 2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного значения» (далее –Закон об обороте сельхозземель) привнес в столь непростую ситуацию с долями, как он менялся и как это сказывалось на положении собственников долей и агрохозяйств; 4) выявление того, в чем заключалась (и заключается) идеология государства по отношению к земельным долям, как она менялась; 5) исследование того, что произошло за четверть века с долями и правами их собственников; 6) сопоставление различных вариантов решения проблемы невостребованных долей (которая имеет перспективы быть урегулированной и именно сейчас активно развивается процесс передачи таких долей муниципалитетам), а также анализ иных процессов в секторе долевой собственности на приватизированные при реорганизации агрохозяйств земли; 7) анализ имеющихся отчетных материалов об этих процессах. Только исследовав и решив все это можно делать выводы и выдвигать предложения.
О степени актуальности (своевременности) выполнения данной научной работы именно сейчас, можно судить также с учетом того, что в регулирующий вопросы долевой собственности на приватизированные при реорганизации агрохозяйств земли Закон об обороте сельхозземель уже несколько раз вносились принципиальные изменения (в 2005 г, в 2010 г., в 2016 г.), а в настоящее время на разных стадиях рассмотрения (в Государственной Думе, в Минсельхозе России) имеются новые законопроекты по этим же вопросам (они будут проанализированы в данной работе). Кроме того, процесс передачи муниципалитетам невостребованных земельных долей идет непросто и по-разному в зависимости от законодательно установленных оснований их отнесения к невостребованным. А по итогам состоявшегося 26 декабря 2019 г. заседания Государственного совета, посвященное аграрной политике государства первым же стало поручение главы государства внести в законодательство изменения для совершенствования порядка вовлечения в оборот земельных долей, в том числе невостребованных (перечень поручений № Пр-234ГС, п.1 пп. «а»)[5].
В контексте проблемы земельных долей, как ключевой для отечественного аграрного землепользования конца ХХ в. – начала ХХI в., выражающейся, в том числе в отсутствии порядка в землевладении, в неурегулированности отношений собственников долей и агрохозяйств, в наличии большого числа невостребованных долей, уместно напомнить слова великого русского писателя Ф.М.Достоевского, чьи произведения уже полтора столетия выступают в качестве некого морального камертона – «… и порядки, и законы, и нравственность, и даже самый ум нации, и все, наконец, всякое правильное отправление национального организма организуется лишь тогда, когда в стране утвердится прочное землевладение … каков характер землевладения, таков и весь характер нации»[6].
Между тем, в рамках текущей государственной земельной политики о дальнейших направлениях развития законодательства о приватизированных сельхозугодий сказано недостаточно. На это еще в 2010 г. указал акад. В.Н.Хлыстун[7] отметив, что процесс трансформации земельных долей в реальные формы землепользования должен стать неотъемлемой частью этой политики.
Экономико-правовые и землеустроительные аспекты проблемы земельных долей и институциональных изменений в аграрно-земельной сфере, проанализированы в исследованиях В.В.Алакоза, А.П.Анисимова, С.А.Боголюбова, В.В.Вершинина, С.Н.Волкова, Е.А.Галиновской, А.М.Емельянова, Н.Г.Жаворонковой, Ю.Г.Жарикова, И.А.Иконицкой, Н.В.Комова, Н.И.Кресниковой, О.Б.Леппке, П.Ф.Лойко, А.С.Миндрина, С.И.Носова, А.В.Петрикова, Г.А.Полунина, Ф.П.Румянцева, А.Э.Сагайдака, Е.В.Серовой, В.А.Тихонова, В.Я.Узуна, В.Х.Улюкаева, В.В.Устюковой, В.Н.Хлыстуна, Ю.А.Цыпкина, Н.И.Шагайды и других ученых и специалистов. Однако почти все они были проведены до начала текущего процесса признания в судебном порядке невостребованных земельных долей муниципальной собственностью либо на начальной его стадии, когда еще не вскрылись проблемы правоприменительной практики, и не было позволяющих провести анализ отчетных данных. Сейчас же сведения об этом имеются.
Поэтому представляется своевременным научное переосмысление всего комплекса теоретических, методологических и методических аспектов проблемы земельных долей в целом и наиболее актуальной для текущего момента ее составляющей – работы муниципалитетов с невостребованными долями.
Предметом исследования стали отношения по поводу земельных долей, сложившиеся в процессе приватизации земель реорганизованных в начале 1990-х гг. агрохозяйств и затем трансформировавшиеся под воздействием законодательных и иных действий государства, изменения аграрной экономики и влияния иных факторов. При этом основной упор сделан на такие земельные доли, которые до сих пор остаются невостребованными. Ключевыми участниками этих отношения являются: 1) сельские жители – собственники земельных долей; 2) агрохозяйства, использующие принадлежащие им земли; 3) органы государственной власти и местного самоуправления, принимающие решения по регулированию взаимоотношений между первыми и вторыми, по выявлению невостребованных долей и определению их дальнейшей юридической судьбы, а также по обеспечению рационального использованию этих земель.
Объектами исследования стали находящиеся в общей долевой собственности земли сельхозназначения (в том числе признанные в силу их невостребованности муниципальной собственностью) и их правообладатели, а также управленческие и иные действия по отношению к ним (нормативные, распорядительные и судебные акты, научные разработки).
В ходе исследования исходными данными стали: 1) законы, иные нормативные правовые и другие акты федерального, регионального и местного уровней по исследуемой проблематике; 2) метариалы статистической отчетности Минсельхоза России и Росреестра (и его предшественников) о наличии земель, их правообладателях, совершаемых с ними сделках и т.п.; 3) соответствующие научные труды, методические указания и рекомендации; а также 4) материалы по исследуемой тематике, собираемые и анализируемые автором с начала проведения земельной реформы 1990-х гг.
Целью данной работы является разработка предложений организационно-экономического и правового характера по совершенствованию действующего в настоящее время механизма выявления невостребованных земельных долей, признания их муниципальной собственностью и повышению эффективности их последующего использования.
Для достижения поставленной цели решены следующие задачи, определяющие содержание работы:
— проведение комплексного анализа проблемы земельных долей (особенности их образования, изменение возможностей распоряжаться ими, возможности и варианты сельскохозяйственных организаций использовать находящиеся в общей долевой собственности земли);
— оценка динамики площадей, находящихся в долевой собственности граждан, в том числе отдельно в отношении невостребованных долей, и таких, которые признаны муниципальной собственностью;
— проведение анализа произошедшего с момента образования земельных долей изменения возможностей их собственников по передаче таких долей на постоянной или временной основе сельскохозяйственным организациям или муниципальным образованиям – как одного из факторов появления значительного числа невостребованных земельных долей;
— проведение анализа того механизма передачи невостребованных земельных долей в муниципальную собственность, который действует с 2011 г., а также законодательных инициатив (как принятых и вступивших в силу, так и находящиеся на рассмотрении законодателя), изменяющих правила использования и охраны сельскохозяйственных земель; разработка на основе этого анализа предложений по уточнению указанного механизма, в том числе по внесению изменений в действующее законодательство;
— разработка предложений по выделению на местности признанных муниципальной собственностью ранее невостребованных земельных долей и организации их предоставления таких земель эффективным собственникам и арендаторам;
— разработка вариантов типовых землеустроительных решений, обеспечивающих баланс интересов граждан, выделяющих свои доли в земельные участки, других сособственников, а также сельскохозяйственных организаций;
— оценка перспектив института общей долевой собственности в условиях функционирования современного сельскохозяйственного производства.
Итогом решения вышеназванных задач стали соответствующие выводы и предложения.
Методология и методы. При подготовке отчета применены абстрактно-логический метод, который позволяет выделить сущность и основные черты явлений и процессов подлежащих исследованию, влияющие на них причинно-следственные связи, он же дает возможность отвлечься от несущественных сторон и второстепенных деталей; экономико-статистический (группировки, временные ряды и др.); исторический – ретроспективное исследование современных проблем общей долевой земельной собственности, графический, когда динамика исследуемых процессов отслеживается достаточно наглядно и без громоздких расчетов. Также широко использованы общефилософские методы познания: индукция, которая позволяет сделать общие выводы на основании разрозненных частных фактов, эти выводы, в свою очередь, дают возможность дедукции, т.е. применения этих выявленных общих тенденций при обосновании частных выводов; анализ и синтез (например, расчленение, казалось бы, однородного явления – невостребованные доли – на различные сегменты, с разными признаками: по основанию признания их таковыми, по стадии процесса признания и т.п. и последующее соединение выделенных при таком анализе долей с разными свойствами в единый институт). В качестве технических средств в отчете применены стандартные программные продукты семейства Microsoft: Graph — для графического анализа и Excel для проведения корреляционного анализа и иных расчетов, а также в процессе обработки больших массивов данных.
При этом основным методологическим подходом отчета стал системный, который предусматривает разностороннее изучение проблемы, максимально возможный учёт всех ее аспектов, связанных с земельными долями (их образование и последующая судьба, действия по отношению к ним государства, муниципалитетов и агрохозяйств, возможности их правообладателей, соответствующая законодательная база, статистическая отчетность и др.). Такая системность предполагает также органичное сочетание проводимого исследования с научными разработками, выполненными как участниками творческого коллектива[8], так и другими учеными (преемственность и последовательность).
Это позволило в процессе подготовки отчета сформулировать его определенную изначальную концепцию, которая позволяет задать его общую направленность преемственность (по отношению к прежним наработкам его авторов). Она исходит из того, что на данном этапе следует разделять:
1) проблему невостребованных долей, для решения которой создан организационно-правовой механизм, он работает и дает результаты и, по предварительным данным, процесс признания таких долей собственностью муниципалитетов и последующего формирования в счет них земельных участков в отношении большей части таких долей (порядка 90-95%) может быть завершен уже через 5-6 лет. Полного же 100%-ого результата от него и не требовалось. То есть, это решаемая проблема – важно выявить недостатки, препятствующие скорейшему завершению этого процесса (а они есть) и законодательно либо иным путем устранить их (минимизировать их последствия);
2) проблему земельных долей в целом – неурегулированность взаимоотношений, существующих между их собственниками и агрохозяйствами, использующими находящиеся в общей долевой собственности угодья (монопольное положение вторых, зависимость первых от них), решение которой затруднено несовпадением их интересов и непоследовательностью в этом вопросе федерального законодателя. То есть эта проблема в краткосрочной перспективе решения не имеет, что, однако, не означает возможности сокращения ее масштаба (путем решения первой проблемы, установления границ для общих земель, выделения из них участков отдельными сособственниками и др.) и остроты (через подключение муниципалитетов в качестве альтернативы агрохозяйствам–монополистам). Учитывая социальный фактор (сейчас имеется более 8 млн. граждан, являющихся собственниками долей), здесь может быть только эволюционное решение.
Поэтому в отчете будут исследованы обе эти проблемы и обоснованы меры по ускорению решения первой и снижению остроты второй, являющейся по отношению к первой более общей.
Теоретическое значение данной работы состоит в выявлении тенденций и закономерностей при формировании в постсоветской России института общей долевой собственности на сельхозугодья (что было не имевшим аналогов процессом) и его последующего развития, в объяснении решений федерального и регионального законодателей по ряду исследованных вопросов, также в обобщении ранее выполненных научных наработок соответствующей тематики. Основным научным приращением, полученным при подготовке отчета, являются анализ (и его результаты) действующего механизма передачи невостребованных земельных долей муниципалитетам, предложения по его совершенствованию в части обоснованности применения к ним правил о выморочном имуществе, а также определение перспектив института земельных долей в целом.
Его практическая ценность выражается, в первую очередь, в том, что проведенный анализ того, какие процессы развиваются в настоящее время в секторе общей долевой собственности на сельхозугодья, какие затрагивающие эту проблемы законодательные новации находятся « на подходе» (и данная им оценка) могут быть использованы:
1) ответственными за аграрно-земельную политику органами государственной власти как федерального, так и регионального уровней, которые смогут учесть результаты этого анализа для уточнения комплекса мер по выявлению невостребованных долей, признанию таких долей муниципальной собственностью и повышению эффективности их последующего использования;
2) государственными учреждениями и научно – исследовательскими организациями, занимающимися планированием развития производительных сил (включая развитие АПК), которые смогут применять результаты данной работы при анализе потенциала земель как главного средства сельскохозяйственного производства, а также при разработке планов и прогнозов развития региональных аграрных структур;
3) органами местных администраций, которые смогут применять их при корректировке своей текущей работы в отношении невостребованных долей, при формировании за счет них соответствующих муниципальных земельных фондов и предоставлении земельных участков гражданам и агрохозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства;
4) агрохозяйствами и КФХ, использующими находящиеся в общей долевой собственности сельхозугодья, которые смогут применять результаты данного исследования при осуществлении текущей хозяйственной деятельности на них и упорядочении взаимоотношений с собственниками этих земель;
5) гражданами-собственниками земельных долей, которые смогут почерпнуть из отчета дополнительные сведения о своих правах и возможностях и способах их защиты;
6) высшие и средние специальные учебные заведения, осуществляющие подготовку специалистов: бакалавров, магистров и аспирантов, обучающихся по направлениям землеустройство и кадастры (21.03.02, 21.04.02) и юриспруденция (40.04.01 – природоресурсное право, экологическое право, земельное право) смогут применять результаты данного исследования как наглядный пример решения актуальной землеустроительно-правовой проблемы и исправления некоторых ошибок, которые были допущены в ходе массовой приватизации сельхозугодий и последующем изменении их правового статуса.
Отчет выполнен в соответствии с техзаданием на его проведение, его структура включает в себя одиннадцать глав, а также заключительный раздел, в котором резюмированы вытекающие из содержания этих глав положения, список использованных при работе над ним источников и приложения (расчетно-аналитические таблицы, характеризующие текущие процессы в секторе невостребованных земельных долей, и судебную практику в отношении них).
Изложенные в отчете научные результаты прошли апробацию в научных изданиях в т.ч.
в монографиях:
1. Липски С.А. Земельные доли в сельскохозяйственном землепользовании постсоветской России: возникновение, трансформация их статуса, текущие проблемы и пути их решения: монография. – М.: ГУЗ, 2020. – 320 с. ISBN 978-5-9215-0487-5
2. Правовые аспекты вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых и невостребованных земель сельхозназначения: коллективная монография под ред. С.А.Липски, В.Н.Хлыстуна — М.: ГУЗ, 2020 – 296 с. ISBN 978-5-6044395-7-9
3. Липски С.А. Законодательное регулирование землеустройства и кадастровых отношений в постсоветской России — М.: ИНФРА-М, 2020 – 216 с. ISBN: 978-5-16-015647-7
в научных статьях:
1. Lipski S.A. State and Use of Land Resources in Russia: Trends of the Current Decade. // Studies on Russian Economic De-velopment, 31(4), 437-443, DOI 10.1134/S1075700720040103
2. Липски С.А. Использование нормативных правовых актов в качестве средства решения текущих проблем влечет пробелы и коллизии пролонгированного характера (на примере земельных долей) // «Черные дыры» в российском законодательстве, 2020, № 2 С. 74-77.
3. Липски С.А. Общая долевая собственность на земли сельхозназначения как сфера регулирования земельного и гражданского законодательств. //Правовые вопросы недвижимости, 2020. № 1. С. 14-18. ISSN 2072–4373
4. Румянцев Ф.П., Симонова Л.А. Организация угодий и севооборотов в сельскохозяйственных предприятиях на основании комплексной оценки пашни. // Вестник Нижегородской государственной сельскохозяйственной академии, № 2 (26) 2020, С. 17-22.
5. Липски С.А. Проблема общей долевой собственности на сельхозугодья и полномочия муниципалитетов в указанной сфере. // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2020. № 3. С. 20-23. ISSN 2072-4314
6. Липски С.А. Признание невостребованных земельных долей собственностью муниципалитетов. // Гражданин и право, 2020. № 5. С. 54-59. ISSN 2220-9018
7. Липски С.А. Анализ итогов первых пяти лет активной работы муниципалитетов с невостребованными земельными долями. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2020. № 7, С. 24-30. ISSN: 2074-7977
8. Липски С.А. Тезисы об общей долевой собственности в современном сельскохозяйственном землепользовании // Столыпинский вестник, 2020, № 1, С. 20-28; ISSN 2713-1424
9. Липски С.А. Вовлечение в хозяйственный оборот заброшенных и невостребованных продуктивных угодий: инструменты и риски. «Никоновские чтения – 2020», 2020 — 344.С. 149-152. ISBN 978-5–6043464-9-5
10. Липски С.А. Состояние и использование земельных ресурсов России: тенденции текущего десятилетия. // Проблемы прогнозирования, 2020, № 4, С. 107-115.
Изложенные в отчете научные результаты доложены членами ВТК на различных научных конференциях, в т.ч.:
1.Липски С.А. Правовой механизм перехода к муниципалитетам невостребованных земельных долей: проблемы и перспективы – доклад на IV международной научно-практической конференции «Экологические и градостроительные парадигмы развития современного общества» (Колбасовские чтения – 2020; 25 февраля 2020 г.);
2.Липски С.А. Влияние работы муниципальных органов в отношении невостребованных земельных долей на общую проблему долевой собственности на землю в АПК – доклад на V Международной научно-практической конференции «Роль местного самоуправления в развитии государства современном этапе» (23-24 апреля 2020 г.); материалы опубликованы – М.: ГУУ, 2020. – 471, С. 32-34;
3.Липски С.А. Приведут ли количественные изменения в секторе долевой собственности на сельхозугодья к новому качеству? — доклад на пленарной конференции Второго Московского академического экономического форума «От роста к качеству роста в агропромышленном комплексе: как обеспечить переход?»; материалы (21 мая 2020 г.): материалы опубликованы – М.: ВИАПИ имени А.А. Никонова, 2020. – С.268, ISBN 978-5-6043464-7-1;
4.Липски С.А. Ресурсный потенциал невостребованных земель, переданных в ходе реформ 1990-х годов в частную собственность: первые итоги работы муниципалитетов – доклад на всероссийской научной конференции «Долгосрочные тенденции развития агропродовольственного комплекса России в условиях новых глобальных вызовов» (Островские чтения – 2020, 20-21 октября 2020 г.) материалы опубликованы – Саратов: ИАГП РАН, 2020. — 270 с. — С. 51-56;
5. Липски С.А. Широкорад И.И. Перспективы землеустроительного и аграрного образования в свете процессов цифровизации, реформирования контрольно-надзорных органов и упорядочения ситуации с невостребованными земельными долями – доклад на международной научно-практической конференции «Цифровизация землепользования и кадастров: тенденции и перспективы» (25 сентября 2020 г.);
6. Липски С.А. Тезисы об общей долевой собственности в современном сельскохозяйственном землепользовании – доклад на Научно-практической конференции «Столыпинские чтения» (20 апреля 2020 г.), материалы опубликованы – Столыпинский вестник, 2020, № 1, С. 20-28; ISSN 2713-1424:
7. Липски С.А. Вовлечение в хозяйственный оборот заброшенных и невостребованных продуктивных угодий: инструменты и риски – «Бедность сельского населения России: генезис, пути преодоления, прогноз» (19-20 октября 2020 г.); материалы опубликованы – М.: ВИАПИ имени А.А. Никонова, 2020. – 344 с. С. 149-152.
8. Липски С.А. Невостребованные земельные доли и другие проблемы общей долевой собственности на сельхозугодья– доклад на Всероссийской научно-практической конференции «Агротехнологии XXI века: стратегия развития, технологии и инновации» (20 октября 2020 г.).
9. Липски С.А. Земельные доли как фактор развития АПК и сфера действия земельного и гражданского права: результаты некоторых непоследовательных решений законодателя – доклад на Московском юридическом форум онлайн – (3 апреля 2020 г.); материалы опубликованы – М.: РГ-Пресс, 2020. – 294 с. С. 113-117; ISBN 978-5-9988-0951-4.
ГЛАВА 1. Анализ проблемы, формирование направлений и путей их решения.
1.1. Предпосылки образования земельных долей
Образование земельных долей (паевание) произошло в самом начале земельной реформы 1990-х гг., и по своему замыслу сами они и совершение с ними разного рода сделок (их консолидация, выдел в участки) – все это должно было стать инструментом, который привел позволил бы реорганизовать аграрный сектор экономики, быстрого распространить в нем рыночные отношения. Как предполагалось тогда, именно паевание позволит решить сразу три задачи:
1) очень быстро и в массовом порядке создать совершенно новый институт (частную земельная собственность) и широкий слой граждан – таких новых собственников земли. Причем, тогда же шло и предоставление гражданам участков в собственность (например, для фермерства). Но это был точечный, растянутый во времени вариант приватизации земель. Их паевание же было именно массовым и сжатым по срокам способом сформировать частную земельную собственность. Также такой способ приватизации должен был сыграть роль фактора придания проводимой реформе необратимого характера. То есть, паевание (возникновение земельных долей) – это было не столько хозяйсвтенно-правовая, сколько социально-политическая задача;
2) «подтолкнуть» колхозы и совхозы к их ускоренной реорганизации – после приватизации земель их администрация хозяйств как бы оказалась зависима от своих работников – особенно если учесть, что тем передавались не только сельхозугодья, но и другое имущество (работники помимо земельных долей получали также имущественные паи);
3) последующая концентрация земли (долей) у таких сельхозтоваропроизводителей, которые в новых условиях окажутся наиболее эффективными и крепкими, должна была привести к оптимизации сложившейся до этого системы сельскохозяйственного землепользования (причем путем саморегулирования землепользования и землевладения). Впрочем, на практике ничего этого не произошло (во всяком случае сразу – в 1990-е гг.), и пользователями большей части приватизированных угодий так осталась те же агрохозяйства. В одних случаях это было оформлено договорами между собственниками долей и «их» агрохозяйством (они же, как правило, были и его работниками). В частности, наиболее распространенной сделкой с земельными долями вплоть до 2003 г. была их аренда такими агрохозяйствами (46% от всех долей). Еще до 30% площадей приватизированных земель продолжали использоваться (и используются до сих пор) такими (прежними) агрохозяйствами без какого либо оформления ими прав на землю.
То, как это произошло, почему общедолевая собственность на сельхозугодья стала не краткосрочным институтом – инструментом проведения преобразований, а сохраняется (причем, как фактор, затрудняющий оперативное принятие хозяйственно-экономических решений на уровне агрохозяйств), имеет несколько объяснений. Но, пожалуй, основное заключается в том, что земельные доли возникли (а права на них – трансформировались) в результате трех процессов, параллельно развивавшихся в ранней постсоветской России и наложившихся друг на друга, которые преследовали цели радикального изменения общественно-политического и экономического устройства нашего общества.
Первым процессом, который предопределил изменения земельного строя, привлечение широких слоев населения к проводимым преобразованиям (в данном контексте – земельным), к увеличению меры самостоятельности граждан и местных органов (к созданию муниципалитетов) и к ограничениям возможностей государственного регулирования целого ряда процессов, стала та реформа «сверху», которая получила во второй половине 1980-х гг. название «перестройка».
Процесс приватизации земель, как и другие составляющие земельной реформы развивались бы совсем по-другому, а могли и вовсе не начаться, если бы тогда и в начале следующего десятилетия не произошло радикального и кардинального изменения как политического устройства. Речь идет как о либерализации общественной жизни, возможности выражения собственного мнения и отстаивания своих интересов, так и государственного строя: произошло устранение партийных органов из системы власти; большинство властных полномочий было децентрализовано и передано на местный уровень, а сами муниципалитеты формально оказались вне системы органов государственной власти; сначала обострилось, но после прекращения существования СССР «ушло» противостояние двух центров власти – союзного и республиканского (РСФСР); начавшееся разграничение полномочий нового федерального центра и регионов; менялись формы и методы государственного регулирования – административно-командные вытеснялись экономическими, которые больше увязаны с интересами частных лиц.
«Перестройка» изменила и экономическую систему – началось развитие предпринимательства, почти во всех отраслях народного хозяйства, включая АПК, распространились рыночные отношения, а государство устранилось от прямого регулирования хозяйственной и коммерческой деятельности и т.п. Важнейшим экономическим процессом стала приватизация. Мнение экономической науки того времени хорошо характеризует позиция акад. С.С. Шаталина: «Собственность в руках каждого – это гарантия стабильности общества, одно из важнейших условий предотвращения социальных и национальных потрясений. Человек, имеющий собственный дом и земельный участок, которые всегда может передать или оставить своим детям, объективно заинтересован в стабильности общества»[9].
К наиболее значимым экономическим изменениям в аграрной сфере конца1980-х – начала 1990-х гг. следует отнести изменение организационно-хозяйственной формы большинством существовавших тогда колхозов, совхозов и других агрохозяйств, возможность самостоятельно вести единоличное сельскохозяйственное производство (в форме КФХ).
Также важным фактором стала «частичная потеря управляемости» экономическими (и не только) процессами. В какой-то мере это объясняется трудностями определения компетенции и сферы полномочий государственных и местных органов. В какой-то – переходом от привычных административно-командных методов к экономическому регулированию. В какой-то – субъективизмом, непринятием курса на реформы и проявлением местничества. Так, в первые (самые трудные) годы реформы агрохозяйства и перекупщики-посредники отказывались продавать продукцию по государственным закупочным ценам, которые были ниже рыночных. Валовое производство зерна в стране в 1990 г. составило около 127 млн. т., но из них агрохозяйства продали государству лишь 33,9 млн. т., то есть уровень товарности был менее 27 %[10]. На границах между субъектами Российской Федерации даже возникали межрегиональные барьеры для вывоза продукции[11].
Естественно, что столь существенные изменения в жизни общества не могли обойти стороной и земельные отношения — ведь они находятся в соответствии с другими видами общественных отношений. В первую очередь речь шла о расширении прав землепользователей, стимулировании их предпринимательской инициативы и расширении сферы действия механизмов саморегулирования в земельно-имущественном комплексе (в том числе через рыночные способы перераспределения земельных участков) – разрешение частным лицам совершать рыночные сделки с их земельными участками, формирование в результате таких сделок цены земли, адекватной ее роли и ценности, а на ее основе платности землепользования – все это логично укладывалось в общий контекст «перестройки», но не соответствовало сложившейся за десятилетия советского периода монополии государственной собственности на землю.
Поэтому вторым процессом стал отход от идеологического табу советского периода воспринимать земельные ресурсы в качестве имущества. На протяжении тысячелетий, со времен Древнего Рима определяющее место в системе экономических отношений занимает недвижимость (недвижимое имущество), которая выступает в качестве, как минимум, 1) места – операционно-пространственного базиса любой (не только экономической) деятельности; 2) средства в сельско- и лесохозяйственного производства[12]; 3) предмета инвестирования и личного потребления. В России же понятие «недвижимость» не имело столь долгой практики применения – его ввел Петр I, когда установил своим Указом от 23 марта 1714 г ограничения в ее обороте.
Но всего лишь через два столетия в результате обращения во всенародное достояние – декреты о земле (1917) и о социализации (1918[13]), а затем – об ее национализации, Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, 1919; Земельный кодекс РСФСР, 1922[14]) она, как и все земельные участки, утратила статус имущества. А так как имуществом перестал считаться ключевой элемент недвижимости (земля), то в советский период и все другие объекты, прочно связанные с ним (здания, сооружения) также не считались недвижимостью – само понятие «недвижимость» более полувека не применялось, как в идеологизированных законодательстве и экономической теории, так и в хозяйственной деятельности. Но поскольку другие «классические» компоненты понятия «недвижимость» в советский период имуществом были признаны, то неким аналогом недвижимости (но без земли) в те годы было иное – «основные фонды», в состав которых включались жилые помещения, различные здания и сооружения, многолетние насаждения, то есть все, что являлось предметами, функционировавшими и используемыми длительный срок в натуральной форме без какой либо утраты ими своих потребительских свойств и качеств. Впрочем, «основные фонды», конечно же, не были полным аналогом недвижимости: с одной стороны – это понятие было уже недвижимости (в них не входила земля), с другой стороны – в них включались машины и оборудование (являющиеся безусловно движимыми объектами) –как дорогостоящее и эксплуатируемое длительный срок имущество.
Следствием этого был принципиально различный правовой режим земли (и земельных участков) – с одной стороны – как не имущества, и всего остального имущества. И если последние отношения регулировались гражданским законодательством, то все, что связано с землей – законодательством земельным (на неприменение к земельным отношениям норм советского гражданского законодательства было прямо указано в ст. 3 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. и ст. 2 сменившего его Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.). И это несмотря на то, что советским гражданским законодательством в качестве основ имущественных отношений были закреплены социалистическая собственность на средства производства и социалистическая система хозяйства, хозяйственная жизнь определялась и направлялась государственными планами, а регулирование имущественных отношений было подчинено целям «создания материально-технической базы коммунизма» (ст. 1 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.).
Соответственно, если, например, в европейских государствах законодательное регулирование земельных отношений сформировалось в результате длительной эволюции в качестве части, подотрасли гражданского права (это были отношения между частными лицами по поводу земли как специфичного объекта) и толчком к образованию земельного права там во второй половине ХХ века стало появление в этих регуляторах публично-правовой составляющей (природоохранных предписаний, требований по ограничению концентрации земельных площадей и более рациональной организации территории и т.п.). То в нашей стране (где до 1917 г. шли примерно такие же процессы, но с некоторым временным отставанием) на протяжении почти 70 лет принципами регулирования земельных отношений были следующие, полностью исключавшие сорегулирование этой сферы со стороны гражданского законодательства.
1. Исключительность права государственной собственности на землю. Суть данного принципа состояла, во-первых, в неизменной принадлежности всех земель в пределах государственных границ только государству, и в недопустимости возникновения права собственности на нее других субъектов, а, во-вторых, – в том, что земля была неотчуждаема и не могла находиться в гражданском обороте и не признавалась имуществом. Из этого основополагающего принципа логически вытекал следующий принцип.
2. Земельные отношения не подлежали регулированию нормами гражданского законодательства, положения которого прямо определили, что земельные отношения должны регулироваться только земельным законодательством[15].
3. Предоставление земли гражданам и юридическим лицам со стороны государства–собственника только на праве пользования. Такое право возникало лишь по воле государства. Даже в тех случаях (вторичное землепользование), когда право землепользования возникало не на основании акта компетентных государственных органов, а в результате передачи земли первичными землепользователями (например, сельхозпредприятие своим работникам), то это происходило с дозволения государства.
4. Бесплатность землепользования, согласно которому отношения между государством, как исключительным собственником земли, и отдельными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами по поводу пользования землей были лишены какой-либо коммерческой основы.
5. Устойчивость землепользования, т.е. настолько продолжительная длительность сроков пользования землей, которая позволяла полностью использовать все полезные свойства земли и результаты улучшений, произведенных землепользователями. Это обеспечивалось тем, что в СССР преобладало бессрочное землепользование.
6. Плановость, т.е. установление перспективных планов рационального использования земель, обеспечивающих потребности сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства, а также планов мероприятий относительно мелиорации земель и повышения почвенного плодородия (общесоюзная компетенция) и перспективных планов использования земельного фонда (республиканская компетенция)[16].
7. Приоритет сельскохозяйственного землепользования, который выражался, в том числе в нормировании (ограничении) размеров несельскохозяйственных землепользователей.
8. Целевой характер землепользования, в соответствии с которым единый государственный земельный фонд классифицировался на отдельные категории земель (к началу земельной реформы 1990-х гг. их было 7) в соответствии с их основным хозяйственным назначением. Принадлежность к определенной категории определяла и правовой режим земель.
9. Обеспечение рационального использования земли государством и всеми землепользователями, в частности, последние были обязаны рационально использовать предоставленные им земельные участки[17].
К настоящему времени все эти принципы пересмотрены: первые шесть вообще не нашли отражения в обновленном законодательстве, а содержание остальных трансформировано. Так, приоритет сельхозугодий , казалось бы, сохранен[18], но указанные земли сравнительно легко отводятся под застройку, а ограничения (нормативы) в части потребности земель для несельскохозяйственных целей, если и сохранились в отдельных актах, принятых в советский период, на практике не соблюдаются. Правовой режим земель определяется исходя не только из их принадлежности к той или иной категории, но и с учетом их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются градостроительным законодательством. Кроме того, Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2020 гг.[19] прямо предусматривают отказ от института категорий земель. Что касается рационального использования земли, то раскрытие и даже просто упоминание указанного термина в настоящее время существенно уступают нормам законодательства, действовавшего в советский период. Например, в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. 12 раз было указано на рациональное использование земель. Сменивший его кодексе 1991 г. 13 раз упоминал об этом. Однако ныне действующий Земельный кодекс (далее – ЗК РФ) про рациональное использование земель упоминает лишь четы раза – в статьях, содержащих нормы о том, что: 1) образование новых участков не должно приводить к недостаткам, препятствующим такому – рациональному землепользованию (п. 6 ст. 11.9); 2) обеспечение такого землепользования является одной из целей охраны земель (ст. 12); 3) установленные в отношении земель сельхозназначения сервитуты должны учитывать требования по обеспечению такого использования (п. 9 ст. 23); 4) землеустройство направлено на планирование и организацию рационального использования земель (ст. 68). Кроме того, согласно ст. 285 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред., действовавшей до 2017 г.; далее – ГК РФ) в случае грубого нарушения правил рационального землепользования допускалось изъятие участка (но в чем это должно было выразиться, в ГК РФ также не конкретизировалось).
В определенной мере это объясняется разным пониманием меры рациональности любого природопользования для разных участников: 1) общество и государство, 2) правообладатель конкретного участка; 3) экономика и экология; 4) разные сферы экономики (и их разные интересы, например, сельскохозяйственное производство, с одной стороны, и промышленность или градостроительство – с другой). В частности, И.А.Иконицкая и ее соавторы, понимали под рациональным землепользованием достижение экономического эффекта, но при условии соблюдения требований по охране, как используемых конкретных природных объектов, так и в целом окружающей природной среды[20]. У С.А.Боголюбова находим аналогичный подходя –такое использование земель, которое не причиняет им вреда, ведется с соблюдением целевого назначения участков и позволяет оптимально организовать территорию[21]. Е.В..Лунева (говоря о природным ресурсам в целом) делает больший акцент на достижении максимальной эффективности, но при этом также, указывает на недопустимость превышения такой степени воздействия, которую самостоятельно окружающая среда не сможет компенсировать[22]. К.Х.Ибрагимов и А.К.Ибрагимов и ряд других исследователей в своих работах[23] акцентируют внимание больше на эффективности ведения производства либо же на то, что одновременно следует: 1) учесть природные и экономические условие и свойства территории, 2) обеспечить интересы общества, 3) достигнуть эффективность производства, 4) обеспечить охрану и воспроизводство полезных свойств земли[24].
Поэтому признание в начале 1990-х гг. земельных участков недвижимостью (признана ли недвижимостью земля, неразмежеванная на отдельные участки – это отдельный, актуальный до сих пор вопрос) и связанное с этим вовлечение имущественных отношений по поводу них в сферу гражданского законодательства не могло не отразиться как на соотношении земельно-правовых и гражданско-правовых регуляторов, так и на процедуре приватизации используемых в сельскохозяйственном производстве земель и возможностях новых частных собственников (это почти 12 млн. человек) распорядиться своим полученным от государства имуществом или правами на него. Причем то, что земельные участки снова стали имуществом было провозглашено в самом начале реформ 1990-х гг. – Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г . № 443-1 «О собственности в РСФСР»[25] – это был акт в системе гражданского законодательства – в земельном этот, имущественный аспект сначала не рассматривался. И это в общем-то удивительно. Ведь процесс земельного реформирования тогда уже шел, причем, весьма активно, но первый годы земельной реформы вопрос о том, нужно ли относится к участкам (тем более – к неразмежеванным землям), как недвижимости при этом активно не обсуждался. Но к концу 1993 г. указание на то, что – «земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости. Совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством…» нашло отражение теперь уже и в «земельно-правовом» акте – в Указе Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»[26] (п. 1). Принятый же в 1994 г. ГК РФ (его часть первая) окончательно закрепила за земельными участками статус недвижимого имущества (ст. 130). Также в этой части была глава семнадцатая «Право собственности и другие вещные права на землю», которая, впрочем, долго (до 2001 г.) не вступила в силу[27].
В результате получилось, что в тот период (середина — вторая половина 1990-х гг., и начало «нулевых») гражданское законодательство в регулировании земельных вопросов существенно опережало развитие земельного законодательства на федеральном уровне (в регионах ситуация была различна, но к данному аспекту это не имеет отношения, так как гражданское – только федеральное. В добавок федеральное земельное законодательство: 1) было пробельным (условия и порядок пользования землей в силу положений ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации могли определяться лишь на основе федерального закона, тогда как вплоть до 2001 г. такого закона не было; те отдельные федеральные законы, что были, принятые в то время являлись узкоспециализированными, например, о земельном кадастре, о мелиорации земель и обеспечении их плодородия); 2) было представлено, главным образом, указами Президента Российской Федерации, изданными в 1992-1993 гг. (а такой способ регулирования земельных отношений противоречил конституционному требованию приведенному выше).
Кратко характеризуя влияние данного процесса – допущения наличия частной земельной собственности, а также вытекающих из него рыночного оборота земельных участков и регулирования такого оборота нормами гражданского законодательства, отметим, что неизбежными сопутствующими этого процесса стали:
1) наличие идеологизированных противоречий, приведших к тому, что во многих случаях решения принимались не по результатам научной проработки, анализа последствий пролонгированного характера и альтернатив, по принципу – «за или против» такие решения по вопросу о частной собственности на землю;
2) формально-юридический подход к решению не имевших аналогов социально-экономических проблем (в том числе, необходимость «оглядываться» при подготовке проектов решений на нормы ГК РФ, принятого раньше «земельных» федеральных законов);
3) распространение на земельные участки и земельные доли положений, не учитывающих их специфику (например, в ситуации с их учетом и регистрацией прав на них).
Третьим процессом, обусловившим способ приватизации используемых в сельскохозяйственном производстве земель, стала масштабная реформа аграрной отрасли – переход к рыночным отношениям в АПК, изменение организационно-правовой формы агрохозяйств и предполагавшееся, но по большому счету не состоявшееся разукрупнение агрохозяйств (табл. 1).
И не случайно, фактическое осуществление земельной реформы (формально охватывавшей весь государственный земельный фонд) первые 5-6 лет было ограничено аграрной сферой и хозяйствами населения (увеличением их числа и расширением площади как конкретных, ранее имевшихся домохозяйств, так и суммарной, например, суммарная площадь всех ЛПХ по стране за 1991-1993 гг. увеличилась на 2,8 млн. га, т.е. более чем на 85% в сравнении тем, сколько земель было в данном секторе до начала реформы, а общее число граждан-землепользователей различных видов и форм за все 1990-е гг. – на 13,2 млн. или на 44,9%).
Таблица 1
Число агрохозяйств различных организационно–правовых форм в условиях проведения аграрной реформы[28]
| Организационно–правовая форма | 1990 г. | 2000 г. | 2005 г. |
| Совхозы | 12613 | ||
| Колхозы | 12785 | ||
| Межхозы | 386 | ||
| ОАО | 1158 | 1624 | |
| ЗАО | 3862 | 2394 | |
| ООО/ТОО | 1833 | 6552 | |
| СПК | 13369 | 12046 | |
| ГУП | 1623 | 1352 | |
| Иные | 6635 | 2615 | |
| Всего агрохозяйств | 25789 | 28480 | 26583 |
| КФХ | — | 261,7 тыс. | 257,4 тыс. |
На это еще в конце 1990-х гг. указал С.А.Боголюбов, отметивший, что именно решение продовольственной проблемы страны и было тогда глубинной задачей земельной реформы[29]. Причем, по сути, в России так было всегда — «земельное устройство есть только часть решения аграрной проблемы, включающей в себя все вопросы, связанные с общими условиями сельско-хозяйственного производства, организацией трудовых хозяйств и организацией связи этих хозяйств с общим мировым хозяйством»[30] – писал в предреволюционном 1917 г. Б.Д.Бруцкус.
И ведь даже осуществленное в начале 1990-х гг. предоставление земли гражданам для ведения садоводства и огородничества или для расширения уже имевшихся ЛПХ в то время рассматривалось скорее как способ изменения структуры производителей сельскохозяйственной продукции. Причем это произошло. Так, если в 1990 г. 73,4% суммарной по стране стоимости валовой продукции сельского хозяйства давали агрохозяйства, а оставшиеся 26,6% – ЛПХ, то к 2000 г. это были уже, соответственно, 45,2% и 51,6%. А еще 3,2% приходилось на принципиально новый сектор КФХ[31].
Поэтому и наиболее очевидные результаты земельной реформы 1990-х гг. связаны, главным образом, с с ельскохозяйственным землепользованием. Причем это выразилось не только в образовании земельных долей и массовом предоставлении участков гражданам, но и в том, что порядка 10% земельных массивов агрохозяйств были переданы в ведение сельских муниципалитетов (в городах же вопросы реформирования землепользования, введения о частной земельной собственности или о развития рыночного оборота земельных участков тогда еще всерьез не рассматривались).
Даже если рассматривать аграрную реформу как нечто самостоятельное, отделенное от «перестройки» других сфер общественной жизни (хотя, конечно же, «фон перестройки» конца 1980-х гг. повлиял на нее) следует выделить предпосылки для ее проведения, сформировавшиеся на протяжении предшествующих десятилетий.
Во-первых, требовался отойти от директивно-планового характера экономики в целом и АПК, которым в том числе, обуславливалось то, что в основе оценки деятельности руководителей всех уровней было выполнение их хозяйствами (ведомствами и т.п.) плановых заданий. Тогда как остальные экономические критерии (качество произведенной продукции, полученная при этом прибыль, себестоимость производства и его рентабельность) были как бы второстепенными.
Соответственно, по этим показателям агрохозяйства и сельскохозяйственная отрасль отставали от развитых в аграрном отношении стран. Хозяйства должны были ориентироваться на самоокупаемость и получение прибыли.
Во-вторых, для колхозов и совхозов сложившаяся за советские десятилетия бесплатность пользования государственной землей в условиях того, что имевшиеся фонды и лимиты на основные и оборотные средства были ограничены, неизбежно означало их более бережное отношение к технике и другим материальным ресурсам (имуществу), чем к земле (главному средству их производства).
Весьма показательно в этом отношении то, что в системе внутрихозяйственного землеустроительного проектирования наиболее слабым местом было соблюдение предписаний таких проектов и авторский надзор за этим – более важными, чем рациональное использование «бесценного народного достояния» для руководителей хозяйств были машинно-тракторный парк и возможность «выбить» дополнительные лимиты. Земля должны была стать имуществом – ценным для ведения хозяйства активом.
В-третьих, сами земли – значительная часть используемых в агропроизводстве – были подвержены различным природно-антропогенным процессам, которые ухудшали их качественное состояние (процессы эрозии, подтопления и зарастания, снижения содержания гумуса и т.п.). Те меры, в том числе финансового характера, которые предпринимались ранее, негативных тенденций не изменили. Поэтому тогда считалось, что проблема в том, что землепользователи, не являлись хозяевами земли, и поэтому они не имели достаточных стимулов и резонов для того, чтобы ее охрана была их приоритетом. Это усугублялось тем, что, как отмечено в работе Е.В. Серовой и соавторов, в сельском хозяйстве в целом наблюдался «недостаток стимулов для сельскохозяйственных предприятий и отсутствие действенной мотивации труда внутри хозяйств»[32].
При этом, с одной стороны значительные средства, выделялись на мелиоративное обустройство земель сельхозназначения, а с другой – шли процессы их деградации и даже – зарастания и сокращения площади пахотных и других продуктивных в сельскохозяйсвтенном отношении земель (рис. 1).
Рис. 1 Площади сельхозугодий , пашни, а также лесов и кустарников в составе земель сельскохозяйственного назначениия по РСФСР в предреформенные годы (1965-1990 гг.) в млн. га
В-четвертых, с 1980-х гг. накопился неудовлетворенный спрос на садовые и огородные участки городских жителей, который превышал 10% от общего числа участков, предоставленных за предыдущие десятилетия (рис. 2). Также требовалось исправить допущенную в 1950-е гг. ошибку, когда у сельских жителей были «урезаны» личные подворья». Для всего этого нужны были «свободные» земли.
Рис. 2 Соотношение числа зарегистрированных заявок к общему числу имевшихся земельных участков соответствующего вида, в процентах
На протяжении предшествующих реформе 1990-х гг. десятилетий для того, чтобы преодолеть названные выше и другие недостатки в организации сельскохозяйственного землепользования государством принимались различные меры. К ним можно отнести:
— расширение самостоятельности колхозов в середине 1950-х гг.; внедрение экономического стимулирования, когда механизированные звенья, бригады и фермы переводились на хозрасчет, а в 1980-е гг. – бригадного, арендного и семейного подряда, а также стали создаваться коллективы интенсивного труда. Но, как отметила Е.В.Серова, все попытки изменить через внедрение различного вида подрядов характер взаимоотношений между сельскохозяйственными предприятиями и их работниками в тех условиях были безрезультатны[33];
— укрупнение колхозов (из 220 тыс. в 1952 г. через 5 лет осталось только 60 тыс.), которое привело к постепенной ликвидации даже формальных различий между ними и государственными хозяйствами (совхозами). Также шел процесс преобразования колхозов в совхозы (число последних в 1960е–1970-е гг. возросло почти в 2 раза – с 6,3 тыс. в 1965 г. до 11,8 тыс. в 1980 г.)[34];
— в целях повышения эффективности труда в общественном секторе в1950-е гг. были значительно сокращены площади личных подворий и поголовья скота и птицы в них;
— менялась система и структура органов управления, в частности, в 1980-е гг. путем объединения 6 сельскохозяйственных министерств и ведомств было создано суперведомство – Госагропром СССР (и соответствующие структуры в союзных республиках). Однако организационные изменения второй половины указанного десятилетия – так называемая «министерская чехарда» были связаны большей частью с «фоном перестройки»
— реализовывались различные программы – по мелиорации земель, по развитию Нечерноземья, в 1982 г. была Продовольственная программа).
Но существенного изменения и повышения эффективности использования земли эти и другие меры не дали. Скорее всего, это было и невозможно без изменения мотивации сельскохозяйственных землепользователей, что в свою очередь, нельзя сделать изолированно от общей системы управления государством, от баланса интересов общества и частных лиц в других секторах экономики. В книге В.Я. Узуна и Н.И. Шагайды «Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России» даже отмечено, что «в советскую эпоху спрос на продовольствие всегда, кроме нескольких лет НЭПа, превышал его предложение» [35]. Поэтому их позиция состоит в том, что «дефицит продовольствия был имманентен советской системе»[36].
К концу 1980-х гг. среди экономистов-аграрников стало доминирующим негативное отношение к прежней системе организации сельскохозяйственного производства (плановой, основанной на государственных предприятиях, хозяйствующих на государственной земле). Так, акад. А.М.Емельянов выделял два ключевых аспекта: 1) нерациональное использование земли и 2) отчуждение от нее земли непосредственного производителя (что проявилось в «обезличивании» землепользования, в исчезновении «хозяина на земле»[37]).
Акад. А.А. Никонов указывал на крайне низкое в прежних условиях использование имевшегося биоклиматического потенциала (не более, чем на 35–40%), недопустимо высокую ресурсоемкость производства (у нас производство единицы продукции было в 2–3 раза затратней по расходу энергии чем в развитых странах); низкий уровень механизации и др.[38]; акад. В.А. Тихонов особо выделял подавление советской системой землепользования о организации хозяйства инициативы крестьян[39]. Соответственно, и «радикальная реформа аграрного и продовольственного сектора страны к началу 1990-х гг. стала острой национальной проблемой»[40].
Поэтому целый ряд имманентно присущих советскому сельскохозяйственному землепользованию свойств не мог быть преодолен без таких процессов общего характера, как: 1) «перестройка» (изменение системы управления и государственного устройства) и 2) отказ от монополии государственной собственности на землю (когда, для перераспределения земель и решения других вопросов реализации прав частных лиц на землю требовалась санкция государства) – ее демонополизация должна была позволить земельному рынку и земельному налогу (как экономическим стимуляторам) повлиять на пользователей заброшенных и нерационально используемых земель, чтобы те с выгодой для себя добровольно уступили их более эффективным хозяевам.
И к концу 1980-х годов среди значительной части ученых и практиков нашла распространение точка зрения о том, что требуют пересмотра оба незыблемых постулата прежних десятилетий – 1) плановое сельское хозяйство, которое ведется государственными или формально не являвшиеся таковыми, но по сути, – огосударственными предприятиями, 2) и исключительность государственной собственности на землю. При этом наиболее обсуждаемыми были вопросы о том: 1) кого (какой круг лиц) наделять землей и кто должен его определить? 2) на каком праве – в пользование (как это было в СССР) или в частную собственность передавать землю? 3) если в собственность, то на каких условиях – за плату или бесплатно? 4) бесплатно передать все подлежащие приватизации земли или только их часть (и какую)?[41]
Эти и другие дискутируемые проблемы, как и характер их обсуждения носили во многом идеологизированный и даже эмоциональный характер[42]. А основными доводами в пользу рыночной организации сельскохозяйственного производства и проведения приватизации земли и основных фондов государственных (огосударственных) агрохозяйств тогда была больше критика ранее сложившейся системы, нежели критический анализ вариантов, процедур и последствий перехода к рынку[43]. Как бы само собой разумеющимся было понимание того, что результатом передачи земли наряду с другим имуществов крестьянам в собственность (вариант – в долгосрочную аренду), станет формирование у них чувства хозяина-собственника, как основного стимула в их работе (например, Л.П.Фомина, объясняла проблемы сельскохозяйственной отрасли именно «отчуждением крестьян от земли»[44]). Академик В.А.Тихонов в то время также указывал на необходимость изменить «фундаментальные основы аграрного строя», в частности:
− передать угодья юридическим лицам и отдельным крестьянским семьям в долгосрочную аренду (на 30–50 лет, то есть – на жизнь целого поколения);
− ввести платность землепользования (а размер платы определять исходя из прибыльности арендатора и размеров его хозяйства – «чем крупнее землепользование, тем выше должна быть ставка»);
− передавать по наследству права аренды, а также разрешить субаренду (то есть, это рыночное перераспределение земель – механизм саморегулирования в землепользовании)[45].
Впрочем, вопрос о возможности и условиях (ограничениях) последующего распоряжения ими своей частной землей тогда еще не вызывал особых споров, поскольку всерьез не обсуждался – речь шла лишь о том, чтобы «у земли появился хозяин» (хотя часть ученых уже тогда настаивала на необходимости последующего рыночного перераспределения земель[46]). Между тем, это был принципиальный вопрос оптимальное или ошибочное решение которого могло, как исправить («сгладить») путем рыночного саморегулирования изъяны приватизации, так и усугубить их.
Как отмечено выше, в период начала 1990-х гг. проводилась комплексная политическая и социально-экономическая реформа. Соответственно образование земельных долей, как и иные аспекты аграрных преобразований, были направлены на решение сразу нескольких задач. Так, В.Я. Узун и Шагайда Н.И. сгруппировали основные задачи российской аграрной реформы начала 1990-х гг. следующим образом:
— сформировать многоукладную экономику средством достижения чего стали приватизация земли и реорганизация прежних совхозов-колхозов, а также конкурентную среду;
— отказаться от планово-директивных заданий по производству и реализации сельскохозяйственной продукции, а также от государственных цен, взамен этого – ориентация на рыночные факторы (спрос-предложение, равновесные цены; при этом они же признают, что так как аграрные преобразования была частью общей реформы, то аграрный сектор при этом испытал одномоментный шок из-за отказа как от директивного планирования, так и от государственных цен[47]), оценка эффективности бизнеса исходя из его прибыльности и рентабельности; государственное регулирование сельскохозяйственной отрасли преимущественно экономическими методами (субсидии и другие преференции сельхозпроизводителям, участвующим в государственных программах);
— обеспечить возможность оборота земли и других средств производства, в том числе как инструмента их перехода от менее эффективных пользователей и собственников к более эффективным;
— демонополизировать продовольственное снабжения населения, передав эту функцию агропромышленному бизнесу и сохранив за государством лишь вопросы контроля за качеством продовольствия, создания его резервов и выработки стандартов и правил;
— освободить сельскохозяйственные организации от расходов на строительство и содержание объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры, передав эти объекты муниципалитетам[48].
Соответственно, при проведении приватизации сельхозугодий (определении ее условий, сроков порядка осуществления) нужно было способствовать решению этих (отраслевых) задач:
— «подтолкнуть» администрации и трудовые коллективы колхозов, совхозов и иных существовавших тогда агрохозяйств к их реорганизации;
— сделать всех членов их трудовых коллективов частными земельными собственниками;
— коренным образом преобразовать прежние (административно-командные) земельные отношения в АПК, сложившиеся в условиях плановой экономики, в принципиально новые – ориентированные на «спрос-предложение» и другие рыночные регуляторы;
— способствовать тому, чтобы плодородные земли сконцентрировались у наиболее эффективных сельхозтоваропроизводителей (сначала как достаточно абстрактные доли, а затем – и в виде выделенных в счет них участков);
— повысить экономическую заинтересованность работников и руководителей агрохозяйств;
-создать механизм рыночного саморегулирования аграрного землепользования, при котором экономическая мотивация побуждала бы владельцев (прежних – пользователей) земельных участков отказаться от излишка земли, который им не нужен. Ключевыми составляющими такого механизма должны были стать взимание платы за ранее бесплатную землю (негативный мотиватор) и земельный рынок, позволявший переуступить «лишнюю» (сначала приватизировав ее) с выгодой для себя (позитивный мотиватор);
— содействовать тому, чтобы в сельском хозяйстве развивалась многоукладность экономических отношений (крупные-средние-мелкие(КФХ), государственные-частные, смешанные хозяйства);
— задействуя фактор того, что собственник более рачительно относится к своему имуществу, обеспечить рациональное и экологически безопасное использование земель и прекратить их деградацию.
Следует отметить, что приватизацию государственных земель (ранее национализированных) осуществили практически все бывшие социалистические страны. Принцип, положенный ими в основу передачи частным лицам государственной земли – ее возврат тем, кто был ее собственником до национализации, или уравнительный раздел на паи – отражен в табл. 2, которая составлена по данным Е.В.Серовой[49].
Как видно из этой таблицы, при проведении приватизации земли в ее основе лежали или реституция (возврат прежним частным собственникам), или ее раздел между текущими пользователями. Исключением стала только Румыния, однако подробных данных, характеризующих совмещение там этих двух взаимоисключающих подходов, в нашем распоряжении нет.
Таблица 2
| Принципы приватизации сельскохозяйственных земель, примененные в бывших соцстранах | ||
| Страна | Реституция | Паевание |
| Албания | нет | да* |
| Армения | нет | да* |
| Белоруссия | нет | да |
| Болгария | да | нет |
| Чехословакия | да | нет |
| Венгрия | нет | да |
| ГДР | да | нет |
| Эстония | да | нет |
| Казахстан | нет | да |
| Латвия | нет | да |
| Литва | да | нет |
| Румыния | да | да |
| Словения | да | нет |
| Украина | нет | да |
* в отличие от российской модели приватизации здесь был осуществлен реальный раздел земель агрохозяйств между семьями – пропорционально числу членов семьи или работников
Причем в первой половине 1990-х гг. для нашей страны обсуждался и такой вариант приватизации сельхозугодий («земельные ваучеры»), когда землей наделялись бы не только жители села, но и горожане. Так, это предлагал Г.Х.Попов, считавший, что приватизируемые угодья следовало оценить, разделить полученную стоимость этих угодий между всеми гражданами страны (включая городских жителей), и затем выдать каждому из них земельный ваучер. После чего агрохозяйства и КФХ скупали бы у населения эти ваучеры[50].
Мы, как и многие другие авторы, достаточно скептически оцениваем, то, как была проведена приватизация, но считаем необходимым отметить, что если произошедшая передача сельхозугодий (большей их части) в собственность сельского населения (хоть в какой-то мере компенсировавший углубившийся за 1990-е гг. диспаритет цен и многолетнее недостаточное внимание сельским проблемам) и имеет недостатки, тем не менее то, что было реализовано, в итоге оказалось все-таки «меньшим злом», чем всеобщая «ваучеризация земли».
Следует отметить, что приватизация земель и другие качественные аспекты земельной реформы 1990-х гг. (приватизация земли, принципиальное изменение характера сложившихся в советский период земельных отношений, в том числе механизмов из регулирования государством, возникновение рыночного саморегулирования и др.) первые годы были не столь заметны и даже на столь важны, как ее количественные аспекты – значительное перераспределение земли (от крупных агрохозяйств к населению, которое сняло проблему ажиотажного спроса на участки – см. рис. 2) и увеличение числа лиц, вовлеченных в земельные отношения.
Таблица 3
Предоставление земельных участков в 1991-1993 гг. различным категориям граждан-переселенцев и их обществам
| категориялиц | Площадь специального фонда, тыс. га | Предоставлено участков под ведение: | |||
| ЛПХ и ИЖС | КФХ | ||||
| кол-во, тыс. | Площадь тыс. га | кол-во, тыс. | Площадь тыс. га | ||
| Беженцы и вынужденные переселенцы | 553,3 | 59,0 | 15,1 | 0,8 | 24,9 |
| Военнослужащие, уволенные в запас | 116,5 | 23,5 | 4,8 | 1,5 | 44,7 |
| Лица, переезжаюшие с Крайнего Севера | 83,1 | 10,3 | 1,8 | 0,1 | 2,1 |
| Казачьи общества, отдельные казаки и др. | 117,7 | 16,2 | 5,8 | 1,6 | 67,6 |
Так буквально за первые два года реформы из фонда перераспределения земель и иных специализированных фондов[51], созданных, главным образом, за счет изъятых у агрохозяйств (согласно п.1 постановления Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. № 891-1 «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР»[52] местным органам было поручено изымать у агрохозяйств без их согласия не только неиспользуемые, но и находящиеся в активном хозяйственном обороте земли – до 10% от закрепленных за ними сельхозугодий ), земельные участки были предоставлены различным категориям граждан и их обществам, в том числе более чем 100 тыс. семей-переселенцев (табл. 3).
В результате суммарная площадь ЛПХ-участков увеличилась более чем вдвое (рис. 3), в результате чего (уже в 1991-1993 годах увеличение составило – 85% (2,8 млн. га). Остальные виды землепользований населения также существенно прибавили в площади (кроме огородов, но в 1991-1992 гг. в этом сегменте также был рост площади). Увеличилось и общее число граждан-землепользователей: к концу 90-х годов оно составило 13,2 млн. (или 44,9% от имевшихся к началу реформы).
Рис. 3. Суммарная площадь земельных участков, предоставленных гражданам под КФХ, ЛПХ, садоводство, огородничество и ИЖС (в тыс. га, площади под КФХ и ЛПХ соответствуют дополнительной – правой шкале)
Вместе с тем сущностью и основным итогом земельной реформы 1990-х гг. следует считать все-таки трансформацию отношений земельной собственности.
1.2. Теоретические и методологические положения земельной собственности. Собственность на землю как правовая и экономическая категория.
Почему именно вопрос о разрешении (или сохранении прежнего запрета) частной собственности на землю стал ключевым в аграрно-земельной реформе 1990-х гг.?
Во-первых, он был и остается ключевым для экономики и правовой системы любого государства, он определяет суть его земельного строя. Именно земельная собственность традиционно символизировала власть, богатство и могущество, определяла положение в обществе классов и социальных групп, а также уровень благосостояния их представителей. Частная собственность на средства производства (а земля в сельском хозяйстве – это главное среди всех других средств), ее распределение между отраслями экономики и социальными группами, способы ее перераспределения, а также мера его государственного регулирования (вмешательство в него) и степень свободы при реализации частными лицами своих прав собственника определяют: 1) весь процесс общественного производства, его цель и средства ее достижения; 2) то, в какой экономической форме ведется это производство; 3) то, как распределяются и обмениваются материальные блага и как осуществляется их потребление. От распределения собственности зависит характер участия различных социальных групп (а, соответственно, и их экономическое положение) в общественном производстве и в распределении его продукта.
Во-вторых, специфичность частной собственности на землю находит свое выражение в том, что отношения по поводу земли весьма разноаспектны – она (земельный фонд, земельные ресурсы, земельные участки) выступает в качестве:
1) природного ресурса и природного объекта – основы жизни и деятельности проживающих на соответствующей территории народов[53];
2) пространственного базиса (территории) на котором осуществляется любая деятельность человека, размещаются все объекты, созданные его трудом или природой;
3) в сельском хозяйстве (и несколько в меньшей степени – в лесном) роль земли еще более уникальна благодаря ее особому свойству – способности к плодородию. Так, в аграрной сфере земля выступает в качестве главного средства производства, и само существование сельскохозяйственный отрасли было бы невозможным не обладай земля этим уникальным свойством;
4) наконец в современных условиях (кроме периода монополии государственной собственности в советское время) земля, точнее земельные участки, облагаются налогом, выступают как объекты недвижимости, находящиеся в гражданском обороте (они могут отчуждаться и выступать в качестве объектов различных имущественных прав). Последним обстоятельством (земля–недвижимость) обусловлен комплексный характер правового регулирования данных вопросов, которое осуществляется как земельным, так и гражданским правом.
Поэтому еще со времен Платона и Аристотеля эта гипертрофированная роль земельной собственности была и остается предметом научных и околонаучных дискуссий.
Ее несомненное позитивное значение в том, что она порождает у человека-собственника чувство личного достоинства и самоуважение, побуждает его более бережно относиться к своей земле, а также проявлять хозяйственную инициативу по ее наиболее эффективному использованию.
Тогда как негативные аспекты частной земельной собственности обусловлены тем, что она (как и на любые объекты) ведет к имущественному неравенству, а значит – к напряженности в обществе, к конфликту интересов между ним и отдельными собственниками; она «разлагает личность, заражая человека жадностью, ведет к личному захвату общественных интересов, нарушая равные права людей обладать доходами от использования природных ресурсов и общественного обустройства»[54]. Из-за этого-то основоположник анархизма, французский философ П.Ж.Прудон считал собственность вредной, отождествляя ее с кражей (причем, это было относительно недавно – в XIX в.)[55].
Интересен вопрос – когда возникли отношения собственности? И какие их формы были изначально – частные, публично-государственные, и те и другие?
Как известно, изначальной формой отношений по поводу материальных благ между индивидами было простое потребление этих благ, не предусматривавшее их присвоения (отчуждения от других) кем бы то ни было – отдельными индивидами, их группами либо обществом в целом. Применительно ко многим природным благам такая простейшая форма потребление сохранилась и до нашего времени – люди пользуются благами солнечного света и его тепла, воздуха и ветра, другими дарами природы, которые при этом являются ничейными (как и их источники), так как их хватает на всех.
Но большая часть благ имеет существенные ограничения с точки зрения их потребления, что в сочетании с тем, что многие из них возникли в результате труда человека (есть еще и понимание: «я сделал – значит мое») привела к тому, что у людей и их групп возникла потребность неким образом осуществить отчуждение таких вещей от других. Способом достичь этого стало присвоение вещей, позволяющее получить те или иные блага, то есть обладание ими. Первыми формами присвоения ресурсов были достояние (для общества – рода, племени, государства) и держание вещи, развитое во владение ею (для отдельного человека). Обеим этим формам присвоения было присуще волевое начало (последней в большей степени).
Изначально достаточными основаниями для такого присвоения являлись проживание племени на соответствующей территории (для достояния) или создание вещи в результате человеческого труда (владение ею). Такое владение вещью было сравнительно надежным способом обладания ею, признаваемым так другими членами общества и обществом в целом – все знали, что находящаяся во владении вещь не ничейная, что у нее есть владелец.
Но затем, по мере развития меновых и товарно-денежных отношений, в условиях производства товаров и их обмена (распределения), потребовались новые формы. Ведь фактическое присвоение вещи не было увязано с тем, есть ли право на владение ею и как возникло. Кроме того, надежность владения во многом зависела от способности владельца вещи защитить свои имущественные интересы в отношении нее. На определенной стадии развития общества этого было достаточно.
Но в условиях же товарного производства стало важно, чтобы меновая ценность вещей не изменилась (не снизилась) после обмена. То есть помимо вопросов, связанных с присвоением вещей (их и так никто не мог использовать, не вступив в отношения с их владельцем) потребовалось урегулировать и вопросы, связанные с их отчуждением. Ведь новый хозяин мог быть недостаточно силен или авторитетен, ценность же вещи, для которой обмен не гарантирован силой общества, была ниже – также как в современном обществе значительно ниже цена нелегально приобретенного имущества. Поэтому такой новой формой присвоения вещей, признаваемой обществом и, главное, – государством и стала собственность, отличавшаяся общественным признанием права на вещь от ее держания или владения ею (те были основаны лишь на силе владельца).
В этом состояла (и состоит) суть частной собственности (в том числе на землю) – общество и государство признают право на эту вещь за ее собственником человеком, который благодаря этому может не только пользоваться ею, но и передать ее другому лицу (вещь становится предметом оборота). Это форма присвоения имущества признаваемого и защищаемого правовой системой государства, его органами правопорядка.
Современное понимание собственности восходит к Древнему Риму: римляне, «применяя к праву собственности признак полного господства над вещью, имели в виду отграничить его от других вещных прав, субъекты которых также осуществляли господство над вещами, но в меньшей степени»[56]. Характеризуя по восходящей существовавшие тогда формы присвоения вещей, отметим, что:
1) держание вещи – ограничивалось фактической властью над ней, обладанием ею исключительно для себя, без намерения, отстранить от нее всех иных лиц;
2) владение вещью – выражалось в безусловном обладании ею как своей, но вне какой-либо связи со способами ее приобретения и возможностями легально уступить ее другому лицу;
3) собственность же представляет собой наиболее полную признанную обществом власть над вещью.
Первую форму (держание), не связанную с отчуждением вещи от других членов общества, в данном исследовании рассматривать нецелесообразно. Соотношение же владения (которое в современном отечественном и зарубежном праве стало одним из правомочий в системе отношений собственности) и собственности, а также трансформация этого соотношения интересны.
Владение и собственность в Древнем Риме вообще можно было противопоставить друг другу. В частности, так считал Ульпиан, отмечая, что они не имеют ничего общего. В древнем цивильном праве современному содержанию «владения» соответствовало понятие usus – такое использование, которое обеспечивало непосредственное господство над вещью, но было ограничено по объему возможностей. Причем, если остальные составные правомочия собственности фактически неотделимы от него, то владение существует как самостоятельное фактическое состояние. Собственник и владелец могут совпадать, а могут и не совпадать (владение вещью, приобретенной у лица, не являющегося ее собственником, или владение вора).
В тоже время в современном мире понятия собственности и владения чаще, наоборот, отождествляют, например, П.Ф.Лойко — «в повседневном обиходе очень трудно видеть правовые различия между понятиями владение и собственность»[57]. Столь близкое понимание этих (по существу глубоко различных понятий) П.Ф.Лойко, в частности, объясняет двумя способами появления (и собственности, и владения) — 1) по естественному праву и 2) по договору, т.е. «природных корней собственность не имеет»; из этого далее следует, что естественно принадлежащее отобрать нельзя, а возникшее в силу решения (признания) государством может быть им конфисковано. Но как раз названные П.Ф.Лойко способы возникновения собственности и позволяют провести четкую грань между собственностью (правом, признанным обществом, охраняемым государством и переходящим в том же объеме к последующему правоприобретателю) и владением (осознанным обладанием вещью, но обеспеченным, главным образом, самим правообладателем).
Как отмечено выше, собственность как форма присвоения стала как бы более цивилизованным, легализованным продолжением владения. Но хотя этот процесс идет тысячелетия на протяжении многих веков полного вытеснения владения не произошло. Вот как описывал это в начале ХХ века И.А.Покровский. «Казалось бы, государство, установив известную систему юридического распределения вещей, может считаться затем только с этим распределением. Казалось бы, что только эта система может претендовать на охрану с его стороны и что все противоречащее ей будет игнорировано и устраняемо. И, тем не менее, со времен римского права во всяком культурном законодательстве мы встречаем прочно установившийся принцип охраны владения как такового от всяких частных посягательств на него. Всякий фактический владелец вещи может требовать от суда и властей защиты своего владения и притом не на том основании, что он имеет право на это владение, а просто на том, что он владеет или владел. Защиты своего владения может требовать не только владелец законный (собственник и т.д.), но и владелец явно неправомерный — тот, кто силой захватил чужое поле или кто тайно похитил чужую вещь. Конечно, если такое владение нарушает чьи-либо права, лица заинтересованные могут требовать восстановления этих прав судом: собственник, поле которого захвачено или вещь которого похищена, может предъявить иск о возвращении вещи на основании своего права собственности. Конечно, если завладение вещью свершилось в форме уголовного преступления, виновник будет привлечен к уголовной ответственности. Но пока ни того, ни другого нет, даже неправомерный владелец может требовать своей охраны от посторонних посягательств, даже от посягательства со стороны собственника……. Такое положение вещей не может не вызывать недоумения: кажется, что право, защищая даже владение незаконное, этим самым идет против своей собственной основной задачи — охранять закон и порядок, что оно подрывает под самим собой почву и утверждает то, что должно было отрицать»[58].
Эту ситуацию объясняли различные теории защиты владения. В частности, теория Иеринга, согласно которой большинство владельцев составляют собственники, поэтому защита владения направлена одновременно и на защиту собственности, а то, что ей могут воспользоваться несобственники, воры и грабители — это необходимое (или даже — неизбежное) зло. Впрочем, эта теория не отвечает на вопрос, о том, почему владельца нужно защищать от собственника.
Скорее проблема в том, что владение возникло исторически значительно ранее права собственности, и к нему уже применялись различные формы защиты (затем же часть находившихся во владении объектов были оформлена как собственность, а для других этого просто не потребовалось). Поэтому более убедительной представляется теория гражданского мира, согласно которой владение защищается в интересах гражданского мира и свободной личности. Это вполне логично, если принять во внимание, что изначально защита права на вещь (как собственность, так и владение являются правами на вещь) была привязана не к самой вещи, а к лицу – ее обладателю (еще со времен «довещного» права). В частности И.А.Покровский отмечал в свое время что «…в институте защиты владения дело идет не о собственности и вообще не о таком или ином имущественном праве, а о гораздо более высоком и идеальном — о насаждении уважения к человеческой личности как таковой»[59].
Правовая система по защите владения, как и многие другие юридические конструкции, была создана в Древнем Риме. «Защищая владение даже неправомерное, римское право в то же время ограничивало эту защиту в том отношении, что предоставляло ее только таким владельцам, которые владеют хотя и незаконно, но для себя и от своего имени (… собственник, добросовестный приобретатель чужой вещи и т.д., но таковыми же являются и вор, и захватчик). Тем же лицам, которые владеют от чужого имени (… например, те, которым вещь была отдана в аренду, в безвозмездное пользование, на сохранение и т.д.), оно отказывало в праве на самостоятельную защиту: защищать их должны были те, от чьего имени они владеют (т.е. те, кто дал в аренду, на сохранение и т.д.). Только за этими последними признавалось владение в собственном смысле (possessio); арендаторам же, поклаже-принимателям и т.д. приписывалось лишь простое держание (detentio)»[60].
Но с течением времени положение «детентора» постепенно превращалось в положение владельца. Впрочем, «в самом римском праве развитие в этом направлении остановилось на полпути. Оно возобновилось в правах новых народов после рецепции: в течение средних и дальнейших веков самостоятельная владельческая защита была предоставлена мало-помалу арендаторам, поклажепринимателям и т.д., словом, почти всем владельцам «от чужого имени». Наконец Германское Уложение сделало последний принципиальный шаг, объявив всех держателей владельцами, имеющими право на самостоятельную защиту; в виде исключения в положении простых держателей остаются только те, которые владеют вещами какого-нибудь лица в его доме или хозяйстве (например, кучер, ухаживающий за моей лошадью; кухарка, хозяйничающая моей посудой и т.д.)»[61].
При этом возникло теоретическое затруднение, связанное с тем, что со времен юристов Рима считалось, что одновременное владение двух лиц одной и той же вещью невозможно (в данном случае – речь не о долевом владении), если признать арендатора владельцем, тогда является ли владельцем арендодатель? И что делать последнему, когда имение, сданное в аренду, оказалось захваченным посторонним лицом, а арендатор его не защищает (не может этого сделать или просто не хочет). Поэтому в Германском гражданском уложении (§ 868) признаны владельцами оба: и арендатор и т.п. (непосредственный владелец) и арендодатель и т.п. (посредственный владелец), так появилась теория двойного владения.
В российской дореволюционной правоведческой науке этой же точки зрения придерживался, в частности, Л.А.Кассо[62], который считал арендатора таким же владельцем, но не собственником – арендатор признает права другого лица-собственника, платит ему аренду. Впрочем, он же сам и отмечал, что «в нашем гражданском законодательстве термин «владение» означает неоднократно, как и в обиходе, право собственности…»[63], и что такое российское дореволюционное владение является «обладанием вещью, дающим возможность извлекать из нее пользу и воздействовать на нее»[64]. Но, естественно, что владение все-таки не собственность, поэтому Л.А.Кассо классифицирует владение на: 1) добросовестное и недобросовестное, 2) законное и незаконное (незаконной собственности быть не может), т.е. самовольное – насильственное или подложное. Несколько ранее князь А.Васильчиков, констатируя низкую степень правовой культуры российского общества, отметил, что «… нигде право собственности не было так шатко, а право владения, напротив, так твердо, как у нас»[65].
В советский период вопрос о соотношении владения и собственности утратил свое значение (во всяком случае – на землю), а в конце 1980-х — начале 1990-х гг. «самостоятельное» правомочие владения (как «неполноценная собственность», а не как составляющая права собственности) вернулось в отечественное законодательство – появился такой титул права на землю как пожизненное наследуемое владение.
Тем не менее, как высшая форма материальных, имущественных отношений, обеспеченных обществом и государством именно отношения собственности стали закономерным результатом развития товарно-денежного обмена, становления государства и его правовой системы.
То есть, в отличие от предыдущих форм присвоения только собственность (как защищенные властью государства отношения присвоения) привнесла в систему производственных и имущественных отношений требуемую определенность. При этом получилось так, что обеспечить такую определенность смогло только право, поэтому фактически существование собственности на имущество невозможно без его юридического существования. При этом собственность, как общественные отношения, зависит от государства и его власти (которые устанавливают ограничения в реализации возможностей частных собственников земли и иного имущества, а то и национализируют их). Одновременно с этим частная собственность лежит в основе складывающихся в обществе политических отношений – обладающий собственностью имеет и политическую власть, а значит – и возможность влиять на правовую систему государства. То есть, как сказал великий русский мыслитель И.А.Ильин «частная собственность есть власть непосредственно над вещами, но опосредованно – над людьми»[66].
В то же время феномен частной собственности является тесно связанным и зависимым не только от государства, от установленных им правил средств их обеспечения. Частная собственность на имущество – это естественное право человека, возможность реализации им своих прав и свобод как личности. Как тут снова не процитировать того же И.А.Ильина: «Частная собственность есть свобода»[67]. Поскольку собственнику разрешено все, что не запрещено законом, то она также символизирует свободу. Поэтому вполне закономерно, что в качестве одной из основ гражданского общества традиционно рассматривается частная собственность, которая при этом выступает не только юридическим и экономическим понятием, но и социально-нравственным.
Естественно, что возможности частного собственника отличаются в зависимости от объекта, правом на который он обладает. В этой связи рассматривая многовековую эволюцию института частной собственности (на землю – в особенности) важно учитывать деление прав на обязательственные и вещные, являющееся для частного права традиционным.
Первые были естественным образом связаны с их носителем – индивидом: древнейшее право (раннегосударственная власть того времени) не вмешивалось в разрешение частных конфликтов между отдельными лицами. Причинение вреда другому лицу (деликт – посягательство на его жизнь или неприкосновенность, различные обиды личного или имущественного характера) вело к возникновению определенного личного отношения между тем, кто нанес этот вред, и потерпевшим; причем обидчик был ответственен самой своей личностью. Такие конфликты решались ими самостоятельно. Затем на смену этому (по большей части) пришла судебная (государственная) форма защиты – одно лицо было должно другому (потерпевшему) – несло перед ним юридическую обязанность. По мере развития производства и экономического оборота, на первый план в таких отношениях вышла имущественная сторона, кроме того стали возникать многочисленные обязательства из договоров между частными лицами.
Что касается вещных прав, когда отношения к вещам реализуются посредством субъективных индивидуальных прав (собственность – вещное право), то их появление никак не связано с какой-то личной обидой и они возникли и приняли современные формы в результате эволюционного исторического прогресса права. Конечно же, даже первобытный человек понимал, что добытая или сделанная им вещь (пойманная им рыба, убитая дичь, самостоятельно сделанное или добытое в бою сделанное оружие и т.п.) принадлежит ему. Поэтому попытка завладеть этой вещью вопреки его воле вызывало у него некоторую и соответствующую реакцию. Но в основе было именно его восприятие (если нет личной обиды, то нет и требования по поводу вещи, ее возврата или компенсации за нее).
В этом движимые вещи изначально отличались от земли и другой недвижимости – в отношении первых уже в древности, можно обнаружить зародыш отношений, чем то схожих с правом собственности. Это же относится к древним рукотворным объектам недвижимости. Но что касается земли, то будучи занятой каким-нибудь племенем или народом, она, конечно же, осознавалась ими как «своя», всячески защищалась ими. Однако образ жизни тогда был преимущественно кочевой, и предпосылок для возникновения представлений о наличии каких-то субъективных прав на нее не было. Они стали возникать лишь по мере перехода к оседлости и земледелию.
Так постепенно сформировалась собственность (достояние) общины или рода на обрабатываемые ими земли. Причем это достояние носило исключительно публично-правовой характер, отражая общинный или родовой строй: любой член общины или иное лицо могли пользоваться этой землей не как частное лицо – носитель субъективного права, а именно в качестве ее члена. И, главное, что основанием для этого был не частный приобретательный акт, а общественный, публично-правовой порядок распределения земли в общине.
В дальнейшем, по мере того, как та или иная отдельная семья продолжительно пользовалась одним и тем же массивом (причем улучшая его качественные характеристики его своим трудом), она постепенно начала считать его «своим» так в рамках общинной (общей) территории шло формирование ее семейного надела. Примечательно, что к лугам, лесам и другим общим землям это не относилось – они по-прежнему были в пользовании всей общины.
В Римском праве спектр прав и возможностей по отношению к своему наделу (землевладению) сблизился с правами, которыми обладал собственник по отношению к принадлежавшим ему движимым вещам.
Но позже, в средние же века в Европе движимые и недвижимые вещи вновь стали восприниматься как совершенно различные категории объектов. Ведь права на недвижимые объекты (земельные участки, различные строения и сооружения, например, – замки) отражали не столько субъективное право конкретного частного лица на соответствующий объект, сколько его «социальное положение», «роль в обществе» (а это затрагивало многочисленные интересы общества в целом и его разных членов).
Поэтому регулирование вопросов, связанных с объемом прав на землю и иную недвижимость, условиями и возможностями их реализации носило во многом публично-правовой характер (для того, чтобы осуществить их отчуждение часто было нужно согласие других лиц — сюзерена, старших родственников), чего не требовались для движимых вещей.
Следует отметить, что государственно-правовая защита земельных прав собственников была характерна не только для римского права и основанным на его базе последующим правовым системам (предполагающим, в первую очередь, правовую защиту собственности), но и сформировавшимся под воздействием иных факторов нормативным регуляторам Востока – в восточных цивилизациях строго каралось покушение на чужую частную собственность, это наказывалось смертной казнью или обращением в рабство[68]. Поэтому А.Б. Венгеров в свое время указал на то, что мусульманским религиозно-правовым нормам свойственно «поистине священное отношение к чужой собственности, особенно к земле»[69].
При этом общественные отношения собственности включают в себя три группы отношений:
1) возникающих между собственником вещи и другими лицами, которые признают, что эта вещь принадлежит конкретному лицу, считаются с этим (вынуждены это делать, поскольку эти отношения защищаются государством и его правовой системой) и что приобрести ее они могут только у ее собственника;
2) всех иных лиц, которые не являются собственниками, к чужой для них вещи; все они не получив согласия на то собственника (иногда – вынужденного) пользоваться чужой вещью не могут, как и принимать какого-либо участия в решении вопроса относительно ее дальнейшей судьбы и т.п.;
3) собственника к принадлежащей ему вещи – он может делать с ней все, что не ограничено законом государства или здравым смыслом. Этот вид отношений – субъекта к своей вещи – на первый взгляд, не является разновидностью общественных отношений – ведь общество в них не участвует, а их характер скорее организационно-технический. Но при этом важно учитывать, что отношения собственности являются не просто способом отчуждения своей вещи от других, а высшей формой обладания ею, при которой общество и все его члены признают, что эти отношения (собственника к принадлежащей ему вещи) носят особый характер. Так, никакие другие лица не могут претендовать на такой же статус, иначе как путем правомерного приобретения этой вещи в свою собственность. Поэтому данный вид отношений, внешне сугубо частных, не носящих общественного характера, в действительности носят общественный характер, когда они важны для государства и общества (в иных случаях, действительно, общественное содержание данного вида отношений может совсем исчезнуть). Но то, как относится собственник к своей земле никогда не было и не будет исключительно его частным делом.
Учитывать специфичность этих групп отношений важно всегда: как при обычном, давно сложившимся процессе производства и товарообмена, так и при изменении форм и методов их регулирования обществом и государством. И, конечно же, при:
-массовой приватизации ресурса (вещей) – земли (земельных участков), которые долгое время были объектом исключительно государственной собственности, (цель их передачи частным лицам, справедливость, понятность и разумные сроки этого процесса):
-последующем гражданском обороте и хозяйственном использовании этих земель (защита прав более уязвимой стороны, которой могут стать как 1) наделенные земельными долями граждане, зависимые от агрохозяйств, так и 2) эти хозяйства, утратившие права на большую часть ранее используемых продуктивных угодий).
При этом в любом обществе условия и порядок реализации земельных прав частных лиц, в той или иной мере отличался от установленного для других объектов. И если на одних этапах это различие было более существенным, то на других – под воздействием цивилистического подхода (который почему-то всегда воспринимается как более цивилизованный и прогрессивный) – разница оказывалась менее заметной вследствие унификации процедур совершения сделок (и их регистрации): 1) с земельными участками и 2) с другими вещами. Но она, эта разница, была и будет всегда. И в зависимости от значения для общества и государства различных объектов недвижимости разной была и остается также и степень публичного регулирования – через санкционирование государством сделок с ними, согласование их с его органами или с муниципалитетами, разного рода запреты и ограничения.
В начале ХХ в, на стадии формирования современных принципов оборота земель сельхозназначения для постсоветской России, мы уже обосновывали иерархию, которую можно считать универсальной для всех времен и народов – рис. 4 (происходящее по мере развития человеческого общества изменение степени регулирующего воздействия государства и общества в отношении собственника, реализующего права на свою землю, отражено посредством прерывистых стрелок)[70].
Рис. 4. Степень государственного регулирования сделок
с различными видами недвижимости.
Эта иерархия выражается в том, что всегда:
в отношении движимых вещей действует наиболее свободный режим их использования и оборота, чаще всего допускающий полную свободу действии собственника по отношению к своей вещи (ограниченную разве, что здравым смыслом);
в отношении недвижимых вещей применяется большая мера регулирования и санкционирования со стороны государства, это выражается, например, в обязательности регистрировать прав на недвижимость и сделки с ней;
в отношении земельных участков, являющихся наиболее проблемными из недвижимых вещей устанавливается более жесткий режим. Так государство или муниципалитет не позволяют их собственникам самостоятельно устанавливать и менять их целевое назначение и др.;
в отношении сельхозугодий и других земель, используемых в аграрном производстве, действует самый жесткий режим. Ведь при их использовании и обороте затрагиваются ключевые первостепенные интересы общества. «Исправление» допущенных в отношении них ошибок, потребует очень больших временных затрат, или же это вообще будет неосуществимо (в случае нарушения земель). Запасы же плодородных земель весьма ограничены, как и возможность освоения новых. Причем степень лимитированности таких земель возрастает по мере увеличения численности населения нашей планеты. Так, некоторые авторы в своих расчетах указывают, что его предельная численность, ограниченная площадью пригодных для аграрного использования земельных ресурсов, составляет всего 12 млрд. чел.[71] А по оценкам ООН, стабилизация численности населения в 11 млрд. наступит уже к концу текущего века (рис. 5).
Рис. 5. Численность населения Земли в 1950-2050 гг.,
в млрд. чел (2030 г. и 2050 г. – прогноз)[72]
Ситуация в России при этом двойственна. С одной стороны, у нас весьма внушительные запасы земельных угодий: по площади пахотных земель страна занимает 4-е место в мире. С другой стороны, при наличии в России 9% всех продуктивных земель планеты, на этих территориях сейчас производится лишь 50-ая часть мирового объема сельскохозяйственной продукции. Это обусловлено тем, что использование имеющихся земельных ресурсов сопряжено с рядом проблем, в том числе природно-климатического и институционального характера.
Отношение отечественной науки к использованию и освоению новых земель низкого качества, находящихся на грани пригодности к ведению сельскохозяйственного производства (так называемые «маргинальные земли»[73]) двойственное. С одной стороны превалирующей является позиция, заключающаяся в необходимости максимального вовлечения в сельскохозяйственный оборот всех потенциально возможных плодородных земель и недопущения их неиспользования по назначению. Она основывается на принципах неоклассической экономической теории, ведь земля является редким, исключительно полезным и незаменимым объектом, причем не каждая ее часть пригодна для ведения сельского хозяйства, поэтому все, что можно – нужно использовать (академики С.Н.Волков, Н.В.Комов, А.В.Петриков, В.Н.Хлыстун и др.). Особенность же текущего момента охарактеризована П.Ф.Лойко: «имеющийся в России огромный земельно-ресурсный потенциал позволяет выдвинуть страну на главное, решающее направление в решении сложных проблем глобального масштаба (экология, продовольствие, сырье, пространство). Земельный потенциал, в совокупности с сырьевыми ресурсами, при его эффективном использовании может стать одной из важнейших предпосылок устойчивого вхождения России в мировую экономику»[74].
Вторая точка зрения – свободное использование и рыночный оборот этих и других земель исходя из текущей экономической конъюнктуры – решение вопроса о выращивании на них сельскохозяйственной продукции, или застройке их жильем, или размещении на них промышленных, офисных, торговых либо транспортных объектов на основе закона о равновесии спроса и предложения; в противном случае есть риски перепроизводства продукции отечественного АПК (М.Ю. Ксенофонтов, Д.А.Ползиков, Я.С. Мельникова, Г.А. Полунин [75]).
В данной работе, как и во всех предыдущих наших разработках, мы исходим из бесспорности первой позиции – даже если при существующих технологиях использование каких-то земель экономически не оправданно или (если!) возникнет риск перепроизводства, то их все равно следует сохранять (консервация) для возможного сельскохозяйственного применения в последующем. Этим обусловлен весь ракурс данной работы на проблему земельной собственности.
Ключевыми отличиями отношений собственности от иных форм присвоения вещей, ресурсов и иных объектов являются следующие признаки:
— это формально-юридические отношения, защищаемые государственно-правовым механизмом;
— возникающие при таких отношениях противоречия важны для государства, которое не только защищает права собственника от разного рода посягательств и восстанавливает их в случае их нарушения, но и, обеспечивая реализацию прав и интересов самого государства, общества и иных лиц – несобственников определяет для собственника пределы его абсолютной власти в отношении своей вещи. Во многом баланс между свободой собственника и вмешательством государства в его дела определяется не просто складывающимися в обществе отношениями собственности (вообще), а тем – на что эта собственность, каков ее объект (см. – выше);
— нарушение прав собственности или злоупотребление этими правами и вообще – наличие противоречий в системе собственности на определенные объекты (например, на земли сельхозназначения, да и на любые другие земли – территория является государственнообразующим фактором) может нарушить государственные и общественные интересы, поэтому государство не может не регулировать эти вопросы;
— в современном мире наиболее действенным способом разрешения противоречий в системе отношений собственности стало их правовое регулирование, а общемировой тенденцией с середины ХХ в. стало усиление публично-правовой составляющей в таком регулировании. Это нашло свое выражение в: 1) ограничениях на приобретение земельных участков и на совершение сделок с ранее приобретенными; 2) возможности экспроприации земель, используемых вопреки общественным интересам (в современной российской терминологии – ненадлежащим образом); 3) регулировании организации использования пригодных для сельскохозяйственных целей земель (так, в Норвегии, где площади таких земель весьма ограничены, любой их участок должен находиться в использовании, в противном случае государство может его изъять. В то же время требования эффективного землепользования различны для разных стран и со временем меняются. Так в Германии еще недавно от всех фермеров законодательно требовалось «хорошее» ведение хозяйства. Теперь же, в условиях перепроизводства сельхозпродукции какие-либо обязательства по обработке земель на них больше не накладываются, скорее, наоборот, они поощряются на консервацию своих земель и устанавливаются экологические ограничения; 4) требованиях природоохранного характера (сохранение сельского ландшафта, охрана лесов, ограничение загрязнений) и др.
Важным вопросом, связанным с содержанием правоотношений собственности, особенно при массовой приватизации того, что до этого находилось в исключительной собственности государства, является то, нужно ли (и возможно ли) неким образом определить (ограничить) правомочия будущего частного собственника.
Начнем с того, что российское право относится к рецепиировавшей римское частное право романо-германской правовой семье, для которой классической стала триада владения-пользования-распоряжения. Причем, с одной стороны, эти три правомочия собственника традиционно рассматриваются как единое, неограниченное и неделимое. И возможность получения благодаря своей вещи цивильных плодов при распоряжении ею (включая возможность ее отчуждения и даже уничтожения) была такой же естественной для собственника, как извлечение из нее полезных естественных свойств и качеств, как сбор урожая. С другой стороны уже в Древнем Риме:
— право собственности не было безграничным – применительно к земельным участкам оно ограничивалось, в частности, интересами владельцев соседних земель (так называемое соседское право) – собственник был вынужден терпеть то, что ветви соседских деревьев свисали над его участком, допускать соседа – их хозяина собирать упавших с них плоды, мириться с дымом, паром, копотью, происходящих с соседнего участка (если это было следствием его нормального использования); также нельзя было препятствовать течению через свой участок проточных вод и т.п.
— формализация этих трех правомочий не означала ограничения только ими прав собственника – возможности владеть, пользоваться и распоряжаться вещью отнюдь не были, да и не могли быть исчерпывающими, ведь собственнику дозволено в отношении его вещи все, что не запретил закон.
Почему римская триада (владение-пользование-распоряжение) стала для всех правовых систем европейского континента, в том числе и для российского права не просто классической, а единственно возможным раскрытием, понятия собственность, его бесспорной конкретизацией? Конечно же, это традиция и незыблемый авторитет римского частного права. Но в некоторой мере триединство правомочий собственника соответствует рассмотренной выше совокупности отношений собственности: 1) лиц, не являющихся ее собственниками к чужой для них вещи (у нее есть владелец – она небесхозна); 2) собственника к своей вещи (пользование вещью, извлечение из нее дохода или иной выгоды, как отмечает Ю.Г.Жариков, именно с этой возможностью, в первую очередь, и связывают и «собственность», и «право собственности»[76]); 3) субъекта-собственника и других субъектов-несобственников (распоряжение вещью, определение собственником ее последующей судьбы).
Тогда как общему (англо-американскому) праву, в котором собственность, как и иные институты, носит прецедентный характер, свойственно более сложное сочетание правомочий. Там имеется так называемый «пучок правомочий» (в него по разным оценкам включается 11-14 различных вещных прав обязаннстей, которыми наделен собственник):
— владение вещью (физический контроль над ней);
— пользование ею (лично самим собственником);
— распоряжение ею (принятие собственником решения, как и кем эта вещь может быть использована);
— присвоение дохода от нее (получаемый в результате либо ее личного использования собственником либо разрешения им пользоваться ею другим лицам);
— бессрочность права на вещь, включая неограниченность во времени обладания всеми входящими в «пучок» правомочиями, (если ограничения в этой части не предусмотрены в специальном контракте относительно нее);
— остаточная стоимость (суверен вправе произвести отчуждение вещи, ее потребление, промотать, изменить или уничтожить ее);
— безопасность вещи (защиту права на нее), гарантирующую иммунитет от ее экспроприации;
— возврат временно переданных иному лицу правомочий на вещь – по истечении того срока, на который они были переданы;
— переход вещи к наследникам;
— обращение взыскания на вещь (возможность ее изъятия в качестве уплаты долга);
— запрет использования вещи во вред другим лицам (это связано с правами внешних по отношению к вещи лиц).
Все эти права и обязанности в отношении одной вещи могут быть рассосредоточены между разными лицами
Сохранение в странах общего права указанного «пучка правомочий» (отказ от перехода к континентальной триаде) обусловлен, в первую очередь, его прецедентным характером. И если одно из правомочий собственности когда-либо было признано как правомерное, то и в будущем не признавать его нет оснований. Конечно, опыт общего права с его прецедентным характером неприменим к современной России (как и к другим странам континентальной Европы), по он интересен с точки зрения расщепления правомочий собственности между различными ее субъектами в процессе реализации ими своих прав.
Ведь по мере укрепления регулирующей роли государства в земельных правоотношениях, усложнения этих отношений менялись и правомочия собственников земли. Такие изменения были в двух направлениях. С одной стороны, – в пользу государства (усиления его регулирующей роли, а соответственно, – наделения отдельными правомочиями), с другой – в пользу арендатора, пользователя земли (или, более универсально, – в пользу менее защищенной стороны арендных отношений).
Возникла даже теория разделенной земельной собственности, исходящей из того, что в отличие от древнеримского права и даже периода 200-летней давности, когда все правомочия собственника земли были не сосредоточены у какого-то одного субъекта, происходит их распределение по разным уровням социальной иерархии и производственных отношений: государство – собственник – арендатор. Эта теория в чем-то даже повторяет классическую для периода феодализма структуру земельной собственности – тогда права на один и тот же земельный участок были и у суверена (как высшей власти, верховного собственника), и у его вассалов, и у крестьян, которые непосредственно возделывали этот участок. Но тогда все это держалось на личной зависимости и сословных привилегиях, та (феодальная) собственность была основой и источником властных отношений в обществе, чего современное рассосредоточение правомочий прав не предусматривает.
Или, например, в СССР при формальной исключительности государственной собственности на землю в действительности носителями рассосредоточенных правомочий являлись:
— народ, как владелец этой общенародной собственности, впрочем, народное правомочие владения землей весь советский период было декларативным;
— государственный аппарат, наделенный правомочием распорядителя земельными ресурсами (применительно к нему правильнее, все-таки, говорить о правомочии управления, так как отчуждения земельной собственности, изменения ее юридической судьбы не происходило);
— различные сельскохозяйственные и промышленные организации – первичные пользователи земли, которые, в свою очередь, предоставляли участки во вторичное пользование под личные нужды (например, колхозы – своим членам).
В данном случае в очередной раз следует констатировать, что в вопросе о рассосредоточении правомочий собственника, как и о допустимости государственного вмешательства в дела собственников и об его мере вновь проявляется специфичность объекта, по поводу которого возникают отношения собственности. Земельной собственности это присуще в значительно больше степени, нежели иным видам имущества (в отношении них государственное вмешательство и тем более – рассосредоточение правомочий собственника – является скорее исключением). Другим примером рассосредоточения правомочий собственника является то, что он может доверить или передать (делегировать) некоторые из своих правомочий другому лицу. Так весь период земельный реформы 1990-х гг., а отчасти – и сейчас распоряжение государственной землей делегировано муниципалитетам[77].
Что касается соотношения государственной и частной земельной собственности, то это две основные формы, существующие с древних времен:
— государственная – в различные времена это была собственность, принадлежащая короне, или общественная, или общенародная (СССР), и др.;
— частная, к которой относится вся остальная собственность, не являющаяся государственной. Столетиями это частная собственность поддерживается институтом завещания имущества, т.е. безусловным правом собственника–наследодателя назначить преемника для нее после его смерти.
Их соотношение менялось под воздействием разных факторов (главным образом, – экономических и политических).
В нашей стране более 70 лет не допускалось каких либо иных форм собственности на землю, кроме как государственной. Причем, государственная власть могла кардинально менять свою экономическую политику (например, в начале 1920-х гг. был введен НЭП, ставший полным отказом от прежнего курса – военного коммунизма, десятилетия спустя стали внедряться различные формы хозяйственного расчета и другие экономические новации), но статус исключительности государственной собственности на землю и недопустимость нахождения ее на праве собственности у частных лиц были неизменны. Основная причина этого была в безоговорочном, не допускавшим критики (ревизии) – даже по отношению к мелким участкам населения, следовании постулатам марксизма-ленинизма, в частности лозунгу о том, «земельная собственность, первоначальный источник всякого богатства, стала великой проблемой, от решения которой зависит будущее рабочего класса»[78]. То есть, идеологическая основа политики советского государства заключалась в категоричном недопущении самой возможности существования частной земельной собственности (и даже гипотетического упоминания о ней применительно к СССР).
Запрет на частную земельную собственность в советский период, с одной стороны, означал шаг в сторону от подчиненного определенным закономерностям эволюционного развития хозяйственно-экономических и правовых процессов (но ведь на то и революция – в данном случае 1917 г. – чтобы нарушать равномерный ход эволюции). С другой стороны, монополия (исключительность) государственной собственности на землю неоднократно вводилась теми или иными государствами в истории человечества и ранее. В первую очередь стоит упомянуть Китай – еще в царстве Цинь податное крестьянство, использовало землю, находящуюся в государственной собственности, а в последующем там несколько раз вводилась и отменялась такая монополия (сейчас она как раз действует). Для европейских же стран это не было свойственно. Хотя в той же древнегреческой Спарте сособственниками всей земли были все спартиаты, при этом она была поделена на 9 тыс. примерно равных по площади клеров, которые нельзя было делить и они были неотчуждаемыми (их нельзя было продать или подарить другому лицу).
Ключевое отличие государственной (и в определенной мере – муниципальной) собственности от частной состоит в том, что она непосредственно связана с осуществлением политической власти (и обеспечивает ее). Поэтому государство не может вести полноценную предпринимательскую деятельность (в смысле нацеленности на коммерческую выгоду). Конечно же, можно (и необходимо!) разделять сферу деятельности и компетенцию государственных структур, которые 1) осуществляют властные полномочия и 2) занимаются государственным предпринимательством. Но любое формально самостоятельное казенное предприятие, принимая те или иные хозяйственные (!), решения никогда не бывает вне участия в осуществлении государственной политики (пусть и косвенного, опосредованного).
Что касается муниципальной собственности, то ее вполне можно воспринимать в качестве «минигосударственной» для соответствующего уровня. Конечно же, государственная и муниципальная собственность не тождественны (более того, муниципальная собственность даже не является разновидностью государственной), но они имеют весьма много общего и принципиально отличаются от частной собственности. Они являются публичными, однотипны по своему содержанию и назначению. Для России их однотипность обусловлена также тем, что на протяжении десятилетий муниципальной собственности не было (как и самих муниципальных образований).
Частная же земельная собственность возникла в постсоветской России в результате процесса приватизации, который затронул не только земельную сферу. Ведь в СССР не одна лишь земля, но и все другие средства производства находились в государственной собственности, которая в сельском хозяйстве дополнялась также колхозно-кооперативной формой[79] (но ее фактическая реализация мало чем отличалась от государственной – колхозы были «огосударственными» хозяйствами).
О.Е.Германова в монографии «Институциональные основы рыночной экономики в России» совершенно справедливо отметила что «…начинаются институциональные изменения с трансформации отношений собственности, представляющих их исходную основу»[80]. Но отечественная экономика исторически опиралась на примат либо государственной, либо общинной, либо общественной собственности, а за десятилетия советской власти степень огосударствления приобрела невиданную до этого меру. Соответственно, переход к рыночным отношениям (а не отдельным проявлениям рыночного обмена), когда «материальные ресурсы составляют собственность частных лиц и частных институтов, а не государства»[81] потребовал масштабов, не имевших аналогов в прошлом.
Дело в том, что хотя передача частным лицам государственного имущества была отнюдь не такой уже редкостью в истории человечества, отечественная приватизация 1990-х гг. оказалась беспрецедентной (это же относится к другим бывшим соцстранам).
Так, в качестве первых форм приватизации государственного имущества можно рассматривать случаи раздачи находящихся в собственности монарха земель своим феодалам (в пожизненное или вечное пользование) Обычно это делалось в обмен за возлагаемую на них повинность (чаще – воинскую). Характерно, что такие приватизации (как публичные акты) были сопряжены с рядом особых (важных для государства) условий – за монархом сохранялось суверенное право распоряжаться этой землей. Так, он мог отобрать ее при невыполнении повинностей, наложенных на нового «частного» собственника, в случае его участия в заговорах и войнах против себя, также он мог запретить переуступку земли другому лицу и т.п. То есть право земельной собственности, возникавшее в результате приватизации, было относительно ограниченным.
В России, которая, с одной стороны, всегда отличалась от европейских стран необъятными просторами (в т.ч. в результате расширения ее территории в результате присоединения новых земель), а с другой – имела особенности ее политического устройства (противостояние центральной власти отдельных бояр) процессы огосударствления земель и их приватизации зачастую шли одновременно. Можно привести пример «опричнины» Ивана Грозного, который конфисковывал имения у опальных бояр и передавал их затем своим опричникам. Екатерина II завоеванные земли раздавала своим фаворитам.
Таким образом, вся история человечества показывает, что приватизация государственного имущества (в т.ч. земли) всегда была обменом на что-то со стороны тех, кто становился собственником приватизированного имущества. Такая приватизация решала задачи, направленные отнюдь не на вопросы стимулирования товарного производства или более эффективного использования имеющихся материальных ресурсов. Как правило, речь шла об укреплении личной власти того, кто возглавлял государство, т.е. государство отдавало часть имущества, приобретая нечто взамен.
Совершенно иные цели были у приватизации в России и других постсоветских странах (это относится не только к земле, но и иному имуществу, переданному частным лицам). Она должна была:
— изменить вектор дальнейшего развития этих стран (политическая задача), придать ему необратимость, ослабить политическую (но не экономическую — большая часть приватизированного имущества перешла к тем, кто обладал в момент приватизации политической властью) силу противников тех, кто пришел к власти в период приватизации. Ведь для того, чтобы вернуть обратно в государственную собственность массово приватизированное имущество потребовалась бы столь же массовую и быстрая национализация, а такого сочетания социально-экономических потрясений за короткий период общество вряд ли бы выдержало. Поэтому в расчете на среднесрочную перспективу массовая приватизация земли и другого имущества, независимо от того какими методами она была проведена и насколько она была справедливо, признавалась необратимой;
— стимулировать более эффективное использование приватизированного имущества и всего производства (экономическая задача), повлиять на мотивацию людей, участвующих в производственных и товарообменных процессах.
При этом приватизация государственной собственности означала и существенную трансформацию государственной власти. Причем, «…если интересам государства как всевластного аппарата приватизация явно не отвечает, то отдельные его представители не прочь использовать рычаги государственной власти, чтобы обрести собственность, то есть обеспечить себе переход в слой, господствующих на иных (экономических) основаниях. В условиях постсоциализма государственная власть — главный инструмент «первоначального накопления капитала». Таким образом, приватизация начала осуществляться в системе координат, обеспечивающей с одной стороны, сохранение государственного контроля над значительным объемом собственности, а с другой — личное обогащение чиновников. И процесс этот оказался во многом формален и весьма далек от требований социальной справедливости и экономической целесообразности»[82].
Поэтому в современной России и других бывших социалистических странах появившаяся в результате приватизации частная собственность «не может быть оправдана ее источником, только результатом»[83], таким результатом должен был стать более высокий уровень жизни. В учебнике «Проблемы общей теории права и государства»[84], приведено такое сравнение, что в современном российском обществе политико-правовая надстройка была создана одновременно (или даже раньше), чем произошло формирование ее базиса (частной собственности). Поэтому оказался неизбежен ряд перекосов и ошибок как в стратегическом, так и в оперативном плане. Впрочем, для всех стран этот период – накопления первичного капитала – никогда не характеризовался социальной справедливостью. Сложность современной России в том, что оба процесса шли одновременно. Тогда как в западном обществе все, связанное с первичным накоплением капитала давно забыто, а формирование либеральных ценностей произошло значительно позднее –«демократизация происходила в условиях исторической амнезии, когда все пиратские и мошеннические способы первоначального приобретения собственности были благополучно забыты»[85] .
Поэтому произошедшую приватизацию государственного имущества и земель, в том числе и возникшие в ее результате земельные доли (независимо от одобрения произошедших процессов или несогласия с ними): 1) необходимо воспринимать как необратимый (и в массовом порядке,) свершившийся факт; 2) отдельные исследователи и даже – социальные слои вполне обоснованно и еще достаточно долго будут считать неправильной, незаконной («вся деятельность Правительства России, относящаяся к приватизации, была антиконституционной, и нет необходимости ее анализировать»[86]) и несправедливой.
1.3. Особенности образования общей долевой собственности на землю в начале 1990-х гг.
Основными аргументами в пользу отказа от монополии государственной собственности на землю в ходе реформ 1990-х гг. были следующие:
1) предполагалось, что частная собственность сформирует принципиально новый для послеколлективизационной России тип крестьянина – «хозяина своей земли» с социально ответственным отношением к ней;
2) создание условий для предпринимательства в аграрной сфере, ориентация такого хозяина-предпринимателя на получение им прибыли, обеспечение ему свободы выбора направления хозяйственной деятельности и размера производства (приобретая на земельном рынке дополнительные угодья или переуступая излишки);
3) частная земельная собственность должна была стимулировать более рациональное использование своей земли, которую впоследствии можно передать по наследству; у собственников должны были возникнуть дополнительные мотивы более бережного отношения к земле (в сравнении с пользователями, тем более, временными пользователями – арендаторами);
4) посредством земельного рынка должны были заработать механизмы рыночного саморегулирования в аграрно-земельной сфере – хозяйственно-экономически обоснованное перераспределение земель, формирование объективного соотношения спроса и предложения и на их основе – уровня цен на землю;
5) возможность привлечения дополнительных и более дешевых кредитных ресурсов в аграрный сектор экономики через процедуры залога приватизированных земельных участков (например, в современной Германии 90% всех кредитов в аграрной сфере выданы под зало земли[87]), а также привлечение средств инвесторов в уставные капиталы, при том, что для агрохозяйств взнос в них был бы ограничен их землями;
6) «автоматическое» поддержание конкурентной среды, побуждающей к деловой активности, а также санирование аграрного землепользования – в случае нерачительного ведения хозяйства (банкротства) последующий переход земли к более удачливым хозяевам, причем при помощи рыночных механизмов, обеспечивающих конкуренцию и победу в ней сильнейшего;
7) наконец, частная собственность (в том числе на землю) соответствовала традициям экономики предпринимательского типа, а массовая приватизация земли, как предполагалось, вызовет положительную оценку большинства населения и обеспечит необратимость как земельной реформы, так и иных преобразований в аграрном секторе.
Одновременно с массовой приватизацией сельхозугодий («большой приватизацией земель»), что и является основным предметом данной работы, способами передачи в собственность частных лиц государственной (а позднее, также и муниципальной) земли были (и продолжаются сейчас):
точечная приватизация, т.е. передача земельных участков (!), чаще на возмездной основе конкретным гражданам и коллективам (примерно так, как последние годы проходит приватизация различного государственного и муниципального имущества); в настоящее время этот вариант приватизации реализуется посредством земельных торгов (с 2015 г. – почти исключительно на торгах). Нецелесообразность применения данного варианта к «большой приватизации сельхозугодий» объясняется тем, что при этом не могли быть обеспечены требуемые ее массовость и скорость, да и злоупотреблений, скорее всего, при этом варианте было бы еще больше, чем при паевании;
приватизация «по факту использования», то есть признание собственниками тех лиц, которым земельные участки, ранее были предоставлены на ином праве.
Впрочем, относительно того, рассматривать ли последний вариант – переоформление прежнего права (не собственности) частного лица на земельный участок в качестве способа приватизации, есть разные точки зрения. Так, Н.Г.Жаворонкова и Г.В.Выпханова отмечают, что доктринальные земельно-правовые подходы рассматривают и переоформление и приватизацию участков как синонимы (наше отношение – такие же, впрочем для данной работы это – непринципиально). Но они же и указывают, что до сих пор (2013 г.) нет однозначного легального определения понятий «приватизация земель» и «приватизация земельных участков»)[88].
Что касается непосредственно «большой приватизации земель», то она характеризовалась следующими особенностями:
— в ее основе лежало единовременное публично-правовое решение о приватизации земли и иного имущества агрохозяйств[89], в результате которого большая часть сельхозугодий страны перешла в общую долевую собственность их работников;
— увязка приватизации земель агрохозяйств (угодья которых и стали объектом массовой приватизации) с директивной реорганизацией этих хозяйств. Вместо колхозов, совхозов и межхозов должны были возникнуть (и формально быстро появились) общества с ограниченной ответственностью, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества открытого и закрытого типа, сельскохозяйственные кооперативы, артели и, конечно же, – КФХ. Причем, предполагалось, что одно будет способствовать другому – работники агрохозяйства (став собственниками всех его продуктивных угодий) будут активно влиять на переформирование его структуры и изменение организационно-правовой формы. Новые же руководители реорганизованных хозяйств, в свою очередь, будут всячески способствовать решению возникающих в процессе приватизации земли проблем, так как заинтересованы в том, чтобы как можно скорее заключить с собственниками земельных долей соглашения об использовании земли (однако ни того, ни другого не произошло);
— огромный масштаб приватизации – в течение всего пары лет 12 млн. человек стали частными собственниками перешло более 114 млн. га сельхозугодий – тогда это была большая их часть (61,8% от используемых к началу 1992 г. колхозами и совхозами; в частную собственность могло бы перейти и больше земель, но, во-первых, изначальное решение о передаче крестьянам всех земель агрохозяйств очень скоро было заменено на их сельхозугодья, а, во-вторых, для большого числа хозяйств было сделано исключение – реорганизация по особым правилам, без выделения земли и имущества)[90];
— безвозмездный характер приватизации;
— увязка передачи в частную собственность граждан земли (в виде земельных долей) с передачей им также иного имущества агрохозяйств (в виде имущественных паев, впоследствии такой пай они могли обменять на земельную долю);
— земли, которые передавались при массовой приватизации в частную собственность не были индивидуализированными участками, соответственно у них не было границ (они не были установлены даже на картах) – ведь приватизировался не весь используемый колхозом или совхозом земельный массив, у которого имелись такие границы (это был участок или – чаще – несколько участков, но все они имели установленные для них границы). При реализованном варианте это были лишь сельхозугодья(пашня, кормовые угодья, сады и т.п.), никак не отделенные от остальных угодий агрохозяйства (лесные земли, болота, овраги, и т.п. приватизации не подлежали). Такое решение было продиктовано тем, чтобы на всех приватизированных землях (сельхозугодьях) можно было вести сельхозпроизводство – чтобы они были пригодны для него. Но из-за этого вышло так, что индивидуально определенного объекта, подлежащего приватизации не было (не ясно, что именно перешло из государственной собственности в частную). Впоследствии это стало основанием для рассуждений следующего характера: отсутствие такого (индивидуально определенного) объекта права собственности ставит под сомнение и реализацию правомочий по фактическому обладанию, пользованию и распоряжению им. Поэтому, например, О.И. Крассов предлагал считать юридический факт распоряжения земельной долей со стороны ее собственника, распоряжением принадлежащими ему обязательственными правами[91], а сами земельные доли, как и вся приватизированная земля не могли быть объектом вещных правоотношений;
— сомнение в вещном характере возникших в результате приватизации земельных прав заключалось также в том, что общая собственность в частном праве (даже при сотнях сособственников) всегда означает определенный круг лиц – сособственников (конкретный, ограниченный). Тогда как при массовой приватизации сельхозугодий в 1992-1993 гг. фактически была множественность такого круга (его неопределенность). Конечно, в решениях местных органов власти, принимавших в каждом конкретном случае решение передаче сельхозугодий в частную собственность (и об образовании земельных долей) такой круг был конечен (список лиц). Но, во-первых, списки сособственников затем неоднократно корректировались, а во-вторых, документы, в которые включались «новые частные собственники – субъекты приватизации» зачастую вообще трудно отнести к полноценным правоустанавливающим актам, свидетельствовавшим о волеизъявлении (списки участников собрания, списки лиц, передавших свои паи агрохозяйству и т.п.). То есть, полной определенности с кругом лиц, ставших собственниками земельных долей, не было изначально;
— значительную часть собственников долей представляли собой такие граждане, которые уже (или никогда) не работали в агрохозяйстве, из земель которого были образованы их доли, и вообще – не имели отношения к сельскохозяйственному производству (это были лица, вышедшие на пенсию – бывшие работники такого хозяйств или же работающие в социальной сфере на селе). А в дальнейшем (по мере протекания естественных демографических процессов, когда о достижении пенсионного возраста все новые и новые работники уходили на пенсию, а в случае смерти собственников долей их наследовали лица, уехавшие в город) удельный вес таких лиц только увеличивался. И если в конце 1990-х гг., такими по данным П.Ф.Лойко, было около 60-70% от всех собственников долей[92], то к рубежу «нулевых» — 2010-х годов это уже 90-93%[93]. Поэтому, например, М.И. Палладина считала, что лозунг реформы – «Земля тем, кто ее обрабатывает» так и не был реализован (впрочем, А.Я. Рыженков и А.Е.Черноморец считают, что этот лозунг (передать землю крестьянам) вообще был лишь идеологической догмой[94]. Как отметил впоследствии один из организаторов и идеологов земельной реформы 1990-х гг. П.Ф.Лойко – «российская модель земельных преобразований на селе изначально исходила из принципа социальной справедливости, а не экономической эффективности» [95]... Поэтому важно учитывать, что наделены земельными долями были все лица, работавшие в агрохозяйствах и значительное число социальных работников на селе (другое дело, что многие не получили документы о правах на них и еще большее число – никак этими долями не воспользовались). При этом большинство из них уже изначально не имели возможности и даже желания самостоятельно использовать приватизированные угодья или же участвовать в организации их использования. Это совершенно не соответствовало достижению более высокой эффективности агропроизводства. Поэтому, как отмечают Узун В.Я. и Шагайда Н.И., объективной необходимостью была возможность: 1) последующего перехода приватизированных земли и имущества к более эффективным собственникам и пользователям от менее эффективных; а также необходимость 2) снижения связанных с этим транзакционных издержек[96];
— неоднозначное понимание предназначение земельных долей и их правовой природы, в том числе расхождения относительно продолжительности их институционального существования:
1) либо это лишь средство приватизации сельхозугодий [97], «земельные доли – явление временное, реформенное»[98], они «задумывались как инструмент быстрого, в течение нескольких лет, преобразования»[99]. То есть, они – краткосрочный инструмент перехода от старых форм хозяйствования в аграрном секторе к новым – направленный на «обеспечение перераспределения земельного имущества и создание индивидуальных хозяйств путем выхода работников из коллективных организаций с частью земельного имущества»[100]. В комментарии к ЗК РФ про них сказано: «введение института земельных долей преследовало одну основную цель — обеспечить перераспределение земельного имущества и создание индивидуальных хозяйств путем выхода работников из коллективных организаций с частью земельного имущества»[101];
2) либо это долговременный перспективный институт в рыночном аграрном производстве[102]. Вопрос о правовой природе почти 12 млн. земельных долей, на которые была поделена большая часть сельхозугодий в актах, согласно которым это произошло, не поднимался. При этом, с одной стороны, в нормативных актах, которые определяли, как проводить образование долей, не содержалось никаких указаний относительно того, что такие доли – это лишь временный институт, «придуманный» для активной фазы реорганизации агрохозяйств. С другой стороны, многие разрабатывавшие эти акты и, тем более, сельскохозяйственный руководители самых разных уровней относилась к долям именно так – они должны достаточно быстро сконцентрироваться у наиболее инициативных из дольщиков – у «эффективных собственников» (они скупят или арендуют их у других), затем в счет уже консолидированных долей они сформируют земельные участки, и большинство долей просто прекратит существование (чего не произошло);
— ошибки и недостаточная изначальная продуманность касательно условий приватизации сельхозугодий и процедур, связанных с наделением долями. Так уже в ходе проведения приватизации угодий ее правила неоднократно менялись, что, в свою очередь, влияло на количественные (площадные) характеристики долей, передаваемых гражданам. Так, спустя всего пару месяцев после того, как этот процесс начался местные администрации получили право вводить зоны с различной плотностью населения, т.е. дифференцировать средние нормы бесплатной передачи земли в собственность (ранее уже установленные без такой дифференциации)[103]. Спустя еще полгода произошло расширение перечня лиц, имеющих право на получение земельной доли[104]. Из-за этого произошла очередная корректировка размера долей, который уменьшился – ведь общая площадь сельхозугодий, которые делились на доли между участниками приватизационного процесса, оставалась прежней, а число таких участников увеличилось. Также имели место неурегулированность многих вопросов в актах, регламентировавших приватизацию сельхозугодий и последующее распоряжение образованными в ее результате земельными долями. Отметим и внутреннюю противоречивость указанных актов. Причем все это было свойственно как подзаконным актам середины и второй половины 1990-х гг. (для того времени в целом была характерна «пробельность» земельного законодательства федерального уровня), так и последующему периоду, когда изменение подходов государства к приватизированным угодьям и их правообладателям было закреплено уже в решениях федерального законодателя (см. – далее).
Процесс реорганизации агрохозяйств и приватизации закрепленных за ними земель предусматривал следующие ключевые этапы:
1) принятые руководством страны решения о проведении сжатой по срокам реорганизации агрохозяйств и приватизации их земель;
2) составление списков агрохозяйств, реорганизация которых будет идти по особым правилам (без выделения земельных долей). При этом региональные сельскохозяйственные органы стремились включить в них максимально возможное число хозяйств, даже таких, которые соответствовали, скорее общим требованиям;
3) на районном уровне сельскохозяйственного управления и в хозяйствах создавались комиссии по их реорганизации (руководителями внутрихозяйственных комиссии были директора соответствующих совхозов (председатели колхозов), которые решали почти все вопросы, связанные с ее проведением и приватизацией их земель (инвентаризация земель и их разграничение на остающиеся в государственной собственности и пользовании агрохозяйств и в собственность (частную) их работников; расчет размера их пая, передача объектов социальной сферы на баланс местных администраций и т.п.);
4) проведение общих собраний работников реорганизуемых агрохозяйств и принятие на них решений о новой организационно-правовой форме хозяйства, об образовании общей долевой собственности на его сельхозугодья, о формировании имущественного фонда нового хозяйства (уставного, складочного капитала);
5) утверждение местной администрацией решений трудовых коллективов агрохозяйств о переходе к общей долевой собственности (образование земельных долей);
6) выдача собственникам долей документов о правах на них.
Кратко характеризуя результаты «большой приватизации земель», отметим, что уже к середине 1990-х годов был практически завершен процесс наделения земельными долями, затронувший абсолютное большинство субъектов Российской Федерации.
Эти результаты в региональном разрезе отражены в табл. 4; в ней не приведены результаты по таким регионам, где в 1990-е годы массовой приватизации земель не было проведена (это республики Северного Кавказа, а также Башкортостан, Саха-Якутия и Тыва, несколько автономных округов, и города Москва и Санкт-Петербург, в последних ее не было никогда).
В этой таблице регионы сгруппированы по удельному весу приватизированных земель в регионе (доля переданных в частную собственность сельхозугодий к их общей площади в регионе). Из таблицы видно, что достаточно высоким является удельный вес приватизированных угодий в основных земледельческих регионах европейской части России и юга Сибири (причем земледефицитных регионах – Московская и Ленинградская области, Республика Чувашия и др. – он составляет около 50 %). Меньшую долю приватизированные сельхозугодья занимают в северных и дальневосточных регионах.
Таблица 4
Результаты приватизации сельхозугодий к концу 1990-х гг. по регионам
| Регион | Число образованных долей (тыс.)[105] | Общая площадь долей (тыс. га) | Средний размер доли (га) | Удельный вес приватизированных угодий (%) |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| Волгоградская обл. | 308,9 | 6471,4 | 20,9 | 73,9 |
| Белгородская обл. | 297,1 | 1582,2 | 5,3 | 73,8 |
| Курская обл. | 295,4 | 1801,1 | 6,1 | 73,7 |
| Агинский Бурятский авт. округ | 24,3 | 724,4 | 29,8 | 73,3 |
| Омская обл. | 316,3 | 4831,6 | 15,3 | 71,9 |
| Липецкая обл. | 202,2 | 1396,9 | 6,9 | 71,3 |
| Ярославская обл. | 108,0 | 790,0 | 7,3 | 69,3 |
| Тамбовская обл. | 257,6 | 1899,7 | 7,4 | 69,2 |
| Рязанская обл. | 208,2 | 1749,3 | 8,4 | 69,0 |
| Брянская обл. | 243,3 | 1302,1 | 5,4 | 68,6 |
| Ульяновская обл. | 166,8 | 1517,1 | 9,1 | 68,5 |
| Тверская обл. | 192,9 | 1652,0 | 8,6 | 67,7 |
| Курганская обл. | 207,0 | 3015,7 | 14,6 | 67,5 |
| Оренбургская обл. | 353,0 | 7249,7 | 20,5 | 66,9 |
| Ростовская обл. | 476,0 | 5676,4 | 11,9 | 66,4 |
| Тульская обл. | 163,0 | 1314,8 | 8,1 | 66,4 |
| Нижегородская обл. | 329,5 | 2077 | 6,3 | 66,2 |
| Орловская обл. | 180,8 | 1372,5 | 7,6 | 66,1 |
| Ставропольский край | 363,8 | 3821,8 | 10,5 | 66,0 |
| Саратовская обл. | 322,1 | 5513,4 | 17,1 | 64,3 |
| Воронежская обл. | 431,4 | 2605,8 | 6,0 | 63,9 |
| Респ. Мордовия | 172,7 | 1060,9 | 6,1 | 63,8 |
| Кировская обл. | 211,2 | 2120,9 | 10,0 | 63,7 |
| Самарская обл. | 228,8 | 2553,3 | 11,2 | 63,5 |
| Смоленская обл. | 170,2 | 1329,8 | 7,8 | 63,1 |
| Краснодарский край | 658,8 | 2980,4 | 4,5 | 63,1 |
| Псковская обл. | 136,9 | 966,4 | 7,1 | 62,9 |
| Новосибирская обл. | 261,6 | 5235,5 | 20,0 | 62,3 |
| Усть-Ордынский Бурят. авт. округ | 51,5 | 532,4 | 10,3 | 61,3 |
| Удмуртская Респ. | 160,6 | 1160,5 | 7,2 | 61,3 |
| Калужская обл. | 102,3 | 843 | 8,2 | 60,9 |
| Вологодская обл. | 155,5 | 872,7 | 5,6 | 60,0 |
| Пензенская обл. | 200,5 | 1829,4 | 9,1 | 60,0 |
| Ивановская обл. | 63,7 | 495,2 | 7,8 | 59,5 |
| Костромская обл. | 74,1 | 580,2 | 7,8 | 56,6 |
| Респ. Марий Эл | 100,5 | 444,2 | 4,4 | 56,5 |
| Респ. Татарстан | 464,3 | 2557,7 | 5,5 | 56,2 |
| Алтайский край | 362,3 | 6176 | 17,0 | 56,0 |
| Архангельская обл. | 75,4 | 409,9 | 5,4 | 55,8 |
| Калининградская обл. | 58,3 | 452,9 | 7,8 | 55,7 |
| Челябинская обл. | 235,8 | 2850,5 | 12,1 | 55,6 |
| Красноярский край | 191,1 | 3009,9 | 15,8 | 55,1 |
| Коми-Пермяцкий авт. округ | 34,0 | 189,7 | 5,6 | 54,5 |
| Новгородская обл. | 70,7 | 448,1 | 6,3 | 53,9 |
| Владимирская обл. | 102,7 | 544,1 | 5,3 | 53,1 |
| Чувашская Респ. | 257,2 | 525,6 | 2,0 | 50,6 |
| Московская обл. | 243,1 | 901,4 | 3,7 | 50,2 |
| Респ. Хакасия | 41,5 | 951,2 | 22,9 | 49,5 |
| Пермская обл. | 152,7 | 1254,9 | 8,2 | 49,2 |
| Иркутская обл. | 93,9 | 949,8 | 10,1 | 49,2 |
| Свердловская обл. | 182,5 | 1286,8 | 7,1 | 48,9 |
| Томская обл. | 53,9 | 669,9 | 12,4 | 48,8 |
| Читинская обл. | 94 | 3227,4 | 34,3 | 48,7 |
| Тюменская обл. | 156,1 | 1623,7 | 10,4 | 47,8 |
| Приморский край | 82,6 | 770,5 | 9,3 | 47,2 |
| Ленинградская обл. | 110,1 | 376,2 | 3,4 | 47,0 |
| Кемеровская обл. | 123,8 | 1252,3 | 10,1 | 47,0 |
| Респ. Адыгея | 53,4 | 169,6 | 3,2 | 46,7 |
| Амурская обл. | 85,9 | 1211,2 | 14,1 | 44,3 |
| Респ. Бурятия | 70,7 | 1138,8 | 16,1 | 36,1 |
| Карачаево-Черкесская Респ. | 34,4 | 203,2 | 5,9 | 30,3 |
| Еврейская авт. обл. | 16,0 | 153,1 | 9,6 | 28,5 |
| Астраханская обл. | 87,7 | 823,4 | 9,4 | 26,2 |
| Сахалинская обл. | 10,9 | 46,2 | 4,2 | 25,2 |
| Респ. Алтай | 22,1 | 348,8 | 15,8 | 19,6 |
| Мурманская обл. | 3,3 | 5,1 | 1,5 | 18,9 |
| Корякский авт. окр. | 2,9 | 8,3 | 2,9 | 18,5 |
| Респ. Карелия | 12,7 | 37,4 | 2,9 | 17,3 |
| Хабаровский край | 12,4 | 91,2 | 7,4 | 13,3 |
| Ханты-Мансийский авт. округ | 3,3 | 80,5 | 24,4 | 12,6 |
| Камчатская обл. | 5,8 | 39,4 | 6,8 | 9,1 |
| Респ. Коми | 3,8 | 23,4 | 6,2 | 5,6 |
| Магаданская обл. | 0,1 | 1,6 | 16,0 | 1,2 |
В отношении размера земельных долей, которыми были наделены новые частные земельные собственники, заметим, что он зависел от наличия земель и числа дольщиков и составлял от 1,5 га до 34,3 га (в среднем 9,7 га. При этом в половине регионов (37 из 73) он был от 5 га до 10 га (табл. 5).
В целом же наибольшими размерами долей характеризуются сибирские регионы, а наименьшими – Московская и Ленинградская области, Краснодарский край, рад поволжских и других земледефицитных субъектов Российской Федерации. При этом следует учитывать, что в ряде национальных республик тогда земельные доли вообще не были образованы и все сельхозугодья оставались в собственности государства. Такие регионы на рис. 6 (средний размер доли) и рис. 7 (удельный вес приватизированных сельхозугодий ) обозначены штрихованием.
Таблица 5
Группировка субъектов Российской Федерации
по средней площади одной земельной доли (к концу 1990-х гг.)
| Площадь земельной доли | Число регионов |
| менее 5 га | 10 |
| 5 – 10 га | 37 |
| 10 – 15 га | 11 |
| 15 – 20 га | 8 |
| 20 – 25 га | 5 |
| более 25 га | 2 |
Рис. 6. Средняя по региону площадь земельной доли
Что касается того, насколько значительной была приватизация для различных субъектов Российской Федерации, то это позволяет охарактеризовать удельный вес приватизированных сельхозугодий (табл. 6, рис.7), который почти во всех европейских и южно-сибирских регионах превысил 60%.
Таблица 6
Группировка регионов по удельному весу приватизированных сельхозугодий (к концу 1990-х гг.)
| Удельный вес приватизированных сельхозугодий (в %) | Число регионов |
| 0 -20 | 9 |
| 20 – 40 | 5 |
| 40 -60 | 28 |
| 60- 80 | 31 |
Рис. 7. Удельный вес приватизированных
сельхозугодий
Кратко характеризуя процесс образования земельных долей в целом (подробнее – см. далее), следует отметить, что:
-приватизацию сельхозугодий курировали сразу несколько органов – Минсельхоз России (реорганизация агрохозяйств), Госкомимущество России (процесс приватизации вообще) и, главное – специально созданный орган, ответственный за все аспекты проводимой земельной реформы, – Госкомзем России (Роскомзем), который обеспечивал организационное, методическое, консультационное сопровождение образования долей и даже выдавал документы о правах на них (к 1996 г. процесс их выдачи был в основном завершен);
-был определен срок завершения реорганизации агрохозяйствам – 1 год. Это было заведомо невыполнимо, тем не менее, процесс прошел быстро (хотя во-многом – формально), его итогом стала, в том числе приватизация большей части сельхозугодий, используемых агрохозяйствами;
— ключевые решения о приватизации земли и распоряжению ею формально принимались коллективами работников агрохозяйств на их общих собраниях: 1) выбор вида собственности на землю, которая могла быть передана им в общую совместную или в долевую собственность; 2) утверждение списков новых частных земельных собственников; 3) обращение в местную администрацию о передаче им в собственность; 4) внесение долей в уставные капталы. На деле последовательность этих решений не всегда соблюдалась, сами будущие собственники не всегда понимали суть принимаемых решений и не контролировали их оформление – фактически это зависело от руководства агрохозяйств, что впоследствии привело к различным нарушениям прав собственников долей (см. – далее). Причем, по мнению Е.Л.Мининой, именно противоречивость и разрозненность нормативных актов, а также отсутствие комплексного правового просвещения среди сельского населения привели к тому, что факт передачи земельных долей в уставный капитал агрохозяйств в большинстве случае надлежащим образом не оформлялся либо факт передачи вообще не фиксировался документально[106];
-приватизация земли прошла в целом бесконфликтно благодаря тому, что ей подлежали не индивидуальные участки, отличающиеся их местоположением, качеством и конфигурацией, а одинаковые для всех работников одного агрохозяйства доли. Кроме того, и в последующем сделки предполагались с долями, и только после их консолидации должны были выделяться участки. Пожалуй, единственным серьезным конфликтом того времени, затронувшим интересы большого числа лиц, стало включение или не включение в число наделяемых долями лиц работников социальной сферы села. Сначала это было факультативно – по усмотрению трудового коллектива агрохозяйства (фактически, повсеместно – не включение), затем (осенью 1992 г.) им была предоставлена такая возможность (их приравняли к работникам агрохозяйств), но почти в половине хозяйств земля к этому времени уже была приватизирована и распределена;
-в отличие от большинства агрохозяйств, где действовали общие правила их реорганизации и приватизации земель (в том числе было право выдела своей доли для создания КФХ и некоторых других целей), имелось большое числа хозяйств, где действовали особые условия их реорганизации – приватизация земли в них была запрещена или ограничена (нельзя выделить долю), что стало одним из факторов нарушения прав их работников (формальных бенифициаров приватизации);
-в процесс приватизации не были вовлечены несельхозугодья, кроме того, с учетом норм бесплатно приватизируемой земли вне приватизационных процессов осталась и часть сельхозугодий . Все эти земли остались в собственности государства и были: либо 1) включены в состав районных фондов перераспределения земель; либо 2) переданы в ведение сельских администраций (под нужды развития поселений); либо 3) сохранены за реорганизованными агрохозяйствами – правопреемниками колхозов и совхозов;
— обусловленное реорганизацией агрохозяйств перераспределение земель осуществлялось на основании соответствующих проектов (схем землепользования), подготовленных за счет государственного бюджета для всех этих хозяйств (в общей сложности более 11 тыс. хозяйств[107]);
-всячески стимулировались создание КФХ, причем первые годы это было единственным основанием для выдела земельной доли в участок.
Это скорее положительные результаты (обстоятельства) проведенной приватизации земель. В частности в монографии В.Я.Узуна и Н.И.Шагайды даже указано, что они создали необходимые условия для последующей мобильности приватизированных земель – «новые и традиционные операторы должны были формировать свои землепользования на основе договоров с собственниками; возникновения не только рынка участков, но и долей в праве на них»[108].
К отрицательным итогам «большой приватизации земель» же следует отнести то, что:
— методики и рекомендации по ее проведению были разработаны и утверждены позже, чем она состоялась, а различные правила совершения сделок с земельными долями, типовые договоры и формы и т.п. не опирались на надлежащую правовую базу.
-переданными в общую долевую собственность участками было трудно распоряжаться (требовалось решение общего собрания), оказался затруднен и оборот долей в праве на них;
-бесконфликтность за счет объекта приватизации в виде «абстрактных» долей неизбежно стала проявляться в виде конфликтов по мере последующего выделения (намерения выделить) части из них – что выделять – лучшие или худшие земли. Во многих случаях произошло уменьшение в абсолютном выражении размера доли из-за сокращения по разным причинам площади общего участка. То есть, как отметили В.Я.Узун и Н.И.Шагайда связанные с разделом переданного в долевую собственность участка конфликты были неизбежны, и оказались лишь отсроченными во времени[109]. Кроме того, верно указано Ю.Л.Грачковой, что имеется явная причинно-следственная связь между значимой степенью неопределенности понятия «земельная доля» и низкой скоростью развития оборота земель сельхозназначения[110]. Объясняла она свою позицию тем, что собственники земельных долей либо не реализуют свои правомочия, либо реализуют их с юридическими ошибками;
-привлекаемые под залог сельхозугодий средства так и не стали существенным источником финансирования аграрного сектора (в залоге находится менее 1% земель сельхозназначения[111]). Между тем, именно земельные участки и права на них должны были стать серьезной залоговой базой (а отнюдь, не находящиеся в изношенном состоянии строения и сооружения или такое же оборудование). Так, по подсчетам О.Б.Леппке, залог этих земель позволил бы привлечь в аграрный сектор порядка 2 трлн. руб. долгосрочных кредитов (данные 2010 г.[112]);
— не удалось создать действенных антимонопольных механизмов (см. далее о концентрации земель крупнейшими агрохолдингами), в частности формально направленные на это положения пп. 2 п. 3 ст. 1 и п. 2 ст. 4 Закона об обороте сельхозземель надежной преградой не стали (проконтролировать учредителей агрохозяйств не удается, а для арендных отношений вообще нет никаких ограничений по площади, хотя монопольные последствия долгосрочной аренды и собственности схожи). Лозунг владельца «Стойленской нивы» Ф.И.Клюки о том, что «России не нужны десятки миллионов крестьян, а чтобы накормить страну достаточно иметь 20-25 агрохолдингов»[113], формально, конечно же, не был поддержан, но на деле многое говорит о векторе развития аграрного землепользования в этом направлении;
— по причине отсутствия идентификации границ на местности не только земельных долей, но и самих земельных массивов, в отношении которых передавались доли в ходе реорганизации сельскохозяйственных организаций в 1992-1994 гг., до настоящего времени сохраняются сложности в проведении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав граждан на земельные участки[114];
-наконец, главное, между гражданами, ставшими собственниками используемых агрохозяйствами земель, и этими хозяйствами возникло серьезное противоречие (см. – далее), при том, что сам статус земельных долей на протяжении всех 1990-х гг. оставался неясен.
Вывод. Современные сложности общей ситуации с земельными долями, процесса выявления невостребованных долей и прекращения прав на них стали неизбежным следствием специфичности их образования, условий, в которых происходило тогда же преобразование АПК в целом, а также последующей пробельности федерального земельного законодательства и вовлечения земельно-имущественных отношений (включая проблему долевой собственности на земли сельхозназначения) в сферу гражданского законодательства, которое много десятилетий до этого было неприменимо к земельным отношениям.
ГЛАВА 2. ОЦЕНКА МАСШТАБА ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ
2.1. Отсутствие единого подхода к статусу земельных долей
Массовая приватизация сельхозугодий закончилась уже к 1995 г. и далее возник вопрос о том, как обеспечить рациональное и эффективное использование переданных в частную собственность земель, а значит и вопросы о том, каков их статус, каковы возможности их правообладателей, имеется ли легальный механизм перехода этих земель к наиболее эффективным хозяевам? Ведь как вполне справедливо отмечено Р.Коузом – «факт наличия прав собственности и четкого их разграничения важнее вопроса о наделении ими того, а не другого участника»[115].
Фактическая ситуация с земельными долями по состоянию на середину 1990-х гг. (совершения либо не совершения с ними разного рода сделок) отражена на рис. 8 – почти половина собственников долей сдали их в аренду (обычной практикой было – «своему» же агрохозяйству). Другими вариантами «статуса» долей тогда были внесение их на различных условиях в уставные капиталы агрохозяйств, а также выделение их в самостоятельные земельные участки (не более 2-3%). При этом еще почти треть долей оставались такими, с которыми не было совершено никаких юридически значимых действий (в последующих разделах такие доли будут разделены нами на две группы: 1) условно невостребованные и 2) безусловно невостребованные – см. далее).
Но при этом (вплоть до 2003 г. когда вступил в силу Закон об обороте сельхозземель), приватизированные земли имели спорный статус – их передача в частную собственность не была основана на законе, а принятая после этой передачи Конституция страны требовала именно такого уровня регулирования (ч. 3 ст. 36). И получилось так, что приватизация земель, которая была проведена для упрощения их перераспределения между землепользователями (оно должно было осуществляться на основе саморегулирования – те, которым земля или ее часть не нужна, с выгодой для себя уступили бы ее нуждающимся), фактически стала преградой для этого. В то время для начала нового агробизнеса, расширения уже имевшегося проще было получить землю от государства или муниципалитетов – как отмечено, выше почти 40% сельхозугодий не были вовлечены в массовую приватизацию первой половины 1990-х гг.
Рис. 8 Распределение общей площади земельных долей по состоянию на середину 1990-х гг.
Так, все 1990-е гг., которые характеризовались несовершенством правового «сопровождения» аграрной и земельной реформ (В.В.Устюкова)[116] , наличием в первоначальный период реформ разрозненных и противоречивых нормативных актов, а также отсутствием комплексной разъяснительной работы среди сельского населения и его низкой правовой культуры (Е.Л.Минина)[117] продолжались споры, признавать ли возникшие в результате реорганизации агрохозяйств земельные доли правом на приватизированный объект. Наиболее радикальными оценками паевания земли, высказанными во второй половине 1990-х гг. были предложения Н.Г.Тарасова и В.М.Володина – совсем отказаться от института долевой собственности на сельхозугодья – как от ошибочного[118]. Е.С.Савченко и П.Ф.Лойко также вернуть все приватизированные таким путем угодья в государственную собственность[119]. На целесообразность возврата части приватизированных при паевании земель в собственность государства уже в конце «нулевых годов» указывал О.Б.Леппке, предлагая осуществить частичную добровольную социализацию земельных долей[120].
Ошибочным считала то, как произошло образование земельных долей и М.И.Палладина – так как при этом не была закреплена социальная функция собственности [121]. Мало того, А.Я. Рыженков и А.Е.Черноморец не соглашались не просто с тем, как была проведена приватизация сельхозугодий , а считали ее вообще ненужной (не отражающей особенности, как российского общества, так и капиталистической системы в целом) – «капиталистическому способу производства, к которому пришла и Россия, имманентно присущ отрыв рабочей силы от средств производства. Соединение собственника земельного участка и сельскохозяйственного производителя здесь по определению не могло произойти. Передача земли крестьянам – не более чем идеологическая догма»[122]
Если позиции приведенных выше ученых свидетельствовали о невосприятии института земельных долей, то большинство ученых и специалистов хотя и признавало их, как «нечто возникшее в результате реформы» и не высказывало идей об их ликвидации, но при этом демонстрировало различное их понимание. Причем различие их подходов вытекало из сложившегося еще в советский и даже досоветский периоды отношения к долевой собственности, которое лишь отчасти было развито в условиях массовой постсоветской приватизации (легальное определение доли долго отсутствовало). Можно выделить как минимум 6 предлагавшихся тогда трактовок статуса земельной доли:
1) как части земельного массива реорганизованного агрохозяйства;
2) только как права выделить в счет нее «свой» участок (доля–ваучер);
3) как доли в общей собственности на землю всех работников конкретного агрохозяйства (и иных, приравненных к ним лиц – сельских врачей, учителей, пенсионеров этого хозяйства, и т.п.), причем доли, количественно выраженной, но никак на местности не отграниченной [123];
4) как идеальной доли в праве на общий земельный массив, состоящий из долей работников агрохозяйства[124];
5) как права на долю в ценностном выражении общего участка (пай) – это соответствовало еще советскому подходу – как «арифметический показатель соотношения стоимостной оценки вклада каждого собственника и стоимости всего общего имущества, это частное от деления этих стоимостей»[125];
6) как доли в участке – как недвижимом имуществе, то есть позволяющую пользоваться им[126]?
А, например, Рыженков А.Я. и А.Е. Черноморец позднее вообще указали на отсутствие в то время для земельных долей сколь-либо разработанной философско-теоретической основы и последующее (в 2002 г.) смешение «материи и сознания, или материально-вещественного субстрата с правовой формой его выражения» (доли в объекте-участке и доли в праве)[127]. В том числе и поэтому многие ученые и специалисты в то время отмечали «абстрактный характер» доли, считали, что она – это не является долей в собственности на общий участок, а лишь представляет собой право (возможность) впоследствии осуществить из общего участка выдел «своего» (соответственно, после такого выделения доли на местности в участок и возникнет частная собственность. Или же, что она является количественным выражением предельной площади, которая может быть выделена члену агрохозяйства при выходе из него, квазисобственностью и т.п.[128].
Приведем также мнение Н.И. Краснова, который не просто считал такие доли «идеальными»[129], но и рассматривал их как явление не вещного, а обязательственного характера[130]. Такая же точка зрения была и у М.И. Козыря – он развивал это же идею в таком направлении, что поскольку теория права собственности не допускает для этого права безобъектности, то земельная доля – является обязательственным имущественным правом лица осуществить выдел участка в размере своей доли[131], а все работники агрохозяйства при этот состоят с ним в отношениях обязательственного характера и собственниками долей становятся при только в случаях выходе из хозяйства[132].
На той же позиции до самого принятия Закона об обороте сельхозземель был и Н.А. Сыродоев, считавший, что так как земельная доля носит абстрактный характер, то объектом вещного права (права собственности) она быть не может[133]. Впрочем, уже после того, как указанный Закон вступил в силу он признал правильной то формулировку, что ввел федеральный законодатель – земельная доля является долей в праве общей долевой собственности[134]).
Приведем и мнение И.А.Иконицкой, считавшей земельными долями такие закрепленные за агрохозяйствами земли, для которых уже имеется количественная (площадная) определенность, но пока не ясно, где они в натуре[135]. А, например, согласно В.Х.Улюкаеву доля представляла собой часть продуктивных земель агрохозяйства, которая в процессе его реорганизации была безвозмездно передана его работнику либо иному лицу, приравненному к нему[136]. Позиция же Г.Е Быстрова была в том, что в результате приватизации сельхозугодий произошло возникновение принципиально новой правовой конструкции – «разделенная собственность» (между дольщиками и хозяйством)[137].
С другой стороны, иные исследователи правовой природы земельных долей (в частности мнение А.Ф.Ефимова, причем высказанное еще до принятия Закона об обороте сельхозземель) считали, что право общей собственности на приватизированный участок имело место быть – причем вне зависимости от условий его возникновения и числа сособственников, в том числе бывших работников преобразованного хозяйства, но, только в случае, если земельная доля наследодателем не была внесена в уставный капитал сельскохозяйственной коммерческой организации, а также отсутствовало иное распоряжение земельной долей[138].
И даже сейчас, когда уже почти 20 лет как правовая сущность земельных долей законодательно закреплена[139], точки зрения на нее различны. Так, имеется прежняя позиция, что они являются лишь правом потребовать выдел участка в натуре (при этом предлагается считать правопреемниками по отношению к землям прежних агрохозяйств образовавшиеся вместо них новые юридические лица)[140]. Также предлагается признать, что земельные доли – это некая «неорганизованная коллективная собственность», которая при образовании (реорганизации) агрохозяйств исчезла – ее как бы поглотила собственность юридического лица – агрохозяйства[141].
Завершая этот обзор мнений отметим, что, несмотря на различные научные подходы ученых юристов и экономистов к определению правового статуса земельных долей, каждая предложенная ими позиция раскрывает юридическую сущность осуществленного в начале 1990-х гг. раздела сельхозугодий на земельные доли, результаты которого зачастую подвергаются критике, поскольку возникшие из-за них проблемы не урегулированы до настоящего времени.
В вопросе же о том, следует ли считать земельную долю в качестве самостоятельного объекта земельных правоотношений, ясности нет и по сей день. Так, в п. 1 ст. 6 ЗК РФ, где определены такие объекты, она не названа. При этом являющийся крупнейшим специалистом в вопросах земельного права Б.В. Ерофеев относит ее к таковым (2014 г.) [142]. Мнение же Р.В.Черноморца и сейчас (2017 г.) заключается в том, что «ее условный или виртуальный характер не позволяет реализовать ее в любом качестве»[143]. Конечно же, во многом разное понимание сущности земельных долей и их неприятие (не частной собственности на землю вообще и приватизации, как способа ее возникновения в постсоветской России, а именно выбранного варианта ее осуществления – паевания, и соответствующих ему процедур) было обусловлено тем, что как отметил еще в 2001 г. П.Ф.Лойко, «в практике мирового землепользования термин «земельная доля» (как объект собственности) был придуман впервые»[144]. В то время мы также разделяли эту точку зрения, указывая, что такие доли стали новацией[145].
Однако некоторая общность, повлиявшая, в том числе на вопрос о природе современных земельных долей, есть с земельными преобразованиями периода Столыпинской реформы начала ХХ в. Так, И.Е.Герман еще тогда, указывал, что по закону 1910 г. в личную собственность отдельного домохозяина могли быть «укреплены» как отдельные земельные участки, так и доли общинной земли[146]. Причем, как отмечал в свою очередь, А.А.Ржаницын общее крестьянское владение землей в тогдашней России было двух видов: товарищеское и общинное[147]. При первом доля каждого крестьянина была точно определена (при товарищеском землевладении они сообща приобретали земельный участок), а при втором – в качестве субъекта права собственности выступала вся община, как юридическое лицо – см. позицию В.И. Синайского – «общинная собственность есть право собственности на мирскую (надельную) землю общины как юридического лица»[148]. При таком подходе считалось, что такая община представляла интересы (охватывала права) не только ее членов в текущем составе, но и всех будущих поколений. И значительно более распространенным был второй случай (общинное владение), который, в отличие от первого, нормам частного права никак не соответствовал – цивилисты считали, что речь об общинной собственности можно вести лишь, когда все члены этой общины могут только пользоваться ее участком, не имея никаких прав как собственники[149].
То есть, доля, как право на часть общей земли, была особым правом, отличающимся от режима общей собственности, и в дореволюционной России, причем именно на крестьянскую землю. Специфика реализации этого права значительно отличалась от традиционных частно-правовых положений: определение размера доли, периодическое — раз в 12 лет перераспределение местоположения соответствующего ей надела (участка), ряд других особенностей. То есть в России и ранее для земель, находящихся в общей совместной крестьянской собственности (владении), действовал особый режим их использования. Терминологически (да и по сути) это же воспроизвел послереволюционный первый Земельный кодекс РСФСР (1922 г. – уже в условиях национализации всех земель). Ст. 12 этого Кодекса признавала право на землю трудового пользования в виде права не только на участок или на участие в совместном использовании угодий земельного общества, но и в виде права на долю земли из надела этого общества.
Кроме того, в дореволюционной России наряду с понятием «доля» в законодательстве также применялось понятие «земельный пай» – его каждый крестьянский двор получал при переделах (его размер зависел от выполняемых общественных повинностей, или от числа едоков, или исходя из первоначальных душ). Отчасти и из-за этого в 1990-е гг. в земельном законодательстве были оба эти понятия («доля» и «пай») – иногда как синонимы[150], а иногда им придавалось весьма своеобразное значение: «земельный пай — стоимостное выражение земельной доли, внесенный в уставный капитал коммерческой организации»[151]. Отчасти этим же объясняется восприятие многими правоведами в 1990-х гг. земельных долей как обязательственного права, связанного с выделом, с выходом из общества. В частности, О.И.Крассов высказывал такое соображение: «Право собственности и право на выдел доли — юридически принципиально разные права. Собственность — вещное право, подразумевающее власть собственника в отношении конкретной вещи, а право на земельную долю — лишь право выдела вещи — земельного участка, т.е. обязательное право»[152].
Таким образом, проведение массовой приватизации сельхозугодий посредством их паевания позволило формально выполнить задачу по созданию широкого слоя частных земельных собственников на селе – собственниками земельных долей стали почти 12 млн. сельских жителей (сейчас – это порядка 8,5 млн.), однако ни к формированию цивилизованного оборота приватизированных земель, ни к развитию чувства хозяина земли у собственников долей, ни к экономически обоснованному перераспределению земельных долей и соответствующих им земель это не привело.
Основной причиной отсутствия однозначного (или хотя бы преобладающего) взгляда на правовую природу земельных долей и весьма своеобразные попытки применить к ним отечественные правила о долевой собственности советского и даже досоветского периода была ситуация с развитием (сохранением) на протяжении всех 1990-х гг. земельного законодательства как самостоятельной правовой отрасли и его соотношения с нормами и принципами гражданского права – одним из результатов земельной реформы стало распространение их действия на оборот земельных участков и вообще – на многие аспекты реализации прав на них (см. – далее).
Также следует обратить внимание на проблему надлежащего информирования собственников долей об их правах и возможностях. Так спустя более чем 20 лет после приватизации земель (в 2016 году) Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (далее – Омбудсмен России) проблема недостаточной информированности граждан о юридических последствиях сделок с земельными долями была затронуты в его ежегодном докладе[153] о своей деятельности.
2.2 Формальный статус земельных долей до 2002 г. (федеральный уровень)
Формализация и закрепление статуса земельных долей неразрывно связаны с формированием нового, постсоветского земельного законодательства. Этот процесс начался с введения в действие в марте 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле[154], которые сменили прежние Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г.[155] (далее – Основы-1968).
Впрочем, значение этого документа для развития земельного законодательства в нашей стране не следует переоценивать.
Во-первых, в сравнении с последующими решениями эти основы, стали, скорее новой редакцией предыдущих; хотя ими и были провозглашены определенные новации:
— земля в СССР стала достоянием проживающих на соответствующей территории народов (ст. 3) – в отличие от прежней исключительности государственной собственности на землю (впрочем, и Основы 1968 г. содержали указание на то, что с 1917 г. вся земля была обращена во всенародное достояние – преамбула Основ);
— новые для законодательства тех лет виды прав на землю – пожизненное наследуемое владение (с. 5 и ст. 20) аренда (ст. 7).
— платность землевладения и землепользования (ст. 12), означавшая отказ от провозглашенной Основами-1968 бесплатности землепользования (ст. 8).
Во-вторых, учитывая организацию земельного права в СССР, документ такого рода был скорее «рамочным» (выражаясь современными понятиями), подлежащим даже не конкретизации его механизмов, а «приведению их в рабочий вид» в земельных кодексах союзных республик.
В-третьих, учитывая быстрое развитие реформ (в рамках «перестройки») эти республиканские решения предусматривали значительно более существенные изменения, имеющие реальные последствия в правоприменении. Кроме того, это дополнялось процессом политического и даже субъективного противостояния союзного центра и республиканских органов власти (РСФСР). Поэтому преобразование отечественного земельного законодательства (для России) произошло именно на основе республиканских актов. Так буквально месяц спустя был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1990 г. № 14240-XI «О некоторых вопросах предоставления и изъятия земель»[156] согласно которому в ведение сельских и поселковых советов были переданы вопросы как прекращения права на земельные участки для последующего предоставления их гражданам под КФХ, ЛПХ и других сельскохозяйственных целей. Причем, речь шла о полномочиях местных органов вне зависимости от площади участков и состава их угодий (ранее компетенция была дифференцирована по уровням власти в зависимости от этих факторов[157]).
Важной отличительной чертой первых двух лет обновления земельного законодательства (1990-1991 гг. и отчасти – 1992 г.) было то, что оно осуществлялось путем принятия республиканских (РСФСР) законов и развивавших их подзаконных актов. Важнейшими из них стали изменения Основного закона страны (характерно в период с момента его принятия в 1978 г. и до 1990 г. он вообще ни разу не менялся, а за период 1990-1992 гг. это было осуществлено 10 раз).
Так, Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[158], редакция ее ст. 11 была изменена с указания на исключительный характер государственной земельной собственности на то, что земля теперь стала достоянием, проживающих на соответствующей территории народов. Новая редакция ст. 12 разрешила предоставлять земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции не только в пользование, но и в собственность (в частную, это слово не было названо явно, но по тексту было ясно, что эта собственность не государственная) и в пожизненное наследуемое владение; одновременно был установлен 10-летний мораторий на продажу, дарение и любое иное их отчуждение земельных участков частным лицам (кроме передачи по наследству).
Законом же Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России»[159] (его измененной редакцией ст. 10) была признана частная форма собственности (это собственность юридических лиц и граждан, а также коллективная), подлежащая защите наряду с государственной, муниципальной и собственностью общественных объединений. Этим же Законом в измененной двумя годами ранее редакции ст. 11 было уточнено, что земельные и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и коллективной собственности. При этом в ст. 12 были несколько смягчены условия ранее установленного моратория на перепродажу земельного участка (для случаев, когда приватизация участка была возмездной, его срок сокращался до 5 лет, а для участков под ЛПХ, садоводство, дачи и ИЖС он вообще был отменен).
«Земельными» республиканскими законами, закреплявшими принципиально новые правоотношения, стали Новый Земельный кодекс[160] (далее – ЗК РСФСР-1991) и ряд других (см. – далее). Кодекс, являясь законом «переходного периода», зафиксировал в нормах законодательства, достигнутые к тому времени результаты в преобразовании земельных отношений, в частности наличие разных форм земельной собственности (но при этом частной могли быть только участки под определенные цели), декларативное признание долевой собственности на используемые в сельскохозяйственном производстве земли, необходимость введения земельного налога и др. Положения ЗК РСФСР (1991 г.) были развиты как республиканскими законами (кратко о них – ниже), так и большим числом подзаконных актов, в частности постановлениями Совета Министров РСФСР (постановлениями Правительства Российской Федерации):
от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»[161] (в соответствии со ст. 31 ЗК РСФСР);
от 15 июля 1992 г. № 491 «О мониторинге земель»[162] (в соответствии со ст. 31 ЗК РСФСР);
от 5 августа 1992 г. № 555 «Об утверждении положения о порядке консервации деградированных сельхозугодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»[163] (в соответствии со ст. 101 ЗК РСФСР);
от 17 августа 1992г. № 594 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель»[164] (в соответствии со ст. 108 ЗК РСФСР);
от 25 августа 1992 г. № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации»[165] (в соответствии со ст. 111 ЗК РСФСР);
от 28 января 1993 года № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства»[166] (в соответствии со ст. 97 и 98 ЗК РСФСР) и др.
Среди законов РСФСР, принятых в то время, следует отметить от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[167], от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»[168], от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю»[169].
Первый из них не только дал понятие КФХ, определил их место в экономической системе (включая оказание им содействия) и гарантировал гражданам возможность создавать такие хозяйства, но и включал в себя важные и принципиально новые для того времени земельно-правовые нормы (ст. ст. 5-7):
— о предоставлении КФХ земельных участков (в том числе, в частную собственность) и формировании для этого специального земельного фонда;
— об их размерах, последующей купле-продаже, аренде;
— о государственном финансировании их отвода и т.п.
Впрочем, уже через 2 года эти «земельные» статьи перестали действовать[170].
Законом «О земельной реформе» были определена ее цель – перераспределить земли так, чтобы: 1) развивались различные формы ведения хозяйства на земле, причем эти формы были бы равноправными, 2) сформировать многоукладность различных секторов экономики, в первую очередь, – АПК; 3) обеспечить рациональность при использовании земель и их охраны. Этот же закон определил роль специального органа земельного управления (Госкомзема РСФСР) в проведении реформы, а именно ее землеустроительное, организационное, контрольное и консультативное обеспечение.
Данный закон с момента принятия был актом, содержащим ограниченные по времени положения. Поэтому его «переходный» характер следовал не только из того, что некоторые его положения были «неясными». Так, в ст. 2 вместо монополии государства на землю были объявлены «основными» две формы собственности – государственная и частная. При этом было установлено, что вторая форма – это собственность граждан: индивидуальная или коллективно-долевая. Соответственно, возможность собственности для юридических лиц была под вопросом. Но, например., ст. 7 имела даже формальные признаки «переходности», поскольку предусматривала, что по истечении 2-х лет после того, как реформа началась, все ранее возникшие земельные права граждан, предприятий, учреждений и организаций утрачиваются (они подлежали переоформлению – «юридическому закреплению» по новым правилам). Позднее, в 1992 г. эта вызывавшая опасения у населения норма была изменена: для граждан все ранее установленные права сохранялись, а для юридических лиц срок указанного «закрепления» был продлен до 1993 г.[171] (но уже в том же году и весь этот закон был признан недействующим – см. далее). Кроме того, предписание данной статьи переоформить за ограниченный срок прежние земельные права не соответствовало положению ст. 1 этого же закона о равноправном развитии различных форм хозяйствования на земле (если иметь ввиду равноправие, в том числе и в отношении земельных прав, возникших до начала реформы).
Следуя общему правилу (закон – детализирующий механизм его реализации подзаконный акт) в развитие данного закона затем была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР[172], которая предусматривала меры по наделению граждан и организаций землей и закреплению их земельных прав. Программа была рассчитана на 5 лет (до 1995 года включительно) и была разбита на два этапа:
сначала – предполагалось закрепить земли в собственность РСФСР и республик в ее составе; уточнить все административные границы; определить, какова потребность в земле населения и предприятий; сформировать для ее удовлетворения специальный земельный фонд земель; ввести земельное налогообложение и определить цену земли;
после всего этого (второй этап) – осуществить перераспределение земли, передав ее на разных правах гражданам и организациям, а также закрепить их земельные права.
Именно программа реформы обеспечивала реализацию соответствующего закона. «Переходный» характер этих закона и программы (в том числе их непоследовательность, «половинчатый» характер, недостижение поставленных целей) проявился еще и в том, что на практике же сразу началось решение задач второго этапа, тогда как многое из того, что предполагалось сделать на первом, так и не было решено (например, как закрепление земель в федеральную, региональную и муниципальную собственность все еще продолжается), поэтому в 1999 г. была принята новая программа проведения земельной реформы[173].
Что касается третьего из названных республиканских законов – «О плате за землю», то он оказался единственным из принятых в то время, который продолжал действовать и регулировать соответствующую сферу вплоть до середины «нулевых» годов.
Этот закон позволил приступить к формированию принципиально нового (экономического!) механизма регулирования в сфере землепользования путем: 1) дифференциации ставок налога; 2) установления льгот для стимулирования считавшихся на тот момент более перспективными КФХ (они на первые 5 лет освобождались от уплаты налога; их поддержка предусматривалась и как самостоятельное направление земельной реформы); 3) целевого характера использования налогопоступлений и их частичной централизации и последующего перераспределения между регионами, сглаживающего их различия по возможности государственной поддержки землеустройства, кадастра и других управленческих мероприятий в сфере землепользования. Впрочем, реальным рычагом воздействия на мотивацию землепользователей и надежным источником финансирования сборы от земельных платежей не стали. Это произошло потому, что хотя изначально предусмотренные этим законом налоговые ставки были основаны на экономических расчетах, но впоследствии они индексировались значительно ниже темпов инфляции, да и в силу ряда других причин перестали отражать изменения, которые происходили тогда в системе земельных отношений.
Кроме того, во второй половине 1990-х гг и вплоть до фактической отмены данного закона в 2004 г. (с тех пор и по настоящее время действующей является только одна его статья – 25-ая, согласно которой Правительством страны устанавливается порядок определения нормативной цены земли, как показателя, характеризующего стоимость участка, исходя из потенциального дохода от его использования) при утверждении федерального бюджета на очередной год каждый раз приостанавливалось действие его ст. 24 о целевом характере расходования собранных средств[174].
Поэтому хотя и в меньшей степени, чем рассмотренные выше, Закон РСФСР «О плате за землю», также носил переходный характер.
Таким образом, все названные выше законы можно признать промежуточными решениями законодателя. Это выразилось в разрешенной, но весьма ограниченной частной собственности на землю (в том числе – конституционным мораторием на куплю-продажу, а, следовательно, – и невозможностью распорядиться своей частной землей) и, главное – в отсутствии в них каких-либо механизмов, позволяющих сделать частную земельную собственность «второй основной формой» (как это предусматривала ст. 2 Закона «О земельной реформе»), сопоставимой с государственной по суммарной площади в сельскохозяйственном землепользовании. Не было в них и норм, вводящих и регулировавших гражданский оборот земельных участков. Понятие доли (земельной она не называлась) трактовалось, как право члена участника коллективно-долевую собственности получить ее в виде земельного участка для организации на нем КФХ (ст. 4), однако далее (в ст. 8) говорилось, что для ведения КФХ земля будет бесплатно передаваться в пределах средней земельной доли. И даже передать участок в аренду те акты допускали только в ограниченных случаях (при временной нетрудоспособности, при призыве на службу в армию, при поступление в учебное заведение, а также при наследовании участка несовершеннолетним).
И лишь один «земельный» закон того времени – от 23 декабря 1992 г. № 4196-1[175] можно признать актом, не содержавшим недоговорок, не ограниченным по времени и не потребовавшим изменений (вплоть до его отмены при принятии в 2001 г. нового ЗК РФ). Этот закон в достаточной степени урегулировал на все 1990-е гг. оборот сравнительно небольших принадлежавших населению земельных участков (садовые, ЛПХ и др.). Детализация его относительно общих положений была осуществлена актом Правительства[176], регламентировавшим сделки с участками под сады, ЛПХ, ИЖС и дачи.
Этот и другие вышеназванные стали единственными для всего периода 1990-х гг. законами, определявшими векторы развития земельного права. Причем полноценное действие большинства из них прекратилось уже в конце 1993 (см. далее). На этот пробел, учитывая внутриполитическую особенность того времени, наложились акты Президента и Правительства страны, принятые, главным образом, в 1992-1993 гг. (акты последующих – 1995, 1996 и других годов не имели столь принципиального значения), которые, в зависимости от точки зрения можно оценить как восполнившие или усугубившие его. Вне зависимости от этой оценки важно констатировать, что эти акты просто не могли сформировать свободное от внутренних противоречий, взаимоувязанное земельное законодательство.
Также в этот период принимались законы Российской Федерации (как и после 1993 г. – Федеральные законы) которые «точечно» затрагивали отдельные аспекты землепользования в целях достижения цели принятия таких законов. Это, например:
от 14 июля 1992 № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании»[177] (действующий и по сей день с многочисленными с изменениями и дополнениями), ст. 6 которого были определены особенности землепользования в таких образованиях (принадлежность земель, находившихся в их границах, Российской Федерации и возможность установления для них особого режима использования);
от 15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации»[178] (также действует в настоящее время в уже 12-ой своей редакции), признавший федеральной собственностью земельные участки, на которых размещены федеральные высшие органы (ст. 8) и др.
Переходя к краткому анализу принятых в тот период организационно-распорядительных решений, принятых главным образом исполнительной властью (которые, как правило, шли вразрез с позицией законодательного органа), отметим, что в актах, общереспубликанского уровня, принятых до 1992-1993 гг. (то есть до противостояния в земельном законодательстве между двумя функциями (центрами) 1) законотворчества и 2) реализации исполнительной властью своей регламентарной функции), носящих скорее организационно-распорядительный характер, тем не менее, также содержался ряд нормативных положений.
Это постановление Второго (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. № 397-1 «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса»[179]; совместное постановление Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. № 891-1 «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР»[180] и ряд других.
В их числе следует отдельно выделить акты Совета Министров РСФСР, как непосредственно реализующие предписания различных статей ЗК РСФСР-1991 (см – ранее), так и иные, например, от 22 февраля 1991 г. № 110 «О предоставлении гражданам земельных участков для ведения садоводства, огородничества и животноводства»[181] и утвержденное им соответствующее Положение, от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельхозназначения и договора временного пользования землей сельхозназначения»[182] и др.
Первым же актом в постсоветской России, предусматривавшим осуществление реальных действий по проведению массовой приватизации земель, которая позволила бы частной собственности на землю действительно стать «второй основной формой» земельной собственности стал Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»[183] (далее, также – Указ № 323). Издание такого Указа повлекло за собой пять принципиальных последствий:
— новый этап в трансформации земельного законодательства – с этого момента это осуществлялось почти исключительно действиями исполнительной власти путем издания Президентом и Правительством страны соответствующих нормативных правовых актов;
— вовлечение в процесс аграрно-земельных преобразований практически всего сельского населения. Причем это было активное участие – через принятие на общих собраниях определенного решения (см. – далее). Так, п. 6.3 Рекомендации «По реорганизации колхозов и совхозов»[184] прямо предписывал всем трудовым коллективам реорганизуемых колхозов и совхозов в менее чем в 2-месячный срок провести такие собрания и решить на них вопросы о том: 1) какую форму земельной собственности они выбирают (индивидуальную или коллективно-долевую); 2) будут ли они в дополнение к бесплатно передаваемым выкупать или арендовать дополнительные земельные площади; 3) намерены ли они приватизировать несельхозугодья. Этим приватизация земли и иного имущества в АПК принципиально отличалось от «большой», так называемой «ваучерной» приватизации, проводимой согласно Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий[185]. В частности та приватизация не предполагала подобного активного участия всех вовлекаемых в нее граждан или хотя бы их большинства – приватизационные чеки выдавались в течение 3 месяцев сотрудниками Сбербанка в его учреждениях (а также в специально выделенных банком для этого помещениях)[186];
— начало весьма сжатого по времени процесса реорганизации агрохозяйств – завершить ее предписывалось за один год (что, конечно же, являлось заведомо нереализуемым);
— передача на местный уровень всех вопросов, связанных с перераспределением земель (фактически, в п. 2 Указа речь шла о предоставлении участков);
— наконец, именно согласно Указу № 323 произошло образование коллективно-долевой (общей долевой) собственности на сельхозугодья большей части колхозов и совхозов – земельных долей (они прямо были названы в п.п. 8 и 13; в последнем наряду с ними также упомянуты и земельные акции, но без раскрытия, что это такое).
Важным обстоятельством было то, что этот Указ определил особую роль Роскомзема (бывшего Госкомзема РСФСР) – именно по представлению его местных органов должны были приниматься все решения по перераспределению земель. Ими же вместе с местными администрациями устанавливались среднерайонные нормы (площадь) бесплатно приватизируемых земель (те же земли, которые остались после бесплатной передачи по этим нормам, подлежали включению в фонды перераспределения земель для их последующей продажи по конкурсу и сдачи в аренду с правом выкупа затем арендуемого участка). Также Роскомзему было поручено систематически опубликовывать каталоги земель, находящихся в таких фондах, и оказывать содействие в переселении лиц, создающих КФХ (его местные органы даже были наделены правом штрафовать руководителей агрохозяйств за волокиту при выделении КФХ земли и имущественного пая).
Также Указом № 323 были определены права граждан-собственников продавать свои земельные участки иным лицам. Это допускалось в случаях: 1) их выхода на пенсию; 2) наследования участка; 3) переселения в другую местность для создания КФХ за счет земель из фонда перераспределения; 4) последующего вложения выручки от продажи в развитие различных предприятий в сельской местности (перерабатывающих, обслуживающих торговых, строительных). Что касается земельных долей, то их было разрешено свободно продавать как самому агрохозяйству, так и его работникам.
Правомерность решения столь принципиальных вопросов не законом, а подзаконным актом оспаривалась как в тот период, так и до сих пор[187]. Действительно, при активно работающем законодательном органе (причем в те годы их было как бы два – постоянно работавший Верховый Совет и созывавшийся несколько раз в год Съезд народных депутатов, также принимавший акты нормативного характера, причем наиболее принципиальные) решения столь важных вопросов взяла на себя исполнительная власть в рамках своей регламентарной функции.
В этой связи надо принимать во внимание, что, во-первых, период 1991-1993 гг. был весьма непростым с точки зрения внутриполитических процессов и правового регулирования (как этих процессов, так и иных, например, экономических реформ).
Во-вторых, при проведении любых политических и социально-экономических реформ, когда происходит быстрое развитие различных процессов и изменение общественных отношений, их регулирование путем издания подзаконных актов вполне оправданно.
В-третьих, выше уже отмечено, что действовавшие тогда законы носили «переходный» характер и имели множество нестыковок и противоречий (как формальных, так и по своему духу). Так, до издания Указа № 323 имелась некоторая двойственность в вопросе о том, какой орган предоставляет земельные участки. Согласно ст. 7 ЗК РСФСР-1991 это были местные Советы народных депутатов, в свою очередь, во многих случаях они делегировали это полномочие образованным ими исполнительным комитетам. При этом были случаи пересмотра Советом решения «своего» исполкома. Тогда как Указ № 323 однозначно закрепил эти организационно-распорядительные вопросы за исполнительной властью – на основании его п. 2 компетенция решать вопросы перераспределения земли перешла к органам местной администрации (и этот подход сохранился).
Наконец, в-четвертых, немногим более месяца назад до издания Указа № 323 высшим органом власти в стране было принято постановление «О правовом обеспечении экономической реформы», согласно которому для оперативного регулирования хода этой реформы Президенту РСФСР было предоставлено право издавать указы, даже входящие в противоречия с действующими тогда законами[188].
В развитие Указа № 323 Правительство приняло постановление от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»[189] (далее – постановление № 86), в котором его положения были детализированы. Это касалось, в частности:
— круга агрохозяйств, на которые определенные Указом № 323 и данным постановлением правила не распространялись – определить это было поручено Минсельхозу России и Госкомимуществу. Такими, не подпадающими под действие этих правил, стали племенные, конные, овощеводческие, селекционно-гибридные, сортоиспытательные, производящие ценные виды рыб, научные, опытные и т.п. хозяйства. Кроме того, в крупных специализированных агрохозяйствах (парниково-тепличных, животно- и птицеводческих, семеноводческих, виноградарских плодопитомнических, зверосовхозах) не допускалось выделение земли и имущества из их состава (хотя общая долевая собственность на них при этом возникала)[190];
— круга лиц – участников процесса приватизации. Это были, во-первых, лица как работавшие в то время в агрохозяйствах (работники совхозов и члены колхозов), так и ранее вышедшие на пенсию; во-вторых, работники социальной сферы, если место их работы было на территории соответствующего агрохозяйства. Но вторая категория лиц становилась участниками этого процесса только по решению коллектива агрохозяйства (то есть по отношению к ним был применен не императивный, а диспозитивный подход, возникновение у них права на земельную долю было поставлено в зависимость от мнения других лиц);
— прав новых частных земельных собственников по итогам приватизации земли: 1) выделить земельный участок для создания КФХ и некоторых иных целей; 2) передать свою долю (по тексту постановления – «пай») в товарищество, акционерное общество или в кооператив в качестве учредительного (вступительного) взноса; 3) продать долю агрохозяйству или его работникам.
Примечательно, что в данном постановлении, принятым «в соответствии» с Указом № 323 (преамбула) понятие «земельная доля» или просто «доля» не применялся, там был лишь «земельный и имущественный пай в общей долевой собственности». Что, конечно же, удивительно для акта, изданного спустя 2 дня в соответствии с другим актом (обладавшим большей юридической силой), в котором это понятие было. Также это стало одной из причин рассмотренной выше путаницы в терминологии («доля» – «пай»).
Следующим актом, изменяющим правила проведения массовой приватизации земель, стал Указ Президента Российской Федерации «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан»[191] (далее – Указ № 213). Он был издан 2 марта 1992 г. то есть на следующий день после того, как истек срок, отведенный трудовым коллективам агрохозяйств на то, чтобы принять решение о приватизации земли, используемой хозяйством, в котором они работали[192]. Между тем, вносимые им коррективы были более чем существенны, они изменяли объект приватизации – теперь это стали не все земли агрохозяйств, а лишь их сельхозугодья (к тому времени общая площадь агрохозяйств составляла 639,1 млн. га, а используемых ими сельхозугодий – 209,9 млн. га, то есть площадь этого объекта сократилась на две трети).
Кроме того, размер земельных долей (норма бесплатно приватизируемой земли) стал дифференцироваться исходя из плотности сельского населения – местные администрации получили право выделять на территории района различающиеся по этому показателю зоны (по представлению местных органов Роскомзема).
Впрочем, многие местные органы таких норм устанавливать не стали, а предпочли просто изымать по возможности угодья у агрохозяйств в фонд перераспределения земель, поэтому полгода спустя Вице-президентом страны, отвечавшим тогда за аграрную и земельную реформы, было издано распоряжение о мерах по исполнению Указа № 213[193]. Согласно нему местным администрациям было поручено пересмотреть (!) ранее принятые ими решения о закреплении земельных участков за реорганизованными агрохозяйствами.
Впрочем, корректировка решений о приватизации сельхозугодий требовалась также в силу того, что двумя месяцами раньше ее правила вновь изменило Правительство[194] (далее – постановление № 708). В нем, в отличие от предыдущего (декабрьского) правительственного решения присутствовал термин «земельная доля», при этом в нескольких случаях она названа – «земельная доля (пай)». Причем лица, работающие в социальной сфере села теперь стали такими же равноправными участниками процесса приватизации, как и работники агрохозяйств, что, в свою очередь, потребовало перерасчета размера земельных долей, так как площадь объекта приватизации не изменилась, а состав ее участников – увеличился.
Другим изменением, затронувшим объект приватизации – сельхозугодья (в сторону его уменьшения), стало то, что при определении площади, подлежавшей разделу, из нее было предписано исключить земельные участки, переданные в:1) ведение местных органов поселений; 2) фонд перераспределения земель; 3) в аренду данному агрохозяйству, а также используемые для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур.
На агрохозяйства (и их работников – участников процесса приватизации), земли которых оказались расположенными в городской черте, были распространены те же правила, что ранее установлены для крупных специализированных агрохозяйств[195] (реорганизация без права выделения земельной доли в участок в натуре). Также был уточнен (пересмотрен) состав таких специализированных хозяйств.
Что касается прав собственников земельных долей, то выдел в счет доли участка теперь допускался только для создания КФХ – ранее это было возможно также для создания частного предприятия, занимающегося ремонтом, строительством, обслуживанием, торговлей и другими видами деятельности, (впрочем, в декабрьском постановлении говорилось о правах «владельца пая», и речь, скорее шла не о земле, а о другом, также подлежащим приватизации имуществе).
Возможность продажи доли была дополнена сдачей ее в аренду. Но купить или арендовать ее теперь могли лишь другие владельцы таких же долей. Что касается агрохозяйства, угодья, которого были приватизированы, то оно лишилось возможности купить долю у его собственника, но внести ее в качестве взноса в реорганизованное хозяйство (фактически, – в то же самое) он мог.
Также сентябрьское постановление провозгласило, что земельные доли наследуются (ранее про это не говорилось, но так как доли – это все-таки собственность, хотя, как в 1990-е гг. иногда ее называли «квазисобственность»[196], вероятнее всего, переход долей по наследству происходил бы и без этого постановления).
Возможность объединения земельной доли и имущественного пая (их стоимости) постановлением № 708 была дополнена также возможностью их обмена.
В 1992-1993 гг. были изданы более 10 «земельных» указов главы государства, в том числе прямо затрагивающие проблематику общей долевой собственности на сельхозугодья:
— от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»[197], которым граждане и юридические лица были наделены правом приобрести участки в собственность при приватизации названных предприятий, а также при их расширении и дополнительном строительстве. Также гражданам и их объединениям было разрешено выкупать ранее предоставленные для предпринимательской деятельности участки;
— от 14 июня 1992 г. .№ 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»[198]. Согласно нему продаже в указанных целях не подлежали участки в составе земель сельхозназначения общего пользования, населенных пунктов, заповедников и иных особо охраняемых территорий; земли недропользования, а также зараженные опасными веществами участки, предоставленные во временное пользование. Этот акт наконец-то признал юридических лиц субъектами права частной собственности на землю – в случае выкупа участков в процессе при приватизации указанных предприятий;
— от 17 июля 1992 г. № 786 «О строительстве высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и организации производства электроподвижного состава»[199], который для данного исследования представляет интерес с той точки зрения, что изъятие земель у любых правообладателей для данных целей было возложено на Роскомзем, причем в п. 2 Указа прямо оговаривалось, что это сделано «в порядке исключения»;
— от 1 октября 1992 г. № 1151 «О проведении на территории Московской области в 1992 году эксперимента по аукционной продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства»[200], согласно которому на территории Раменского района впервые (в порядке эксперимента) были проведены земельные торги. На эти торги были выставлены участки под ИЖС, покупателями которых могли быть только жители Москвы или Московской области. Отдельно оговаривалось, что наряду с экспериментальной – аукционной продажей в Московской области сохранялся общий порядок предоставления участков для ИЖС;
— от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»[201], который был принят перед референдумом, состоявшимся два дня спустя – 25 апреля, и носившим больше политико-популистский характер: из 10 его пунктов только два имели нормативное содержание, определяя, что:
1) при предоставлении участков гражданам после принятия решения об этом в месячный срок должны быть установлены их границы, а гражданам – выданы правоудостоверяющие документы, и такая выдача являлась моментом приобретения ими соответствующих земельных прав;
2) при перерегистрации прав на уже имевшиеся у граждан участки новый вид права на них выбирает сам из предусмотренных действовавшим тогда законодательством; при этом часть участка, превышающая нормы предоставления, у него не может быть изъята и он по своему желанию либо выкупает ее, либо становится ее пожизненным владельцем (с правом передачи по наследству); также был введен небольшой регистрационный сбор равный 20% от размера минимальной заработной платы в стране).
Остальные положения Указа представляли собой набор поручений органам исполнительной власти различного уровня. В частности, они должны были до 1995 г. завершить указанную перерегистрацию, провести инвентаризацию земель, определить потребность граждан в участках, информировать их о наличии свободных земель и обеспечивать наделение ими граждан. Также Правительству было поручено подготовить предложения по вопросам земельных долей (паев) и регистрации земельных участков (такие предложения были подготовлены и легли в основу двух новых указов, принятых осенью – в начале зимы того же года – см. далее). Выполняя положения данного указа, Правительство Российской Федерации через 3 месяца приняло два постановления:
1) от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам»[202]. В утвержденном им Положении региональным органам была предоставлена возможность с учетом местных условий уточнять, какие именно работы будут выполнены в ходе инвентаризации, а также устанавливать последовательность их выполнения, законодательные (представительные) региональные органы могли установить иной порядок проведения инвентаризации (это отражало непростую политическую обстановку того времени);
2) от 13 июля 1993 г. № 660 «О порядке использования средств, поступающих от перерегистрации земельных участков»[203], – эти средства зачислялись в местные бюджеты (но четвертая их часть затем направлялась в региональный бюджет), они были целевыми и могли тратиться только на работы по перерегистрации участков и на их кадастровый учет;
— от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»[204] (далее – Указ № 1767), который все оставшиеся 1990-е годы играл в системе федерального земельного законодательства ключевую роль. Он содержал сразу несколько важных новаций, в том числе регулирующих вопросы общей долевой собственности на приватизированные угодья.
Во-первых, земельные участки были отнесены к недвижимому имуществу (п. 1), что породило, как «смежность» земельного и гражданского законодательства при регулировании связанных с ними вопросов, так и новый вопрос – следует ли считать недвижимостью неразмежеванные на участки земли (как известно, на земельные доли делились только сельхозугодья, а не имевшие установленные границы участки).
Во-вторых, им были определены основные права граждан и юридических лиц по распоряжению землей. Причем, наряду с бесспорными, в общем-то, положениями (продажей, передачей по наследству в аренду и залог, дарением, меной и внесением в уставные капиталы), согласно п. 2 Указа они получили право объединять как свои участки, так и земельные доли (паи), что вело к добровольному возникновению их общей земельной собственности (естественно, что это была совсем другая «общая собственность» в сравнении с возникшей в результате приватизации; далее мы будем называть ее «общей собственностью, возникшей по гражданскому праву»). Отметим также, что во всех пунктах указа, где речь идет о земельных долях (2, 5, 7, 9), применено понятие «земельная доля (пай)», что, как бы вводит единую для президентских и правительственных актов терминологию. Но в п. 14 содержалось поручение Правительству утвердить порядок выкупа земельных долей.
В-третьих, данным указом была утверждена форма нового правоудостоверяющего документа – свидетельства на право собственности на землю (в нем упоминались и земельные доли, причем, как и в п. 14 – без «паев»), также регламентировались вопросы выдачи этих свидетельств (включая определение исчерпывающих оснований для отказа в этом).
В четвертых, им был определен спектр прав собственников земельных долей, который сохранялся (с очень незначительным расширением в 1996 г.) вплоть до начала ХХI в. Это: 1) их выдел в натуре для того, чтобы сдать выделенный участок в аренду или залог либо вести на нем КФХ либо расширить за счет него свой уже имеющийся ЛПХ- или ИЖС- участок; 2) обмен доли на имущественный пай; 3) ее продажа различным лицам (если эти лица не являлись сособственниками – членами коллектива, то условием сделки купли-продажи была определено сельскохозяйственное производство, а названным другим членам коллектива предоставлялось преимущественное право ее покупки); 4) передача доли по наследству; 5) компенсация стоимостного выражения доли, если произойдет выкуп общего участка, а также причиненных этим убытков. Причем для реализации все этих прав не требовалось согласие других сособственников.
В-пятых в качестве механизма приватизации было разрешено использовать процедуру конкурсов и аукционов. Через полтора месяца после издания данного Указа Правительством было принято реализующее это постановление от 10 декабря 1993 г. № 1272 «Об утверждении Положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей»[205] (далее – постановление № 1272), однако ровно через две недели глава государства отменил его своим новым указом (см. – далее).
В-шестых вновь (в предпоследний раз) была усилена роль органа специального земельного управления (Роскомзема): 1) он был наделен возможностью выкупа для федеральных нужд земельных участков; 2) его территориальные подразделения теперь могли на договорной основе выкупать земельные доли для того, чтобы пополнять таким образом фонды перераспределения земель; источниками финансирования указанного выкупа должны были стать специальные денежные фонды местных органов Роскомзема, в которые включались бы средства от продажи и передачи в аренду других участков и предоставления услуг при проведении операций с ними, различные компенсационные платежи, а также взимаемые ими штрафы; 3) должностные лица Роскомзема стали по должности инспекторами по использованию и охране земель разного уровня (федеральный, региональный, местный).
Также Правительству было поручено разработать и представить главе государства или самостоятельно утвердить ряд актов по регулируемым Указом № 1767 вопросам (большинство из них было выполнено);
— от 7 декабря 1993 г. № 2118 «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» (поручение об его подготовке содержалось в Указе № 1767 – если разрешены сделки с землей, то должно быть и их обложение налогом), который отнес выручку от продажи участка к доходам, подлежащим налогообложению и определил, что для граждан она облагалась подоходным налогом, а для юридических лиц – налогом на прибыль. Также облагались налогом согласно достававшему тогда законодательству сделки наследования и дарения участка;
— от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»[206] – это был текстуально небольшой (всего 4 пункта), но весьма важный для кадастрового учета земель и земельного права в целом акт. Им было определено, что названный кадастр, наряду с регистрацией и оформлением документов о правах, как на земельные участки, так и на прочно связанные с ними объекты недвижимости должны вестись по единой системе. И все эти вопросы тогда были возложены на Роскомзем (новое, теперь уже последнее усиление его роли), который весьма успешно справился с этой задачей – на рис. 9 отражена степень обеспеченности правоудостоверяющими документами основных групп землепользователей в период когда их выдавали его органы; причем наиболее существенный результат был достигнут именно в отношении документов, выдаваемых собственникам земельных долей. Впрочем, уже через 2 недели это было поставлено под сомнение, а еще через 4 года – решено совсем по другому;
Рис. 9. Обеспеченность различных групп землепользователей правоудостоверяющими документами (в % к общему числу землепользователей в группе на начало соответствующего года)[207]
— от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»[208]. К таковым им были отнесены земельные участки, которые: 1) предоставлены для нужд обороны и безопасности, охраны государственной границы и для осуществления иных других государственных функций федерального уровня; 2) заняты различными федеральными объектами; 3) входят в ООПТ федерального значения;
— от 16 декабря 1993 г. .№ 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»[209], которым были дополнены виды нарушений земельного законодательства, предусмотренные ЗК РСФСР-1991, а также установлены размеры штрафов (поручение подготовить такой акт было в Указе № 1767). Во исполнение данного указа Правительством также было оперативно издано постановление Правительства от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»[210];
— от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»[211] (далее – Указ № 2287), который сыграл в развитии земельного законодательства весьма негативную роль. Этим Указом глава государства признал недействующими: 1) Закон РСФСР «О земельной реформе» (в полном объеме), 2) наиболее принципиальные положения ЗК РСФСР-1991 и других нормативных правовых актов; 3) отменил п. 4 и п. 7 своего же (двухмесячной давности) Указа № 1767 (о наделении Роскомзема правом выкупа земельных участков и о создании при его органах на местах специальных денежных фондов). Особо обращает на себя внимание тот факт, что в отмененном п. 4 речь шла не столько о выкупе необходимых для федеральных нужд участков, сколько о гарантиях неприкосновенности и защиты частной земельной собственности и прав участников сделок с землей, а также о том, что любые земельные споры подлежат судебному рассмотрению. Также (5) было признано утратившим силу изданное двумя неделями раньше правительственное постановление № 1272 (вместе с утвержденным им Положением о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землей). В отмененном положении функция регистрации сделок с землей была возложена на местные органы Роскомзема, теперь же Правительству было поручено определить новые органы, которые будут осуществлять ее (не Роскомзем). Наконец (6), Указом № 2287 из текста ЗК РСФСР (1991) было «вычищено» любое упоминание о таком праве граждан на землю, как «пожизненное наследуемое владение» (именно тогда, а не при принятии ЗК РФ в 2001 г. был выбран курс на выдавливание этого правового института из отечественного законодательства).
Принятие последнего Указа, как следует из его названия, было тесно связано с итогами конституционного референдума, состоявшегося 12 декабря 1993 г. Принятый на нем новый Основной закон страны в сочетании с рассмотренным выше Указом Главы государства оказали двойственный эффект на последующее развитие земельного законодательства и ситуацию с земельными долями.
С одной стороны, именно новый Основной закон стал тем фундаментом, на котором сформировалось постсоветское земельное право, однозначно урегулировав во многом спорные до этого вопросы о частной собственности на землю (ст. 9, причем только принятие новой Конституции позволило «убрать» содержавшийся в прежней мораторий на перепродажу земельных участков), установив в современном его понимании грань между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере (ст. 36). Наконец, значение Основного закона страны для земельного законодательства также состоит в том, что ст. 72 (ч. 1, п. к) прямо предусматривает наличие этой самостоятельной отрасли, а также то, что оно находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
С другой стороны, уже упомянутая ст. 36 (ч. 3) фактически ограничила подзаконное нормотворчество (без опоры на нормы закона, как это было в предыдущие 2 года), установив, что условия и порядок пользования теперь землей должны определяться только на основе федерального закона. А так как принять кодекс или иной земельно-правовой акт Государственной Думе не удавалось вплоть до 2001 г. (точнее принять такой акт, который стал бы подписанным Президентом Федеральным законом – в 1997 г. и 1998 г. новые Земельные кодексы принимались, но были оставлены без подписания), ключевые нормы ранее принятых ЗК РСФСР-1991 и других актов (причем, не только законов) перестали действовать согласно Указу № 1767. И получилось так, что как это ни парадоксально вступление в силу Конституции стало одной из причин длительной законодательной неуреглированности земельных вопросов на федеральном уровне. Это произошло по причине того, что формирование четко выраженной идеологии земельных отношений в 1990-х гг. было затруднено излишней политизированностью этого вопроса. На протяжении земельной реформы совершенно разные позиции по земельному вопросу занимали не только политические партии, но и различные ветви власти, и даже руководители разных регионов. В условиях, когда правовые проблемы регулирования земельных отношений на федеральном уровне оказались политизированными, развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации пошло в разных направлениях (см. – далее). При этом на содержание земельного законодательства на местах сильное влияние оказывали такие факторы, как стремление к суверенитету, политические взгляды руководителей регионов, их лояльность федеральной исполнительной власти или симпатии оппозиции и другие, связанные не с правовыми, природно-климатическими или экономическими особенностями регионов, а имеющие скорее такой же политический и даже субъективный характер. Наиболее негативные, пролонгированные последствия (действующие до сих пор) при этом связаны с земельными долями – почти 12 млн. человек стали собственниками не совсем понятно чего, поделенные на доли земли вовлечены в процесс сельскохозяйственного производства, нормы, регулировавшие все это, требовали уточнения и развития с учетом быстро менявшейся социально-экономической ситуации в АПК и прогресса в иных правовых сферах (прежде всего в гражданском праве), а что-то поменять в земельном законодательстве не удавалось.
Подводя итог краткому анализу законодательного регулирования земельных вопросов в период 1990-1993 гг., то есть когда оно осуществлялось как законами (преимущественно в первые 2 года, так и актами Президента и Правительства страны – с конца 1991 г.), отметим применительно к земельным долям и общей собственности на сельхозугодья следующее:
— законы тех лет, создали фундамент для кардинального обновления земельно-правовой отрасли, но заложив основу для осуществления приватизации, тем не менее, никаких механизмов ее проведения они не предусматривали, не содержали они и каких-либо норм о земельных долях (кроме того, что в стране вводится частная собственность на землю в виде индивидуальной и коллективно-долевой);
— подзаконные акты того времени решали эти вопросы. Причем из рассмотренных нами двух десятков актов для четвертой части (указы № 323, № 213, № 1767, постановления № 86, № 708 и др.), фактически, они и были основным предметом их регулирования;
— многие ключевые положения законов и подзаконных актов этого периода неоднократно пересматривались и даже отменялись (или прекращали применяться) в полном объеме все их положения. Конечно же, в условиях радикальной трансформации всей системы земельных отношений и регулирующего их законодательства оперативный пересмотр норм – это неизбежно и даже нормально. Но, как отмечено выше, содержавшее важные, неурегулированные до его принятия предложения постановление № 1272 оказалось отмененным уже спустя 2 недели (причем, никакого восполнения его отмены впоследствии так и не произошло). Чуть больше года действовал правительственный акт 1992 г. о государственном контроле за использованием и охраной земель[212]. Немногим дольше действовало правительственное постановление, регулировавшее вопросы определения нормативной цены земли, ставок налога на землю и централизации собранных средств[213], которое утратило силу в 1994 г.[214]. Причем непоследовательность в принятии таких актов, различия используемых в них терминов и определений, пожалуй, наиболее явно затрагивали как раз проблематику земельных долей.
После вступления в силу новой Конституции ситуация изменилась: из-за установленного ч. 3 ст. 36 Основного закона ограничения сфера действия подзаконных актов почти не затрагивала земельные доли. Хотя при этом акты Президента и Правительства по земельной тематике издавались (см. далее). Это же можно констатировать и в отношении регулировавших на федеральном уровне земельные отношения новых (принятых после 1993 г.) законов. Причем их можно подразделить на две группы.
Во-первых, – это «земельные» законы, то есть предметом регулирования которых были те или иные аспекты земельных отношений. К таким можно отнести следующие федеральные законы:
— конечно же, ГК РФ (его часть первая была принята уже в 1994 г.), включающий в себя посвященную имущественным аспектам земельных отношений главу № 17; но вплоть до 2001 г. эта глава не вступала в силу;
— от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»[215], урегулировавший вопросы учета и мониторинга мелиорированных земель, закрепивший в государственной собственности участки под принадлежавшими государству мелиоративными системами и опередивший безвозмездный характер их эксплуатации. В отношении общей долевой собственности на эти земли норм не содержал;
— Закон о госрегистрации прав (от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ), которым была «разорвана» формировавшаяся тогда единая в отношении земли регистрационно-учетная система[216] – регистрация прав на землю была передана от Роскомзема к принципиально новой структуре: учреждениям юстиции (несмотря на свое название – «учреждение» они имели статус государственных органов регионального уровня[217]). Острейшим вопросом на тот момент был (да и остается до сих пор) о регистрации прав на земельные доли, но в редакциях 1990-х – начала «нулевых» годов каких-либо норм, регулировавших это, не было;
— первый Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ[218], которым регламентировался целый ряд «земельных» вопросах в поселениях. Так, согласно нему при использовании земельных участков должно соблюдаться разрешенное использование объектов недвижимости в соответствии с правилами застройки. Также выделялись территории под рекреационные и оздоровительные объекты (ст. 11), различные зоны, с ограничением их использования (ст. 37).Этим кодексом были определены виды территориальных зон (жилые, производственные и т.п. – ст. 40), их особенности, в частности, пригородных зон городов (ст. ст. 49 и 50), требования при предоставлении земельных (ст. 56), межевании территории (ст. 59), а также основные сервитуты в градостроительстве (ст. 64). Следует отметить, что данный кодекс имел согласно его преамбуле сферу применения, ограниченную вопросами планирования, застройки и благоустройства поселений, а также расселения (в отличие следующего кодекса, от заменившего его, в котором эта сфера – территории, причем не только селитебные), поэтому вопросы земельных долей он никак не затрагивал;
— от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельхозназначения»[219], регулировавший соответствующие вопросы. Каких-либо особенностей, связанных с общей-долевой собственностью на приватизированные угодья, его нормы не содержали;
— от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», регулировавший вопросы кадастрового учета земель и земельных участков. В данном законе, как и в предыдущем, никаких особенностей, связанных с земельными долями не было – только указание на то, что одной из основных характеристик участков являются сведения о зарегистрированных правах (к которым относится и право собственности), а также об их ограничениях и обременениях участков;
— от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»[220], который ни в изначальной редакции, ни в последующих, действовавших до 2008 г. (когда из состава землеустройства было исключено межевание, а земельные участки перестали быть его объектом), ни сейчас не содержит никаких норм, регулирующих землеустроительное обеспечение выдела земельных долей в участки;
— 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»[221], действие которого в силу его предмета регулирования не затрагивало ранее приватизированные земли;
— ЗК РФ, устранивший возникшую с 1993 г. пробельность федеральной земельно-правовой базы, разграничивший сферы гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений, определивший принципы последнего, полномочия в данной сфере федерального и регионального уровней власти, новую систему земельных прав, основания их возникновения и прекращения, ряд особенностей оборота земельных участков и правового режима каждой из категорий земель. Принятие этого кодекса очень много значило для федерального земельного законодательства. Ведь в 1990-е гг. вопрос о том, нужен ли новый кодекс (взамен ЗК РСФСР-1991, наиболее принципиальные статьи которого с 1993 г. оставались недействующими) был дискуссионным, что нашло свое отражение и в нормативных актах того времени. Например, одно время предполагалось, что ЗК РСФСР-1991 сменят «рамочные» Основы земельного законодательства. Так, Указ № 2162 первым же своим пунктом провозглашал, что его положения о новых размерах штрафов за нарушения требований земельно-правовых норм будут действовать «до принятия Основ земельного законодательства Российской Федерации». Аналогично, Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель[222] включало в себя указание на то, что оно «регулирует отношения впредь до принятия и введения в действие Основ земельного законодательства Российской Федерации». А дважды приятые во второй половине десятилетия новые Земельные кодексы (в 1997 г. и в 1998 г.) не были подписаны и остались законами, не вступившими в силу. Поэтому для всей системы земельных отношений (косвенно это относится и к последствиям осуществленной в начале 1990-х гг. массовой приватизации земель) ЗК РФ сыграл позитивную роль. Но он не признал земельную долю в качестве специфичного объекта земельных отношений, а все, что связано с оборотом земель сельхозназначения, – отнес к сфере регулирования другого (нового) специального федерального закона[223].
Вторая, более многочисленная группа затрагивающих земельные отношения федеральных законов, принятых в 1990-е – начале «нулевых» годов, представляет собой такие, предмет регулирования которых был весьма далек от земельно-правовой тематики, и они содержали лишь «точечные» регулирующие указанные отношения нормы. Как и законы первой группы, вопросы земельных долей они не регулировали. Это:
— от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи»[224], предусматривавший, что на предприятие связи (или на заказчика) была возложена обязанность по завершении работ на земельном участке привести его в первоначальное состояние либо возместить его правообладателю причиненные убытки (ст. 23);
— от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[225], признавший федеральной собственностью все имущество государственных природных заповедников и национальных парков установивший, что запрет изымать или иным образом прекращать права на включенные в них земельные участки, а также регламентирующий землепользование на их ООПТ и смежных с ними землях;
— от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте»[226], урегулировавший вопросы землепользования в данной сфере, в том числе о полосе отвода, охранных зонах объектов железнодорожного транспорта и ряд других;
— от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[227], который отнес к ведению муниципальных образований: 1) владение, пользование и распоряжение находящимися в муниципальной собственности землями (осуществление прав собственника было возложено на органы местного самоуправления; 2) контроль за использованием всех земель на территории муниципалитета;
— первый Водный кодекс Российской Федерации – от 18 октября 1995 г.[228], предусматривавший, предоставление земельных участков в водоохранных зонах водных объектов проводится по согласованию со специально уполномоченным органом государственного управления водным фондом (ст. 112);
— от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»[229], установивший, что необходимым условием строительства любого объекта является разрешение собственника участка (ст. 3);
— от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[230], согласно которому такой экспертизе подлежали проекты землеустройства и рекультивации земель, схемы их охраны и использования, документация, предусматривавшая изменение использования различных территорий и другие проекты (ст. 11 и ст. 12);
— от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»[231], которым на правообладателей земельных участков, где имелись геодезические пункты, была возложена обязанность допускать (подъезд, подход) к ним для проведения геодезических и картографических работ, а также уведомлять органы Роскартографии о повреждениях или уничтожениях таких пунктов (ст. 16). В то время это был единственный закон, наделявший Роскомзем ролью лицензиара в сфере геодезической и картографической деятельности при проведении землеустройства и земельного кадастра (ст. 12);
— от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[232], определивший, что предоставленные вооруженным силам земли являются федеральной собственностью (ст. 1), а порядок их предоставления и использования определяется Правительством страны;
— от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»[233], определивший порядок установления границ участков в кондоминиумах и их передачи в собственность домовладельцев или товарищества (ст. ст. 10 и 11);
— от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[234], закрепивший земельные участки в бессрочное безвозмездное пользование за ВУЗами (ст. 27);
— от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»[235], содержавший аналогичную норму в отношении государственных научных организаций и академий наук (ст. ст. 5 и 6);
— от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[236], ст. ст. 12-15 которого были решены вопросы зонирования территории и предоставления соответствующих участков. Также этим законом были установлены особенности приватизации таких участков и последующего совершения с ними сделок (ст. ст. 28-31); данный закон стал первым актом, допускавшим приватизацию огородных участков без изменения их статуса на садовый или иной;
— от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[237], который допустил передачу в залог садовых, ИЖС, ЛПХ, дачных и гаражных и других, занятых объектами недвижимости участков, принадлежавших частным лицам (последнего вида участков – в размере, требуемом для их функционального обеспечения). Что касается общей собственности на участки, то ипотека возможна только на выделенный в натуре из земель общей собственности участок (ст. 62). В ст. 63 был установлен запрет залога принадлежащих государству или муниципалитетам земель, а также сельхозугодий и участков под ведение КФХ и ЛПХ (полевых участков). Поэтому к земельным долям этот закон отношения не имел. Также в ст. 67 было установлено правило, что цена участка должна быть указана в договоре не ниже его нормативной цены, а обязательным приложением к договору была выдаваемая органом Роскомзема копия плана передаваемого в залог участка;
— от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[238], которым вещные права на имущество или отдельные вещи из его состава были отнесены к объектам оценки, а также определены права и обязанности, как оценщиков, так и органов, регулирующих эту деятельность.
Отдельно следует упомянуть, что в тот период действовал ряд федеральных законов, которыми были установлены льготы в вопросах землепользования для различных социальных групп – на бесплатное, внеочередное предоставление участков, на освобождение от уплаты земельного налога. Это законы «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (от 15 мая 1991 г. № 1244-I), «О статусе военнослужащих» (от 22 января 1993 г. № 4338-I), «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (от 19 февраля 1993 г. № 4520-I), «О ветеранах» (от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ), «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ) и др.
Наличие столь большого числа федеральных законов, устанавливающих разные правила по различным аспектам землепользования в условиях фактического отсутствия кодифицированного земельного акта и неопределенности – нужен ли такой акт (будет ли принят) усложняло как в целом развитие земельного законодательства на федеральном уровне, так и разработку проекта акта по проблемам общей долевой собственности на приватизированные в начале 1990-х гг. сельхозугодья.
Что касается подзаконных актов федерального уровня, то в период 1994-2001 гг. они продолжали издаваться и некоторые из них даже вплотную затрагивали проблему земельных долей, но по их влиянию на фактическое развитие соответствующих правоотношений они были куда менее определяющими в сравнении решениями первых лет земельной реформы (с указами № 323 и № 1767 и др.). К таким можно отнести следующие указы главы государства:
— от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года»[239] – этими положениями регламентировалось проведение приватизации таких земельных участков, на которых находились передаваемые в частную собственность предприятия и различные недвижимые объекты, а также участков, используемых гражданами для целей предпринимательства. Вопросы земельных долей им не регулировались;
— от 6 февраля 1995 г. № 96 «О втором этапе приватизации в г. Москве»[240], согласно которому приватизация недвижимого имущества, расположенного на территории столицы, порождала право его собственника получить в долгосрочную аренду (на 49 лет) соответствующий земельный участок (п. 3). Но главное, было установлено, что продажа земельных участков в г. Москве осуществляется только на основе законодательного акта, разработать который должны были городское правительство Госкомимущество России, Минстрой России и Роскомзем (п. 4) – таким образом Москва была выведена из общероссийских правил приватизации земли (что стало также фактором последующего формирования в столице весьма специфичного регулирующего землепользование законодательства). Как сугубо «московский» этот Указ не затрагивал вопросы, связанные с земельными долями;
— от 28 февраля 1996 г. № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования»[241] (далее – Указ № 293), который будучи подзаконным актом, фактически ничего не поменял в системе норм для развития залога земель. Однако этим актом были существенно пересмотрены порядок регистрации прав на землю и соответствующая документация. Так, была введена обязательная государственная регистрация как прав на объекты недвижимости, так и сделок с ними. Используемым для нее регистрационным документом стали «Формы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», которые представляли собой картотеку (книгу), блоки которой содержали данные об осуществленной регистрации прав на такие объекты в границах одного земельного участка. Этот Указ унифицировал регистрационную документацию, но не внес изменения в систему органов, участвующих в этом процессе – основным органом оставался Роскомзем. Однако п. 16 Указа предусматривалось создание нового органа власти федерального уровня, причем подчиненного непосредственно главе государства – Федеральной комиссии по недвижимому имуществу и оценке недвижимости, она же должна была приступить к ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Впрочем, эта комиссия как полноценный орган так и не заработала. А после того как в 1997 г. федеральным законодателем был радикально изменен весь процесс такой регистрации и началось создание учреждений юстиции[242], необходимость в ней окончательно отпала (что было отражено в Указе Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[243]). Вопросы земельных долей им также не регулировались; был признан утратившим силу в 1999 году[244];
— от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»[245], которым было рекомендовано осуществлять передачу таких участков в собственность граждан, которые вышли из сельскохозяйственных организаций, и юридическим лицам, образованных такими граждан, – бесплатно, а всем остальным лицам — по нормативной цене участка. Региональным властям было поручено утвердить расценки работ по установлению границ таких участков. Что касается размеров участков, то они должны были определяться на основе норм отвода земель под соответствующий объект, в том числе с учетом проектно-технической документации. Обращает на себя внимание использование формулировки «рекомендовать» (в данном случае – органам местного самоуправления), что наглядно демонстрирует специфику регулирования земельных отношений того времени (когда в силу ч. 3 ст. 36 Основного закона условия и порядок пользования землей могли определяться только на основе федерального закона, а такового не было). Вопросы земельных долей эти актом не регулировались;
— от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»[246] (далее – Указ № 337), который был принят в предвыборный период (за 3 месяца до проведения голосования на выборах Президента страны) и поэтому носил, скорее, пропагандистский характер. Это позволило несколько выйти за рамки свойственного периоду 1994-2001 гг. «невмешательства» главы государства в проблему общей долевой собственности на приватизированные сельхозугодья (избирателей – земельных собственников – десятки миллионов, а эта проблема была ключевой). Этот Указом были несколько расширены права собственников земельных долей. Так, в п.4 данного Указа были названы уже имевшиеся согласно Указу № 1767 права, новым же стала только возможность передачи доли по договору пожизненного содержания и ренты. Столь несущественное расширение прав в акте, изданным в предвыборных условиях, объясняется не только тем, что спектр прав собственников долей уже был достаточно широк – вновь, как и в предыдущем Указе все-таки сказалось конституционное ограничение регулятивной функции главы государства в земельной сфере. Поэтому положения Указа № 337 большей частью либо дублировали уже установленное прежними, действовавшими тогда актами (права собственников долей) либо представлял собой набор поручений Правительству и органам исполнительной власти о: 1) разработке законопроекта бесплатно закрепляющего в собственность граждан различные земельные участки; 2) увеличении предельных размеров участков для ЛПХ, расширяемых за счет земельных долей; 3)завершении в течение года процесса выдачи всех свидетельств на право собственности на земельные доли; 4) заключении до конца 1996 г. договоров между собственниками долей и агрохозяйствами, использующими соответствующие земли; 5) проведении комплекса землеустроительных работ, позволяющих развивать различным сельхозтоваропроизводителям (в том числе КФХ и ЛПХ) добровольное кооперирование. Тем не менее, несколько важных для упорядочения режима общей долевой собственности на сельхозугодья положений в Указе № 337 присутствовало.
Во-первых, – это указание на то, что при аренде земельных долей договоры об этом должны заключаться не менее чем на 3 года, и что при этом допускается множественность лиц на стороне арендодателя (п. 5).
Во-вторых, – это разрешение выкупа органами местного самоуправления на добровольной основе земельных долей у их собственников для пополнения фонда перераспределения земель (п. 6). Выше было отмечено, что по Указу № 1767 таким же правом были наделены органы Роскомзема, но меньше чем через 2 месяца это право было у них отобрано Указом № 2287.
В-третьих, это мера по рационализации организации сельскохозяйственного землепользования, выраженная в том, что находящиеся в пределах единого земельного массива несельхозугодья (кустарник, мелколесье и др.), если они расположены между передаваемыми в собственность продуктивными землями, также подлежат бесплатной передаче в собственность (п. 8).
В-четвертых, были не просто упомянуты невостребованные доли, но и определены особенности их статуса, – они на 3-летний срок сохранялась за агрохозяйством, а если по истечении этого срока статус такой доли не менялся, то хозяйство могло продолжать пользоваться ею следующие 3 года (п. 9);
— от 27 августа 1996 г. № 1270 «Об утверждении Порядка предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[247]. Именно этим актом были установлены ключевые принципы предоставления таких сведений: 1) письменный запрос, 2) только по конкретному объекту недвижимого имущества, но правоохранительным, судебным или налоговым органам – любая информация, 3) платность. Этот акт по сути дезавуировал положения Указа № 293 о создании Федеральной комиссии по недвижимому имуществу и оценке недвижимости, которая занималась бы вопросами регистрации. Так, в п. 3 говорилось о том, что соответствующую информацию предоставляют органы, которые осуществляли регистрацию прав и сделок согласно Указу № 293, но, во-первых, названная комиссия так и не приступила к выполнению этих функций, а, во-вторых, согласно п. 6 информация о регистрации предоставлялась в виде выписок из предусмотренных Указом № 293 форм государственной регистрации, утверждение же формы такой выписки вновь было возложено на Роскомзем. Вопросы земельных долей (специфики их регистрации и соответствующей информации) этим Указом не регулировались;
— от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»[248], установивший для собственников приватизированных зданий, строений, сооружений, в том числе объектов незавершенного строительства, а также собственников отдельных помещений, преимущественное право при приобретении участков, на которых они располагаются. Также им была значительно снижена выкупная цена таких участков (теперь она была установлена – «не ниже 5-кратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка»). Вопросы земельных долей этим Указом не регулировались;
— от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»[249] – такие участки подлежали продаже на торгах (аукционах и конкурсах). Естественно, что данный Указ никак не затрагивал вопросы, связанные с земельными долями. В развитие этого Указа немногим более месяца спустя Правительством был утвержден Порядок, который и определил организацию проведения таких торгов[250].
Также в эти годы действовало сразу несколько указов главы государства, которыми отдельные категории граждан были наделены дополнительными правами на первоочередное получение земельных участков, в том числе большей площади, чем для остальных лиц. В частности, это указы от 19 февраля 1992 г. № 154 «О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих и лиц, уволенных с воинской службы», от 5 мая 1992 г № 431 «О мерах социальной поддержки многодетных семей», от 2 февраля 1996 г. № 135 «О бесплатном предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» и другие.
Таким образом, из более чем десятка актов главы государства, принятых в условиях действия нынешней Конституции страны, только изданный в предвыборных условиях Указ № 337 содержал новые регулятивные положения о земельных долях. Но и они по большей части просто подтверждали уже достававшие нормы, (например, о возможностях собственников долей распорядиться ими). Наиболее же важные в данной сфере вопросы были затронуты не через их регулирование, а путем поручений Правительству Российской Федерации и органам исполнительной власти в регионах подготовить проекты соответствующих актов (решений).
Примерно так же обстояли дела с регулированием земельных отношений вообще и земельных долей актами федерального Правительства: из нескольких десятков актов земельно-правовой и смежной тематики проблеме земельных долей были посвящены всего три, причем все они не являются в полном смысле этого слова регуляторами соответствующей области общественных отношений.
Первым из них стало постановление от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»[251] (далее – постановление № 96). Причем проект этого акта изначально разрабатывался, как Указ главы государства, но действие уже неоднократно упомянутого ограничителя подзаконного нормотворчества в сфере земельных отношений в виде положений ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации сказалось в том, что, во-первых, акт вышел не президентского, а правительственного уровня. Во, во-вторых, он не носил нормативного характера (хотя это постановление, а не распоряжение) – им были одобрены (!) две рекомендации по вопросам: 1) подготовки и выдачи документов о правах на земельные доли и имущественные паи; 2) распоряжения этими долями и паями. Причем, каких-либо иных положений кроме этого одобрения и одного поручения Роскомзему, связанного с разработкой предложений по приватизации земельных участков под объектами недвижимости в процессе реорганизации агрохозяйств, в этом постановлении не было.
Примечательно, что даже стиль этих «рекомендаций» представлял собой набор регулятивных норм, в том числе устанавливающих права и обязанности собственников долей, агрохозяйств и органов публичной власти. Приведем в качестве примера два пункта вторых рекомендаций:
— п.1, согласно которому собственник земельной доли был наделен правом сдачи ее в краткосрочную аренду следующему кругу лиц: 1) другим собственникам – при условии, что они выделили свою долю для создания КФХ, 2) новым, образованным другими собственниками агрохозяйствам;
— п. 35 о невостребованных земельных долях – данные рекомендации стали первым документом, утвержденным (в данном случае – одобренным) актом государственного органа, в котором упомянуты невостребованные доли (то есть уже в 1995 г. было признано наличие такой проблемы – см. далее). В нем, было определено не только, 1) какие именно доли подлежат признанию невостребованными, но и 2) передача таких долей новым агрохозяйствам для осуществления представительства в отношении них; 3) процедура «работы» с ними внутрихозяйственных комиссий по приватизации земли и реорганизации агрохозяйств; 4) запрет на передачи одной и той же доли нескольким хозяйствам; 5) условия зачисления таких долей в районный фонд перераспределения земель.
Интересно, что возможности распорядиться земельными долями и имущественными паями в этих рекомендациях отличались (при том, что ранее, например, согласно постановлению № 708 таких различий не было). В качестве примера приведем то, что передачу в дар пая рекомендации регулировали, а для земельной доли такой сделки не предусматривалось.
Два других изданных Правительством Российской Федерации акта связаны с Нижегородским вариантом реорганизации агрохозяйств и приватизации используемых ими земель, а также упорядочения отношений между собственниками долей и использующими соответствующие земельные участки хозяйствами (далее – Нижегородский вариант). Это постановления:
— от 15 апреля 1994 г. № 324 «О практике аграрных преобразований в Нижегородской области»[252], которым этот вариант был одобрен и рекомендован другим регионам для изучения и применения. В этом же постановлении были указаны ключевые положения (этапы) Нижегородского варианта: 1) выдача свидетельств, удостоверяющих права собственников земельных долей и имущественных паев; 2) предоставление им возможности распорядиться этой собственностью (заключая договора и иными способами, предусмотренным законодательством); 3) на основе добровольного их волеизъявления осуществление реорганизации агрохозяйств; 4) проведение закрытых внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества реорганизующихся агрохозяйств (именно такие аукционы были ключевой особенностью Нижегородского варианта);
— от 27 июля 1994 г. № 874 «О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области»[253], которым утверждены соответствующее Положение[254], Правила[255] и одобрены примерные уставы и договора. Однако применяться все они могли только в таких хозяйствах, которые добровольно примут решение о реорганизации по Нижегородскому варианту.
Суть данного варианта сводилась к следующему.
Местные земельные комитеты обеспечивали проведение землеустроительных работ, связанных с реорганизацией агрохозяйств и приватизацией используемых ими земель, выдачу и внесение изменений в правоудостоверяющие документы, регистрацию этих документов и сделок с земельными долями. Непосредственно реформирование агрохозяйств возлагалось на внутрихозяйственные комиссии (они называлась – по приватизации земли и реорганизации хозяйства; далее – приватизационные комиссия) и проходило в несколько этапов.
1. Проведение приватизационной комиссией информационной кампании, в том числе доведение до сведения всех собственников земельных долей и имущественных паев информации об их правах, планах и сроках проведения основных этапов реорганизации хозяйства, и обеспечение собственников бланками документов, необходимых для закрепления их прав.
2. Создание собственниками земельных долей и имущественных паев товариществ, предприятий других организационно-правовых форм, осуществление их государственной регистрации.
3. Сначала консолидация земельных долей и имущественных паев путем совершения с ними сделок, а затем получение в счет них земли и имущества в натуре. Этот этап считался законченным, когда между будущими участниками внутрихозяйственного аукциона оказывалось распределенным не менее 95 % земельных долей и имущественного паевого фонда.
4. Подготовка и проведение внутрихозяйственных аукционов в целях публичного оглашения и фиксирования результатов распределения земли и имущества (причем приобрести их можно быть только для создания или расширения реорганизованных агрохозяйств и предприятий, которые обслуживали агросектор).
Для участия в аукционе собственники земельных долей и имущественных паев подавали заявки, указывая в них: 1) вид деятельности, который они предполагают затем осуществлять; 2) имеющееся у них количество балло-гектаров (сколько они смогли консолидировать земельных долей) и паевых рублей (это – консолидированные ими имущественные паи) – балло-гектары и паевые рубли применялись в качестве средства платежа на аукционе; 3) перечни земельных участков и имущества, на которых они намерены вести хозяйство. Заявки участников аукциона были доступны другим лицам для ознакомления, чтобы по возможности они смогли договариваться между собой – это должно было уменьшить спорные вопросы. Аукционы по распределению земли и имущества проводились раздельно, сначала – распределение земли. При этом земельные аукционы должны были проводиться сначала по пахотным землям (по севооборотам, полям и участкам), а после распределения этих наиболее ценных земель начинался второй этап торги по многолетним насаждениям, сенокосам и пастбищам. В целях избежания чересполосицы земельные участки, разделенные дорогами и другими естественными или искусственными границами, включались в отдельные лоты. В отдельные лоты с учетом данных внутрихозяйственной оценки, включались также хотя и расположенные на одном массиве, но различные по качеству земельные участки.
5. По итогам аукционов земельные участки и иное имущество передавалось гражданам и юридическим лицам: новым земельным собственникам выдавались правоудостоверяющие документы на их участки, на местности обозначались их границы, оформлялись акты приема-передачи имущества, а также государственная регистрация учредительных документов вновь созданных агрохозяйств. При этом последним передавались также несельхозугодья, смежные с полученными на аукционе землями. А при наличии нескольких таких хозяйств, эта площадь распределялась пропорционально площади их сельхозугодий .
Нижегородскую модель применяли еще 5 субъектов Российской Федерации. Но в большинстве регионов приватизация земель и реорганизация агрохозяйств были проведены по общефедеральным рекомендациям[256], либо там применялись свои, «менее знаменитые» варианты реформирования.
Остальные акты земельно-правовой тематики, изданные Правительством в середине и второй половине 1990-х гг. можно сгруппировать следующим образом.
Во-первых, это акты, направленные на решение задач, оставшихся невыполненными от первой программы земельной реформы (1990). Такими были постановления:
— от 14 марта 1995 г. № 249 «О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования»[257]. Такой фонд формировался региональными исполнительными органами из фонда перераспределения и земель запаса, а также путем выкупа у частных лиц их земельных участков и земельных долей (для этого можно было использовать федеральные средства, предусмотренные на различные миграционные программы);
— от 8 июня 1996 года № 667 «Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования»[258]. Согласно нему указанный фонд создавался из земель запаса, фонда перераспределения, а также таких, права на которые были прекращены. Все решения о создании фонда, состав и содержание работ по его формированию (и включении в него различных участков) принимали региональные и местные органы. Участки из фонда предоставлялись по предложениям территориального войскового казачьего общества: 1) в бессрочное (постоянное) пользование различным казачьим обществам для размещения поселений или коллективного сельскохозяйственного использования (с учетом взятых ими на себя обязательств произвести и поставить сельскохозяйственную продукцию (сырье, продовольствие) для государственных нужд; 2) в собственность или пожизненное наследуемое владение – непосредственно членам таких обществ под ИЖС и ЛПХ. Оставшиеся (нераспределенные) земли фонда признавались землями казачьего войскового резерва, которые могли временно использоваться без права застройки иными лицами (до востребования этих земель под нужды казачьего общества);
— от 26 июня 1999 г. № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»[259]. Эта программа (далее – ФЦП 1999-2002) стала частью системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития страны Российской Федерации и затрагивала различные вопросы, включая структурную, инвестиционную, жилищную и региональную политику. В ней констатировалось что: 1) начатая в 1990-м г. земельная реформа не была доведена до конца; 2) процессы земельного реформирования шли крайне медленно, непоследовательно и бессистемно; 3) четкую и обоснованную концепцию, программу и план реализации земельной политики на государственном уровне выработать не удалось; 4) полномочия ответственных за проведение реформы органов также не определены. Следует отметить, что в качестве основной причины невыполнения намеченного предыдущей программой земельной реформы (1991-1995 гг.) стала законодательная неопределенность о векторах дальнейшего развития земельных отношений (в том числе это такие ключевые вопросы, как возможность гражданского оборота земельных участков сельхозназначения, разграничение государственной земельной собственности и др. – все это не было урегулировано вплоть до 2001 г.) Эти же факторы препятствовали и реализации данной ФЦП 1999-2002, которая охарактеризовала цели земельной реформы того периода (конец 1990-х гг.) так: 1) более высокая эффективность землепользования, 2) создание условий для увеличения ее потенциала (как социального, инвестиционного и производственного фактора), 3) превратить земельные ресурсы в мощный самостоятельный фактор экономического роста. Данная ФЦП определяла продолжавшуюся земельную реформу как важнейший элемент структурной перестройки всей экономики, направленный на то, чтобы: 1) перейти к конституционно гарантированным формам земельной собственности, и их стабилизацию путем защиты земельных прав и их государственной регистрации; 2) создать регулируемый государством рынок земельных участков и его инфраструктуру (вовлечь участки в экономический оборот); 3) перераспределить землю и передать ее эффективным хозяйствующим субъектам; 4) повысить уровень плодородия почв и обеспечить охрану земель; 5) продолжить приватизацию земли; 6) разграничить неприватизированные земли на федеральную, региональную и муниципальную собственность; 7) создать государственные системы: а) земельного кадастра и б) регистрации прав на земельные участки и другую недвижимость и сделок с ними, 8) провести массовую оценку земель на большей части территории страны. Целью непосредственно самой ФЦП 1999-2002 (выше была охарактеризована цель реформы на том этапе) было обеспечить разработку комплекса взаимосвязанных мер правового, организационного, финансового, научно-технического, землеустроительного и иного характера, реализация которых позволила бы к 2002 году в основном завершить осуществление земельной реформы в России. Также эта ФЦП должна была привести к созданию эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами.
Проблему земельных долей ФЦП 1999-2002, конечно же, затрагивала:
1) увязав укрепление конституционных гарантий земельных прав граждан с обеспечением свободы в распоряжении земельными долями;
2) в ней констатировалось, что их собственники все еще не могут полностью реализовать свои права по распоряжению ими;
3) указав на необходимость активизации информационно-разъяснительной работы об этих правах;
4) предусмотрев меры нормативно-методического характера для обеспечения оформления отношений посредством договоров (подлежащих последующей регистрации) между собственниками долей и пользователями соответствующих земельных участков;
5) указав на необходимость бухгалтерского учета операций с земельными долями
6) признав важность концентрации долей у эффективных хозяйствующих субъектов;
7) предусмотрев систематическое составление списков тех, кто не получил документы о праве на доли, не распорядился ими или не использовал их (примечательно, что невостребованными такие доли не были признаны);
8) предусмотрев проведение землеустроительных мероприятий для выявления не используемых агрохозяйствами земель, с тем, чтобы позволить собственникам земельных долей реализовать свои права, а также установление границ земельных массивов, соответствующих невостребованным долям (единственное в ФЦП 1999-2002 упоминание о них – в разделе 2.11 «Комплекс работ по землеустроительному обеспечению») и таким долям, которыми не распорядились их собственники, и др.
Впрочем, на практике эти задачи выполнены не были, как вся рассчитанная на 4 года ФЦП 1999-2002, которая в части организационной работы с собственниками земельных долей, землеустроительного обеспечения и ряда других направлений так и не заработала. А принятие в 2001 г. ЗК РФ и других федеральных законов, принципиальных для регулирования землепользования привело к упорядочению ситуации в данной сфере (их принятие по существу означало и то, что активная фаза земельной реформы завершена – законодательство стабилизировалось). Поэтому отпала и необходимость в пролонгации соответствующей ФЦП. Впрочем формально большая часть вышеуказанных задач (направлений ФЦП 1999-2002) к этому же времени была выполнены (главным образом это произошло в результате принятия соответствующих федеральных законов и подзаконных актов, развивавших положения этих законов). Что касается нереализованных задач ФЦП 1999-2002 (причем до настоящего времени) то это сохраняющиеся неупорядоченность в секторе земельных долей и недостаточность развитие ипотечного кредитования в сельхозпроизводстве.
Во-вторых, это акты в сфере кадастрового учета земель, регистрации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости и земельного налогообложения. Это постановления:
— от 4 сентября 1995 г. № 876 «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю»[260], согласно которому такой учёт был возложен на Роскомзем, а расходы на работы со списками налогоплательщиков финансировались за счет налогопоступлений;
— от 15 апреля 1996 г. № 475 «Об утверждении Положения о структуре и порядке учета кадастровых номеров объектов недвижимости и Порядка заполнения форм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[261]. Согласно нему присвоение кадастрового номера стало необходимым условием последующей государственной регистрации прав на объект недвижимости, сам же номер стал неизменным, пока существует объект. Причем отсутствие такого номера для участка не препятствовало присвоению кадастрового номера объектам недвижимости, расположенным на нем. Основным регистрационным документом к моменту издания данного постановления уже были формы государственной регистрации прав (см. – об Указе № 293). Заполнение же этих форм при регистрации прав стало осуществляться согласно данному постановлению путем заполнения подразделов: 1) земельный участок, 2) здания, сооружения, 3) жилые, нежилые помещения, прочие составляющие недвижимости – в каждом из разделов: а) описание недвижимости; б) запись о праве собственности и других вещных правах; в) запись об обременениях (ограничениях) вещных прав. Это постановление стало последним федеральным нормативным актом (позднее была утверждена специальная ФЦП, но она не носила нормативного характера), регулировавшим вопросы регистрации прав на недвижимое имущество в системе земельно-кадастровых (землеустроительных) органов;
— от 3 августа 1996 г. № 932 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»[262], которая предусматривала в 1996-2000 гг. заменить прежние кадастровые технологии и перейти к цифровым методам. Целесообразность принятия этой ФЦП была обусловлена тем, что в первой половине 1990-х годов в различных регионах разрабатывались свои технологические решения по автоматизации кадастра. Именно реализация данной программы позволила реализовать это единообразно на всей территории страны;
— от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[263]. Эти Правила реализовывали принципиально новый подход к регистрации прав на недвижимость, закрепленный в Законе о госрегистрации прав. Согласно ним названный реестр (ЕГРП) позволял вести унифицированную в пределах страны систему записей о правах на недвижимое имущество, о сделках с ним, а также об установленных ограничениях и обременениях этих прав. В Правилах подробно регламентировались процедуры, связанные с заполнением соответствующих форм. Данные правила с незначительными изменениями действовали вплоть до 2015 года (первое упоминание о специфике, связанной с земельными долями, появилось в них только в 2006 г.[264]);
— от 6 марта 1998 г. № 288 «Об утверждении Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[265]. Эти учреждения создавались органами государственной власти в субъектах Российской Федерации и имели статус государственных органов (их руководители назначались Минюстом России по согласованию с органом исполнительной власти региона). Их задачами были определены государственная регистрация прав на недвижимость, создание и ведение ЕГРП, а также организация его бессрочного хранения. Непосредственно регистрацию стали осуществлять государственные служащие – регистраторы прав;
— от 3 июля 1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества»[266]. Такой учёт никак не был связан с кадастровым, его осуществление было возложено на Минимущество России. Утвержденное этим актом Положение определило, что принадлежащие Российской Федерации как собственнику земельные участки, являются объектами такого учета, а соответствующий реестр находится в федеральной собственности.
В-третьих, это акты, регулирующие землепользование в поселениях – ко второй половине 1990-х гг. земельная реформа не только распространилась на них, но и в данной сфере наблюдалось больше чем в аграрно-земельной обновление нормативного правового регулирования (выше кратко охарактеризованы указы главы государства того периода, да и первый Градостроительный кодекс был принят именно в то время). Это постановления:
— от 2 февраля 1996 г. № 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений»[267]. Соответствующее Положение, регламентировало вопросы установления границ (межевания) как в отношении уже имевшихся объектов недвижимости, так и вновь формируемых в сложившейся застройке;
— от 26 сентября 1997 г. № 1223 «Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах»[268], названным Положением регламентировались вопросы передачи земельных участков в собственность или аренду домовладельцам или товариществам собственников жилья;
— от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»[269] – названный Порядок определял организацию проведения торгов по продаже предназначенных под застройку участков (прав их аренды) в поселениях.
В-четвертых, это акты по вопросам определения нормативной цены земли и ее кадастровой оценки. Это постановления:
— от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли»[270], утвердившее соответствующий порядок, ставший третьим по счету за 5 лет. Согласно нему такая цена стала определяться по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам, при этом для нее было установлено ограничение в 75% от уровня рыночных цен на землю;
от 25 августа 1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»[271], которым Госкомзему России было поручено провести в течение 1999-2001 гг. такую оценку. В качестве источников финансирования земельно-оценочных работ были определены зачисляемые в федеральный и региональные бюджеты средства, поступающие от взимания земельного налога и арендной платы за землю;
-от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель»[272], названые правила определили порядок проведения такой оценки Госкомземом России и ее основные методические подходы. Кадастровой оценке подлежали земли всех категорий на территории страны.
В-пятых, это постановление от 12 декабря 1995 г. № 1230 «Об утверждении Положения о лицензировании проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель»[273] – данный вид работ был единственным в сфере землеустройства и земельных отношений, для которого требовалась лицензия. Но в принятом в 1998 году Федеральном законе[274] указанные в этом Положении виды работ не были названы как подлежащие лицензированию.
Количественные данные о рассмотренных выше нормативных правовых актах сведены в табл. 7, из которой наглядно видно, что акты, принятые в 1990-х гг. федеральным законодателем вообще не регулировали вопросы образованных при реорганизации агрохозяйств земельных долей (речь идет именно об образованных по правилам Указа № 323 и постановления № 86 – принятые до этого законы упоминание о непонятно каких долях содержали, например, ст. 4 и ст. 8 Закона РСФСР «О земельной реформе»). Подзаконные же акты регулировали эту сферу, причем это было как при прежнем Основном законе 1978 г. (с поправками 1990 г. и 1992 г.), так и после принятия Конституции 1993 г. При этом на первом этапе «земельные» акты главы государства и федерального Правительства уделяли примерно равное внимание вопросам приватизированных земель, а на втором – это осуществлялось в большей степени решениями Правительства.
Таблица 7
Количественное обобщение рассмотренных нормативных правовых актов, принятых в период 1990-2001 гг. и регулировавших земельные правоотношения
| Временной период и сфера регулирования | Законы и иные акты парламента | Подзаконные акты | |
| Указы Президента Российской Федерации | Постановления Правительства Российской Федерации | ||
| За 1990-1993 гг., всего | 13 | 13 | 13 |
| из них регулировали вопросы земельных долей | 0 | 4 (30,8%) | 4 (30,8%) |
| За 1994-2001 гг., всего | 29 | 12 | 19 |
| из них регулировали вопросы земельных долей | 0 | 1 (8,3%) | 4 (21,1%) |
Таким образом, принятые в период 1994-2000 гг. акты федерального уровня (как законы, так и указы Президента и постановления Правительства) не решали проблемы земельных долей, возникшей в результате характеризовавшейся большим числом ошибок массовой приватизации сельхозугодий . Хотя иные земельно-правовые вопросы ими регулировались, в том числе и подзаконными актами (несмотря на конституционное ограничение на подзаконное нормотворчество в земельной сфере).
2.3. Региональные различия в подходах к статусу общей долевой собственности на сельскохозяйственные угодья
Поскольку Основным законом страны земельное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. «к»), то в условиях возникшей пробельности на федеральном уровне (как в целом по земельным отношениям, так и, в особенности, – по вопросам возникшей в ходе реорганизации агрохозяйств и приватизации их земель общей собственности на эти земли) представляет интерес, как развивалось тогда региональное законодательство? Ведь законодательные органы в регионах (как и исполнительные – в рамках своих регулятивных функций) обладали всеми необходимыми полномочиями, чтобы восполнить пробелы федерального земельного законодательства.
Федеральное законодательство конца 1990-х – начала «нулевых» годов предусматривало, что в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов до того, как будут приняты соответствующие федеральные законы, региональные законодатели могли осуществлять собственное правовое регулирование (в последующем лишь требовалось привести региональные акты в соответствие с вновь принятым федеральным законом)[275]. Причем, Государственная Дума второго созыва в свое время поставила под сомнение такое региональное нормотворчество – в отношении Закона Саратовской области «О земле», которым допускалось отчуждение сельхозугодий . Но правомерность этого регионального закона (до принятия федерального акта) была подтверждена судом[276], поэтому принимаемые в регионах законодательные акты были полноценными, действующими законами, на основе которых решались многие практические вопросы.
И такие региональные акты принимались. Причем в полном соответствии с советской традицией регулировать земельные отношения кодифицированными законами, положения которых затем находят свое развитие в иных нормативных правовых актах (региональных законах и подзаконных актах разного уровня) законодателями сразу в нескольких субъектах в Российской Федерации были приняты региональные кодифицированные законодательные акты о земле. В первую очередь это относится к республиканским законодателям. На это повлияло также то, что значительная часть положений ЗК РСФСР-1991 оказалась недействующими, а нового федерального кодекса не было (региональные кодексы как бы восполняли этот пробел).
Такими кодексами (в некоторых регионах они так не назывались – просто законы, но охватывавшие самые различные стороны земельных отношений) стали принятые в республиках Башкортостан 1991 г.[277] (который в 1999 г. еще и был переписан и изложен в новой редакции[278]), Коми[279], Карелия[280] и др. Также следует отметить «универсальные» региональные законы, действовавшие в Новосибирской, Саратовской и некоторых других областях[281].
Кроме кодифицированных законодательных актов по земельным вопросам в регионах разрабатывались и специальные законы, регулирующие отдельные аспекты земельных отношений (весьма разнообразной тематики) – также как в последующем и на федеральном уровне. Причем этот вид регионального законотворчества получил наибольшее развитие в 1996-1999 гг. и если судить даже только лишь по названиям принятых тогда региональных законов (их , ясно, что в тот период региональными законодателями в сравнении с федеральной Государственной Думы была охвачена значительно более широкая сфера земельных отношений[282]. Также в регионах принято большое число законодательных актов, которые хотя и затрагивали земельно-правовые вопросы, но имели при этом совершенно иной предмет регулирования[283].
Характеризуя в целом развитие земельного законодательства в регионах, отметим, что все местные законодатели в субъектах Российской Федерации, издавая акты, регулирующие земельную сферу, в той или иной мере закрепили в своих регионах для нее основы рыночных отношений. Но при этом степень синхронизации их развития с федеральным законодательством была различна. Так, одна часть регионов прошла в рыночном направлении дальше федеральных законодателей (в этом отношении второй половине 1990-х гг. выделялись Московская, Нижегородская и Самарская области, а также Республика Татарстан). Другие же регионы наоборот, старались сдерживать на своем уровне легализацию свободного оборота земель сельхозназначения (это было характерно для Краснодарского края, Северно-Кавказских республик и некоторых других регионов). А в большинстве субъектов Российской Федерации местные законодатели ориентировались на законопроекты, находившиеся тогда на рассмотрении Государственной Думы, поэтому региональные законы там во многом повторяли положения федеральных законопроектов федерального центра либо содержали отсылки к действовавшим или разрабатываемым на федеральном уровне актам, предусматривая их прямое действие в своих регионах.
Определенную роль в тот период играли также акты, издаваемые органами местного самоуправления, которые отчасти компенсировали пробелы, возникшие в земельном законодательстве на федеральном и региональном уровнях и порой устраняли неясности актов, принятых государственными органами. Выделялся в этом отношении тогда Приморский край, где акты муниципалитетов регулировали даже вопросы о степени оборотоспособности земель и особенностей процедур приватизации участков, ими же в крае были введены различные ограничения прав частных земельных собственников. Конечно же, учитывая конституционное положение, что земельное законодательство находится в ведении федерального центра и регионов (то есть государства – п. «к» ч. 1 ст. 72), наличие должных оснований для подобного нормотворчества муниципалитетов может вызвать вполне обоснованные сомнения, но при отсутствии внятных актов органов вышестоящих властных уровней представляется, что такие защищающие публичные интересы муниципальные решения были вполне оправданы.
Далее несколько подробнее рассмотрим особенности земельного законодательства второй половины 1990-х гг. названных выше и некоторых других субъектов Российской Федерации.
Земельное законодательство Республики Башкортостан
Основным законодательным актом, регулирующим земельные отношения в Башкортостане к рубежу ХХ-ХХI веков был республиканский Земельный кодекс, в ст. 1 которого было определено, что земельное законодательство находится в ведении Республики Башкортостан (что, конечно же, не соответствовало требованиям Основного закона страны о том, что это сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов). Что касается почти всех остальных норм его принятой в 1999 г. новой редакции[284], то они воспроизводили положения проекта федерального Земельного кодекса, который дважды принимался Государственной Думой в 1997 г. и 1998 г. Это касалось определения состава земель и государственного управления ими, признания всех форм земельной собственности (включая частную) и введения земельных участков в гражданский оборот. В тоже время, с учетом результатов прошедшего в 1995 г. республиканского референдума о земле республиканский кодекс запрещал частную собственность на земли сельхозназначения и некоторые другие.
Такой же подход (провозглашение «своего» верховенства при фактических использовании содержания федеральных норм) республиканский законодатель проявил и в других актах, регулировавших узкоспециализированные вопросы земельных отношений. Например, в Законе «Об ипотеке» (от 29 июля 1998 г. №177-3), с одной стороны, не предусматривалось действие соответствующего федерального законодательства. А с другой – в нем были продублированы большинство положений Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[285].
Поэтому в качестве основной специфичной черты земельного (и не только) законодательства в Башкортостане второй половины – конца 1990-х гг. можно указать на удивительный факт: оно вступало с федеральным в явное противоречие (как бы показывая независимость в данной сфере от федерального центра), но на содержании норм, существе регулирования тех или иных земельно-правовых вопросов (кроме земель сельхозназначения) это сказывалось незначительно.
Земельное законодательство Республики Татарстан
При осуществлении земельных преобразований в Республике Татарстан уделялось значительное внимание их законодательному обеспечению. Так, еще 21 мая 1993 г. был принят республиканский закон «О земельной реформе» (№1861-XII). Согласно этому закону земля была провозглашена общенародным достоянием и могла находиться в частной собственности граждан, государственной, коммунальной собственности и собственности общественных объединений. Также как и в Республике Башкортостан, вразрез с федеральным законодательством владение, пользование и распоряжение землей должно было осуществляться в порядке установленном республиканским законодательством (ст. 2).
К концу 1990-х годов основным актом местного земельного законодательства в Татарстане был республиканский Земельный кодекс Республики Татарстан (№ 1736 от 10 июня 1998 г.). Его нормы, как и в Башкортостане, также во многом воспроизводили положения, содержавшиеся в федеральном кодифицирующем законопроекте. Но при этом в нем более корректно было указано на действие в Республике федерального земельного законодательства. Также в нем были разграничены федеральные и региональные полномочия в земельной сфере. Так в ст. 2 было указано, что республиканское земельное законодательство основывается на Конституции страны, а федеральное законодательство действует в Республике согласно договору «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (который при этом не содержал существенных противоречий с Конституцией страны в сфере земельных ресурсов).
Что касается вопроса о частной земельной собственности и гражданского оборота земельных участков, то республиканское законодательство, во-первых, признавало приоритет общероссийских конституционных положений, а, во-вторых, оно в большей мере ориентировалось на позицию Президента и Правительства страны, чем на разрабатываемые в федеральной Государственный Думе законопроекты. Это даже позволяет заключить, что в Республике земельное законодательство развивалось в то время более системно и последовательно в сравнении с федеральном уровнем (региональный закон и развивавшие его, а то и самостоятельно регулировавшие отдельные, но принципиальные вопросы подзаконные акты). Так уже в середине 1990-х гг. Президент Республики Татарстан своим Указом «О регулировании земельных отношений в Республике Татарстан» (от 24 марта 1995 г. №УП-192) установил и гарантировал в Республике частную собственность на землю, разрешил приватизацию земельных участков гражданами и юридическими лицами для осуществления ими предпринимательства, установил оборотоспособность земельных участков и определил формы их гражданского оборота.
Эти положения Указа затем были подтверждены республиканским Земельным кодексом (от 10 июля 1998 г. № 1736), который предусматривал возможность совершения и особенности таких сделок с земельными участками, как их купля-продажа, передача в дар, по наследству в залог и другие. Вопрос о недопущении передачи в частную собственность тех или иных участков зависел не от политико-идеологических факторов, а от их назначения и конкретных общественных нужд. В частности, препятствием для их приватизации было определено что, что они являются участками общего пользования или заповедников, что они изъяты из гражданского оборота – ст. ст. 82 и 83. Земли же сельхозназначения были признаны ограниченными в обороте. При этом все лица, вновь организующие КФХ, и иные индивидуальные предприниматели, претендующие на предоставление участков из состава этих земель (как наиболее ценных для общества) должны были сдать экзамен и получить лицензию (п. 1 ст. 94). Такие требования вполне соответствовали и опыту других стран (например, ФРГ); другое дело, что позднее такой механизм не получил поддержки на общефедеральном уровне.
Что касается земельно-правовых решений республиканского Кабинета Министров, то они, главным образом, развивали соответствующие акты федеральной исполнительной власти[286]. Кроме того, восполняя пробел в федеральном законодательстве, Кабинет Министров утвердил Положение о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других сделок с землей (постановление от 21 марта 1996 г. № 221) – как отмечено выше, соответствующее федеральное постановление № 1272 в 1993 г. было отменено через две недели после его принятия и никакого аналогичного акта федеральным Правительством затем принято не было. Или же, опережая акты федерального уровня, Кабинет Министров Республики Татарстан утвердил Положение о порядке изъятия и предоставления земель, находящихся в государственной собственности, организациям, гражданам и их объединениям (постановление 30 ноября 1998 г. № 715), которым регламентировались: 1) предварительное согласование вновь размещаемых объектов; 2) рассмотрение ходатайств о предоставлении; 3) специфика предоставления участков для различных целей и 4) вопросы их изъятия.
Таким образом, в Республике Татарстан законодательные и исполнительные органы в полной мере использовали свои права в сфере земельного нормотворчества.
Земельное законодательство Краснодарского края
Для второй половины 1990-х годов основным актом, регулирующим земельные отношения в крае, был краевой закон «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» (от 8 августа 1995 г. №13-КЗ), который отражал весьма консервативное отношение регионального законодателя к частной земельной собственности и возможности гражданского оборота земельных участков. Содержание его норм по этим вопросам большей частью корреспондировалось с положениями федеральных законопроектов того времени. Тогда как акты главы государства фактически не были учтены (что формально объяснялось конституционными положениями – ч.3 ст. 36 – «на основании федерального закона»).
Сразу в преамбуле этого краевого закона содержался запрет купли-продажи и других сделок с участками (кроме ЛПХ, ИЖС, садовых и огородных участков, а также прямо предусмотренных этим законом иных (гипотетических) случаев). Что касается ЛПХ и других названных участков, то в качестве федеральной правовой основы возможности их приватизации и гражданского оборота были указаны федеральные закон «О сельскохозяйственной кооперации» и Градостроительный кодекс (ст. ст. 11, 12, 17). Однако это разрешение не относилось к полевым ЛПХ участкам – с ними в нарушение действовавшего федерального законодательства любые сделки были запрещены (ст. 11). То есть, в части имущественных прав на землю краевой законодатель ограничил возможности реализации любых имущественных прав на землю, если они прямо не были подтверждены в федеральном законе, а для отдельных земель требовалось еще и региональное одобрение соответствующих видов сделок.
Также отметим, что краевой законодатель уделял большое внимание используемым в сельскохозяйственном производстве землям. Причем в краевом законе «Об охране земель сельхозназначения» (от 2 декабря 1996 г. №54-КЗ) были урегулированы лишь косвенно связанные с такой охраной также и вопросы: 1) предоставления и изъятия земельных участков; 2) прекращения прав на землю (при этом ст. 8 допускался их принудительный внесудебный порядок); 3) привлечения нарушителей к административной ответственности; 4) возмещения потерь и вреда и др. Двумя другими законами («Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» и «Об управлении государственной собственностью Краснодарского края» от 13 мая 1999 г.) значительно раньше, чем на федеральном уровне предусматривалось разграничение в крае государственной земельной собственности между федеральной и краевой (хотя в то время никаких решений федерального законодателя об этом не было, а согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ решение этого вопроса следовало осуществлять только в, установленном федеральным законом порядке). Иначе говоря, при совпадении позиций федерального и краевого законодателя, необходимость соблюдения требований актов федерального уровня служила основанием для принятия краевых законов (в них даже давалась ссылка на это), а если мнение региональных органов власти отличалось, от требований федеральных актов просто не исполнялись. Больше это относилось к подзаконным актам, но и к законам тоже (полевые участки ЛПХ, самостоятельное нормотворчество в части разграничение государственной собственности).
Земельное законодательство Приморского края
В отличие от рассмотренных выше регионов в крае в 1990-х гг. не было специальных законов о земле – местный законодатель исходил из необходимости дождаться определенности от федерального законодателя. Региональный уровень там был представлен только подзаконными актами исполнительной власти, которые регулировали отдельные вопросы земельно-правовой сферы, не затрагивая принципиальные. В таких актах подчеркивалось, что они изданы в соответствии (и в развитие) с конкретными указами Президента и постановлениями Правительства страны[287]. Регулирующую роль играли также приказы и письма территориального органа Роскомзема, в которых разъяснялись различные аспекты применения на территории края норм федерального земельного законодательства[288].
Но для того, чтобы как то регулировать землепользование в условиях пробельности актов федерального уровня по этим вопросам, краевым законодателем было принято весьма оригинальное решение – передать земельно-правовое регулирование в крае на уровень муниципалитетов. Для этого в Закон Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае» (от 9 февраля 1996 г. №28-КЗ) были включены нормы, наделяющие их полномочиям по управлению землей (и другими природными ресурсами). Ст. 12 этого закона наделила органы местного самоуправления полномочиями не только устанавливать целевое назначение и разрешенное использование земель, менять их назначение, предоставлять и изымать земельные участки гражданам и юридическим лицам, но и: 1) регулировать исключение земель из оборота; 2) устанавливать перечни неотчуждаемых и «ограниченно отчуждаемых» участков; 3) определять нормы бесплатного предоставления участков; 4) решать вопросы, связанные с установлением обременений земельных участков. Причем акты муниципалитетов, как правило, включали в себя указание на то, что их нормы действуют, если иное не было установлено федеральным законодательством; также давались отсылки на предусмотренные им правила. Другое дело, что соблюдать федеральные нормы было непросто, когда акты, изданные главой государства и Правительством страны, не во всем были увязаны с требованиями федеральных законов, поэтому акты муниципалитетов в края (в которых и содержался основной массив земельно-правовых норм в крае) вынужденно вступали в противоречие с различными нормами актов федерального уровня.
Так, Думой г. Уссурийска и Уссурийского района 31 марта 1998 г. было утверждено Временное положение о порядке продажи и передачи земель г. Уссурийска и населенных пунктов Уссурийского района в собственность граждан и юридических лиц. Это Положение признавалось действовавшим на период до принятия нового федерального Земельного кодекса и соответствующих краевых законов (п. 1.1 и п.1.2). В его основу были положены действовавшие тогда акты федерального уровня – законы и указы Президента. При этом названным Положением были урегулированы и такие вопросы, которые к тому времени не были решены федеральным и региональным законодателями. Например, в нем содержался перечень не подлежащих приватизации земель и земельных участков (п. 3.1), им же были определены права собственников земельных участков (раздел 6).
Таким образом, особенностью регулирования земельно-правовых вопросов в Приморском крае во второй половине 1990-х гг. было доминирование муниципальных нормативных и административно-распорядительных актов.
Земельное законодательство Самарской области
К концу 1990-х гг. основным региональным законодательным актом Самарской области, регулирующим землепользование был Закон «О земле» (от 16 июля 1998 г. №11-ГД), который, во-первых, признавал действие на территории области федерального земельного законодательства, а мера самостоятельности региона в правовом регулировании земельных отношений определялась конституционными положениями. Во-вторых, в вопросы целевого назначения земель и земельных участков, режима их использования и охраны, порядка их предоставления частным лицам, права и обязанностей последних, управления земельным фондом и охраны земель, взимания платы за землю и другие (изложенные в гл. гл. 4, 8, 11, 13-16 данного закона) были изложены в соответствии с положениями действовавшего тогда федерального земельного законодательства.
В наиболее проблемном для всех региональных законодателей вопросе о возможности вовлечения земельных участков в гражданский оборот и других аспектах имущественных отношений по поводу земли (ориентироваться ли на решения федеральной исполнительной власти, или на все еще не вступившую в силу гл. 17 ГК РФ, или ждать принятия федеральной Государственной Думой нового Земельного кодекса) Закон «О земле» соответствовал большей частью нормам ГК РФ и положениям указов Президента Российской Федерации, изданных по земельным вопросам в первой половине 1990-х гг.
Этот закон допускал нахождение в частной собственности не только садовых, дачных, ЛПХ и подобных им земельных участков, но предоставленных для деятельности индивидуальных предпринимателей (п. 2 ст. 41), а также признание собственниками граждан и юридических лиц, добросовестно и открыто использующих участки более чем 15 лет (ст. 46). То есть этот закон допускал приватизацию земельных участков даже в таких случаях, о которых не говорилось в указах главы государства.
Но при этом этот весьма «либеральный» и «рыночно ориентированный» закон допускал, что прекращение прав на землю осуществляется не в судебном, а в административном порядке (ст. ст. 69 и 71). Тогда как такой порядок входил в противоречие с конституционным положением о том, что лишение имущества может быть осуществлено только по решению суда[289]
Закон Самарской области «О земле», учитывая сферы регулируемых им отношений, представлял собой кодифицированный на региональном уровне законодательный акт о земельных отношениях. В его развитие региональным законодателем были приняты и другие законы. Например, в 1999 г. значительно опережая федерального законодателя, областная Дума приняла законы «Об оценке земель» (от 22 марта 1999 г. № 12-ГД) и «О залоге (ипотеке) земель сельхозназначения» (от 16 апреля 1999 г. №14-ГД, на федеральном уровне такого акта – по землям сельхозназначения – нет до сих пор).
П. 3 ст. 1 последнего закона определял, что он будет действовать до принятия соответствующего федерального закона, но региональный закон все равно тогда вступил в явное противоречие с требованиями действовавшей на тот момент редакцией другого, более общего федерального Закона (об ипотеке)[290], положения ст.ст. 5 и 63 которого содержали прямой запрет ипотеки, находящихся в государственной и муниципальной собственности земель, а также сельхозугодий из состава земель агрохозяйств, КФХ и ЛПХ (полевых участков).
Характеризуя в целом земельное законодательство Самарской области, следует признать его как во многом опережавшее федеральное и уже к рубежу XX-XXI вв. закрепившее в регионе рыночные земельные отношения.
Земельное законодательство Московской области
Особенность данного региона (и правового регулирования земельной сферы) заключается в том, что для него характерны высокая степень урбанизации и рекреационной нагрузки, а также достаточно сложная экологическая обстановка. В связи с высокой плотностью населения, промышленным и транспортным развитием происходит сокращение площади свободных земель, озелененных территорий и открытых пространств. Это высоко земледефицитный регион.
Значительное влияние на состояние и характер использования земель в регионе оказывает г. Москва – ее жители предприятия и организации; а в 2011-2012 гг. вообще из состава региона присоединилась к столице территория «Новой Москвы» (но к рассматриваемому периоду это присоединение не имеет отношения). Поэтому на процесс управления земельными ресурсами в 1990-х гг. существенное влияние оказывала необходимость поиска свободных для нужд этого гигантского мегаполиса земель. Для решения этого вопроса принимались решения и в ходе реформ 1990-х гг. Так, Указ Президента Российской Федерации от 4 января 1992 г. № 1 «Об отводе земельных участков в Московской области для малоэтажного строительства и садоводства для жителей г. Москвы и области» предусматривал, что в период с 1992 г. по 2002 г. в области под названные нужды будет выделено 40 тыс. га земли (пропорционально численности граждан, проживающих в г. Москве и подмосковных городах).
Для этого, во-первых, было издано постановление главы областной администрации от 31 марта 1993 г. № 55, согласно которому был образован соответствующий земельный фонд общей площадью 34 тыс. га.
Во-вторых, в развитие названного указа и других решений федеральных органов постановлением главы областной администрации от 3 декабря 1993 г. № 248 были утверждены:
— порядок прекращения прав собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, пользования и аренды при изъятии (выкупе) земельных участков для государственных и муниципальных нужд с целью их предоставления для государственных и общественных надобностей. Этот порядок регламентировал изъятие участков под объекты различного назначения, в том числе таких, возведение которых связано с реализацией федеральных, межрегиональных, областных и муниципальных программ социально-экономического развития. Выкупом земельных участков для пополнения данного фонда должен был заниматься Роскомзем (согласно п. 4 Указа № 1767 (но, как указано выше, в конце декабря 1993 г. федеральный земельный комитет был лишен этого права решением Президента страны);
— порядок реализации прав граждан на компенсацию взамен выделения земельной доли (пая) в натуре. Необходимость разработки такого документа была обусловлена тем, что в Московской области имелось большое число агрохозяйств, в которых согласно федеральному законодательству (п.п. 20-23 и 26 Положения, утвержденного постановлением № 708) не производилось выделение земельных долей в натуре. Нормы этого акта применялись также в тех случаях, когда областным законодательством были ограничены возможности создания КФХ за счет земельных долей или их выделение привело бы к нарушению требований рациональной организации территории. Компенсация могла быть как единовременной – обмен на равноценный земельный участок вне границ данного агрохозяйства или на имущественный пай, либо выплата стоимости доли, так и ежегодной – плата за аренду доли, выплата процентов или дивидендов при обмене доли на облигации или внесении ее в уставный капитал;
— нормативы оценочной стоимости земель в данном регионе – отдельно для расположенных в границах городов и поселков городского типа и вне их границ.
Учитывая недостаточность федеральной земельно-правовой базы, областными законодателями было принято несколько законодательных актов, компенсирующих имеющиеся правовые пробелы:
— Положение «О фонде земель областного значения» (утвержденное Московской областной Думой 22 февраля 1995 г. решение № 7/44). Согласно нему полномочия областной администрации по распоряжению землями, включенными в состав этого фонда, делегировались органам местного самоуправления;
— закон «Об отнесении земель сельхозназначения к особо ценным и ценным» (от 12 апреля 1995 г. № 6/49), согласно которому изъятие ценных земель для иных нужд не допускалось;
— закон «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области» (от 18 октября 1995 г. № 11/69), целесообразность разработки и принятия такого закона была обусловлена многочисленными фактами использования земель способами, приводящими к уничтожению плодородного слоя почвы, ухудшению экологической обстановки, нецелевого и нерационального использования земель Однако этот закон вызвал противоречивые оценки юристов, в том числе был опротестован областной прокуратурой;
— закон «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области» (от 9 января 1997 г. №4/97), который определил правовые основы организации и функционального использования территории области. Согласно нему изменение форм собственности на землю, купля-продажа и аренда земельных участков, установление платы за землю производились с соблюдением требований функционального зонирования и режима использования территории;
— закон «О плате за землю в Московской области (от 1 июня 1995 г. № 9/54), который, исходя из особенностей региона, развивал положения соответствующего федерального закона. Так в области были дополнительно дифференцированы ставки земельного налога за сельхозугодья, исходя из местоположения участков и качества почв.
Закон 1995 г. выделял 10 классов земель: 1) окультуренные, в т.ч. осушенные и орошаемые земли; 2) дренированные водораздельных равнин на склонах до 2°; 3) слабодренируемые кратковременно переувлажняемые равнины и слабо выраженные понижения; 4) эрозионоопасные на склонах 2-10°; 5) пойменные аллювиальные; 6) особо эрозионноопасные на склонах более 10°, в т.ч. овраги и балки; 7) средне- и сильнокаменистые (завалуненные); 8) постоянно переувлажненные глеевые и заболоченные почвы; 9) слабозадернированные пески и 10) низинные и переходные болота. В случае отсутствия материалов почвенных обследований применяются средние ставки налога по административным районам, также учитывающие качество почв и местоположение. При этом максимальные ставки (Ленинский район) в 7,67 раз превышали минимальные (Егорьевский и Шатурский районы). Кроме того, в области действовала система повышающих коэффициентов, учитывающих рекреационную и культурную ценность различных территорий и другие факторы.
После того, как федеральное Правительство наделило органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом определять нормативную цену земель в регионах[291], Правительство Московской области своим постановлением «О нормативной цене земли в Московской области» (от 7 июля 1997 г. № 51/17) утвердило шесть оценочных зон, а также установило уровень нормативной цены земли в этих зонах, в городах и поселках области, а также земель агрохозяйства, КФХ и огородных товариществ (по районам, в зависимости от качества земель).
В целом земельное законодательство Московской области, действовавшее во второй половине 1990-е гг., следует определить как, во-первых, ориентировавшееся на федеральное законодательство, и, во-вторых, отражавшее по мере необходимости региональные особенности, связанные с высоким уровнем урбанизации и техногенной нагрузки на земельные ресурсы.
Земельное законодательство г. Москвы
Конечно же, к проблематике земельных долей в сельскохозяйственном землепользовании особенности развития земельного законодательство г. Москвы в период реформ 1990-х гг. имеют весьма отдаленное отношение в силу того, что на территории города таких долей и такой проблемы не было (но после присоединения в 2012 г. территории Новой Москвы это изменилось).
Тем не менее, интересен сам процесс развития в столице весьма специфичного законодательства, которое по завершении всех реформ 1990-х гг. стало, пожалуй, единственным явно противопоставленным и противоречащим общефедеральному.
Москва – это не только столица государства и крупнейший в нем мегаполис (с несомненной спецификой самых разных отношений, в том числе и по поводу городских земель, которые до 2012 г. составляли всю его территорию), но и равноправный субъект Российской Федерации. Развитие московского земельного законодательства наглядно демонстрировало различие приоритетов в процессе реформирования земельных отношений. Так на протяжении 1990-х гг. городские власти не ставили перед собой задачи изменения форм собственности на землю. Городские органы решали, главным образом, вопросы перераспределения земель (изъятия и предоставления земельных участков) и сохранения за собой максимального объема властно-регулирующих полномочий в данной сфере. Преимущественной формой землепользования здесь была (и все еще остается) аренда. Уже в самом начале 1992 г. (когда в стране в целом началась массовая приватизация сельхозугодий ) вице-мэром города было утверждено Временное положение о порядке предоставления и изъятия земель в г. Москве[292]. Согласно нему единственным исключением, когда земельные участки могли предоставляться не в аренду – в пожизненное наследуемое владение гражданам Российской Федерации или группам этих граждан – было то, что они совместно владеют жилым домом на праве собственности и речь идет об участке под ним. Всем остальным юридическим лицам и гражданам участки предоставлялись только в аренду (это называлось «в пользование (на правах аренды)» – п. 1 Положения): в краткосрочную – до 5 лет или в долгосрочную – до 50 лет.
Приоритетность арендной формы землепользования была подтверждена в следующем распоряжении вице-мэра по данной тематике, которое так и называлось: «Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в г. Москве» (от 2 марта 1992 г. № 110-РВМ). На основании распоряжения (им же была утверждена форма договора о предоставлении участка в пользование на условиях аренды) Московский земельный комитет начал переоформление прежних земельно-правовых документов, он же был уполномочен на заключение и регистрацию договоров аренды. Затем правительством Москвы были урегулированы вопросы о том: 1) как разграничить градостроительные и земельные полномочия между городским уровнем и администрациями округов – для этого было утверждено соответствующее Временное положение; 2) предоставления и изъятия земельных участков, а также разрешения проведения всех видов строительства, реконструкции и капитального ремонта, решения по которым принимаются префектами в административных округах – утвержден соответствующий Временный порядок; 3) о земельных платежах в городе – утверждено соответствующее Временное положение (постановление от 31 марта 1992 г. № 174а).
В конце 1992 г. была образована городская комиссия по вопросам земельных отношений, которая предварительно рассматривала вопросы, связанные с конкурсами по предоставлению земельных участков в долгосрочную аренду, а также такие, которые были связаны с градостроительным регулированием и размещением нового строительства в городе и лесопарковой зоне; она же осуществляла контроль за конкурсами по предоставлению земельных участков в долгосрочную аренду. Правила соответствующих конкурсов предусматривали, что они проводились с целью выбора юридического или физического лица, предложившего наиболее выгодные для города условия приобретения прав долгосрочной аренды земельного участка и его последующей эксплуатации[293].
После нового решения мэра Москвы осенью 1994 г. № 430-РМ возможность получить в городе участок на праве временного пользования была окончательно исключена – соответствующая форма землепользования была полностью заменена краткосрочной арендой[294]. Причем московская городская аренда предусматривала не только текущие платежи, но и единовременные при заключении договора аренды – со всех арендаторов при заключении договоров стала взиматься плата за право их заключения[295].
Но, конечно же, главным был вопрос о допущении или запрете в городе приватизации земли. И здесь городские власти опирались в первую очередь на Указ главы государства, изданный в начале 1995 г., которым Москва была выведена из-под действия общероссийских правил приватизации земли[296].
Затем, в следующем году новым распоряжением мэра города[297] в очередной раз была подтверждена ориентация на арендную форму земельных отношений в городе. Согласно этому распоряжению были утверждены единые базовые годовые ставки размера арендной платы за землю по территориально-экономическим зонам, поправочные коэффициенты, учитывающие разрешенное использование земель, форма примерного договора аренды земельных участков и другие документы, связанные с реализацией арендной формы землепользования.
Но развитие рыночных отношений, все же обуславливало неизбежность допущения переуступки прав на земельные участки одним лицом другому. В большинстве других регионов это решалось посредством совершения сделок купли-продажи приватизированных участков. Но в Москве таких участков не было. Поэтому здесь, в отличие от подавляющего большинства регионов страны, уже во второй половине 1990-х гг. была разрешена субаренда земельных участков, то есть возмездная переуступка арендатором своих прав другому лицу. Это стало новым шагом, закрепившим в столице отличающиеся от других регионов и общефедеральных правила землепользования. Правовой основой для этого стал соответствующий городской закон 1997 г.[298], в ст. 1 которого были закреплены права на совершение сделок с арендными правами на землю. Так арендатор городских земель мог передавать свои права и обязанности, вытекающие из договора аренды другому субъекту земельных отношений. Но для совершения такой сделки требовалось согласие арендодателя (городских властей в лице Московского земельного комитета – этим обеспечивались сохранение за ними максимального объема властно-регулирующих полномочий в данной сфере). В следующем году мэром города было утверждено и положение о такой передаче земельных участков в субаренду[299], которое определяло порядок согласования с городским властями, как арендодателем сделок субаренды, а также то, что для совершения сделки по отчуждению права аренды арендатор должен внести плату за право ее осуществить.
Таким образом, арендная система землепользования в г. Москве стала полным суррогатом землепользования, основанного на частной собственности на землю и связанных с ней правоотношениях. Причем в данном случае основным препятствием для развития частной собственности на землю были не идеологические мотивы, а сугубо коммерческие. Так ставки арендной платы полностью зависели от городских властей и были существенно выше ставок земельного налога, а недостаточно защищенный правовой статус арендатора позволял взимать с него дополнительные платежи, например, при субаренде. Но такая административная аренда земли (в особенности необходимость получения согласия для сделки, связанной с переуступкой прав аренды, которая влечет за собой непредсказуемость объема прав по распоряжению землей) вела к недостаточной защищенности землепользователей, а, следовательно, не способствовала полному использованию их экономического потенциала.
Проведенный выше краткий анализ нормативных правовых актов, принятых в 1990-х гг. в регионах по вопросам землепользования, позволяет заключить, что отсутствие полноценного земельного законодательства на федеральном уровне не было компенсировано нормотворчеством региональных законодателей. Причем принимаемые в то время в субъектах Российской Федерации акты было разнохарактерными по своей детализации регулируемых вопросов, темпам перехода к рыночным саморегуляторам и даже по направлениям развития земельных отношений.
В полной мере это относится и к нормативному закреплению региональными законодателями того, чем являлись возникшая при приватизации сельхозугодий земельная доля.
Так уже упомянутый Закон «О Земле», действовавший в Саратовской области, определял ее как «долю в праве общей собственности на земельный участок». Аналогичным образом она определялось в Московской области[300]. Тогда как в Свердловской области региональным законом[301] она определялась как «часть общей долевой собственности на земельный участок, границы и местоположение которой определяются при ее выделе» (ст. 9). Но при такой формулировке – «часть собственности» – под земельной долей можно было понимать и часть в праве на общую собственность, и часть находящегося в общей собственности участка. В соседней Челябинской области, также региональным законом она определялась как «доля в общей собственности на общий земельный участок»[302]. В Тюменской же области в 2000 г. ее трактовку дал губернатор[303] – и тоже – как «часть сельхозугодий предприятия, принадлежащая на праве собственности лицу, имеющему право на ее получение». Аналогичным образом в Приморском крае (где как отмечено выше значительный объем земельно-правового регулирования в то время был сосредоточен на муниципальном уровне) в разъяснении комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Уссурийска земельная доля была определена как «часть сельхозугодий сельскохозяйственного предприятия, принадлежащую на праве собственности лицу, имеющему право на ее получение»[304]. И даже в документах территориальных подразделений федеральных органов в регионах были такие же различия.
Поэтому ни законодательной, ни исполнительной властью федерального и регионального уровня вплоть до принятия Закона об обороте сельхозземель в 2002 г. не было дано однозначной трактовки понятия земельной доли и отношения к сельскохозяйственным угодьям, перешедшим при реорганизации агрохозяйств в общую долевую собственность сельских жителей.
Таким образом, ни законами субъектов Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами регионального уровня, ни судебной практикой (см. далее) пробельность федерального земельного законодательства не была компенсирована даже частично.
Что касается фактической ситуации в секторе общей долевой собственности на сельхозугодья к моменту принятия Закона об обороте сельхозземель, то она отражена на рис. 10 из которого следует, что в сравнении с серединой 1990-х гг. (рис. 8) сектор аренды долей существенно расширился (выделенные в участки доли не показаны, так как это уже не общая долевая собственность).
Рис. 10. Земельные доли в середине 1990-х гг.
Причем арендодателями тогда могли быть и отдельные дольщики, и сразу несколько собственников. Последнее было более распространено. В таких случаях дольщики заключали с агрохозяйством договор, в котором была множественность лиц со стороны арендодателя. При этом в обоих случаях от арендодателей не требовалось каких-либо землеустроительных действий (организовывать, заказывать их). Агрохозяйства, арендующие землю, также не были обязаны этого делать. Однако если арендодатель (при многостороннем договоре – все арендодатели) были согласны, то агрохозяйство могло выделить в участок соответствующий арендованным долям массив. Это соответствовало и рекомендациям, одобренным постановлением № 96, – на срок договора по взаимному согласию образовывался «временный» участок. Интерес арендодателя (арендодателей) был в том, что истечении срока аренды он получал «обратно» полноценный участок, которым мог впоследствии распоряжаться.
Учитывая степень платежеспособности агрохозяйств — арендаторов долей, формы арендной платы в то время были различны. Это не только денежные выплаты, но также продукция этих хозяйств (например, комбикорма) или оказываемые ими услуги (например, вспашка приусадебного участка и т.п.). Не вызывали тогда сомнений и выданные гражданам свидетельства на право собственности на земельную долю – при оформлении договора аренды в них вносилась запись о том, что доля передана в аренду.
Однако все это изменилось с принятием Закона об обороте сельхозземель, который аренды земельных долей не допускает.
ГЛАВА 3. ИЗУЧЕНИЕ ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ ВОЗМОЖНОСТЕЙ И ВАРИАНТОВ ДЛЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ИСПОЛЬЗОВАТЬ НАХОДЯЩИЕСЯ В ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ ЗЕМЛИ
3.1. Общая характеристика положений Закона об обороте сельхозземель о земельных долях
Прояснение статуса земельных долей, легализация их оборота, определение его правил и ограничений связаны с принятием Закона об обороте сельхозземель. Этот закон был принят почти на год позднее, чем ЗК РФ. Именно предмет его регулирования, который до этого пытались охватить прежними вариантами этого кодекса, который до того неоднократно вносился различными субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу[305] (и даже дважды принятого в конце 1990-х гг., но так и не ставшего действующим законом) и не позволил найти по этим вариантам консенсус в нижней палате Федерального Собрания. При принятии же действующего с 2001 г. ЗК РФ это удалось обойти, введя в него бланкетную норму, согласно которой все вопросы оборота земель этой категории будут регулироваться (а с 2003 г. – регулируются) отдельным (названным выше) федеральным законом[306]. Во многом поэтому – чтобы избежать конкретизации спорных положений, которая могла помешать принять данный закон (как ранее – Земельный кодекс), ряд важнейших вопросов (по ограничению концентрации площадей в руках одного лица, по полномочиям публичных образований и их органов в регионах и др.) был урегулирован в нем рамочно, с делегированием детализации регулирования правоотношений региональным законодателям.
Также большое влияние на содержание его норм оказало то, что намного раньше были приняты части первая и вторая ГК РФ (соответственно, в 1994 г. и в 1996 г.) поэтому положения этого Закона «подгонялись» под их требования (в частности под правила об общей собственности). Конечно, принимая новый закон по столь важной сфере отношений как рыночные отношения в товарном секторе сельскохозяйственного землепользования (вопросы, связанные с садовыми, ЛПХ и иными земельными участками нетоварного сектора он не регулировал), можно было сразу отразить их специфику (что было сделано позднее – в 2005 г.), и даже что-то уточнив для этого в самом ГК РФ. Но названный выше фактор опасения за прохождение законопроекта на разных стадиях обсуждения обусловил явное желание исключить любые противоречия с уже действовавшими актами (что могло быть использовано противниками его принятия).
В столь непростых условиях его разработки и принятия применительно к общей долевой собственности на приватизированные 10-ю годами ранее сельхозугодья Закон об обороте сельхозземель (в его изначальной редакции) обеспечивал сбалансированное решение трех почти несовместимых задач:
во-первых, – это производственно-экономическая задача. Нужно было обеспечить возможность агрохозяйствам продолжать фактически осуществляемое ими хозяйственное использование угодий (в противном случае это угрожало продовольственной безопасности страны), причем такое использование должно было происходить на легальной основе. Также требовалось не допустить из-за отсутствия соответствующего законодательного акта (или его принятия с неоптимальными положениями) сокращение из-за организационно-правового фактора площади обрабатываемых ими земель;
во-вторых, – это социальная задача. Не менее важно было защитить интересы более 10 млн. сельских жителей, ставших собственниками земельных долей, на получение от переданной им в общую долевую собственность земли хоть какого-нибудь дохода (в денежной или натуральной форме) либо иных благ, а также не допустить социального недовольства масштабным и ощутимым урезанием их прав;
в-третьих, – это правовая задача. Требовалось, наконец-то, привести статус земельных долей в соответствие с правилами гражданского законодательства о распоряжении общим имуществом. И этим законом (в его изначальной редакции) на возникшие в результате публично-правовой приватизации земельные доли было распространено действие норм гражданского законодательства. Поэтому и было запрещено заключать новые договора аренды земельных долей, а на все ранее заключенные соглашения (к тому времени это был самый распространенный вид сделок с долями – более 60% долей находились в аренде) предполагалось распространить правила доверительного управления имуществом[307] – ведь согласно гражданскому законодательству передать в аренду можно лишь вещи, которые к тому же являются непотребляемыми[308]. Сама же земельная доля – согласно ст. 15 Закона об обороте сельхозземель – была признана долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельхозназначения.
Применительно к указанному выше противоречию первой и второй задач (интересы граждан-собственников долей и агрохозяйств которым перешедшие в общую долевую собственность граждан земли необходимы для сельскохозяйственного производства) изначальная редакция данного Закона фактически сохранила сложившийся в предыдущие годы статус-кво – прежние права граждан-собственников долей по распоряжению ими сохранялись (кроме возможности передать ее в аренду, заменить которую должны были договора доверительного управления). Другие особенности института долевой собственности на сельхозугодья не только не изменились, но и получили законодательное подтверждение. Это:
— особый порядок принятия решений собственниками долей о распоряжении общим участком (например, о передаче его в аренду тому или иному агрохозяйству и об ее условиях) – общим собранием сособственников (причем до весны 2018 гг. для этого требовался весьма небольшой кворум в 20% от общего числа сособственников, что зачастую обуславливало неоднократный пересмотр в последующем таких решений);
— сохранение спорного статуса земельных долей, с которыми ранее были совершены различные сделки (например, уже отмеченная выше вариативность их правового положения в случае внесения их в уставный капитал агрохозяйства);
— невозможность применения санкций при неиспользовании части долевых (приватизированных) земель. Ведь если для участков, предоставленных (приобретенных) именно как участки, был такой механизм[309], то применительно к долевой собственности на землю его не удавалось применить, из-за того, что не неиспользуемую части общего участка никак не «привязать» к чьим-то земельным долям. И вообще изначально земельного участка как конкретного индивидуализированного приватизированного объекта не было– гражданам передавались в общую собственность лишь сельхозугодья, тогда как в государственной собственности остались все другие земли, расположенные в пределах закрепленного за агрохозяйством массива (это мог быть один или – чаще – нескольких участков – многоконтурный участок);
— большое число таких долей (до 2 млн.), принадлежность которых вообще непонятна (невостребованные земельные доли – см. далее).
Наряду с приданием, наконец-то, определенности в вопросе о статусе земельных долей и легализации их оборота и выделения на местности, принятие Закона об обороте сельхозземель имело большое значение для земельного законодательства в целом (как федерального, так и регионального).
Дело в том, что именно предмет его регулирования и его характер были истиной причиной неспособности федерального законодателя долгое время принять Земельный кодекс, что удалось лишь в 2001 году, «вынеся» все спорные вопросы о соответствующих землях в отдельный (в этот) Закон.
Кроме того, в нем впервые был применен (по вышеуказанной причине) подход, предусматривавший делегирование региональным законодателям наиболее спорных вопросов, попытка решить которые в тех условиях могла помешать его принятию. В частности, на уровень субъектов Российской Федерации были переданы вопросы сроков начала приватизации земли в регионах и ее особенности; максимально допустимой концентрации площади сельхозугодий у одного лица; соотношения полномочий региональных государственных органов и муниципалитетов – кто из них будет реализовывать преимущественное право публичной власти на покупку земельных участков. По этим и ряду других «острых» тогда вопросов нормы Закона об обороте сельхозземель носят рамочный характер, имея в виду, что их конкретизация будет осуществлена в региональных законах[310].
Первым из региональных актов, принятых с учетом положений федерального Закона об обороте сельхозземель (когда тот еще даже не вступил в силу), стал соответствующий Закон Краснодарского края[311], в котором была воспроизведена большая часть действовавших тогда норм федерального земельного законодательства. Но следуя сложившейся в 1990-х гг. практике (см. – выше) в вопросах оборота земель и развития фермерства региональный законодатель включил в «свой» закон такие нормы, которые затрудняли действие федерального законодательства. Так, для земель сельхозназначения момент их приватизации в регионе был отложен на 49 лет (ст. 21). Серьезным препятствием для создания новых КФХ стало то, их минимально допустимый размер был определен в 300 гектаров (ст. 22; при этом средний размер уже существовавших таких хозяйств для края тогда равнялся 23,5 га).
Следом за краснодарскими законодателями почти во всех субъектах Российской Федерации в 2003-2005 гг. были приняты специализированные региональные законы, регулирующие оборот земель сельхозназначения (к концу 2005 г. в регионах действовало 57 таких актов).
Рассмотрим, насколько единообразно региональными законодателями определены: 1) сроки начала приватизации земли и ее особенности, 2) минимально и максимально допустимые размеры земельных участков и массивов и 3) региональные и муниципальные полномочия, связанные преимущественным правом публичной власти на покупку земельных участков и земельных долей.
1. Вариативность решения вопроса о моменте приватизации земель сельхозназначения в том или ином регионе вытекала из положений п. 4 ст. 1 Закона об обороте сельхозземель, согласно которым этот момент устанавливался законами субъектов Российской Федерации (для соответствующих регионов). При этом вопросы порядка и условий федеральный законодатель оставил за собой, делегировав региональным фактически лишь возможность установить мораторий на ее осуществление. При этом в большинстве регионов, где за названный срок были приняты «свои» законы, такой мораторий введен не был – в принятых там актах либо констатировалось, что такая приватизация уже идет (начинается сразу после вступления таких законов в силу) либо же такой момент, наступил в течение рассматриваемого 3-летнего срока (то есть до 1 января 2005 г. – табл. 8).
Еще в 9 субъектах Российской Федерации местные законодатели во-обще не стали регламентировать момент начала приватизации. На практике это означало, что этот момент также «укладывается» в указанный 3-летний срок. Дело в том, что годом спустя после принятия федерального Закона об обороте сельхозземель (как раз, чтобы урегулировать вопрос о том, когда начинать приватизацию земель в регионе, если это не определил местный законодатель) он был дополнен ст. 19.1, согласно которой отсутствие законодательного решения в регионе означало начало приватизации на его территории с 1 января 2004 г. (сама ст. 19.1 вступила в силу в июле 2003 г. ).
Таблица 8
Установленная региональными законодательными актами дифференциация момента начала приватизации земель (согласно п. 4 ст. 1 Закона об обороте сельхозземель)
| Положения регионального закона о моменте начала приватизации земель | Число регионов |
| Не определена | 9 |
| Приватизация уже осуществлялась или началась сразу после принятия Закона об обороте сельхозземель | 28 |
| Дата начала приватизации в период 2006-2050 гг. | 12 |
| Дата начала приватизации – после 2050 г. | 7 (республики Дагестан и Кабардино-Балкария, Алтайский и Краснодарский края, Волгоградская и Курганская области, а также Корякский автономный округ) |
| Принятие решения отложено | 2 (Астраханская и Тверская области) |
В 20 регионах законодатели определили более поздний срок (позже 2006 г.) или вообще отложили принятие решения – Астраханская и Тверская области. Причем, если в последнем регионе это было реализовано наиболее корректно – с момента, который должен быть дополнительно определен специальным областным законом[312]. То в Астраханской области это было сделано иначе. Там региональный законодатель увязал начало приватизации земель с моментом возникновения на них права государственной или муниципальной собственности («осуществляется с момента…»[313]), фактически – с работами по разграничению неприватизированных земель на собственность государства и муниципалитетов. Между тем на момент принятия местным законодателем этого решения в области не было участков, отнесенных к федеральной, региональной или муниципальной собственности (это касалось земель вообще всех категорий в регионе, а не только сельхозназначения; фактически, процесс разграничению там еще не был начат). Конечно же, это было откладыванием момента приватизации, хотя формально это так не называлось[314].
2. Что касается ограничений концентрации на праве собственности площадей плодородных угодий в руках одного частного лица и минимально допустимых размеров земельных участков, то первые региональный законодатель должен был установить самостоятельно, но не меньше чем 10% от общей площади сельхозугодий , имеющихся в административно-территориальном образовании. А вторые – обосновать федеральными землеустроительными требованиями.
При этом в абсолютном большинстве регионов было установлено ограничение концентрации площадей на нижнем, допускаемым федеральным законодательством пределе в 10% (табл. 9).
Что касается четырех регионов, в которых законодатели сразу же разрешили концентрировать значительные площади, то это, в первую очередь – Ханты-Мансийский автономный округ (90 %), Тюменская и Иркутская область (по 50 %, причем в последней региональный предел был дифференцирован по муниципальным образованиям, и для части из них, каких-либо ограничений вообще не было установлено) и Орловская область (35 %).
Региональные аспекты различий в подходах местных законодателей к ограничению максимально допустимой общей площади сельхозугодий , принадлежащих одному лицу, отражены на рис. 11.
Таблица 9
Установленные региональными законодательными актами (к 2006 г.) максимальные размеры общей площади сельхозугодий, принадлежащих одному лицу (согласно п. 2 ст. 4 Закона об обороте сельхозземель)
| Предельный размер общей площади участков | Число регионов |
| 10 % от всех сельхозугодий по муниципалитету (это нижний предел, допускаемый федеральным законодательством) | 39 |
| 12-30 % от всех сельхозугодий по муниципалитету | 11 |
| более 30 % от всех сельхозугодий по муниципалитету | 4 |
| В региональных законах не установлены (но такие законы есть)[315] | 2 (республики Мордовия и Саха-Якутия) |
При этом: 1) в случае дифференцированных по региону размеров (например, в Калужской области – 10% или 25%), как и в табл. 9, учтено максимальное значение; 2) регионы, где указанное ограничение выражено не в процентах, а в фиксированных размерах в га (например, в Республике Карелия это было от 15 га до – 2,5 тыс. га, а в Пермской области – от 40 га до 16 тыс. га), обозначены посредством заштриховывания; 3) субъекты Российской Федерации в которых до 2006 г. не был принят соответствующий региональный закон, – не окрашены (фактически там действовал предел в 10%, поскольку с 2003 г. при отсутствии такого решения регионального законодателя он установлен в 10% в силу положений пп. 3 п. 1 ст. 19.1 Закона об обороте сельхозземель[316]).
В отношении минимально допустимых размеров участков в большинстве субъектов Российской Федерации принятых в рассматриваемый временной период региональных законах были указаны конкретные размеры участков – от 0,25 га до 300 га в зависимости от их вида их использования и особенностей характера деятельности их правообладателя. Например, в Воронежской области для вновь образуемых участков под ведение КФХ их размер не мог быть меньше 50 га (но под овощеводство – 2 га), для различных агрохозяйств – 200 га, но если это специализированное хозяйство (племенное, семеноводческое, тепличный комбинат, животноводческий или птицеводческий комплекс и др.), то их минимальным размером была площадь их участка до проведения приватизации этих земель. Минимально допускавшимся размером участка в Кемеровской области было 300 га при производстве зерна и 1 га для иных сельскохозяйственных целей.
Рис. 11. Установленные к 2005 г. региональными законодателями
максимальные размеры общей площади сельскохозяйственных
угодий, принадлежащих одному лицу
Отдельно следует отметить то, что во многих регионах законодатель пошел по пути установления минимально допустимой площади вновь образуемых участков в размере земельной доли, с тем, чтобы собственники последних могли их беспрепятственно выделить в участки (табл. 10).
Таблица 10
Установленные региональными законодательными актами (к 2006 г.) минимально допустимые размеры участков
| Предельно допустимый (минимальный) размер участка | Число регионов |
| установлен в гектарах (0,25-300 га) | 36 |
| равен размеру земельной доли | 14 |
| равен нормам предоставления участков | 2 |
| Не установлен | 4 |
Также в ряде регионов законодатели дифференцировали минимально допустимые размеры участков с учетом применяемой агротехники или наличием на них оросительной или осушительной систем. Так, в Саратовской области, где на богарных пахотных землях он равнялся 5 га, а для иных сельхозугодий вообще никак не ограничивался (участок мог быть совсем маленьким), для орошаемых же земель действовали более жесткие требования для участков:
— с самотечным поливом (по бороздам) – 20 га;
— где используется дождевальная техника – 40 га;
— на которых расположены оросительные системы, построенные по государственным проектам, – 400 га.
3. При определении, какой именно публичный уровень власти – региональный или муниципалитеты – наделялись преимущественным правом покупки земельных участков и земельных долей в то время (после 2005 г. в отношении последних это право перестало действовать – см. далее), то следует отметить три подхода.
Часть субъектов Российской Федерации (как правило, которым исторически свойственны высокая степень земледефицитности, – Московская область, Краснодарский край, Чувашская Республика и др. – первая группа регионов) сохранили эту возможность на региональном уровне либо позволили муниципалитетам реализовать его, но только если государственный орган отказался от покупки (то есть, во вторую очередь).
В эту же группу, но по другим причинам (отсутствие интереса у регионального законодателя конкретизировать уровень реализации соответствующих полномочий), в табл. 11 включены регионы, где законодательство не содержит каких-либо норм по данному вопросу. Дело в том, что в силу Закона об обороте сельхозземель (пп. 2, пп. 3 п. 3 ст. 1; ст. 8) региональные органы уже были наделены такими полномочиями.
Таблица 11
Установление региональными законодательными актами (к 2006 г.) полномочий при реализации преимущественного права покупки
| Уровень публичной власти | Число регионов |
| первая группа | 25 |
| только государственное образование – субъект Российской Федерации | 10 |
| субъект Российской Федерации, а в случае его отказа – муниципалитеты | 15 |
| вторая группа | 10 |
| государственное образование – субъект Российской Федерации и муниципалитеты (на равных началах) | 3 |
| муниципалитеты | 7 |
| третья группа | 12 |
| государственное образование – субъект Российской Федерации – земельные участки, муниципалитеты – земельные доли | 2 |
| полномочия детализированы исходя из размера участков, их местоположения и др. факторов | 10 |
| региональные особенности законодательно не были установлены | 10 |
Ко второй группе следует отнести такие регионы, в которых местный законодатель передал эти полномочия муниципалитетам или они были наделены преимущественным правом покупки наряду с региональными государственными органами. В эту группу вошли субъекты Российской Федерации, где земельные проблемы были менее острыми. В определенной мере такой подход можно признать соответствующим практике 1990-х гг., когда и все полномочия по перераспределению земель были переданы на уровень муниципалитетов. В эту же группу следует включить и такие регионы, в которых законодатель ранее уже делегировал муниципалитетам значительный объем нормативного регулирования (см. выше – об особенностях регулирования земельных отношений в 1990-е гг. в Приморском крае).
Наконец, к третьей группе регионов следует отнести такие, где местный законодатель разграничил по формализованным признакам уровень принятия решений: чаще право преимущественной покупки земельных участков сохранялось за региональными органами, а земельных долей – передавалось муниципалитетам; также фактором регионально-местной дифференциации зачастую служили размер и местоположение продаваемых участков.
Таким образом, прямо возложенные на региональных законодателей вопросы были урегулированы путем издания ими соответствующих законов субъектов Российской Федерации в первые же 2-3 года после принятия Закона об обороте сельхозземель.
3.2. Корректировки Закона об обороте сельхозземель
Как ни удивительно, но столь долго не принимавшийся, да и принятый в непростых условиях данный закон в своих основных положениях не изменился, несмотря на то, что действующая к февралю 2020 г. его редакция является уже 33-ей. Это обусловлено тем, что большая часть внесенных в него без малого за 20 лет изменений носила характер юридико-технических правок или таких, которые являлись корреспондирующими с изменениями организации системы кадастрового учета земель, контроля (надзора) за их использованием и т.п., а не непосредственно правил оборота земель (исключение составили поправки, внесенные в 2005 г., 2010 г. и 2016 г. – см. далее).
Так первые правки потребовалось внести уже через год после его принятия – и значительная их часть юридико-техническими – типа замены субъекта преимущественного права покупки – «муниципалитеты» вместо «органов местного самоуправления»[317]. Или, например, указание на то, что устанавливая минимально допустимые размеры участков региональные законодатели должны относить их в отношении лишь вновь образуемых, а не всех ранее уже существовавших. Таким же досадным изъяном изначальной редакции было то, что в ней ограничивался выдел участка в счет доли только для искусственно орошаемых земель, а для осушаемых – нет (хотя там также требуется соблюдение единого гидрологического режима). Эти и многие другие правки исправляли такие неточности его изначальной редакции, которые были очевидны при разработке законопроекта и его рассмотрении на стадиях обсуждения – все это еще не было результатом проблем в правоприменительной практике.
Тогда же Закон об обороте сельхозземель был дополнен ст. 19.1, что стало реакцией на задержку с принятием во многих регионах местных законов, которые реализовали бы рамочные положения федерального – о моменте приватизации земель, площадных ограничениях и др. Выше уже отмечено, что данная статья определила прямое действие федеральных требований в случае отсутствия соответствующих регулирующих положений в региональном законе.
Значительное число поправок Закона об обороте сельхозземель являлось корреспондирующими с другими вновь принимаемыми федеральными законами. Такими были, в частности, неоднократные поправки 2004 г., которые и приводили положения Закона об обороте сельхозземель в соответствие с меняющимися: 1) структурой федеральных органов исполнительной власти (упразднение сети учреждений юстиции и передача их регистрационных функций органам Росрегистрации)[318]; 2) условиями предоставления земельных участков религиозным организациям (бесплатно в собственность – аналогичные изменения тогда же были внесены и в ЗК РФ)[319]; 3) принятием нового федерального закона по вопросам перевода земель из одной категории в другую[320]. Такими же стало исключение в 2008 г. из текста Закона упоминания о землеустройстве и соответствующие юридико-технические уточнения[321] (другими федеральными законами работы по формированию и межеванию земельных участков были переданы в сферу кадастровых инженеров, также участки перестали быть объектом землеустройства).
В 2008 г. и в 2010 г. было осуществлено терминологическое уточнение законодательного регулирования рыболовства (в соответствующем Федеральном законе – «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов») поэтому корреспондирующими правками стали соответствующие замены по тексту Закона об обороте сельхозземель: в 2008 г. «рыболовства» на «рыбоводство»[322], а в 2010 г. – его на «товарное рыбоводство»[323]. А законодательная реформа в организации контрольно-надзорной сферы 2012 г. обусловила текстуальную замену осуществления «земельного контроля» на «земельный надзор»[324]. Расширение в 2012 г. границ г. Москвы, привело к тому, что в ее границы вошли земли сельхозназначения, поэтому городу было предоставлено преимущественное право покупки участков, включенных в его границы[325].
Кроме того, трижды (в 2005 г., 2007 г. и 2008 г.) из-за опасений ученых и практиков-аграриев (передача долей в доверительное управление рискованна с точки зрения утраты прав на них и повлечет то, что вместо получения арендных платежей дольщикам придется приплачивать за такое управление и покрывать долги агрохозяйств–управляющих долями[326]) пришлось продлевать изначально установленный срок в 2 года, после которого ко всем договорам аренды долей, заключенным ранее начнут применяться другие правила – договора о доверительном управлении[327].
Принципиальными же поправками стали внесенные в Закон об обороте сельхозземель в 2005 г., 2010 г. и 2016 г.
Первые[328] (далее – Поправки-2005 г.) существенно изменили положение собственников земельных долей и роль государства в аграрном землепользовании. Основными изменениями Поправок-2005 стали следующие.
1. Они значительно ограничили прежние возможности сельских жителей распоряжаться своими земельными долями (возникшие у их собственников еще в начале 1990-х гг.). Это был разворот государства от интересов граждан-собственников долей к агрохозяйствам. Теперь было можно только: 1) завещать свою долю, 2) внести ее в уставный капитал только «своего» агрохозяйства, уже использующего долевой участок; 3) продать долю, передать ее в доверительное управление или подарить весьма ограниченному кругу лиц (другому собственнику земельный доли в составе этого же участка или уже названному, занимавшему монопольное положение агрохозяйству или члену такого же – уже использующего участок КФХ; 4) выделить земельный участок в счет своей доли. Последняя возможность была дополнена упрощением условий выдела – теперь он допускался не для ограниченных последующей арендой участка целей, а в любых иных целях. Решение законодателя о «стимулировании» выдела по отдельности (а не консолидированных) долей в участки, во-первых, означало отход от прежних подходов к упорядочению аграрного землепользования, а, во-вторых, означало ни что иное, как вектор на его парцелляризацию.
2. Агрохозяйства не только получили привилегированное монопольное положение, позволявшее диктовать свои условия собственникам долей, они как бы становились агентами государства по урегулированию проблемы земельных долей – к ним перешло прежнее право государства и муниципалитетов выступать в качестве преимущественного покупателя земельных долей (во вторую очередь – после других сособственников).
3. На законодательном уровне впервые была признана проблема невостребованных земельных долей (и вообще в тексте закона появилось первое упоминание о них; хотя задолго до его принятия положения, связанные с ними были включены в подзаконные акты середины 1990-х гг. – Указ № 337 и постановление № 96). Теперь такие доли подлежали выделению в земельный участок и признанию его принадлежащим соответствующему субъекту Российской Федерации или муниципалитету. Эта новация (как и две предыдущие) была направлена на ущемление интересов граждан-собственников долей – продать и т.п. кому-либо кроме агрохозяйства (или другому, теперь такому же беззащитному собственнику доли) нельзя, а если за 3 года и не будет совершена сделка с долей, то ее можно признать невостребованной.
4. Ограничение концентрации площади сельхозугодий наконец-то стало действовать в отношении не только граждан, но и агрохозяйств (первые 3 года действия Закона об обороте сельхозземель на них оно не распространялось). Фактически это было единственное изменение, направленное против интересов агрохозяйств.
Не менее принципиальными оказались поправки, внесенные федеральным законодателем в 2010 г.[329] (далее – Поправки-2010), которые преследовали цель решить четыре основные для того времени проблемы в аграрном землепользовании:
1) невостребованных земельных долей – новый (второй) предложенный законодателем вариант решения проблемы заключался в возложении на органы местного самоуправления выявления всех таких долей и наделении их возможностью признать их по суду муниципальной собственностью. В этих целях Закон об обороте сельхозземель был дополнен специальной статьей (12.1. «Невостребованные земельные доли»), которая содержит основания для того, чтобы признать доли таковыми, порядок действий, чтобы они перешли в собственность муниципалитета, процедуру выдела земельного участка в счет земельных долей, межевания такого участка (это стало регулироваться еще одной новой статьей – 13.1 «Проект межевания земельного участка»), его предоставления агрохозяйству или КФХ. Согласно указанной статье к невостребованным были отнесены доли, собственники которых: 1) умерли (а после этого никто не вступил в права наследования ими), 2) никаким способами не распоряжались ими за последние 3 года; 3) не были поименованы в решениях (в списках) об образовании земельных долей, принятых органами местного самоуправления;
2) ситуация с долевой собственностью на сельхозугодья в целом. Для ее урегулирования местным органам были предоставлены дополнительные права по проведению общих собраний, уточнены полномочия таких собраний (новая ст. 14.1. «Общее собрание участников долевой собственности»), а также изменены правила проведения кадастровых работ при межевании выделяемых в счет долей участков. Также ст. 12 о сделках с долями (фактически – о правах их собственников) была дополнена возможностью просто отказаться от своей доли;
3) опасения практиков-аграриев о том, что ко всем договорам аренды долей, которые были заключены ранее, «автоматически» начнут применяться нормы о доверительном управлении – был признан утратившим силу предусматривавший такой «автоматизм» п. 2 ст. 16 Закона;
4) неработающий механизм изъятия используемых ненадлежащим образом участков – для этого в ст. 6 Закона об обороте сельхозземель были внесены изменения. В частности полномочием федерального Правительства стало установление критериев того, что из-за такого использования произошло существенное снижение уровня плодородия или значительно ухудшилась экологическая обстановка, оно же теперь определяет признаки неиспользования участков.
Соответствующие критерии и признаки были довольно оперативно разработаны и утверждены[330]. Впрочем, и после этих правок данный правовой механизм не заработал, в том числе и из-за того, что соответствующие правительственные акты были непотимальны[331]. Так зависимость признаков того, что участок не используется, от вида угодий (пашня, сенокос и т.п.), не позволяла их применять, так как в официальных учетно-регистрационных документах о них состав угодий не отражен (и это парадоксальное несоответствие сохраняется до сих пор). Кроме того оставалось не ясно – является ли основанием для изъятия всего участка факт не использования его части и какой (насколько она должна быть большой в процентом отношении с участком)? Весьма скоро правоприменительная практика столкнулась с этими и другими недостатками, создающими возможность для злоупотреблений:
— неприменение норм Закона об обороте сельхозземель, позволяющих осуществить принудительное изъятие неиспользуемого участка в течение 5-летнего срока (поскольку хотя в его ст. 6 говорилось только о 3 годах, но с учетом льготного 2-летнего времени на освоение участка, фактически, совершенно не влекущим за собой каких-либо последствий был 5-летний срок);
— согласно вышеназванной статье изъятый по причине его использования ненадлежащим образом участок в конечном итоге должен быть реализован на торгах, но как определять для этих торгов его стартовую цену и кто (его прежний хозяин, инициировавший изъятие орган власти или суд) должен ее устанавливать, было не ясно;
— лицо, у которого изымался неиспользуемый участок, могло участвовать в таких торгах, купив у самого себя этот участок;
— оставалось не ясным, какова должна быть дальнейшая юридическая судьба изъятого участка, для которого по итогам публичных торгов не нашлось покупателя;
— борьба с излишним вмешательством контрольно-надзорных органов в предпринимательскую деятельность выразилась в сложности для органов, осуществлявших государственный земельный надзор, провести в отношении юридического лица внеплановую проверку.
Эти и другие недостатки механизма изъятия неиспользуемых земель, сформированного по итогам внесения в 2010 г. поправок в Закон об обороте сельхозземель, вынудили федерального законодателя вернуться к этой проблеме 5 лет спустя.
Новыми поправками в Закон об обороте сельхозземель (далее – Поправки-2016) [332] в него были внесены следующие изменения:
1) максимально допустимый срок неиспользования участка, который не влечет последствий, включая его принудительное изъятие, сокращен, теперь не может превышать 3-лет срок (2 года, отводимые на освоение участка были включены в этот общий срок). А если речь идет об участке, который уже был признан ненадлежаще используемым и оказался у его нынешнего собственника или арендатора по результатам публичных торгов (то есть, правообладатель знал о «неблагополучной» истории этого участка), то административное наказание применяется уже после годичного периода его неиспользования;
2) внеплановые проверки в отношении участков юридических лиц стало проще проводить, в частности была отменена обязательность согласования этого с прокуратурой;
3) решен вопросе о начальной цене выставляемого на торги участка – его рыночная или же кадастровая стоимость;
4) лицо, у которого изъят участок по причине его неиспользования не может участвовать в торгах нему;
5) при отсутствии покупателей по итогам торгов (после проведения повторных торгов и отказа от покупки муниципалитета) на региональные органы возложена обязанность купить выставленный на них участок.
В то же время все эти усовершенствования порядка изъятия неиспользуемых земель фактически оказались перечеркнуты тем, что до принятия Поправок-2016 срок неиспользования участка (в течение 3 и более лет подряд) исчислялся со дня возникновения прав на участок, а теперь – с момента выявления факта неиспользования. То есть при прежнем более длительном сроке (до 5 лет суммарно) в случае выявления факта неиспользования сразу применялись процедуры изъятия (если права на него возникли 5 и более дет назад), а при новом порядке – соответствующий срок (сокращенный до 3 лет) начинает течь лишь с момента установления факта неиспользования. Получилось, что Поправки-2016 дали результат прямо противоположный завяленной цели – ускорить изъятие неиспользуемых земель.
На примере неоднократных корректировок федеральным законодателем механизма изъятия используемых ненадлежащим образом земельных участков видна непоследовательность принятых решений, и даже их противоречия заявленной цели. При этом, характеризуя весь процесс возникновения земельных долей и эволюции их статуса, следует признать, что массовая приватизация сельхозугодий в 1992-1993 гг. (в некоторых регионах – несколько позже) была проведена совсем не по нормам гражданского законодательства и вплоть до принятия Закона об обороте сельхозземель их статус и возможности совершить с ними те или иные сделки (та же аренда доли во второй половине 1990-х – начале «нулевых» годов) не соответствовали этим нормам. Тогда как после принятия названного закона произошло распространение норм частного права на правоотношения по поводу приватизированных земель (по поводу земельных долей). А Поправки-2005. и Поправки-2010 привели к тому, что статус этих долей вновь с трудом можно как-то соотнести с требованиями гражданского законодательства (не приходится говорить о равенстве прав бесправного собственника доли и монополиста агрохозяйства; права на «невостребованные» доли прекращаются без каких-либо компенсаций и зачастую это не соответствует воле их правообладателей – см. далее).
Столь же сложна история изменений возможностей лиц, ставших по итогам приватизации сельхозугодий , собственниками земельных долей, продать их или распорядиться ими иным образом.
ГЛАВА 4. АНАЛИЗ ИЗМЕНЕНИЙ ВОЗМОЖНОСТЕЙ СОБСТВЕННИКОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ ПО РАСПОРЯЖЕНИЮ ИМИ
4.1. Государственная политика по отношению с земельным долям и их собственникам
То, как была осуществлена приватизация сельхозугодий , породило в постсоветском аграрном производстве и вообще – в жизни сельского населения глубинное противоречие, выражающееся в прямо противоположных основополагающих интересах двух ключевых субъектов этих процессов.
Во-первых, это граждане, которые как бы были бенефициарами реформы начала 1990- гг. – они на безвозмездной основе стали собственниками большей части сельхозугодий и теоретически при соответствующей организации и координации могли бы диктовать свои условия агрохозяйствам (а то и – государству). Но в действительности они оказались зависимы (на различных этапах реформы и последующих лет – в разной степени) от руководителей реорганизованных (зачастую – формально) агрохозяйств. Они не имели возможности самоорганизоваться или начать самостоятельно использовать свою частную земельную собственность. Их интересы получить некие блага от своего статуса собственника земли (за счет агрохозяйств или государства) вполне правомерны и обоснованы. Оптимальный вариант реализации указанных интересов – договорные отношения с хозяйством, из земель которого получены доли (арендные до 2003 г., доверительное управление в последующем), или продажа ему доли (ее внесение в его уставный капитал) на взаимовыгодных условиях.
Но более выгодной может оказаться передача земельных долей (образованного в счет них участка) другому хозяйству – соседнему, или совершенно новому, активно расширяющему свои земельные площади, в том числе путем скупки земельных участков и земельных долей. Это могут быть как крупнейшие трансрегиональные агрохолдинги, так и начинающие при помощи господдержки фермеры, подсобные хозяйства крупных промышленных предприятий
Процесс концентрации земель у таких крупнейших землевладельцев показан в табл. 12, где приведены их суммарные площадные характеристики 2016 г. и 2019 г. В ней приведены данные о десятке крупнейших с общей площадью угодий более 300 тыс. га. Как видно из таблицы, крупнейшим и наиболее агрессивным на земельном рынке сейчас является агропромышленный холдинг Мираторг (один из крупнейших в России производителей мяса), который начал заниматься активной скупкой земель, преимущественно в Брянской области, в 2008 г., а за 3 -летный период, приведенный в табл. 12, увеличил свои площади на 406 тыс. га (на 68,4%). Рост площадей крупнейшего в России сахаропроизводителя – Продимекса составил 102 тыс. га (12,9%), регионального монополиста в Краснодарском крае «Агрокомплекс им. Н.И. Ткачева» – 193 тыс. га (42,3%), Русагро – 55 тыс. га (9,3%), Авангард–Агро – 81 тыс. га (21,9%). Некоторые хозяйства на указанный период сократили свои площади и выбыли из «десятки», но суммарно первая десятка таких агрохолдингов сейчас обладает 5754 тыс. га земель против 4910 тыс. га (рост на 844 тыс. га или на 17,2 %).
Во-вторых, это агрохозяйства, которые в ходе указанной реформы утратили права на приватизированные земли, но сохранили влияние на лиц, ставших собственниками этих земель (или даже власть над ними). Для этих хозяйств, в большинстве своем продолживших ведение сельскохозяйственного производства на переданных в собственность их работников землях, дальнейшее их использование является объективной потребностью (в этом же состоит также интерес всей сельскохозяйственной отрасли). Причем интерес агрохозяйств предполагает задачу минимум и задачу максимум. Первая заключается в сохранении возможности использовать эти земли и избежании риска, когда хозяйство взяло кредиты под активное использование этих земель, а они по решению собственников земельных долей перешли к другому хозяйству-конкуренту. Вторая же – «вернуть» с минимальными затратами эти земли в имущественный комплекс хозяйства (естественно – при наличии на то экономической целесообразности).
Таблица 12
Крупнейшие по используемым площадям агрохозяйства
(агрохолдинги) России, в тыс. га
| Наименование агрохолдинга | 2016 г. | 2019 г. |
| Мираторг | 594 | 1000 |
| Продимекс | 790 | 892 |
| Русагро | 594 | 649 |
| Агрокомплекс им. Н.И. Ткачева | 456 | 649 |
| Эко-Нива | н/д | 524 |
| Иволга – Холдинг | 511 | н/д |
| Холдинговая компания АК – Барс | 505 | н/д |
| Волго-Дон инвест | н/д | 452 |
| Авангард – Агро | 370 | 451 |
| Волго-Дон инвест | н/д | 452 |
| Степь | н/д | 412 |
| Бто-Топ | н/д | 405 |
| Росагро | 400 | н/д |
| Красный Восток – Агро | 350 | н/д |
| Черкизово | 340 | н/д |
| Доминант | н/д | 320 |
Поэтому уже более 25 лет имеются две вполне реалистичные альтернативы приоритетов (собственники долей – агрохозяйства) дальнейшего развития ситуации с земельными долями:
— решение проблемы с упором на ее социальные аспекты, на интересы граждан-собственников долей. Это вариант при котором доли будут существовать еще долго, причем, как полноценный компонент в системы аграрно-земельных отношений (для того, чтобы окончательно легализовать этот вариант статус долей надо было трансформировать под требования норм частного права о долевой собственности, и такие наработки в конце «нулевых» годов велись, например, при подготовке предложений по реформированию гражданского законодательства[333]). Мало того в 1990-х гг. этот вариант не просто имел приоритет, но и применялся на практике – в то время собственники долей могли получать дополнительные доходы, например, при сдаче их в аренду. Например, в Саратовской области к концу 1990-х гг. арендные доходы собственника доли составляли в год от 700 до 5 тыс. руб. – в зависимости от того, насколько эффективным было агрохозяйство-арендатор[334]. И такое соотношение приоритетов тогда было логичным. Ведь, как указывал один из идеологов и организаторов земельных новаций 1990-х гг. П.Ф.Лойко, – вся модель осуществленных тогда земельных преобразований изначально исходила из принципа социальной справедливости для селян[335]. На такую же социальную направленность отечественной земельной реформы 1990-х гг. (в отличие от англо-американской цивилистической модели освоения необжитых земель) указывает и Г.А.Мисник[336];
-экономический (агропроизводственный) вариант, то есть земельные доли – это временный инструмент, примененный в условиях реорганизации сельскохозяйственного производства. А поскольку эта реорганизация завершена то и этот институт должен быть ликвидирован. Как это сделать – другой вопрос: 1) постепенно, через ограничение возможностей дольщиков, или 2) единовременно (установив срок, после которого доли которые не внесены в уставные капиталы, не выделены на местности в участки или иным образом не изменившие своей природы, утрачивают свою силу[337]). Этот вариант, конечно же, соответствует интересам агрохозяйств.
Позицию государства по отношению к приоритетности этих вариантов или их сочетанию всегда было непросто вырабатывать, и она несколько раз менялась.
Так сразу при образовании земельных долей в 1991-1992 гг., как отмечено выше, большинство разработчиков правил приватизации земли считали эти доли чем-то типа приватизационных чеков «ваучерной» приватизации. По их расчетам, все эти доли за короткий срок должны были оказаться у наиболее инициативных дольщиков – «эффективных собственников», те выделили бы их в участки, после чего земельные доли если и сохранятся, то в весьма небольшом количестве (главным образом, – у неактивных пенсионеров, которые во «вторую волну» передадут их «эффективным» собственникам – типа нынешнего Мираторга).
Однако же, в нормативных актах, регламентировавших наделение долями, ничего об их ограниченном по времени характере не говорилось. Впрочем, как отмечено выше, в них вообще было много противоречий и путаницы даже в терминологии. И вообще идеология государства по отношению к земельным долям тогда выражалась, главным образом в том, чтобы все было «поскорее» (раздача земель частным лицам, вовлечение их в рыночный оборот, реорганизация агрохозяйств), это же было свойственно и приватизации другого имущества – шла активная наработка правовой базы[338] – было не до юридико-технических тонкостей типа срока действия связанных с проводимыми реформами правил (да и сразу определить их временные параметры было непросто). Как отметили В.Я.Узун и Н.И.Шагайда, механизм первоначального распределения земли, конечно важен, «но еще важнее – возможность оборота, правила перехода земли и других ресурсов от менее эффективных к более эффективным пользователям» [339].
Более-менее выраженная позиция в части соотношения интересов собственников долей и агрохозяйств была сформирована к середине 1990-х гг. (указы № 1767 и № 337, постановление № 96). В них был сделан выбор скорее социального варианта. Кроме прочего максимальные возможности собственников долей совершать с ними различные сделки соответствовали этому «поскорее» – их результатом предполагалась концентрация сначала долей, а затем и выделенных в счет них участков у реорганизованных и вновь образованных хозяйств или отдельных граждан. Но при этом следует признать, что даже при такой (социальной) приоритетности и при том, что формально выгодоприобретателями от приватизации земли были работники агрохозяйств – они получили в собственность большую часть земель, ранее закрепленных за этими хозяйствами. Однако на практике это не принесло им сколь-либо существенных выгод от статуса собственника. Косвенно же, наоборот, приватизация сельхозугодий лишь привела к ухудшению их положения. Ведь из-за того, что земля перешла в долевую собственность, у агрохозяйств возник ряд затруднений. При этом граждане-собственники долей продолжали работать в этих агрохозяйствах (или там работали их родственники), то есть они зависели от них. Кроме того, этот выбор не был должным образом обозначен как окончательный (или даже как основной для какого-то этапа), поскольку тогда отсутствовал (не удалось принять) необходимый закон, который закрепил бы это. Поэтому политика в аграрно-земельной сфере опиралась лишь на подзаконные акты, которые, как отмечено выше, часто носили лишь рекомендательный характер.
Положения изначальной редакции Закона об обороте сельхозземель, с одной стороны, продолжали реализацию прежнего социального варианта (при принятии этого Закона для исполнительной власти, актами которой он был выбран, сложной задачей было хотя бы просто его «провести» через Государственную Думу). Так, единственным урезанием прав граждан-собственников долей, ставящих их в менее выгодное положение, был запрет передавать доли в аренду. С другой стороны, посредством наделения региональных властей преимущественным правом покупки долей государство, конечно же, намеревалось выступать регулятором рынка земельных долей в интересах агрохозяйств. А попытка «вписать» общую долевую собственность на приватизированные при реформировании агрохозяйств сельхозугодья в общие правила гражданского права, не влияя на ранее сложившийся баланс интересов этих хозяйств и граждан-собственников долей, тем не менее, усложняла реализацию прав и тем, и другим.
Тогда как Поправки-2005 означали изменение государственного выбора с социального на агропроизводственный вариант. Это выразилось в весьма существенном ограничении прав граждан-собственников долей по распоряжению ими, а также в передаче от государства к агрохозяйствам права их преимущественной покупки. Причем, последнее еще и изменило суть этого права – в 2002-2005 гг. это был инструмент государственного регулирования, защиты прав участников соответствующих отношений, теперь же – это обеспечение интересов агрохозяйств, как хозяйствующих субъектов. У граждан же, фактически, остались лишь две возможности: либо отдать свою долю «своему» агрохозяйству (или такому же КФХ), ставшему абсолютным монополистом, из-за чего «справедливость» и эквивалентный характер такой передачи сомнительны; либо выделить свою долю в участок, но тогда было трудно реализуемо и не оправдано экономически (затраты на такой выдел зачастую были выше потенциального дохода от последующей сделки с участком). Даже подарить долю своим ближайшим родственникам больше было нельзя – только завещать.
Также Поправками-2005. были отстранены от сделок с долями муниципалитеты, которые могли хоть как-то конкурировать с монопольным положением агрохозяйств (и это при том, что в ряде субъектов Российской Федерации согласно их региональным законам, именно муниципалитеты обладали правом преимущественной покупки земельных долей).
Произошедшее изменение возможностей собственников долей по распоряжению ими обобщено в табл. 13 и схематически показано на рис. 12, где земельные доли сопоставлены с долями на иное имущество (регулируемыми правилами гражданского законодательства). Возможность совершить то или иную сделку показана стрелками, пунктирный характер которых (начиная с 2005 г.) означает их особые условия – приобрести долю могут только другие сособственники общего участка или агрохозяйство (КФХ), уже использующее приходящуюся на эти доли землю.
Завершили же окончательный выбор государством (федеральным законодателем) агропроизводственного варианта Поправки-2010, когда невозможность передачи земельной доли третьему лицу, была дополнена механизмом безвозмездной принудительной передачи невостребованных долей от граждан их собственников к муниципалитетам.
Рис. 12. Изменение возможностей собственников
долей по распоряжению ими
Таблица 13
Изменение возможностей собственников земельных долей совершать с ними сделки
| Нормативный правовой акт, год его издания | Сделки с земельными долями и их дополнительные условия (при наличии последних)* | ||||||||
| Продажа доли | Дарение доли | Передача доли по наследству | Аренда доли | Залог доли | Мена доли на имущественный пай (объединение) | Взнос доли (внесение) в уставные капиталы | Передача доли доверительное управление | Выделение доли в участок | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
| постановление № 86 (1991) | Да (агрохозяйству или его работникам) | Нет | Нет | Нет | Нет | Да (только объединение) | Да | Нет | Да (для создания КФХ и некоторых иных целей) |
| постановление № 708 (1992) | Да (только другим сособственникам) | Нет | Да | Да (только другим сособственникам) | Нет | Да | Да | Нет | Да (только для создания КФХ) |
| Указ № 1767 (1993) | Да | Нет | Да | Нет | Нет | Да (обмен) | Нет | Нет | Да (для создания КФХ расширения участка под ЛПХ или ИЖС; для последующей передачи в аренду или залог) |
Продолжение таблицы 13
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
| постановление № 96 (1995) | Да | Нет | Да | Да | Да | Да (обмен) | Да (долю или право пользования ею) | Нет | Да |
| Закон об обороте сельхозземель (изначальная редакция, 2002) | Да | Да | Да | Нет | Да** | Да (обмен) | Да | Да | Да*** |
| Закон об обороте сельхозземель (редакция 2005) | Да (только другому сособственнику либо агрохозяйству (или КФХ) уже использующему общий участок) | Да (только другому сособственнику либо агрохозяйству (или КФХ) уже использующему общий участок) | Да | Нет | Нет | Нет | Да (только агрохозяйства уже использующего общий участок) | Да (только другому сособственнику либо агрохозяйству (или КФХ) уже использующему общий участок) | Да |
* некоторые виды прав не указаны, например, по Указу № 1767 собственнику доли полагалась компенсация ее стоимостного выражения, если произойдет выкуп общего участка, а также причиненных этим убытков;
** Как это осуществлять в изначальной редакции Закон об обороте сельхозземель не говорилось. При этом его ст. 7 о залоге земельных участков содержала отсылку к Федеральному закону от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[340], который залог земельных долей не предусматривал;
*** В период 2003-2005 гг. выдел был ограничен целями создания и расширения КФХ или ЛПХ, а также последующей для сдачи участка в аренду.
В то же время Поправки-2010 нельзя оценить как однозначно «проагорохозяйсвтеный» вариант. Дело в том, что к 2010 г. агрохозяйства уже более 15 лет как использовали соответствующие невостребованным долям земли (открыто и непрерывно владели ими) и вполне могли бы попытаться в судебном порядке признать их своей собственностью в силу приобретательной давности – по правилам ст. 234 ГК РФ. Теперь же это стало невозможно.
Также следует отметить, что важным фактором, оказавшим влияние на развитие ситуации с земельными долями по социальному или агропроизводственному варианту стало изменение порядка регистрации прав собственников земельных долей. Так, если до 1998 г. (до вступления в силу Закона о госрегистрации прав[341]) документы, удостоверяющие их права, выдавались органами Роскомзема (которые проводил значительную организационную, разъяснительную и даже – агитационную работу в этом отношении). Принятие же этого закона (который в изначальной и многих последующих редакциях вообще ничего не говорил о регистрации прав на земельные доли и ее особенностях – как будто их не было) привело к тому, что созданные согласно нему учреждения юстиции такими долями не занимались. А ведь уже с того времени именно осуществление такой регистрации стало единственным доказательством того, что соответствующее право существует[342]. Фактически государство в лице названных учреждений перестало воспринимать земельные доли как итог массовой приватизации сельхозугодий . И это при том, что территориальные органы Роскомзема к моменту, когда регистрация прав на землю перешла от них к учреждениям юстиции, обеспечили выдачу свидетельств на право собственности на земельные доли (к 1998 г. их имели 92,6% наделенных долями лиц, см. также приведенные выше рис. 9, на котором наглядно выражено акцентирование работы органов Роскомзема на сегменте земельных долей). Именно поэтому еще в 1998 г., сразу после принятия Закона о госрегистрации прав, критикуя передачу указанной функции от Роскомзема к учреждениям юстиции нами было отмечено, что наиболее «болезненным» это будет для собственников земельных долей (для защиты их прав), и что «работа по завершению регистрации прав на землю собственников земельных долей (паев) и последующих сделок, призванных упорядочить правовой режим использования земель сельхозназначения, должна быть проведена не вновь создаваемыми учреждениям юстиции, а органами, которые способны обеспечить не только соблюдение необходимой процедуры, но и реализацию государственной политики в области реформирования земельных отношений на селе»[343]. Позднее на это же указала Н.И.Шагайда: «в начале реформы для оборота таких участков были созданы специальные нормы: оборот участков осуществлялся через консолидацию долей в праве на них у пользователей с последующим выделением участков. С 1998 г. наблюдается тенденция унификации норм, применяемых к любым участкам»[344].
Таким образом, отражавшие аграрно-земельную политику государства изменения законодательно закрепленных прав собственников земельных долей можно охарактеризовать следующим образом:
-при образовании земельных долей и весь последующий период был приоритет текущих задач над стратегическими целями;
-для того, чтобы решать эти текущие задачи широко применялся законодательный механизм (причем, принимаемые нормы не содержали без каких-либо оговорок по срокам действия вводимых ими прав и процедур, хотя многие их разработчики это подразумевали);
-сами принимаемые решения, носившие пролонгированный характер в силу их нормативности, не основывались на анализе обстоятельств их принятия и их последствий («ведение механизмов, не учитывающих реалии» – Н.И.Шагайда[345]) и были весьма непоследовательны. Причем, это относится как к сравнительно «незначительным» вопросам (например, к расширению круга лиц, становившихся собственниками), так и к глобальным – что такое земельные доли, и что с ними делать в перспективе;
-при подготовке таких решений игнорировались экономические, правовые и социальные реалии (так, был ничем не обоснован всячески стимулируемый выдел каждой отдельно взятой доли – фактически – парцелляризации сельскохозяйственного землепользования; решение же распространить на земельные доли действие норм гражданского законодательства при принятии Закона об обороте сельхозземель не учитывало ни правовой природы долей, ни наиболее распространенной тогда на практике структуры сделок с ними – преобладала аренда, которая оказалась запрещенной этим Законом; учитывая опасения практиков-аграриев вступление в силу его нормы об «автоматическом» применении к заключенным до его принятия арендным соглашениям правил о доверительном управлении имуществом все «нулевые» годы откладывалось, а в 2010 г. было исключено из него; после принятия Поправок-2005 оказались ущемлены интересы широкого слоя собственников долей).
Естественно, что реализация прав, возникших по неоднозначным правилам, осуществлявшихся в условиях перманентно менявшейся нормативной базы и не подтвержденных государственной регистрацией в учреждениях юстиции (при том, что права на земельные участки ими подтверждались), была сопряжена с многочисленными нарушениями.
4.2. Обзор наиболее распространенных нарушений требований законодательства о земельных долях и прав граждан – их собственников (на примере обращений из Краснодарского края)
Выявление нарушений прав граждан в период проведения аграрной реформы 1990-х гг. при наделении их земельными долями и имущественными паями происходит до настоящего времени. Такие нарушения происходили как со стороны должностных лиц агрохозяйств, уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, так и со стороны правоохранительных органов, судов, а также лиц, выполнявших землеустроительные (с 2008 г. – кадастровые) работы.
В качестве примеров типичных нарушений можно привести:
-неправомерную невыдачу гражданам правоустанавливающих документов (свидетельств) на земельные доли;
-запрет со стороны внутрихозяйственных комиссий по распределению земельных долей выдела в их счет земельных участков;
-присвоение земельным долям отдельных собственников, не получивших соответствующих свидетельств, статуса невостребованных, в счет которых затем были выделены земельные участки, переданные местными администрациями в фонды перераспределения земель. Из этих фондов такие участки, как правило, передавались впоследствии в аренду вновь образованным агрохозяйствам, а сами граждане собственники земельных долей при этом ни земли ни компенсации за нее так и не получили;
-отсутствие оформленных должным образом документов по приватизации земель агрохозяйств и последующему распоряжению ими (например, при внесении в уставные капиталы). В частности, отсутствие подписи председателя общего собрания и печати соответствующего агрохозяйства на последней странице списка собственников земельных долей. В дальнейшем это вызвало затруднения при доказательстве прав на земельную долю;
-банкротство агрохозяйств, в уставный капитал которых доли внесены, и т.п.
Граждане – собственники земельных долей, полагающие, что их права нарушены, обращаются в различные инстанции, в том числе в суды. Регионом, которому свойственна наибольшая острота этих проблем, является Краснодарский край.
В данном разделе обобщены по указанному региону случаи споров в отношении земельных долей (нарушения прав их собственников)[346]. При этом они сгруппированы следующим образом.
1. Споры по поводу применения особых правил приватизации земель
Так, осенью 1992 г. трудовой коллектив совхоза «Архипо-Осиповский» своим решением сформировал коллективно-долевую собственность на угодья совхоза (были образованы земельные доли), которое утвердил Геленджикский Совет народных депутатов. Но каких-либо свидетельств на земельные доли (паи) тогда работникам совхоза выдано не было.
Спустя почти 20 лет этот вопрос стал предметом рассмотрения арбитражного суда Краснодарского края (дело № А32-2485/2010), который своим решением от 28 мая 2010 г. отказал в удовлетворении иска одного из работников совхоза к администрации Геленджика и краевому Департаменту имущества о понуждении их выдать документы, подтверждающие его право долевой собственности на часть земельного участка совхоза. Суд пришел к выводу, что это хозяйство приватизировалось по «особым условиям», соответственно, члены его трудового коллектива право на получение земельной дои (пая) не имели. При этом судом было установлено, что: 1) администрация г. Геленджик не принимала никаких решений о передаче земли в общую собственность работников этого совхоза; 2) его работники (трудовой коллектив) не обращались в местную администрацию с заявлением на предоставление им земли в собственность с приложением списка лиц (что предусмотрено п. 9 постановления № 708), соответственно, это привело к невыделению им земельных долей; 3) истец не реализовал право на получение доли в праве собственности на земельный участок совхоза, а законодательство, действовавшее на момент рассмотрения его иска, уже не предусматривало предоставления права на земельную долю по прежним правилам.
Другой случай – совхоз «Калниболотский» (Новопокровский район) был создан в 1934 г. как государственный лесопитомник с последующим перепрофилированием в плодосовхоз Краснодарского треста плодопитомнических совхозов. Он находился в ведомственном подчинении объединения «Кубаньплодпром», которое по согласованию с местной администрацией установило его специализацию. По состоянию на начало реорганизации агрохозяйств (январь 1992 г.) площадь используемых совхозом сельхозугодий была 1960 га, на постоянной основе в нем работало 539 человек, между которыми и предполагалось распределить эти земли (по 3,6 га на каждого).
В июне 1992 г. вместо приведения статуса хозяйства в соответствие с действовавшим тогда законодательством администрация Новопокровского района реорганизовала этот совхоз в плодопитомнический совхоз «Калниболотский», в котором никто из работников не получил ни земельных долей, ни имущественных паев.
В ноябре 2004 г. решением арбитражного суда плодосовхоз «Калниболотский» был признан банкротом, и его основные средства производства переданы в счет долга по договорам производственному сельскохозяйственному кооперативу «Ленинский путь» (затем преобразованному в акционерное общество «Радуга»). Что касается земельного участка бывшего совхоза, то он был передан в фонд перераспределения Краснодарского края и на тот момент находился в аренде акционерного общества «Радуга (1831,7 га), еще 486,8 га арендовались индивидуальным предпринимателем.
Конечно, в данном случае общая долевая собственность на землю у работников совхоза не возникла, соответственно требовать компенсации ущерба как собственники земли, он не могут. Но вопрос о праве на компенсацию земельного и имущественного паев у бывших работников совхоза остался открытым.
Таким образом, незавершение либо непроведение агрохозяйством процедур бесплатной передачи земель (либо денежной оценки земельных долей при особых условиях приватизации) своим трудовым коллективам не позволяло включать в фонд перераспределения земли, находящиеся в собственности либо в пользовании таких хозяйств.
Распространенной причиной нарушения прав граждан в условиях применения особых правил приватизации земель стало ошибочное толкование региональными и местными органами, а также судами общей юрисдикции и арбитражными судами в Краснодарском крае положений постановления № 708, в частности п.п. 20-23 и 26 утвержденного им Положения, которые в «особых условиях», действительно запрещали смену специализации и выдел долей в натуре, но не лишали работников агрохозяйства прав на земельную долю и имущественный пай, в том числе на их компенсацию при выходе из хозяйства.
2. Споры по поводу действия администраций агрохозяйств и комиссий по приватизации земель
В марте 1992 г. колхоз им. Мичурина (Тихорецкий район) был реорганизован в акционерное общество «имени Мичурина» (далее – АОЗТ «имени Мичурина»). В июле того же года администрация Тихорецкого района издала постановление, согласно которому в коллективно-долевую собственность более чем 1,5 тыс. работников АОЗТ «имени Мичурина» были переданы 7564 га сельхозугодий (и них 7343 га – пашня).
В ноябре 1997 г. председатель внутрихозяйственной комиссии по реорганизации колхоза при выдаче свидетельств о праве на земельную долю принял решение не выделять земельные участки в натуре из-за несовершенства тогдашнего земельного законодательства, а также «отсутствия кадастровых номеров». А спустя 4 года (в мае 2001 г. – до принятия Закона об обороте сельхозземель и соответствующего краевого закона) администрация Тихорецкого района своим постановлением выделила из земель АОЗТ «имени Мичурина» земельные участки общей площадью 4615 га (как невостребованные земельные доли 137 их собственников), которые сначала были переданы в фонд перераспределения района, а затем – в аренду зарегистрированному в мае 2000 г. новому агрохозяйству – ООО «Агросоюз». В декабре 2001 г. постановлениями администрации Тихорецкого района земельные участки площадью 576 га и 229 га также были выделены (как невостребованные доли нескольких десятков лиц) и переданы в фонд перераспределения.
В результате члены колхоза им. Мичурина остались без земельных долей. Их обращение рассматривала районная прокуратура, которая сослалась на то, что они ранее не выражали письменных возражений против включения земельных участков, соответствующих их долям, в фонд перераспределения и не заявляли об этом на собраниях собственников. Между тем, такие заявления имелись, как и списки лиц, в собственность которых были переданы угодья, но по информации Тихорецкого архива, большая их часть уже не поддается прочтению ввиду ветхости этих документов.
3. Бездействие органов местной власти при приватизации земель
Совхоз «Октябрьский», расположенный в Выселковском районе, в октябре 1991 г. был реорганизован в кооперативное сельскохозяйственное предприятие «Прогресс» (далее – КСП «Прогресс»). В ноябре того же года решением собрания уполномоченных КСП «Прогресс» земельный участок совхоза площадью 6330 га был разделен между 589 членами хозяйства на равные земельные доли (при этом был утвержден список совладельцев коллективно-долевой собственности) и соответствующие документы были направлены на утверждение в местную администрацию (к 2009 г. список совладельцев с копиями учредительных документов, протоколов собраний были сданы в муниципальное бюджетное учреждение МБУ «Архив Выселковского района»).
В феврале 1996 г. решением собрания уполномоченных лиц КСП «Прогресс» было реорганизовано путем присоединения к акционерному обществу «Агрокомплекс», которому впоследствии передан в постоянное (бессрочное) пользование и весь земельный участок бывшего совхоза площадью 6472 га. В феврале 2009 г. этот участок был переоформлен в собственность акционерного общества «Агрокомплекс». В результате никто из 589 бывших членов КСП «Прогресс» земельных долей не получил. Хотя указанным лицам по их запросам выдавались архивные выписки из данного списка – впоследствии выяснилось, что на его последней странице не подписей ни председателя общего собрания, ни ответственных лиц КСП «Прогресс», отсутствует также и печать предприятия. Сведений же о том, где находился этот список и последний лист протокола решения общего собрания собственников (которые были приняты местной администрацией, а впоследствии переданы на хранение в архив), не имеется, как и о том, утверждалось ли решение указанного собрания местной администраций?
4. Трудности землеустроительно-межевого и кадастрового характера при выделении собственникам земельных долей земельных участков в натуре, а также фактические отсутствие земель для этого даже при наличии фонда перераспределения
Члены семьи, состоявшей из 5 работников колхоза «Ленинский путь» (Тихорецкий район) по результатам приватизации земель хозяйства стали собственниками земельных долей площадью 27,6 га (одна доля 5,52 га). В 1994 г. им были выданы свидетельства о праве коллективно-долевой собственности на землю колхоза.
В 2002 г. это хозяйство было признано банкротом, а указанные лица вплоть до 2014 г. (дальнейшей информации нет) не могли выделить участок под КФХ из-за проблем его межевания на землях колхоза. Дело в том, что с учетом уже распределенных земель единственным вариантом было формирование 9 участков (размером от 0,3 га до 6,5 га) общей площадью в 21,5 га, что меньше площади земельных долей, положенных за счет земель данного хозяйства. Местная власть рекомендовала заявителям обратиться в краевую администрацию, поскольку не все бывшие колхозники выделили свои доли. Но в выделении единого участка из земель фонда перераспределения также отказано, поскольку выделение в натуре долей должно осуществляться исключительно из земель соответствующего хозяйства.
Данный вопрос рассматривался в 2010 г. Тихорецким районным судом, который отказал признать за указанными лицами права собственности на земельный участок из земель фонда перераспределения (это решение районного суда оспаривалось, но было оставлено без изменения, в том числе и Верховным Судом).
5. Лишение права на получение земельной доли работника агрохозяйства, проживавшего на период приватизации за пределами его территории
Постановлением администрации Выселковского района от 7 августа 2002 г. № 572 «О перераспределении земель, находящихся в пользовании кооперативного сельскохозяйственного предприятия «Крупское» (далее – КСП «Крупское» ) в общедолевую собственность 865 его членов было бесплатно передано 4.325 га земли и утвержден список собственников земельных долей. Но в этот список не включены около 80 его работников, которые в то время проживали на территории соседних хозяйств в Выселковском и Тихорецком районах. Между тем, ни Указ № 323, ни постановление № 708 не устанавливали обязательность проживания работников колхозов и совхозов на их территории как условие получения земельных долей.
6. Утрата земельных прав в результате банкротства или реорганизации агрохозяйства, а также при свершении сделок с землей агрохозяйства
Совхоз «Тихорецкий» (Тихорецкий район) в июне 1992 г. был реорганизован в товарищество Тихорецкое» (далее – ТОО «Тихорецкое»), в имущество которого вошли вклады работников совхоза, наделенных в январе того же года земельными долями и имущественными паями. В августе 1992 г. администрация Тихорецкого района закрепила за 2314 членами ТОО «Тихорецкое» на праве коллективно-долевой собственности 12,7 тыс. га сельхозугодий . В декабре 1996 г. решением общего собрания ТОО «Тихорецкое» были определены имущественные паи членов товарищества в размерах, указанных в выданных в феврале 1997 г. свидетельствах. В июне 1997 г. общим собранием ТОО «Тихорецкое» принято решение об его ликвидации в связи с убыточностью производства, утвержденное местной администрацией.
В декабре 1997 г. администрацией Тихорецкого района земля бывшего ТОО «Тихорецкое была передана другим хозяйствам: 4870,18 га — ТОО «Нива», 6718,79 га – ООО «Зеленое» и 1026,23 га – ООО «Спектр». Одновременным бывшие члены ТОО «Тихорецкое» оказались включенными в состав участников этих юридических лиц. Тогда как никакое иное имущество от ТОО «Тихорецкое» этим хозяйствам не передавалось. Но после завершения ликвидационных процедур члены ТОО «Тихорецкое» права на земельные доли и имущественные паи не получили (передачи их не было). В 2004 г. и 2005 г. ООО «Спектр» и ООО «Зеленое» ликвидированы, а правопреемником ТОО «Нива» стала ЗАО «Нива». При этом бывшим членам колхоза не были выданы документы на их имущественные паи (свидетельства на земельные паи они получили ранее). При этом многие лица, работавшие сначала в совхозе «Тихорецкий», а затем – в ТОО «Нива» (в порядке перевода при реорганизации), и даже числившиеся в списках работников последнего не получили ни земельных долей, ни имущественных паев.
Другой случай – совхоз «Михайловский перевал» (г. Геленджик). В январе 1993 г. решением общего собрания трудового коллектива этот совхоз был реорганизован в АОЗТ агрофирма «Михайловский перевал», 1377 его работников стали собственниками земельных долей по 1,13 га, что зарегистрировано постановлением главы администрации г. Геленджик.
В 1995-1996 гг. в связи со сложной финансовой ситуацией АОЗТ агрофирма «Михайловский перевал» присоединилось к подсобному хозяйству «Сургутгазпрома», в связи с чем постановлением администрации г. Геленджик от 1 марта 1996 г. № 346 все земли этого АОЗТ были переданы АО «Сургутгазпром».
Но в 1998 г. решением Геленджикского городского суда это постановление было признано недействительным, а АОЗТ агрофирма «Михайловский перевал» восстановлена в реестре юридических лиц. При этом вместо передачи земель площадью 1783 га (из них 1113 га сельхозугодья) от АО «Суругтгазпром» обратно в собственность ЗАО «Агрофирма «Михайловский перевал», постановлением главы г.Геленджик от 10 мая 2000 г. № 539 эти земли были включены в фонд перераспределения, а затем постановлением главы администрации Краснодарского края от 15 июля 2002 г. № 764 земельный участок из этого фонда общей площадью 1734 га (из них 1169 га сельхозугодья) был предоставлен в аренду сроком на 25 лет созданному в 2001 г. новому агрохозяйству – ОАО «Агропромышленная компания «Михайловский перевал».
Таким образом, практически все собственники долей в совхозе «Михайловский перевал» землю не получили (и хотя суды признали за отдельными бывшими колхозниками, ставшими акционерами сменившего это хозяйство АОЗТ «Агрофирма «Михайловский перевал» право собственности на эти доли, свидетельства им так и не были выданы).
7. Утрата земельных прав в результате подделки учредительных документов
Осенью 1993 г. общим собранием работников винсовхоза «Малая земля» (г.Новороссийск) он был реорганизован в Акционерное общество Агрофирма «Мысхако» (далее – АОЗТ «Агрофирма «Мысхако»). Согласно п. 9.2. Устава данного общества вкладом каждого его учредителя были земельная доля и имущественный пай, полученные в результате реорганизации совхоза. После утверждения устава и учредительного договора администрацией г.Новороссийск они были направлены на утверждение в Комитет по управлению государственным имуществом администрации Краснодарского края, который отказался их утверждать в связи с нарушениями действовавшего тогда законодательства и не выделением государственной доли в имуществе АОЗТ «Агрофирма «Мысхако».
Учитывая, что право долю возникает лишь с момента принятия местной администрацией соответствующего решения, а к сентябрю 1993 г. таких решений не были, работники совхоза в то время просто не могли передавать свои доли в уставный капитал этого общества – вся земля хозяйства тогда еще была в государственной собственности. Но в сентябре 1994 г. администрацией г. Новороссийск земельные участки бывшего винсовхоза «Малая земля» общей площадью 1.125 га были закреплены в коллективно-долевую собственность АОЗТ агрофирма «Мысхако», в мае 1995 г. ей же разделены между акционерами-учредителями по 1,52 га каждому. К 1996 г. всем работникам АОЗТ агрофирма «Мысхако» были выданы свидетельства на право собственности на землю, которые не были признаны недействительными, не были погашены и не содержали сведений о переходе права на земельные участки другим лицам.
В 1997 г. АОЗТ «Агрофирма «Мысхако изменила свою организационно-правовую форму – в одноименное ЗАО; при этом понадобились списки учредителей нового ЗАО, а так как времени на сбор подписей не хватило, то часть подписей была подделана (в 2003 г. по факту завладения обманным путем руководством этой агрофирмы его акций даже было возбуждено уголовное дело № 373530, но впоследствии оно было прекращено – как и дело № 450932 по факту завладения земельным участком площадью 868 га путем его регистрации в собственность ЗАО «Агрофирма «Мысхако»).
В 1999 г. актом оценки было подтверждено, что земля, которая находится в коллективно-долевой собственности акционеров АОЗТ, на балансе АОЗТ не состоил.
Поскольку ни в 1993 г., ни позднее устав АОЗТ агрофирма «Мысхако» так и не был утвержден в установленном порядке, то юридически такого АОЗТ как бы и не существовало, поэтому в новом Уставе (ЗАО «Агрофирма «Мысхако») от 9 сентября 1999 г. было указано, что: 1) оно является правопреемником винсовхоза «Малая земля», 2) оно отвечает по всем его обязательствам; 3) земля находится в общедолевой собственности акционеров общества, а не самого общества (п. 13.4. Устава). Следовательно, земельные доли многих акционеров (возможно, что всех акционеров – 473 человек), на которые имелись подтверждающие свидетельства на право собственности на землю, не были внесены в уставный капитал общества (заявления граждан о передаче долей в индивидуальном порядке с приложением свидетельств, также отсутствовали).
Следует отметить, что имелось несколько редакций устава. И только по одной из них ЗАО было правопреемником винсовхоза «Малая земля» (это подтверждалось такими документами как протокол собрания, планом реорганизации хозяйства, его учредительный договор, заявка на его регистрацию после реорганизации). Но так как его уставный капитал удалось сформировать только в 1999 г. и акционеры-пайщики никак не могли в 1993 г. вложить свои земельные доли в уставный капитал. Но согласно другой редакции, более выгодной администрации предприятия, ЗАО «Агрофирма «Мысхако» является правопреемником по отношению к АОЗТ «Агрофирма «Мысхако», а согласно ее неутвержденному уставу 1993 г. акционеры – пайщики вложили в его уставный капитал все свои земельные доли и имущественные паи. То есть ЗАО «Агрофирма «Мысхако» стала собственником земли.
На основании этого ЗАО «Агрофирма «Мысхако» предприняла действия по регистрации его права собственности на эти земли (участок площадью 868 га), краевая регистрационная палата отказала в этом, и дальше разбирались суды. Сначала Арбитражный суд Краснодарского края решением от 24 декабря 2002 г. удовлетворил иск ЗАО «Агрофирма «Мысхако» к регистрационной палате и постановил зарегистрировать за ним право собственности на данный участок. Но Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа 10 июня 2003 г. отменил это решение, но постановил зарегистрировать право собственности ЗАО «Агрофирма «Мысхако» на этот участок как правопреемника арендного винсовхоза «Малая земля». В конце 2005 г. было зарегистрировано право собственности ЗАО «Агрофирма «Мысхако» на участок площадью 868 га.
8. Лишение права на получение земельной доли и имущественного пая социальных работников в агрохозяйствах, где процедуры приватизации земли не были завершены к вступлению в силу постановления № 708
В признании права на земельную долю и имущественный пай было отказано местными органами власти работникам социальных учреждений Павловского района (школы №№ 33 и 37 ст. Алексеевская, детский сад, хлебопекарня и др.), по причине:
— отсутствия решения об этом трудового коллектива агрохозяйства до 4 сентября 1992 г. (по нормам постановления № 86),
— того, что полномочия по принятию решения об этом были только у местной администрации, а не у трудовых коллективов сельхозпредприятий (после вышеназванной даты, когда указанные категории лиц императивно были указаны в постановлении № 708).
Такая же ситуация была у социальных работников Тихорецкого района. Но там их коллективы агрохозяйств приняли решения о реорганизации и приватизации до 4 сентября 1992 г., а обратной силы постановление № 708 не имело, соответственно, если трудовой коллектив до этого уже принял такое решение, то оно являлось действительным[347] и вопросы наделения земельными долями указанной категории лиц, после этой даты, действительно стали решаться только местными администрациями.
9. Наделение земельными долями граждан, заведомо не имевшим на них право, в том числе, путем подлога документов
Так, прокуратурой Краснодарского края в 2003 г. было установлено нарушение прав акционеров акционерного общества «Кисляковское» (ранее – сельскохозяйственный производственный кооператив СПК «Кисляковское», бывший совхоз им. Ленина) в результате того, что более 30 человек, которые не работали в этом колхозе в момент его реорганизации (т.е. они и не имели права получить долей) были наделены долями (всего были проверены более 150 лиц, в отношении которых имелись сомнения в законности получения ими в собственность земельных долей). Одновременно были выявлены факты неполучения свидетельств 552 работниками, имевшими на то право (суммарная площадь их долей – 3142 га).
10. Пересмотр ранее принятых решений о приватизации земли
В 1991 г. в совхозе «Мирный» (г. Тихорецк, особые условия приватизации) были составлены и утверждены местной администрацией списки собственников земельных долей, а затем – выданы гражданам соответствующие свидетельства. В марте 1992 г. совхоз был преобразован в акционерное общество «Мирное» (далее – АОЗТ «Мирное»). В апреле 1997 г. постановлением главы г. Тихорецк 462 членам АОЗТ «Мирное» было предоставлено 1095 га сельхозугодий , но без права выделения земельных долей в натуре (так как в АОЗТ «Мирное» действовали особые условия приватизации). Еще 575 га земель было оставлено в постоянном (бессрочном) пользовании АОЗТ «Мирное».
В ноябре 1997 г. и в мае 1999 г. утверждены списки собственников земельных долей АОЗТ «Мирное» и преобразованное в ЗАО «Мирное»: а) не получивших земельную долю; б) нештатных работников, не работавших в хозяйстве, но получивших земельную долю; в) иногородних рабочих, получивших земельную долю. При этом местной администрацией были пересмотрены ранее принятые решения (списки) и утверждены новые решения о выделе долей другим лицам (хотя изменять списки они не могли, как в силу пп. 8 п. 1 постановления 708, так и исходя из того, что вся земля уже была приватизирована).
Таким образом, спектр прав по распоряжению долями несколько раз менялся, причем разнонаправленно. Например, выделение их на местности сначала допускалось только для ведения КФХ и некоторых других сельскохозяйственных видов деятельности – 1991-1992 гг.; затем – только для создания КФХ – 1992-1993 гг.; затем – также и для расширения участка под ЛПХ, ИЖС или же для последующей передачи его в аренду или залог – 1993-1995 гг.; на протяжении 1996-2003 гг. – в любых целях; в 2003-2005 г. – вновь только для создания и расширения КФХ, ЛПХ или для последующей для сдачи в аренду; а с 2005 – снова под любые цели.
Сами же эти права часто нарушались. В значительной мере это было усугублено прекращением регистрации прав на земельные доли учреждениями юстиции, созданными согласно Закону о госрегистрации прав 1997 г. Причем острота восприятия населением таких нарушений не снизилась – граждане по прежнему готовы отстаивать даже произошедшие 15-20 лет назад нарушения (хотя в отношении них давно истек срок исковой давности), еще более болезненной реакции следует ожидать от возможного нового нарушения или урезания их прав.
Рассмотрим это на примере правоприменительной практики судов Московской области в 2012 году.
Так, гражданин N обратился в суд с иском к открытому акционерному обществу (ТОО «Курсаково» – до реорганизации) о признании права собственности на земельную долю в порядке наследования. В обосновании своих требований истец указал, что является наследником по завещанию гражданки NN. В состав наследственной массы включена земельная доля, которая принадлежала гражданке NN на праве собственности, относящаяся к общей долевой собственности товарищества в период реорганизации совхозов и колхозов в 90-х годах. Суд первой инстанции в удовлетворении исковых требований гражданина N отказал[348].
В резолютивной части судебного решения установлено, что решением Комитета по управлению имуществом Московской области Администрации Московской области в сентябре 1993 г. совхоз «Курсаково» реорганизован в ТОО «Курсаково» в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». В этой связи был принят план приватизации совхоза «Курсаково» и протоколом общего собрания коллектива совхоза утвержден перечень лиц, наделяемых имущественными паями и земельными долями. В 1994 году был составлен и подписан учредительный договор о создании и деятельности нового товарищества. В соответствии с положениями учредительного договора товарищество создается за счет объединения имущественных паев и земельных долей. Каждому учредителю, внесшему полностью свой вклад в уставной фонд товарищества, выдается свидетельство, не относящееся к категории ценных. В 1995 году районной администрацией была определена площадь земель, бесплатно передаваемых в коллективно-долевую собственность постоянно работающим в сельском хозяйстве пенсионерам и работникам сферы обслуживания ТОО «Курсаково»[349].
В сентябре 1995 г. во исполнение постановления главы районной администрации выданы свидетельства на право коллективно-долевой собственности на землю членам товарищества согласно спискам, приложенным в проекте перераспределении земель. В этой связи гражданке NN выдано свидетельство на право собственности на землю в общей долевой собственности на землю товарищества. Из указанной в выданном свидетельстве информации следует, что земельная доля на местности не выделена, в связи с чем на неё распространяются ограничения и обременения в использовании земли для ТОО «Курсаково». Кроме того, в сентябре 1996 г. постановлением главы региональной администрации был установлен перечень сельскохозяйственных предприятий, производственная деятельность которых целесообразна как единое целое без выделения в натуре земельных долей и имущественных паев, к числу которых отнесено и ТОО «Курсаково»[350].
Таким образом, при разрешении споров по вопросам наследования земельных долей ключевым моментом для суда является возможность установить факт отнесения земельной доли в состав наследства с учетом нормативных правовых актов, действовавших в период проведения земельной реформы в аграрном секторе экономики. Как в вышеприведенном примере, где суд устанавливает факт распоряжения наследодателем своей земельной долей ещё при жизни путем внесения в уставный капитал товарищества в 1995 году, а также отсутствия выделения земельной доли на местности. Иными словами, в данном случае право собственности на земельную долю не могло быть частью наследственной массы.
К аналогичному решению пришел суд при рассмотрении иска о признании права собственности по праву наследования по закону на земельную долю в праве коллективно-долевой собственности[351].
Отдельной проблемой, обострившейся в результате земельной и аграрной реформ 1990-х гг., является криминализация земельной сферы, поскольку участились попытки незаконного присвоения земельных долей и образовалась коррумпированность механизма предоставления земли[352]. Эту проблему отмечали и члены Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет при Президенте Российской Федерации) по результатам выездного заседания в одном из регионов Южного федерального округа в декабре 2014 г., что свидетельствует о крайней актуальности данной проблемы, особенно для Краснодарского края[353]. Кроме того, принимая во внимание значительное количество поступивших в Совет при Президенте Российской Федерации обращений граждан по поводу незаконного отчуждения земель сельхозназначения и позицию членов Постоянной комиссии по гражданскому участию в противодействии коррупции и контролю за правоохранительными органами, следует отметить, что проблема криминализации земельной сферы приобрела системный характер с признаками рейдерства[354].
В рамках исследования правового режима земельных долей особое место занимает проблема невостребованных земельных долей[355]. Это касается земельных долей, собственник которых не известен или собственник которых не принял каких-либо действий по распоряжению ими («молчаливые дольщики»[356]). Однако необходимо отметить, что появление невостребованности земельных долей следовало ожидать. Особенно в условиях законодательной ограниченности распоряжения земельными долями — это было неизбежно.
В настоящее время в Правительстве Российской Федерации высказываются идеи[357] решить проблему невостребованных долей следующим образом. Предлагается до конца декабря 2024 года установить окончательный срок в отношении «молчаливых дольщиков» (или их наследников), в течение которых они должны оформить права на земельные доли в соответствии с действующим законодательством. Если по прошествии данного срока титульные владельцы не выполнили вышеуказанных действий, то со стороны муниципальных образований будет инициирована упрощенная процедура оформления права муниципальной собственности на такие земельные доли, то есть в порядке, который установлен гражданским законодательством в отношении бесхозяйного имущества. Далее, оформленные в муниципальную собственность земельные доли планируют вводить в оборот путем передачи земельных участков в аренду организациями или индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку.
Кроме того, процесс вовлечения в оборот невостребованных – как правило, неиспользуемых сегодня, земельных долей связан с реализацией необходимых мелиоративных работ, в связи с чем Правительством Российской Федерации планируется разработка целевых государственных мер поддержки[358].
Однако, представляется, что государственная поддержка также необходима и «молчаливым дольщикам» (или их наследникам) в оформлении прав на земельные доли в соответствии с действующим законодательством. Такая поддержка со стороны государства позволит справиться с проблемой невостребованных долей, прежде всего, в интересах собственников земельных долей.
Продолжая тематику возникших в ходе раздела сельхозугодий на земельные доли противоречий, необходимо отметить противостояние интересов граждан как собственников земельных долей на получение выгоды от земли в любом возможном (денежном или натуральном) виде, с одной стороны, и экономико-производственных интересов сельскохозяйственных организаций на дальнейшее использование земель без сокращения их площади, с другой стороны.
По прошествии нескольких лет были предложены разные варианты относительно решения вопроса о целесообразности существования земельных долей[359].
Первый вариант заключается в сохранении и правовом развитии земельных долей в рамках аграрного сектора как важной части рыночных земельных отношений. Иными словами, социальный подход, который в основном базируется на интересах собственников земельных долей.
Что касается второго варианта, то он предполагает ликвидацию самого института земельных долей[360], допускающую существенные ограничения прав собственников земельных долей, в том числе путем признания земельных долей невостребованными и их передаче муниципальным образованиям в судебном порядке, в пользу новых возможностей для сельскохозяйственных организаций (экономический подход).
Вместе с тем, представляется, что в настоящее время необходима разработка компромиссного социально-экономического подхода, учитывающего интересы как собственников земельных долей, так и сельскохозяйственных организаций. Реализация такого подхода должна исключить ликвидацию института земельных долей.
Актуальность разработки компромиссного социально-экономического подхода обусловлена, прежде всего, готовностью граждан бороться за свои права на земельные доли даже по прошествии многих лет. Проблематику утраты прав бывшими членами колхозов и совхозов на имущественные паи и земельные доли, распределенные в ходе реорганизации сельских хозяйств начала 1990-х годов, затрагивал Омбудсмен России в своем ежегодном докладе за 2016 год[361].
Так, к Омбудсмену России поступают многочисленные жалобы граждан, касающиеся нарушений законодательства, допущенных при проведении аграрной реформы. В частности они связаны с фактами неправомерного прекращению прав собственности бывших работников агрохозяйств на участки, использовавшиеся этими хозяйствами до реорганизации[362]. Данная проблематика вызвала значительный общественный резонанс в 2016 году в Краснодарском крае, в том числе в виде протестной акции «Марш трактористов, марш фермеров»[363].
По результатам анализа обращений по вышеуказанной тематике Омбудсменом России был проведен подробный анализ законодательства, действовавшего в период проведения аграрных и земельных преобразований начала 1990-х годов, а также актуальной судебной практики. Омбудсмен России указывает, что «основной целью реорганизации сельскохозяйственных предприятий являлась не передача земель сельхозназначения в собственность физических лиц, а обеспечение дальнейшего осуществления соответствующими предприятиями сельскохозяйственной деятельности в новых экономических условиях»[364]. Так, принимались «меры по предотвращению дробления имущества сельскохозяйственных предприятий и последующего его неэффективного использования, а также установлены ограничения, не только фактически предопределявшие сохранение коллективно-долевой формы собственности на земли сельскохозяйственных организаций, но и наполнявшие ее особым содержанием: собственником таких земель могло являться не любое произвольное объединение граждан, а именно трудовой коллектив сельхозпредприятия, осуществляющего производственную деятельность»[365].
Омбудсмен России обращал особое внимание на то, что «юридические тонкости каждого из этапов реорганизации при отсутствии квалифицированной юридической помощи вызывали у сельских жителей затруднения в оценке правовых последствий реорганизации сельскохозяйственных предприятий, в связи с чем зачастую в уставный капитал предприятия они передавали именно земельную долю, не учитывая, что добровольно прекращают свое право собственности на нее»[366].
Более того, «исходя из объективных и субъективных причин, не все трудовые коллективы смогли освоиться в новых для них экономических условиях, справиться со сложнейшей задачей эффективного управления предприятием и добиться его успешного функционирования со стабильным получением прибыли. Многие сельскохозяйственные организации вынуждены были прекратить свою деятельность ввиду банкротства»[367].
Таким образом, Омбудсмен России пришел к выводу о том, что в период реорганизации сельских хозяйств начала 1990-х годов «не все граждане сумели сориентироваться в действовавшем правовом регулировании, юридических тонкостях распоряжения принадлежащими им имущественными правами, понять суть происходящих в экономике страны изменений и с выгодой распорядиться открывшимися в тот период возможностями»[368]. Сделанный Омбудсменом России вывод весьма важен, а также указывает на сохраняющуюся необходимость выработки оптимальных правовых возможностей для решения вопросов нарушения прав собственников земельных долей.
Кроме Омбудсмена России, разработку механизма решения вопросов защиты нереализованных гражданами ранее признанных прав на земельные доли и имущественные паи осуществляли и члены Совета при Президенте Российской Федерации.
Так, в 2014 году по итогам выездного заседания, проведенного в Краснодарском крае, и правового анализа материалов свыше 20 региональных сельскохозяйственных предприятий о нарушении права граждан на получение земельных долей в ходе аграрной реформы начала 90-х годов, Постоянной комиссией по социальным правам Совета при Президенте Российской Федерации (далее – Комиссия) были выявлены следующие системные проблемы[369].
К первой выявленной проблеме[370] Комиссия отнесла бездействие трудовых коллективов в принятии решений о закреплении земли за работниками, в том числе в случае, когда было утверждено местной администрацией сформированное право коллективно-долевой собственности совхоза на земельные доли, однако свидетельства на них гражданам не выданы. В качестве решения данной проблемы, Комиссия указывает, что нарушенные права могут быть восстановлены посредством нового предоставления земельных участков либо денежной компенсацией всем первичным участникам приватизировавшегося совхоза, имеющим право на земельную долю и имущественный пай.
Что касается второй проблемы[371], то здесь Комиссией было отмечено бездействие местной администрации в принятии решений о передаче земли в общую собственность участников сельхозорганизации, в том числе вследствие нарушения ранее действовавших законов и ошибок в оформлении документов. К возможным решениям названной проблемы Комиссия относит необходимость выделения участков из земель бывшего совхоза, при невозможности – из земель фонда перераспределения либо предоставление денежной компенсации.
В качестве еще одной важной проблемы[372] Комиссия называет лишение права на получение земельной доли участников колхоза (совхоза), которые проживали на период приватизации за пределами его территории. Комиссия предлагает создать рабочие группы по определению актуального количества граждан, чьи права на земельную долю нарушены, а также рассмотреть вопрос о предоставлении таким гражданам земельных участков либо денежной компенсации в административном порядке.
Комиссия отдельно отмечает проблему предоставления земельных долей гражданам, заведомо не имевшим на них право, в том числе, путем подлога документов.
Так, Комиссия указывает, что из письма прокурора Краснодарского края от 21 июля 2003 г. следует, что было «установлено нарушение прав 552 из 3330 акционеров АО «Кисляковское» (ранее — СПК «Кисляковское», бывший совхоз им. Ленина). Проведенной проверкой 158 лиц, в отношении которых имелись сомнения в законности получения земельных долей в собственность, прокуратурой выявлено более 30 лиц, не работавших в колхозе на момент его реорганизации и не имевших право на получение указанных земельных долей в собственность. Несмотря на констатацию наличия состава преступления, предусмотренного ст. 172 УК РСФСР[373] (халатность), вопрос о привлечении к уголовной ответственности не ставился в связи с истечением предусмотренного ст. 78 УК РФ[374] срока давности привлечения к уголовной ответственности. Невозможность восстановления нарушенных прав в рамках уголовного процесса является системной проблемой фактически во всех подобных случаях»[375].
Приводя еще один характерный пример, Комиссия отмечает, что вероятный подлог «одной страницы устава ЗАО «Агрофирма «Мысхако» от 09.09.99 г. в гражданском деле № А32-18018/2003-57-97 Арбитражного суда Краснодарского края стала возможность утверждать, что акционеры – пайщики вложили свои земельные и имущественные паи в уставный капитал данного ЗАО. Чем были лишены законного права на земельные доли площадью по 1,52 га»[376]. В число вариантов решения выявленной проблемы Комиссия относит «установление приговором суда (а при его отсутствии — постановлением следственного органа) признаков состава преступления в действиях (бездействии) полномочных должностных лиц возможно использовать в качестве … вновь открывшегося обстоятельства для отмены судебных решений об отказе в удовлетворении исков граждан о своих правах на земельный и имущественный паи, а также о признании права собственности на земельный участок за хозяйством (п. 3 ч. 3 ст. 392 ГПК РФ[377] с учетом фактической тождественности при указанных обстоятельствах правовых последствий приговора суда и постановления следственного органа о невозможности уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям)»[378].
Комиссия также предлагает в случае пропуска срока исковой давности по каждому делу оценить вероятность «применения ст. 208 ГК РФ[379] о нераспространении исковой давности на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права. Кроме того, необходимо расширить основания обращения прокурора в суд с иском в защиту неопределенного круга лиц, включив в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ дела о защите нарушенных или оспариваемых «имущественных прав значительного числа лиц». Проработать вопрос о внесении аналогичных изменений в АПК РФ[380], например, по делам о банкротстве и др. (при необходимости)» [381].
Таким образом, Комиссия приходит к выводу о необходимости проведения комплексной аналитической работы по всем поступающим обращениям граждан о нарушении их прав на получение земельной доли и имущественного пая, в том числе при наличии совершенных сделок и (или) вступивших в законную силу судебных решений, а по результатам работы — принять меры по защите нарушенных прав.
Постольку тематика массового нарушения прав граждан на получение земельных долей и имущественных паев в ходе земельной и аграрной реформ начала 1990-х годов по-прежнему сохраняла актуальность, в 2017 году Советом при Президенте Российской Федерации было организовано специального совещание с экспертами и представителями профильных ведомств. Это совещание продолжило серию рабочих встреч участников Межведомственной рабочей группы по содействию в обеспечении прав земельных дольщиков, созданной в 2016 году[382]. Обсуждали выработанные предложения по разрешению ряда системных проблем в этой сфере.
Одно из ключевых предложений, заслуживающих поддержки, касается необходимости конкретизации категории «пострадавшие граждане». Определен подход, включающий установление критериев выявления пострадавших граждан, исчерпывающий перечень необходимых и достаточных документов, подтверждающих соответствующее право (а при их отсутствии – исследовать иные правовые способы доказывания имеющегося права), и общая методика выявления «доказательств нереализации указанными гражданами соответствующих прав (а именно: принятие ими необходимых действий по приобретению права на земельную долю или имущественный пай и отсутствию реализации указанных прав по независящим от граждан причинам)[383]».
Также был предложено отнести к пострадавшим таких граждан, у которых возникло право на получение в собственность земли на основании нормативных правовых актов первой половины 1990-х гг., и которые при этом:
— по независящим от них причинам не были наделены правом собственности на долю;
— были наделены таким правом (и имеются правоустанавливающие и правоподтверждающие документы), но оно затем было оспорено в суде агрохозяйством (при этом доказательная база внесения доли в уставный капитал отсутствовала);
— были наделены таким правом, но их была признана невостребованной, так как они не распорядились ей, – такие граждане на смогли этого сделать из-за плохого информационного обеспечения в ходе аграроно-земельного реформирования[384].
Участниками совещания было также сформулировано крайне важное предложение «проанализировать действующее законодательство в сфере приобретения и реализации права на земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности, и долей в праве на земельные участки из земель сельхозназначения, выявив наличие правовых препятствий для реализации прав собственников земельных долей. По результатам сделать вывод о необходимости поправок в законодательство либо разработке иных правовых мер обеспечения прав указанной категории граждан»[385].
Более того, отмечена еще одна оптимальная процедура как «проведение инвентаризации сельхозугодий (в первую очередь) и других земель сельхозназначения с целью изыскания земельных участков, которые могли бы быть предоставлены в качестве компенсации гражданам, необоснованно и с нарушением установленных законом процедур утратившим право собственности на земельную долю. Это особенно актуально для случаев, когда истек срок исковой давности оспаривания сделок и решений»[386]. Данное предложение абсолютно коррелирует с позицией Омбудсмена России, изложенной в ежегодном докладе, о том, что «в настоящее время изъятие спорных земельных участков у собственников, использующих их для сельхозпроизводства, с целью передачи третьим лицам, выражающим несогласие с конечными итогами приватизации, противоречит закрепленному ст. 35 Конституции Российской Федерации принципу охраны частной собственности»[387].
Бесспорно важная модель разрешения системных проблем, касающихся нарушения прав граждан на получение земельных долей и имущественных паев в ходе земельной и аграрной реформ начала 90-х годов, была предложена участниками рабочей группы. Так, «сочли целесообразным вовлечение в сельскохозяйственный оборот земель фонда перераспределения и неиспользуемых земель в субъектах Российской Федерации с возможностью их передачи в ведение специально созданной организации по типу «Земельного банка» с включением в число ее участников граждан, приобретших право на получение земельной доли и имущественного пая в ходе аграрной реформы в России начала 1990-х годов, но соответствующих земельных долей и имущественных паев не получивших, с правом на получение дохода от использования таких земель. Необходимо проработать бизнес-модель данной структуры и наличие организационных ресурсов, просчитать количество пострадавших граждан и детализировать понятийный аппарат»[388].
Следует отметить, что некоторые предложения, выработанные участниками Межведомственной рабочей группы по содействию в обеспечении прав земельных дольщиков были практически реализованы.
Так, например, в соответствии с поручением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от октября 2017 года, была инициирована инвентаризация земель на территории Краснодарского края. Всего было выявлено свободных 69866,63 га земельных участков сельхозназначения (в т.ч. лесополосы, дороги, неугодья). В 2018 году органами местного самоуправления организована работа по формированию таких земельных участков и вовлечению их в сельскохозяйственный оборот[389].
Вместе с тем, без внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство решить проблему нарушения прав граждан на землю по итогам приватизации в результате земельной реформы 90-х годов невозможно, даже при наличии свободных земельных участков государственной или муниципальной собственности, ввиду отсутствия механизма безвозмездного перехода прав на земельные участки в собственность граждан[390].
Важно обратить внимание на то, что выработанные участниками Межведомственной рабочей группы по содействию в обеспечении прав земельных дольщиков компромиссные предложения соответствуют характеристикам социально-экономического подхода, учитывающего интересы как собственников земельных долей, так и сельскохозяйственных организаций. Такого подхода необходимо придерживаться и в отношении «молчаливых дольщиков» при решении проблемы невостребованных долей.
Таким образом, по-прежнему сохраняет свою актуальность проблема, возникшая в ходе аграрной и земельной реформ начала 1990-х годов. Она касается нереализованных гражданами прав на земельные доли и имущественные паи, распределенные при проведении реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Выявленные в ходе выполнения настоящего исследования проблемы, связанные с нарушением прав собственников земельных долей, и предложенные пути решения свидетельствуют о крайней актуальности названной тематики. Активная позиция граждан в защите своих прав на земельные доли даже по прошествии многих лет должна стать важным критерием в вопросах принятия решений на законодательном уровне. Недопустима ликвидация самого института земельных долей в условиях нерешенности вышеуказанных проблем.
ГЛАВА 5. АНАЛИЗ ДИНАМИКИ ОБЩЕЙ ПЛОЩАДИ ЗЕМЕЛЬ, НАХОДЯЩИХСЯ В ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ, В ТОМ ЧИСЛЕ ХОДА ПРОЦЕССА ПРИЗНАНИЯ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
5.1. Методология работы с данными о процессах в секторе земельных долей
В данной главе будут проанализированы отчетные данные региональных органов АПК, обобщенные в ежегодных докладах Минсельхоза России о состоянии и использовании земель сельхозназначения[391], позволяющие судить о том, как развиваются процесс передачи невостребованных земельных долей муниципалитетам и другие, в той или иной мере связанные с ним (влияющие на него) процессы в секторе общей долевой собственности на приватизированные сельхозугодья.
При этом сначала будет проанализирована динамика числа долей включенных в списки невостребованных и их общей площади (по федеральных округам и по регионам в этих округах). Работы по их составлению ведутся во всех федеральных округах. Это относится даже к Северо-Кавказскому, где, как следует из взятой за основу отчетности, ими охвачен лишь Ставропольский край, но даже по нему данные есть только за последние 2 года. В этой связи отслеживание динамики этого процесса в данном регионе невозможно: в крае, а соответственно, и в округе в 2017 г. в списки было включено 2,9 тыс. долей общей площадью 29,8 тыс. га, к 2018 г. число долей возросло до 3,6 тыс., а их общая площадь, наоборот, сократилась до 21,1 тыс. га.
При этом часть регионов из дальнейшего анализа будет исключена ввиду неполной информации по исследуемому временному периоду (в отдельных случаях для «выпадающего» года, по которому региональными органами не были представлены сведения, применена интерполяция – при условии, соответствия ее результатов общему тренду региона, и то, что этот год «в середине тренда). Поэтому общее число анализируемых регионов по количеству невостребованных долей сократилось с 75 до 53, а по их общей площади – с 76 до 61. Это обусловлено тем, что данные по площадям предоставило больше субъектов Российской Федерации, например, данные по количеству долей в Республике Карелия имеются только за 2015 г., а по их площадям – практический полный временной ряд (кроме данных за 2016 г.).
Так как площади приватизированных земель в регионах весьма различны (как и территории), то будут сопоставлены относительные показатели хода соответствующих процессов – процентное соотношение к данным 2013 г. сведений о числе и площади соответствующих (выступающих в качестве объекта анализа) долей – невостребованных, признанных собственностью муниципалитетов, выделенных в участки (в некоторых случаях, когда ряд доступных показателей имеется только с 2014 г. или даже – 2015 г. – к этим годам).
При сопоставлении региональных сведений о динамике площади находящихся в общей долевой собственности сельхозугодий будут внесены коррективы в данные об объединенных к настоящему времени регионах:
образование в 2005 г. Пермского края путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа[392];
объединены в 2007 г. в Камчатский край Камчатской области и Корякского автономного округа[393];
включение в 2008 г. в состав Иркутской области Усть-Ордынского Бурятского автономного округа[394];
образование Забайкальского края в 2008 г. при объединении Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа[395] (табл. 14). Включение в 2007 г. в состав Красноярского края Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов[396] перерасчетов не потребовало, так как данные по этим округам не были учтены в наших предыдущих расчетах.
Кроме того из сопоставления данных середины 1990-х гг. (табл. 15) и текущих не будут учитываться данные Московской области, поскольку в 2012 г. 148 тыс. га ее земель были переданы г Москве[397], что привело к сокращению земельных площадей в области на 3,2%.
Сначала, в целях, выявления того, насколько достоверными являются представленные региональными органами АПК данные, будут сопоставлены темпы изменений числа и площади включенных в списки долей в каждом из доступных для анализа регионов (их число при этом сократиться до 36, где по каждому году периода 2013 – 2018 гг. имеются данные по обоим показателям – изменению числа и площади в их относительном выражении как для текущего Кn-1=1,0, так и для предыдущего года – Kn).
Таблица 14
Показатели субъектов Российской Федерации, территории которых изменились в «нулевые» годы
| Регионы | Площадь сельхозугодий (тыс. га) | Числодолей (тыс.) | Общая площадь долей (тыс. га) | Средний размер доли (га) | Удельный вес приватизированных угодий (%) |
| Коми-Пермяцкий авт. округ | 348 | 34 | 189,7 | 5,6 | 54,5 |
| Пермская обл. | 2549,4 | 152,7 | 1254,9 | 8,2 | 49,2 |
| Пермский край | 2897,4 | 186,7 | 1444,6 | 7,7 | 49,9 |
| Корякский авт. Округ | 44,8 | 2,9 | 8,3 | 2,9 | 18,5 |
| Камчатская обл. | 432,3 | 5,8 | 39,4 | 6,8 | 9,1 |
| Камчатский край | 477,1 | 8,7 | 47,7 | 5,5 | 10,0 |
| Усть-Ордынский Бурят. авт. Округ | 868,2 | 51,5 | 532,4 | 10,3 | 61,3 |
| Иркутская обл. | 1929,9 | 93,9 | 949,8 | 10,1 | 49,2 |
| Иркутская обл. | 2798,1 | 145,4 | 1482,2 | 10,2 | 53,0 |
| Агинский Бурятский авт. Округ | 988,3 | 24,3 | 724,4 | 29,8 | 73,3 |
| Читинская обл. | 6626,9 | 94 | 3227,4 | 34,3 | 48,7 |
| Забайкальский край | 7615,2 | 118,3 | 3951,8 | 33,4 | 51,9 |
Графическое сопоставление произошедших в этих регионах процессов отражено на рис. 13, который представляет собой наложение коэффициентов по числу долей (Кч) и их суммарной площади (КП) на протяжении 2013-2017 гг. (выравнивание осуществлено по изменению числа долей, соответствующий график – сплошная линия, маркеры с заливкой). При этом в целях сохранения единого масштаба для графиков:
-2013г. исключены данные Орловской области (Кч =4,34 и КП=3,46), полностью укладывающиеся в общую закономерность;
-2014 г. исключены данные Брянской области (Кч =346,08 и КП =288,68), полностью укладывающиеся в общую закономерность;
-2015 г. исключены данные Томской области (Кч =5,56 и КП =5,37, полностью укладывающиеся в общую закономерность. Отклонения на графике – Брянская и Ульяновская области;
-2016 г. исключены данные Курской области (Кч =34,31 и КП =33,20), полностью укладывающиеся в общую закономерность. Отклонения на графике – Брянская и Ульяновская области
-2017 г. исключены данные Краснодарского края (Кч =1,05 и КП =14,73), являющиеся при этом явным отклонением от общей закономерности.
Рис. 13. Изменение за 2013-2017 гг. числа включенных в списки невостребованных долей и их площади (коэффициенты (К), характеризующие отношение соответствующего показателя (числа и площади долей) на конец года к показателю начала года)
В целом по России указанное соотношение (коэффициент ежегодного изменения Коткл) в период 2013-2018 гг. было: 1,00; 1,13; 1,99; 1,65; 1,92 (конец 2017 г. – начало 2018 г.) и среднегодовое –2,04, то есть больше возрастало число долей в списках (что объясняется уточнением состава правообладателей (числа долей) применительно к «считавшимися» невостребованными площадям). Но в данном случае средние по стране или по федеральным округам показатели совершенно не важны, на данном этапе речь идет лишь о надежности и достоверности региональной отчетности, которую в последующем предполагается анализировать. Такие, региональные данные в полном объеме для всех 36 регионов приведены в прил. 1.
Группировка регионов по соотношению изменения числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало отчетного года (и среднегодового за период 2013-2018 гг.) приведена в табл. 16.
Таблица 15
Распределение регионов по соотношению изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало отчетного года (и среднегодового за период 2013-2018 гг.)
| Значение «К» | К-2014 | К-2015 | К-2016 | К-2017 | К-2018 | К-2014-2018 (среднегодовой) |
| менее 0,5 | 0 | 0 | 2 | 0 | 1 | 1 |
| 0,5 — 0,95 | 8 | 7 | 8 | 6 | 11 | 7 |
| 0,95-1,05 (т.е. незначительное отклонение от 1,0) | 23 | 17 | 15 | 19 | 9 | 19 |
| 1,05 — 1,5 | 5 | 9 | 10 | 7 | 11 | 9 |
| более 1,5 | 0 | 3 | 1 | 4 | 4 | 0 |
Регионы сгруппированы в ней, исходя из коэффициентов отклонений в изменении числа таких долей и их площади (Коткл), определенных как:
Коткл(2014-2018) (Кn) = (К (Чn) / К (Чn-1) ) / (К (Пn) / К (Пn-1) и К-2014-2018 (Кň)= К (Чň) / К (Пň), где
Коткл – коэффициенты отклонений;
n – год, за который произошли изменения числа включенных в списки долей (или их суммарной площади);
n-1 – предшествовавший год;
Чn — число долей в списках в n-ом году;
Чn-1 — число долей в списках в году, предшествовавшему n-ому;
Пn — суммарная площадь долей в списках в n-ом году;
Пn-1 — суммарная площадь долей в списках в году, предшествовавшему n-ому;
ň – среднегодовые показатели:
К (Чň) = ∑ КЧn/ 5;
К (Пň) = ∑ КПň / 5 (коэффициенты в прил. 2 рассчитаны аналогичным образом).
Поскольку чем меньше Коткл, тем больше выросли площадные показатели в сравнении с числом долей, а Коткл в пределах (0,95 ≤ Коткл ≤ 1,05) означает схожие изменения этих показателей, то из таблицы видно, что для большинства регионов характерно соответствие количественных и площадных характеристик для выявления невостребованных долей – 0,95 ≤ Коткл ≤ 1,05. Если же дифференцировать этот процесс по годам, то по мере его развития прирост числа невостребованных долей становится больше, чем их суммарной площади.
Региональный аспект этого процесса, отражен на рис. 14-19, где регионы, для которых недостаточно данных выделены клетчатым рисунком, а остальные (36) отличаются по интенсивности окраса – чем темнее – тем более высокий коэффициент (Коткл) в определенном году и за весь наблюдаемый период (и тем больше прирост в отношении числа включенных в списки долей над их суммарной площадью). Регионы же не включенные в число 36, данные которых анализируются, выделены штрихованием (клетчатый окрас).
Рис. 14. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2014 г.
Рис. 15. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2015 г.
Рис. 16. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2016 г.
Рис. 17. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2017 г.
Характеризуя рис. 14-18, можно отметить, что они демонстрируют явную преемственность последовательно друг к другу.
Общим выводом относительно динамики исследуемого процесса является то, что складывается из двух составляющих: 1) выявление новых долей, и включение их в списки; 2) исключение их из списков, главным образом, по причине их признания муниципальной собственностью, то есть утраты ими статуса невостребованных. Из приведенных выше рисунков и табл. 16 можно заключить, что по большим по площади массивам долей активнее ведется работа с судебными органами (которые признают их принадлежащими муниципалитетам), либо же в последние годы выявляются небольшие по площади доли.
Рис. 18. Соотношение изменений (Коткл) числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных на начало 2018 г.
Рис. 19. Соотношение изменений (Коткл) среднегодового числа и суммарной площади долей, находящихся в списках невостребованных (за период 2014-2018 гг.)
Это позволяет признать данные региональных органов АПК, обобщенные в ежегодных докладах Минсельхоза России о состоянии и использовании земель сельхозназначения за рассматриваемый период пригодными для последующего анализа. Последовательность дальнейшего анализа будет такой:
— сначала, располагая данными об общем числе (и площади) долей, переданных муниципалитетам и все еще значащихся в списках как невостребованные, определим (в следующем разделе) изначальный масштаб этой проблемы – к началу текущего десятилетия;
— затем будут проанализированы изменение количества и общей площади долей, включенных в списки невостребованных – сначала по федеральных округам, а затем – по отдельным регионам в них;
-следующим этапом станет выявление того, в какой степени судебные органы удовлетворяют иски местных администраций о признании невостребованных долей муниципальной собственностью, последовательность анализа и его методы будут аналогичным предыдущим (округа – регионы в них);
-далее будет рассмотрено, как муниципалитеты, став собственниками бывших невостребованных долей, распоряжаются ими;
— затем будут проанализированы аналогичные процессы (выделы участков, упорядоченность границ массивов земель) в секторе общей долевой собственности на землю, не связанным с проблемами невостребованных долей, а также дана оценка развитию в регионах процесса сокращения площади приватизированной земли, находящейся в общей долевой собственности (в настоящее время, главным образом, за счет передачи муниципалитетам невостребованных долей);
-наконец, завершающим этапом станет корреляционный анализ влияния тех или иных факторов на успешность муниципалитетов в судах при рассмотрении их исков в отношении невостребованных долей.
5.2. Оценка общего числа невостребованных долей
Первым этапом проведенного в данной главе анализа станет исследование того, сколько же всего было невостребованных долей до того времени, когда Поправками-2010 был запущен механизм их перехода к муниципалитетам?
Следует отметить, что хотя невостребованные земельные доли уже почти 25, как упоминаются в законодательстве, достоверные статистические об их наличии (количестве и площади) найти весьма непросто. Да и различные исследователи в основном оперируют оценочными данными. Так, по мнению Н.В.Гаранькина и акад. Н.В.Комова к концу 1990-х гг. такими были порядка 27 млн. га[398], по истечении 10 лет акад. В.Н.Хлыстун оценивал их площадь в 22-25 млн. га[399], а Н.К.Долгушкин – в 26,6 млн. га[400]; спустя еще 10 лет С.Г.Гордейко – в 17 млн. га[401].
Наличие данных ежегодных докладов Минсельхоза России за минувшее десятилетие (основанных на отчетности региональных органов АПК), которые мы используем в данной работе, позволяет на основе сведений о: 1) переданных муниципалитетам долях и площади и 2) все еще остающихся в списках невостребованных попытаться определить изначальный масштаб этой проблемы – к началу текущего десятилетия.
В табл. 17-24 будут приведены данные об общем числе невостребованных долей, исходя из числа (и площади) как уже признанных собственностью муниципалитетов, так и остающихся в соответствующих списках, а также их доля (в процентах) от общего числа (и площади) всех земельных долей. При этом первый столбец значений – это расчетные данные общего числа (площади) невостребованных долей, а второй – их удельный вес в общей долевой собственности (страны, округа, региона).
Таблица 16
Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)
по федеральным округам
| Округ | Число долей | Площадь | ||
| Тыс. | Удельный вес (%) | Тыс. га | Удельный вес (%) | |
| Центральный | 765,29 | 62,89 | 6199,94 | 37,56 |
| Северо-Западный | 317,70 | 79,91 | 2658,68 | 59,78 |
| Южный | 96,04 | 34,86 | 1538,87 | 14,25 |
| Северо-Кавказский | н/д | н/д | 132,56 | 100,0 |
| Приволжский | 1399,66 | 64,49 | 10236,42 | 35,14 |
| Уральский | 192,73 | 63,71 | 2484,94 | 44,42 |
| Сибирский | 498,38 | 74,01 | 9012,24 | 36,51 |
| Дальневосточный | 150,18 | 80,56 | 1600,39 | 81,38 |
| По России в целом | 3427,42 | 65,53 | 33864,04 | 36,31 |
Результаты, приведенные в табл. 16 (суммарная площадь почти в 34 млн. га, что составляет более трети долевых земель) только на первый взгляд могут показаться завышенными. Повторимся: суммарная оценочная площадь невостребованных долей в «нулевые» годы оценивалась в 22-27 млн. га.
Но ведь после этого, во-первых были приняты Поправки-2005 и Поправки-2010, которые затруднили распоряжение долями, а к этому времени стали истекать сроки договоров аренды (заключенные еще в 1990-е гг.), то есть в «нулевые» такие доли «востребованы», а теперь уже «невостребованные».
Во-вторых, идет естественный процесс ухода из жизни собственников долей старшего поколения. В то же время указанная цифра – 34 млн. га – также носит в общем-то оценочный характер, поскольку возможно включение одних и тех же долей в списки как невостребованных, так и перешедших в собственность муниципалитетов. Но в виду отсутствия в нашем распоряжении иных данных будем считать полученные и включенные в таблицы данного раздела показатели «максимально близкими» к реальным. При этом более достоверными представляются площадные показатели, нежели данные об удельном весе числа невостребованных долей.
Далее результаты сводной таблицы по федеральным округам будут конкретизированы по регионам (сгруппированным по указанным округам).
Расчетные данные о наличие невостребованных долей в областях Центрального округа приведены в табл. 17. Из нее следует, что удельный вес таких долей в регионах округа очень отличается.
Таблица 17
Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)
по областям Центрального федерального округа
| Регион | Число долей | Площадь | ||
| Тыс. | Удельный вес (%) | Тыс. га | Удельный вес (%) | |
| Белгородская обл. | 21,40 | 84,55 | 131,10 | 10,09 |
| Брянская обл. | 69,15 | 90,88 | 356,38 | 47,47 |
| Владимирская обл. | 29,93 | 79,91 | 175,13 | 60,80 |
| Воронежская обл. | 47,23 | 83,23 | 291,89 | 13,21 |
| Ивановская обл. | 59,67 | 100,00 | 384,87 | 54,18 |
| Калужская обл. | 47,48 | 83,11 | 369,23 | 54,76 |
| Костромская обл. | 55,65 | 70,28 | 490,98 | 60,99 |
| Курская обл. | 65,75 | 87,15 | 437,97 | 29,25 |
| Липецкая обл. | 37,75 | 100,00 | 382,35 | 40,26 |
| Московская обл. | 4,99 | 43,06 | 170,67 | 79,55 |
| Орловская обл. | 80,89 | 100,00* | 412,02 | 100,00* |
| Рязанская обл. | 18,80 | 78,21 | 468,64 | 37,78 |
| Смоленская обл. | 126,55 | 94,87 | 984,68 | 61,15 |
| Тамбовская обл. | 39,06 | 92,73 | 287,54 | 19,40 |
| Тверская обл. | 26,00 | 35,56 | 479,08 | 35,34 |
| Тульская обл. | 23,16 | 6,91 | 180,93 | 43,71 |
| Ярославская обл. | 11,84 | 100,00% | 110,60 | 21,82 |
| Центральный округ в целом | 765,29 | 62,89 | 6199,94 | 37,56 |
* данных об иных, не являющихся невостребованными долях не имеется.
Так, в Белгородской области, где в отношении таких долей и вообще оптимизации сельскохозяйственного землепользования – там например, опыт Белгородской области, где в 2004-2014 гг. проводились работы по внутрихозяйственному землеустройству (которые позволили практически без увеличения затрат увеличить до 30% производство продукции в агрохозяйствах), а в последующие годы в их продолжение разрабатываются и реализовываются проекты адаптивно-ландшафтного земледелия[402] к рубежу «нулевых»-«десятых» годов невостребованными были всего 10,1% земель, перешедших по результатам приватизации в общую долевую собственность. В соседних с ней Воронежской и Тамбовской областях их доля была также невысока и не превышала 20%. В 7 областях она была 20-50%, и 6 –50-80%. Наконец в Орловской области, все земельные доли, о которых отчитались региональные органы АПК, имели статус – невостребованных или бывших таковыми к началу рассматриваемого периода (их число было 80,9 тыс., а общая площадь превысила 400 тыс. га). Общая же площадь невостребованных долей в Центральном округе достигала значения в 6,2 млн. га.
Таблица 18
Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)
по регионам Северо-Западного округа
| Регион | Число долей | Площадь | ||
| Тыс. | Удельный вес (%) | Тыс. га | Удельный вес (%) | |
| Респ. Коми | 7,19 | 44,77 | 38,01 | 39,06 |
| Архангельская обл. | 24,53 | 71,49 | 488,49 | 70,78 |
| Вологодская обл. | 121,65 | 83,99 | 955,28 | 62,56 |
| Калининградская обл. | 6,06 | 98,47 | 124,09 | 71,87 |
| Ленинградская обл. | 10,03 | 29,39 | 36,86 | 7,65 |
| Мурманская обл. | 0,44 | 92,19 | 0,12 | 2,40 |
| Новгородская обл. | 84,70 | 90,55 | 522,59 | 77,73 |
| Псковская обл. | 63,12 | 92,71 | 493,25 | 61,60 |
| Северо-Западный округ в целом | 317,70 | 79,91 | 2658,68 | 59,78 |
Результаты по Северо-Западному округу даны в табл. 18 – здесь удельный вес таких долей выше (59,8% по округу в целом). При этом в Ленинградской и Мурманской областях он низкий – менее 10%, в Республике Коми выше – 39,1%, а в остальных областях (которые нельзя отнести к земледефицитным) – 60-80%. Общую площадь по округу можно оценить в 2,7 млн. га.
В Южном округе (табл. 19), где земля дефицитна средний уровень – 14,3% (общая площадь – 1,5 млн. га), и почти во всех регионах он не превышает 20%. Однако выделяется при этом Краснодарский край (44,1%), о непростых проблемах, связанных с общей долевой собственностью на приватизированные сельхозугодья в данном регионе, говорилось выше.
Таблица 19
Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)
по регионам Южного округа
| Регион | Число долей | Площадь | ||
| Тыс. | Удельный вес (%) | Тыс. га | Удельный вес (%) | |
| Респ. Адыгея | 0,66 | 11,63 | 2,35 | 0,76 |
| Респ. Калмыкия | 0,29 | 9,65 | 17,69 | 1,33 |
| Респ. Крым | 11,06 | 16,58 | 70,68 | 18,45 |
| Краснодарский край | 18,32 | 35,94 | 777,84 | 44,12 |
| Астраханская обл. | 36,85 | 51,45 | 143,61 | 29,77 |
| Волгоградская обл. | 17,37 | 50,52 | 349,09 | 6,68 |
| Ростовская обл. | 11,48 | 26,65 | 177,60 | 13,61 |
| Южный округ в целом | 96,04 | 34,86 | 1538,87 | 14,25 |
Что касается Северо-Кавказского округа, то из всех входящих в его состав регионов имеются данные только по Ставропольскому краю (7,5 тыс. долей площадью 132,6 тыс. га). Естественно, что это результат неполной отчетности – получается, что других («востребованных») долей там просто нет (как и в Орловской области, удельный вес невостребованных долей в крае равен 100%).
Результаты Приволжского округа (табл. 20): минимальный удельный вес невостребованных долей в Саратовской области – 12,0%, в 6 регионах он составляет от 20% до 50%, еще в стольких же 50-65%, данные по Пермскому краю неполные. Средний уровень по округу –35,1%, общая площадь таких долей в округе была 10,2 млн. га.
Таблица 20
Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)
по регионам Приволжского округа
| Регион | Число долей | Площадь | ||
| Тыс. | Удельный вес (%) | Тыс. га | Удельный вес (%) | |
| Респ. Башкортостан | 76,00 | 60,58 | 528,80 | 21,31 |
| Респ. Марий Эл | 60,12 | 99,78 | 259,77 | 52,60 |
| Респ. Мордовия | 109,00 | 70,10 | 600,53 | 62,16 |
| Респ. Татарстан | 111,36 | 85,83 | 841,73 | 27,25 |
| Удмуртская Респ. | 59,16 | 32,95 | 431,76 | 29,18 |
| Чувашская Респ. -Чувашия | 259,52 | 49,39 | 532,55 | 49,52 |
| Пермский край | 205,69 | 100,00* | 1202,01 | 100,00* |
| Кировская обл. | 105,05 | 84,28 | 882,19 | 61,17 |
| Нижегородская обл. | 119,09 | 37,70 | 811,16 | 39,32 |
| Оренбургская обл. | 97,34 | 98,61 | 1933,30 | 37,03 |
| Пензенская обл. | 47,76 | 72,79 | 458,18 | 65,27 |
| Самарская обл. | 64,43 | 94,39 | 561,82 | 50,16 |
| Саратовская обл. | 41,31 | 58,55 | 861,31 | 12,04 |
| Ульяновская обл. | 43,84 | 97,08 | 331,32 | 52,12 |
| Приволжский округ в целом | 1399,66 | 64,49 | 10236,42 | 35,14 |
* данных об иных, не являющихся невостребованными долях не имеется.
Результаты по регионам Уральского округа приведены в табл. 21. Здесь значительно отличатся Челябинская область – 12,0%. Для остальных регионов удельный вес невостребованных долей от 27% до 65%, средний – 44,4%, общая площадь таких долей – 2,5 млн. га.
Таблица 21
Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.)
по регионам Уральского округа
| Регион | Число долей | Площадь | ||
| Тыс. | Удельный вес (%) | Тыс. га | Удельный вес (%) | |
| Курганская обл. | 82,70 | 71,65 | 1358,03 | 64,85 |
| Свердловская обл. | 55,01 | 98,81 | 386,23 | 45,19 |
| Тюменская обл. | 41,32 | 63,60 | 599,33 | 40,62 |
| Челябинская обл. | 13,71 | 20,63 | 139,65 | 12,00 |
| Ханты-Мансийский авт. округ | н/д | н/д | 1,70 | 27,42 |
| Уральский округ в целом | 192,73 | 63,71 | 2484,94 | 44,42 |
Регионы Сибирского округа табл. 22 различны как по своей территории и площади приватизируемых угодий, так и по удельному весу в ней невостребованных долей: от 4,3% в Омской области до 16-17% в 2-х регионах, 20-47% – в 3-х и 50-77% – 5-и. Среднеокружной уровень – 36,5%, общая площадь составляла 9,0 млн. га.
Таблица 22
Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.) по регионам Сибирского округа
| Регион | Число долей | Площадь | ||
| Тыс. | Удельный вес (%) | Тыс. га | Удельный вес (%) | |
| Респ. Алтай | 4,12 | 26,47 | 78,89 | 17,78 |
| Респ. Бурятия | 83,14 | 94,89 | 1539,24 | 76,97 |
| Респ. Хакасия | 13,21 | 54,96 | 451,59 | 67,98 |
| Алтайский край | 67,45 | 83,55 | 1217,87 | 75,02 |
| Забайкальский край | 80,03 | 47,35 | 2533,92 | 47,23 |
| Красноярский край | 28,08 | 57,71 | 282,41 | 16,50 |
| Иркутская обл. | 79,74 | 99,66 | 887,08 | 50,27 |
| Кемеровская обл. | 49,25 | 100,00 | 453,70 | 70,31 |
| Новосибирская обл. | 70,80 | 90,65 | 1293,48 | 20,93 |
| Омская обл. | 14,43 | 52,92 | 171,75 | 4,32 |
| Томская обл. | 8,14 | 61,87 | 102,32 | 36,42 |
| Сибирский округ в целом | 498,38 | 74,01 | 9012,24 | 36,51 |
В Дальневосточном округе хуже с отчетностью. На основании имеющейся можно заключить, что удельный вес невостребованных долей весьма высок – в среднем по округу 81,4%, с вариацией по тем регионам, для которых имеется достаточно отчетных данных, от 38% до 61% (табл. 23). Согласно отчетности общую площадь таких долей в округе можно оценить в 1,6 млн. га
Таблица 23
Невостребованные земельные доли (второе десятилетие ХХI в.) по регионам Дальневосточного округа
| Регион | Число долей | Площадь | ||
| Тыс. | Удельный вес (%) | Тыс. га | Удельный вес (%) | |
| Камчатский край | 0,48 | 14,79 | 15,81 | 37,70 |
| Приморский край | 34,98 | 63,66 | 253,64 | 48,21 |
| Хабаровский край | 6,10 | 57,90 | 36,97 | 52,77 |
| Амурская обл. | 90,85 | 100,00* | 1223,11 | 100,00* |
| Сахалинская обл. | 13,39 | 59,70 | 33,13 | 60,79 |
| Еврейская авт. обл. | 4,36 | 100,00* | 37,74 | 100,00* |
| Дальневосточный округ в целом | 150,18 | 80,56 | 1600,39 | 81,38 |
* данных об иных, не являющихся невостребованными долях не имеется.
Распределение же площади невостребованных долей по федеральным округам, сложившееся ко второму десятилетию ХХI в. показано на рис. 20. Почти треть из них (30,2%) были расположены в пределах Приволжского округа и немногим менее – Сибирского (26,6%). На эти округа пришлась большая часть таких долей.
Рис. 20. Площади невостребованных долей в регионах к моменту начала действия механизма их передачи муниципалитетам
(согласно Поправкам-2010), в тыс. га
Что касается региональной дифференциации удельного веса невостребованных долей, то она показана на рис. 21 (по числу таких долей) и рис. 22 (по их суммарной площади в регионе от общего площади всех земельных долей региона).
Рис. 21. Удельный вес числа невостребованных долей в регионах ко второму десятилетию ХХI в., в процентах
Рис. 22. Удельный вес площади невостребованных долей в регионах ко второму десятилетию ХХI в., в процентах
5.3. Деятельность органов местного самоуправления по признанию невостребованных долей муниципальной собственностью
Далее исследуем, как изменялось число долей, включенных в списки невостребованных в рамках реализации действующего механизма, направленного на их передачу муниципалитетам (согласно Поправкам-2010).
Сначала сопоставим это по федеральным округам. На рис. 23 отражено изменение числа долей, включенных в списки невостребованных, – в процентах от стартового 2013 г. При этом для Сибирского округа, где рост числа долей более чем 20-кратный в рисунок включено отдельная – правая шкала (0%-3000%), а сам график, соответствующий этому округу, выделен маркерами и более толстый.
Рис. 23. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных по федеральных округам (2013 г. – 100%)
Из представленных на рисунке графиков следует, что во всех округах, кроме Южного (там число долей к 2018 г. составляло 59% от уровня 2013 г.), число таких долей возрастает. Это же прослеживается по Российской Федерации в целом – непрерывная более толстая линия (такое же обозначение: общероссийские данные – непрерывный толстый график, графики, территории, которые соответствуют дополнительной шкале, обозначены маркерами и утолщены, на легендах рисунков они даны после других территорий, остальные графики – без маркеров и утолщенных линий).
К видно из графиков, наибольший рост характерен для Сибирского (2188%), Центрального (435%) и Северо-Западного (344%) округов, в последних двух также следует отметить значительный рост к 2015 г. (соответственно, до 527% и 586%) и последующий спад.
Поскольку масштаб и плотность графиков не позволяет привести на нем значения относительного прироста (сокращения) числа включенных в списки долей, то ежегодные темпы их изменения (в процентах к предыдущему году приведены в табл. 24).
Таблица 24
Изменение за год числа долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг.
(по федеральным округам)
| Округ | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Центральный | 138,70 | 379,61 | 68,77 | 132,56 | 90,68 |
| Северо-Западный | 116,96 | 501,16 | 51,81 | 129,82 | 87,16 |
| Южный | 81,25 | 87,18 | 50,24 | 150,19 | 111,03 |
| Приволжский | 105,44 | 150,88 | 84,20 | 117,38 | 107,95 |
| Уральский | 162,53 | 74,48 | 66,09 | 181,23 | 94,73 |
| Сибирский | 501,08 | 366,68 | 109,13 | 126,83 | 86,03 |
| Дальневосточный | 143,45 | 169,99 | 58,65 | 136,21 | 101,98 |
| По России в целом | 119,50 | 190,77 | 76,98 | 127,78 | 97,75 |
Что касается общей площади (рис. 24, табл. 25), то здесь ситуация более равномерная (выше уже отмечено, что и база для наблюдений – число регионов – представительнее). Так, нет колебаний в десятки раз (впрочем, для графика, соответствующего Дальневосточному округу с его 3-кратынм увеличением площади включенных в списки долей, как и на предыдущем рисунке, показаны дополнительная шкала – 0%-350% и соответствующая ей горизонтальная линия на отметке 100%).
Рис. 24. Изменение общей площади долей, включенных в списки
невостребованных, по федеральных округам (2013 г. – 100%)
Абсолютные же значения числа и площади долей, включенных в списки невостребованных, увеличились за 5 лет с 792,4 тыс. до 1736,7 тыс. и с 15,8 млн. га до 16,9 млн. га. Но изменения данных о нахождении долей в этих списках – это непрерывный процесс – процесс – какие-то доли выявляются вновь (показатели возрастают), по ним следуют иски в суды, что-то суды признают муниципальной собственностью (число и площадь долей сокращаются), в чем то – отказывают (прил. 3 и 4).
Таблица 25
Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по федеральным округам)
| Округ | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Центральный | 105,84 | 146,02 | 94,46 | 90,44 | 102,58 |
| Северо-Западный | 97,18 | 122,98 | 69,42 | 202,68 | 47,64 |
| Южный | 92,88 | 93,27 | 46,00 | 171,36 | 164,34 |
| Приволжский | 95,96 | 112,76 | 93,33 | 112,91 | 87,20 |
| Уральский | 105,28 | 93,69 | 119,16 | 82,31 | 93,16 |
| Сибирский | 119,40 | 92,83 | 101,40 | 102,73 | 96,37 |
| Дальневосточный | 193,49 | 158,35 | 70,72 | 115,26 | 104,61 |
| По России в целом | 105,89 | 108,45 | 92,57 | 109,85 | 91,88 |
Далее будут проведены аналогичные сопоставления (относительных данных о количестве включенных в списки невостребованных долей и их площади) для всех федеральных округов (кроме Северо-Кавказского) – в разрезе входящих в них регионов.
Рис. 25. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Центральной федеральном округе (2013 г. – 100%)
Анализ наличия невостребованных долей, включенных в списки регионов Центрального федерального округа (рис. 25, табл. 26), а также их суммарных площадей (рис. 26, табл. 27) позволяет охарактеризовать общую картину – ситуация по областям различна, но усредненно графики напоминают параболу (с точкой перегиба вверху).
Таблица 26
Изменение за год числа долей, включенных в списки
невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по областям Центрального федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Белгородская обл. | 124,29 | 177,40 | 95,02 | 112,27 | 126,30 |
| Брянская обл. | 12,93 | 34607,56 | 79,95 | 74,92 | 120,77 |
| Владимирская обл. | 208,62 | 104,38 | 76,64 | 121,76 | 89,55 |
| Воронежская обл. | 132,99 | 497,76 | 8,17 | 93,72 | 138,64 |
| Ивановская обл. | 143,36 | 125,01 | 77,28 | 92,98 | 92,50 |
| Калужская обл. | 78,34 | 1029,33 | 130,58 | 119,10 | 71,11 |
| Костромская обл. | 89,45 | 107,31 | 88,85 | 131,77 | 87,57 |
| Курская обл. | 129,86 | 458,39 | 2,63 | 3430,56 | 92,43 |
| Орловская обл. | 434,44 | 577,45 | 115,13 | 48,85 | 123,03 |
| Смоленская обл. | н/д | н/д | 106,58 | 83,71 | 115,85 |
| Тамбовская обл. | н/д | 337,03 | 103,64 | 109,08 | 103,45 |
| Тверская обл. | н/д | н/д | 123,65 | 198,02 | 98,06 |
| Тульская обл. | 147,15 | 292,41 | 65,13 | 142,66 | 75,42 |
| Ярославская обл. | 654,77 | 257,59 | 102,58 | н/д | |
| Центральный округ в целом | 138,70 | 379,61 | 68,77 | 132,56 | 90,68 |
То есть, первые 2-3 года шел рост как числа долей, так и их суммарной площади (восходящие ветви графиков соответствуют работе органов местного самоуправления по выявлению долей, а нисходящие – судебных органов по искам первых). Резкое сокращение числа и площади долей в Курской области в 2016 г. с восстановлением показателей год спустя, вероятно, следует отнести к ошибкам в отчетности. Отмеченная выше «отбраковка» регионов привела к тому, что на графиках и таблицах приведено их разное количество – 14 для числа долей и 17 для их суммарной площади.
Рис. 26. Изменение общей площади долей, включенных в списки
невостребованных в Центральном федеральном округе (2013 г. – 100% )
Таблица 27
Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по областям Центрального федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Белгородская обл. | 123,87 | 165,32 | 98,59 | 68,00 | 194,66 |
| Брянская обл. | 20,70 | 28867,92 | 171,75 | 37,49 | 110,10 |
| Владимирская обл. | 224,20 | 91,52 | 71,50 | 115,50 | 95,79 |
| Воронежская обл. | 131,65 | 329,86 | 9,35 | 70,72 | 190,42 |
| Ивановская обл. | 146,44 | 136,97 | 64,91 | 92,43 | 79,77 |
| Калужская обл. | 70,25 | 964,23 | 151,34 | 113,41 | 59,84 |
| Костромская обл. | 93,11 | 102,77 | 64,62 | 171,94 | 101,39 |
| Курская обл. | 128,63 | 443,93 | 2,65 | 3319,92 | 85,38 |
| Липецкая обл. | 97,89 | 49,36 | 124,27 | 76,87 | 91,12 |
| Московская обл. | 97,40 | 85,18 | 82,60 | 8,59 | 141,76 |
| Орловская обл. | 346,26 | 591,29 | 100,36 | 48,95 | 178,37 |
| Рязанская обл. | 95,57 | 91,65 | 83,20 | 110,99 | 0,63 |
| Смоленская обл. | 99,84 | 81,11 | 107,17 | 76,38 | 128,07 |
| Тамбовская обл. | 39,62 | 354,14 | 95,18 | 101,89 | 108,01 |
| Тверская обл. | 117,98 | 182,94 | 76,74 | 237,28 | 287,94 |
| Тульская обл. | 152,59 | 298,11 | 67,93 | 135,69 | 65,90 |
| Ярославская обл. | н/д | 720,16 | 225,41 | 117,76 | н/д |
| Центральный округ в целом | 105,84 | 146,02 | 94,46 | 90,44 | 102,58 |
В Северо-Западном округе (рис. 27 и 28, табл. 28 и 29) в целом такая же, похожая на параболу картина (Ленинградская, Псковская, Новгородская области). Но в Калининградской области ситуация противоположная ситуация по числу участков – в 2015-2016 гг. в списках содержалось 72-75% к данным 2013 г., а в 2018 г. –158%. По площадям же этот регион не отличается от общих процессов по округу. Число регионов для анализа динамики количества долей и их площади в обоих случаях составляет 7, но они отличаются на один субъект Российской Федерации (в первом случае нет Республики Карелия, а во втором – Ленинградской области).
Рис. 27. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Северо-Западном округе (2013 г. – 100% )
Таблица 28
Изменение за год числа долей, включенных в списки
невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Северо-Западного округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Респ. Коми | 124,02 | 184,37 | 84,35 | 108,11 | 122,70 |
| Архангельская обл. | н/д | н/д | 92,04 | 106,31 | 90,44 |
| Вологодская обл. | н/д | н/д | 31,93 | 145,37 | 130,48 |
| Калининградская обл. | 104,02 | 69,17 | 104,19 | 162,08 | 130,10 |
| Ленинградская обл. | н/д | н/д | 86,23 | 94,94 | 98,57 |
| Новгородская обл. | 126,45 | 117,01 | 92,80 | 92,24 | 23,55 |
| Псковская обл. | 76,18 | 1060,82 | 109,33 | 67,11 | 79,68 |
| Северо-Западный округ в целом | 116,96 | 501,16 | 51,81 | 129,82 | 87,16 |
Рис. 28. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Северо-Западном округе (2013 г. – 100% )
Таблица 29
Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Северо-Западного округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Респ. Карелия | 100,00 | 134,82 | 58,94 | 30,34 | н/д |
| Респ. Коми | 132,12 | 187,90 | 89,46 | 107,45 | 113,83 |
| Архангельская обл. | 100,00 | 38,85 | 69,92 | 104,92 | 100,58 |
| Вологодская обл. | 86,73 | 111,66 | 86,20 | 96,16 | 99,05 |
| Калининградская обл. | 113,28 | 65,13 | 120,78 | 157,23 | 73,08 |
| Новгородская обл. | 125,86 | 114,09 | 92,62 | 92,03 | 17,86 |
| Псковская обл. | 79,36 | 1209,08 | 103,71 | 66,45 | 106,37 |
| Северо-Западный округ в целом | 97,18 | 122,98 | 69,42 | 202,68 | 47,64 |
В Южном федеральном округе (рис. 29 и 30, табл. 30 и 31), в отличие от предыдущих, при анализе динамики числа невостребованных долей и их площади приняты одни и те же 6 регионов. При этом данные по 5 из них даны по основной шкале (это относится, как к числу долей, так и к их площади), а показатели Республики Калмыкия (с ростом в 2014-2015 гг. в 55-60 раз) соответствуют дополнительной (правой шкале). При этом все количественные графики, как и ранее, носят параболическую форму, а из площадных (5 из которых также соответствуют этой фигуре) сильно отличается изменение суммарных площадей по Краснодарскому краю (2018 г. к 2013 г. – рост в 7,7 раза, главным образом за последний год наблюдаемого периода).
Рис. 29 Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Южном округе (2013 г. – 100% )
Таблица 30
Изменение за год числа долей, включенных в списки
невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Южного федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Респ. Адыгея | 100,00 | 382,58 | 73,07 | 80,46 | 36,23 |
| Респ. Калмыкия | 100,00 | 6127,27 | 50,45 | 100,00 | н/д |
| Краснодарский край | 52,93 | 51,36 | 82,89 | 105,94 | 105,05 |
| Астраханская область | 98,25 | 101,84 | 37,05 | 98,09 | 250,69 |
| Волгоградская обл. | 94,73 | 83,83 | 19,76 | 454,31 | 70,77 |
| Ростовская обл. | 104,24 | 97,97 | 96,45 | 99,78 | 6,81 |
| Южный округ в целом | 81,25 | 87,18 | 50,24 | 150,19 | 111,03 |
Рис 30. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Южном округе (2013 г. – 100% )
Таблица 31
Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Южного федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Респ. Адыгея | 100,00 | 514,20 | 82,79 | 71,85 | 43,37 |
| Респ. Калмыкия | 100,00 | 5537,84 | 93,43 | 100,00 | н/д |
| Краснодарский край | 58,81 | 82,64 | 65,56 | 164,19 | 1473,33 |
| Астраханская обл. | 96,56 | 95,00 | 40,57 | 64,59 | 162,14 |
| Волгоградская обл. | 94,89 | 80,46 | 12,37 | 742,71 | 70,29 |
| Ростовская обл. | 99,64 | 97,86 | 98,62 | 99,85 | 2,22 |
| Южный округ в целом | 92,88 | 93,27 | 46,00 | 171,36 | 164,34 |
Что касается Приволжского округа, где число принятых во внимание регионов значительно больше (12 по числу долей и 14 – по их площади), то здесь, во-первых, темпы динамики более разнообразны, а во-вторых, общая направленность графиков (рис. 31 и 32, табл. 32 и 33) – продолжающийся рост. Параболический характер свойственен только Республике Башкортостан (учитывая 20-кратный рост по обоим показателям данные этого региона соответствуют дополнительной шкале).
Рис. 31. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Приволжском округе (2013 г. – 100% )
Таблица 32
Изменение за год числа долей, включенных в списки
невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Приволжского федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Респ. Башкортостан | 199,32 | 1025,73 | 60,77 | 100,00 | 67,54 |
| Респ.Марий Эл | н/д | н/д | 106,76 | 106,81 | 96,56 |
| Респ.Мордовия | н/д | н/д | 8,70 | 1343,26 | 97,19 |
| Удмуртская Респ. | 51,85 | 248,41 | 117,10 | 107,12 | 124,00 |
| Чувашская Респ. | 130,05 | 93,94 | 90,91 | 97,08 | 95,34 |
| Пермский край | 109,39 | 98,24 | 99,23 | 100,00 | 110,14 |
| Кировская обл. | 116,03 | 154,30 | 137,21 | 118,15 | 136,35 |
| Оренбургская обл. | 94,60 | 100,02 | 100,39 | 96,91 | 95,61 |
| Пензенская обл. | 65,85 | 158,01 | 49,56 | 78,63 | 109,34 |
| Самарская обл. | 190,43 | 115,40 | 90,29 | 111,61 | 135,16 |
| Саратовская обл. | 99,61 | 111,15 | 58,60 | 98,36 | 81,18 |
| Ульяновская обл. | 92,25 | 45,84 | 82,96 | 217,14 | 31,80 |
| Приволжский округ в целом | 105,44 | 150,88 | 84,20 | 117,38 | 107,95 |
Рис. 32. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Приволжском округе (2013 г. – 100% )
Таблица 33
Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Приволжского федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Респ. Башкортостан | 180,15 | 1113,10 | 62,94 | 142,98 | 66,09 |
| Респ. Марий Эл | 87,70 | 79,13 | 206,84 | 75,05 | 97,32 |
| Респ. Мордовия | 62,89 | 167,49 | 10,53 | 1247,32 | 76,57 |
| Респ. Татарстан | 93,97 | 143,41 | 9,35 | 989,76 | 99,23 |
| Удмуртская Респ. | 54,53 | 245,16 | 115,36 | 107,09 | 124,60 |
| Чувашская Респ. | 127,75 | 95,06 | 90,87 | 98,84 | 95,40 |
| Пермский край | 110,50 | 98,74 | 100,51 | 100,00 | 110,43 |
| Кировская обл. | 115,08 | 145,86 | 159,25 | 88,10 | 110,49 |
| Нижегородская обл. | 99,90 | 81,85 | 124,25 | 99,31 | 99,82 |
| Оренбургская обл. | 89,74 | 107,11 | 98,91 | 100,19 | 97,00 |
| Пензенская обл. | 63,89 | 157,68 | 45,77 | 85,88 | 105,01 |
| Самарская обл. | 163,88 | 110,01 | 92,03 | 107,45 | 102,28 |
| Саратовская обл. | 100,15 | 111,09 | 56,72 | 94,52 | 77,17 |
| Ульяновская обл. | 91,74 | 41,88 | 252,04 | 101,28 | 16,51 |
| Приволжский округ в целом | 95,96 | 112,76 | 93,33 | 112,91 | 87,20 |
Для Уральского округа, где база наблюдения значительно меньше (соответственно, 3 и 4 региона), следует отметить, более равномерную (для площадных показателей даже не потребовалась дополнительная шкала) динамику, но при этом весьма разнохарактерную (рис. 33 и 34, табл. 34 и 35). Хотя общая конфигурация здесь также близка к параболе. Но в Курганской области при этом явная тенденция уменьшения, как числа невостребованных долей, так и их общей площади.
Рис.33. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Уральском округе (2013 г. – 100%)
Таблица 34
Изменение за год числа долей, включенных в списки
невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Уральского федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Курганская обл. | 79,97 | 140,34 | 45,63 | 138,11 | 71,96 |
| Тюменская обл. | 100,00 | 268,31 | 162,74 | 74,30 | 119,76 |
| Челябинская обл. | 96,71 | 113,59 | 36,46 | 273,88 | 91,46 |
| Уральский округ в целом | 162,53 | 74,48 | 66,09 | 181,23 | 94,73 |
Рис. 34. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Уральском округе (2013 г. – 100% )
Таблица 35
Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Уральского федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Курганская обл. | 77,38 | 109,91 | 59,63 | 132,57 | 75,91 |
| Свердловская обл. | н/д | 38,73 | 323,93 | 26,32 | 158,21 |
| Тюменская обл. | 100,00 | 124,78 | 119,85 | 87,47 | 89,89 |
| Челябинская обл. | 97,12 | 118,06 | 24,54 | 261,94 | 120,35 |
| Уральский округ в целом | 92,88 | 93,27 | 46,00 | 171,36 | 164,34 |
Анализ хода процесса выявления невостребованных долей в Сибирском округе (рис. 35 и 36, табл. 36 и 37) вновь позволяет сделать вывод о том, что здесь сначала прослеживается восходящая ветвь параболы – в списки включаются все новые и новые доли (кроме графика числа долей в Новосибирской области), а затем – графики идут вниз – наблюдается сокращение, как числа таких долей, так и их площади.
Число отраженных на рисунках и в таблицах регионов (6 и 9) обусловлено, как и в предыдущих случаях, проблемами наличия и сопоставимости исходных данных. Отдельная шкала потребовалась для графиков, соответствующих процессам выявления невостребованных долей в Забайкальском крае и Томской области, а их суммарных площадей – в Омской области (где график имеет четко выраженный параболический вид).
Рис. 35. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Сибирском округе (2013 г. – 100% )
Таблица 36
Изменение за год числа долей, включенных в списки
невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Сибирского федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Респ. Бурятия | 100,54 | 382,76 | 117,13 | 100,58 | 98,68 |
| Забайкальский край | н/д | 650,70 | 210,35 | 88,45 | 87,79 |
| Иркутская обл. | н/д | 86,14 | 163,35 | 92,20 | 58,58 |
| Кемеровская обл. | н/д | н/д | 113,80 | 112,13 | 72,20 |
| Новосибирская обл. | н/д | н/д | 31,84 | 192,60 | 108,67 |
| Томская обл. | 56,30 | 188,08 | 555,93 | 82,65 | 40,71 |
| Сибирский округ в целом | 501,08 | 366,68 | 109,13 | 126,83 | 86,03 |
Рис. 36. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Сибирском округе (2013 г. – 100% )
Таблица 37
Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Сибирского федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Респ. Бурятия | 106,86 | 486,38 | 110,80 | 100,57 | 98,73 |
| Алтайский край | н/д | н/д | 188,07 | 34,89 | 265,17 |
| Забайкальский край | 98,60 | 61,64 | 173,19 | 96,61 | 83,91 |
| Красноярский край | 85,85 | 67,11 | 51,00 | 108,31 | 104,30 |
| Иркутская обл. | н/д | 79,01 | 154,65 | 94,03 | 66,31 |
| Кемеровская обл. | 95,34 | 297,34 | 28,15 | 148,42 | 163,50 |
| Новосибирская обл. | 100,22 | 96,68 | 34,57 | 174,13 | 102,33 |
| Омская обл. | 550,00 | 800,64 | 44,47 | 68,10 | 53,16 |
| Томская обл. | 72,29 | 68,23 | 537,21 | 85,55 | 54,25 |
| Сибирский округ в целом | 119,40 | 92,83 | 101,40 | 102,73 | 96,37 |
Анализ данных по регионам Дальневосточного округа (рис. 37 и 38, табл. 38 и 39) также показал параболическое очертание всех графиков, с преобладанием более явной восходящей ветви и относительной стабилизаций после точки перегиба. Дополнительная шкала присутствует только на втором рисунке (площадном) – для графика динамики Амурской области, где имеется 6-кратное превышение базового показателя, тогда как для других регионов округа коэффициент отклонения от него находится в пределах 0,88-2,13.
Рис. 37. Изменение числа долей, включенных в списки невостребованных в Дальневосточном округе (2013 г. – 100%)
Таблица 38
Изменение за год числа долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Дальневосточного федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Приморский край | 179,88 | 110,12 | 73,46 | 81,70 | 82,92 |
| Хабаровский край | н/д | 120,37 | 90,02 | 84,87 | 89,41 |
| Амурская обл. | 197,70 | 255,64 | 123,35 | 92,70 | 100,22 |
| Сахалинская обл. | н/д | 330,02 | 84,42 | 119,34 | 118,86 |
| Дальневосточный округ в целом | 143,45 | 169,99 | 58,65 | 136,21 | 101,98 |
Рис. 38. Изменение общей площади долей, включенных в списки невостребованных в Дальневосточном округе (2013 г. – 100% )
Выявление муниципалитетами невостребованных долей и включение их в соответствующие списки является только подготовительным шагом к следующему, куда более важному этапу – признанию их муниципальной собственностью. Поэтому далее рассмотрим, в какой степени судебные органы удовлетворяют иски местных администраций о передаче таких долей в собственность муниципалитетов. При этом последовательность анализа и его методы будут аналогичным предыдущим (округа – регионы в них). Всего по стране за 5 лет суды удовлетворили иски местных администраций в отношении 1690,7 тыс. невостребованных долей общей площадью 16,9 млн. га. Подробная информация о числе и площади таких долей в региональном разрезе даны в прил. 5.
Таблица 39
Изменение за год общей площади долей, включенных в списки невостребованных, в % к их наличию в предыдущем году в 2014-2018 гг. (по регионам Дальневосточного федерального округа)
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Приморский край | 194,02 | 109,82 | 73,34 | 63,65 | 100,96 |
| Хабаровский край | н/д | 115,25 | 71,32 | 107,21 | 95,94 |
| Амурская обл. | 199,69 | 250,27 | 123,60 | 92,20 | 100,22 |
| Сахалинская обл. | н/д | 150,02 | 97,25 | 100,94 | 94,12 |
| Дальневосточный округ в целом | 193,49 | 158,35 | 70,72 | 115,26 | 104,61 |
На рис. 39 и 40 и в табл. 40 и 41 (а также в последующих – до рис. 54 и табл. 56) даны коэффициенты для нарастающих итогов числа долей (Кч) и их суммарной площади (Кп), рассчитанные для федеральных округов и страны в целом. Таблицы и графики данного блока (признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью) по сути дублируют друг друга (но таблицы содержат дополнительный, отсутствующий на графиках показатель – их последний столбец показывает кратность общего числа (или площади) признанных муниципальной собственностью долей к их изначальному списочному составу по состоянию на начало рассматриваемого периода). Это сделано, поскольку рисунки дают общее представление о направленности и сопоставимости процессов между федеральными округами (регионами), но указать на них количественные значения невозможно в силу их масштаба.
Рис. 39. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по федеральных округам
Таблица 40
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0; а также кратность общего числа долей, признанных таковыми к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч) по федеральным округам
| Округ | ежегодный коэффициент (Кч) | К∑ч | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Центральный | 1,00 | 1,90 | 3,21 | 3,75 | 5,70 |
| Северо-Западный | 1,00 | 1,93 | 3,14 | 3,89 | 5,80 |
| Южный | 1,00 | 4,24 | 5,92 | 7,31 | 0,26 |
| Приволжский | 1,00 | 2,15 | 3,85 | 4,77 | 1,44 |
| Уральский | 1,00 | 2,32 | 5,82 | 8,22 | 1,06 |
| Сибирский | 1,00 | 2,62 | 5,33 | 8,07 | 15,90 |
| Дальневосточный | 1,00 | 1,90 | 3,36 | 3,92 | 2,82 |
| По России в целом | 1,00 | 2,08 | 3,71 | 4,64 | 2,13 |
Характеризуя признание судами невостребованных долей собственностью муниципалитетов, следует отметить, что и в целом по стране и по всем федеральным округам анализируемые показатели относительно равномерно растут. Однако если сопоставить переданные муниципалитетам доли даже с изначальными списками то показатели их числа не так уж сильно их превышают (общефедеральный К∑ч = 2,13), а по площадным значением только по итогам 4 лет работы удалось выйти на запланированные на первый (2014) год площади (общефедеральный К∑п = 1,07). При этом в значение К∑п в 8 округах следующее: в 4 он больше 1,0 (в Дальневосточном – 4,11), а в 4 других – меньше (особенно отличается в этом отношении Южный округ, где К∑п = 0,38; это также единственный округ с значением К∑ч меньше 1,0, где он равен 0,26).
Рис. 40. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0) по федеральных округам
Таблица 41
Признание судами невостребованных долей муниципальной
собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кчп исходя из Кп2014=1,0; а также кратность общей площади долей, признанных таковыми к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по федеральным округам
| Округ | ежегодный коэффициент (Кп) | К∑п | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Центральный | 1,00 | 1,92 | 3,30 | 3,79 | 1,90 |
| Северо-Западный | 1,00 | 2,01 | 4,25 | 5,23 | 1,71 |
| Южный | 1,00 | 7,00 | 9,79 | 12,15 | 0,38 |
| Северо-Кавказский | 1,00 | 2,00 | 2,74 | 2,86 | 0,59 |
| Приволжский | 1,00 | 2,15 | 3,32 | 3,90 | 0,80 |
| Уральский | 1,00 | 1,75 | 2,90 | 4,18 | 1,09 |
| Сибирский | 1,00 | 3,08 | 5,45 | 7,76 | 0,92 |
| Дальневосточный | 1,00 | 2,02 | 3,38 | 3,71 | 4,11 |
| По России в целом | 1,00 | 2,21 | 3,73 | 4,62 | 1,07 |
Далее такие же рассчитанные коэффициенты будут приведены по всем федеральным округам в разрезе входящих в них регионов. Так, «успехи» муниципалитетов в Центральном федеральном округе показаны на рис. 41 и 42 и в табл. 43 и 44.
На первом из этих рисунков для графиков всех областей округа явно выражена общероссийская тенденция к росту (наиболее явно выраженная для Ивановской области – Кч2017 = 12,38, из-за чего для данного региона введена дополнительная – правая шкала). Но если судить не по ежегодному приросту, а по отношению к изначальным спискам, то больше всех выделяется Орловская область – Кч2017 = 43,6 (наименьшее же значение выявлено для Костромской (1,17) и Владимирской (1,2) областей). Отсутствие данных в последнем столбце табл. 36 (кратность общего числа перешедших к муниципалитетам долей к их изначальному списочному составу по состоянию на начало рассматриваемого периода – К∑ч – Липецкая, Смоленская, Тамбовская и другие области) означает, что хотя имеются данные о том, по скольким долям за 4 года иски были поддержаны судами, но нет сведений об изначальных списочных данных. Это же далее будет и в других таблицах со столбцом (К∑ч).
Рис. 41. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по областям Центрального федерального округа
Таблица 42
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0; а также кратность общего числа долей, признанных таковыми к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч) по областям Центрального федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кч) | К∑ч | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Белгородская обл. | 1,00 | 1,07 | 2,52 | 2,76 | 2,61 |
| Брянская обл. | 1,00 | 1,00 | 3,58 | 6,80 | 19,61 |
| Владимирская обл. | 1,00 | 2,63 | 4,62 | 6,42 | 1,20 |
| Воронежская обл. | 1,00 | 1,08 | 1,17 | 1,22 | 6,22 |
| Ивановская обл. | 1,00 | 3,74 | 8,36 | 12,38 | 2,73 |
| Калужская обл. | 1,00 | 1,24 | 2,50 | 2,71 | 7,15 |
| Костромская обл. | 1,00 | 2,29 | 4,05 | 4,48 | 1,17 |
| Курская обл. | 1,00 | 1,09 | 2,47 | 3,19 | 4,87 |
| Липецкая обл. | 1,00 | 2,02 | 3,17 | 3,94 | н/д |
| Орловская обл. | 1,00 | 3,45 | 4,02 | 4,27 | 43,60 |
| Смоленская обл. | 1,00 | 2,97 | 5,67 | 6,19 | н/д |
| Тамбовская обл. | 1,00 | 2,09 | 3,25 | 3,38 | н/д |
| Тверская обл. | 1,00 | 2,00 | 3,09 | 4,32 | н/д |
| Тульская обл. | 1,00 | 2,92 | 4,42 | 5,14 | 7,21 |
| Ярославская обл. | 1,00 | 2,18 | 3,78 | 3,78 | н/д |
| Центральный округ в целом | 1,00 | 1,90 | 3,21 | 3,75 | 5,70 |
Что касается площадных показателей, то они также растут, но темпам их роста свойственно меньше региональных различий (в сравнении с предыдущей таблицей) и при их графическом отображении даже не потребовалась дополнительная шкала. Отношение же признанных за 4 года муниципальными к изначальным составленным муниципалитетами спискам очень различно и находится в интервале 0,81≤ К∑п ≤ 27,3, это, соответственно, Смоленская и Брянская области.
Рис. 42. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0) по областям Центрального федерального округа
Таблица 43
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кчп исходя из Кп2014=1,0; а также кратность общей площади долей, признанных таковыми к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по областям Центрального федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кп) | К∑п | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Белгородская обл. | 1,00 | 2,23 | 3,47 | 3,56 | 3,90 |
| Брянская обл. | 1,00 | 1,00 | 4,91 | 7,79 | 27,23 |
| Владимирская обл. | 1,00 | 2,54 | 4,72 | 6,11 | 1,43 |
| Воронежская обл. | 1,00 | 1,12 | 1,20 | 1,26 | 4,14 |
| Ивановская обл. | 1,00 | 3,70 | 8,51 | 12,29 | 2,41 |
| Калужская обл. | 1,00 | 1,13 | 2,34 | 2,52 | 6,69 |
| Костромская обл. | 1,00 | 2,40 | 4,05 | 4,44 | 1,23 |
| Курская обл. | 1,00 | 1,10 | 2,43 | 4,35 | 6,67 |
| Липецкая обл. | 1,00 | 5,84 | 7,02 | 7,82 | 1,71 |
| Орловская обл. | 1,00 | 1,30 | 1,85 | 2,05 | 17,10 |
| Рязанская обл. | 1,00 | 2,13 | 3,27 | 3,27 | 1,94 |
| Смоленская обл. | 1,00 | 3,04 | 5,79 | 6,34 | 0,81 |
| Тамбовская обл. | 1,00 | 1,88 | 2,81 | 2,92 | 1,69 |
| Тверская обл. | 1,00 | 1,00 | 2,07 | 3,30 | 1,98 |
| Тульская обл. | 1,00 | 2,45 | 3,90 | 4,58 | 6,90 |
| Ярославская обл. | 1,00 | 2,22 | 4,60 | 4,60 | н/д |
| Центральный округ в целом | 1,00 | 1,92 | 3,30 | 3,79 | 1,90 |
Результаты рассмотрения исков муниципалитетов в регионах Северо-Западного округа следующие. Для большинства регионов данного округа характерны примерно такие же темпы, что и для предыдущего округа в отношении числа признанных принадлежащими муниципалитетам долей (рис. 43) и несколько ниже по площадным показателям (рис. 44). Однако на обоих рисунках графику, отображающему этот процесс в Республике Коми, соответствует дополнительная шкала (на втором рисунке это относится также к Архангельской и Калининградской областям).
Рис. 43. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по регионам Северо-Западного федерального округа
Таблица 44
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0; а также кратность общего числа долей, признанных таковыми к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч) по регионам Северо-Западного федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кч) | К∑ч | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Респ. Коми | 1,00 | 1,21 | 6,07 | 24,15 | 1,02 |
| Архангельская обл. | 1,00 | 2,22 | 3,42 | 4,09 | н/д |
| Вологодская обл. | 1,00 | 1,33 | 2,21 | 3,30 | н/д |
| Калининградская обл. | 1,00 | 3,52 | 6,13 | 8,22 | 0,38 |
| Ленинградская обл. | 1,00 | 1,98 | 2,24 | 2,53 | н/д |
| Новгородская обл. | 1,00 | 2,43 | 3,86 | 3,87 | 3,19 |
| Псковская обл. | 1,00 | 2,17 | 3,76 | 5,37 | 7,83 |
| Северо-Западный округ в целом | 1,00 | 1,93 | 3,14 | 3,89 | 5,80 |
Что касается отношения признанных муниципальными за все 4 года к изначальным спискам (табл. 44 и 45), то по числу долей оно находится в интервале 0,81≤К∑ч≤ 27,3 (соответственно, Калининградская и Псковская области, а по их суммарной площади – 0,97≤ К∑п ≤ 8,85 (Вологодская и Псковская области).
Рис. 44. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0) по регионам Северо-Западного федерального округа
Таблица 45
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кчп исходя из Кп2014=1,0; а также кратность общей площади долей, признанных таковыми к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по регионам Северо-Западного федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кп) | К∑п | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Респ. Коми | 1,00 | 1,18 | 5,76 | 22,40 | 1,13 |
| Архангельская обл. | 1,00 | 2,26 | 34,39 | 35,15 | 1,43 |
| Вологодская обл. | 1,00 | 1,66 | 2,61 | 3,52 | 0,97 |
| Калининградская обл. | 1,00 | 3,64 | 7,26 | 120,96 | 5,20 |
| Ленинградская обл. | 1,00 | 1,00 | 1,21 | 1,44 | н/д |
| Новгородская обл. | 1,00 | 2,40 | 3,71 | 3,76 | 3,04 |
| Псковская обл. | 1,00 | 2,02 | 3,62 | 5,14 | 8,85 |
| Северо-Западный округ в целом | 1,00 | 2,01 | 4,25 | 5,23 | 1,71 |
В отношении регионов Южного федерального округа (рис. 45 и 46, табл. 46 и 47) отметим, что по темпам прироста перешедших в муниципальную собственность бывших невостребованных долей значительно отличается Волгоградская область, причем как по числу таких долей (Кч2018=21,3), так и по их общей площади (Кп2018=26,05), во всех остальных регионах оба коэффициента не превышают 3,7. Естественно, что для графиков, соответствующие показателям этой области на обоих рисунках, введена доаолнительная шкала. Что касается соотношения признанных муниципальными к изначальным спискам, то здесь заметно выделяется Республика Калмыкия, где К∑ч =26,64 и К∑п= 23,91 (что объясняется, отнюдь, не «исключительно успешной» работой органов местного самоуправления с судами, а очень низкой «базой» – числом долей, включенных в первые годы в списки невостребованных, и площадью – всего 11 долей, тогда как в других регионах округа это были десятки тысяч). Для остальных же регионов оба коэффициента находятся в пределах интервала от 0,1 до 0,8.
Рис. 45. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по регионам Южного федерального округа
Таблица 46
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0; а также кратность общего числа долей, признанных таковыми к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч)
по регионам Южного федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кч) | К∑ч | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Респ. Адыгея | 1,00 | 1,50 | 1,63 | 2,41 | 0,60 |
| Респ. Калмыкия | 1,00 | 1,71 | 2,42 | 2,42 | 26,64 |
| Краснодарский край | 1,00 | 1,74 | 2,72 | 3,15 | 0,19 |
| Астраханская обл. | 1,00 | 1,30 | 2,43 | 3,73 | 0,10 |
| Волгоградская обл. | 1,00 | 2,00 | 11,85 | 21,30 | 0,32 |
| Южный округ в целом | 1,00 | 4,24 | 5,92 | 7,31 | 0,26 |
Рис. 46. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0) по регионам Южного федерального округа
Таблица 47
Признание судами невостребованных долей муниципальной
собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп исходя из Кп2014=1,0;
а также кратность общей площади долей, признанных таковыми к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по регионам Южного федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кп) | К∑п | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Респ. Адыгея | 1,00 | 1,40 | 1,50 | 2,42 | 0,78 |
| Респ. Калмыкия | 1,00 | 2,00 | 3,00 | 3,00 | 23,91 |
| Краснодарский край | 1,00 | 1,73 | 2,69 | 3,05 | 0,40 |
| Астраханская обл. | 1,00 | 1,14 | 2,00 | 3,03 | 0,08 |
| Волгоградская обл. | 1,00 | 1,91 | 14,36 | 26,05 | 0,31 |
| Южный округ в целом | 1,00 | 7,00 | 9,79 | 12,15 | 0,38 |
Далее рассмотрим ситуацию с признанием судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам муниципалитетов Приволжского федерального округа (рис. 47 и 48, табл. 48 и 49). Это большой по числу регионов округ – в расчетах учтены результаты указанного процесса для 12 субъектов Российской Федерации по количеству муниципализированных долей и 13 – по их площади (для первого показателя недостаточно данных по Республике Татарстан). Темпы перехода к муниципалитетам невостребованных долей здесь схожи – графики большей частью совпадают (коэффициенты, как по числу долей, так и по их площади находятся с пределах интервала 2,2-8,4. И только темпы такого перехода в Республике Марий Эл значительно выше (Кч2017 =15,3 и Кп2017= 13,0), поэтому на обоих рисунках графику этого региона соответствует отдельная шкала.
Рис. 47. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по регионам Приволжского федерального округа
Таблица 48
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0; а также кратность общего числа долей, признанных таковыми к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч) по регионам Приволжского федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кч) | К∑ч | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Респ. Башкортостан | 1,00 | 2,11 | 3,97 | 4,27 | 10,13 |
| Респ. Марий Эл | 1,00 | 2,64 | 5,24 | 15,30 | н/д |
| Респ. Мордовия | 1,00 | 1,34 | 2,75 | 3,54 | н/д |
| Удмуртская Респ. | 1,00 | 2,57 | 5,60 | 7,24 | 0,61 |
| Чувашская Респ. | 1,00 | 2,40 | 4,49 | 4,75 | 1,73 |
| Пермский край | 1,00 | 2,07 | 3,44 | 3,56 | 1,22 |
| Кировская обл. | 1,00 | 2,75 | 4,02 | 6,23 | 2,04 |
| Оренбургская обл. | 1,00 | 2,21 | 3,83 | 5,64 | 0,54 |
| Пензенская обл. | 1,00 | 1,47 | 2,89 | 2,95 | 1,23 |
| Самарская обл. | 1,00 | 2,89 | 5,14 | 7,28 | 2,00 |
| Саратовская обл. | 1,00 | 1,57 | 2,28 | 2,46 | 0,73 |
| Ульяновская обл. | 1,00 | 2,03 | 3,40 | 3,82 | 0,31 |
| Приволжский округ в целом | 1,00 | 2,15 | 3,85 | 4,77 | 1,44 |
Что касается соотношения итогов 4-летней работы и изначальных списков, то в округе в целом и почти всех его регионах ситуация хуже среднероссийской. В целом по округу: К∑ч =1,44 и К∑п= 0,8, а по регионам различие также не столь существенное – 0,31 ≤ К∑ч ≤ 2,04 и 0,28 ≤ К∑п ≤ 1,94. И только в Республике Башкортостан результаты куда более значительные: К∑ч =10,13 и К∑п= 6,08.
Рис. 48. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0) по регионам Приволжского федерального округа
Таблица 49
Признание судами невостребованных долей муниципальной
собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп исходя из Кп2014=1,0;
а также кратность общей площади долей, признанных таковыми к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по регионам Приволжского федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кп) | К∑п | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Респ. Башкортостан | 1,00 | 2,13 | 2,41 | 2,81 | 6,08 |
| Респ. Марий Эл | 1,00 | 3,28 | 5,43 | 13,00 | 0,67 |
| Респ. Мордовия | 1,00 | 1,34 | 2,61 | 3,32 | 1,10 |
| Респ. Татарстан | 1,00 | 1,11 | 2,22 | 2,22 | 1,52 |
| Удмуртская Респ. | 1,00 | 3,21 | 6,83 | 8,43 | 0,69 |
| Чувашская Респ. | 1,00 | 2,36 | 4,42 | 4,65 | 1,75 |
| Пермский край | 1,00 | 2,09 | 2,22 | 2,33 | 0,71 |
| Кировская обл. | 1,00 | 2,66 | 3,97 | 5,34 | 1,91 |
| Оренбургская обл. | 1,00 | 2,24 | 4,05 | 6,00 | 0,51 |
| Пензенская обл. | 1,00 | 2,00 | 3,42 | 3,47 | 1,47 |
| Самарская обл. | 1,00 | 2,76 | 4,78 | 6,71 | 1,84 |
| Саратовская обл. | 1,00 | 3,43 | 4,13 | 4,36 | 0,99 |
| Ульяновская обл. | 1,00 | 2,00 | 3,29 | 3,58 | 0,28 |
| Приволжский округ в целом | 1,00 | 2,15 | 3,32 | 3,90 | 0,80 |
В Уральском федеральном округе, где проанализировано всего 4 региона (по числу долей – 3) ситуация ближе к средней по России (рис. 49 и 50, табл. 50 и 51). Графики всех регионов схожи по направленности и темпам процесса: 4,68≤ Кч2017 ≤ 8,98 и 2,05≤ Кп2017 ≤ 9,62 (средние по округу Кч2017 =8,22 и Кп2017=4,18). Однако коэффициенты «входа в процесс» и промежуточного (текущего) «выхода из него» для них различны: 0,22 ≤ К∑ч ≤ 4,83 и 0,29 ≤ К∑п ≤ 2,06 (средние по округу – К∑ч =1,06 и К∑п= 1,09).
Рис. 49. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по регионам Уральского федерального округа
Таблица 50
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0; а также кратность общего числа долей, признанных таковыми к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч) по регионам Уральского федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кч) | К∑ч | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Курганская обл. | 1,00 | 2,57 | 5,29 | 8,98 | 0,60 |
| Тюменская обл. | 1,00 | 1,98 | 3,91 | 4,68 | 4,83 |
| Челябинская обл. | 1,00 | 3,27 | 6,64 | 7,13 | 0,22 |
| Уральский округ в целом | 1,00 | 2,32 | 5,82 | 8,22 | 1,06 |
Рис. 50. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0)
по регионам Уральского федерального округа
Таблица 51
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп исходя из Кп2014=1,0; а также кратность общей площади долей, признанных таковыми к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по регионам Уральского федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кп) | К∑п | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Курганская обл. | 1,00 | 2,99 | 5,44 | 9,62 | 0,77 |
| Свердловская обл. | 1,00 | 1,00 | 2,35 | 2,66 | н/д |
| Тюменская обл. | 1,00 | 1,35 | 1,81 | 2,05 | 2,06 |
| Челябинская обл. | 1,00 | 2,71 | 5,49 | 5,93 | 0,29 |
| Уральский округ в целом | 1,00 | 1,75 | 2,90 | 4,18 | 1,09 |
Процесс признания судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. в Сибирском федеральном округе отражен на рис. 51 и 52, а также в табл. 52 и 53. Как следует из них весьма высокими темпами он развивается в Иркутской области, где Кч2017 = 149,34 и Кп2017=220,26 (для показателей региона на обоих рисунках дана дополнительная шкала), тогда как в остальных входящих в этот округ субъектах Российской Федерации: 2,76≤ Кч2017 ≤ 43,32 и 4,01 ≤ Кп2017 ≤ 21,52 (средние по округу Кч2017 =8,07 и Кп2017=7,76).
Рис. 51. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по регионам Сибирского федерального округа
Таблица 52
Признание судами невостребованных долей муниципальной
собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0;
а также кратность общего числа долей, признанных таковыми
к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч) по регионам Сибирского федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кч) | К∑ч | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Респ. Бурятия | 1,00 | 2,22 | 3,47 | 5,13 | 4,18 |
| Алтайский край | 1,00 | 4,74 | 10,27 | 13,86 | н/д |
| Забайкальский край | 1,00 | 2,69 | 4,90 | 7,06 | н/д |
| Иркутская обл. | 1,00 | 29,36 | 99,18 | 149,34 | н/д |
| Кемеровская обл. | 1,00 | 1,00 | 2,19 | 2,76 | н/д |
| Новосибирская обл. | 1,00 | 1,32 | 2,29 | 3,74 | н/д |
| Омская обл. | 1,00 | 12,92 | 12,92 | 43,32 | н/д |
| Томская обл. | 1,00 | 14,14 | 17,88 | 20,27 | 0,29 |
| Сибирский округ в целом | 1,00 | 2,62 | 5,33 | 8,07 | 15,90 |
В отношении кратности общего числа признанных таковыми к изначальному списочному числу долей (и их площади) следует отметить, что по количественным показателям округ является лучшим в стране (К∑ч =15,6), а по площадным – занимает среднее положение (К∑п= 0,92). Однако столь высокий коэффициент (и первое место по первому показателю), скорее всего, – следствие неполноты отчетности (так в табл. 44 для итогового столбца отсутствуют данные для 6 из 8 регионов). По площадному показателю значение коэффициента в регионах от 0,19 (Томская область) до 9,91 (Омская область).
Рис. 52. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0) по регионам Сибирского федерального округа
Таблица 53
Признание судами невостребованных долей муниципальной
собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп исходя из Кп2014=1,0;
а также кратность общей площади долей, признанных таковыми
к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по регионам Сибирского федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кп) | К∑п | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Респ. Бурятия | 1,00 | 2,19 | 3,39 | 4,31 | 6,46 |
| Алтайский край | 1,00 | 9,24 | 11,12 | 16,67 | 1,59 |
| Забайкальский край | 1,00 | 2,77 | 4,79 | 6,72 | 0,67 |
| Иркутская обл. | 1,00 | 45,44 | 139,82 | 220,26 | н/д |
| Кемеровская обл. | 1,00 | 2,05 | 3,61 | 4,22 | 1,27 |
| Новосибирская обл. | 1,00 | 1,49 | 3,50 | 4,01 | 0,20 |
| Омская обл. | 1,00 | 8,22 | 8,22 | 19,88 | 9,91 |
| Томская обл. | 1,00 | 13,38 | 19,44 | 21,52 | 0,19 |
| Сибирский округ в целом | 1,00 | 3,08 | 5,45 | 7,76 | 0,92 |
В Дальневосточном федеральном округе процесс признания невостребованных долей муниципальной собственностью рассмотрен на примере 5 регионов России (рис. 53 и 54, табл. 54 и 55). Особое положение в этом отношении занимает Сахалинская область (Кч2017 = 139,88 и Кп2017=141,6, для нее на обоих рисунках введена дополнительная шкала). Столь высокие показатели (последних лет) имеют весьма простое объяснение – позднее начало данного процесса на острове. Так, в 2014 г. и 2015 г. это были решения по поводу, соответственно, 42 и 62 долей, тогда как последние годы – это несколько тысяч в год (как и в большинстве других регионов страны). Для остальных регионов округа эти коэффициенты составляют: 1,0≤ Кч2017 ≤ 4,96 и 1,0 ≤ Кп2017 ≤ 5,37 (Кч2017 = 1,0 в Еврейской автономной области, что скорее всего, объясняется ошибочностью при обобщении данных о ходе исследуемого процесса или же различие примененных методик); средние же значения по округу Кч2017 =3,92 и Кп2017=3,71).
Рис. 53. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0) по регионам Дальневосточного федерального округа
Таблица 54
Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кч, исходя из Кч2014=1,0;
а также кратность общего числа долей, признанных таковыми к изначальному списочному числу долей по состоянию на 2014 г. – К∑ч) по регионам Дальневосточного федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кч) | К∑ч | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Приморский край | 1,00 | 1,00 | 2,86 | 4,96 | 1,28 |
| Хабаровский край | 1,00 | 1,65 | 2,57 | 3,37 | н/д |
| Амурская обл. | 1,00 | 2,22 | 3,59 | 3,59 | 10,18 |
| Сахалинская обл. | 1,00 | 2,48 | 58,19 | 139,88 | н/д |
| Еврейская авт. обл. | 1,00 | 1,00 | 1,00 | 1,00 | н/д |
| Дальневосточный округ в целом | 1,00 | 1,90 | 3,36 | 3,92 | 2,82 |
Рис. 54. Признание судами невостребованных долей муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп, исходя из Кп2014=1,0) по регионам Дальневосточного федерального округа
Итоговые же столбцы таблиц, характеризующих исследуемый процесс (К∑ч и К∑п) не позволяют сделать какие-либо выводы о схожести или существенных различиях регионов Дальневосточного округа в виду недостаточности данных (их нет для половины из них). Что касается средних отчетных показателей округа, то К∑ч = 2,82, а К∑п= 4,11.
Таблица 55
Признание судами невостребованных долей муниципальной
собственностью по итогам 2014-2017 гг. (Кп исходя из Кп2014=1,0;
а также кратность общей площади долей, признанных таковыми
к изначальной списочной площади долей по состоянию на 2014 г. – К∑п) по регионам Дальневосточного федерального округа
| Регион | ежегодный коэффициент (Кп) | К∑п | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| Приморский край | 1,00 | 1,00 | 3,02 | 5,37 | 1,20 |
| Хабаровский край | 1,00 | 1,79 | 3,09 | 4,53 | н/д |
| Амурская область | 1,00 | 2,20 | 3,55 | 3,55 | 10,14 |
| Сахалинская обл. | 1,00 | 4,58 | 68,39 | 141,60 | н/д |
| Еврейская авт. обл. | 1,00 | 1,00 | 1,00 | 1,00 | 0,32 |
| Дальневосточный округ в целом | 1,00 | 2,02 | 3,38 | 3,71 | 4,11 |
Что касается группировки региональных значений коэффициентов К∑ч и К∑п то они приведены в табл. 56 и отражены на рис. 55 и 56 (регионы, по которым данные не приведены, не окрашены, для остальных отнесение к группе по значению коэффициента К∑ч или К∑п обозначены густотой окрашивания – чем выше коэффициент, тем больше передано муниципалитетам). Общее число регионов, показатели которых отражены в них неодинаковы для расчетов по числу долей (достоверные данные по 37 регионам – на рисунке, соответствующем количественному показателю – К∑ч, большое число регионов не окрашено) и по их суммарной площади (58 регионов).
Таблица 56
Группировка регионов в зависимости кратности числа долей и их общей, признанных муниципальной собственностью по итогам 2014-2017 гг. к изначальному списочному числу долей и их площади по состоянию на 2014 г. (К∑ч и К∑п)
| Значение К∑ч и К∑п | Число регионов | |
| по числу долей | по площади долей | |
| 0 -1 | 13 | 22 |
| 1 -5 | 15 | 24 |
| 5 -10 | 4 | 8 |
| 10 -20 | 3 | 2 |
| 20 -50 | 2 | 2 |
Из таблицы следует, что по площадным показателям почти в 2 раза больше регионов (22 против 13), где ее значения указанных коэффициентов меньше 1,0, что соответствует ранее сделанному выводу о том, что если судить по площадным показателям, то процесс идет медленнее, чем по числу долей (общефедеральные К∑ч = 2,13, а К∑п = 1,07).
Рис. 55. Кратность числа невостребованных долей, переданных муниципалитетам, к изначальному списочному числу таких долей (К∑ч )
По числу долей значительно превышены результаты изначальных списков (что, впрочем, может означать «неспешное» начало процесса, в Орловской области – более чем в 43 раза, в Республике Калмыкия – в 26,6, в Брянской области (К∑ч = 19,6). Тогда как в 13 регионах – Республика Адыгея и Удмуртская Республика, Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская, Калининградская, Курганская, Оренбургская, Ростовская, Саратовская, Томская, Ульяновская и Челябинская области – за 4 года не удалось провести через судебные решения даже то число долей, что местные администрации наметили еще в первый год.
Рис. 56. Кратность общей площади невостребованных долей, переданных муниципалитетам, к изначальной списочной площади таких долей (К∑п )
По площади долей наибольшие значения К∑п в тех же регионах: Брянская область (27,2), Республика Калмыкия (23,9) и Орловская область (17,1), а К∑п ≤ 1 в 22 субъектах Российской Федерации.
Следующий вопрос заключается в том, как распорядились муниципалитеты перешедшими в их собственность бывшими невостребованными долями? Федеральный законодатель прямо указал, что им дается один год для того, чтобы выделить такие доли в участки[403].
Всего муниципалитеты выделили в земельные участки 480,1 тыс. невостребованных долей общей площадью 8,4 млн. га (информация об этом в региональном разрезе дана в прил. 6).
Далее рассмотрим, как идет такое выделение: сначала (1) сравнив относительные показатели нарастающего итога за 2014-2017 гг. со стартовым уровнем (конец 2013 г. – начало 2014 г.); затем (2) определим удельный вес выделенных в определенный год с переданным муниципалитетам; а также (3) удельный вес всех выделенных по округу или региону к признанным муниципальной собственностью за это время. Как и ранее расчеты будут выполнены по числу долей и их суммарной площади.
Общефедеральные результаты в разрезе округов представлены в табл.57 (выдел участков нарастающим итогом) и в табл. 58 (удельный вес выделенных участков).
Таблица 57
Выдел муниципалитетами перешедших в их собственность
невостребованных земельных долей (нарастающим итогом
в процентах к выделу в 2014 г.) по федеральным округам
| Округ | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
| По числу долей | ||||
| Центральный | 100,0 | 261,9 | 418,5 | 511,9 |
| Северо-Западный | 100,0 | 799,8 | 1195,9 | 1650,7 |
| Южный | 100,0 | 105,7 | 219,5 | 225,8 |
| Приволжский | 100,0 | 929,8 | 1224,2 | 1332,7 |
| Уральский | 100,0 | 113,6 | 182,4 | 240,9 |
| Сибирский | 100,0 | 181,9 | 315,8 | 463,0 |
| Дальневосточный | 100,0 | 799,3 | 4271,4 | 7870,7 |
| По России в целом | 100,0 | 486,0 | 692,2 | 798,7 |
| По площади долей | ||||
| Центральный | 100,0 | 181,2 | 351,5 | 424,6 |
| Северо-Западный | 100,0 | 650,0 | 1234,6 | 5651,2 |
| Южный | 100,0 | 181,2 | 295,9 | 529,5 |
| Северо-Кавказский | 100,0 | 200,0 | 577,0 | 681,8 |
| Приволжский | 100,0 | 255,9 | 435,3 | 498,7 |
| Уральский | 100,0 | 295,4 | 482,2 | 643,2 |
| Сибирский | 100,0 | 133,6 | 292,8 | 389,7 |
| Дальневосточный | 100,0 | 312,6 | 668,8 | 749,0 |
| По России в целом | 100,0 | 196,3 | 369,0 | 497,7 |
Из этих таблиц видно, что итоги увеличения числа выделенных в участки долей (в 8 раз больше стартового года), как и их суммарной площади (в 5 раз) свидетельствуют о высоких темпах развития этого процесса. При этом обращает на себя внимание то, что количественные показатели по стране в целом больше выросли в первый год, тогда как площадные – растут более равномерно.
Это же относится и к удельному весу выделенных долей в общих числе и площади перешедших к муниципалитетам земель. По стране в целом этот вес составляет 28,4% (по числу долей) и 49,7% (по их площади), то есть половина площадей, которые в 2014-2018 гг. суды признали по искам местных администраций муниципальной собственностью, уже выделена в земельные участки – проблема общей долевой собственности на землю как результата ее приватизации в 1990-х гг. (а не просто невостребованности) для них решена.
Таблица 58
Удельный вес выделенных муниципалитетами земельных долей от общего числа (площади) перешедших в их собственность
невостребованных долей, в процентах по федеральным округам
| Округ | По итогам года | Всего за 2014-2018 гг. | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| По числу долей | |||||
| Центральный | 8,48 | 15,31 | 10,11 | 14,68 | 11,58 |
| Северо-Западный | 1,94 | 14,64 | 6,33 | 11,73 | 8,22 |
| Южный | 255,53 | 4,51 | 172,96 | 11,61 | 78,90 |
| Северо-Кавказский | н/д | н/д! | 12,12 | 6,21 | 9,11 |
| Приволжский | 17,76 | 128,37 | 30,74 | 20,83 | 49,58 |
| Уральский | 40,59 | 4,20 | 7,97 | 9,87 | 11,89 |
| Сибирский | 41,52 | 20,96 | 20,53 | 22,27 | 23,81 |
| Дальневосточный | 0,65 | 5,06 | 15,63 | 41,81 | 13,13 |
| По России в целом | 16,51 | 58,79 | 21,00 | 18,73 | 28,40 |
| По площади долей | |||||
| Центральный | 31,31 | 27,49 | 38,85 | 46,62 | 35,09 |
| Северо-Западный | 3,06 | 16,64 | 8,00 | 138,24 | 33,10 |
| Южный | 562,98 | 76,24 | 231,61 | 557,46 | 245,43 |
| Северо-Кавказский | 22,31 | 22,31 | 113,06 | 204,58 | 53,21 |
| Приволжский | 37,53 | 50,92 | 57,47 | 40,98 | 47,98 |
| Уральский | 27,44 | 71,59 | 44,49 | 34,54 | 42,22 |
| Сибирский | 116,53 | 18,80 | 78,31 | 48,88 | 58,50 |
| Дальневосточный | 18,73 | 39,17 | 48,92 | 45,57 | 37,81 |
| По России в целом | 46,19 | 36,85 | 52,51 | 66,23 | 49,72 |
Что касается деятельности муниципалитетов Центрального федерального округа, то она отражена в табл. 59 и 60. При этом в первой таблице представлены данные только по регионам, где есть сведения по стартовому (2014) году (и это не «0»), поэтому количество областей в первой (число долей) и второй частях таблицы (их площадь) – различно, соответственно, 8 и 13.
Таблица 59
Выдел муниципалитетами перешедших в их собственность
невостребованных земельных долей (нарастающим итогом
в процентах к выделу в 2014 г.) по областям
Центрального федерального округа
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||||
| По числу долей | ||||||||
| Белгородская обл. | 100,0 | 4678,1 | 4774,1 | 4994,5 | ||||
| Владимирская обл. | 100,0 | 900,0 | 3100,0 | 48775,0 | ||||
| Воронежская обл. | 100,0 | 109,0 | 123,0 | 136,7 | ||||
| Ивановская обл. | 100,0 | 435,0 | 941,9 | 1265,8 | ||||
| Калужская обл. | 100,0 | 144,3 | 144,3 | 199,0 | ||||
| Костромская обл. | 100,0 | 527,3 | 779,3 | 1052,7 | ||||
| Курская обл. | 100,0 | 308,1 | 1181,1 | 4456,8 | ||||
| Липецкая обл. | 100,0 | 2136,1 | 2927,9 | 6775,4 | ||||
| Центральный округ в целом | 100,0 | 261,9 | 418,5 | 511,9 | ||||
| По площади долей | ||||||||
| Белгородская обл. | 100,0 | 231,0 | 420,3 | 454,7 | ||||
| Владимирская обл. | 100,0 | 2771,2 | 9236,9 | 14213,1 | ||||
| Воронежская обл. | 100,0 | 107,4 | 118,9 | 124,6 | ||||
| Ивановская обл. | 100,0 | 347,7 | 860,6 | 1475,7 | ||||
| Калужская обл. | 100,0 | 300,1 | 300,1 | 376,6 | ||||
| Костромская обл. | 100,0 | 250,0 | 397,3 | 442,9 | ||||
| Курская обл. | 100,0 | 262,1 | 1141,1 | 2898,0 | ||||
| Липецкая обл. | 100,0 | 239,0 | 424,6 | 528,9 | ||||
| Рязанская обл. | 100,0 | 2136,2 | 4937,4 | 4979,6 | ||||
| Смоленская обл. | 100,0 | 100,0 | 2818,6 | 3968,6 | ||||
| Тамбовская обл. | 100,0 | 167,1 | 313,5 | 324,0 | ||||
| Тульская обл. | 100,0 | 337,4 | 423,6 | 500,8 | ||||
| Ярославская обл. | 100,0 | 113,2 | 207,4 | 207,4 | ||||
| Центральный округ в целом | 100,0 | 181,2 | 351,5 | 424,6 | ||||
Вторая же таблица, позволяющая рассматривать ежегодные результаты без сопоставления с предыдущим годом – более представительна в отношении количества регионов. Этот же подход будет применен и для других федеральных округов при рассмотрении выдела в участки долей муниципалитетами.
Таблица 60
Удельный вес выделенных муниципалитетами земельных долей от общего числа (площади) перешедших в их собственность
невостребованных долей, в процентах по областям Центрального федерального округа
| Регион | По итогам года | Всего за 2014-2018 гг. 2014 | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| По числу долей | |||||
| Белгородская обл. | 5,55 | 3608,63 | 3,66 | 51,45 | 100,35 |
| Брянская обл. | н/д | н/д | 9,75 | 4,67 | 5,91 |
| Владимирская обл. | 0,22 | 1,06 | 2,38 | 54,77 | 16,41 |
| Воронежская обл. | 12,56 | 13,90 | 21,08 | 29,63 | 14,04 |
| Ивановская обл. | 3,49 | 4,26 | 3,83 | 2,81 | 3,57 |
| Калужская обл. | 5,09 | 9,29 | н/д | 13,14 | 3,74 |
| Костромская обл. | 2,22 | 7,38 | 3,17 | 14,21 | 5,22 |
| Курская обл. | 0,36 | 7,99 | 2,30 | 16,54 | 5,07 |
| Липецкая обл. | 1,03 | 20,41 | 7,10 | 51,38 | 17,66 |
| Московская обл. | н/д | н/д | 1,28 | 121,05 | 40,52 |
| Орловская обл. | н/д | 0,18 | 2,89 | 6,02 | 0,83 |
| Рязанская обл. | н/д | н/д | 8,82 | 42,86 | 8,85 |
| Смоленская обл. | н/д | н/д | 9,35 | 2,94 | 4,33 |
| Тамбовская обл. | н/д | н/д | 96,49 | н/д | 33,21 |
| Тверская обл. | н/д | 0,05 | н/д | 0,13 | 0,05 |
| Тульская обл. | н/д | 60,10 | 14,73 | 31,10 | 31,11 |
| Ярославская обл. | н/д | н/д | н/д | н/д | н/д |
| Центральный округ в целом | 8,48 | 15,31 | 10,11 | 14,68 | 11,58 |
| По площади долей | |||||
| Белгородская обл. | 32,10 | 34,17 | 49,19 | 123,62 | 41,06 |
| Брянская обл. | н/д | н/д | 45,48 | 56,43 | 43,69 |
| Владимирская обл. | 1,94 | 33,62 | 57,40 | 69,29 | 45,04 |
| Воронежская обл. | 88,19 | 55,70 | 126,55 | 80,72 | 87,23 |
| Ивановская обл. | 6,32 | 5,80 | 6,75 | 10,28 | 7,59 |
| Калужская обл. | 27,95 | 439,02 | н/д | 116,46 | 41,77 |
| Костромская обл. | 24,09 | 25,76 | 21,55 | 27,79 | 24,01 |
| Курская обл. | 7,24 | 118,87 | 47,91 | 66,31 | 48,28 |
| Липецкая обл. | 42,94 | 12,34 | 67,50 | 55,90 | 29,04 |
| Московская обл. | н/д | н/д | 0,11 | 304,89 | 0,72 |
| Орловская обл. | н/д | 21,24 | 295,48 | 27,78 | 83,95 |
| Рязанская обл. | 1,82 | 32,71 | 44,91 | 846,15 | 27,73 |
| Смоленская обл. | 1,69 | н/д | 16,69 | 35,55 | 10,57 |
| Тамбовская обл. | 61,81 | 47,28 | 96,62 | 63,39 | 68,67 |
| Тверская обл. | н/д | 2н/д | н/д | 0,26 | 0,11 |
| Тульская обл. | 53,90 | 88,04 | 32,19 | 60,90 | 58,93 |
| Ярославская обл. | 10,40 | 1,13 | 4,11 | н/д | 4,69 |
| Центральный округ в целом | 31,31 | 27,49 | 38,85 | 46,62 | 35,09 |
Средние по округу темпы увеличения числа выделенных в участки долей (в 5 и 4 раза) сопоставимы с общефедеральными (8 и 5). Однако области сильно отличаются друг от друга – весьма высокие темпы во Владимирской области (в 49 и 14 раз), однако, как станет очевидно из второй таблицы, это объясняется низкой «стартовой» базой.
Работа муниципалитетов регионов Северо-Западного округа по выделению ставших их собственностью долей в участки показана в табл. 61 и 62. Средние по округу темпы увеличения числа выделенных в участки долей (в 16,5 и 56,5 раза) выше средних по стране (8 и 5) и, если ограничиться только первой таблицей, – нелогичны – в большинстве регионов округа они существенно ниже (2,2-5,5 и 2-23). Однако, во-первых, в этих таблицах по названной выше причине не представлены данные по весьма успешным регионам (например, Псковская область – см. табл. 63), а, во-вторых, даже в табл. 62 есть регионы с достаточно высокими темпами роста выдела участков. Наиболее же успешной в округе следует признать работу муниципалитетов Псковской, Ленинградской и Калининградской областей.
Таблица 61
Выдел муниципалитетами перешедших в их собственность
невостребованных земельных долей (нарастающим итогом
в процентах к выделу в 2014 г.) по регионам Северо-Западного
федерального округа
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
| По числу долей | ||||
| Архангельская обл. | 100,0 | 174,4 | 363,3 | 545,6 |
| Вологодская обл. | 100,0 | 129,1 | 137,3 | 220,8 |
| Калининградская обл. | 100,0 | 335,3 | 340,0 | 354,1 |
| Ленинградская обл. | 100,0 | 1732,0 | 1768,0 | 1848,0 |
| По округу в целом | 100,0 | 799,8 | 1195,9 | 1650,7 |
| По площади долей | ||||
| Архангельская обл. | 100,0 | 458,9 | 1006,9 | 1554,5 |
| Вологодская обл. | 100,0 | 115,6 | 132,3 | 254,4 |
| Калининградская обл. | 100,0 | 464,5 | 677,3 | 9655,0 |
| Ленинградская обл. | 100,0 | 2045,2 | 2163,4 | 2311,8 |
| Мурманская обл. | 100,0 | 100,0 | 200,0 | 200,0 |
| По округу в целом | 100,0 | 650,0 | 1234,6 | 5651,2 |
В отношении выдела участков муниципалитетами в регионах Южного федерального округа (табл. 63 и 64) отметим, что в целом этот процесс там идет весьма неплохо (78,9% долей, перешедших к муниципалитетам, уже выделены в участки), что объясняется высокой степенью земледефицитности в регионах округа. «Неоправданно» высокий удельный вес выделенных участков по площадным показателям объясняется, более ранним началом процесса передачи долей муниципалитетам (до 2014 г.), а также, вероятными ошибками отчетности по Краснодарскому краю и Астраханской области. Впрочем, регионы Южного федерального округа и ранее были охарактеризованы как весьма специфичные в сравнении с большинством других субъектов Российской Федерации.
Таблица 62
Удельный вес выделенных муниципалитетами земельных долей от общего числа (площади) перешедших в их собственность
невостребованных долей, в процентах по регионам Северо-Западного федерального округа
| Регион | По итогам года | Всего за 2014-2018 гг. | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| По числу долей | |||||
| Респ. Коми | н/д | 166,67 | 0,24 | н/д | 1,51 |
| Архангельская обл. | 4,51 | 2,74 | 7,14 | 12,20 | 6,01 |
| Вологодская обл. | 3,70 | 3,24 | 0,35 | 2,84 | 2,47 |
| Калининградская обл. | 59,03 | 55,10 | 1,07 | 3,97 | 25,42 |
| Ленинградская обл. | 7,79 | 129,52 | 10,98 | 21,28 | 56,90 |
| Новгородская обл. | н/д | 1,45 | 5,25 | 58,80 | 2,66 |
| Псковская обл. | н/д | 65,46 | 18,76 | 29,83 | 28,74 |
| По Северо-Западному округу в целом | 1,94 | 14,64 | 6,33 | 11,73 | 8,22 |
| По площади долей | |||||
| Респ. Коми | н/д | 181,52 | 4,06 | н/д | 2,32 |
| Архангельская обл. | 9,94 | 28,25 | 1,69 | 71,60 | 4,39 |
| Вологодская обл. | 5,29 | 1,26 | 0,93 | 7,06 | 3,82 |
| Калининградская обл. | 57,53 | 79,44 | 33,77 | 45,42 | 45,92 |
| Ленинградская обл. | 6,92 | н/д | 39,29 | 43,67 | 110,88 |
| Новгородская обл. | н/д | 5,91 | 18,01 | 120,78 | 10,07 |
| Псковская обл. | н/д | 70,42 | 25,15 | 493,73 | 167,66 |
| По Северо-Западному округу в целом | 3,06 | 16,64 | 8,00 | 138,24 | 33,10 |
Таблица 63
Выдел муниципалитетами перешедших в их собственность невостребованных земельных долей (нарастающим итогом в процентах к выделу в 2014 г.) по регионам Южного федерального округа
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
| По числу долей | ||||
| Респ. Адыгея | 100,0 | 550,0 | 600,0 | 850,0 |
| Респ. Калмыкия | 100,0 | 600,0 | 1100,0 | 1100,0 |
| Краснодарский край | 100,0 | 199,0 | 433,7 | 640,8 |
| Волгоградская обл. | 100,0 | 1850,0 | 4825,0 | 9050,0 |
| Ростовская обл. | 100,0 | 100,0 | 203,3 | 203,3 |
| По Южному округу в целом | 100,0 | 105,7 | 219,5 | 225,8 |
| По площади долей | ||||
| Респ. Адыгея | 100,0 | 500,0 | 625,0 | 1995,8 |
| Респ. Калмыкия | 100,0 | 199,9 | 299,9 | 299,9 |
| Краснодарский край | 100,0 | 153,6 | 247,0 | 5899,4 |
| Волгоградская обл. | 100,0 | 2046,2 | 3759,3 | 6443,9 |
| Ростовская обл. | 100,0 | 100,0 | 203,1 | 203,1 |
| По Южному округу в целом | 100,0 | 181,2 | 295,9 | 529,5 |
Таблица 64
Удельный вес выделенных муниципалитетами земельных долей от общего числа (площади) перешедших в их собственность
невостребованных долей, в процентах по регионам
Южного федерального округа
| Регион | По итогам года | Всего за 2014-2018 гг. | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| По числу долей | |||||
| Респ. Адыгея | 1,72 | 15,52 | 6,67 | 5,49 | 6,07 |
| Респ. Калмыкия | 0,83 | 5,81 | 5,81 | н/д | 3,75 |
| Респ. Крым | н/д | н/д | 7,14 | 71,43 | 39,29 |
| Краснодарский край | 3,96 | 5,29 | 9,53 | 19,03 | 8,06 |
| Астраханская обл. | н/д | 135,64 | 72,57 | 20,12 | 39,86 |
| Волгоградская обл. | 1,26 | 22,08 | 3,81 | 5,65 | 5,36 |
| По Южному округу в целом | 255,53 | 4,51 | 172,96 | 11,61 | 78,90 |
| По площади долей | |||||
| Респ. Адыгея | 6,69 | 67,13 | 81,08 | 100,00 | 55,18 |
| Респ. Калмыкия | 100,00 | 100,00 | 100,00 | н/д | 100,00 |
| Респ. Крым | н/д | н/д | 8,33 | 97,31 | 95,55 |
| Краснодарский край | 54,66 | 40,05 | 53,33 | 8457,02 | 1055,67 |
| Астраханская обл. | н/д | 10396,78 | 57,85 | 55,74 | 504,21 |
| Волгоградская обл. | 21,15 | 451,46 | 29,11 | 48,60 | 52,33 |
| По Южному округу в целом | 562,98 | 76,24 | 231,61 | 557,46 | 245,43 |
По единственному региону Северо-Кавказского Южного федерального округа, где идут процессы выделения в земельные участки перешедших в собственность муниципалитетов невостребованных долей, – Ставропольскому краю имеются только площадные данные – нарастающий итог к 2014 г. :200,0%, 577,0% и 681,8%. При этом в целом за 2014-2018 гг. местными органами в крае проведены работы по выделению на местности немногим более половины от общей площади перешедших в собственность муниципалитетов долей (53,21%; по годам, это соответственно – 22,31%; 22,31%; 13,06% и 204,58%). Данные по числу выделенных в участки долей имеются только за последние два года – 12,12% и 6,21%.
Таблица 65
Выдел муниципалитетами перешедших в их собственность
невостребованных земельных долей (нарастающим итогом
в процентах к выделу в 2014 г.) по регионам
Приволжского федерального округа
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
| По числу долей | ||||
| Респ. Марий Эл | 100,0 | 116,3 | 124,1 | 128,6 |
| Респ. Мордовия | 100,0 | 100,0 | 175,0 | 227,8 |
| Удмуртская Респ. | 100,0 | 252,3 | 366,0 | 401,6 |
| Чувашская Респ. | 100,0 | 1443,4 | 1765,6 | 1881,7 |
| Пермский край | 100,0 | 1326,0 | 5549,4 | 5549,4 |
| Кировская обл. | 100,0 | 550,0 | 35700,0 | 91100,0 |
| Оренбургская обл. | 100,0 | 264,0 | 471,2 | 958,5 |
| Пензенская обл. | 100,0 | 700,0 | 774,6 | 820,7 |
| Самарская обл. | 100,0 | 133,6 | 2015,1 | 3140,8 |
| Саратовская обл. | 100,0 | 299,0 | 384,0 | 390,7 |
| Ульяновская обл. | 100,0 | 712,3 | 1179,7 | 1269,6 |
| По Приволжскому округу в целом | 100,0 | 929,8 | 1224,2 | 1332,7 |
| По площади долей | ||||
| Респ. Марий Эл | 100,0 | 208,4 | 265,2 | 290,7 |
| Респ. Мордовия | 100,0 | 100,0 | 197,6 | 266,1 |
| Респ. Татарстан | 100,0 | 112,3 | 258,2 | 258,2 |
| Удмуртская Респ. | 100,0 | 229,4 | 382,4 | 543,9 |
| Чувашская Респ. | 100,0 | 1278,6 | 1598,8 | 1699,8 |
| Пермский край | 100,0 | 219,1 | 258,8 | 258,8 |
| Кировская обл. | 100,0 | 605,8 | 1613,8 | 2331,5 |
| Нижегородская обл. | 100,0 | 224,5 | 415,3 | 449,0 |
| Оренбургская обл. | 100,0 | 246,1 | 505,8 | 835,4 |
| Пензенская обл. | 100,0 | 219,3 | 394,3 | 408,5 |
| Самарская обл. | 100,0 | 632,4 | 2777,1 | 4783,0 |
| Саратовская обл. | 100,0 | 180,4 | 311,5 | 332,9 |
| Ульяновская обл. | 100,0 | 252,4 | 325,7 | 360,5 |
| По Приволжскому округу в целом | 100,0 | 255,9 | 435,3 | 498,7 |
Работа по выделу бывших невостребованных долей муниципалитетами Приволжского федерального округа показана в табл. 65 и 66. Это большой по числу регионов округ – в первой таблице отражены результаты по 11 и 13 субъектам Российской Федерации. Данные нарастающих итогов выдела весьма различаются между ними. И если по площадным показателям они хоть как то сопоставимы: в 6 регионах – рост в 2-3 раза, в 3 – в 15-45, а в остальных близкие к среднеокружному – в 5 раз, то по росту числа выделенных долей какой либо сопоставимости нет. Так, 2-кратный рост в республиках Марий Эл и Мордовия трудно сопоставить с 3-порядковым в Кировской области. Что касается общей «результативности» процесса – удельного веса выделенных от перешедших к муниципалитетам, то по площадным показателям эффективность муниципалитетов округа соответствует средней по стране (48,0% против 49,7%), по числу же выделенных долей она значительно выше (49,6% против 25,4%). Особенно выделяется по этому показателю Чувашская Республика.
Таблица 66
Удельный вес выделенных муниципалитетами земельных долей
от общего числа (площади) перешедших в их собственность
невостребованных долей, в процентах по регионам Приволжского федерального округа
| Регион | По итогам года | Всего за 2014-2018 гг. | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| По числу долей | |||||
| Респ. Башкортостан | н/д | 0,11 | 49,53 | 2,98 | 21,88 |
| Респ. Марий Эл | 41,88 | 4,15 | 1,26 | 0,19 | 3,52 |
| Респ. Мордовия | 46,65 | 0,00 | 24,85 | 31,06 | 30,00 |
| Удмуртская Респ. | 75,38 | 73,12 | 28,27 | 16,32 | 41,79 |
| Чувашская Респ. | 40,03 | 383,01 | 61,69 | 179,40 | 158,44 |
| Пермский край | 0,26 | 2,99 | 8,06 | 0,00 | 4,07 |
| Кировская обл. | 0,03 | 0,09 | 9,69 | 8,73 | 5,10 |
| Нижегородская обл. | н/д | 50,56 | 13,50 | 33,83 | 32,36 |
| Оренбургская обл. | 6,97 | 9,45 | 8,89 | 18,85 | 11,86 |
| Пензенская обл. | 3,01 | 38,45 | 1,58 | 24,59 | 8,37 |
| Самарская обл. | 4,29 | 0,76 | 35,82 | 22,55 | 18,51 |
| Саратовская обл. | 5,99 | 21,09 | 7,13 | 2,26 | 9,53 |
| Ульяновская обл. | 2,14 | 12,71 | 7,30 | 4,54 | 7,10 |
| По Приволжском округу в целом | 17,76 | 128,37 | 30,74 | 20,83 | 49,58 |
| По площади долей | |||||
| Респ. Башкортостан | н/д | 7,84 | 341,41 | 27,93 | 41,83 |
| Респ. Марий Эл | 215,58 | 102,43 | 57,02 | 7,25 | 48,20 |
| Респ. Мордовия | 49,74 | 0,00 | 38,12 | 47,98 | 39,87 |
| Респ. Татарстан | 64,75 | 74,39 | 84,77 | 0,00 | 75,22 |
| Удмуртская Респ. | 75,89 | 44,43 | 32,10 | 76,29 | 48,94 |
| Чувашская Респ. | 43,94 | 380,59 | 68,37 | 190,73 | 160,59 |
| Пермский край | 4,11 | 4,48 | 12,55 | 0,00 | 4,55 |
| Кировская обл. | 4,78 | 14,60 | 36,80 | 24,93 | 20,87 |
| Нижегородская обл. | н/д | 48,80 | 52,66 | 37,04 | 63,38 |
| Оренбургская обл. | 26,69 | 31,55 | 38,20 | 45,20 | 37,18 |
| Пензенская обл. | 46,77 | 55,72 | 57,89 | 128,34 | 55,10 |
| Самарская обл. | 2,98 | 9,02 | 31,54 | 30,94 | 21,21 |
| Саратовская обл. | 37,77 | 12,48 | 70,61 | 35,11 | 28,81 |
| Ульяновская обл. | 67,92 | 103,26 | 38,50 | 82,84 | 68,39 |
| По Приволжскому округу в целом | 37,53 | 50,92 | 57,47 | 40,98 | 47,98 |
В регионах Уральского федерального округа процесс выдела муниципалитетами перешедших в их собственность невостребованных земельных долей носит схожий характер (табл. 67 и 68), отличаются только площадные показатели Челябинской области по удельному весу таких долей (119%), но эти показатели носят неполный характер. Средние результаты этой работы по округу близки к общероссийским по площади долей (42,2% против 49,7%) и несколько ниже по количественным показателям (11,9% против 28,4%).
Таблица 67
Выдел муниципалитетами перешедших в их собственность невостребованных земельных долей (нарастающим итогом в процентах к выделу в 2014 г.) по регионам Уральского федерального округа
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
| По числу долей | ||||
| Курганская обл. | 100,0 | 102,6 | 138,5 | 164,1 |
| Тюменская обл. | 100,0 | 193,3 | 424,8 | 725,4 |
| Челябинская обл. | 100,0 | 134,8 | 268,2 | 268,2 |
| По Уральскому округу в целом | 100,0 | 113,6 | 182,4 | 240,9 |
| По площади долей | ||||
| Курганская обл. | 100,0 | 252,7 | 378,1 | 521,5 |
| Свердловская обл. | 100,0 | 260,8 | 492,3 | 674,3 |
| Тюменская обл. | 100,0 | 443,8 | 834,2 | 1123,7 |
| Челябинская обл. | 100,0 | 430,7 | 705,3 | 705,3 |
| По Уральскому округу в целом | 100,0 | 295,4 | 482,2 | 643,2 |
Таблица 68
Удельный вес выделенных муниципалитетами земельных долей от общего числа (площади) перешедших в их собственность невостребованных долей, в процентах по федеральным регионам Уральского федерального округа
| Регион | По итогам года | Всего за 2014-2018 гг. | ||||||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |||||
| По числу долей | ||||||||
| Курганская обл. | 71,30 | 1,16 | 9,44 | 4,94 | 13,02 | |||
| Свердловская обл. | н/д | н/д | 2,86 | 6,18 | 3,38 | |||
| Тюменская обл. | 9,40 | 8,91 | 11,32 | 36,63 | 14,58 | |||
| Челябинская обл. | 38,04 | 5,85 | 15,03 | 0,00 | 14,31 | |||
| По Уральскому округу в целом | 40,59 | 4,20 | 7,97 | 9,87 | 11,89 | |||
| По площади долей | ||||||||
| Курганская обл. | 72,34 | 55,42 | 37,06 | 24,80 | 39,20 | |||
| Свердловская обл. | 16,35 | н/д | 28,07 | 96,53 | 41,50 | |||
| Тюменская обл. | 7,67 | 75,46 | 65,02 | 93,54 | 42,10 | |||
| Челябинская обл. | 100,0 | 193,88 | 98,62 | н/д | 119,00 | |||
| По Уральскому округу в целом | 27,44 | 71,59 | 44,49 | 34,54 | 42,22 | |||
Развитие процесса выделения невостребованных земельных долей муниципалитетами регионов Сибирского федерального округа отражено в табл. 69 и 70. Регионы округа различаются по многим своим характеристикам, и выдел участков в них идет по-разному. Средние результаты этой работы по округу близки к общероссийским по числу долей (23,8% против 28,4%) и несколько лучше по площадным показателям (58,5% против 49,7%).
Таблица 71
Выдел муниципалитетами перешедших в их собственность невостребованных земельных долей (нарастающим итогом в процентах к выделу в 2014 г.) по регионам Сибирского федерального округа
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
| По числу долей | ||||
| Респ. Бурятия | 100,0 | 219,2 | 338,4 | 448,3 |
| Алтайский край | 100,0 | 100,0 | 6510,3 | 10803,4 |
| Забайкальский край | 100,0 | 178,5 | 302,8 | 358,3 |
| Иркутская обл. | 100,0 | 1630,9 | 1630,9 | 5984,3 |
| Кемеровская обл. | 100,0 | 100,0 | 105,5 | 107,6 |
| Новосибирская обл. | 100,0 | 122,9 | 152,5 | 164,6 |
| Омская обл. | 100,0 | 497,8 | 497,8 | 1005,9 |
| По Сибирскому округу в целом | 100,0 | 181,9 | 315,8 | 463,0 |
| По площади долей | ||||
| Респ. Бурятия | 100,0 | 226,3 | 352,6 | 601,2 |
| Алтайский край | 100,0 | 100,0 | 585,5 | 2175,0 |
| Забайкальский край | 100,0 | 141,6 | 607,7 | 672,6 |
| Иркутская обл. | 100,0 | 1040,6 | 3882,5 | 7223,5 |
| Кемеровская обл. | 100,0 | 100,0 | 123,8 | 158,3 |
| Новосибирская обл. | 100,0 | 100,6 | 126,8 | 132,1 |
| Омская обл. | 100,0 | 520,0 | 520,0 | 1472,1 |
| По Сибирскому округу в целом | 100,0 | 133,6 | 292,8 | 389,7 |
Таблица 72
Удельный вес выделенных муниципалитетами земельных долей от общего числа (площади) перешедших в их собственность невостребованных долей, в процентах по регионам
Сибирского федерального округа
| Регион | По итогам года | Всего за 2014-2018 гг. | |||
| 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | ||
| По числу долей | |||||
| Респ. Алтай | н/д | 16,29 | 0,00 | 6,52 | 12,43 |
| Респ. Бурятия | 26,35 | 25,65 | 25,26 | 17,44 | 23,03 |
| Респ. Хакасия | н/д | н/д | 35,53 | 8,18 | 13,37 |
| Алтайский край | 1,09 | 0,00 | 12,66 | 13,06 | 8,52 |
| Забайкальский край | 56,74 | 26,31 | 31,99 | 14,57 | 28,80 |
| Красноярский край | н/д | 4,18 | 159,42 | 33,92 | 86,25 |
| Иркутская обл. | 64,03 | 34,56 | 0,00 | 55,57 | 25,66 |
| Кемеровская обл. | 95,36 | н/д | 4,40 | 3,47 | 37,18 |
| Новосибирская обл. | 17,20 | 12,44 | 5,22 | 1,44 | 7,57 |
| Омская обл. | 131,88 | 44,00 | н/д | 22,04 | 30,62 |
| Томская обл. | н/д | н/д | 19,37 | н/д | 3,58 |
| По Сибирскому округу в целом | 41,52 | 20,96 | 20,53 | 22,27 | 23,81 |
| По площади долей | |||||
| Респ. Алтай | н/д | н/д | 0,00 | 34,66 | 0,97 |
| Респ. Бурятия | 15,40 | 16,32 | 16,18 | 41,91 | 21,50 |
| Респ. Хакасия | н/д | н/д | 6,50 | 1,91 | 3,23 |
| Алтайский край | 18,09 | 0,00 | 46,47 | 51,83 | 23,60 |
| Забайкальский край | 65,91 | 15,48 | 152,42 | 22,11 | 65,95 |
| Красноярский край | н/д | 88,48 | 169,63 | 191,59 | 152,73 |
| Иркутская обл. | 155,00 | 32,81 | 46,67 | 64,37 | 50,83 |
| Кемеровская обл. | 101,94 | 0,00 | 15,59 | 57,59 | 38,24 |
| Новосибирская обл. | 501,83 | 6,28 | 65,65 | 51,66 | 165,33 |
| Омская обл. | 260,23 | 151,47 | н/д | 212,42 | 192,70 |
| Томская обл. | н/д | н/д | 1667,20 | н/д | 469,28 |
| По Сибирскому округу в целом | 116,53 | 18,80 | 78,31 | 48,88 | 58,50 |
Что касается того, как идет процесс выдела бывших невостребованных земельных долей муниципалитетами Дальневосточного федерального округа (табл. 73 и 74), то здесь следует принять во внимание такой фактор, как более позднее начало данного процесса. Об это свидетельствует то, что рост нарастающих количественных данных здесь значительно превосходит среднероссийские показатели (в 78,7 раз против 8 по числу долей и в 7,5 против 5 по их площади), тогда как его результат (удельный вес выделенных) отстает (соответственно, 13,1% против 28,4% и 37,8% против 49,7%).
Таблица 73
Выдел муниципалитетами перешедших в их собственность невостребованных земельных долей (нарастающим итогом в процентах к выделу в 2014 г.) по регионам Дальневосточного
федерального округа
| Регион | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
| По числу долей | ||||
| Хабаровский край | 100,0 | 1582,9 | 1670,7 | 2546,3 |
| Амурская область | 100,0 | 669,1 | 1814,7 | 1861,8 |
| Сахалинская обл. | 100,0 | 200,0 | 65500,0 | 186500,0 |
| Еврейская авт. обл. | 100,0 | 282,4 | 282,4 | 282,4 |
| По Дальневосточному округу в целом | 100,0 | 799,3 | 4271,4 | 7870,7 |
| По площади долей | ||||
| Хабаровский край | 100,0 | 779,0 | 867,3 | 1313,0 |
| Амурская обл. | 100,0 | 308,4 | 623,6 | 645,2 |
| Сахалинская обл. | 100,0 | 6028,6 | 62100,0 | 128771,4 |
| Еврейская авт. обл. | 100,0 | 280,0 | 280,0 | 280,0 |
| По Дальневосточному округу в целом | 100,0 | 312,6 | 668,8 | 749,0 |
Завершат анализ того, как распорядились муниципалитеты перешедшими в их собственность бывшими невостребованными долями: 1) группировки регионов по темпам прироста выделенных в участки земельных долей, признанных муниципальной собственностью, и удельному весу таких долей и 2) картографическое отображение региональной дифференциации указанного процесса. Это будет выполнено без привязки к федеральным округам.
Таблица 74
Удельный вес выделенных муниципалитетами земельных долей от общего числа (площади) перешедших в их собственность невостребованных долей, в процентах по федеральным регионам Дальневосточного федерального округа
| Регион | По итогам года | Всего за 2014-2018 гг. | |||
| 2014 | 2015 | 2014 | 2015 | ||
| По числу долей | |||||
| Приморский край | н/д | н/д | 40,25 | 29,61 | 27,62 |
| Хабаровский край | 4,40 | 100,00 | 4,22 | 48,06 | 33,26 |
| Амурская обл. | 0,42 | 1,97 | 3,53 | 36,78 | 2,19 |
| Сахалинская обл. | 4,76 | 3,23 | 55,81 | 70,53 | 63,49 |
| Еврейская авт. обл. | 1,21 | н/д | н/д | н/д | 3,42 |
| По Дальневосточному округу в целом | 0,65 | 5,06 | 15,63 | 41,81 | 13,13 |
| По площади долей | |||||
| Камчатский край | н/д | н/д | н/д | 30,81 | 30,81 |
| Приморский край | н/д | н/д | 36,11 | 31,51 | 27,37 |
| Хабаровский край | 11,67 | 100,00 | 7,93 | 36,14 | 33,81 |
| Амурская обл. | 22,00 | 38,14 | 51,66 | 907,99 | 39,99 |
| Сахалинская обл. | 6,03 | 100,00 | 53,03 | 54,95 | 54,88 |
| Еврейская авт. обл. | 3,52 | н/д | н/д | н/д | 9,86 |
| По Дальневосточному округу в целом | 18,73 | 39,17 | 48,92 | 45,57 | 37,81 |
Так, в табл. 75 осуществлена группировка темпов прироста числа и площади выделенных муниципалитетами земельных долей (отношение относительных данных начала 2018 г. показателям 2014 г.). Из нее следует, что значительный рост (К≥100) по числу выделенных долей наблюдается в четырех регионах – Сахалинская К=1865,0), Кировская (К=911,0) и Владимирская области (К=487,8), а также Алтайский край (К=108,0). Что касается площадных характеристик, то он характерен двум, причем другим регионам – Чувашской Республике (К=158,4%) и Белгородской области (К=100,4%). При этом в большей части регионов темпы роста не превышают коэффициента 10 (22 из 42 – по числу долей и 33 из 52 по их суммарной площади).
Таблица 75
Коэффициент прироста (К) числа и площади выделенных в участки земельных долей, признанных муниципальной собственностью (2018 г. к 2014 г.)
| Коэффициент | Число регионов | |
| По числу долей | По площади долей | |
| менее 5 | 16 | 21 |
| от 5 до 10 | 6 | 11 |
| от 10 до 50 | 12 | 14 |
| от 50 до 100 | 4 | 4 |
| более 100 | 4 | 2 |
Картографическое отображение указанных темпов прироста выделенных муниципалитетами земельных участков показано на рис. 57 и 58.
Рис 57. Темпы прироста числа выделенных в участки земельных долей, признанных муниципальной собственностью по регионам (значение коэффициента «К»)
Рис 58. Темпы прироста площади выделенных в участки земельных долей, признанных муниципальной собственностью по регионам (значение коэффициента «К»)
Что касается удельного веса выделенных муниципалитетами в 2014-2017 гг. долей, собственниками которых они стали за этот период, то рассчитанные показатели приведены в табл. 76 и рис. 59 и 60.
Таблица 76
Удельный вес числа (и площади) земельных долей, выделенных
к 2018 г. в участки от общего их числа (и площади), признанных
муниципальной собственностью, в процентах
| Процентное соотношение | Число регионов |
| По числу долей | |
| менее 5% | 16 |
| от 5 до 10% | 15 |
| от 10 до 20% | 10 |
| от 20 до 50% | 18 |
| более 50% | 5 |
| По площади долей | |
| менее 10% | 11 |
| от 10 до 50% | 29 |
| от 50 до 100% | 16 |
| от 100 до 500% | 9 |
| более 500% | 2 |
В отношении удельного веса выделенных к концу анализируемого периода долей следует отметить, что в 13 земледефицитных регионах за рассмотренный период было выделено в участки больше площадей, чем за это же время суды признали муниципальной собственностью – шло выделение ранее отошедших к муниципалитетам, не учтенных в рамках соответствующего ведомственного наблюдения (и в настоящем анализе) невостребованных долей. Наиболее высокие показатели отмечены в Краснодарском крае (1055,67%), Астраханской (504,21%) и Томской областях (469,28%). Причем этот процесс охватывает в первую очередь, доли большего размера, так как по числу выделенных долей только в Чувашской Республике имеется существенное превышение выдела над текущим «поступлением» в муниципальную собственность (более 100%) – 158,44%.
Рис. 59. Удельный вес количества земельных долей, выделенных к 2018 г. в участки от общего их числа, признанных муниципальной собственностью, в процентах
Еще четыре региона характеризуются уровнем выше 50%. Это Белгородская область(100,35%), Красноярский край (86,25%), а также Сахалинская (63,49%) и Ленинградская области (56,90%). В большинстве же регионов отмечены показатели, не превышающие по числу выделенных долей 20% (в 41 из 64 регионов), а по их площади – 50% (в 40 из 67 регионов).
Рис. 60. Удельный вес площади земельных долей, выделенных к 2018 г. в участки от общей их площади, признанной муниципальной собственностью, в процентах
5.4. Общая характеристика текущей ситуации с земельными долями
Общая ситуация с земельными долями медленно, но постепенно решается тремя путями:
1) сокращаются как число долей, так и площадь приватизированных угодий, находящихся в долевой собственности. Это происходит в результате: а) «работы» муниципалитетов с невостребованными долями (см. – предыдущий раздел), б) приобретения долей у граждан агрохозяйствами (ранее – в табл. 12 был отражен процесс такого приобретения крупнейшими агрохолдингами); вариант – «проблема решится сама» – доли со временем (но не скоро) совсем исчезнут;
2) идет оформление границ находящихся в общей долевой собственности граждан и используемых агрохозяйствами участков (это относится как к долям, аккумулированным уже давно – 15-20 лет назад, так и к текущему процессу упорядочения взаимоотношений агрохозяйств с собственниками долей); вариант – «проблему решат агрохозяйства» – их действия приведут к упорядочению сельскохозяйственного землепользования, то есть доли сохраняться, но значительно снизится острота проблем за счет определенности объекта – участка, который находится в долевой собственности;
3) граждане выделяют свои доли в участки из общей земли (например, под фермерство), что полностью снимает в отношении выделяемой доли (долей) проблемные вопросы, связанные с общей собственностью и сокращает уровень проблемы в отношении оставшихся долей; вариант – «инициативные дольщики уменьшат масштаб проблемы».
Первый из них за два с половиной десятилетия привел к сокращению на четверть суммарной площади земель, находящихся в общей долевой собственности – с 114,4 до 84,8 млн. га (К=0,74), также земельные доли теперь следующим образом дифференцированы (рис. 61):
-проблемные доли, когда общий долевой участок все еще так и не имеет установленных границ (напомним – приватизировались сельхозугодья, таких границ не имевшие);
— для находящегося в долевой собственности участка определены границы, но трудности при этом связаны не с самим участком (его удалось определить и сформировать), а с организацией его использования и распоряжения им (последнее – реже – такие решения по распоряжению приходится принимать не часто);
-невостребованные доли, в отношении которых пока нет судебного решения об их передаче муниципалитету;
-невостребованные доли, уже перешедшие к муниципалитетам, однако пока не выделены в участки (есть муниципальная собственность на доли, но нет границ участков);
-бывшие невостребованные доли, которые не только признаны собственностью муниципалитетов , но и выделены в участки с границами (такие земли фактически это уже не являются долевыми).
Наконец, сейчас уже большая часть сельхозугодий (52,9%, а 20 лет назад это было лишь 38%) не относится к сектору долевой собственности – проблема земельных долей для них решена.
 |
 |
| До массовой приватизации земель (начало 1990-х гг.) | Настоящее время (2018 г.) |
 |
 |
| По завершении массовой приватизации земель (вторая половина 1990-х гг.) |
Рис. 61. Общая долевая собственность на сельхозугодья
Но процессы, связанные с динамикой площади и дифференциацией долевых земель, в субъектах Российской Федерации идут по-разному (табл. 77, рис. 62 – более темное закрашивание означает увеличение ). Так в 46 (из 66, данные которых учтены при анализе), то есть почти в 70%, произошло сокращение площадей (К≤1). В двух из них это сокращение весьма незначительное – Нижегородская (К=0,95) и Сахалинская (К=0,99) области – фактически там можно говорить об отсутствии динамики площади (в первом случае одним из вероятных объяснений может служить особенность Нижегородского варианта приватизации).
Таблица 77
Группировка субъектов Российской Федерации по изменению
общей площади земельных долей за 1998-2018 гг.
| Коэффициент К (2018/1998) | Число регионов |
| от 0 до 0,5 | 16 |
| 0,5 до 0,95 | 28 |
| 0,95 до 1,05 | 5 |
| 1,05 до 1,05 | 12 |
| больше 1,5 | 5 |
В Республике Марий Эл К=1,0. А еще в 2 регионах наблюдается весьма незначительное увеличение, скорее это погрешности отчетности: Мурманская (К= 1,01) и Иркутская (К=1,04) области. Но при этом в республиках Адыгея (К=1,83), Бурятия (К=1,6) и Коми (К=4,15), а также в Архангельской (К=1,64) и Вологодской (К=1,73) областях произошло весьма существенное увеличение площади.
Рис. 62 Коэффициент изменения (К) в субъектах Российской Федерации суммарной площади сельхозугодий
за 20- летний период (1998-2018 гг.)
В настоящее время основной причиной сокращения площади приватизированных в начале 1990-х гг. угодий является «работа» муниципалитетов с невостребованными долями. Поэтому вернемся к вопросу о том, насколько успешной была эта работа в судах, то есть, каково отношение площади признанных муниципальными долей за 2014-2018 к площади изначально заявленных как невостребованные к концу 2014 г.
В целом по стране этот показатель «работы» муниципалитетов с невостребованными долями составляет 93,6% по числу долей и 93,2% по площади (табл. 78 – все регионы, табл. 79 – их группировка).
Таблица 78
Отношение удовлетворенных исков муниципалитетов
по поводу невостребованных земельных долей
(за период 2014-2018 гг.) к списочным количеству и площади таких долей (на конец 2014 г.), в процентах
| Округ (регион) | По числу участков | По площади |
| Белгородская обл. | 118,3 | 190,5 |
| Брянская обл. | 43,8 | 45,6 |
| Владимирская обл. | 55,1 | 69,7 |
| Воронежская обл. | 93,9 | 95,3 |
| Ивановская обл. | 152,3 | 120,1 |
| Калужская обл. | 88,7 | 98,7 |
| Костромская обл. | 122,1 | 128,9 |
| Курская обл. | 81,8 | 116,8 |
| Липецкая обл. | 176,3 | 353,1 |
| Орловская обл. | 173,8 | 83,5 |
| Рязанская обл. | н/д | 221,1 |
| Смоленская обл. | 96,3 | 100,0 |
| Тамбовская обл. | 122,8 | 120,7 |
| Тверская обл. | 115,1 | 91,6 |
| Тульская обл. | 167,5 | 151,6 |
| Ярославская обл. | 162,7 | 190,1 |
| Центральный федеральный округ | 108,2 | 122,7 |
| Респ. Карелия | 0,0 | 0,0 |
| Респ. Коми | 44,7 | 45,7 |
| Архангельская обл. | 44,2 | 367,8 |
| Вологодская обл. | 83,4 | 100,5 |
| Калининградская обл. | 53,4 | 704,3 |
| Ленинградская обл. | 7,1 | 4,1 |
| Новгородская обл. | 215,6 | 211,9 |
| Псковская обл. | 96,9 | 92,2 |
| Северо-Западный федеральный округ | 98,9 | 143,4 |
| Респ. Адыгея | 15,7 | 15,1 |
| Респ. Калмыкия | 43,5 | 43,2 |
| Краснодарский край | 68,3 | 82,4 |
| Астраханская обл. | 10,5 | 8,9 |
| Волгоградская обл. | 40,4 | 41,0 |
| Ростовская обл. | 85,8 | 95,4 |
| Южный федеральный округ | 37,3 | 44,2 |
| Респ. Башкортостан | 49,5 | 30,3 |
| Респ. Марий Эл | 63,4 | 95,9 |
| Респ. Мордовия | 90,3 | 104,0 |
| Респ. Татарстан | 53,8 | 112,9 |
| Удмуртская Республика | 47,7 | 51,5 |
| Чувашская Респ. -Чувашия | 141,7 | 144,4 |
| Пермский край | 113,7 | 64,9 |
| Кировская обл. | 114,0 | 114,1 |
| Нижегородская обл. | н/д | 23,5 |
| Оренбургская обл. | 57,1 | 53,2 |
| Пензенская обл. | 118,1 | 146,1 |
| Самарская обл. | 90,9 | 102,2 |
| Саратовская обл. | 65,8 | 88,5 |
| Ульяновская обл. | 73,7 | 71,8 |
| Приволжский федеральный округ | 90,4 | 73,9 |
| Курганская обл. | 53,8 | 90,6 |
| Свердловская обл. | н/д | 68,4 |
| Челябинская обл. | 20,1 | 24,9 |
| Уральский | 88,0 | 111,0 |
| Респ. Бурятия | 108,7 | 124,4 |
| Алтайский край | н/д | 190,3 |
| Забайкальский край | 133,7 | 110,0 |
| Иркутская обл. | 95,8 | 95,1 |
| Кемеровская обл. | 32,7 | 44,8 |
| Новосибирская обл. | 25,1 | 20,6 |
| Омская обл. | 60,7 | 22,5 |
| Томская обл. | 27,2 | 37,7 |
| Сибирский федеральный округ | 86,5 | 82,8 |
| Камчатский край | 1,1 | 186,2 |
| Приморский край | 64,8 | 56,5 |
| Хабаровский край | 72,4 | 49,8 |
| Амурская обл. | 201,4 | 202,9 |
| Магаданская обл. | 0,0 | 0,0 |
| Сахалинская обл. | 93,6 | 90,9 |
| Еврейская автономная обл. | 28,4 | 33,1 |
| Дальневосточный федеральный округ | 115,7 | 134,2 |
| Российская Федерация | 93,6 | 93,2 |
Таблица 79
Группировка регионов по соотношению (коэффициент К)
удовлетворенных исков муниципалитетов по поводу
невостребованных земельных долей (за период 2014-2018 гг.)
к списочным количеству и площади таких долей (на конец 2014 г.)
| коэффициент К | Число регионов | |
| По числу участков | По площади земель | |
| 0 ≤ К ≤0,5 | 18 | 18 |
| 05≤ К≤ 1,0 | 23 | 20 |
| 1,0 ≤К≤ 1,5 | 10 | 13 |
| 1,5 ≤ К ≤ 2,0 | 5 | 5 |
| К ≥ 2,0 | 2 | 6 |
Картографическим способом приведенная выше группировка регионов (их распределение согласно коэффициенту К) показана на рис. 63 и 64 – чем темнее окрашивание, тем больше доля удовлетворенных исков.
По числу долей наилучшими показателями характеризуются Новгородская (К=215,59%), Амурская (К=201,38%), Липецкая (К=176,29%), Орловская (К=173,81%), Тульская (К=167,50%) и Ярославская области (К=162,66%). Намного хуже (К≤20%) получены результаты по республикам Адыгея и Карелия, Камчатскому краю а также Астраханской, Ленинградской и Магаданской областям.
Рис. 63. Группировка регионов по соотношению (коэффициент К) удовлетворенных исков муниципалитетов по поводу невостребованных земельных долей (по числу долей за период 2014-2018 гг.) к списочному числу таких долей (на конец 2014 г.)
Рис. 64 Группировка регионов по соотношению (коэффициент К)
удовлетворенных исков муниципалитетов по поводу невостребованных земельных долей (по площади долей за период 2014-2018 гг.)
к списочной площади таких долей (на конец 2014 г.)
Если же провести расчет по площадным показателям, то число лучших и худших регионов будет примерно таким же, но лучшими по площади долей являются совсем другие субъекты Российской Федерации (совпадает только Липецкая область, где К=353,09%). Весьма успешны иски в суды в Архангельской (К=367,8%), Калининградской (К=704,29%), Рязанской (К= 221,06%), Новгородской (К=211,85%) и Амурской (К=202,86%) областях. Тогда как пять наименее удачных регионов, где К≤20%, – это те же республики Адыгея и Карелия, а также Астраханская, Ленинградская и Магаданская области.
Что касается улучшения ситуации с кадастровым учетом общих участков, то в целом за более чем 25 лет по стране определенность составляет 71,0% (если считать по числу участков) и 56,9% (по площади). Первый показатель в 2,5 раза больше, чем выделение в участки признанных муниципальными невостребованных долей (28,4%), а вот второй – площадной отличается незначительно (49,7%). И это при том, что выделение муниципалитетами в участки бывших невостребованных долей идет всего как несколько лет.
Региональные аспекты этого соотношения показаны в табл. 80, а также на рис. 65 и 66.
Таблица 80
Удельный вес числа (и площади) земельных долей, выделенных
к 2018 г. в участки от общего их числа (и площади), находящихся в общей долевой собственности, в процентах
| Процентное соотношение | Число регионов | |
| По числу участков | По площади земель | |
| менее 20% | 5 | 14 |
| от 20 до 40% | 12 | 9 |
| от 40 до 60% | 4 | 12 |
| от 60 до 80% | 16 | 13 |
| от 80 до 100% | 19 | 9 |
Рис. 65. Удельный вес числа земельных участков, поставленных на кадастровый учёт к 2018 г. от общего числа участков, находящихся в общей долевой собственности, в процентах
Как следует из табл. 79 определенность с кадастровым учетом находящихся в общей долевой собственности участков в большинстве регионов по числу долей неплохая (в 35 из 56 из принятых в расчет; число регионов, где этот показатель выше 50%, – 39). По площадным же характеристикам она хуже (22 из 57 регионов – более 60%, и почти в половине – в 28 она ниже 50%).
Рис. 66. Удельный вес площади земельных участков, поставленных на кадастровый учёт к 2018 г. от общей площади участков, находящихся в общей долевой собственности, в процентах
Таким образом, если судить по площадным показателям, муниципалитеты значительно активнее агрохозяйств ведут работу по выделению земельных долей, что вполне закономерно, так как это им впрямую предписывает п. 4 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель (в течение одного года, после того как они стали собственниками бывших невостребованных долей).
Это является основанием еще раз вернуться к вопросу о том, насколько оптимальным было решение законодателя (Поправки-2005) запретить собственникам долей продавать их муниципалитетам (до этого те не просто могли выкупать их, но и в некоторых регионах именно им принадлежало преимущественное право их покупки). Ведь теперь участнику долевой собственности не разрешено продать свою земельную долю муниципальному образованию[404]. Такой запрет для муниципалитетов выкупить долю у ее собственника, не имеющего возможности использовать соответствующую им землю, просто не соответствует текущей общей логике данного Закона, согласно которой именно органы местного самоуправления ведут всю работу в отношении невостребованных земельных долей и в конечном итоге те переходят в собственность муниципалитетов. Наделение последних соответствующим правом посодействовало бы росту их имущественного потенциала и повышению в среднесрочной и долгосрочной перспективе их доходной базы. Также это стало бы мерой обеспечения имущественных прав собственников земельных долей, расширяющей их возможности и защищающей от монопольного диктата агрохозяйств. А если, наоборот, хозяйство находится в состоянии банкротства? Естественно, что оно не будет приобретать активы. Важно это и для отдаленных сельских районов, где низок спрос на землю и ни агрохозяйства, ни КФХ совсем не являются потенциальными покупателями долей. Так, всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 г. показала, что в сравнении с 2006 г. (когда проводилась первая такая перепись), число агрохозяйства в стране уменьшилась с 59,2 тыс. до 36.1 тыс., а КФХ – с 285,1 тыс. до 174,8 тыс.[405]).
Поэтому муниципалитетам надо вернуть возможность выкупать земельные доли у таких граждан-собственников, которые готовы продать их, но не могут найти покупателя. Но некоторые возможные последствия реализации данного предложения требуют дополнительного изучения, поскольку предоставление соответствующего права муниципалитетам, изменяющее монопольное положение сельскохозяйственных организаций, изменит сложившийся к настоящему времени между ними баланс.
То, как соотносятся реализуемые в субъектах Российской Федерации процессы упорядочения границ земельных массивов, находящихся: 1) в общей долевой собственности граждан (используемых агрохозяйствами) и 2) признанных муниципальной собственностью (выделяемых участков), показано в табл. 81.
Таблица 81
Коэффициенты отношения упорядочения границ земельных
массивов, находящихся в общей долевой собственности граждан (используемых агрохозяйствами) к признанным
муниципальной собственностью (К) к 2018 г.*
| Округ (регион) | По числу участков | По площади |
| Белгородская обл. | 0,27 | 0,06 |
| Брянская обл. | 14,99 | 1,76 |
| Владимирская обл. | 4,73 | 1,14 |
| Воронежская обл. | 6,99 | 0,99 |
| Ивановская обл. | н/д | 0,00 |
| Калужская обл. | 22,45 | 0,00 |
| Костромская обл. | 1,50 | 0,20 |
| Курская обл. | 19,28 | 1,86 |
| Липецкая обл. | н/д | 0,00 |
| Московская обл. | 2,39 | 99,55 |
| Рязанская обл. | 5,90 | 0,58 |
| Смоленская обл. | 21,37 | 3,70 |
| Тамбовская обл. | 2,42 | 1,05 |
| Тверская обл. | 2074,45 | 897,11 |
| Тульская обл. | 2,32 | 1,10 |
| Ярославская обл. | н/д | 0,00 |
| Центральный федеральный округ | 6,34 | 1,72 |
| Респ. Коми | 47,18 | 24,63 |
| Архангельская обл. | 0,76 | 1,13 |
| Вологодская обл. | 12,18 | 14,84 |
| Калининградская обл. | 0,00 | 0,00 |
| Ленинградская обл. | 0,96 | 0,11 |
| Новгородская обл. | 14,61 | 3,09 |
| Псковская обл. | 1,15 | 0,05 |
| Северо-Западный федеральный округ | 4,89 | 0,91 |
| Респ. Адыгея | 14,34 | 0,82 |
| Респ. Калмыкия | 16,56 | 0,77 |
| Респ. Крым | 2,09 | 0,61 |
| Краснодарский край | 11,73 | 0,09 |
| Астраханская обл. | 1,64 | 0,15 |
| Волгоградская обл. | 13,48 | 1,11 |
| Ростовская обл. | 0,50 | 0,45 |
| Южный федеральный округ | 0,83 | 0,28 |
| Респ. Мордовия | 0,85 | 0,65 |
| Респ. Татарстан | н/д | 0,51 |
| Удмуртская Республика | 0,48 | 0,25 |
| Чувашская Респ. – Чувашия | 0,00 | 0,00 |
| Кировская обл. | 7,75 | 1,28 |
| Нижегородская обл. | 2,46 | 1,14 |
| Оренбургская обл. | 1,09 | 0,01 |
| Пензенская обл. | 3,52 | 0,31 |
| Самарская обл. | 4,21 | 2,20 |
| Саратовская обл. | 9,33 | 2,65 |
| Ульяновская обл. | 9,39 | 0,76 |
| Приволжский федеральный округ | 1,48 | 1,09 |
| Курганская обл. | 6,49 | 1,71 |
| Свердловская обл. | 5,95 | 0,75 |
| Тюменская обл. | 4,83 | 1,09 |
| Челябинская обл. | 4,27 | 0,56 |
| Уральский федеральный округ | 5,88 | 1,32 |
| Респ. Алтай | 2,81 | 36,80 |
| Респ. Бурятия | 4,34 | 4,50 |
| Респ. Хакасия | 3,97 | 15,85 |
| Алтайский край | 8,01 | 2,08 |
| Забайкальский край | 1,90 | 0,72 |
| Красноярский край | 0,41 | 0,59 |
| Иркутская обл. | 0,00 | 0,00 |
| Кемеровская обл. | н/д | 0,00 |
| Новосибирская обл. | 12,43 | 0,38 |
| Омская обл. | 2,40 | 0,15 |
| Томская обл. | 17,00 | 0,04 |
| Сибирский федеральный округ | 2,37 | 0,96 |
| Камчатский край | н/д | 1,06 |
| Приморский край | 2,92 | 2,83 |
| Хабаровский край | 2,58 | 2,51 |
| Сахалинская обл. | 0,96 | 1,16 |
| Дальневосточный федеральный округ | 5,48 | 1,98 |
| Российская Федерация | 2,50 | 1,15 |
* регионы и округа, для которых нет данных по обоим показателям, не показаны
При этом чем меньше коэффициент К, тем активнее в соответствующем округе (регионе) муниципалитеты в отношении перешедших в их собственность земель. Из таблицы видно, что по числовым характеристикам К≤1 только в 11 регионах (в 21 – 1≤К≤ 5; в 8 – 5≤К≤ 0 и в 14 он более 10 (средний по стране – 2,5). Тогда как в площадном отношении в большинстве регионов (33 из 60) он меньше 1,0, еще в 21 – 1 ≤К≤ 5. И только в 6 регионах этот показатель превышает 10,0. Средний по стране К=1,15.
Что касается такой характеристики процесса выдела участков в счет земель общей долевой собственности как удельный вес числа и площади выделенных, то она дана в табл. 82 и 83, а также показана на рис. 67 и 68. В целом по России в настоящее время ежегодно выделяется в участки порядка 285-290 тыс. земельных долей площадью 8-8,5 млн. га. Это около 15% от числа и площади остающихся в общей собственности долей; данные по федеральным округам и регионам приведены в прил. 7 (показанные в нем сведения свидетельствуют, что как числовые, так и площадные показатели такого выдела снижаются, так если в 2016 г. и 2017 г. это было немногим менее 400 тыс. долей по стране в целом, то за 2018 г. – менее 100 тыс.; по суммарной площади – это, соответственно, 14,0 млн. га, 7,1 млн. га и 4,1 млн. га).
Таблица 82
Распределение субъектов Российской Федерации
по удельному весу числа (и площади) участков, выделенных в счет земельных долей в составе находящихся к 2018 г. в общей долевой собственности участков, в процентах
| Процентное соотношение | Число регионов | |
| По числу участков | По площади земель | |
| менее 5% | 18 | 22 |
| от 5 до 10% | 10 | 17 |
| от 10 до 20% | 13 | 11 |
| от 20 до500% | 9 | 15 |
| от 50 до 100% | 3 | 8 |
| более 100% | 8 | 1 |
Таблица 83
Среднегодовой (за 2016-2018 гг.) выдел участков в счет земельных долей в составе находящихся к 2018 г. в общей долевой собственности участков, в процентах*
| Округ (регион) | По числу участков | По площади | |
| Белгородская обл. | 10,91 | 1,81 | |
| Брянская обл. | 18,50 | 78,68 | |
| Владимирская обл. | 3,85 | 7,10 | |
| Воронежская обл. | 4,19 | 2,05 | |
| Ивановская обл. | н/д | 1,76 | |
| Калужская обл. | 4,04 | 9,70 | |
| Костромская обл. | 6,06 | 14,08 | |
| Курская обл. | 6,03 | 4,51 | |
| Липецкая обл. | н/д | 49,21 | |
| Московская обл. | 1,35 | 27,51 | |
| Рязанская обл. | 18,51 | 7,05 | |
| Смоленская обл. | 4,33 | 2,51 | |
| Тамбовская обл. | 177,23 | 94,33 | |
| Тверская обл. | 38,13 | 30,45 | |
| Тульская обл. | 1,33 | 12,02 | |
| Ярославская обл. | н/д | 0,00 | |
| Центральный федеральный округ | 7,68 | 22,21 | |
| Респ. Коми | 5,82 | 4,87 | |
| Архангельская обл. | 14,91 | 7,45 | |
| Вологодская обл. | 5,56 | 2,82 | |
| Калининградская обл. | 139,36 | 4,37 | |
| Ленинградская обл. | 17,75 | 11,16 | |
| Мурманская обл. | 0,00 | 0,00 | |
| Новгородская обл. | 38,73 | 31,68 | |
| Псковская обл. | 13,57 | 119,93 | |
| Северо-Западный федеральный округ | 13,32 | 28,07 | |
| Респ. Адыгея | 12,56 | 0,99 | |
| Респ. Калмыкия | 35,20 | 14,15 | |
| Респ. Крым | 4,01 | 3,87 | |
| Краснодарский край | 9,69 | 7,88 | |
| Астраханская обл. | 37,39 | 61,39 | |
| Волгоградская обл. | 4,45 | 1,92 | |
| Ростовская обл. | 10,32 | 13,07 | |
| Южный федеральный округ | 13,38 | 7,86 | |
| Респ. Башкортостан | 9,60 | 10,16 | |
| Респ. Марий Эл | 1468,97 | 4,33 | |
| Респ. Мордовия | 1,18 | 9,22 | |
| Респ. Татарстан | 21,79 | 2,92 | |
| Удмуртская Республика | 0,81 | 5,18 | |
| Чувашская Респ. — Чувашия | 40,47 | 50,20 | |
| Кировская обл. | 5,91 | 57,71 | |
| Нижегородская обл. | 0,37 | 31,90 | |
| Оренбургская обл. | 172,36 | 8,99 | |
| Пензенская обл. | 1,55 | 13,87 | |
| Самарская обл. | 16,13 | 17,04 | |
| Саратовская обл. | 9,13 | 2,88 | |
| Ульяновская обл. | 230,73 | 60,75 | |
| Приволжский федеральный округ | 16,95 | 11,42 | |
| Курганская обл. | 18,57 | 55,20 | |
| Свердловская обл. | 72,12 | 63,30 | |
| Тюменская обл. | 2,30 | 5,91 | |
| Челябинская обл. | 10,25 | 5,51 | |
| Уральский федеральный округ | 11,39 | 26,08 | |
| Респ. Алтай | 24,86 | 4,47 | |
| Респ. Бурятия | 156,94 | 24,35 | |
| Респ. Тыва | н/д | 0,00 | |
| Респ. Хакасия | 0,52 | 0,84 | |
| Алтайский край | 5,96 | 30,53 | |
| Забайкальский край | 9,10 | 9,57 | |
| Красноярский край | 29,87 | 10,13 | |
| Иркутская обл. | 9311,11 | 25,31 | |
| Кемеровская обл. | н/д | 32,69 | |
| Новосибирская обл. | 55,54 | 5,19 | |
| Омская обл. | 44,28 | 7,56 | |
| Томская обл. | 4,65 | 6,10 | |
| Сибирский федеральный округ | 34,72 | 9,62 | |
| Респ. Саха (Якутия) | 401,75 | 9,70 | |
| Камчатский край | 10,76 | 38,23 | |
| Приморский край | 58,93 | 33,37 | |
| Хабаровский край | 0,00 | 0,00 | |
| Сахалинская обл. | 11,69 | 20,23 | |
| Дальневосточный федеральный округ | 36,71 | 95,54 | |
| Российская Федерация | 15,99 | 14,14 | |
* регионы и округа, для которых нет данных по обоим показателям, не показаны
Рис. 67. Процентное соотношение числа земельных участков, выделенных в счет земельных долей в составе находящихся к 2018 г. в общей долевой собственности участков, к общему числу таких участков, в процентах
Приведенные выше результаты (в табличной и графической форме) позволяют заключить, что выделить какие-либо устойчивые закономерности, характеризующие процессы выдела долей из общих земель, не представляется возможным.
Рис. 68. Удельный вес площади земельных участков, выделенных в счет земельных долей в составе находящихся к 2018 г. в общей
долевой собственности участков, в процентах
Таким образом, в ходе настоящего исследования установлено, что:
-суммарные площади земель, находящихся в общей долевой собственности, с конца 1990-х гг. сократилась с 114,4 до 84,8 млн. га;
-до начала работы муниципалитетов с невостребованными долями по нормам, предусмотренным ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель, их число превышало 3 млн., а их общая площадь составляла более 30 млн. га;
-по мере осуществления этой работы число долей и их площади в текущих списках невостребованных возросло: количесвтенно – с 792,4 тыс. до 1736,7 тыс., в площадном выражении – с 15,8 млн. га до 16,9 млн. га;
-суды удовлетворила иски, поданные местными администрациями по поводу 1690,7 тыс. невостребованных долей (их общая площадь – 16,9 млн. га), которые признаны собственностью муниципалитетов;
-муниципалитетами выделено 8,4 млн. га невостребованных долей в 480,1 тыс. земельных участков;
-ежегодно порядка 285-290 тыс. земельных долей площадью 8-8,5 млн. га выделяется в участки (это примерно шестая часть остающихся в общей собственности долей);
-большая часть площадей, находящихся в долевой собственности (56,9%) к настоящему времени охвачена кадастровыми работами, а в отношении 9,8% разработаны проекты межевания.
Все эти результаты имеются в разрезе регионов. Поэтому, хотя выше мы уже констатировали тот факт, что выявить какие-либо устойчивые закономерности, характеризующие связанные с земельным долями процессы, весьма проблематично, тем не менее, завершит данную главу корреляционный анализ факторов, которые гипотетически могут повлиять на успешность муниципалитетов в судах при рассмотрении их исков в отношении невостребованных долей.
Методы математического анализа будут применены для того, чтобы выявить связи между данными по субъектам Российской Федерации между «успешностью» судебных исков местных администраций о признании невостребованных долей муниципальной собственностью, в процентном отношении по: 1) числу долей в регионе (Уч) и их суммарной площадью (Уп) и такими факторами как:
1) средний по региону размер земельной доли, в га (Хрд);
2) удельный вес приватизированных в 1990-е гг. сельхозугодий в регионе, в процентах (Хпр);
3) изменение по региону площади земель, находящихся в общей долевой собственности, за период 1998-2018 гг. – коэффициент отношения второго значения к первому (ХΔ);
4) удельный вес выделяемых по региону участков в счет земельных долей (из общих участков), в процентах: 1) по числу таких долей (ХвдК) и 2) по их общей площади (ХвдП);
5) упорядочение границ общих участков учтенных в кадастре, в процентном отношении от: 1) числа участков, находящихся в общей долевой собственности (ХгрК) и 2) их суммарной площади (ХгрП);
6) удельный вес площади неиспользуемых по региону сельхозугодий , в процентах (Хзбр);
7) удельный вес площади вовлеченных в хозяйственный оборот земель от неиспользуемых по региону сельхозугодий , в процентах (Хввл);
8) ценность сельхозугодий в регионе – показатели их кадастровой оценке, выполненной в 2012 г., – кадастровая стоимость в руб./кв.м. (Хкс).
При этом гипотетически факторы 1, 2 и 3 характеризуют степень земледефицитности в регионе (фактор 3 – также процессы в секторе земельных долей), то есть чем «напряженнее» земельный вопрос в регионе, тем «осторожнее» могли бы быть суды при принятии решений и, наоборот, более настойчивее и последовательнее истцы – местные администрации.
Факторы 4 и 5 характеризуют процессы, происходящие с участками, находящихся в общей долевой собственности – ведь это их площадь будет уменьшена в результаты выделения сначала невостребованных долей, а затем – и соответствующих им участков. Поэтому можно предположить, например, что наличие поставленных на кадастровый учёт границ общих участков будет затруднять судам принимать решения о фактическом сокращении их размеров.
Факторы 6 и 7 характеризуют активность и «успешность работы» региональных и местных властей при решении проблемы выявления заброшенных продуктивных угодий и возврата их в хозяйственный оборот, которая имеет много общего с проблемой невостребованных земельных долей.
Наконец, фактор 8 говорит о том, насколько вообще ценны и пригодны для ведения агропроизводства земли сельхозназначения в регионе.
Результаты корреляционного анализа приведены в табл. 84 (данные по 55 регионам – анализ № 1) и 85 (данные по 58 регионам – анализ № 2). Как следует из проведенных расчетов, в отношении выигранных муниципалитетами дел по числу долей имеется лишь очень слабая связь (r=0,31; в этих таблицах все значения r ≥ |0,3| выделены цветом) с удельным весом приватизированных в 1990-е гг. сельхозугодий в регионе; то есть чем более «прижимистую» политику проводили в регионе органы власти при образовании долей, тем чаще суды сейчас отказывают муниципалитетам. Это подтверждает ранее высказанную гипотезу, но связь весьма слабая.
Таблица 84
Результаты корреляционного анализа (1) наличия связи между
различным факторами (Х) и «успешностью» судебных исков
местных администраций о признании невостребованных долей
муниципальной собственностью по числу долей (Уч)
| Уч | Хрд | Хпр | ХΔ | ХвдК | ХвдП | ХгрК | ХгрП | Хзбр | Хввл | Хкс | |
| Уч | 1,00 | ||||||||||
| Хрд | 0,00 | 1,00 | |||||||||
| Хпр | 0,31 | 0,13 | 1,00 | ||||||||
| ХΔ | -0,09 | -0,09 | -0,40 | 1,00 | |||||||
| ХвдК | 0,06 | 0,01 | -0,02 | 0,02 | 1,00 | ||||||
| ХвдП | 0,11 | -0,10 | 0,05 | -0,24 | 0,02 | 1,00 | |||||
| ХгрК | -0,06 | 0,12 | 0,05 | -0,08 | -0,30 | -0,01 | 1,00 | ||||
| ХгрП | -0,07 | 0,10 | -0,12 | -0,09 | 0,21 | 0,11 | 0,78 | 1,00 | |||
| Хзбр | 0,11 | -0,14 | -0,24 | 0,44 | 0,01 | 0,06 | -0,42 | -0,43 | 1,00 | ||
| Хввл | 0,08 | -0,18 | 0,06 | -0,20 | -0,07 | 0,08 | 0,16 | 0,11 | -0,57 | 1,00 | |
| Хкс | 0,00 | -0,35 | 0,21 | -0,12 | -0,15 | -0,15 | 0,21 | 0,04 | -0,42 | 0,45 | 1,00 |
Таблица 85
Результаты корреляционного анализа (2) наличия связи между
различным факторами (Х) и «успешностью» судебных исков
местных администраций о признании невостребованных долей муниципальной собственностью по суммарной площади долей (Уп)
| Уп | Хрд | Хпр | ХΔ | ХвдК | ХвдП | ХгрК | ХгрП | Хзбр | Хввл | Хкс | |
| Уп | 1,00 | ||||||||||
| Хрд | -0,11 | 1,00 | |||||||||
| Хпр | 0,06 | 0,13 | 1,00 | ||||||||
| ХΔ | -0,13 | -0,11 | -0,49 | 1,00 | |||||||
| ХвдК | -0,01 | 0,00 | -0,04 | 0,03 | 1,00 | ||||||
| ХвдП | -0,05 | -0,11 | -0,01 | -0,26 | 0,01 | 1,00 | |||||
| ХгрК | -0,38 | 0,10 | 0,12 | -0,06 | 0,03 | -0,07 | 1,00 | ||||
| ХгрП | -0,29 | 0,08 | -0,06 | -0,06 | 0,26 | 0,11 | 0,75 | 1,00 | |||
| Хзбр | 0,13 | -0,16 | -0,33 | 0,46 | 0,01 | 0,09 | -0,42 | -0,43 | 1,00 | ||
| Хввл | 0,13 | -0,12 | 0,18 | -0,19 | -0,07 | 0,06 | 0,16 | 0,10 | -0,60 | 1,00 | |
| Хкс | 0,13 | -0,35 | 0,21 | -0,11 | -0,14 | -0,18 | 0,22 | 0,03 | -0,40 | 0,38 | 1,00 |
В отношении же площади долей, которые суды признали муниципальной собственностью, выявлена также слабая связь (r=-0,38), подтверждающая ранее высказанное предположение, о том, что чем лучше ситуация с упорядочением границ общих участков, в составе которых находятся доли, тем реже суды удовлетворяют иски муниципалитетов о передаче последним таких долей.
Таким образом, по результатам корреляционного анализа не представляется возможным констатировать сколь-либо существенную связь между «успешностью» местных администраций в судах и факторами, характеризующими в региональном разрезе ситуацию вокруг общей долевой собственности на приватизированные в 1990-х гг. сельхозугодья.
В тоже время есть фактор, не поддающийся анализу математическими методами, – субъективный, так если взять результаты первых лет «работы» муниципалитетов с судами (табл. 86, группировка регионов дана в ней по степени такой «успешности»), то видно, что удельный вес удовлетворенных судами исков значительно выше тогда был в 4-х областях: Воронежской, Белгородской, Амурской и Новгородской, где тогда показатель был более 50%. Увязывать это только с субъективным фактором, вероятно, было бы неверным. Тем более, что последующее развитие процесса изменило «расстановку» регионов (сейчас уже более чем две трети регионов превысили этот показатель), но и их руководители к тому времени сменились. Тем не менее, отметим, что в рассматриваемый временной период их руководителями были лица, которые к тому времени уже имели большой опыт участия в формировании аграрно-земельной политики на федеральном уровне.
Таблица 86
Площади невостребованных земельных долей к 2016 г.
| Регион* | Общая площадь, тыс. га | % признанных судами муниципальной собственностью | |
| включенных в списки невостре-бованных | признанных судами муниципальной собственностью | ||
| Воронежская обл. | 270,42 | 204,671 | 75,7 |
| Белгородская обл. | 40,833 | 21,885 | 53,6 |
| Амурская обл. | 385,762 | 220,411 | 57,1 |
| Новгородская обл. | 230,139 | 129,566 | 56,3 |
| Липецкая обл. | 86,87 | 39,221 | 45,1 |
| Пензенская обл. | 244,493 | 103,031 | 42,1 |
| Тамбовская обл. | 127,561 | 52,788 | 41,4 |
| ….. | |||
| Иркутская обл. | 463,133 | 2 | 0,4 |
* Полностью результаты такого, предварительного анализа первых результатов этого процесса изложены в работе научного руководителя творческого коллектива, опубликованной в 2018 г. [406].
В частности, А.В.Гордеев, возглавлявший Воронежскую область с 1999 г по 2009 г. до этого был министром сельского хозяйства страны (а в 2000-2004 – еще и заместителем Председателя Правительства по сельским вопросам). Губернатор Белгородской – Е.С.Савченко с 1996 г по 2002 г. был федеральным сенатором, руководил Комитетом Совета Федерации по аграрной политике, а руководивший Амурской областью О.Н.Кожемяко ранее (в 2002-2005 гг.) представлял в Совете Федерации Законодательное собрание Приморского края и был членом Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды. А, например, С.Г.Митин до того, как возглавить Новгородскую область, являлся заместителем министра сельского хозяйства страны (в 2004-2007 гг.).
Что касается взаимной связи между различными факторами, то явная связь выявлена только между числом находящихся в общей долевой собственности участков с учтенными границами и общей их площадью (r=0,7 -0,78 – в зависимости от числа регионов, данные которых учтены при анализе).
ГЛАВА 6. АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО РАЗЛИЧНЫЕ АСПЕКТЫ, СВЯЗАННЫЕ С ПЕРЕДАЧЕЙ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ В МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ И ИХ ПОСЛЕДУЮЩЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ
Естественно, что массовая очень быстро проведенная приватизация земель неизбежно привела к тому, что определенная часть земельных долей оказалась в руках таких лиц, которые не знали, что с ними делать, и так ничего и не сделали. Кроме того, хозяева части долей вообще не объявились – они отсутствовали в стране или в регионе в момент приватизации и определенное время после него (а затем, либо не проявили к этой теме интереса, либо экономическая ценность такого «актива» была для них несущественна, либо восстанавливать свои права было долго и трудно – см. выше некоторые примеры по Краснодарскому краю).
В научных публикациях их, как правило, подразделяют на две группы:
1) принадлежавшие лицам, чье местонахождение не известно, признанным безвестно отсутствующими, а также которые никогда не получили документы о том, что они стали собственниками долей и т.п. (к 2005 г. их суммарная площадь оценивалась в 26,5 млн. га[407]);
2) такие, собственники которых, получили соответствующие документы, но не предпринимали никаких решений по распоряжению своими долями либо вообще никогда, либо в течение определенного времени – 3 года и более[408], или пытаются (пытались) их выделить в земельные участки (доли находятся в положении «ожидания предстоящего выдела» – Г.Н.Барсукова, Л.А.Мироненко и К.А.Юрченко называют их «условно» невостребованными[409]), к 2005 г. это было порядка 6,6 млн. га.
Аналогичные названия («условные») приведены и в нашей работе 2007 г.[410], но в ней степень «условности» несколько иначе отражает их статус:
-первая ситуация (не получили документы), с нашей точки зрения, свидетельствует о том, что процесс приватизации земли в отношении них не был завершен и либо земля, соответствующая таким долям, не перешла в частную собственность (осталось в государственной), либо (что более обоснованно) в круг лиц, ставших собственниками земель конкретного агрохозяйства, не вошли такие, не получившие документы лица. Их многолетний отказ от принятия таких документов одновременно является и отказом принимать в собственность имущество – общий земельный участок. Поэтому такие доли нами было предложено считать безусловно невостребованными. Если документы на доли не были выданы никому из работников хозяйства (см. выше примеры Краснодарского края), то значит, там приватизация земель не была завершена;
-вторая же ситуация означает, что приватизация земель, соответствующих долям, состоялась. А то, что кто-то из собственников долей не распоряжался ею, не отменяет этого факта, поэтому такие доли – условно невостребованные.
Первое же упоминание о невостребованных земельных долях в официальном акте произошло еще в 1995 г. – п. 35 Рекомендаций, утвержденных постановлением № 96, ими были признаны такие: 1) на которые в установленный срок не были получены свидетельства о собственности на них либо 2) их собственники хотя бы и получили эти документы, но возникшими у них правами распоряжаться долями не воспользовались.
Следующим актом, затрагивающим проблематику невостребованных земельных долей, стал Указ № 337, в котором, во-первых, местным органам было предписано в месячный срок уведомить всех собственников долей, все еще не получивших свидетельств на право собственности на них, о порядке выдачи им таких документов (направив соответствующие извещения). А, во-вторых, им было установлено, что если на такую – невостребованную долю так и не поступит заявления о выдаче указанного свидетельства, то это никак не влияет на сохранение права собственности гражданина на нее, в этом случае она просто передавалась в пользование агрохозяйству на 3-летний срок.
Следующим актом стал Закон об обороте сельхозземель, но не в изначальной редакции, а только после внесения в него Поправок-2005 – в новой редакции п. 5 ст. 13 к невостребованным долям были отнесены такие, собственники которых в течение 3 лет и более не совершали с ними сделок. Эта поправка, ущемлявшая интересы граждан-собственников долей, все еще не распорядившихся ими, полностью соответствовала общей направленности Поправок-2005, ставших поворотом от защиты граждан-собственников долей к созданию возможностей устойчивого развития агрохозяйств.
По существу в 2005 г. в сельскохозяйственном землепользовании был запущен процесс частичной деприватизации земли, Ф.П.Румянцев называет перешедшие при этом к публичным образованиям доли «реверсной» земельной собственностью[411]. Новый импульс это процесс получил в Поправках–2010. Но такую деприватизацию следует признать ограниченной по временным рамкам (как по сроку ее проведения, так и по ее окончательному результату), поскольку впоследствии земли, ставшие на какое-то время государственными (с 2011 г. – муниципальными), должны через процедуру торгов вновь перейти к частным лицам.
Наконец, согласно Поправкам–2010 (п. 1 и п. 2 новой ст. 12.1) таковыми они являются в трех случаях – когда их собственники:
1) никак не распоряжались ими за последние 3 года (это подтверждение курса, выбранного федеральным законодателем в 2005 г.). Но если они зарегистрировали право на долю по правилам, действовавшим с 1998 г. (в учреждениях юстиции и в органах – их правопреемниках: с 2004 г. – Росрегистрация, а с 2009 г. – Росреестр), то такое не распоряжение основанием не является;
2) не были названы в решениях об образовании земельных долей, принятых органами местного самоуправления. Это стало очередным проявлением непоследовательности государственной политики – даже наличие выданных в установленном порядке государственными органами свидетельства на право собственности на доли они больше не защищали их владельцев;
3) умерли, и никто не вступил в права наследования долей.
Эти основания принципиально отличаются друг от друга.
В первом случае все зависит от того, рассматривать ли состоявшуюся в начале 1990-х гг. и реализованную публично-правовыми методами приватизацию земли как законченную, и в какой мере к ее результатам применимы подходы гражданского права. Ведь с момента принятия Закона об обороте сельхозземель земельные доли были «введены» в рамки этой правовой отрасли, сама доля как имущественное право на земельный участок признано и защищается, поэтому игнорирование норм этой отрасли может вызывать сомнение. Еще больше сомнений в бесспорности первого основания для признания земельных долей невостребованным, возникает, если учесть, что федеральный законодатель сделал оговорку о том, что регистрация права на долю, осуществленная в соответствии с вступившим в силу в 1998 г. Законом о госрегистрации прав, исключает возможность применения этого основания (нормы Поправок-2005 такой оговорки не предусматривали, то есть в чем-то действующий с 2011 г. механизм признания долей невостребованными стал более цивилизованным).
В то же время не принятие собственником доли каких-либо юридически значимых действий по поводу нее можно расценивать как факт того, что приватизация не завершилась (государство ее передало, даже выдало документ–свидетельство, но процесс до конца не доведен – к реализации прав лицо так и не приступило). А.С. Миндрин, например, применительно к моменту принятия Поправок–2010 придерживался такой точки зрения, что «нельзя считать юридически сформировавшейся и частную земельную собственность граждан, поскольку находящиеся в их, якобы, собственности земли …. представляют собой условные земельные доли»[412]. Такое понимание, конечно, не соответствует нормам частного права об общей собственности. Но ведь и образование земельных долей, и урезание возможностей их правообладателей в 2005 г. (а затем и следующее – Поправками-2010) осуществлялись вопреки их требованиям.
Таким же «странным» с точки зрения «никак не распоряжался долей – значит не вступил в права» выглядит п. 6 ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель, согласно которому правообладателю доли достаточно лишь заявить, что он не согласен с включением ее в список невостребованных, чтобы она была исключена из него. Впрочем, по житейской логике такое подход, скорее всего, оправдан – «молчуны» лишаться долей, а те «кому они все еще нужны» могут защитить свои права. В то же время правовую конструкцию применяемого с 2011 г. механизма этот, отнюдь, не укрепляет. Кроме того, получается, что такое обращение правообладателя доли по своим правовым последствиям приравнено к осуществленной по специальным процедурам государственной регистрации прав на нее. Наконец, любые иные трактовки нераспоряжения долей как основания для того, чтобы безвозмездно в принудительном порядке передать ее муниципалитету по сути означают что осуществляется ее конфискация.
Второй случай (отсутствие указания на соответствующее лицо в принятых приватизационных актах – списках, протоколах, решениях и др.) также не однозначен. Логика законодателя здесь следующая. Если то или иное лицо отсутствует в правоустанавливающих документах, значит, что при проведении приватизации земель у него не возникло никаких прав на переданные в частную собственность угодья – его доля должна вернуться государству (точнее она и не «уходила» из государственной собственности) или, как это и предусмотрено положениями ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель, – отойти к муниципалитету.
Отдельный вопрос в том, что это не справедливо по отношению к гражданину, который ни один десяток лет считался «собственником» доли, он получил в установленном порядке от государства на нее правоудостоверяющие документы. Причем срок нахождения этих документов у гражданина к 2011 г. уже превысил 15 лет (их массовая выдача была завершена в 1996 г.) – здесь даже уместно вспомнить про ст. 234 ГК РФ о приобретательной давности, как об основании возникновения права собственности на имущество.
В то же время остальные лица, упомянутые в приватизационных актах, стали сособственниками переданного им земельного участка. Если их число сокращается, то это основание отнюдь не для того, чтобы передать такую долю муниципалитету («отрезав» затем соответствующий ей участок от общего), а ничего не меняя в площади общего участка увеличить (пропорционально) доли всех остальных его сособственников. Какое отношение к приватизированному 20-25 лет назад участку, находящемуся в общей собственности частных лиц и к их взаимоотношениям между собой по поводу распределения их долей имеют государство или муниципалитеты?
Также совершенно неясно, может ли быть придана этому основанию (не упоминание в приватизационных решениях органов местного самоуправления начала 1990-х гг.) обратная сила, если такой «собственник» уже успел распорядиться своей долей – продал ее или внес в уставный капитал. Ведь другие собственники долей и иные заинтересованные лица могут попытаться восстановить все истекшие сроки исковой давности, поскольку ошибочно полагали (добросовестно заблуждались), что выдача государственным органом в полном соответствии с действовавшим тогда законодательством (Указ № 1767, Указ № 337 и др.) свидетельств на право собственности на землю означает, что соответствующие права у граждан, которым они были выданы, возникли, а теперь оказывается, что нет – этого было недостаточно – никакие права не возникали.
Что касается третьего наиболее бесспорного случая, – нет наследников, то здесь проще оставаясь в рамках гражданского права применять не сложный механизм невостребованных долей, а правила ст. 1151 ГК РФ о выморочном имуществе (и такие законодательные инициативы есть – см. далее).
Впрочем, нормы ст. 12.1 («Невостребованные земельные доли») действуют уже почти 9 лет (причем, все положения этой статьи за это время не менялись[413]) и предусмотренный ими механизм стал рабочим (см. – далее).
Также нельзя не затронуть вопрос о том, является ли невостребованная земельная доля «особым» продуктом незавершенного процесса приватизации сельхозугодий или это разновидность «обычной» земельной доли («востребованной»)? Дело в том, что п. 4 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель на органы местного самоуправления возложена обязанность выделять в качестве новых самостоятельных земельных участков все перешедшие в муниципальную собственность земельные доли – а после принятия Поправок–2005 это могут быть только невостребованные доли, или (что крайне маловероятно) – унаследованные муниципалитетом – иных вариантов передать долю в муниципальную собственность с тех пор нет. Срок для этого – год. Но в течение этого года может состояться одно или даже несколько общих собраний сособственников.
Должен ли муниципалитет принимать участие в этом собрании наряду с другими собственниками долей? Должен ли он участвовать в голосовании, и каким должен быть его голос – пропорциональным числу перешедших в муниципальную собственность бывших невостребованных долей (как если бы их один сособственник купил у другого)?
Казалось бы, однозначный ответ на оба вопроса должен быть утвердительным, так как именно это предписывают правила гражданского законодательства, регулирующие вопросы общей собственности на имущество, требования которого с 2003 г. распространены на приватизированные в ходе реорганизации агрохозяйств сельхозугодья. Но ранее уже неоднократно отмечено, что и возникновение земельных долей, и изменения последних 10-15 лет (Поправки-2005. и Поправки–2010) произошло вопреки этим требованиям. Поэтому и ответы на эти два вопроса и вообще– на вопрос о том, является ли правовая природа невостребованных долей аналогичной иным земельным долям, зависят общего понимания правового режима сельхозугодий , находящихся в общей долевой собственности, к которым применяются правила и механизмы, во-многом отличающиеся от предусмотренных в частном праве положений об общей собственности на вещи.
Причем в современном законодательстве применяются два понятия: «земельная доля» (в подзаконных актах с 1991 г., в законах – с 2002 г.) и «невостребованная земельная доля» (соответственно, с 1995 г. и с 2010 г.) – последнее сейчас раскрыто через перечисление его отличий от первого (оснований считать долю невостребованной). Оба эти вида долей возникли в результате реорганизации агрохозяйств. Между тем есть и иная общая долевая собственность на земельные участки сельхозназначения, которая возникла позднее и совсем в других обстоятельствах (два лица объединили свое имущество). Являются ли доли в праве на такой участок земельными долями? Их оборот и выделение на местности должны регулироваться такими же правилами, что установлены для земельных долей – результатов массовой приватизации?
Закон об обороте сельхозземель не дает ответа на этот вопрос. Мало того, «повторяя» указы начала 1990-х гг. он использует разную терминологию. Причем в большинстве его норм речь идет о «доле в праве общей собственности на земельный участок из земель сельхозназначения» (ст. 1, 5, 12 и др.). Однако, в п. 1 ст. 12 сначала говориться о доле в праве общей собственности на земельный участок из земель сельхозназначения, а затем она же называется земельной долей. В том же пункте сказано, что такой «участник …. продает свою земельную долю» или, что «без выделения земельного участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности». Такие формулировки позволяют заключить, что федеральный законодатель полагает тождественными земельные доли (возникшие в результате приватизации земли начала 1990-х гг.) и любые другие доли в праве земельные участки, относящиеся к категории «сельскохозяйственное назначение».
Другим неясным вопросом является то, как быть в случае включения приватизированных сельхозугодий в границы населенных пунктов, что является достаточно распространенной практикой. Дело в том, что согласно действующему законодательству изменение границ последних (как и включение в них новых участков) одновременно означает и их перевод в текущей (нас интересует – из сельхозназначения в новую категорию)[414], для которого даже не нужно согласия их правообладателей[415]. Поскольку теперь это уже не земли сельхозназначения, то положения Закона об обороте сельхозземель к ним неприменимы. А по каким правилам осуществлять выдел доли? Причем, эта проблема относится не только к принимаемым в настоящее время решениям, но и к ранее оказавшимся в границах поселений. Как уже отмечено выше, постановлением № 708 сельхозугодья переданные поселениям были исключены из процесса приватизации.
Конечно же преобладающая часть таких угодий сейчас находится в составе земель сельхозназначения (197,3 млн. га из 222,0 млн. га – 89,1%), но и 4,4% – 9,8 млн га, находящиеся в пределах границ населенных пунктов – это тоже весьма много чтобы игнорировать эту проблему. Использование сельхозугодий в поселениях, тем более недавно включенных в их границы, требует соответствующего законодательного урегулирования.
Поэтому многие теоретико-правовые вопросы, связанные с возникшей в результате массовой приватизации земли общей долевой собственностью на сельхозугодья, окончательно все еще не прояснены, нормативные решения по ним не всегда однозначны (даже о статусе земельных долей, о правовой природе таких из них, которые признаны или предлагается признать невостребованными) и требуют уточнения. В определенной мере (наряду с новизной самого явления – земельная доля, так организатор и идеолог земельной реформы 1990-х гг. П.Ф.Лойко указывал, что «в практике мирового землепользования термин «земельная доля» (как объект собственности) был придуман впервые»[416]) это объясняется тем, что на разных этапах аграрно-земельной реформы и последующего периода многие проблемы в этой сфере решались путем выработки новых правовых механизмов (а они имели разные варианты). Причем такие новые механизмы находили законодательное подкрепление (иначе как их применять?) но при этом, будучи способами решения текущих проблем, становились долгосрочными нормами – как это произошло и с самим возникновением таких долей.
ГЛАВА 7. АНАЛИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ, СВЯЗАННОЙ С ПРИЗНАНИЕМ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
7.1. Рассмотрение судами споров о невостребованных земельных долях до принятия Поправок -2010
Данное исследование посвящено применению механизма «работы» с невостребованными земельными долями, предусмотренного Поправками-2010. Тем не менее, практика рассмотрения судами споров о принадлежности земельных долей и признанием их государственной (муниципальной) собственностью сложилась еще до принятия указанных Поправок.
Поэтому анализ современной судебной практики будет предварен рассмотрением дел периода 1990-х гг. (когда права граждан на невостребованные доли не прекращались) и 2005-2011 гг. (когда этот процесс начался, но шел по иным правилам, чем сейчас).
В условиях недостаточности и различных трактовок земельных долей в нормах федерального и регионального законодательства 1990-х гг. судебная практика не смогла прийти к единообразию. Наоборот, судебные акты того времени только усугубляли ее, добавляя вариативность толкования действовавших с начала 1990-х гг. норм указов Президента и постановлений Правительства страны.
Так, в одном из первых постановлений Пленума Верховного суда страны (это 1992 г., когда отсутствовала законодательная база по данному вопросу даже в виде серии указов главы государства, – ранее рассмотрено, что она была наработана к концу 1993 г.) было сказано, что: «…участок, выделяемый из земель колхозов, совхозов, соответствует паю или стоимости акций, принадлежащих выделяющемуся»[417]. Такая формулировка, конечно же, была весьма далека, как от признанной в настоящее время – доля в праве общей долевой собственности на приватизированный участок, так и от подходов, свойственных частному праву. Тогда как иной Высший Суд (Арбитражный) 4-мя годами позже отметил, что в вопросах земельных долей наряду с земельным законодательством, следует также руководствовался положениями ст. 252 ГК РФ, которая регламентирует порядок выдела доли в праве общей долевой собственности на имущество[418].
Но еще сложнее было расхождение судебной практики по спорным вопросам распоряжения земельными долями. Причем здесь имелись различие не только между судами общей юрисдикции и арбитражными, но и между разными региональными судами одного вида.
Рассмотрим это на примере внесения земельных долей в уставные капиталы реорганизованных агрохозяйств. В Московской и Ленинградской областях и в других регионах, где сельхозугодья были дефицитны и имели высокую рыночную стоимость, за земельные доли (за их внесение в уставные капиталы) шла достаточно конкурентная борьба. Различные инвесторы стремились приобрести как можно больше таких долей – получить в собственность агрохозяйств (как юридических лиц) максимально возможные площади сельхозугодий (конечно же, с учетом экономической целесообразности и легальной возможности). Подходящим для этого способом и стало безвозвратное внесение долей в уставные капиталы таких агрохозяйств.
Но, как отмечено выше, законодательство 1990-х гг. предусматривало два способа такого внесения – либо саму долю, либо право пользования ею.
Эти разные сделки влекли за собой и совершенно различные последствия для собственника доли: внося долю он добровольно отказывался от права на нее, а взамен он получал акции агрохозяйства (становился собственником не доли, а этого агрохозяйства – одним из сособственников)[419]. Если сделка заключалась по поводу права пользования, то права собственника доли оставались у гражданина. Но в документах, которыми оформлялось такое внесение, не всегда четко фиксировалось, что именно вносится (доля или право пользования ею) — как отметил тогдашний руководитель Роскомзема акад. Н.В.Комов, при этом руководители агрохозяйств зачастую специально вводили собственников долей в заблуждение[420].
Суды же решали связанные с этим споры о том, перешло ли право на долю от гражданина к агрохозяйству или нет, по-разному. Укрупненно можно сказать, что в то время сложились два противоположных подхода к решению вопроса о праве собственности на земельные доли, внесенные в уставные капиталы.
Первый из них представлен решениями ФАС Московского и Северо-Кавказского округов. Они исходили из следующего. Для того, чтобы признать права собственности на земельные доли за юридическими лицами, в уставные капиталы которых они внесены, основными и достаточными доказательствами служили учредительные документы этих хозяйств. В основе этого подхода было формальное распространение норм ГК РФ на отношения, которые возникшие при публично-правовой приватизации земель за 2-3 года до его принятия. Это наряду с казуистичным толкованием отдельных противоречащих друг другу норм о процессе такой приватизации и ее последствиях привело к тому, что земельные доли, в отношении которых имелось хоть какое-то подтверждение их внесения (или права пользования ими) в уставные капиталы агрохозяйств, признавались собственностью таких хозяйств, а их прежние собственники – граждане (они же, получается, – учредители нового хозяйства), соответственно, в полном объеме таких прав лишались.
Второй подход, проявился в решениях ФАС Северо-Западного округа, который чаще, наоборот, признавал, что право собственности на земельные доли сохранилось за гражданами, тем более, что им еще и были выданы свидетельства о праве собственности на земельные доли – такие свидетельства и признавались им в качестве единственного доказательства права собственности на переданные агрохозяйству доли[421]. Причем, ФАС Северо-Западного в отличие от практики, сложившейся ФАС Северо-Кавказского и Московского округов требовал также представления от агрохозяйств доказательств соблюдения процедуры внесения долей в их уставные капиталы. В частности, речь шла о наличии:
— заявления собственника земельной доли об ее внесении в уставный капитал (договора ее передачи), акта приема-передачи между агрохозяйством, как юридическим лицом и каждым собственником доли – учредителем этого хозяйства;
— результатов оценки земельных долей, которые внесены в уставный капитал агрохозяйства;
— регистрации эмиссии акций этого агрохозяйства;
— факта того, что зарегистрирован переход права на долю (до 1998 г. это должно было подтверждаться данными местного земельного комитета, а после вступления в силу Закона о госрегистрации прав – данными территориального учреждения по регистрации прав на недвижимость);
— факта постановки внесенных земельных долей на баланс агрохозяйства, а также подтверждающих это бухгалтерских документов;
— указания в учредительных документах агрохозяйства на невозможность выдела в натуре внесенных в его уставный капитал земельных долей.
В случае отсутствия таких доказательств внесения земельных долей в уставные капиталы агрохозяйства и названных выше условий внесения ФАС Северо-Западного округа, как правило, отказывал хозяйствам в признании их права собственности на такие доли и признавал сохранившимися в полном объеме права граждан, получивших их в процессе приватизации сельхозугодий .
Что касается периода 2005-2011 гг., то (ранее 2005 г., как отмечено выше, оснований для передачи таких долей в публичную собственность не имелось), то нормы, регламентирующие передачу в публичную собственность невостребованных земельных долей действовали, хотя и предусматривали отличающийся от текущего механизм. Соответственно, сложилась и определенная судебная практика по спорам, связанным с его применением. В качестве примера приведем следующие дела.
1. Дело о пересмотре в порядке надзора решение Арбитражного суда Белгородской области (определение от 04.04.2007 по делу N А08-9249/06-12) и оставивших его без изменения постановлений Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда (от 06.07.2007) и Федерального арбитражного суда Центрального округа (от 11.10.2007). С заявлением в высшую арбитражную инстанцию обратился Департамент имущественных и земельных отношений Белгородской области.
Ранее этот Департамент обращался в областной арбитражный суд с иском к администрации Ракитянского района признать право собственности региона на образованный за счет невостребованных земельных долей участок № 31:11:06 03 001:0010 площадью 263,2 га, расположенный в границах Илек-Кошарского сельского поселения. В качестве третьего лицоа по делу выступал колхоз «Знамя Труда». Но Арбитражного суда прекратил производство по данному делу в связи с неподведомственностью спора арбитражным судам (определение от 04.04.2007). Его решение было оставлено без изменения Девятнадцатым арбитражным апелляционным судом (постановление от 06.07.2007) и кассационной инстанцией (постановление от 11.10.2007). Высший Арбитражный Суд поддержал их решения (определение от 13 февраля 2008 г. N 1082/08).
Дело в том, что так как соответствующий (спорный) участок, был образован за счет невостребованных земельных долей, то это затрагивает права граждан – наделенных такими долями (бывших членов колхоза » Знамя Труда «), и без их участия рассмотрение по существу заявленного иска невозможно. Поэтому в силу п. 1 ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации такой иск подведомственен не арбитражному суду, а суду общей юрисдикции (согласно ст. 27 и 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному споры с участием граждан, которые не являются предпринимателями, подведомственны арбитражному суду только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законодательными актами, а данная категория споров к таким не относится). Апелляционная и кассационная инстанции поддержали эту позицию, с чем в конечном итоге согласился и Высший Арбитражный Суд.
2. Дело по заявлению того же Департамента имущественных и земельных отношений Белгородской области, который в качестве истца потребовал пересмотреть в порядке надзора решение, принятое Арбитражным судом Белгородской области (определение от 14.03.2007 по делу N А08-9389/06-4), а также оставившими его без изменения постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда (от 15.06.2007) и Федерального арбитражного суда Центрального округа (от 19.10.2007). Высший Арбитражный Суд своим определением от 26 февраля 2008 г. № 2619/08 отказался передавать это дело Президиум суда для его пересмотра в порядке надзора и также оставил без изменения судебные решения предыдущих инстанций.
Суть дела N А08-9389/06-4 заключалась в том, что областной Департамент имущественных и земельных отношений обратился в Арбитражный суд с иском к одной из местной администрации (Ракитянского района), относительно признания права собственности региона на земельный участок № 31:11:00 00 000:0137, имевший площадь 310,0 га, который был образован за счет невостребованных земельных долей и располагался в границах Илек-Кошарского сельского округа (колхоз «Прогресс» Ракитянский район). Однако областной арбитражный суд прекратил производство по данному делу, полагая его неподведомственным арбитражным судам (определение от 14.03.2007).
3. Месяц спустя (определение N 3557/08 от 26 марта 2008 г.) Высший Арбитражный Суд вновь рассматривал заявление этого же Департамента к администрации того же муниципалитета относительно сразу 11 образованные за счет невостребованных земельных долей земельные участки (иски о признании права собственности на них Белгородской области не был поддержаны областным арбитражным судом). Это участки: 1) площадью 5,9904 га № 31:26:14 03 002:0005, 2) площадью 2,6398 га № 31:26:14 03:002:0004, 3) площадью 20 га № 31:26:14 01 001:0010, 4) площадью 3,3898 га № 31:26:14 03 002:0003, 5) площадью 36,77 га №31:26:14 05 002:0013, 6) площадью 14,6 га № 31:26:14 05 002:0012, 7) площадью 91,0 га № 31:26:14 04 001:0023, 8) площадью 1,45 га № 31:26:14 03 001:0046,9) площадью 9,23 га № 31:26:14 05 001:0010, 9) площадью 9,91 га № 31:26:14 001:0022, 10) площадью 9,52 га № 31:26:14 04 001:0021, 11) площадью 23 га №31:26:14 04 001:0020.
Как и в предыдущих случаях, производство по делу судом первой инстанции было прекращено (определение от 04.04.2007), апелляционная и кассационная инстанции с этим согласились (постановления от 27.07.2007 и от 05.12.2007), Высший Арбитражный Суд также не нашел оснований для передачи этого дела в Президиум для пересмотра в порядке надзора.
4. Интересно, что двумя неделями ранее Высший Арбитражный Суд вновь рассматривал очередное заявление того же Департамента к администрации Ракитянского района (определения от 12 марта 2008 г. N 2794/08 по делу N А08-9388/06-8) по тому же поводу – признание права собственности Белгородской области на образованный в счет невостребованных земельных долей участок № 31:11:00 00 000:0135, площадь участка 108,1 га, расположен в границах Нижнепенского сельского округа (ООО «Белгранкорм», бывшее АОЗТ «Нижнепенское»). И также отказался передать это дело в порядке надзора в Президиум Высшего Арбитражного Суда для пересмотра. Но ход рассмотрения дела судом первой инстанции был несколько иной – отказывая в удовлетворении иска Департамента, суд посчитал, что не представлены доказательства прекращения права собственности на спорный земельный участок физических лиц – собственников долей (судебное решение от 03.05.2007). Постановлениями апелляционной инстанции от 30.07.2007 и кассационной инстанции от 09.11.2007 это решение было оставлено без изменения.
5. Месяц спустя (определения от 9 апреля 2008 г. N 4219/08 и N 4195/08) Высший Арбитражный Суд вновь рассматривал заявление того же Департамента к администрации Ракитянского района о признании права региональной собственности на образованные за счет невостребованных земельных долей участки: 1) № 31:11:03 08 001:0041, площадь 86,4 га, расположен в Венгеровском сельском поселении (ООО «Белгранкорм», бывшее АОЗТ «Восход» – А08-9426/06-5) и 2) № 31:11:00 00 000:0133, площадь 97,2 га, расположен в Солдатском сельском поселении (ООО «Белгранкорм», бывшее АОЗТ «Русская Березовка»– дело № А08-9425/06-5). Производство по обеим делам было прекращено Арбитражным судом Белгородской области 11.07.2007. Суд кассационной инстанции его определение оставил без изменения (постановления от 07.12.2007 по делу № А08-9426/06-5 и от 10.12.2007 по делу N А08-9426/06-5). Высший Арбитражный Суд занял ту же позицию (согласился с неподведомственностью этих дел арбитражным судам).
6. Следующее дело (первичная инстанция – Арбитражный суд Орловской области, дело № А48-2781/2009) рассматривалось коллегией судей Высшего Арбитражного Суда заявлению Отдела по управлению муниципальной собственностью Администрации Покровского района Орловской области (заявление от 03.07.2010 № 70). В нем указанный отдел просил пересмотреть в порядке надзора постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 07.04.2010 по данному делу и постановление областного арбитражного суда по иску Первого заместителя прокурора Орловской области к данному отделу и к ООО «Северное сияние» о признании недействительным договора аренды земельного участка от 12.11.2008 N 103-08/АЗ.
Суть дела заключается в следующем местной администрацией были сформированы за счет невостребованных земельных долей и поставлены на кадастровый учёт 8 участков, их общая площадь составила 250 га. При этом, для 4 из этих участков сведения об их правообладателях не были указаны, а в отношении 4 других в качестве таковых были указаны физические лица, которые не включены в списки собственников невостребованных долей.
Согласно постановлению главы Покровского района от 12.11.2008 N 451 между отделом (арендодатель) и ООО «Северное сияние» (арендатор) в отношении этих участков был заключен договор аренды сроком на 11 месяцев. При этом площади невостребованных долей, указанные в приложении к договору аренды не соответствовали площадям вновь образованных в счет них земельных участков.
Областная прокуратура посчитала, что такой договор был заключен с нарушением требований закона и обратилась с иском в арбитражный суд, который, как и поддержавшая его апелляционная инстанция отказали в удовлетворении иска (решение областного арбитражного суда от 16.10.2009, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2009). Оба суда посчитали, что договор был аренды заключен в соответствии со ст. 980, 981 ГК РФ, а у прокуратуры не было полномочий обращаться в суд с таким иском. Однако суд кассационной инстанции их решения отменил и признал договор аренды недействительной (ничтожной) сделкой,, поскольку администрацией-арендодателем не были представлены доказательства, которые подтверждали бы признание за муниципалитетом права собственности на спорные участки. При этом Закон Орловской области от 05.06.2003 N 331-ОЗ «Об обороте земель сельхозназначения в Орловской области» наделил полномочиями по распоряжению соответствующими участками областное Правительство, а не администрации муниципалитетов. Также это инстанцией было принято во внимание отсутствие решения общего собрания участников долевой собственности относительно местоположения выделяемого в счет невостребованных долей участка. Кроме того, Федеральный арбитражный суд Центрального округа посчитал недоказанным, что местная администрация в данном случае действовала в интересах собственников невостребованных земельных долей (постановление от 07.04.2010).
Обращаясь в Высший Арбитражный Суд, заявитель просил пересмотреть дело в порядке надзора, посчитав, что при рассмотрении данного дела судами было нарушено единообразие в толковании и применении, норм права, а также, что выводы суда кассационной инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам и доказательствам, имеющимся в деле. Однако коллегия судей Высшего Арбитражного не нашла этому подтверждения и отказалась передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда дело N А48-2781/2009 Арбитражного суда Орловской области для того, чтобы в порядке надзора пересмотреть постановление суда кассационной инстанции от 07.04.2010 по этому делу – оно осталось без изменения (определение коллегии судей Высшего Арбитражного от 12 августа 2010 г. N ВАС-7869/10).
7. Следующее дело, также рассмотренное коллегией судей Высшего Арбитражного Суда (определение от 12 августа 2010 г. N ВАС-10559/10) связано с заявлением Комитета по управлению имуществом Курской области пересмотреть в порядке надзора решения судов предыдущих инстанций: 1) Арбитражного суда Курской области (решение от 19.05.2010 по делу N А35-3032/2009), 2) Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда (постановление от 27.02.2010) и Федерального арбитражного суда Центрального округа (постановления 19.05.2010).
Истцом в деле N А35-3032/2009 было ООО «Землемер» (г. Курск) , а ответчиком – Комитет по управлению имуществом Курской области, заявитель требовал взыскать в его пользу 1966, 3 тыс. руб. Указанная сумма – это задолженность за выполненные им государственные контракты ( N 2 на сумму 1363,1 тиыс. руб. и N 3 на сумму 603,2 тыс. руб., оба от 11.11.2008). Оба контракта предусматривали выполнение истцом работ по землеустройству для того чтобы провести затем государственный кадастровый учёт земельных участков, образованных в счет невостребованных земельных долей, расположенных в границах различных муниципалитетов Курской области.
Суд первой инстанции отказал ему в удовлетворении иска, но последующие, как апелляционная, так и кассационная инстанции приняли решение в его пользу – первая решила, что иск ООО «Землемер» подлежит удовлетворению, а вторая – оставила это без изменения.
Тогда ответчик – областной Комитет по управлению имуществом обратился в Высший Арбитражный Суд, указав в своем заявлении, что до этого судами были нарушены норм права и не полностью исследованы обстоятельства спора. Заявитель не согласен с выводами судов апелляционной и кассационной инстанций о выполнении истцом своих договорных обязательств надлежащим образом
Оба контракта (п. 4.4) предусматривали перечисление заказчиком платежей в течение 30 календарных дней после подписания актов приемки выполненных работ. Согласно оговоренным в контрактах условиям истцом 30.12.2008, 22.01.2009 и 26.03.2009 были направлены ответчику землеустроительные дела, перечень которых был согласован сторонами, вместе с актами выполненных работ. Последний же не подписал эти акты, не выдал истцу доверенность для того, чтобы осуществить на постановку участков на кадастровый учёт и не оплатил работы, выполненные по обоим контрактам. В связи с этим ООО «Землемер» и обратилось в областной арбитражный суд.
Заявленные им требования были удовлетворены только судами апелляционной и кассационной инстанции, которые взыскали с ответчика задолженность по оплате – соразмерно выполненным истцом работам, а именно – исходя из расчета 13/14 стоимости обоих контрактов. Основанием для этого послужило то, что истец выполнил почти все свои обязательства, которые были предусмотрены техническими заданиями к этим контрактами. Осталось неисполненным только обязательство о постановки участков на кадастровый учёт и получением выписок об этом из государственного земельного кадастра (это предусмотрено п. 2.14 технического задания – приложения № 4 к обоим контрактам). Однако его неисполнение обусловлено тем, что ответчик не возвратил истцу согласованные кадастровые дела.
Также указанные инстанции учли, что областная целевая программа «Создание системы кадастрового учета недвижимости Курской области» (утв. 13.03.2008 постановлением Курской областной Думы) и Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2008 год определили ответчика главным распорядителем средств при проведении мероприятии, на обеспечен которых и были направлены контракты № 2 и № 3.
В итоге коллегия судей Высшего Арбитражного Суда отказала Комитету по управлению имуществом Курской области в пересмотре в порядке надзора решений по делу N А35-3032/2009.
8. Решение по делу, заявителем в котором выступало ООО «БМК» (дело N А60-41120/2010-С5) было оглашено уже после того как были приняты и даже вступили в силу Поправки-2010 (определение коллегии судей Высшего Арбитражного Суда от 8 сентября 2011 г. N ВАС-11740/11), но началась эта история еще в 2007 г., когда Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее – областное министерство) был издан приказ «Об образовании (формировании) земельного участка в счет невостребованных земельных долей, расположенного на территории городского округа Богданович, в границах землепользования колхоза «Родина» (N 1158 от 17.05.2007). Данный участок был образован в счет невостребованных земельных долей.
Истцом в этом деле было ООО «БМК», которое полагало, что из-за неправомерного выделения этого участка произошло уменьшение площади участка, который позднее (в 2009 г.) был приобретен им. По мнению истца, то, что его права на землю и защищаемые интересы возникли только спустя 2 года после издания названного приказа, не может быть препятствием для его оспаривания в суде.
История с выделением спорного участка развивалась следующим образом. 23.05.2006 областное министерство опубликовало в Областной газете сообщение о проведении собрания сособственников для определения порядка распоряжения, владения и пользования их участками. 30.05.2006 в этой же газете было опубликовано сообщение о невостребованных земельных долях с указанием при этом их собственников.
Общее собрание сособственников участков колхоза «Родина», состоявшееся 13.06.2006, определи для выдела в счет невостребованных долей земельный участок площадью 1493 га (об этом указано в протоколе собрания). После чего, глава городского округа Богданович своим постановлением от 21.08.2006 N 984 утвердил проект границ этого участка.
Затем некоторые собственников невостребованных долей заявили о желании воспользоваться своими правами на эти доли. Поэтому главы городского округа утвердил новый проект границ участка, образуемого в счет невостребованных долей, площадью уже в 951,62 га (постановление N 984 от 21.08.2006, при этом прежнее постановление – N 323 от 23.03.2007 было признано утратившим силу).
Областное министерство своим приказом N 1158 от 17.05.2007 образовало из находящегося в долевой собственности граждан земельного участка № 66:07:0000000:0006 площадью 4756 га (расположен: Свердловская область, городской округ Богданович) новый участок площадью 951,62 га в счет невостребованных земельных долей. Этот вновь образованный участок (N 66:07:0000000:0373) был поставлен на кадастровый учет.
Затем ООО «БМК» в результате приобретения долей в праве общей долевой собственности на земельный участок № 66:07:0000000:0006 стало его собственником: договора купли-продажи от 30.04.2009 N 1, от 12.08.2009 N 4, от 19.08.2009, от 13.08.2009 N 2, от 30.04.2009 N 5, от 30.04.2009 N 3. Его право на участок площадью 4732,4 га было зарегистрировано в установленном порядке. Так как приказом областного министерства от 17.05.2007 N 1158 площадь участка, перешедшего затем к ООО «БМК» уменьшилась, оно обратилось в арбитражный суд, полагая, что этим приказом были нарушены его права и законные интересы.
Суды как первой инстанции (областной арбитражный суд – решение от 02.02.2011), так и последующих (Семнадцатый арбитражный апелляционный суд – постановление от 08.04.2011 и Федеральный арбитражный суд Уральского округа – постановление от 06.07.2011) в удовлетворении заявленных требований отказали, так как истец не представил доказательств нарушения оспариваемым приказом его прав и законных интересов, а граждане, которые являлись участниками общей долевой собственности на участок № 66:07:0000000:0006 (до приобретения его ООО «БМК») знали об этом приказе, но в установленном законом порядке его не оспорили.
Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда, изучив принятые по данному делу судебные акты, а также доводы, содержащиеся в заявлении ООО «БМК» пришла к выводу о том, что для передачи этого дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда оснований не было.
7.2. Проверка конституционности положений Поправок-2010 о признании земельных долей невостребованными Конституционным судом
Столь масштабное мероприятие, затрагивающее имущественные интересы миллионов граждан, как признание земельных долей невостребованными и, тем более, переход таких долей в собственность муниципалитетов закономерно вызвало обращения в суды не только по поводу конкретных долей и их правообладателей, но и вообще – о конституционности соответствующих норм Закона об обороте сельхозземель. Особенно, если речь шла о наследниках, которые были недостаточно информированы в силу территориальной удаленности от принадлежащего им «спорного» имущества в виде соответствующей доли (точнее – имущественного права).
Такое обращение гражданки Е.Ю. Мартьяновой поступило в Конституционный Суд Российской Федерации, который, тщательно рассмотрев его, вынес 29 мая 2019 г. определение следующего характера[422].
В качестве основания своей позиции заявительница указала, что, по ее мнению, конституционные нормы (ст. 29 (ч. 4), ст. 35 (ч. 3 и 4), Ст. 36 и ст. 46 (ч. 1) не позволяют органу местного самоуправления принимать решение о признании земельной доли невостребованной без того, чтобы принять во внимание факта ее вхождения в наследственную массу и того, что наследник, не обладая полной информацией о составе такой массы (о том, что такая доля водит в нее), просто не имел возможности что-либо предпринять для предотвращение такого признания (как указано в Закон об обороте сельхозземель – передать ее в аренду, распорядиться ей каким-то иным образом, либо зарегистрировать свое право собственности на нее). Из этого, как она считала, вытекала неконституционность положений п. 4 ст. 12.1 данного закона, наделяющие орган местного самоуправления правом составить и опубликовывать список долей, которые затем будут признаны невостребованными.
Однако, как определил Суд, нормы Основного закона о том, земля должна использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов (ст. 9, ч. 1); что на основе федерального закона определяются условия и порядок пользования ею (ст. 36, ч. 3) развиты в ЗК РФ, которым в качестве одного из основных принципов земельного законодательства закреплены принципы: 1) о приоритете охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства сельскохозяйственном производстве перед ее использованием земли как недвижимости и 2) необходимости дифференцированно подходить к установлению правового режима земель и учитывать при этом природные, социальные, экономические и иные факторы (пп. 2 и 10 п. 1 ст. 1).
На обеспечение этих принципов, а также на то, чтобы предназначенные для сельскохозяйственного производства земли эффективно использовались, непосредственно на обеспечение публичных интересов в сфере продовольственной безопасности и направлена ст. 12.1 данного закона. Именно поэтому она допускает возможность и определяет основания для того, чтобы можно было сначала признать земельные доли в качестве невостребованных, а затем – передать на основании судебного решения их в собственность муниципалитета (п. 1, 2 и 8). В этой же статье установлен порядок такого признания, включающий в себя то, что орган местного самоуправления формирует список лиц, доли которых впоследствии могут быть признаны невостребованными (и самих таких долей – п. 3). А в п. 4 этой статьи указано на необходимость размещения информации о данном списке в СМИ и в сети Интернет. Это специально сделано, чтобы такие лица, которые считают, что они (принадлежащие им доли) включены в такие списки необоснованно, могли представить свои письменные возражения – что, согласно п.6, является основанием для исключения их и (или) долей из списков.
Это дало основание Конституционному Суду заключить, что п. 4 ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель не может расцениваться как нарушающая конституционные права заявительницы в указанном ею аспекте. Норма этого пункта как раз направлена на то, чтобы проинформировать всех заинтересованных лиц о планируемом местной администрацией признании соответствующих долей невостребованными. Она, наоборот, позволяет обеспечить защиту их имущественных прав и интересов.
При этом Конституционный Суд поддержал позицию ранее рассматривавших дело заявительницы судов, которые отклонили ее доводы о том, что она не знала о вхождении земельной доли в составе причитавшейся ей наследственной массы. Основание для такой позиции, судов послужило то, что еще в 2002 г. заявительница приняла наследство, в результате чего она много лет обладала соответствующими сведениями, тогда как никаких действий по оформлению прав на эту долю или по распоряжению ею так и не предпринимала.
7.3. Анализ судебных решений о признании/ непризнании земельных долей невостребованными
В действующем в настоящее время механизме перехода невостребованных земельных долей к муниципалитетам имеются два ключевых участника: 1) органы местного самоуправления и 2) суды.
В качестве примеров того, как применяется этот механизм, и насколько плодотворным является взаимодействие этих участников, рассмотрим несколько судебных решений по признанию невостребованных долей муниципальной собственностью.
Так, Ставропольский районный суд (Самарская область, земли бывшего колхоза «Путь Ленина», дело № 2-719/2016) в 2016 г. поступил иск администрации сельского поселения Васильевка (далее в этом разделе – истец, местная администрация, заявитель) о признании собственности муниципалитета на одну невостребованную земельную долю (та принадлежала ответчице, которая не использовала ее в течение более 3-х лет). В качестве обоснования своих требований местной администрацией были приведены ссылки на нормы действующего федерального и регионального законодательства (в том числе на ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель). Также было указано, что размер доли в агрохозяйстве составлял 7,9 га, то есть 1/497, общей площади сельхозугодий .
Судом было установлено, что местная администрация согласно требованиям законодательства составила список лиц, чьи земельные доли предусматривалось признать невостребованными, в который вошла и доля ответчицы. Указанный список был опубликован в газетах «Волжская Коммуна» и «Ставрополь-на-Волге» а также размещен на информационных щитах муниципалитета. После чего на протяжении 3 месяцев истцом принимались претензии; при этом несколько собственников долей выразили свое несогласие и были исключены из этого списка (однако ответчица о несогласии не заявляла). По истечению 3-месячного срока было проведено общее собрание собственников земельного участка, но при этом установленный на тот момент кворум по числу его участников (даже действовавший на тот момент весьма невысокий – 20% от общего числа) достигнут не был, поэтому собрание утвердить список не смогло.
В этой связи заявитель воспользовался своим правом самостоятельно утвердить этот список, после чего он обратился в суд с заявлением о признании включенных в этот список невостребованных долей принадлежащими на праве собственности муниципальному образованию.
Исследовав представленные доказательства, суд признал заявленные требования обоснованными – процедура признания земельной доли невостребованной соблюдена местной администрацией, а собственником этой доли не было принято каких-либо действий, чтобы зарегистрировать свои права на нее, также на протяжении более 3-х лет ее доля не использовалась и ею не было выражено возражения против включения ее доли в состав невостребованных. Это позволило суду посчитать, что ответчик фактически отказался от права на данное имущество и удовлетворить исковые требования местной администрации[423].
Другое, также выигранное местной администрацией дело по признанию невостребованных долей собственностью муниципалитета рассматривалось Кудымкарским городским судом Пермского края (дело №2-1131/2018). Оно оказалось более сложным, так как, во-первых, изначальные собственники долей, получившие их в счет земель бывшего колхоза «Победа», умерли. В соответствующие права на них вступили их наследники. Во-вторых, единственная ответчица (одна из наследников) ходатайствовала о рассмотрении дела без ее участия и при этом не возражала против удовлетворения иска заявителя – администрации Ошибского сельского поселения. В-третьих же, интересна сама формулировка суда в постановляющей части (см. – далее).
При рассмотрении дела суд установил, что невостребованные земельные доли, которые заявитель просил признать муниципальной собственностью, были выделены брату и сестре (каждая доля – по 5 га) согласно положениям Указа № 1767. В 1994 г. те получили свидетельства на право собственности на землю. После их смерти наследники (в том числе и ответчик) земельными долями не распоряжались, свои права на них не зарегистрировали. Так, так срок нераспоряжения превысил 3 года, местная администрация включила их в список невостребованных долей, при этом возражений от ответчика или других наследников не поступило.
Как и в предыдущем деле, местная администрация соблюла требуемые процедуры (публикация списка, проведение общего собрания), не было и кворума на собрании, поэтому она также самостоятельно утвердила такой список.
Исковое требование заявителя было удовлетворено судом – доли перешли в собственность муниципалитета. Интересным же является то, что суд, руководствуясь достававшими на момент рассмотрения дела нормами Закона об обороте сельхозземель прекратил право собственности на доли их изначальных собственников. При этом он даже указал в своем решении реквизиты свидетельства на право собственности на них, выданные в 1994 г.[424]. Между тем указанные нормы федерального законодательства не ставят под сомнение наличие ранее возникших и перешедших к иным лицам прав на земельные доли, а лишь позволяют через признание их невостребованными передавать их в муниципальную собственность на основании нераспоряжения ими в течение 3 лет.
Еще одно дело рассматривалось Арбитражным судом Курской области в 2012 году[425]. Глава крестьянского (фермерского) хозяйства Доренский И.В. обратился с иском к Администрации Пристенского района Курской области о признании недействительным ее постановления от 22.01.2003 N 14 «Об изъятии невостребованных земельных долей из состава земель СПК «Им. Калинина» и переводе их в состав земель фонда перераспределения». В обоснование нарушения своих прав он ссылался на невозможность выделить участок в счет своей доли, а также долей, приобретенных им по договору у иных лиц из-за отсутствия свободных земель в составе участка № 46:19:05 0000:0005 после того, как данным постановлением были изъяты невостребованные земельные доли, принадлежащие бывшим членам колхоза им. Калинина.
Судом было установлено, что в подтверждение этих доводов глава крестьянского (фермерского) хозяйства заявителем не было представлено допустимых доказательств, поскольку оспариваемое постановление в отношении 71 земельной доли общей площадью 511,2 га было принято до покупки им входящих в состав этого участка земельных долей у физических лиц. Соответственно ранее изданное решение уполномоченного органа об изъятии земельных долей, которые на тот момент не принадлежали заявителю, не могло затрагивать его права и законные интересы.
Также на суды выяснилось, что заявитель не осуществлял предусмотренную нормами Закона об обороте сельхозземель процедуру выдела участка в счет своей земельной доли. Поэтому и его доводы последнего об отсутствии свободных земель для формирования земельного участка документально не подтверждены. В итоге суд отказал в удовлетворении заявленных им требований. Это поддержала затем и высшая арбитражная судебная инстанция.
Или, например, рассмотренная в кассационном порядке уже «объединенным» Верховным Судом Российской Федерации[426] жалоба колхоза «Имени С.М. Кирова» на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.12.2013 по делу N А32-33325/2012, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2014 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.08.2014 по тому же делу, суть которого была в том, что Департаментом имущественных отношений Краснодарского края владения колхоза «Имени С.М. Кирова» (г. Ростов-на-Дону) – как из чужого незаконного владения – был истребован земельный участок с кадастровым номером 23:12:0904000:313 площадью 806000 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край, Кореновский район, с/п Платнировское. Это требование было удовлетворено судами так как вступившим в законную силу решением Кореновского районного суда Краснодарского края от 20.01.2011, собственником 806000/1603003 долей участка с кадастровым номером 23:12:0904000:6, образованного в счет невостребованных земельных долей физических лиц, был признан субъект Российской Федерации — Краснодарский край, запись о государственной регистрации его права собственности была внесена в ЕГРП. Спорный же участок 23:12:0904000:313 был сформирован из участка 23:12:0904000:6. Что касается пава постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которое ранее имелось у заявителя, было утрачено им после того, как произошла передача земель в общую долевую собственность его членов. Поскольку в фактическом владении заявителя находился участок, принадлежащий на праве собственности иному лицу (Краснодарскому краю) суды удовлетворили заявленное краевым департаментом имущественных отношений требование об истребовании этого земельного участка из владения колхоза. Верховный Суд также пришел к выводу о правомерности и обоснованности их решений.
Еще одно, совсем недавнее дело затрагивало целый комплекс аспектов признания невостребованных долей муниципальной собственностью. Речь идет об иске сельскохозяйственного производственного кооператива-колхоза «Русь» (Ставропольский край, с. Солдато-Александровское; далее – колхоз «Русь») к администрации Советского городского округа Ставропольского края, к краевым ФГБУ «ФКП Росреестра», управлению Росреестра, к акционерному обществу «Ростехинвентаризация — Федеральное БТИ», и также к гражданину Г-арендатору участка № 26:27:000000:4711 о: 1) признании отсутствующим права его аренды в отношении этого участка, 2) 2) недействительным соответствующего договора аренды, 3) процедуры образования этого участка незаконной, а 4) проекта его межевания – недействительным, также об 5) обязании снять его с кадастрового учета и погашении записи о государственной регистрации договора его аренды, 5) признании незаконными действий ФГБУ «ФКП Росреестра» при постановке участка на учёт и 6) недействительными постановлений администрации муниципального образования Солдато-Александровского сельсовета Советского района Ставропольского края от 11.12.2015 N 299 и от 21.01.2016 N 11, о взыскании расходов по проведению экспертизы[427].
Сложность этого дела была еще и в том, что на спорном участке находились строения и сооружения. В результате многочисленных разбирательств (судебные акты по делам NN А63-11892/2011, А63-10877/2012, А63-4485/2014, А63-2788/2016) было установлено, что факт того, что спорный участок находится в постоянном (бессрочном) пользовании колхоза «Русь» подтверждений не имеет. Что часть этого участка (контур 2) отнесена к невостребованным долям правомерно, что каких-либо нарушений при формировании этот участка и предоставлении его в аренду гр. Г прав колхоза «Русь» как собственника объекта недвижимости (кошары и других строений и сооружений, расположенных в границах контура 3 данного участка, не нарушены (ввиду недоказанности также и принадлежности ему указанных строений и сооружений). Суды посчитали, что как оспариваемые действия (решения) уполномоченных органов и организаций, так и совершенная ответчиками сделка по аренде участка, прав колхоза «Русь», как и норм действующего законодательства не нарушали. Соответственно, иск был отклонен; Судебная коллегия Верховного Суда его кассационную жалобы отклонила.
Аналогичным было решение Верховного Суда по кассационной жалобе открытого акционерного общества «Агропромышленный комплекс «Старониколаевский» (Московская область, Рузский район, д. Старониколаево) (далее — ОАО «АПК «Старониколаевский») по вопросу признания недействительными постановлений Администрации Рузского муниципального района Московской области от 16.03.2010 № 586 — 618 об образовании участка в счет невостребованных земельных долей из участка 50:19:000 00 00:47[428]. Это дело (N А41-9552/2011) рассматривали Арбитражный суд Московской области (решение от 16.04.2014), Десятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 25.08.2014) и Арбитражный суд Московского округа (постановление от 24.03.2015).
ОАО «АПК «Старониколаевский» ошибочно считая, что оно как правопреемник преобразованных ТОО «Путь Ленина» и ПСХК «Ленинец» является единственным собственником данного участка, полагало, что местная администрация не правомочна распоряжаться им.
Однако суды пришли в выводу, что такое правопреемство отсутствует, в связи с чем оспариваемые постановления правомерны, прав ОАО «АПК «Старониколаевский» ими не нарушены, и его иск не удовлетворен. Судебная коллегия Верховного Суда как высшая кассационная инстанция его жалобу также отклонила.
Приведенные выше примеры, казалось бы, подтверждают изначальные ожидания от Поправок-2010, что иски местных администраций (публичной власти) по невостребованным долям будут достаточно просто и оперативно удовлетворяться судами.
Однако, в действительности это совсем не так. Приведем два противоположных случая.
В 2015 г. в Порховский районный суд Псковской области обратилась администрация сельского поселения Полонская волость с исковым заявлением, аналогичным рассмотренным выше (в ее списке невостребованных было сразу несколько долей; дело № 2-789/2015). Ответчики по данному делу стали собственниками земельных долей, образованных из земель товарищества с ограниченной ответственностью им. Чапаева (далее – ТОО им. Чапаева), и, как и в предыдущих случаях, в судебном заседании ответчики не участвовали (заблаговременно направленные ответчикам уведомления о судебном заседании получены ими не были – почтовые конверты вернулись в суд по истечении срока их хранения; сведений о причинах их неявки у суда не было, ходатайства рассмотреть дело без их участия они не представили).
При этом суд установил, что, как и в предыдущих случаях, заявителем была соблюдена процедура, предшествующая обращению в суд относительно признания невостребованных долей собственностью муниципалитета. В частности: был составлен и опубликован в местной газете список земельных долей, которые местная администрация полагала невостребованными. Общее собрание сособственников также состоялось, но на нем не было кворума, и предложенный этому собранию список был утвержден ею самостоятельно.
Подкрепляющие все это письменные материалы были представлены суду (подтверждение факта опубликования списка в местной газете; протокол собрания, из которого следовало, что необходимого для принятия им решения по утверждению списка кворума не было; а также сам список, в котором содержались фамилии ответчиков – под отдельными порядковыми номерами).
Но выше уже было отмечено, что еще в 1990-е гг. ФАС Северо-Западного округа (это Псковская область), отличался тем, что при рассмотрении дел о признании прав на земельные доли требовал доказательств соблюдения процедуры внесения долей в уставные капиталы агрохозяйств (что, как правило, не соблюдалось и фактически защищало права граждан на доли). Конечно, же это совсем другой суд и прошло почти 20 лет, но рассматривая это дело он потребовал от заявителя (также как и в ФАС Северо-Западного округа в 1990-е гг.) доказать обстоятельства на которые тот ссылается.
При этом вскрылись следующие обстоятельства:
— ответчики были включены в список получателей земельных долей в счет земель ТОО имени Чапаева, утвержденный местной администрацией в апреле 1994 г. (и уточненный мае того же года);
— в выданном в 2013 г. кадастровом паспорте общего участка никто из ответчиков в числе его правообладателей не указан;
— двое из ответчиков ранее уже выделяли земельные участки в счет земельных долей, право на один из которых было в установленном порядке прекращено (это подтверждалось выписками из ЕГРП).
Поэтому суд посчитал, что заявителем не доказан факт того, что ответчики все еще являются собственниками долей, поэтому, по его мнению, они (их доли) не подлежали включению в указанный список. В удовлетворении заявленных требований суд отказал[429].
В другом деле (Бугурусланский районный суд Оренбургской области, дело №2-1870/2018; истец – администрация муниципального образования Русскобоклинский сельсовет) в ходе судебного разбирательства было установлено, что собственник земельной доли умер и на основании этого местная администрация включила его долю в список невостребованных, выполнила другие предусмотренные Законом об обороте сельхозземель процедуры и обратилась в суд с требованием признать включенные в список доли муниципальной собственностью.
В рамках судебного разбирательства было установлено, что собственник доли, действительно, умер, но в права наследства на нее вступила его мать. Между тем ранее Пленумом Верховного Суда Российской Федерации были даны специальные разъяснения, что включенные в соответствующие списки и даже признанные невостребованными доли, до тех пор пока они не признаны муниципальной собственностью, наследуются на общих основаниях согласно ГК РФ[430]. На стадии выявления претензий правообладателей невостребованных долей к утвержденному впоследствии списку ими были заявлены претензии. Но, несмотря на них, местная администрация утвердила список и обратилась в суд, который с учетом того, наследница умершего не отказывалась от права на долю, принял решение в удовлетворении заявленных требований отказать[431].
Или же дошедшее до Верховного Суда дело, в которым истцы – группа граждан-собственников земельных долей (далее – истцы-собственники долей) обжаловали решения нижестоящих судов по поводу образования земельного участка[432]. Данное дело, скорее, связано с распоряжением перешедшими к муниципалитету землями (см. следующий раздел), но поскольку в данном деле, как раз, такой переход не состоялся, то рассмотрим его сейчас.
Спорный участок расположен в Лоховском муниципальном образовании (Новобурасский район Саратовской области). При выделе принадлежащих истцам долей (при межевании участка) обнаружилось его наложение на другие участки, находящиеся в собственности муниципалитета, при этом один из них был передан муниципалитетом в аренду другому гражданину: сначала (в 2014 г.) одному гражданину Ш. – главе КФХ, затем (в 2015 г.) нескольким гражданам, затем (2015 г.) они передали свои права – гражданину А., который потом (в 2016 г.) – гражданину Б., право аренды которого зарегистрировано в ЕГРП. Истцы считали, что принадлежавшие муниципалитету участки образованы незаконно, что при этом нарушены правы участников долевой собственности их участка и просили: 1) признать отсутствующими, как право муниципальной собственности на спорный участок, так и право его аренды у гражданина Б., 2) исключить из ЕГРП внесенные в него сведения об этом, 3) снять все спорные участки с кадастрового учета и 4) признать недействительным их межевание.
Гражданами А. и Б. в свою очередь были поданы встречные исковые заявления – они не признавали факт наложения границ с арендуемым ими участком, а что касается других участков, находящихся в собственности муниципалитета, то в их иске содержалась просьба возложения обязанности по установлению соответствующих границы на истцов.
Суд первой инстанции частично удовлетворил требования истцов-собственников долей: 1) признал отсутствующим как право собственности на спорный участок Новобурасского муниципального района, так и право его аренды гражданином Б. 2) снял с кадастрового учета спорный и другие вышеназванные участки, 3) признано недействительным их межевание, 4) отказал в удовлетворении встречного иска об установлении границ (решение Базарно-Карабулакского районного суда Саратовской области от 27 сентября 2016 г). Местная администрация и граждане А. и Б. обжаловали это решение.
При рассмотрении судом апелляционной инстанции истцы-собственники долей уточнили свои требования и попросили признать недействительным изначальный договор аренды спорного участка (2014 г.), а также применить последствия недействительности данной сделки. В 2017 г. в качестве третьих лиц в дело вступили еще 30 участников долевой собственности на исходного (общего) земельного участка с требованиями, аналогичными уточненным исковым требованиям истцов-собственников долей.
В 2017 г. судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда своим апелляционным определением отменила решение суда первой инстанции. Новое решение, принятое коллегией предусматривало, что для одних участков межевание признавалось недействительным и они подлежали снятию с кадастрового учета, для других – такие требования были оставлены без удовлетворения. Встречные иски граждан А. и Б. было отклонены.
В поступившей в Верховный Суд кассационной жалобе истцов-собственников долей содержалась просьба отменить апелляционное определение 2017 г. Судебная коллегия по гражданским делам отменила это определение по следующим обстоятельствам.
Как истцы, так и третьи лица, заявившие в данном деле самостоятельные требования входят в круг сособственников одного земельного участка площадью 8685 га, который расположен в Лоховском муниципальном образовании (Новобурасский район Саратовской области) и отнесен к категории сельхозназначения, вид его разрешенного использования — для сельскохозяйственного производства. На него есть кадастровый паспорт от 27 июля 2004 г., в котором все это указано, а также то, что площадь его является ориентировочной и должна быть уточнена при последующем межевании. Сведений об образовании из него других земельных участков в кадастровой документации не содержится, но кадастровые паспорта на них есть (от 11 апреля 2016 г), сведения о них внесены в ГКН.
Согласно распоряжению районной администрации от 3 сентября 2014 г. № 679-р спорный участок передан в аренду КФХ, главой которого был гражданин Ш, который 27 января 2015 г. передал свои права и обязанности арендатора другим лицам, а те – 13 июня 2015 г. – гражданину А. Последний согласно заключенному с гражданином Б. 29 апреля 2016 г. договору о передаче прав и обязанностей передал их ему. При этом права и обязанности по договору аренды участка от 3 сентября 2014 г., как право его аренды гражданином Б. зарегистрированы в ЕГРП, а сам участок 10 февраля 2015 г. учтен в ГКН (категория земель — земли сельхозназначения, разрешенное использование — для расширения КФХ, правообладатели не указаны, площадь – 180 га).
Сведения об еще одном преобразованном участке были внесены в ГКН 13 августа 2015 г. (категория и правовые характеристики аналогичны предыдущему, площадь — 119 га). При этом участники долевой собственности обратились для выделения в счет принадлежащих им долей и размежевания участка к кадастровому инженеру (это следует из проекта его межевания). Но границы участка установлены не были (это следует из кадастровой выписки от 19 мая 2016 г.).
Была проведена землеустроительная экспертиза (№ 3198), согласно заключению которой местоположение спорных участков схеме перераспределения земель колхоза «40 лет Октября» и кадастровой документации не соответствует. Также возникло наложение границ вновь образованных участков на земли, находящиеся, согласно этой схеме, в общей долевой собственности.
Каких-либо юридически значимых действий в отношении невостребованных долей в составе этого участка местная районная администрация (Новобурасского муниципального района) не осуществляла. Тогда как администрация Лоховского муниципального образования (входит в состав Новобурасского муниципального района) составила соответствующие списки (невостребованных долей) и опубликовала объявление о проведении общего собрания, которое не состоялось по причине отсутствия кворума. В результате процесс передачи этих долей муниципалитету не получил своего развития, право собственности на невостребованные доли за ним не признавалось, никаких работ по межеванию земельного участка в счет этих долей не проводились. Поэтому в ходе судебного заседания представители обеих администраций не смогли представить обоснование возникновения у их муниципалитетов права собственности спорный участок.
В этой связи суд первой инстанции, руководствуясь недопустимостью наложения границ земельных участков, указал на допущенное при формировании участков нарушение землеустроительных требований (фактические границы участков полностью наложились друг на друга). То есть, администрация Новобурасского муниципального района допустила при формировании и оформлении спорных участков нарушения правил выбора и межевания участков, а также их постановки на кадастровый учет. Соответственно, суд посчитал, что права у данного муниципалитета на спорный участок не возникли и он не мог быть передан в аренду гражданину Б. Поэтому исковые требования о признании отсутствующими как права собственности Новобурасского муниципального района на спорный участок, так и права его аренды гражданином Б. были удовлетворены. Также суд согласился с тем, что участок должен быть снят с кадастрового учета и признал недействительным его межевание.
Однако судебная коллегия по гражданским делам областного суда не согласилась с этой позицией в отношении одного из вновь образованных участков, так как список невостребованных земельных долей из земель сельхозназначения в границах Лоховского муниципального образования все-таки был утвержден постановлением его администрации от 21 ноября 2016 г. N 34 (51 доля площадью 841,5 га), а решением Базарно-Карабулакского районного суда Саратовской области от 15 февраля 2017 г. были установлены обстоятельства принятия 22 долей площадью по 16,5 га каждая после смерти их собственников в собственность Новобурасского муниципального района (всего 363 га).
Кроме того, 6 августа 2014 г. администрация Новобурасского района утвердила схему расположения земельного участка № 1051 площадью 287 га (это не превышает площадей земель фонда перераспределения и невостребованных долей), а 28 августа того же года гражданка Ш., как глава КФХ подала заявление о предоставлении ей земельного участка, на основании которого районная администрация предоставила его ей в аренду (распоряжение от 3 сентября 2014 г. № 679-р) – как находящегося в муниципальной собственности. Затем, 27 января 2015 г. права и обязанности по договору аренды были переданы иным лицам, а те 30 июня 2015 г. – гражданину А. Последний 3 августа 2015 г. обратился с заявлением о разделе этого участка, на основании которого вместо исходного (площадью 287 га) были образованы два новых участка по 168 га и 119 га (распоряжение администрации Лоховского муниципального образования Новобурасского муниципального района от 10 августа 2015 г. № 13). После того как участки были поставлены на кадастровый учет, гражданин А. обратился о повторном предоставлении ему одного из них в аренду, и 20 августа 2015 г. он был ему предоставлен в аренду на 49 лет. После чего гражданин А. передал право его аренды гражданину Б.
Как и суд первой инстанции, областной судебной коллегией по гражданским делам была назначена землеустроительная экспертиза (дополнительная), это произошло 24 января 2017 г. Заключение эксперта было подготовлено 13 марта 2017 г. (№ 206.02/2017). В нем отмечено, что в границах участка площадью 868 есть свободны от чьих либо прав 627 га, которые необходимы для формирования многоконтурного участка (4 контура), образуемого согласно проекту межевания, который был подготовлен 7 декабря 2015 г. по заказу истцов (его конфигурация могла быть и иной, но площади было достаточно).
Камеральная обработка результатов вышеназванного экспертного исследования показала, что свободной площади хватало для в возможного формирования границ многоконтурного (4 контура) участка (согласно проекту межевания от 7 декабря 2015 г.). Разрешая требования истцов-собственников долей, а также заявленные требования третьих лиц, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, об отсутствии оснований для того, чтобы восстанавливать права участников долевой собственности путем признания недействительным договора аренды от 3 сентября 2014 г. и признания отсутствующими права собственности Новобурасского муниципального района на соответствующий участок. Обосновывая свою позицию суд второй инстанции отметил, что у районной администрации возникло имеется право собственности на участок площадью 168 га, который был передан в аренду до составления проекта межевого плана (от 7 декабря 2015 г.).
Однако судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда не согласилась с такой позицией апелляционной инстанции по следующим основаниям.
ГК РФ (п. 1 ст. 209) определил, что права владения, пользования и распоряжения своим имуществом принадлежат его собственнику, который (ст. 304 ГК РФ) может потребовать устранить всякие нарушения его права, в т.ч. и соединенные с лишением владения.
В абз. 2 п. 45 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г.[433] уже было разъяснено, что в силу ст. 304 и 305 ГК РФ иск об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, подлежит удовлетворению в случае, если истцом доказано, что: 1) собственник – он (либо он является владеет имуществом на основании закона или договора), 2) действия ответчика нарушают его право собственности или законного владения. В том же постановлении (абз. 4 п. 52) указано, что если записи ЕГРП нарушают права истца и это не может быть защищено путем признания его права (или истребования имущества из чужого незаконного владения), то оспаривание такого зарегистрированного в ЕГРП права (или обременения) может быть осуществлено путем предъявления иска о признании их отсутствующими.
Как отметила высшая судебная инстанция, в данном случае при выделе своих долей в процессе межевания истцы-собственники долей узнали, что на части их (общего) участка администрацией Новобурасского района сформированы новые участки, произошла регистрация права муниципалитета на них, и они переданы третьим лицам в аренду. Однако фактически все сменяющие друг друга арендаторы никогда этот участок не обрабатывали и не владели им (выяснилось, что вплоть до конца 2016 г. все спорные участки фактически обрабатывались другим КФХ, причем ответчики этого не отрицали).
Что касается выводов суда апелляционной инстанции о том, что спорный участок находится собственности Новобурасского района, то они, по мнению высшей судебной инстанции, также не основаны на нормах права. Ведь суд апелляционной инстанции (как следует из его определения), исходил из того, что поскольку решением Базарно-Карабулакского районного суда от 15 февраля 2017 г. участки, образованные из невостребованных долей, были признаны муниципальной собственностью – частично из них, а частично из районного фонда перераспределения земель и был выделен и передан в аренду спорный земельный участок. Между тем: 1) этот и другие спорные участки были образованы и поставлены на кадастровый учёт еще в 2014-2015 гг.; 2) оспариваемый договор аренды был заключен еще 3 сентября 2014 г.; 3) на момент его заключения местная администрация не была собственником земельных долей, признанных позднее невостребованными. Кроме того, из предоставленных областным управлением Росреестра данных следует, что в районном фонде перераспределения земель на начало 2014 г. вообще не было пахотных земель, и к 2015 г. площадь этого фонда не изменилась. Мало того, представителем районной администрации были даны пояснения, что выдела спорного участка в счет невостребованных долей не было (вплоть до апреля 2017 г. – это следовало из протокола судебного заседания от 6 апреля 2017 г.). Поэтому спорный участок никак не быть образован в 2014 г. в счет невостребованных долей.
С учетом всего этого Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда посчитала, что истцы-собственники долей и другие лица при обращении за защитой своих прав на земельные доли в суд правильно указали, что в 2014 г. право муниципальной собственности на принадлежащий им земельный участок было неправомерно оформлено администрацией, которая «фактически произвольно изъяла его из собственности истцов и третьих лиц».
Поэтому одним из факторов медленных темпов перехода невостребованных долей в собственность муниципалитетов являются обоснованные сомнения судов в правомерности включения местными администрациями долей в списки невостребованных. Причем, если наследник вступает в права наследования земельной долей, то начинается новый отсчет 3-летнего срока нераспоряжения ею. Если такая доля была включена в «общий» список, то он весь «бракуется».
7.4. Споры о распоряжении местными администрациями земельными долями, признанными собственностью муниципалитетов по причине их невостребованности, и образованными в счет них земельными участками
Анализ статистики судебных споров, дошедших до стадий апелляции или кассации, позволяет судить, что значительно чаще споры возникают не из-за признания долей собственностью муниципалитетов, а по поводу последующих решений местных органов в отношении таких долей (в данном случае речь идет именно о несогласии с решением суда первой инстанции; если же сопоставлять количество дел в судах, то вопросы признания будут превалировать над последующим распоряжением, так как они и могут быть решены только судами).
В качестве первого примера приведем дело, рассмотренное Коллегией судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации[434]. В нем индивидуальный предприниматель – глава КФХ требовал от администрации Александровского района (Ставропольский край) передать ему в аренду участок площадью 692 га, образованный за счет площади земель, приходящихся на невостребованные собственниками земельные доли сразу нескольких агрохозяйств, в том числе СХП «Искра». Это дело (№ А63-9682/2012) до этого рассматривалось Арбитражным судом Ставропольского округа (решение от 26.09.2012), Шестнадцатым арбитражным апелляционным судом (постановление от 18.12.2012) и Федеральным арбитражным судом Северо-Кавказского округа (постановление от 12.04.2013). Все они заявителю – указанному главе КФХ отказали (оставили без изменения решения суда предыдущей инстанции).
История этого дела следующая. Заявитель 02.02.2012 обратился в местную администрацию о предоставлении ему в аренду на 49 лет части земельного участка № 26:18:000000:480 площадью (78 га пашни из 692 га общей площади этого участка), которые в 2008-2009 гг. он арендовал уже под производство зерновых и технических культур, но получил отказ – письма администрации:
от 14.02.2012 N 01-372, в котором было указано, что вопрос о предоставлении будет решен после публикации информационного сообщения в газете «Александровская жизнь»;
от 23.03.2012 N 01-706 о том, что, после публикации указанного сообщения, состоявшегося 25.02.2012, поступило еще одно заявление (от другого КФХ), потому право аренды этого участка будет выставлено на торги.
Согласно постановлению местной администрации от 19.01.2012 N 29 были проведены подготовительные мероприятия для проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды этого участка, в т.ч. его независимая оценка (для установлению рыночной стоимости величины арендной платы), постановлением от 23.03.2012 N 185 были объявлены торги по продаже права на заключение договора его аренды.
Заявитель посчитал отказ ему (письма от 14.02.2012 и от 23.03.2012) был неправомерным и обратился в арбитражный суд. Однако все суды, включая Высший Арбитражный Суд, его не поддержали, причем на том основании, что у местной администрации вообще не было оснований передавать спорный участок в аренду (и вообще – распоряжаться им каким-либо образом). Дело в том, что этот участок, действительно, образован за счет площади, приходящейся на невостребованные доли. Но администрация, как того требует Закон, не обращалась в суд с требованием признать эти доли муниципальной собственностью. Поэтому и ранее возникшее право собственности граждан на эти доли не прекращено, а администрация не вправе предоставлять кому-либо этот «спорный» участок.
Еще одно, совсем недавнее дело (рассмотренное в кассационном порядке уже «объединенным» Верховным Судом Российской Федерации)[435] общества с ограниченной ответственностью «Золотая Нива» (с. Плоская Кузьминка, Липецкий район, Липецкая область; далее – ООО «Золотая Нива»), несогласного с решением Арбитражного суда Липецкой области от 23.06.2017, постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2018 и постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 14.06.2018 по делу N А36-7947/2016. Суть этого дела заключалась в том, что ООО «Золотая Нива» обратилось с иском к администрации сельского поселения Круто-Хуторской сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области и КФХ «Приволье-1» областной в Арбитражный суд с требованием признать недействительным заключенный между ответчиками договор купли-продажи земельных долей. Указанный суд в иске отказал, это же оставил без изменения Девятнадцатый арбитражный апелляционный суда и Арбитражный суд Центрального округа. Соответствующие земельные доли общей площадью в 101,76 га были признаны судом общей юрисдикции принадлежащими на праве собственности муниципалитету – сельскому поселению Круто-Хуторской сельсовет Липецкого района как невостребованные.
Кассационная жалоба ООО «Золотая Нива» была подана в Верховный Суд. Ее суть сводилась к тому, что заявитель полагал, что доли, которые КФХ «Приволье-1» купило у местной администрации должны были быть проданы ООО «Золотая Нива», как использующему участок, приходящийся на спорные доли. Ранее уже было отмечено, что в действующем после принятия Поправок-2005 механизме преимущественного права покупки долей ключевым (наиболее спорным и уязвимым фактором) является доказывание не просто использования, а именно правомерного использования участка.
Верховный Суд на основании изучения содержащихся в жалобе доводов и принятых по этому делу судебных актов отказал заявителю, так как им не было представлено надлежащих доказательств, которые подтвердили бы факт использования им участков, приходящихся на спорные доли, поэтому и права на их выкуп на льготных условиях у него не возникло. Тогда как факт использования соответствующего участка до момента признания права муниципалитета на невостребованные земельные доли названым КФХ подтверждался представленными доказательствами.
Таким же по своей сути было дело N А32-1863/2016 по иску общества с ограниченной ответственностью «Агрокомплекс «Камышеватский» (далее — агрокомплекс) к обществу с ограниченной ответственностью «Агрофирма «Камышеватская» (далее — агрофирма). Хотя органы соответствующего муниципалитета (г. Ейск) не выступали в качестве ответчика, да и сам иск формально был направлен на взыскание средств с агрофирмы в пользу агрокомплекса в связи с, как полагал истец, неосновательным обогащением не сумму 4,7 млн. руб. процентов за пользование чужими денежными средствами в сумме 220,8 тыс. руб. Данное дело также прошло все инстанции (Арбитражный суда Краснодарского края – решение от 11.12.2016, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд – постановление, от 02.03.2017, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа – постановление от 23.06.2017; все они в иске отказали) и дошло до Верховного Суда.
По сути претензии агрокомплекса сводились к тому, что находящийся в общей долевой собственности земельный участок сельхозназначения площадью 1180 га (№ 23:08:0000000:103) был обременен арендой в пользу агрофирмы на срок 10 лет. Поэтому суды признали, что, во-первых, агрокомплекс не имел каких-либо законных прав использовать спорный участок для осуществления на нем хозяйственной деятельности, а, во-вторых, отсутствуют основания отнести его к невостребованным земельным долям (он арендуется). В конечном итоге агрокомплексу было «Камышеватский» отказано в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда.
К настоящему времени судебная практика по делам о распоряжении муниципалитетами перешедшими в их собственность невостребованными земельными долями весьма обширна. В том числе это и дела, рассмотренные Верховным Судом. В частности, его определения:
от 10 февраля 2015 г. N 310-ЭС14-8661 по кассационной жалобе ООО «Луначары»;
от 5 октября 2015 г. N 308-ЭС15-9110 по кассационной жалобе ООО «Темнолесское»;
от 27 октября 2015 г. N 308-КГ15-13009 по кассационной жалобе ООО «Агрофирма «Мостовская»;
от 19 декабря 2016 г. N 302-ЭС16-16804 по кассационной жалобе АО «Племзавод «Краснотуранский»;
от 29 сентября 2016 г. N 310-КГ16-11811 по кассационной жалобе главы КФХ Чумичева А.И.;
от 3 апреля 2017 г. N 310-ЭС17-505 по кассационной жалобе ОАО «Железнодорожник»;
от 7 апреля 2017 г. N 307-ЭС17-2705 по кассационной жалобе КФХ гр. Смирнова А.В.;
от 22 мая 2017 г. N 303-ЭС17-5048 по кассационной жалобе индивидуального предпринимателя Ткачева Н.Н.;
от 19 июня 2017 г. N 306-ЭС17-6657 по кассационной жалобе главы КФХ Зинькова М.А. и администрации муниципального образования «Безводовское сельское поселение» Кузоватовского района Ульяновской области;
от 28 июля 2017 г. N 310-КГ16-1678 по кассационной жалобе главы КФХ Тогушевой С.Н.;
от 21 декабря 2017 г. N 304-КГ17-20119 по кассационной жалобе Управления Росреестра по Омской области;
от 27 декабря 2017 г. N 306-ЭС16-12840 по кассационной жалобе «Органик Агро Партнер»;
от 12 апреля 2018 г. N 310-КГ18-3167 по кассационной жалобе главы КФХ — индивидуального предпринимателя Левина А.Е.;
от 14 мая 2018 г. N 308-ЭС18-4489 по кассационной жалобе ООО «Полевод»;
от 30 мая 2018 г. N 308-КГ18-5772 по кассационной жалобе ООО «Агрофирма «Агросахар»;
от 16 августа 2018 г. N 310-КГ18-7686 по кассационной жалобе главы КФХ — индивидуального предпринимателя Циценко С.В.;
от 8 апреля 2019 г. N 309-ЭС19-4257 по кассационной жалобе главы КФХ — индивидуального предпринимателя Малкиной Д.А.;
от 11 января 2019 г. N 310-ЭС18-22310 по кассационной жалобе Администрации Солдатского сельсовета Фатежского района Курской области;
от 19 июня 2019 г. N 309-ЭС19-8972 по кассационной жалобе главы КФХ Шанина А.В.;
от 1 июля 2019 г. N 309-ЭС19-9071 по кассационной жалобе ООО «Уранское»;
от 25 июля 2019 г. N 310-ЭС19-9886 по кассационной жалобе ООО Агрофирма «Октябрьская» и др.
Во всех вышеназванных делах высшая судебная инстанция поддержала решения, вынесенные ранее предыдущими судами.
Но наиболее интересными (сложными) представляются случаи, когда Верховный Суд не согласился с прежними судебными решениями. Приведем три таких примера.
Во-первых, это дело № 310-КГ16-21437 от 8 июня 2017 г. и от 25 июля 2017 г. (судебная коллегия по экономическим спорам) по кассационной жалобе АО «Кривское А.О.»
Данное дело рассматривалось Арбитражным судом Рязанской области, куда сначала обратилось АО «Кривское А.О.». Оно просило признать незаконными отказы областного управления Росреестра зарегистрировать переход права собственности от муниципального образования «Борецкое сельское поселение Сараевского муниципального района» (Рязанская область) к данному обществу на два земельных участка – № 62:17:0010320:263 и № 62:17:0010320:264 (отказы от 10.12.2015 N 62/012/032/2015-179 и 62/012/032/2015-180), а также возложить на данное Управление обязанность осуществлять произвести государственную регистрацию названного перехода права собственности на участки. Дело рассматривал судья Шишков Ю.М., решение им было вынесено 23.05.2016 – в удовлетворении заявленных требований было отказано. Затем это дело поступило в Двадцатый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Центрального округа, которые оставили решение первой инстанции без изменения (соответственно, судьи Тучкова О.Г., Капустина Л.А., Заикина Н.В – постановление 29.08.2016 и судьи Стрегелева Г.А., Ключникова Н.В., Смолко С.И. – постановление от 21.11.2016).
Сложность данного дела заключалась в следующем.
Сараевский районный суд Рязанской области дважды — 17.10.2013 (заочно) и 14.03.2014 признал земельные участки № 62:17:0010320:263 и № 62:17:0010320:264, выделенные за счет невостребованных земельных долей из участка № 62:17:0000000:324, принадлежащими на праве собственности муниципальному образованию «Борецкое сельское поселение Сараевского муниципального района» (далее – муниципалитет). Исходный земельный участок № 62:17:0000000:324 находится в Рязанской области, в Сараевском районе, примерно в 20 м по направлению на запад от ориентира село Борец. Он имел площадь 2610,4 га, входил в состав земель сельхозназначения, для него был установлен вид разрешенного использования – «для сельскохозяйственного производства». Это возникшее у муниципалитета право было зарегистрировано государственным регистратором 25.09.2015.
Руководствуясь ч. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель администрация муниципалитета опубликовала в газете «Рязанские Ведомости» от 08.10.2015 N 187 (4981) извещение для агрохозяйств и КФХ, использующих соответствующие участки для сельскохозяйственного производства, о возможности до 25.03.2016 приобрести их собственность или в арену. При этом были указаны размеры выкупной цены (15% их кадастровой стоимости) и аренной платы (0,3% от их кадастровой стоимости).
АО «Кривское А.О.» 16.10.2015 обратилось в администрацию муниципалитета с заявлением о намерении приобрести в собственность уже используемые им участки № 62:17:0010320:263 И № 62:17:0010320:264 по указанной в извещении цене. И 26.10.2015 между ними был заключен договор купли-продажи этих участков (№ 5). Обе стороны договора 27.10.2015 обратились областное управление Росреестра для того, чтобы была осуществлена государственная регистрация состоявшегося на основании этого договора перехода права (права) собственности на участки. Однако регистрирующий орган уведомил заявителей о том, что государственная регистрация этого перехода права была приостановлена по причине непредставления на государственную регистрацию документа, который подтверждал бы факт использования этих участков АО «Кривское А.О.» (уведомления от 10.11.2015 № 62/012/032/2015-179 и № 62/012/032/2015-180).
В течение срока приостановления регистрации стороны договора представили следующие дополнительные документы, подтверждающие такое использование:
— структура севооборота полей АО «Кривское А.О.» на 2015 — 2016 гг. от 01.09.2015;
— опись документов бухгалтерского учета на посев и обработку полей N 3, 55, 78 за 2015 год от 09.12.2015,
— письмо главы Муниципального образования и акт осмотра земельных участков от 20.10.2015.
Месяц спустя после приостановления регистрации областное управление Росреестра отказало в государственной регистрации перехода права (права) собственности на приобретенные по договору АО «Кривское А.О.» в связи с непредставлением им документа, подтверждающего использование им этих участков. В качестве основания оно сослалось на абз. 10 п. 1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (сообщения от 10.12.2015 № 62/012/032/2015-179 и № 62/012/032/2015-180). АО «Кривское А.О.» не согласилось с этим отказом и обжаловало действия областного управления Росреестра в областном арбитражном суде, который отказал ему в удовлетворении заявленных требований. Двадцатый арбитражный апелляционный суд и Арбитражный суд Центрального округа эту позицию поддержали, и в конечном итоге дело поступило в Верховный Суд, который посчитал, что все эти суды неправильно истолковали и применили п. 5.1 ст. 10 Закона Об обороте сельхозземель.
По мнению Верховного Суда, все три суда предыдущих инстанций исходили из того, что под законным использованием земельного участка понимаются только владение им и его использование на правах собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, сервитута, безвозмездного срочного пользования либо же по договорам его аренды или субаренды. Что касается представленных АО «Кривское А.О.» доказательств, которыми служили карта посевов сельскохозяйственных культур, выкопировка из публичной кадастровой карты, акты об использовании минеральных удобрений, путевые листы, акты расхода семян и посадочного материала, то их суды сочли не свидетельствующими о законным использовании участка.
Позиция же Верховного Суда иная, а именно:
1) согласно ч. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным либо иным специальным законодательством;
2) согласно п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ одним из оснований возникновения прав на находящихся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, является договор их купли-продажи (при предоставлении в собственность за плату);
3) согласно п. 1 ст. 39.3 ЗК РФ по общему правилу продажа таких участков осуществляется на торгах в форме аукционов, но за исключением случаев, предусмотренных п. 2 этой статьи. Тогда как пп. 8 п. 2 этой же статьи предусматривается их продажа без торгов агрохозяйству или КФХ в случаях, установленных Законом об обороте сельхозземель;
4) согласно п. 5.1 ст. 10 этого Закона участок, находящийся в муниципальной собственности, который был выделен в счет земельных долей, без проведения торгов передается использующим его агрохозяйству или КФХ в собственность или аренду в случае, если те в течение 6 месяцев с момента государственной регистрации права муниципалитета на такой участок обратятся в местную администрацию с соответствующим заявлением. При этом для них действует льготный порядок приобретения прав на участок, сформированный в счет невостребованных долей, – его цена не может быть более 15% его кадастровой стоимости, а арендная плата — 0,3% его такой стоимости;
5) порядок признания земельной доли невостребованной и ее передачи в собственность муниципалитета определен Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельхозназначения». А именно, Закон об обороте сельхозземель дополнен соответствующей статьей – 12.1 «Невостребованные земельные доли»:
6) после признания права собственности муниципалитета на такой участок и регистрации этого права орган местного самоуправления такого муниципального образования в 2-недельный срок обязан опубликовать информацию о возможности его приобретения агрохозяйствами или КФХ. При этом условиями реализации ими права на приватизацию такого участка (или на заключение договора его аренды) являются:1) их особый статус (только агрохозяйство или КФХ); 2) использование ими этого участка до регистрации права муниципальной собственности на него; 3) их обращение в орган местного самоуправления в течение 6 месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на такой участок.
Как отметил Верховный Суд, буквальное толкование последнего положения (чем и руководствовались суды предыдущих инстанций) приводит к выводу о том, что заявитель должен доказать факт использования истребуемого им в собственность земельного участка. Однако в законе не установлено каких-либо оснований такого использования, как и перечня подтверждающих его доказательств. Не определены в Законе и срок и другие обстоятельства использования участка.
Поэтому судам следовало исследовать и оценить относимость, допустимость и достоверность каждого такого доказательства в отдельности, а также их достаточность и взаимную связь в установленной главой 7 АПК РФ их совокупности. Причем, по мнению Верховного Суда такими основаниями и доказательствами использования участка могут быть не только договоры аренды или безвозмездного пользования, но и иные договоры, заключенные в отношении общего участка (когда он в прежней площади еще находился в общей долевой собственности). Если же использование такого участка не было оформлено, то такими ими доказательствами могут служить сведения о расходах по его обработке и внесению удобрений, о проведении посевных работ и уборке урожая и др. То есть фактическое использование агрохозяйством или КФХ находившегося в общей долевой собственности участка может быть учтено при применении положений п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель (наряду с оформленными договорными отношениями).
Поэтому Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации посчитала, что при рассмотрении данного спора судами были неправильно истолкованы и применены нормы п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель, принятые ими судебные акты были отмены, а само дело — направлению на новое рассмотрение в областной арбитражный суд. При этом Верховный Суд отклонил довод АО «Кривское А.О.», что у областного управления Росреестра вообще не было полномочий истребовать у него необходимые документы и проводить проверку факта использования им участка. Суд специально отметил, что на государственного регистратора возложена обязанность проведения правовой экспертизы документов, которые представлены на государственную регистрацию прав, в том числе это относится и к проверке законности сделки купли-продажи соответствующего участка. Это вытекает из п. 1 ст. 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (действовавшего на тот момент), а факт использования выкупаемого участка является необходимым условием реализации права, прямо предусмотренного нормой п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель.
Во-вторых, это дело от 20 июля 2017 г. и от 31 августа 2017 г. (Судебная коллегия по экономическим спорам) N 310-кг17-6693. Суть его примерно такая же, как и в предыдущем – наличие / отсутствие достаточных подтверждений использования общего земельного участка, в составе которого имелись невостребованные доли, для того, чтобы приобрести по льготным условиям земельный участок, выделенный в счет этих, перешедших к муниципалитету долей. Также, как и в первом деле, спорный участок был продан местной администрацией заявителю по по льготной цене (15% кадастровой стоимости), а областное управление Росреестра отказало в регистрации этой сделки. Отличие же выражается в том, что суды всех предыдущих инстанций (Арбитражный суд Воронежской области – решение от 18.07.2016 по делу N А14-2648/2016, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд – постановление от 05.10.2016 и Арбитражный суд Центрального округа – постановление от 21.02.2017) не поддержали позицию территориального Управления Росреестра и кассационную жалобу Верховный Суд подало именно оно.
По сути же ситуация, как уже отмечено, весьма схожа.
Новоусманский районный суд Воронежской области своим решением от 01.08.2013 признано за Тимирязевским сельским поселением право собственности на образованный из невостребованных долей земельный участок 36:16:5400016:106, имевший общую площадь 8,5 г, который расположен в указанном поселении. 28.09.2015 было зарегистрировано право собственности Тимирязевского сельского поселения на этот участок. Затем, 13.10.2015 местная администрация разместила в газете «Воронежский курьер» информационное сообщение о возможности приобрести агрохозяйствами или КФХ в собственность участок № 36:16:5400016:106 без торгов по цене в 15% от его кадастровой стоимости. В качестве условия при это было указано, что они должны являться пользователями этого участка.
Месяц спустя – 13.11.2015 между Тимирязевское сельское поселение (продавец) и ООО «Компания Земля и Право» (покупатель) заключили договор купли-продажи данного участка по цене 71 310,9 руб. (договор № 1). однако когда стороны сделки обратились в территориальное управление Росреестра за государственной регистрацией права собственности , то получили отказ в осуществлении соответствующего регистрационного действия, так как управление Росреестра посчитало, что документы, которые были представлены на регистрацию не соответствовали по своему содержанию требованиям п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель (сообщение управления от 29.02.2016 № 36/001/024/2016-13). Несогласные с этим отказом местная администрация и ООО «Компания Земля и Право» обратились в Арбитражный суд Воронежской области с требованием признать этот отказ незаконным.
Арбитражный суд Воронежской области удовлетворил требования заявителей по данному делу (решение от 18.07.2016), а Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 05.10.2016) и Арбитражный суд Центрального округа (постановление от 21.02.2017) оставили его решение их без изменения.
После чего областное управление Росреестра подало в Верховный Суд РВ кассационную жалобу, в которой просило отменить все эти судебные акты. В качестве обоснования своей жалобы оно указало, что ООО «Компания Земля и Право», во-первых, вообще не является сельскохозяйственной организацией, а во-вторых не представило доказательств использования им спорного участка. То есть он не обладало правом приобретения этого участка по льготной цене. Местной же администрацией был представлен отзыв с просьбой не изменять обжалуемые судебные акты, как законные и обоснованные.
Решение по данному делу Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда было вынесено парой месяцев спустя после описанного выше и, соответственно, его мотивировочная часть была взята за основу. Как и в предыдущем деле при рассмотрении кассационной жалобы (в данном случае – областного управления Росреестра) коллегия пришла к выводу о необходимости отмены актов судов прежних инстанций по этому делу. По существу же решение прямо противоположное – отказ в регистрации сделки обоснован. Основанием для этого послужило следующее.
По мнению коллегии, суды предыдущих инстанций при рассмотрении этого дела и выводе об отсутствии правовых оснований для того, чтобы областное управление Росреестра отказало в регистрации перехода права собственности на спорный участок, руководствовались надлежащими положениями – нормы п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ и ст. 10, 12 Закона об обороте сельхозземель. Однако важные установленные п. 5.1 ст. 10 данного закона особенности приобретения сформированных в счет невостребованных долей участков ими учтены не были. Эти особенности уже были охарактеризованы при формировании Судебной коллегией правовой позицией по толкованию и применению данного пункта по делу № 310-КГ16-21437 (см. – выше). При этом в определении по данном уделу коллегия отдельно обращала внимание на то, толкование п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель не должно позволять осуществлять передачу на льготных условиях участка такому лицу, которое действует недобросовестно и противоправно.
В данном же деле, по мнению Судебной коллегии, при рассмотрении его судами предыдущих инстанций не были проверены основания признавать ООО «Компания Земля и Право» лицом, которое было вправе приобрести на льготных условиях спорный участок. Причем на прежних его стадиях территориальным управлением Росреестра указывалось, что сельскохозяйственной организацией ООО «Компания Земля и Право» не является. И это подтверждалось сведениями Межрайонной ИФНС России № 1 по Воронежской области, из которых следовало, что основной вид деятельности данного общества – это «деятельность по операциям с недвижимым имуществом», тогда как какими-либо сведениями о том, что оно осуществляет еще и сельскохозяйственную деятельность налоговый не располагал.
То есть суды первой и апелляционной инстанций не проверили наличие у ООО «Компания Земля и Право» статуса агрохозяйства и не приняли во внимание положения п. 1 ст. 177 Федерального закона от 26.19.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», в котором содержится понятие сельскохозяйственной организации – это такое юридическое лицо, основным видом деятельности которого является производство сельскохозяйственной продукции (или ее производство и переработка), при этом выручка от реализации этой продукции составляет не 50% общей выручки организации. Суд кассационной инстанции, просто указал, что ООО «Компания Земля и Право» – это сельскохозяйственная организация без какой-либо мотивировки этого вывода.
Но отсутствие у ООО «Компания Земля и Право» статуса сельскохозяйственной организации, предусмотренного п. 5.1 ст.10 Закона об обороте сельхозземель лишало его возможности приобрести на льготных условиях спорный участок.
Факт использования ранее ООО «Компания Земля и Право» этого участка не был должным образом проверен судами. Так, в качестве подтверждения такого использования ранее (до государственной регистрации права муниципальной собственности на спорный участок, состоявшейся 28.09.2015) был представлен договор его аренды от 03.09.2015 N 3.. Этот договор был заключен между участниками общей долевой собственности и ООО «Компания Земля и Право» по поводу участка № 36:16:5400016:106.
Между тем, судами не было проверено, осуществлялось ли его фактическое использование участка за столь непродолжительный период действия договора аренды, заключенный менее чем за месяц до признания прав муниципалитета. Также Судебная коллегия указала, что наличие заключенного договора аренды само по себе не является подтверждением факта использование участка. Тогда как, применяя п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель, важно выяснить именно было ли фактическое использование участка, подтверждением чего могут служить разные доказательства, в т.ч. сведения о проведенных сельскохозяйственных мероприятиях (обработка участка, посев, сбор урожая и т.д.),
Наконец, суды не оценили доводы областного управления Росреестра о том, что изначальное решение собрания участников общей долевой собственности о передаче участка в аренду, принятое 16.09.2013 было проведено без необходимого для этого кворума, а последующие договор аренды от 03.09.2015 не содержит сведений об его объекте, а, следовательно, не может служить подтверждением факта предоставления участка в пользование ООО «Компания Земля и Право».
Позиция судов предыдущих инстанций о том, что факт использования спорного участка лицом, которому затем местная администрация продала его, подтверждается самим фактом заключенного между ними договора купли-продажи, не является очевидной. Более того, судам надлежало проверить добросовестность не только покупателя, но и второй стороны сделки – местной администрации.
В результате Судебная коллегия признала, что прежние выводы судов по этому делу были незаконными и необоснованными, что ими были допущены существенные нарушения, повлиявшие на исход дела, поэтому судебные акты, оспариваемые областным управлением Росреестра, были отмене, а само дело направлению для нового рассмотрения в суд первой инстанции.
В-третьих, это дело № 308-КГ17-7961 по кассационной жалобе ЗАО «Воронцовское», решения по которым были вынесены Верховным Судом от 5 сентября 2017 г. (передача для рассмотрения Судебной коллегией по экономическим спорам) и от 25 октября 2017 г. (непосредственно – указанная коллегия).
Суть этого дела аналогична предыдущим (наличие легальных оснований для льготного приобретения участка, образованного в счет невостребованных земельных долей, и их подтверждение). Но в этом деле, в отличие от предыдущих, до территориального управления Росреестра документы не дошли – отказ продать заявителю такой участок последовал от местной администрации.
Суть этого дела заключается в следующем.
Администрация Кухаривского сельского поселения Ейского района Краснодарского края отказала данному ЗАО заключить с ним договор купли-продажи земельного участка № 23:08:0206000:192 площадью 68,7 га. Данный участок расположен по адресу: Краснодарский край, Ейский район, Кухаривский сельского округ, секция 1-111, контур № 219;он образован из невостребованных земельных долей и отнесен к категории земель целевое сельхозназначения. Информацию об отказе ЗАО «Воронцовское» получило в письме местной администрации от 25.05.2016 № 08-1279/16-15. Не согласившись с этим оно обратилось с иском в краевой Арбитражный суд, требуя признать действия администрации незаконными и обязать ее заключить с данным ЗАО договор купли-продажи в отношении упомянутого участка по цене определенной исходя из его 15% кадастровой стоимости, т.е. 1424 тыс. руб.
В ходе рассмотрения дела судами было установлено, что данный земельный участок был образован за счет 14 невостребованных земельных долей граждан из земельного участка с № 23:08:0000000:105 площадью 1404 га на основании решения, принятого 02.12.2013 Ейским районным судом Краснодарского края (дело №N 2-801/2013; позднее – 13.03.2014 – судом были даны разъяснении относительно его решения от 02.12.2013). 24.11.2015 в ЕГРП была внесена запись о том, что у муниципального образования Кухаривское сельское поселение возникло прав собственности на этот участок, а 25.11.2015 – выдано свидетельство государственной регистрации этого права.
Намереваясь выставить данный участок на торги администрация 22.04.2016 опубликовала в газете «Приазовские степи» (за № 44) извещение о том, что сельскохозяйственные организации и КФХ, использующие этот находящийся в муниципальной собственности участок могут приобрести его по вышеназванной цене (1423 тыс. руб.). ЗАО «Воронцовское» 26.04.2016 известило местную администрацию (заявление N 55) о своем намерении купить этот участок, с приложением: 1) копии свидетельства на право собственности на землю от 22.03.1994 N 430; 2) копий платежных поручений, подтверждающих уплату им земельного налога за этот участок (от 27.11.2013 N 977, от 12.09.2014 N 635 и от 27.11.2012 N 1094) и 3) копий учетных листов тракториста-машиниста за 2013, 2014, 2015 годы, которыми подтверждался факт использования обществом этого участка.
Администрация же посчитала, что:
1) свидетельство на право собственности на землю (от 22.03.1994 N 430), представленное ЗАО «Воронцовское» не содержит информации либо графических материалов, которые подтверждали бы, что участок, сформированный из невостребованных земельных долей, входит в земельный массив, предоставленный в 1992 году данному агрохозяйству в собственность либо постоянное (бессрочное) пользование постановлениями главы администрации Ейского района от 07.04.1992 N 183/3, от 10.08.1992 N 578, от 27.08.1992 N 575;
2) платежные документы, которые подтверждают уплату земельного налога, при отсутствии легальных оснований для пользования участком не дают данному ЗАО прав на преимущественное приобретение земельного участка № 23:08:0206000:192;
3) учетные листы тракториста-машиниста не содержат данных, подтверждающих, что ЗАО «Воронцовское» осуществляло фактическое использование участков № 23:08:0206000:192 или № 23:08:0000000:105.
Поэтому местная администрация отказала ЗАО «Воронцовское» в выкупе земельного участка № 23:08:0206000:192, о чем сообщила в письме от 25.05.2016 N 08-1279/16-15. В свою очередь, ЗАО «Воронцовское» посчитав этот отказ противоречащим законодательству, нарушающим его права и законные интересы в предпринимательской сфере, обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края. Его решением от 18.08.2016 требование понудить местную администрацию заключить с заявителем договор купли-продажи не было удовлетворено (оставлено без рассмотрения так как заявителем не был соблюден досудебный порядок урегулирования спора; а в удовлетворении остальных требований ЗАО «Воронцовское» –отказано) Это решение было оставлено без изменения в последующем Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом (постановление от 11.11.2016) и Арбитражным судом Северо-Кавказского округа (постановление от 16.03.2017). Все три судебные инстанции исходили из того, что исходя из смысла и содержания п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель о льготном выкупе земельного участка (15% от его кадастровой стоимости), образованного из невостребованных земельных долей, использование покупателем такого участка должно быть титульным либо по договору аренды, а заявителем таких доказательств представлено не было.
Однако, по мнению Верховного Суда, хотя п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель и предусматривает: 1) особый статус субъекта, который может претендовать на льготное предоставление участка выделенного в счет земельных долей – это могут быть только сельскохозяйственная организация или КФХ; 2) использование ранее такого участка; 3) обращение с заявлением о заключении договора в определенный срок (6 месяцев с момента регистрации права муниципалитета на него), при том, что использование участка должно иметь место до того, как на него зарегистрировано право муниципальной собственности (а, следовательно, буквальное толкование этих требований означает, что покупатель должен доказать факт использования им участка), но при этом законом не установлены ни основания такого использования, ни перечень подтверждающих это доказательств. Не определены в нем и срок и другие обстоятельства такого использования.
Поэтому при возникновении судебного спора о том, имеются ли основания для приобретения участка в льготном порядке, предусмотренном п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель, это надлежит установить суду на основе исследования и оценки относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности, установленных главой 7 АПК РФ. Как отмечено в итоговом определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда (от 25 октября 2017 г.), такими основаниями и доказательствами факта использования участка определенным лицом могут быть: договоры (в т.ч. аренды или безвозмездного пользования) в отношении земельного участка, который находился в общей долевой собственности (исходного общего участка). Если же использование участка осуществлялось без оформления таких правоотношений, то в суд могут быть представлены любые относимые и допустимые доказательства, которыми подтверждается сельскохозяйственное использование участка. В указанном определении к ним отнесены сведения о расходах по обработке участка, о внесении удобрений, о проведении на нем посевных работ и уборке урожая.
В то же время важно не допустить и льготной передачи участка лицу, которое действует недобросовестно и противоправно – в качестве примера при этом приведена ситуация самозахвата участка. Поэтому при оценке добросовестности заявителя и наличии у него права на льготное приобретение суду следует принять во внимание также длительность использования участка, имевшиеся перерывы в таком использовании, отсутствие (или наличие иных претендентов) и другие обстоятельства.
Так как в данном случае все предыдущие суды представленные ЗАО «Воронцовское» документы, которыми оно обосновывало факт добросовестного фактического использования им данного участка не были исследованы и оценены, то все принятые по этому делу судебные акты были отменены, а само дело — направлено на новое рассмотрение в краевой Арбитражный суд, с тем, чтобы он дал надлежащую оценку доводам ЗАО «Воронцовское», исследовал и оценил представленные им доказательства в подтверждение его права на льготное приобретение участка, а также исследовал и установил иные обстоятельства, которые могли иметь значение для правильного разрешения этого спора.
Систематизация дел, связанных с невостребованными долями, которые были рассмотрены Верховным судом, приведена в прил. 8.
ГЛАВА 8. РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО УТОЧНЕНИЮ МЕХАНИЗМА ПЕРЕДАЧИ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ В МУНИЦИПАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ
8.1. Основные варианты решения проблемы невостребованных земельных долей
Так как наличие явления «невостребованные земельные доли» признавалось и наукой, и практикой, и в нормативных актах, то такое признание дополнялось и предлагаемыми (в зависимости от характера источника предложений – рекомендуемыми, возможными, утвержденными и т.п.).
Так, первый же документ, в котором были упомянуты невостребованные земельные доли, – утвержденные постановлением № 96 рекомендации – предусматривал для агрохозяйств следующий порядок пользования ими:
во-первых, если число таких долей превышало 5% всех долей по агрохозяйству, то внутрихозяйственная комиссия (по его реорганизации и приватизации его земель) должна была продлить срок выдачи свидетельств о праве собственности на них (п. 35);
во-вторых, решением этой комиссии такие доли с согласия новых (реорганизованных) агрохозяйств передавались им (одному конкретному хозяйству) для того, чтобы те осуществляли в отношении таких долей представительство по правилам ст. 183 ГК РФ. При этом доли оставались персонифицированными – комиссия при передаче их хозяйству указывала, кто является собственником доли (п. 36). А при отсутствии согласия на это со стороны агрохозяйства, такие доли зачислялись в районный фонд перераспределения;
в-третьих, агрохозяйства, согласившиеся пользоваться невостребованными долями и осуществлять вышеназванное представительство, должны был уплачивать за эти доли земельный налог и иные обязательные платежи (п. 37);
в-четвертых, указанные агрохозяйства были ответственны перед собственниками таких долей по всем их претензиям, связанным с их правами на доли (в пределах установленного гражданским законодательством срока исковой давности – п. 38).
Изданный годом спустя Указ № 337 предусматривал, что если после направления собственникам долей извещения о порядке получения свидетельств о правах на них они не обратились за получением этих документов, то такие доли передавались агрохозяйству (сохранялись за ним) на 3-летний срок, а затем, если собственник доли не объявился и не принял в отношении нее какого-либо решения, этот срок пролонгировался на следующие 3 года (п. 9).
То есть решения государства, принятые в 1990-е гг., соответствовали социальному варианту отношения к долям – их собственники в любом случае не утрачивали своих прав, а в случае обращения за документами на свои доли могли принять в отношении них решения по их последующему использованию. Хозяйства же были, во-первых, ограничены 3-летним сроком (но продлеваемым), а во-вторых, – не защищены от неожиданного «появления» собственника невостребованной доли.
Что касается научных разработок того времени, то, например, Е.С.Строев и С.Н.Волков предлагали ограничить собственников таких долей весьма коротким периодом (год), в течение которого они должны были принять решение по распоряжению ими[436].
Тем не менее, на законодательном уровне последующие почти 10 лет после выражения позиции государства в постановлении № 96 и в Указе № 337 каких-либо корректировок их положений в части невостребованных долей не было. В частности, Закон об обороте сельхозземель в его изначальной редакции проблему невостребованных долей вообще не затрагивал. Однако его Поправки-2005, которые, как неоднократно ранее уже отмечено, означали разворот государства от социального варианта к его альтернативе, предусматривали меры по передаче невостребованных долей в региональную или муниципальную собственность. Для этого:
во-первых, такие доли по решению региональных или местных органов могли выделяться во вновь образованный земельный участок – с включением в его состав неиспользуемых земель и худшего качества; определить местоположение такого участка (а, соответственно, и состав его угодий) могло и общее собрание сособственников;
во-вторых, публиковалось сообщение о таких долях и их собственниках;
в-третьих, если последние в 90-дневный срок не заявляли о намерении реализовать свои права на такие доли, то можно было устанавливать границы вышеуказанного участка;
в-четвертых, после формирования этого участка субъект Российской Федерации или муниципалитет (при наделении его этой возможностью региональным законом) могли обратиться в суд с заявлением о том, чтобы этот участок был признан региональной или муниципального собственностью (п. 5 ст. 13 в редакции, действовавшей в 2005-2011 гг.).
В силу ряда причин этот правовой механизм не заработал. В частности, за период 2007-2009 гг. региональными органами государственной власти Свердловской области было подано почти 80 исков в суды о признании права собственности на земельные участки в счет невостребованных земельных долей. Судьба этих исков такова: в полном объеме из них удовлетворены были только 28 (и еще 5 – частично), а 21 исковое заявление суды вообще оставили без движения и 7 –возвратили для устранения недостатков. По 20 решениям судов первой инстанции истцами–региональными органами были поданы кассационные жалобы – почти все они были отклонены[437].
Также следует учитывать, что этот механизм распространялся только на доли, собственники которых в течение 3 и более лет не совершали с ними сделок (то есть при наличии собственника доли). А как быть, если собственник умер и в права наследования долей никто не вступил? Можно ли было тогда применить к таким долям правила ст. 1151 ГК РФ о выморочном имуществе?
Отметим, что на тот момент указанный п. 2 (в различных его редакциях) определял, что земельные участки и земельные доли, если они будут признаны выморочным имуществом должны переходить в федеральную собственность. В частности на это указал 29 мая 2012 г. Пленум Верховного Суда страны. Согласно его решению все имущество, являющееся выморочном (кроме жилых помещений) должно перейти в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации[438]. А надо ли было признавать эти весьма небольшие по площади доли в праве собственности на многочисленные земельные участки (которые ранее были переданы в общую долевую собственность граждан) федеральной собственностью? Это уже позднее – в 2013 г. федеральный законодатель изменил такое положение – теперь муниципалитеты становятся собственниками таких участков и долей[439].
Кроме того, ст. 1153 ГК РФ определяет, что для того, чтобы принять наследство, наследнику достаточно совершить действия, которые будут свидетельствовать об этом (под такими действиями можно понимать вступление в фактическое владение имуществом, принятые меры по его сохранению, траты на его содержание и др.). Причем принятие наследником хотя бы части из положенного ему наследства означает принятие и всего, что причитается ему от наследодателя (ст. 1152 ГК РФ)[440]. Вероятность же принятия иного не такого проблемного, как доля в праве на приватизированный в начале 1990-х гг. общий для 100 и более лиц участок (получение средств с банковского счета наследодателя, простейшие действия по сохранности его жилища и др.) была весьма высока.
Установленный же Поправками-2010 механизм определения юридической судьбы невостребованных земельных долей (который действует и сейчас) предусматривает их переход в собственность муниципалитетов и прекращение существования как объекта права (выделение доли в участок) в результате следующих действий:
во-первых, орган местного самоуправления по месту расположения участка выявляет такие доли и составляет их список – в него включаются: лица, доли которых затем предполагается признать невостребованными, и эти доли, (далее – список долей);
во-вторых, он размещает список долей на специальных информационных щитах, а также же публикует его (где публиковать – определяют региональные органы государственной власти);
в-третьих, по истечении 3-х месяцев после опубликования списка долей этот же орган представляет его общему собранию сособственников участка для утверждения;
в-четвертых, этот список утверждается: либо указанным общим собранием, либо (по истечении еще одного месяца), либо самостоятельно этим органом местного самоуправления. Те собственники долей, которые полагают, что включение в список долей их самих или их долей необоснованно, могут выразить свое несогласие с этим: либо письменно сообщить об этом в указанный орган, либо заявить это на общем собрании сособственников. Любое из этих их действий признано достаточным основанием для того, чтобы исключить их и их доли из списка долей;
в-пятых, утверждение списка долей (неважно, кем – общим собранием или местной администрацией) означает, что все включенные в него земельные доли признаны невостребованными (с даты его утверждения);
в-шестых, орган местного самоуправления обращается в суд с иском, в котором требует признать все доли, включенные в указанный список муниципальной собственностью;
в-седьмых, суд (являясь вторым по важности ключевым участником всего процесса работы с невостребованными долями) рассматривает этот иск и признает (изначально предполагалось, что суды будут в основном удовлетворять такие иски) или не признает (см. – далее) такие доли принадлежащими муниципалитету. После признания долей находящимися в муниципальной собственности они утрачивают статус невостребованных;
в-восьмых, в месячный срок местная администрация публикует сообщение о возможности приобретения перешедших в собственность муниципалитета земельных долей агрохозяйствами и КФХ, использующими земельный участок, доля в праве на который перешла к муниципалитету (информация об этом также размещается на специальных информационных щитах);
в-девятых, 6 месяцев отводится на то, чтобы указанные агрохозяйства и КФХ выкупили (при их желании) такие доли по цене в 15% от их кадастровой стоимости;
в десятых, если указанные агрохозяйства и КФХ не реализуют предоставленную им возможность льготного приобретения долей, то местная администрация обязана признанные собственностью муниципалитета доли выделить в земельный участок. Это означает, что соответствующей доли больше нет (причем, не только невостребованной, а вообще – доли в праве на изначальный общий участок) – для конкретной доли (нескольких долей) это означает решение всего комплекса проблем, связанных с общей долевой собственностью на приватизированные в начале 1990-х гг. сельхозугодья.
Судебная составляющая этого процесса рассмотрена в разделе 7. Из него следует, что изначальные ожидания – руководствуясь нормами Поправок-2010, суды будут достаточно просто и оперативно удовлетворять иски местных администраций по невостребованным долям – не оправдались.
В качестве других факторов, сдерживающих процесс деприватизации невостребованных земельных долей, выделим:
— допускаемые местными администрация ошибки организационно-технического характера, связаннные в том числе с несоблюдение ими процедур, установленных законом;
— отсутствие решений общих собраний сособственников участков о том, где должны располагаться их новые части, образуемые в счет невостребованных долей (их местоположение);
— возможные конфликты между местными администрациями и агрохозяйствами, которые являются фактическими пользователями соответствующих земель – ведь после признания невостребованных долей собственностью муниципалитета для таких агрохозяйств могут возникнуть дополнительные расходы (например, в виде того же земельного налога, который пока доли не востребованы, те не платят, в силу того, что не являются формальными правообладателями – участок же «принадлежит» не агрохозяйству, а сособственникам). Или еще хуже (для хозяйства) – муниципалитет выставить выделенных в счет них участки на торги, где у агрохозяйства-текущего пользователя не будет никаких преимуществ.
Что касается статистики, характеризующей этот (сравнительно новый) процесс, то его результаты можно наблюдать только, начиная с 2013 г. Всего за пять лет суды признали собственностью муниципалитетов доли общей площадью 16,9 млн., темпы этого процесса (табл. 87; см. также более подробный анализ этого процесса – гл. 6) позволяют судить, что в ближайшие 5-6 лет острота проблемы невостребованных долей спадет.
Таблица 87
Общая долевая собственность граждан на сельхозугодья[441]
| Показатели | 2014 г. | 2015 г. | 2016 г. | 2017 г. | 2018 г. |
| Площадь: | |||||
| всего долей в собственности граждан, млн. га | 92,2 | 89,3 | 88,4 | 85,5 | 83,5 |
| в % к предыдущему году | 97,2 | 96,9 | 99,0 | 96,7 | 97,7 |
| в % к базовому (2014) году | 100,0 | 96,9 | 95,9 | 92,7 | 90,6 |
| из них невостребованные, млн. га | 16,6 | 18,1 | 16,8 | 18,4 | 16,9 |
| в % к предыдущему году | 106,4 | 109,0 | 92,8 | 109,5 | 91,8 |
| в % к базовому (2014) году | 100,0 | 109,0 | 101,2 | 110,8 | 101,8 |
| признаны муниципальной собственностью, нарастающим итогом, млн. га | 3,7 | 8,1 | 13,7 | 16,9 | |
| в % к предыдущему году | 218,9 | 169,1 | 123,4 | ||
| в % к базовому (2015) году | 100,0 | 218,9 | 370,2 | 456,8 | |
| ежегодное увеличение, тыс. га | 4,4 | 5,6 | 3,2 | ||
| число невостребованных долей (и их собственников), включенных в списки муниципалитетов, тыс. | 964,8 | 1806,4 | 1390,4 | 1776,7 | 1736,7 |
| в % к предыдущему году | 123,3 | 187,2 | 77,0 | 127,8 | 97,7 |
| в % к базовому (2013) году | 100,0 | 187,2 | 144,1 | 184,2 | 180,0 |
| количество долей, признанных муниципальной собственностью, нарастающим итогом, тыс. | 364,1 | 758,9 | 1349,2 | 1690,7 | |
| в % к предыдущему году | 100,0 | 208,4 | 177,8 | 125,3 | |
| в % к базовому (2015) году | 100,0 | 208,4 | 370,5 | 464,3 | |
| ежегодное увеличение, тыс. | 394,8 | 590,3 | 341,5 |
8.2. Анализ текущих законодательных инициатив, изменяющих правоотношения, связанные с земельными долями
Проанализированные выше проблемы в секторе общей долевой собственности на сельхозугодья признаются многими участниками законотворческого процесса. Для их решения инициируются различные законопроекты, принятие которых может изменить как перспективы разрешения некоторых из них (или хотя бы отдельные их аспекты), так и вектор развития земельных долей как экономико-правового явления в современном сельскохозяйственном землепользовании. Поэтому в данном разделе такие законопроекты будут рассмотрены и кратко охарактеризованы – сначала уже внесенные в нижнюю палату федерального парламента субъектами права законодательной инициативы, а затем такие, разработку которых ведет уполномоченный федеральный орган (Минсельхоз России).
Среди находящихся на рассмотрении Государственной Думы[442] выделим следующие законопроекты:
-№ 554108-7 внесенный большой группой депутатов Государственной Думы, которым предлагается исключить из действующего определения земельной доли (в п. 1 ст. 15 Закона об обороте сельхозземель) указание на то, что права на нее возникли при приватизации агрохозяйств. То есть, это будет доля в праве общей собственности на любой участок сельхозназначения, вне зависимости от условий возникновения названного права. На то, что в современном сельскохозяйственном землепользовании существуют два вида общей долевой собственности на землю – возникшие: 1) при реорганизации агрохозяйств и 2) при иных обстоятельствах – ранее уже указано. Если этот законопроект будет принят, то на последних будут распространены все те особенности выделения на местности и оборота, что изначально вводились для «временных» земельных долей – инструмента (и результата) реорганизации агрохозяйств и быстротечной приватизации и земли и имущества. Вероятно, это неправильно. Судя по официальному отзыву, федеральное правительство это также не поддерживает, но вызывает определенное удивление тезис этого отзыва[443] о том, что в п. 1 ст. 15 Закона об обороте сельхозземель не дано понятия «земельной доли». По мнению Правительства, в нем только указано, что возникшие до вступления этого закона в силу права на такие доли подлежат регулированию «в рамках гражданско-правового института общей собственности». Как отмечено выше, это совсем не так, особенно с учетом внесенных в этот закон Поправок-2005 и Поправок-2010;
-№ 685804-7, также внесенный большой группой депутатов Государственной Думы, которым предлагается по-новому определить, какие земельные доли являются невостребованными, и изменить порядок определения их последующей юридической судьбы. В частности, согласно этому законопроекту невостребованными станут все доли, которые не переданы агрохозяйству или КФХ. Основной недостаток этого законопроекта, как представляется, состоит в том, что фактически им вводится внесудебный порядок лишения граждан-собственников земельных долей их имущественных прав, что явно не соответствует конституционному положению о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда»[444]. Также в законопроекте присутствует странное положение о том, что способом реализации собственником земельной доли своих прав является постановка на кадастровый учёт участка, соответствующего размеру земельной доли. Но ведь это означает факт выделения такого участка как самостоятельного объекта гражданских прав, а, следовательно, и прекращение существования доли;
-№ 500154-7, внесенный Калининградской областной Думой, которым предлагается распространить критерий нераспоряжения долей в течение 3 и более лет как основание для признания ее невостребованной также и на юридических лиц (сейчас согласно п. 1 ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель – это применяется только к долям граждан). По мнению региональных законодателей, это требуется, так как в данной области из 48,5 тыс. га долей не выделенных на местности и не используемых по назначению долей почти третья часть (15,0 тыс. га) ранее различными способами перешли в собственность юридических лиц. С одной стороны, в данной инициативе есть определенная целесообразность, так как неважно, каков статус правообладателя доли, из-за ситуации с ней нарушаются общественные интересы (плодородные земли не используются). С другой стороны, долями наделялись только граждане и если они каким-то образом перешли в собственность агрохозяйства, значит гражданин-собственник распорядился своей долей и она уже не является невостребованной (можно применить какое-то иное определение «неиспользуемая» и т.п., но факт ее «востребования» уже имел место). Кроме того, в отличие от граждан–собственников долей агрохозяйства используют не «абстрактные» доли, а конкретные земельные участки, и неиспользование их влечет за собой применение иных мер (включая прекращение прав на них) без применения процедур, предусмотренных для невостребованных долей. Также следует учитывать, что многие невостребованные доли сейчас принадлежат наследникам, которые унаследовали их вместе с остальной наследственной массой (они им не нужны), тогда как порядок правопреемства для юридических лиц иной;
-№ 883663-7, внесенный Государственным Советом Удмуртской Республики, которым предлагается сократить с 3 до 2 лет максимально допустимый срок неиспользования земельного предназначенного для сельскохозяйственных целей участка (это требование распространяется и на участки, находящиеся в общей долевой собственности). Данное предложение выглядит странным с учетом того, что согласно Поправкам-2016 срок неиспользования участка (в течение 3 и более лет подряд), который до этого исчислялся со дня возникновения прав на него, стал отсчитываться с момента выявления факта неиспользования (то есть первые 3 года после этого принудительное изъятие невозможно). Правильнее было бы вернуть прежний порядок исчисления срока неиспользования – с даты возникновения права.
Отдельно следует отметить законопроект № 724816-7, внесенный депутатом Государственной Думы Г.В.Куликом, которым право сособственников передать их общий участок в аренду предлагается дополнить возможностью передачи его также и в залог. Ранее им же по вопросу залога земель сельхозназначения был инициирован более комплексный законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты в части особенностей залога земельных участков из земель сельхозназначения» (далее – законопроект о залоге сельхозземель), который в силу предмета его регулирования – подробное законодательное регулирование оборота названных земель – заслуживает отдельного анализа.
Во-первых, законопроект о залоге сельхозземель предусматривал отмену норм о том, что при общей долевой или совместной собственности на земельные участки, ипотека может быть установлена только на принадлежащий гражданину или юридическому лицу участок, выделенный в натуре из земель, находящихся в общей долевой или совместной собственности. Это наиболее проблемный вопрос – можно ли передать в залог земельную долю без ее выделения в участок? С одной стороны, если обе стороны согласны (залогодатель и залогодержатель) – зачем это запрещать? С другой стороны, на что будет использовать кредитные ресурсы собственник земельной доли (или даже все сособственники общего участка), не имеющий участка и не ведущий сельскохозяйственного производства? То есть действующих норм Федерального Закона от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[445] (с послед. дополн. и изм.) достаточно. Так, согласно п. 1.1 его ст. 62, если земельный участок передан по договору аренды гражданину или юридическому лицу, то арендатор такого участка вправе с согласия его собственника отдать свои арендные права в залог в пределах срока договора аренды. То есть, не собственники земельных долей, а арендатор находящегося в общей долевой собственности земельного участка (агрохозяйство или фермер) должен привлекать кредитные ресурсы (эффективно их использовать и возвращать кредит – как это будут делать отдельно взятый собственник земельной доли или даже несколько таких собственников, непонятно).
Также законопроектом о залоге сельхозземель предлагалось разрешить запрещенный в настоящее время залог земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (новая ред. п.1, п. 2 и новый п. 2.1 ст.62.1 Закона об ипотеке). Смысл этого неясен: если у такого участка уже есть пользователь – арендатор, то он может передать в залог права аренды (см. выше), если такой участок свободен от прав третьих лиц, то зачем его передавать в залог – он ведь будет пустовать (пусть выставляют его на торги). Кроме того, какая кредитная организация выдаст залог под заброшенный участок, у которого очень низкая ликвидность?
Также законопроект о залоге сельхозземель предусматривал расширение полномочий общего собрания участников долевой собственности для чего предлагалось внести ряд изменений в ст. 14 и ст. 14.1 Закона об обороте сельхозземель. Этот законопроект был разработан до того, как 30 марта 2018 г. вступили в силу положения Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 447-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 14.1 Федерального закона «Об обороте земель сельхозназначения», которыми изменена процедура подготовки и проведения общего собрания собственников земельных долей – повышен его кворум с 20% до 50% (если из-за недостижения нового – повышенного кворума собрание не состоялось, то кворум повторного – 30%); также теперь оно вправе принимать решения только по таким вопросам, которые включены в его повестку, и менять ее нельзя; новые же решения, отменяющие и (или) изменяющие ранее принятые, должны содержать прямое указание на это.
Так, пп. 2 п. 3 ст. 14 о том, что такое собрание утверждает проект межевания земельных участков (в том числе, если такой проект содержит сведения об участках, выделяемых в счет земельной доли (долей), находящейся в муниципальной собственности) предлагается дополнить нормой об утверждении указанного проекта в отношении земельных долей лиц несогласных с общим решением и поэтому обратившихся с заявлением о выделе им участка в счет их долей. Получится, что общее собрание будет утверждать проект для тех, кто не согласен с решением этого собрания (например, о передаче общего участка в аренду). При этом возможность указанных лиц самостоятельно заказать и утвердить проект межевания выделяемого земельного участка сохраняется (п. 2, п. 5 ст. 13.1 Закона об обороте сельхозземель). При наделении общего собрания полномочиями в отношении выделяемого земельного участка возникают вопросы: 1) о «справедливости» решения большинства по отношению к выделяющемуся меньшинству (получается, что общее собрание будет выполнять функции арбитра, например, когда на выделение участка в конкретном месте претендует несколько разных лиц); 2) кто тогда будет финансировать межевание этого участка? Если это за счет выделяемого меньшинства, то получается, что большинство сособственников нанимает за счет других лиц кадастрового инженера. Если это за счет большинства, то почему одни сособственники должны платить за других (за выделяемых). Или же это должен профинансировать муниципалитет?
Также следует учесть, что вопрос о том, может ли общее собрание выполнять функции арбитра, поскольку это позволяет сособственникам, имеющим большинство голосов, использовать превосходство в имущественном положении для осуществления своих прав в ущерб правам иных лиц, еще в 2009 г. рассмотрел Конституционный Суд[446], который пришел к заключению, что порядок принятия соответствующего решения общим собранием согласуется с принципом пропорциональности, он позволяет соблюсти баланс частных и публичных интересов, обеспечивая реализацию конституционного права граждан иметь в частной собственности землю, но, при этом не нарушая технологические связи, ранее сложившиеся в сельском хозяйстве. Соответственно, в части «справедливости» предложение законопроекта уместно, а с точки зрения оптимальности процедур принятия решений в отношении земельных долей – рационально.
Содержал законопроект о залоге сельхозземель и иные небесспорные положения. Например, ст. 66 ЗК РФ дополнялась новыми пунктами 4 и 5, которые регулировали бы: 1) особенности оценки передаваемого в залог земельного участка (п.4) и 2) сроки погашения кредита по залогу (до 31 декабря – п.5). В отношении п.4. отметим, что соответствующие изменения если и вносить, то не в ЗК РФ, а в Федеральный Закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[447]. Кроме того, положения об особом порядке применения средней кадастровой стоимости (когда кадастровая стоимость конкретного участка превышает рыночную) следует увязать с положениями Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» [448]. Что касается п. 5, то вопрос содержания договора о залоге вообще не является предметом регулирования статьи ЗК РФ, в который предлагается внести изменение (ст. 66 – Оценка земли).
Законопроект о залоге сельхозземель так и не был принят, скорее всего, это же ждет и законопроект № 724816-7.
Что касается еще не внесенных в Думу законопроектов, разработка которых ведется исполнительной властью[449], выделим следующие инициативы.
— исключение из п. 1 ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель нормы, защищающей интересы правомерных собственников долей, согласно которой не подлежит признанию невостребованной такая доля, право на которую ранее уже было зарегистрировано в установленном порядке (даже если ее собственник не распоряжался ею более 3 лет). Скорее всего, если такое исключение и произойдет, то оно, вряд ли, будет иметь какие то правовые последствия (см. уже приведенное выше конституционное положение о том, что лишение имущества возможно только по решению суда[450]; также следует учитывать положения других законов о том, что зарегистрированное в ЕГРН (до 2017 года – в ЕГРП) право может быть оспорено только в судебном порядке[451]). Но направленность этой инициативы очевидна – очередное законодательное закрепление выбора агропроизводственного варианта решения проблемы земельных долей, как основного;
— исключение из перечня названных в ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель оснований для того, чтобы признать долю невостребованной, той, что ее собственник умер, и нет наследников. Оно стало реакцией Минсельхоза России на медленные темпы перехода к муниципалитетам невостребованных долей, а также на то, что основная трудность при этом – это доли собственники которых умерли и никто не вступил в наследство (см. – проведенный выше краткий обзор судебной практики). Соответственно, предлагается «вывести» такие доли из режима невостребованных и начать применять к ним правила ст. 1151 ГК РФ о выморочном имуществе[452]. Это предложение, действительно, может ускорить процесс сокращения числа невостребованных долей их суммарной площади, тем более, что в сравнении с первым основанием (нераспоряжение долей) это значительно более сложная ситуация. Но у него есть один серьезный недостаток. Как известно, принятие наследником хотя бы части наследства, означает, что он принял и все остальное причитающее ему (ст. 1152 ГК РФ)[453]. В большинстве случаев «отсутствие» наследников доли означает, что местная администрация не смогла их установить при составлении списков невостребованных долей. Тогда как в права на иное, находящееся в другом месте имущество и права наследник вполне мог и вступить. В этом случае (наследник есть, а причитающаяся ему доля признается выморочным имуществом) возникает риск, что и вся эта наследственная масса может быть признана такой же выморочной (и, наоборот, – сомнение в правомерности возникновения права муниципалитета на такую земельную долю). Поэтому для возможности применять к невостребованным долям нормы ст. 1151 ГК РФ потребуется, как минимум, уточнить в ст. 1152 ГК РФ, что общее положение о принятии наследником всей массы причитающегося ему наследства не распространяется на возникшие при реорганизации агрохозяйств земельной доли;
— введение обязательности письменного согласия агрохозяйства – арендатора общего участка на выдел доли ее собственником в участок (если ранее он не возражал против заключения арендного соглашения с агрохозяйством). Сейчас никакого согласия от агрохозяйства для этого не требуется, а действующее арендное соглашение прекращается[454]. Предлагаемая мера, с одной стороны, будет способствовать устойчивости землепользования. С другой – с 2005 г. выдел участка – это единственная реальная возможность самостоятельно распорядиться долей, не спрашивая согласие агрохозяйства. Возможно, эту идею следует продвигать в более мягкой форме – при перезаключении арендного соглашения, указав в нем такой запрет.
Таким образом, хотя понятие «невостребованная земельная доля» присутствует в нормах законодательства уже с середины 1990-х гг. работающий на практике правовой механизм решения проблемы таких долей (их передача муниципалитетам) появился только после принятия Поправок-2010. В ближайшие 5-6 лет острота проблемы невостребованных долей, скорее всего, спадет. Наиболее сложной связанной с такими долями является ситуация, когда собственник доли умер, и никто не вступил в права наследования ею. В настоящее время разрабатываются законопроекты, распространявшие на такие доли правила ст. 1151 ГК РФ о выморочном имуществе. Большинство других проанализированных в работе законопроектов по вопросам общей долевой собственности на сельхозугодья, находящихся сейчас на разных стадиях рассмотрения, небесспорны.
ГЛАВА 9. РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ВЫДЕЛЕНИЮ НА МЕСТНОСТИ ПРИЗНАННЫХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РАНЕЕ НЕВОСТРЕБОВАННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ И ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ТАКИХ ЗЕМЕЛЬ ЭФФЕКТИВНЫМ СОБСТВЕННИКАМ И АРЕНДАТОРАМ
Прежде чем излагать позиции относительно того, какими должны быть последовательность и состав мероприятий по выделению на местности земельных долей из состава муниципальной собственности, которые ранее были признаны невостребованными, и организационно-административных процедур по предоставлению таких земельных участков, надо вернуться к историю возникновения земельных долей, еще раз кратко охарактеризовать их природу как специфического имущественного правового объекта. Изложение ретроспективного анализа хронологии земельной реформы принципиально важно с точки зрения последующей разработки предложений по организации эффективного использования земельных участков, выделенных в счет земельных долей.
Преобразования начала 1990-х годов затронули многие сферы национальной экономики России. Земельная реформа в Российской Федерации стартовала в 1991 году, когда в январе указанного года вступил в законную силу Закон РСФСР от 23.11.1990 г. «О земельной реформе». В его тексте прямо указывалось, что «Частная собственность на землю реализуется в виде индивидуальной и коллективно-долевой собственности граждан.»[455] Далее по тексту данного закона следовало уточнение о том, что составляет такую форму как «коллективно-долевая» собственность: «В коллективно-долевую собственность граждан могут передаваться земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также земли для ведения коллективного садоводства, животноводства, коллективного дачного строительства. Каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить свою долю в виде земельного участка.»[456]
Как видно из представленных выше выдержек нормативно-правовая база начала земельных преобразований в России не содержала строгих юридических определений и понятий «приватизация земель сельхозназначения», «реорганизация сельскохозяйственных предприятий», «земельная доля». Действовавший на тот период времени ГК РСФСР 1964 г. и (утвержденный чуть позже – 25.04.1991) ЗК РСФСР 1991 г. не решали вопросов приватизации сельхозугодий (как и реорганизации агрохозяйств), но задачи по отказу от исключительности государственной земельной собственности и введению многоукладной агроэкономики (на основе многообразия форм земельной собственности) в них были.
Непосредственное появление в правовом поле вышеназванных понятий связано с изданием Указа Президента Российской Федерации от 27.12.1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР».
Его ключевые (как и других актов того времени) были рассмотрены выше, но в данном аспекте важно то, что он практически не касался технического (инструментального) аспекта приватизации, в нем не были раскрыты соответствующий понятия, не определен круг лиц – получателей долей (как и имущественных паев), не описана последовательность процедур, которые гражданам надо было осуществлять, чтобы стать собственниками этих долей и паев. Эти (организационные) аспекты получили лишь частичное разъяснение в соответствующих постановлениях Правительства страны и (больше) –в документах Роскомзема (см. – выше).
Поэтому основными моментами при выработке и обосновании предложений по выделению на местности земельных долей, в том числе таких, которые являлись невостребованными и признаны муниципальной собственностью являются следующие.
- Земельная доля стала особым, специфичным социально-экономическим явлением, феноменом, обусловленным особенностями аграрно-земельной реформы начала 1990-х гг. При этом долгое время (вплоть до 2003 г.) она представляла собой скорее явление некое конкретно-историческое явление, нежели теоретически обоснованную и должным образов формализованную правовую конструкцию (причем никак не вписывавшуюся в цивилистическую доктрину).
- Ни один нормативный акт не отнес эту долю ни к недвижимым вещам (хотя такая возможность и предусмотрена абз. 2 пункта 1 ст. 130 ГК РФ – недвижимость в силу закона; врочем, критериям недвижимости (невозможность переместить, не причинив несоразмерный ущерб – п. 1 ст. 130 ГК РФ) она не вполне соответствует) ни к объектам земельных отношений (ст. 6 ЗК РФ).
- Право на такую долю нельзя отождествлять с правом собственности на землю, пока в счет нее не осуществлен выдел участка в натуре (на местности) (ст. 13 Закона 101-ФЗ). Это, в частности, подтверждается тем, что ею невозможно пользоваться как вещью (в смысле ст. 209 ГК РФ); её собственник не имеет возможности нести бремя по ее содержанию (ст. 210 ГК РФ); в отношении нее невозможны вещные права лиц, которые не являются ее собственниками (ст. 216 ГК РФ); ее невозможно, как уже говорилось выше, переместить и причинить несоразмерный ущерб (пункт 1 ст. 130 ГК РФ). Наконец, она даже не является объектом налогообложения (согласно п. 1 ст. 389 НК РФ ими признаются земельные участки).
- Регистрация перехода права на такую долю является лишь правовой фикцией – применением такого приема в законодательной технике, когда несуществующее признается существующим и наоборот (лат. Quasi — “Как если бы… был(а)… ”: как если бы земельная доля была земельным участком).
- Вполне могже согласиться с суждением[457] о том, что оборот долей носит особый (самостоятельный) характер, и что при нем лишь меняется собственник доли. Тогда как при обороте участков (и иной недвижимости) не просто изменяется состав собственников, а по отношению к ним возникают новые права и обязанности.
- Наконец, доли в отличие от участка (который будет выделен из нее) не обладает свойственными ему уникальными характеристиками –установленным местоположением границ и конфигурацией; кадастровым номером, плодородием и др.
Сравнительный анализ признаков и свойств земельных долей и иной недвижимости (в том числе земельных участков) приведен в табл. 88.
Таблица 88
Сравнительная таблица природы, признаков и свойств земельных долей и иной недвижимости
| Недвижимая вещь
(земельный участок) |
Земельная доля | |||
| является реальной вещью | не является реальной вещью; носит
абстрактный характер, хотя и позволяет выделить в счет нее участок |
|||
| Нормативный акт | Свойства | Нормативный акт | Свойства | |
| п. 1 ст. 130 ГК РФ | является объектом недвижимости | в качестве объектов недвижимости не указана ни в п. 1 ст. 130 ГК РФ, ни в других статьях ГК РФ, ЗК РФ, Закона об обороте сельхозземель | ||
| п. 1 ст. 130 ГК РФ | Перемещение без несоразмерного ущерба назначению невозможно | Не существует как реальный объект, который можно переместить и причинить несоразмерный ущерб | ||
| _____ | _____ | Абз. 2 п. 1 ст. 130 ГК РФ: законом к недвижимым вещам допускается отнесение и иного имущества | Ст. 15 Закона Об обороте сельхозземель : является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель с/х назначения». Ни в ГК РФ, ни в Законе «Об обороте…» нет прямого указания на то, что на долю распространяются нормы о недвижимости | |
| ст. 6 ЗК РФ | указан в качестве объекта земельных отношений | не указана в качестве объекта земельных | ||
| п. 1 ст. 164 ГК РФ; п.1 ст. 6 ЗК РФ | Сделки с землей (участками) и другим недвижимым имуществом подлежат госрегистрации в случаях и порядке, предусмотренных ст. 131 ГК РФ и Законом «О госрегистрации прав…» | в ст. 131 ГК РФ говорится о регистрации права собственности на недвижимые вещи | ||
| п. 1 и п. 3 ст. 1 Закона об обороте сельхозземель | указан как самостоятельный объект оборота | п. 1 ст. 1; п. 1 ст. 12 Закона «об обороте сельхозземель | как самостоятельный объект оборота только при ее отчуждении: продажа; дар, завещание; передача в доверительное управление; внесение в уставный капитал | |
| п. 1 ст. 37 ГК РФ, п. 1 ст. 9 Закона «Об обороте…»; п. 1 ст. 7 Закона «О госуд. зем. кадастре»; п. 2 ст. 70 ЗК РФ; п. 1 ст. 38 ГК РФ | допускается отчуждение (купля-продажа) или передача в аренду только такого участка, который оставлен на кадастровый учет; также требуется установить его границы | постановке на кадастровый учёт не подлежит (кадастрового номера не имеет); границ нет; аренда с 2003 г. запрещена | ||
| п. 3 ст. 574 ГК РФ | договор дарения подлежит госрегистрации | упоминаний о сделках дарения земельных долей ни в ГК РФ, ни в специальных федеральных законах нет | ||
| ИТОГО | 1. Полностью соответствует признакам недвижимости –ст. 131 ГК РФ; 2. Имеется определенность и неизменность его главных признаков: границы, наличие инвентарногокадастрового номера; фиксированная площадь; 3. является полноценным объектом гражданского оборота | 1. К недвижимости не отнесена (абз. 2 п. 1 ст. 130 ГК РФ);
2. Признакам недвижимости (ст. 131 ГК РФ) не соответствует – нет : границ, инвентарного/кадастрового номера; неизменной площади (она подлежит уточнению при выделении в счет нее участка (абз. 3 п. 3 ст. 13 Закона об обороте сельхозземель. |
||
| Вывод: объект недвижимости, имеющий все атрибуты и свойства | Вывод: отсутствие основных атрибутов и главных свойств недвижимой вещи, неопределенность правового режима | |||
Как видно из табл. 88 при разработке предложений по выделению на местности признанных муниципальной собственностью ранее невостребованных земельных долей и организации предоставления таких земель эффективным собственникам и арендаторам, следует вообще-то говорить не о «земельных долях», а о «долевой собственности на землю». Однако проблему трансформации именно земельной доли (в том числе невостребованной) в земельный участок (его выдела) это не снимает.
Далее представим нашу позицию относительно выделения на местности признанных муниципальной собственностью ранее невостребованных земельных долей. Наиболее существенным фактором при этом является то обстоятельство, что при переходе из частной формы в муниципальную собственность ранее невостребованных земельных долей количество субъектов права резко снижается, то есть у нового земельного собственника появляется острая необходимость консолидировать «виртуальные» земельные участки и в последствии выделять единый земельный надел.
Консолидация земель и земельных участков достаточно широко распространена в практике множества стран мира, кроме того в разнообразных источниках встречаются свидетельства этому. В частности в работе М.Р. Мячиной и К.И. Черкашина[458] отмечено, что такая консолидация велась в Дании уже XIII в., а в Швеции в XVIII (в 1757 г. там приняли специальный закон о консолидации земель, которой был направлен на то, чтобы укрупненя землепользования создать частные семейные хозяйства(за полтора века такими работами там были охвачены 20 млн. га).
Полагаем, что было бы уместным обратить внимание на позитивный опыт зарубежных стран, которые регулярно осуществляют работы по консолидации земель в целях упорядочения сельскохозяйственного землепользования и недопущения возникновения чересполосицы, изломанности границ, вкрапливаний, вклиниваний, неудобиц, дальноземелья и других производственно-территориальных недостатков. Одной из таких стран является Австрия, где управление земельными участками организовано в строгой вертикально-интегрированной системе органов власти от федеральных до муниципальных с четко очерченными границами полномочий и выполняемых функций.
Управление земельными ресурсами в Австрии строго определено в Конституции страны и распределено между тремя уровнями органов государственной власти – между федеральными структурами, региональными и муниципальными органами власти. Функции всех уровней представлены следующим перечнем:
- Федеральные органы государственной власти являются ответственными за ведение земельного кадастра и утверждение ставок земельного налога;
- Функциями органов региональной власти являются пространственное планирование и охрана окружающей среды;
- Муниципалитеты, как самый низший уровень, отвечают за составление карт, зонирование территории и взимание земельных налогов.
Земельный участок является самым маленьким объектом и единицей управления земельными ресурсами. Внутри системы управления земельными ресурсами участки с одинаковыми характеристиками (например, правовыми – права собственности, собственники, обременения и т.д.) объединяются в единые массивы, составляющие недвижимость. Каждый земельный участок имеет уникальный кадастровый номер (Katastralgemeinde). Более высокий уровень управления представлен кадастровыми комуннами или кадастровыми кварталами – на этом уровне на управление земельными ресурсами накладывается политическое управление, так как одна или несколько кадастровых комунн объединяются в т.н. политическую комунну или муниципалитет, что является самой маленькой единицей государственного управления и имеет собственный совет. Структура органов власти, осуществляющих управление земельными ресурсами представлена следующими элементами:
- Федеральное управление метрологии и геодезии Австрии (включая его 41 региональное отделение) – подчиняется Министерству экономики и труда, отвечает за управление земельными участками и ведение полной кадастровой (физической) информации о земельных участках;
- Местные суды (региональные отделения регистрационной палаты (земельной книги) – подчиняются Министерству юстиции, администрируют и поддерживают права на все земельные участки.
Консолидация земель в Австрии охватывает все конституционные стандартизированные меры и процедуры земельных преобразований – от традиционных мер по улучшению сельскохозяйственной пространственной структуры до более сложных мер по реализации проектов, представляющих собой сферу общественных интересов (например, строительство дорог). Консолидация земель способствует реализации стратегических планов развития сельской местности (что, по нашему мнению, сегодня особенно актуально для сельских территорий Российской Федерации, в связи с непрекращающимся и стабильно усиливающимся оттоком населения в крупные города и центры).
В Австрии два разных органа осуществляют управление земельными ресурсами и консолидацию земель. Об органах управления земельными ресурсами и ведения кадастровых и правовых дел написано выше. Консолидация земель в Австрии является составной частью мер по земельным преобразованиям (встречается название «земельной реформы»). В Австрии термин земельная реформа относится к перераспределению собственности и землепользования на сельскохозяйственных и лесных землях. Первые предпосылки к становлению мер по консолидации земель в Австрии относятся к середине 19 века, когда осуществлялся переход от феодальной к частной (рыночной) системе землевладения. Трансформация отношений собственности в процессе «Grundentlastung» в 1848 году, а также действовавший закон о сельскохозяйственном наследовании и общая система тройного земледелия привели к существенным недостаткам в структуре использования сельскохозяйственных земель, вылившимся в фрагментацию земли, появление множества участков неправильной формы, неудобицы, участки, не имеющие связи с сельскими дорогами. Отмечается, что эти недостатки еще более усугубились после Второй мировой войны и еще более сильно стали тормозить сельскохозяйственное производство. Задачами австрийской земельной реформы в этой связи были названы перестройка и законодательное регулирование сельскохозяйственной собственности, оптимизация структуры землепользования, адаптация сельского хозяйства к современным социальным, экономическим и экологическим требованиям. Целью земельной реформы является устранение недостатков в структуре использования сельскохозяйственных земель. Рамочное законодательство о земельной реформе в Австрии представлено федеральными и региональными нормативно-правовыми актами. Меры земельной реформы представлены перечнем ниже:
- Консолидация земель;
- Добровольный обмен земельными ресурсами;
- Разделение земель, находящихся в общей собственности;
- Регулирование прав на земли, находящиеся в общей собственности;
- Регулирование и установление сревитутов (права на выпас скота, права на добычу древесины);
- Строительство сельскохозяйственных дорог;
- Защита альпийских пастбищ;
- Эксплуатация сельскохозяйственного земельного фонда.
Для каждой из перечисленных мер разработаны соответствующие юридические процедуры. Реализация мер по земельным преобразованиям осуществляется и регулируется органами земельной реформы (земельных преобразований) на региональном уровне (кроме Вены). На уровне муниципалитетов в администрациях обычно предусмотрено наличие технического и юридического отделов, сопровождающих земельные преобразования. Направленность земельных преобразований в Австрии различна. На равнинных и холмистых территориях Австрии наиболее часто встречаются операции по консолидации земель и добровольному обмену земельными ресурсами. Для альпийских и горных районов Австрии наиболее важными процедурами земельных преобразований являются строительство сельских дорог, землеустройство сельхозугодий , установление сервитутов на сельскохозяйственных и лесных землях.
Решения органов по реализации земельных преобразований могут быть обжалованы землевладельцами, областные суды по административным делам и впоследствии федеральный суд по административным делам принимают решение по апелляции землевладельца.
Консолидация земель, без сомнения, является наиболее важной мерой земельных преобразований, поскольку связана с большим количеством земельных участков и большими масштабами территорий, на которых осуществляется консолидация земель. Как инструмент консолидация земель является важным элементом управления земельными ресурсами, в ее основе расширение, реорганизация, улучшение сельскохозяйственных и лесных угодий. Согласно федеральному закону о консолидации земель, ее целью является «улучшение и перестройка условий сельскохозяйственного производства в интересах эффективного и экологически чистого сельского хозяйства путем консолидации и развития сельскохозяйственных и лесных земель». Само по себе перераспределение земель должно соответствовать современным экономическим и экологическим требованиям. Индикаторами достижения поставленных целей являются устранение дробления земель, устранение изломанности границ, оптимизация размеров земельных участков. С другой точки зрения, альтернативным позитивным результатом консолидации земель является улучшение структуры сельскохозяйственных предприятий, на которые негативно влияют общественные проекты в сфере транспортной инфраструктуры или проекты по защите территорий от паводков. Процесс консолидации земель может быть запущен органом проведения земельной реформы, предварительно обосновав такую необходимость и наличие недостатков. Приведем этапы, их которых состоит консолидация сельскохозяйственных или лесных земель:
- Инициирование консолидации и разработка ее схемы органом проведения земельной реформы;
- Создание объединения (ассоциации) по консолидации земли, представляющего интересы вовлеченных в этот процесс землевладельцев;
- Определение территории и зоны консолидации земель, согласование границ;
- Оценка стоимости имущества;
- Оценка качественного состояния почвы;
- Оценка ландшафта в зоне консолидации земель;
- Разработка плана так называемых общих элементов консолидации, включающих сельские дороги, каналы, рвы, защитные сооружения от эрозии почв, другие элементов ландшафта;
- Ознакомление вовлеченных землевладельцев с предложениями по отводу земельного участка;
- Разработка проекта перераспределения земель (фактически разработка проекта землеустройства);
- Предварительная обработка новых отведенных земель участвующими в консолидации фермерами;
- Осуществление строительных мероприятий;
- Разработка и утверждение плана консолидации земель;
- Передача вновь созданных объектов земельной собственности в пограничный (с фиксированными границами) кадастр;
- Окончание работ по консолидации земель.
В соответствии с правовой позицией государства основная задача консолидации земель заключается в улучшении структуры сельскохозяйственного землепользования. В результате это приводит к сокращению усилий по выращиванию культур и соответствие ферм и предприятий требованиям экологических ограничений. Существенно повышается энергоэффективность предприятий. Более того, путем консолидации земель могут быть решены проблемы и несельскохозяйственных земель. Смежные задачи наиболее полно отражают многофункциональный характер консолидации земель. Они включают переустройство земель для дорожного строительства, прокладку железнодорожных путей, возведение защитных сооружений от наводнений и паводков, восстановление рек, установление природоохранных зон, создание зон рекреации, перераспределение земель под жилые и коммерческие районы и др.
В сравнении с немецкой практикой консолидации земель, в Австрии отсутствует процедура «Unternehmens fl urbereinigung» (дословно «корпоративная реструктуризация»), которая в Германии проводится для реализации несельскохозяйственных проектов. Чтобы подобный проект мог быть реализован в Австрии должно быть доказано фактическое усовершенствование и оптимизация фермерских структур, даже если основной целью является несельскохозяйственный общественный проект.
Органы, реализующие консолидацию земель, как организации развития сельских районов постоянно взаимодействуют с учреждениями по управлению земельными ресурсами. Во время проекта по консолидации они берут на себя обязанности по геодезической съемке всей территории проекта и полному объему кадастровых работ. В соответствии с законом о недвижимости («Liegenschaftsteilungsgesetz» BGBl. Nr. 3/1930) в рамках консолидации земель создаются карты для кадастровых подразделений. После признания плана консолидации обоснованным документы передаются в органы земельного кадастра («Grundbuchsgerichte») и кадастровый офис («Vermessungsämter»).
Эффективная и успешная территориальная реорганизация сельских районов требует надлежащего информационного обеспечения. При этом несущественной признается информация о социально-экономическом развитии территории или ее исторические данные. Для описания процессов консолидации земель они не требуются. Критически важной в процессе консолидации является оценка качественного состояния почв, так как объективные данные о состоянии почв способствуют укреплению доверия между вовлеченными лицами и представителями власти.
Сотрудничество между органами управления земельными ресурсами и органами по проведению земельных преобразований налажено на очень высоком уровне. Обмен данными и информационное взаимодействие осуществляется в автоматическом режиме. Причем, уровень взаимодействия с технической стороны существенно выше чем уровень взаимодействия с юридической или финансовой точек зрения.
Сохранение национального сельского хозяйства является приоритетной задачей аграрной и земельной политики Австрии (впрочем, как и других стран мира; для Российской Федерации эта задача архиважная в условиях внешних ограничений и необходимости обеспечения продовольственной безопасности). В районах с неблагоприятными условиями конфигурация земельных участков, фрагментация территории, качество сельских дорог являются решающими критериями того – возможно ли сохранение сельхозугодий в состоянии пригодном для возделывания или нет. Такие регионы, естественно, являются первыми по потребности в проведении консолидации земель. Однако часто процесс консолидации земель сталкивается с рядом трудностей. Основной их них является то, что фермерам, заинтересованным в консолидации все труднее находить необходимое большинство собственников земли для инициирования проекта. Владельцы угодий, которые сдают земельные участки в аренду фермерам не всегда заинтересованы в распределении затрат на проведение консолидации (определенная доля затрат всегда должна быть покрыта всеми участвующими собственниками земель), а выгоды от нее получат именно фермеры. Существует также фактор психологического порядка – мелкие земельные собственники сельхозугодий боятся вмешательства властей в права собственности.
Проекты консолидации земель должны рассматриваться в контексте устойчивого развития сельскохозяйственных территорий, сохранения ландшафтов и окружающей природной среды. Консолидация земель представляет собой комплексную работу по переустройству сельскохозяйственных и лесных земель и обладает огромным потенциалом в сфере рационального землепользования.
С учетом приведенного выше изложения зарубежной практики представим собственные предложения, которые касаются выделения на местности ранее невостребованных и перешедших к муниципалитетам долей в земельные участки.
По своему смыслу термин «консолидация» – уплотнение, упрочение, объединение. Соответственно, под консолидацией земельных долей следует понимать меры комплексного характера, которые обеспечат на основе объединения этих долей формирование таких земельных участков, для эффективного использования которых будут созданы необходимые условия. Эти меры включают в себя:
- изучение текущего правового и экономического статуса земельных долей в конкретном агрохозяйстве;
- разработку различных (альтернативных) вариантов их объединения – весь смысл консолидации в том, чтобы выделять сразу несколько долей (лучше – все «готовые» к выделу на текущий момент);
- подготовку проектных решений и их принятие;
- непосредственно реализацию проекта консолидации;
- трансформацию совокупности объединенных долей во вновь образуемый земельный участок (участки).
В случаях, связанных с распоряжением и организацией использования земельных долей основной предпосылкой к их консолидации является текущая фрагментарность землепользований; многоконтурность участков; множественность собственников одного участка. Такая фрагментарности землепользования ведет к низкой рентабельности сельскохозяйственного производства. Поэтому, указанная выступает в качестве инструмента (одного из инструментов), позволяющих повысить эффективность землепользования, а также исправления ошибок в отношении дробления угодий на участки различной формы и конфигурации при ранее осуществленных выделах долей.
При этом отметим, что непосредственно оборот земельных долей, как основа любых юридически значимых действий, регулируется положениями Закона об обороте сельхозземель, также в нем присутствуют некоторые элементы регулирования выдела долей. Но, с нашей точки зрения, это предмет законодательства о землеустройстве. Ведь именно землеустроительное проектирование – этот механизм, который должен позволить реализовать консолидацию долей.
Поэтому, хотя разработки отдельного специального федерального закона в этой части, считаем, не нужно, но как Закон об обороте сельхозземель, так и Закон о землеустройстве требует соответствующей корректировки.
Пока же, несмотря на высокую актуальность консолидации земельных долей, соответствующего опыта в нашей стране пока не наработано, в том числе и по причине отсутствия должного законодательного регулирования. Скорее, наоборот, осуществляется такая «консолидация», которая ведет к излишней концентрации земельных площадей у крупнейших агрохолдингов (табл. 12).
ГЛАВА 10. РАЗРАБОТКА ТИПОВЫХ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН, ВЫДЕЛЯЮЩИХ СВОИ ДОЛИ В ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, ДРУГИХ СОСОБСТВЕННИКОВ, А ТАКЖЕ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
При разработке типовых землеустроительных решений, обеспечивающих баланс интересов собственников земельных долей возьмем за основу архивные данные о транзакциях с земельными долями в Юрьев-Польском районе Владимирской области. К слову сказать, изменения, произошедшие в земельном законодательстве качественным образом на динамику долевой собственности не повлияли – лучшие земли с точки зрения организации производства (или, что хуже – с точки зрения застройки) выделены еще на начальных этапах земельной реформы, оставшиеся невостребованные земельные доли либо используются сельскохозяйственными предприятиями по непрозрачным правовым основаниям, либо вовсе выведены из оборота и зарастают кустарником и мелколесьем.
К началу 2005 г. в данном районе было 26 действующих агрохозяйств, (из них два имели статус ФГУП – «Племенной конный завод «Юрьев-Польский» и «Подсобное хозяйство ФГУП ВПО «Точмаш»), а также одно – КФХ («Шоса»). Но названные ФГУП и КФХ анализироваться не будут, так как угодья первых не подлежали приватизации, а КФХ «Шоса» не осуществляло покупку земельных долей. Также СПК «Юрьев-Польский» в рассматриваемый период перешло под контроль московских инвесторов под новым названием – ООО «Юрьево-Поле».
Таблица 89
Характеристика долевой собственности на сельхозугодья в агрохозяйствах Юрьев-Польского района Владимирской области
| агрохозяйство | орг.-хоз. форма | Площадь земель в долевой собственности, га | Площадь одной доли, га | Число сособственников | Площадь невостре-бованных долей, га | % от площади земель долевой собственности |
| «Красный Октябрь» | СПК | 2 364 | 10 | 236 | 600 | 25 |
| «Кинобол» | ООО | 2 747 | 9,18 | 299 | 266,2 | 9 |
| «Беляницыно» | СПК | 1 549 | 7,41 | 209 | 555,8 | 36 |
| «Вёска» | СПК | 2 639 | 9,5 | 268 | 475 | 18 |
| «Сосновоборский» | СПК | 6 749 | 8,82 | 765 | 674 | 10 |
| «Ополье» | СПК | 7 710 | 10 | 771 | 950 | 12 |
| им. Дзержинского | СПК | 3 385 | 9,67 | 350 | 2 417,5 | 71 |
| «Энтузиаст» | ООО | 3 711 | 9,18 | 404 | 2 322,5 | 62 |
| «Красносельское» | СПК | 3 075 | 8,2 | 375 | — | — |
| «Невежино» | ЗАО | 4 295 | 8,16 | 526 | 429,5 | 10 |
| «Спасское» | СПК (колхоз) | 3 289 | — | — | ||
| «Юрьево-Поле» | ООО | 2 603,7 | 9,9 | 263 | 405,9 | 15 |
| «Шипилово» | СПК (колхоз) | 3 591 | 9,48 | 378 | — | — |
Как видно из представленной таблицы (табл. 89) данные о невостребованных земельных долях весьма и весьма неоднородные – от полного отсутствия таковых до, практически, 71 % от площади хозяйства. В среднем по совокупности доля невостребованных земельных долей по району составляет около 27 %.
Согласно законодательству, любой из участников общей долевой собственности на сельхозугодья может без распорядиться своей долей и без ее выдела в участок (абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель — хотя с 2005 г. это и затруднено), но в данном аспекте важно, что само по себе распоряжение долей (оборот долей) не ведет к образованию участков. Однако ситуация с невостребованными долями – иная – смена их собственника (переход их к муниципалитету) влечет обязательность формирования нового участка. В той же Владимирской области удельный вес таких долей, по данным В.Н. Хлыстуна[459], составлял 53,6% (152,8 тыс. га из 285 тыс. га приватизированных) местоположение всех этих долей не было определено, а их использование носили нелегитимный характер.
Недостаточное внимание землеустроительным аспектам при выделе на местности долей (любых, включая невостребованные) отчасти обусловлено тем, что приватизация сельхозугодий не предусматривала никакой платы с новых собственников – ведь все работы по перераспределению угодий реорганизуемых агрохозяйств оплачивались из бюджета, документы о правах на доли также выдавались органами в Роскомзема бесплатно (причем формально это были свидетельства о правах собственников на землю, тогда как в действительности – на земельные доли; как стало понятно после принятия Закона об обороте сельхозземель – на долю в праве; так в Собинском районе к 1994 г. их бесплатно получили 6 497 граждан в отношении 35,9 тыс. га земель сельхозназначения. Но затем оборот таких долей развития не получил (как и в других регионах). При этом хозяйства, в которых был сильный руководитель, вели сельскохозяйственную деятельность и в этой связи занимались выкупом долей. Но такой подход не был широко распространен – чаще вплоть до вступления в силу Закона об обороте сельхозземель между агрохозяйствами и дольщиками складывались арендные отношения. Лишь весьма незначительная часть наиболее предприимчивых дольщиков уходил из хозяйств со своими имущественными паями и земельными долями (при этом они не имели должного доступа к рынкам сбыта и новым технологиям, к льготным кредитам; поэтому не могли быстро развиться и не служили примером для остальных). То есть основная часть сделок с долями не требовала их выдела на местности и землеустроительного обеспчения.
Характеризуя эти процессе, сопровождавшие земельную реформу и перераспределение земель во Владимирской области, отметим, что к 1997 г. образование новых КФХ практически прекратилос. Так, за 10 лет в Собинском районе из 35,9 тыс. га приватизированных земель сельхозназначения, только 344,8 га перешло к КФХ и еще 28,1 га – к ЛПХ (это всего 86 долей, или 1,3% от их общего числа в муниципальном районе). Структура постприватизационного землепользования Собинского района представлена в табл. 90. Приведенные в этой таблице данные неоднородны и не позволяют судить о том, насколько экономически эффективно организовано использование земель, приходящихся на доли граждан.
Таблица 90
Характеристика землепользований агорохозяйств в Собинском районе Владимирской области к началу «нулевых» годов
| Наименование хозяйства | Общая площадь, га | В собственности агорохозяйства | Аренда участка у юридических лиц | Аренда участка у граждан | Аренда земельных долей граждан | ||||
| га | % | га | % | га | % | га | % | ||
| СПК «Бабаево» | 3372 | 726 | 21,53 | 1288 | 38,20 | 905 | 26,84 | 453 | 13,43 |
| СПК «Черкутино» | 4479 | 1001,3 | 22,36 | — | — | — | — | 532,7 | 11,89 |
| ОАО им. Лакина | 7206 | 5331 | 73,98 | — | — | — | — | — | — |
| ООО «Фетинино» | 3617 | 3540 | 97,87 | — | — | — | — | — | — |
| ООО «УПХ» Ставровское» | 4907 | 176 | 3,59 | — | — | 4570 | 93,13 | 54 | 1,10 |
| ЗАО им. Ленина | 4351 | 3439 | 79,04 | — | — | — | 401 | 9,22 | |
| ООО «Куриловское СХУ МЭС» | 4351 | 419 | 9,63 | — | — | 2208 | 50,75 | — | — |
| СПК «Ставровский» | 4811 | ||||||||
| ЗАО «Невский» | 10672 | — | — | 1184 | 11,09 | 1700 | 2889 | 27,07 | |
Продолжение таблицы 90
| Аренда земельных участков у муниципалитетов | Участки в стадии оформления | Невостребованные земельные доли в обороте | Земли ее используются | ||||
| га | % | га | % | га | % | га | % |
| — | — | — | — | — | — | — | — |
| 2118 | 47,29 | 487,8 | 10,89 | 288,2 | 6,43 | — | — |
| — | — | — | — | 1875 | 26,02 | — | — |
| 77 | 2,13 | — | — | — | — | — | — |
| 42 | 0,86 | — | — | — | — | — | — |
| 272 | 6,25 | 15 | 0,34 | 224 | 5,15 | — | — |
| 1724 | 39,62 | — | — | — | — | — | — |
| 700 | 6,56 | — | — | — | — | 4209 | 39,44 |
Что касается участвующих в экономическом обороте невостребованных долей, то в указанный период в 3 из 8 эпизодов (37,5%) земли, соответствующие таким долям были вовлечены в хозяйственный оборот. Наибольший удельный вес таких земель в ОАО им. Лакина – более чем четвертая часть от всех угодий. Но при этом не данных, каково правовое обоснование этим обществом данных земель. Вероятным объяснением является либо их использование без какого-либо юридического оформления, либо корыстная заинтересованность должностных лиц местных администраций[460].
Характеристика состава площадей сельскохозяйственных земель Собинского района и их правового режима использования приведена в табл. 91.
Таблица 91
Состав и правовой режим земель сельхозазначения в Собинском районе
| Наименование | Площадь, га | В % к общей площади |
| Общая площадь сельхозугодий | 51 184,2 | 100% |
| Площадь пашни | 39 902,2 | 78% |
| Посевная площадь | 33 407 | 65% |
| Выкуплены и оформлены в собственность земельные доли | 16 544,5 | 32% |
| В стадии оформления | 502,8 | 1% |
| Арендуемые у администрации | 5 537 | 11% |
| Арендуемые у юридических лиц | 2 472 | 5% |
| Арендуемые у физических лиц | 5 537 | 11% |
| Неоформленные земельные участки из долевой собственности | 7 973,7 | 16% |
| Невостребованные земельные доли в обороте | 2 387,2 | 5% |
Относительно динамики оборота долей и земельных участков в регионе следует отметить, что как правило их оборот ведет к их концентрации у немногочисленной группы агрохозяйств и лиц, причем последние не обязательно в состоянии организовать их последующее эффективное использование.
Во многом степень контроля за таким оборотом со стороны заинтересованных в земельных ресурсах агрохозяйств зависит о того, насколько они устойчивы в хозяйственном отношении и каков личный авторитет их руководителей.
Что касается землеустроительного обеспечения выдела долей, то, как отметил В.Н. Хлыстун, этому препятствует несколько ключевых ошибок, допущенных в процессе преобразования земельных отношений[461]:
— разрушение прежней системы земельного кадастра и его землеустроительного обеспечения, когда обеспечивался сбор необходимых сведений обо всех землях и земельных участков, вне зависимости от их принадлежности тем или иным лицам (о том, каков их статус, местоположение, где проходят их границы, каковы их качественные оценки и др.);
— неоднократные изменения структуры органов земельного управления, которые привели к разрушению комплексной системы государственного управления данной в сфере;
-недостаточное внимание государства к критической ситуации с земельными долями и ее игнорирование при формировании земельной политики (данная оценка была дана до того, как началась передача муниципалитета невостребованных долей).
Тем не менее, процесс консолидации земельных долей и их трансформации в участки идет (во всяком случае – в отношении таких долей, которое перешли к муниципалитетам), хотя и без надлежащего землеустроительного обеспченя. Основными экономическими предпосылками его развития (наряду с требования законодательства) является то, что без него:
— в бюджетах сельских муниципальных образований сохранится налоговая недоимка из-за несформированности налоговой базы;
— невозможно эффективно управлять земельным фондом и использовать инвестиционный потенциал земель;
— не удастся сформировать реальный и легальный рынок земель сельхозназначения, обеспечить непрозрачность сделок на нем и пресечь теневые операции (включая их коррупционную составляющую);
— возникшая почти 30 леи назад социальная напряженность из-за земли сохранится на последующие десятилетия.
Поэтому консолидация земельных долей в участки необходима и позволяет агрохозяйствам и фермерам получить более высокую степень отдачи от их сельхозугодий. Исходя из особенностей проведения консолидации долей, выделим три ее уровня (табл. 92).
Таблица 92
Уровни консолидации земельных долей
| № п/п | уровень консолидации | Характеристика уровня |
| 1 | Индивидуальный (семейный или КФХ) | Объединение долей одним человеком, членами одного КФХ или одной семьи |
| 2 | Корпоративный (агрохозяйство) | Объединение долей множеством собственников и передача их агрохозяйству, выделение последним консолидированного земельного участка |
| 3 | Муниципальный | Объединение бывших невостребованных долей исполнительным органом местного самоуправления и выделение их в участок |
При этом для первого уровня важно сконцентрировать земельными ресурсы площадью не менее 100 га сельхозугодий для КФХ и 2-3 га – для ЛПХ. Трудности здесь следующие. Для того, чтобы достичь площадь в 100 га потребуется 15-20 долей, что не всегда есть не «рынке долей». Также негативный фактор – высокая стоимость кадастровых и межевых работ. Порядок консолидации и трансформации долей на первом (индивидуальном) уровне представлен на рис. 69.
Рис. 69. Блок-схема консолидации земельных долей на индивидуальном уровне
Что касается корпоративного уровня консолидации, то здесь речь идет о выделении единого массива, состоящего из долей нескольких граждан, его логическая последовательность отражена схематически на рис. 70
Рис. 70. Блок-схема консолидации земельных долей собственниками — юридическими лицами
Основным механизмом для этого уровня – внесение долей в качестве вклада в уставные капиталы агрохозяйств, с последующей регистрацией выпуска его акций (граждане-дольщики утрачивают свой прежний статус и становятся сособственниками агробизнеса). Наиболее перспективным является им укрупнение площадей уже существующих (ведущих активную сельскохозяйственную деятельность) хозяйств, тем более, что с 2005 г. они имеют преимущественное право покупки. При этом:
— доли переходят к лицу, которое уже ведет сельскохозяйственное производство (все его земли используются целевым образом), причем ведет эффективно (есть свободные средства для приобретения долей);
— увеличение земельной площади агрохозяйств позволяет им расширить производство;
— консолидированные земли (в виде участка) ставятся на кадастровый учет, устанавливаются их границы;
— выделенные в участки доли становятся объектом налогообложения, что укрепляет финансовую устойчивость бюджетов муниципальных образований.
Муниципальный уровень консолидации связан, главным образом, с невостребованными долями (рис. 71).
Рис. 71. Блок-схема механизма консолидации земельных долей на муниципальном уровне
Самым важным и значимым элементом этого уровня является признание судами прав собственности муниципалитетов на невостребованные доли, так как внесудебного порядка их передачи муниципальным образованиям нет.
Состав основных работ, которые требуется выполнить при консолидации долей и их выделении в земельные участки, представлен табл. 93.
Таблица 93
Перечень работ по консолидации земельных долей и организации последующего использования выделенных в счет них участков
| № п/п | Источник финансирования | Вид работ |
| 1 | Федеральный бюджет | — разработка регламента консолидации; |
| — внесение поправок в Закон об обороте сельхозземель; | ||
| -завершение разграничения государственной земельной собственности. | ||
| 2 | Региональные бюджеты | завершение разграничения государственной земельной собственности (с упором на региональные земли) |
| — разработка проектов планировки территорий; | ||
| — межевание участков, выделенных их невостребованных долей; | ||
| — установление публичных сервитутов. | ||
| 3 | Средства частных лиц-собственников | — межевание участков, выделенных из долей собственников; |
| — установление частных сервитутов. | ||
| 4 | Привлеченные средства инвесторов | -сельскохозяйственная деятельность |
Что касается землеустроительной и кадастровой деятельности в ходе консолидации земельных долей, то зачастую ее рассматривают не выходя за их технические рамки. Однако такая деятельность неразрывно связана с юридическими аспектами выдела участков. Межу тем, если на начальных этапах приватизации сельхозугодий она подкреплялась соответствующей землеустроительной работой, то сейчас (особенно после 2008 г.) этого нет, поменялась сама концепция межевания участков. Ведь в законодательстве больше нет территориального землеустройства, как комплекса мер, выполняемых при образовании землевладений и землепользовании, упорядочению их границ, формированию различных фондов земель (граничащих в том числе с участками, не включенными в них). Исчезло само понятие отвода земель в натуре (на местности)[462].
Между тем, консолидацию долей и организацию последующего использования участков следует реализовать, разрабатывая схемы и проекты землеустройства, которые определяют форму производства, а в соответствии с ним – и организацию территории агрохозяйств. Последовательность землеустроительных и кадастровых действий при осуществлении консолидации дана в табл. 94.
Таблица 94
Перечень и последовательность землеустроительных действий при консолидации земельных долей
| № п/п | Наименование этапа | Характеристика выполняемых на этапе работ |
| 1 | Обработка заявки | Производится землеустроительной организацией после поступления задания от заказчика |
| 2 | Подготовка технического задания | Составляется исходный документ, устанавливающий назначение, характеристики проекта и экономические требования к нему |
| 3 | Подбор планово-картографических материалов | Осуществляется землеустроителем в уполномоченном органе |
| 3а | Проведение полевых обследований | Производится в случае отсутствия планово-картографического материала или в случае его недостаточности для разработки проекта |
| 4 | Проверка юридических прав | Является обязательным этапом контроля правового режима земель и легитимности осуществления проекта |
| 5 | Составление экспликаций земель | Разрабатываются таблицы, содержащие сведения о площадях, правообладателях, видах права, виде разрешенного использования, правоустанавливающих документах |
| 6 | Перераспределение земель с установлением местоположения и описанием границ земельных участков | Разрабатываются предложения по перераспределению земель и фиксируются на планово-картографических материалах |
| 7 | Согласование | Публичное действие, направленное на получение согласия от множества собственников, которых затронет реализация проекта |
| 8 | Рассмотрение в уполномоченном органе | Землеустроительное дело предоставляется в уполномоченный орган на рассмотрение и согласование |
| 9 | Подготовка проекта постановления или распоряжения главы администрации по утверждению проекта | Подготавливается после согласования проекта с уполномоченным органом и является документом, на основании которого проект переносится на местность |
| 10 | Вынос проекта в натуру | Осуществляется обозначение на местности основных характерных точек, определяющих границы всех земельных участков на разном праве |
Препятствием для землеустроительного обеспечения консолидации долей является недостаточность планово-картографического материала (а то и полное его отсутствие). Большая часть имеющихся на данный момент планов и схем были разработаны в середине 1990-х гг. Поэтому они либо вообще утрачены из-за ненадлежащего хранения (они длительный срок не применялись), либо же – значительно устарели с учетом изменений экономико-правового характера, а также процессов в фактическом состоянии земель многие из них были. Поэтому для решения задач по консолидации долей потребуется их обновление, что лучше всего осуществить проведя маршрутную аэрофотосъемку территории целого региона.
В результате консолидации долей и их трансформации в участки сельскохозяйственное землепользование будет представлено (наряду с существующими) новыми земельными участками, имеющими четкий правовой режим, для которых с требуемой точностью установлены границы, описаны все обременения и виды их разрешенного использования. Это будут территориальный единицы, готовый вовлечению в хозяйственный и гражданский оборот. В этой связи помимо землеустроительного для них потребуется также кадастровое обеспечение с стороны как кадастровых инженеров, так и органов Росрееста и Кадастровой палаты. Функции первых по сопровождению консолидации долей отображены в табл. 95.
Таблица 95
Перечень и последовательность действий кадастровых инженеров при постановке земельных участков на кадастровый учёт после консолидации и трансформации земельных долей
| № п/п | Наименование | Характеристика |
| 1 | Изучение проекта территориального землеустройства | Кадастровый инженер в тесном взаимодействии с землеустроительной организацией изучает проект территориального землеустройства |
| 2 | Подготовка документов для постановки земельного участка на кадастровый учет | Подготовка межевого плана осуществляется строго на основании проекта |
| 3 | Предоставление документов в регистрирующий орган | Предоставление документов кадастровым инженером лично или с использование современных программных комплексов |
| 3а | Внесение коррективов при необходимости | Корректировка межевого плана в случае рекомендаций регистрирующего органа |
| 4 | Завершение работ | Получение кадастрового паспорта и свидетельства о зарегистрированном праве собственности на образованные земельные участки |
Если попытаться провести оценку социально-экономических последствий консолидации долей, то основные подходы к ней отражены в табл..96 и табл. 97.
Таблица 96
Результативность консолидации и трансформации земельных долей
| № п/п | Показатель | С применением программы консолидации земельных долей | Без консолидации земельных долей |
| 1 | Отражение в кадастре объектов недвижимости | полное | менее 50% |
| 2 | Легитимность использования земель | полная | недостаточная |
| 3 | Установленность границ и актуализация сведений ГКН | полная | недостаточная |
| 4 | Использование земли по целевому назначению | обеспечено | необеспечено |
| 5 | Потенциал увеличения арендных платежей, тыс. руб. | отсутствует | |
| 6 | Потенциал увеличения налоговых поступлений, тыс. руб. | отсутствует |
Таблица 97
Анализ эффективности консолидации земельных долей с точки зрения учета интересов различных групп
| Группа | Вклад | Вид интереса | Направление анализа | Результат |
| Регион | Бюджетные средства | Учёт земель, налоги | Финансовые результаты | Налог на имущество организаций, налог на прибыль, налог с продаж |
| Муниципальное образование | Бюджетные средства | Учёт земель, налоги | Финансовые результаты | Земельный налог, арендные платежи |
| Предприятие | Собственные средства | Увеличение активов, увеличение прибыли, минимизация издержек | Все аспекты деятельности | Дополнительный выход валовой продукции, выручка, прибыль |
| Собственники | Собственные средства | Излечение прибыли | Финансовые результаты, устойчивость положения | Увеличенные дивиденды, дополнительный доход |
| Инвесторы | Собственные средства | Доход, проценты | Ликвидность | Повышение эффективности вложений, повышение уровня капитализации |
| Население (наемные работники) | Труд (работа) | Заработная плата и отчисления на социальные нужды | Эффективность хозяйственной деятельности | Рост уровня заработной платы, дополнительные рабочие места, социальное обеспечение |
Как видно из таблицы, рассмотренная консолидация соответствует интересам всех застрагиваемых ею лиц. Так
— регионы получат актуальную информацию о землях на их территориях,
-муниципалитеты увеличат сбор земельных платежей и поступления от предоставления консолидированных участков агрохозяйствам и фермерам;
— агрохозяйства получат доступ к дополнительным площадям сельхозугодий и смогут максимизировать свою прибыль;
— собственники долей (востребованных) получат компенсацию за них (разовую или стабильный доход при их внесении к уставный капитал);
-система кадастрового учета обновится актуальными данными;
— сельские жители получат дополнительные рабочие места.
Все это позволяет судить об эффективности консолидация земельных долей.
Также такая консолидация, осуществлённая в отношении самой проблемной части долей – невостребованных станет шагом к трансформации всей совокупности долевых отношений от «права на выдел» непосредственно к «участкам», имеющим бесспорных правообладателей и четко установленные границы.
ГЛАВА 11. ОЦЕНКА ПЕРСПЕКТИВ ИНСТИТУТА ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ В УСЛОВИЯХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОГО СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА
Проведенное исследование проблем, связанных с возникновением земельных долей в сельскохозяйственном землепользовании постсоветской России, последующей трансформацией их статуса, а также текущих процессов в данной сфере позволяет заключить следующее.
1. Образование земельных долей (паевание) стало результатом наложившихся друг на друга глобальных процессов, радикально изменивших общественно-политическое и экономическое устройство нашего государства. Оно характеризовалось тем, что было:
— осуществлено безвозмездно на основе публично-правового решения о приватизации земли и иного имущества агрохозяйств;
— огромным по масштабу и сжатым во времени – всего за пару лет 12 млн. сельских жителей формально стали частными собственниками 114,4 млн. га сельхозугодий (это 61,8% от закрепленных тогда за агрохозяйствами); при этом приватизированные угодья не были индивидуализированы – не имели границ;
— увязано с реорганизацией агрохозяйств и с приватизацией их иного имущества;
-распространяющимся на большинство агрохозяйств, но не на все – во многих хозяйствах это было осуществлено по особым условиям, запрещающим или ограничивающим выделение долей,
-не обеспечено должным нормативным правовым сопровождением, а законодательно не установленный статус долгое время оставался вариативным (в работе рассмотрены 6 таких вариантов); это относится и к продолжительности их существования – как к краткосрочному инструменту реформирования АПК или как к его долгосрочному институту;
-допускавшим уже в момент приватизации большое число сособственников, которые не работали в агрохозяйстве, в счет земель которого образована их доля (пенсионеры хозяйств, а также работники социальной сферы села), в дальнейшем их число увеличивалось и уже к концу 1990-х гг. 60-70% составляли лица не имевшие возможности и даже желания самостоятельно использовать приватизированные угодья или же участвовать в организации их использования. Поэтому крайне важным было наличие механизма передачи ими своих долей иным лицам и организациям;
-изначально непроработанным по условиям и порядку наделения долями, которые несколько раз менялись в процессе проведения приватизации земель.
2. Ключевым фактором неоднозначного статуса земельных долей и отсутствия легального механизма их перераспределения (вплоть до 2002 г.) стала пробельность федерального земельного законодательства середины и второй половины 1990-х гг., которая не была восполнена ни региональными законодателями (обладавшими необходимыми для этого возможностями), ни судами. Кроме того, в силу ряда причин нормы, регулирующие вопросы, связанные с возникшими в публично-правовом порядке земельными долями, в начале XXI в. пришлось гармонизировать с требованиями гражданского законодательства об общей собственности (изначальная редакция Закона об обороте сельхозземель). А последующие изменения этого закона, наоборот, обозначили отход от указанных требований.
При этом закрепленную в законодательных актах политику государства в отношении земельных долей можно охарактеризовать следующим образом:
-при их образовании и весь последующий период текущие задачи (например, ускорение реорганизации агрохозяйств) имели приоритет над стратегическими целями;
-для того чтобы решать эти текущие задачи широко применялся законодательный механизм (при этом никаких указаний на ограничение по срокам действия вводимых институтов – тех же земельных долей – не было, хотя многие их разработчики это подразумевали);
-сами принимаемые решения были весьма непоследовательны как в вопросах, скорее технического характера (например, о расширении круга лиц, становившихся собственниками долей), так и в глобальным плане – что вообще такое земельные доли и что с ними делать в перспективе;
-при подготовке таких решений игнорировались экономические, правовые и социальные реалии;
— в отношении земельных долей до сих пор отсутствует законодательно определенная стратегия на перспективу – это долговременный институт или временный инструмент реорганизации агрохозяйств, однократно примененный в конце прошлого века?
3. Суммарная площадь сельхозугодий , находящихся в общей долевой собственности, изначально составляла 114,4 млн. га. К настоящему времени она сократилась на четверть – до 84,8 млн. га, в результате: а) приобретения земельных долей у их собственников агрохозяйствами, б) выдела долей в земельные участки (например, для ведения КФХ), в) «работы» с 2011 г. муниципалитетов по выявлению невостребованных долей, признанию их муниципальной собственностью и последующего выделения в участки.
4. Возможности собственников долей распорядиться ими несколько раз менялись, причем разнонаправленно. Так, до 1992 г. их выдел на местности сначала допускался только для ведения КФХ и некоторых других сельскохозяйственных видов деятельности; в течение следующего года – только для создания КФХ.; затем, вплоть до 1996 г. – также и для расширения участка под ЛПХ, ИЖС или же для последующей передачи в его аренду или залог; с 1996 г по 2003 г. – в любых целях; первые 3 года действия Закона об обороте сельхозземель – вновь только для создания и расширения КФХ, ЛПХ или для последующей сдачи в аренду; а после принятия Поправок-2005 – вновь под любые цели. При этом права собственников долей часто нарушались – в работе рассмотрены конкретные примеры по Краснодарскому краю, которые позволили заключить, что хотя с момента образования долей прошло значительное время (давно превысившее срок исковой давности) острота восприятия гражданами таких нарушений не снизилась, и они готовы отстаивать даже давно произошедшие нарушения их прав. Еще более болезненной реакции следует ожидать в случае возможных новых нарушений или урезаний их прав.
Поэтому при рассмотрении любых законодательных новаций, в том числе ограничивающих права собственников долей или устанавливающих для них ограничения по срокам распоряжения их долями, следует учитывать этот социальный фактор. Мало того, анализ текущей и сравнительно недавней судебной практики свидетельствует о готовности граждан бороться за свои права на земельные доли даже по прошествии многих лет.
5. С момента приватизации сельхозугодий политика государства в отношении земельных долей балансирует между двумя вариантами:
-социальный, соответствующий интересам граждан, ставших собственниками долей. Он предусматривает существование долей на длительную перспективу (следует помнить конституционное положение о том, что наша страна является социальным государством – ст. 7);
-экономический (агропроизводственный). Он больше соответствует интересам агрохозяйств, так как предусматривает постепенную или даже единовременную ликвидации долей (при этом варианте они рассматриваются как временный инструмент, созданный только на тот период, когда шла реорганизация агрохозяйств, теперь же она завершена, причем уже давно).
Первые 10-12 лет (до того, как был о принят Закон об обороте сельхозземель и первые 3 года действия его изначальных принципиальных положений о долях) основным был, скорее социальный. Но Поправки-2005 это принципиально изменили так как согласно ним оказалась сильно ограничена сама возможности распоряжаться своей долей, а прежняя роль государства и муниципалитетов как преимущественного покупателя долей перешла к агрохозяйствам.
Определяя вектора дальнейшей государственной политики по отношению к приватизированным сельхозугодьям нужно сохраняя преемственность прежних решений, обеспечить признание и защиту ранее возникших и подтвержденных самим же государством прав граждан на земельные доли. Поэтому в ходе разработки законопроектов по данной тематике важно не ограничиваясь оценкой последующего регулирующего воздействия разрабатываемых актов после их принятия (эта оценка связана, скорее, с предпринимательской и иной экономической деятельностью и бюджетными расходами[463]), учитывать социальные аспекты проблемы земельных долей.
Также следует подробнее урегулировать использование сельхозугодий в поселениях, особенно недавно включенных в их границы, которые могут находиться в общей долевой собственности граждан (в частности – вопросы процедуры их выдела, который не может осуществляться по правилам Закона об обороте сельхозземель).
6. Первые упоминания о невостребованных долях имелись уже в актах, принятых в середине 1990-х гг. Однако реалистичные меры по их переходу к муниципалитетам появились в законодательстве только к 2011 г. С тех пор в решении этой проблемы задействованы два ключевых участника: 1) органы местного самоуправления и 2) суды. Проведенный анализ судебной практики по этим вопросам позволил заключить, что сады часто ставят под сомнение решения местных администраций о включении долей в списки невостребованных. Всего же за рассмотренный период судами удовлетворены иски о передаче муниципалитетам 16,9 млн. га невостребованных долей. Это позволяют заключить что в острота проблемы невостребованных долей в ближайшие 5-6 лет спадет.
Современный механизм перехода невостребованных долей к муниципалитетам (схематически – рис. 72) дифференцирует их по трем основаниям:
1) их собственники на протяжении 3 и более последних лет года не распоряжались своими долями; Данное основание наиболее часто поддерживается судами, но здесь имеется сложность. Дело в том, что в случае смерти собственника доли (которая уже включена в список невостребованных), для наследника, вступившего в права на нее начинается новый отсчет 3-летнего срока нераспоряжения. Также в отчете рассмотрено такое объяснение этого основания, когда факт не принятия собственником доли никаких юридически значимых действий относительно нее можно оценить как незавершение приватизации такой доли. Иные же объяснения принудительной передачи невостребованной доли муниципалитету, причем без какой-либо компенсации ее собственнику, означают ее конфискацию;
2) не упоминание о «собственника» дели в документах, на основании которых была проведена приватизация соответствующих сельхозугодий. Хотя подобных случаев значительно меньше, но именно они являются наиболее спорными. Ведь в таких случаях сокращается число сособственников долей (и самих долей), а значит более обоснованным, чем передача прав муниципалитету будет пропорциональное увеличение долей других лиц, уже являющихся собственниками общего участка;
3) смерть собственника доли, после которой в права наследования доли никто не вступил. В настоящее время больше всего долей, длительно остающихся в списках невостребованных, приходится на это основание. Но для признания доли муниципальной собственностью по такому основанию не к кому предъявлять иск. Поэтому предложение определять последующую юридическую судьбу таких долей на основании норм гражданского права (т.е. по правилам ст. 1151 ГК РФ о выморочном имуществе) представляются вполне обоснованными.
7. Наши оценки суммарной площади всех невостребованных долей к концу «нулевых» годов, т.е. на момент, когда только начал действовать рассмотренный в отчета текущий механизм перехода таких долей к муниципалитетам, составляют 33,9 млн. га. Конечно, они носят оценочный характер – следует признать возможность того, что одни и тех же доли одновременно все еще продолжали числиться как включенные в списки и невостребованных, и при этом их же уже учитывали как перешедшие в собственность муниципалитетов.
8. За период 2014-2018 гг. число долей, включенных в списки невостребованных, увеличились с 792,4 тыс. до 1736,7 тыс., а их суммарной площади – с 15,8 млн. га до 16,9 млн. га. При этом важно признать, что как включение долей в такие списки, так и исключение из них – это длящиеся процессы. Ведь местные администрации в ходе проводимой с долями работы выявляют все новые доли, затем инициируют по ним проведение собраний дольщиков и обращаются в суды, которые в одних случаях признают такие доли муниципальной собственностью (доли исключаются из списков), а в других – нет (доли остаются в списках).
9. Оценка судебных решений, принятых в отношении невостребованных долей за 5-летний срок, показала, что суды удовлетворили иски местных администраций относительно 1690,7 тыс. долей, их общая площадь составила 16,9 млн. га. Эти показатели составляют более 90% от тех, что было изначально заявлены в качестве невостребованных долей. Последующие действия муниципалитетов позволили выделить из них в участки половину площади (8,4 млн. га, это 480,1 тыс. долей. Основные проблемы современного механизма перехода невостребованных долей к муниципалитетам, свойственные разным этапам схематически отражены на рис. 73-76 (НД – невостребованные доли; ОМС – органы местного самоуправления).
10. Проведенное исследование позволяет рекомендовать вернуться к вопросу о возврате муниципалитетам прежнего (имевшегося до 2005 г.) права выкупать долей у граждан-собственников. Такая мера поспособствует увеличению имущественного потенциала сельских муниципалитетов. Также это станет способом защиты интересов граждан — собственников долей от монопольного давления со стороны агрохозяйств, что обеспечит более сбалансированный подход государства к проблеме земельных долей (выбор социального или экономического варианта ее решения). Однако наделение муниципалитетов таким правом изменит не только возникший в 2005 г. монопольный статус агрохозяйств, но и изменит сложившийся баланс между ними и муниципалитетами..
11. К настоящему времени в отношении 56,9% площадей, переданных в долевую собственность граждан, уже выполнены необходимые кадастровые работы и для 9,8% разработаны проекты межевания. В ходе работы над отчетом принято во внимание, что сейчас по стране целом из находящихся в общей собственности земель ежегодно происходит выдел в участки 285-290 тыс. долей на общей площади в 8-8,5 млн. га (то есть в год упорядочивается ситуация в отношении порядка 15% от долевых земель). Столь высокие темпы этих работ могут стать проблемой для агрохозяйств, которые осуществляют на общих участках (из которых производится выдел) текущую хозяйственную деятельность. Причем сейчас какого-либо согласия для этого со стороны агрохозяйств не требуется. Поэтому одной из рассмотренных в работе законодательных инициатив стало предложение ввести обязательность согласования с ним таких работ. Такая мера также поспособствует устойчивости землепользования. В то же время надо учитывать, что после того, как были приняты Поправки-2005 выдел доли в участок, стал фактически, единственным способом для собственника доли самостоятельно без согласия агрохозяйства распорядиться своей долей. Поэтому данное предложение следует продвигать с осторожность, возможно, рекомендуя обязательность согласования такого выдели как положение типового договора при перезаключении арендного соглашения по поводу долевого участка на новые сроки.
12. Общий вывод о возможности решить в краткосрочной перспективе все проблемы общей долевой собственности на приватизированные в начале 1990-х гг. сельхозугодья – это вряд ли возможно. При этом в качестве ключевой из них надо признать то, что взаимоотношения между гражданами – дольщиками (из сейчас более 8 млн.) и использующими принадлежащие им сельхозугодья агрохозяйствами (они с 2005 г. занимают по отношению к дольщикам монопольное положение), остаются неурегулированными. Но масштаб этой ключевой проблемы постепенно сокращается, так как часть долей (невостребованные) переходит в муниципальную собственность. Что касается остальных долей (востребованных), то идут процессы установления границ долевых участков, а также выделения из них отдельными дольщиками участки для того, чтобы самостоятельно вести КФХ и под иные цели. Еще одной мерой по решению проблемы земельных долей может стать усиление роли муниципалитетов – если дать им возможность покупать доли у граждан.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Общая долевая собственность граждан на сельхозугодья стала характерной особенностью и проблемой современного аграрного землепользования. В долевой собственности более чем 8 млн. человек (преимущественно – это сельские жители, ранее работавшие в реорганизованных колхозах и совхозах, либо их наследники) находится 79,8 млн. га (это 40,4% таких угодий в составе земель сельхозназначения). Эти особенности выражаются в:
— сложном порядке принятия решений о распоряжении соответствующими им землями, в том числе об их передаче сельхозтоваропроизводителям (на общем собрании собственников долей, собрать требуемый для них кворум, повышенный в 2018 г. с 20% до 50%, не всегда удается), формально на эти решения не могут влиять агрохозяйства, использующие соответствующие земли;
— весьма ограниченных с 2005 г. возможностях осуществить отчуждение доли – ее нельзя даже продать государству или муниципалитету, при том, что сами доли, образованные как инструмент быстрых преобразований в аграрно-земельной сфере[464] «не исчезли со временем»;
— выделение таких «абстрактных» долей в самостоятельные участки все чаще становится причиной споров и конфликтов. И бесконфликтность их образования (как основное преимущество реформы 1990-х годов) –– теперь неизбежно влечет проблемы, что и как выделять (конфликты оказались лишь отсроченными по времени). Так весьма часто суммарная площадь долей по хозяйству оказывается больше фактически имеющихся земель, еще более распространенными являются случаи, когда суммарно площади для выдела пока еще хватает, но выдел возможен лишь несколькими удаленными друг от друга мелкими контурами;
— переданные 25-27 лет назад в частную собственность дольщиков земельные массивы (приватизированы были не земельные участки, а только их сельхозугодья) в большинстве до сих пор не индивидуализированы в участки;
-имеются многочисленные факты неиспользования этих земель и, наоборот, использования их агрохозяйством без должных на то оснований;
— между агрохозяйствами (оставшимися, как бы, без земли) и собственниками земельных долей, к которым формально и перешли права на эти земли, возникло противоречие (глубинная проблема земельных долей, пронизывающая все сельское население и АПК) – несовпадающие интересы правообладателей земли и ее фактических пользователей;
-неудовлетворённости граждан, которые так и не могли реализовать свои права на земельные доли и имущественные паи;
-имеется проблема невостребованных земельных долей (процесс решения которой и стал основным предметом для исследования в данном отчете).
Что касается результатов этого (все еще сравнительно нового) процесса (позволяющего передать невостребованные земельные доли муниципалитетам), то нужно учитывать, что включение долей в списки невостребованных и исключение из таких списков представляют собой непрерывный процесс, поскольку с течением времени местные администрации выявляют новые доли, инициируют по ним собрания дольщиков и обращаются суды, которые в одних случаях признают их муниципальной собственностью, а в других – нет.
По итогам 7-летней работы суды удовлетворили иски о признании собственностью муниципалитетов невостребованных долей общей площадью в 19 млн. га. В результате этого удалось значительно сократить суммарную площадь находящихся в общей долевой собственности сельхозугодий –– до 79,8 млн. га (в сравнении с исходными показателями – 114,4 млн. га). Это позитивная тенденция, так как специфика весьма проблемного института общей долевой собственности постепенно все меньшее влияет на процесс сельскохозяйственного производства. Текущие темпы процесса перехода к муниципалитетам невостребованных долей позволяют судить, что в ближайшие 5-6 лет острота этой проблемы окончательно спадет.
В этой связи даже с учетом отмеченных в отчете спорных положений ст. 12.1 Закона об обороте сельхозземель в части того, какие именно доли следует признавать невостребованными, острой необходимости менять действующее законодательство нет. Предложения Минсельхоза России о применении правил о выморочном имуществе к долям, собственники которых умерли и отсутствуют наследники, в целом правильное, но оно труднореализуемо с позиций межведомственного согласования и последующего прохождения в палатах Федерального Собрания (вопросы наследования выморочного имущества регулируются гражданским законодательством).
Проводимая муниципалитетами работа по выявлению невостребованных земельных долей помимо основного позитивного эффекта в виде упорядочения земельно-имущественных отношений в АПК также позволила оценить реальную суммарную площадь угодий, приходящихся на невостребованные земельные доли. Сопоставление по годам суммарной площади: 1) таких долей, которые за 2013-2019 гг. были включены муниципалитетами в списки невостребованных и 2) долей, перешедших в итоге к муниципалитетам, позволяет скорректировать эти оценки. К началу процессов выявления таких долей и признания их собственностью муниципалитетов ее можно оценить в 33-34 млн. га, что составляло более трети долевых земель, затем же в результате проводимой муниципалитетами работы она начала сокращаться.
Что касается последующего распоряжения органами местного самоуправления бывшими невостребованными долями, то важно исходить из того, что такие доли целенаправленно передаются муниципалитетам для последующего вовлечения соответствующих земель в легальный хозяйственный оборот, главным условием чего является выделение таких долей в земельные участки. За 2019 год муниципалитетами было выделено в земельные участки 40,7 тыс. долей общей площадью 1,7 млн. га. Это неплохие темпы, превышающие ход работ по постановке на кадастровый учёт участков, которые продолжают оставаться в общий долевой собственности. Поэтому признание невостребованных долей муниципальной собственностью способствует также и упорядочению границ в сельскохозяйственном землепользовании, и постановке участков на кадастровый учет. Объяснением этого являются как прямое требование закона по отношению к органам местного самоуправления (выделить в течение года доли в участок), так и экономическая заинтересованность муниципалитетов в этом – ведь как раз для такого выдела в участки признанных их собственностью долей они и ведут всю работу с ними.
Что касается последующего предоставления образованных в счет таких долей участков (или, реже, непосредственно долей) сельскохозяйственным организациям и фермерам, то эта процедура в достаточной мере урегулирована нормами ЗК РФ и Закона об обороте сельхозземель. Однако в отношении участков, образованных за счет невостребованных долей имеется сложность, связанная с отсутствием однозначного законодательного критерия в вопросе о том, какие именно лица могут претендовать на льготное предоставление таких участков.
Так согласно п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель для того, чтобы претендовать на льготное (15% от его кадастровой стоимости) предоставление участка, образованного из невостребованных земельных долей, необходимо: 1) иметь особый статус – это могут быть только сельскохозяйственная организация или фермер; 2) использовать до этого данный участок. Хозяйства, имеющие вышеназванный статус, представляют разные документы, подтверждающие, как они считают, факт такого использования. Это разного рода договоры, например, аренды (в т.ч. и заключенные всего за несколько недель до подачи заявки на предоставление участка), копии платежных поручений, подтверждающих уплату ими земельного налога за участок, учетные листы трактористов-машинистов, обрабатывавших испрашиваемый участок и др. Но так как законом не установлены ни основания такого использования, ни перечень подтверждающих это доказательств и их характер, а также срок и другие обстоятельства такого использования, то местные администрации в схожих ситуациях, в одних случаях предоставляют участок на льготных условиях, а в других – отказывают в этом. Кроме того, при таком предоставлении затем возникают споры на стадии регистрации новым правообладателем возникшего у него права на землю в территориальном органе Росреестра. Противоречива и судебная практика, и на протяжении 2019 г. несколько таких спорных дел дошли до Верховного суда Российской Федерации. Поэтому положения п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте сельхозземель в части оснований для льготного предоставления участка, образованного из невостребованных земельных долей, следовало бы конкретизировать.
Еще одной мерой законодательного характера, позволяющим обеспечить последующее рациональное использование земельных участков, сформированных за счет земельных долей (как невостребованных – перешедших к муниципалитетам, так и иных, которые выделяют сами граждане – их собственники), является землеустроительное обеспечение их выдела. С 2008 г. это происходит без землеустроительного сопровождения, что уже привело к тому, что в аграрном землепользовании стали возникать казалось уже навсегда забытые недостатки – дальноземелье, мозаичное расположение угодий, чересполосица, необоснованная изломанность границ и т.д. Поэтому надо ускорит работу над новой редакцией Федерального закона «О землеустройстве». Как известно, совершенствование землеустройства определено Правительством Российской Федерации в качестве одного из основных направлений государственной политики в области управления земельным фондом[465]. И согласно правительственному плану мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений, еще в 2019 г. в Государственную Думу должна была быть внесена новая редакция Федерального закона «О землеустройстве»[466].
Хотя острота проблемы невостребованных земельных долей должна быть снята уже в ближайшие 5-6 лет, но это не дает оснований судить о возможности полностью урегулировать в ближайшей перспективе все проблемы общей долевой собственности в аграрном землепользовании. При их решении важно сохранять преемственность последующего вектора государственной политики по отношению к земельным долям, обеспечить безусловное признание ранее возникших и подтвержденных государством прав граждан на них, сформировать такие земельно-имущественные отношения в АПК, которые бы обеспечили продовольственную безопасность и устойчивую работу агрохозяйств.
- См. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации: 1)текст действовавший на момент утверждения названных Основных направлений – Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства. Рос. Федерации – 2010. – № 5. – ст. 502; 2) действующая в настоящее время – Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства. Рос. Федерации – 2020. – № 4. – ст. 345. ↑
- Официальный портал Правительства Российской Федерации – http://government.ru/news/34168/ (дата обращения 06.03.2020). ↑
- Цитируется по Комов Н.В. Эффективное управление земельными ресурсами — основа государственности и богатства народа. // Экономика и экология территориальных образований. 2017. № 6. С. 6-14. (с. 7). ↑
- Утв. постановлением Правительства Российская Федерация от 14 июля 2012 г. № 717 (в ред. от 8 февраля 2019 г.) «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2012 –№ 32 –ст. 4549. ↑
- Официальный сайт Президента Российской Федерации http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/62785 (дата обращения –21.02.2020). ↑
- Достоевский Ф.М. Полн. собр. соч. в 30 томах. – Л.: Наука, т. 25 (Стр. 138). ↑
- Хлыстун, В.Н. О государственной земельной политике / В.Н. Хлыстун // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий.– 2011. – № 10.– С.1-4. ↑
- См. Липски С.А. Оборот земельных долей. // Аграрная реформа. Экономика и право, 2000. № 6, С. 16-17; Липски С.А. Факторы, влияющие на процесс совершения сделок с земельными долями // Экономика природопользования. 2001 .вып. 3, С. 52-60; Липски С.А. Земельные доли: путь к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель // Правовое регулирование рынка недвижимости, 2001. № 2-3, С. 36-41; Липски С.А. О современном статусе и будущем земельных долей. // Экологические системы и приборы, 2002. № 9 С. 33-38; Липски С.А. // Земельные доли: современные проблемы и перспективы. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2005. № 4, С. 86-90; Липски С.А. Эволюция правового статуса земельных долей. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. № 4, С. 86-89; Липски С.А. Земельные доли в отечественном АПК: возникновение, эволюция, проблемы // Право и экономика, 2013. № 10, С. 56-63; Столяров В.М. Организационно-экономический механизм консолидации и организации использования земельных долей (на примере Владимирской области) : диссертация … кандидата экономических наук : 08.00.05 – М.: Гос. университет по землеустройству, 2013. — 169с.;Липски С.А. Особенности реализации прав на унаследованную земельную долю // Нотариус, 2014. № 8, С. 14-17; Липски С.А. Как обеспечить рациональное использование сельхозугодий , находящихся в общей долевой собственности? // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2017. № 9, С. 21-25; Липски С.А. Роль органов местного самоуправления при решении проблемы земельных долей // Муниципальное имущество: право, экономика, управление, 2017, № 4, С. 35-38; Липски С.А. Проблемы вовлечения земельных долей в хозяйственный оборот // Московский экономический журнал, 2017, № 4, С. 99; Липски С.А. О полномочиях общего собрания собственников земельных долей. // Правовые вопросы недвижимости, 2018, № 1, С. 33-36; Липски С.А. Некоторые проблемы, связанные с признанием невостребованных земельных долей муниципальной собственностью. // Аграрное и земельное право. 2017. № 11 (155). С. 57-62; Липски С.А. К вопросу о решении проблемы невостребованных земельных долей путем их признания муниципальной собственностью. // Международный сельскохозяйственный журнал, 2018. № 4, С. 56-59; Липски С.А. Нужно ли применять к невостребованным земельным долям нормы гражданского законодательства о выморочном имуществе? //Наследственное право, 2018,№ 3, С. 36-39; Липски С.А. Решение проблемы невостребованных земельных долей как фактор интенсификации аграрного производства. // Агропродовольственная экономика, 2018. № 9, С. 24-28; Липски С.А. Особенности реализации прав на земельные участки сельхозназначения, находящиеся в общей долевой собственности. // Гражданин и право, 2019. № 4. С. 45-49; Липски С.А. Общая долевая собственность на землю как условие и фактор сельскохозяйственного производства в постсоветской России // Проблемы прогнозирования, 2019, № 1, С. 106-112; Липски С.А. Общая долевая собственность на сельхозугодьякак нелогичный итог земельной реформы в России. // Вестник Кыргызского Национального Университета имени Жусупа Баласагына, 2019. Специальный выпуск (s), С. 320-323; Липски С.А., Цыпкин Ю.А., Близнюкова Т.В. Наличие большого числа невостребованных земельных долей является препятствием развития аграрного производства. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2019. № 5, С. 44-47. Румянцев Ф.П. Невостребованные земельные доли как вымо-рочное имущество, проблемы наследования в публичную собственность // Нотариус. 2018. N 3. С. 39 — 41.; Румянцев Ф.П. О судьбе невостребованных земельных долей. // Хозяйство и право. 2012. № 5. С. 111-115.и др. ↑
- Шаталин С.С. Переход к рынку: концепция и программа, Том 1. – М.: «Архангельское», 1990. – 220 с. (С. 72). ↑
- Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015. – 99 с. (С.9) ↑
- Там же (С.12), см. также Узун В. Я. Взять измором. Литературная газета, 25.12.1991. ,№15 ↑
- Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. в своей преамбул провозглашали землю главным средством производства в сельском хозяйстве – см. Закон СССР от 13 декабря 1968 н. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР – 1968 – № 51 – ст. 485. ↑
- Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 19 февраля 1918 года «О социализации земли» ↑
- Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию: Принято Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом 14 февраля 1919 г. ↑
- См.: Закон РСФСР от 11 июня 1964 г. «Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с Гражданским кодексом РСФСР). // Ведомости ВС РСФСР – 1964 – № 24 – ст. 406 (ст. 2). ↑
- Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (утв. Законом СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII. // Ведомости ВС СССР. – 1968. – № 51. – ст. 485), ст. ст. 5, 6. ↑
- Там же, ст. 11. ↑
- ЗК РФ, п. 1 ст. 79. ↑
- утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 № 297-р (с послед дополн. и изм.) // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2012. — № 12 — ст. 1425. ↑
- Право природопользования в СССР. / отв. ред. И.А. Иконицкая. – М., 1990. – 196 с. (С. 10-11). ↑
- Комментарий к Земельному Кодексу РФ с постатейными материалами и судебной практикой. / Под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Юрайт-Издат, 2006. – 630 с. (С. 17). ↑
- Лунева Е.В. Соотношение понятий «рациональное природопользование» и «рациональное использование природных ресурсов» в экологическом праве // Экологическое право. 2018. №6. С. 7-13 ↑
- Ибрагимов, К.Х., Ибрагимов, А.К. Земли сельхозназначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны. // Право и политика. 2004. № 4. С.82-85 (С. 83). ↑
- Научные основы землеустройства. / Под ред. В.П.Троицкого. М.: Колос. 1995. – 176 с. ↑
- Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г . № 443-1 «О собственности в РСФСР». // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР – 1990 – № 30 – ст. 416; указание на то, что земельные участки – имущество было закреплено в ст. ст. 1, 2, 6, 1, 12 и др. ↑
- Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». // Рос. вести – 1993 – 29 окт. ↑
- Согласно ст. 2 Федерального закона от 16 апреля 2001 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». // Рос. газ. – 2001 – 28 апр. ↑
- Россия в цифрах. 2005: Крат.стат.сб./ — M.:Росстат, 2006 — 462 с. (С. 226); Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015, – 99 с. (С 34). ↑
- Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Норма-Инфра, 1998. – 448 с. (Стр. 250). ↑
- Бруцкус Б.Д. Обобществление земли и аграрная реформа. – М., «Универсальная библиотека», 1917. – 31 с. (С. 4). ↑
- Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015, – 99 с. (С 40). ↑
- Серова Е.В., Храмова И., Карлова Н., Тихонова Т. Система земельных отношений в России. М.: ИЭПП, 1999. http://www.iet.ru/ru/sistema-zemelny-otnoshenii-v-rossii.html ↑
- Серова Е. Аграрная реформа в странах с переходной экономикой. М.: ИЭПП, 2000. С. 84. (цитируется по Шагайда Н.И. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика – М.: Ин-т Гайдара, 2010. – 332 с. (С. 32). ↑
- Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015, – 99 с. (С.8-9). ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- Емельянов А.М. Коллизии становления многоукладности аграрного сектора экономики // Российский экономический журнал, 2001. – №5-6. С. 38. ↑
- Никонов А.А. Спираль многовековой драмы: Аграрная наука и политика России: Энциклопедия российской деревни. – М., 1996. – 576 с. (С. 117). ↑
- Тихонов В.А. Управление хозяйственными отношениями в системе АПК. М.: Знание, 1987. С. 10–15. ↑
- Серова Е. Аграрная реформа в странах с переходной экономикой. М.: ИЭПП, 2000. – . 84 с. (С. 19). ↑
- Шагайда Н.И. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика – М.: Ин-т Гайдара, 2010. – 332 с. (С. 35). ↑
- В частности, интересно мнение Шагайды Н.И. о том, что вопросы об идеологии земельной реформы 1990-х гг. были во многом схожими с периодом подготовки к отмене крепостного права в середине XIX в. (давать ли землю в собственность или в пользование; сохранять ли оброк или барщину; давать ли всю землю или только ту, что с усадьбой или в пределах нормы) – Шагайда Н.И. Оборот сельскохозяйственных земель в России: трансформация институтов и практика – М.: Ин-т Гайдара, 2010. – 332 с. (С. 35). Полагаем, что это были совсем разные реформы: крепостные крестьяне XIX в. были «прикреплены» к земле – ее использование было для них условием их выживания (при выборе идеологии реформы решался вопрос, как сохранить крестьянство и «не обидеть» помещиков; тогда как советские колхозники и работники совхозов были типичными наемными работниками (их крестьянская сущность проявлялась в полной мере в их личном подворье) и передача им земли и имущества агрохозяйств имела куда больше общего с приватизацией государственного имущества – «по Чубайсу»). ↑
- Боев В.Р. Нужна новая аграрная политика// АПК: экономика, управление. 1991. № 11. С. 5; Дергунов В.А. Аренда: производственные силы и производственные отношения // Аренда: опыт и проблемы. Горький: Волго-Вятское кн. изд-во, 1990. Использование социальных форм хозяйства: личное подсобное хозяйство. // Отв. ред. Л.В. Никифоров. М.: Ин-т экономики АН СССР, 1989. С. 5. Никифоров Л.В. Проблемы развития экономически слабых сельскохозяйственных предприятий // Оздоровление финансового состояния убыточных и низкорентабельных колхозов и совхозов. М., 1990. С. 16–19; Никонов А.А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика России (XVIII-XX вв.) – М.: Энциклопедия российских деревень, 1995. — 576 с.; Соловьев С.М. Сочинения: В 18 кн. – М.: Мысль, 1998. Кн.2. – С. 310; Тихонов В.А. Управление хозяйственными отношениями в системе АПК. М.: Знание, 1987. С. 10–15; Ткач Н.Д. Развитие приватизации в агропромышленном комплексе Курской области. Тезисы докладов Всероссийской научно-практической конференции 14–16 апреля. 1992. С. 15 и др. ↑
- Фомина Л.П. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве. // Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. – М.: Ин-т государства и права РАН, 1996. – 132 с. (С. 12). ↑
- Тихонов В.А. Цена земли и аренды// Аренда: опыт и проблемы. Горький: Волго-Вятское кн. изд-во, 1990 ↑
- Хлыстун В.Н., Лойко П.Ф. Механизм регулирования земельных отношений. // АПК: Экономика, управление. 1991. № 9. С. 15-20. ↑
- Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015, – 99 с. (С.85). ↑
- Там же. ↑
- Серова,Е.В. Аграрные реформы в переходных экономиках: общие цели и различные траектории. // Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы. — М.: Энциклопедия российских деревень, 2000. – 399 с. (С. 13-19). ↑
- Попов Г. У горожан тоже есть право на землю. И не только в городе. // Известия – 1998 – 13 янв г. ↑
- Лойко П.Ф., Скалабан В.Д. Земельный кадастр как информационная основа управления земельными ресурсами // Конструктивные задачи ландшафтно-экологических исследований. М.1990. С. 29-32; Регулирование земельных отношений в Российском законодательстве. М.: РУССЛИТ, 1997 –-80с. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР – 1991 – № 12 – ст. 391. ↑
- Ч. 1 ст. 2 Конституции Российской Федерации ↑
- Лойко П.Ф. Современное многоукладное землепользование (некоторые аспекты теории, мировой и отечественной практики). — М., Федеральный кадастровый центр «Земля», РАГС, 2001. — 111 с. (С. 30). ↑
- Прудон П.Ж. Что такое собственность? – М.: Республика. 1998. –367 с. ↑
- Римское частное право: Курс лекций / М.Х.Хутыз. – М.: Былина, 1994. — 170 с. (С.75-76). ↑
- Лойко П.Ф. Современное многоукладное землепользование (некоторые аспекты теории, мировой и отечественной практики). — М., Федеральный кадастровый центр «Земля», РАГС, 2001 111 с (С. 30). ↑
- Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. — М.: Статут, 1998. — 353 с. (С. 223-224). ↑
- Там же (С. 229). ↑
- Там же (С. 231). ↑
- Там же (С. 232). ↑
- Кассо Л.А. Русское поземельное право. – М.: Правоведение, 1906. – 280 с. ↑
- Там же (С. 46). ↑
- Там же (С. 50). ↑
- Васильчиков А. Землевладение и земледелие в России и других европейских государствах. Том I, изд.2. – СПб., 1881. – 273 с. ↑
- Ильин И.А. Путь духовного обновления. / Религиозный смысл философии. – М. : Изд-во АСТ, 2003. – 694 с. (С. 337). ↑
- Там же. ↑
- Экономика и право: Учеб. пособие для вузов. / А.М.Никитин, Ю.А.Цыпкин, Н.Д.Эриашвили и др. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 1999. – 815 с. (С. 9). ↑
- Венгеров,А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. — 3-е изд. — М.: Юриспруденция, 2000. — 582 с. (С. 379). ↑
- Липски С.А. Государственное регулирование рыночного оборота сельхозугодий (теория, методология, практика): дисс. на соиск. уч. степ. д.э.н. – М., ВНИИОПТУСХ, 2007. – 293 с. (С. 39). ↑
- Питерский,В.М. Стратегический потенциал России. Природные ресурсы. — М.: ЗАО «Геоинформмарк», 1999. – 252 с. (С. 83). ↑
- Демоскоп Weekly (Институт демографии НИУ «Высшая школа экономики») № 735 – 736 1 — 27 августа 2017– http://www.demoscope.ru/weekly/2017/0735/ barom02.php; http://www.un.org/esa/population/publications/sixbillion/sixbilpart1.pdf. ↑
- Почвенно-экологический мониторинг и охрана почв: Учеб. пособие. / Под ред. Д.С.Орлова, В.Д.Василевской. — М.: Изд-во МГУ, 1994. – 272 с. ↑
- Лойко П.Ф. Землепользование: Россия, мир: монография (в д-2-х книгах, книга первая) – М.: Гос. университет по землеустройству, 2009. – 332 с. (С, 17). ↑
- Ксенофонтов М.Ю., Ползиков Д.А., Мельникова Я.С. Основные аспекты концепции региональной продовольственной безопасности в России. // Проблемы прогнозирования. 2019. № 4 (175). С. 40-49; Полунин Г.А. Экономическое и правовое стимулирование сельскохозяйственного землепользования. // Прикладные экономические исследования, 2016, №2 (12), С. 4-8. ↑
- Жариков Ю.Г. разграничение властных (суверенных) и хозяйственных полномочий органов государства в земельных правоотношениях: теория, история и практика. // Журнал российского права. 2017. № 1 (241). С. 139-149. ↑
- П. 2 ст. 3.1. Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (с послед. дополн. и изм.) // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2001 – № 44 – ст. 4148. ↑
- Маркс К., Энгельс Ф. // Соч., т. 18 (С. 54). ↑
- Преамбула Гражданского кодекса РСФСР (утв. Законом РСФСР от 11 июня 1964 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР –1964 –№ 24 – ст. 406. ↑
- Институциональные основы рыночной экономики в России. / О.С.Белокрылова, О.Е.Германова, И.Ю.Солдатова и др. — М.: Наука, 1996. — 186 с. (С. 3). ↑
- Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика: В 2-х тт. Т.1: Пер с 13-го англ. изд. -М.: ИНФРА-М, 2000. — 486 с (С. 64). ↑
- Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов. / Под. общ. ред. В.С.Нерсесянца. — М.: Изд. группа НОРМА — ИНФРА-М, 1999. — 832 с. (С. 722-723). ↑
- Холмс С. Политические аспекты экономического развития Чешской Республики. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 2 (11), С. 21. ↑
- Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов. / Под. общ. ред. В.С.Нерсесянца. — М.: Изд. группа НОРМА — ИНФРА-М, 1999. — 832 с. ↑
- Холмс С. Политические аспекты экономического развития Чешской Республики. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 2 (11)., С.21. ↑
- Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Собственность в сельском хозяйстве: противоречия в законодательстве, новая концепция трансформации. // Аграрное и земельное право. 2006. № 2. С 43-49. ↑
- Кулик Г.В. Сохранение и рациональное использование земельных и природных ресурсов обеспечит продовольственную безопасность России. // Агропродовольственная политика России, 2013. № 3. С. 17-24. (С. 23). ↑
- Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Состояние и совершенствование законодательства в области приватизации земель. // Аграрное и земельное право. 2013. № 10 (106). С. 45-51. С.46). ↑
- Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1992. – № 1. – ст. 53; Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ –1992 – № 11 – ст. 561; постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации.– 1992. – № 1-2. – ст. 9. ↑
- Липски С.А. Формы землепользования. // Экономист. 2006. № 3. С. 90-96. ↑
- Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – М.: Юристъ, 2000. –624 с. ↑
- Круглый стол» Совета Федерации. Выпуск 13 Аграрная реформа: вопросы теории и практики. 17 января 2001 г. — М.: Совет Федерации, «АС Плюс», 2001. — 135 с. ↑
- Палладина М.И. О правовом режиме земель сельхозназначения // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. — М.: Манускрипт, 2001, № 39. — С. 100-104. ↑
- Рыженков А.Я. Черноморец А.Е. Теория права собственности. (Историко-аналитический очерк) – Элиста: Джангар, 2009 – 864 с. (С. 686). ↑
- Лойко П.Ф. Современное многоукладное землепользование (некоторые аспекты теории, мировой и отечественной практики). — М., Федеральный кадастровый центр «Земля», РАГС, 2001. — 111 с. (С. 76). ↑
- Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015, – 99 с. (С 30). ↑
- Балашов Е.В. Правовое регулирование земельных долей в аграрной сфере экономики: Автореф. дис.канд.юрид. наук. Уфа. 2004. – 21 с. (С.15). ↑
- Методическое пособие по выделу земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельхозназначения, их аренде, ипотеке и доверительном управлении на территории Ростовской области. / Шмаков Н.М, Галунов П.Б., Ткачев В.Н., Родин А.М. – Ростов: Министерство экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей, ООО Брейн, 2008. – 248 с. ↑
- Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе. // Отечественные записки, 2012, № 6, с. 78-84 (С. 80). ↑
- Галиновская Е.А. Правовое регулирование земельных отношений в крестьянском хозяйстве. Дис.канд. юрид. наук. М., 1995. — 201 с. (цитируется по: Балашов Е.В. Правовое регулирование земельных долей в аграрной сфере экономики: Дисс.канд.юрид. наук. Уфа. 2004. – 172 с. (С. 14)). ↑
- Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л.Мининой / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — М.: Юстицинформ, 2002. – 592 с. (С.401). ↑
- Котарева О.В. Доли земельных участков как объекты гражданских правоотношений // Научные ведомости. 2010. №2. С.131. ↑
- Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» // Рос. газ. – 1992. – 10 мар. ↑
- Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. – 1992. – № 12. – ст. 9. ↑
- Исходные данные о наличии сельхозугодий и земельных долей (столбцы. 2 и 3) – Липски С.А. Государственное регулирование рыночного оборота сельхозугодий (теория, методология, практика): дисс. на соиск. уч. степ. д.э.н. – М., ВНИИОПТУСХ, 2007. – 293 с. (Стр. 110-111). ↑
- Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. – 5-е изд., перераб. И доп. — М: Издательство Юрайт: Юрайт-Издат, 2011. — 694 с. (Стр. 478). ↑
- Вехи российского землеустройства: Время, события, люди / Сост.: С.Н.Волков. – М.: Гос. университет по землеустройству, 2000. – 224 с. ↑
- Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015, – 99 с. (С.30), ↑
- Там же. ↑
- Грачкова Ю.Л. Проблемы определения доли в праве собственности на земельный участок сельхозназначения («земельные доли») в законодательстве Российской Федерации и юридической науке//Пробелы в Российском законодательстве. 2011. №5. ↑
- Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1992-2017 гг. – М.: Роскомзем (Госкомзем России, Росземкадастр, Роснедвижимость, Росреестр), 1993-2018; См. также Гордейко С.Г. Как оценить перспективы расширения ипотечного бизнеса на сельскохозяйственную ипотеку. // Банковское кредитование, 2019 № 6 (88). С. 17-29. ↑
- Леппке О.Б. Организационно-экономические условия залога арендных прав земельных участков сельхозназначения. // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. 2011. № 4. С. 4-9. ↑
- Цитируется по: Новиков А.И., Андрекус Е.А., Сабурова А.А. Актуальные вопросы земельной собственности в России. // Теоретическая экономика. 2012. № 6. С. 80-92. (С. 85). ↑
- См., например, Прошунина Е.В. Правовой режим признания земельных долей невостребованными и принудительного изъятия земельных участков сельхозназначения // Право и государство: теория и практика. 2014. № 11. (С. 67). ↑
- Цитируется по: Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015, – 99 с. (С.17). ↑
- См. – Устюкова В.В. Общая собственность граждан на земельные участки сельхозназначения: миф или реальность? // Экологическое право. 2007. № 2. С.19-24. (С. 23). ↑
- Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. – 5-е изд., перераб. И доп. — М: Издательство Юрайт : Юрайт-Издат, 2011. — 694 с. (С. 478). ↑
- Тарасов Н.Г., Володин В.М. Проблемы земельных отношений в сельскохозяйственных производственных кооперативах — сельскохозяйственных артелях (колхозах). // Земельные отношения в агропромышленном комплексе России. // Тез. докл. Всерос. научн.-практ. конф. — Углич, 2-5 сентября 1998 г. С. 11-12. ↑
- Лойко П.Ф. «Круглый стол» Совета Федерации. Вып. 13.; Аграрная реформа: вопросы теории и практики. — М.: Совет Федерации, АС Плюс, 2001. — 135 с.; Савченко Е.С. Проблемы регулирования земельных отношений на современном этапе. // Международный сельскохозяйственный журнал, №1. 2001. С. 3-6. ↑
- Леппке О.Б. Оборот земель сельхозназначения: состояние, проблемы и пути решения// Правовые и экономические проблемы оборота земель сельхозназначения: мат-лы выездного заседания Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу (совместно с бюро Отделения экономики и земельных отношений Российской академии сельскохозяйственных наук) 27—28 ноября 2008 г., г. Рязань. – М.: Совет Федерации. 2009. – 86 с. С. 22-32. (С. 28). ↑
- Палладина М.И. Правовое регулирование земельной реформы: возникновение и развитие права частной собственности на земли сельхозназначения // Аграрное и земельное право. 2013, № 3. С 19-25. ↑
- Рыженков А.Я. Черноморец А.Е. Теория права собственности. (Историко-аналитический очерк) – Элиста: Джангар, 2009 – 864 с. (С. 686). ↑
- Беляева З.С. Правовое положение сельскохозяйственных коммерческих организаций // Аграрная реформа в Российской Федерации: Правовые проблемы и решения. – М.: ИГП РАН, 1998. – С. 10. ↑
- Андреев Ю.Н. Права участников сельскохозяйственных коммерческих организаций и их судебная защита: Дис. док. юр. Наук. – М., 2010. –376 с. ( С. 84). ↑
- Мананкова Р.П. Правоотношение общей долевой собственности граждан по советскому законодательству. – Томск, 1977. – 201 с. (С. 51). ↑
- Халфина Р.О. Право личной собственности. – М., 1964. – 183 с. (С.67). ↑
- Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Теория права собственности. (Историко-аналитический очерк) – Элиста: Джангар, 2009 – 864 с. (С. 695); см. также Черноморец А.Е. Право собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации. – М.: ИГП РАН, 1993. –140 с. ↑
- Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России. // Государство и право. 1993. № 12, С. 5.; Крассов О.И. Земельное право: Учебник. — М.: Юристъ, 2000. — 624 с. (С. 281-282); Сыродоев Н.А. Нотариальное удостоверение сделок с земельными долями. // Бюллетень правовой информации «Земля и право», 1997. № 3, С. 6; . Лазаревский А.А. Кабаны как индикатор (законопроект «Об обороте земель сельхозназначения» блокирует институциональные реформы в сфере недвижимости). // Финансы и кредит, 2002. № 12, С. 50-58 и др. ↑
- Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы «круглого стола». – М.: Государство и право, 1999. – № 4. – С. 44. ↑
- Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России. – М.: Государство и право, 1997. – № 12. – С. 5; см. также Андреев Ю.Н. Актуальные проблемы владения, пользования и распоряжения земельными участками (долями) из земель сельхозназначения // Аграрное и земельное право. 2005. № 1. С. 84–105; Балашов Е.В. Правовое регулирование земельных долей в аграрной сфере экономики. Автореф. дис.канд.юрид. наук. Уфа. 2003. С.15; Пискунова М. О делимости недвижимых вещей // Бизнес-адвокат. 2003. №9. С.17. ↑
- Козырь М.И. О разработке концепции земельной реформы в России на современном этапе // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, 1998. – № 6. – С. 14. ↑
- Козырь М.И. Актуальные правовые проблемы развития сельскохозяйственных кооперативов в условиях проведения аграрной реформы // Сельскохозяйственная кооперация и право, 1993. – С. 30. ↑
- Сыроедов Н.А. Нотариальное удостоверение сделок с земельными долями. // Бюллетень правовой информации «Земля и право», 1999. – № 3. – С. 6. ↑
- Сыроедов Н.А. Правовое регулирование оборота земельных участков // Государство и право, 2002. –№ 69. – С 48. ↑
- Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 2004. – 193 с. ↑
- Улюкаев В.Х Земельное право: учебник для вузов. – М.: Издательство «Былина», 2011. – 3444 с. (С. 251). ↑
- Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика. // Государство и право. 2000. № 4. С.49-50. ↑
- Ефимов А.Ф. Некоторые вопросы рассмотрения судами дел о наследовании земельных участков // Обзор судебной практики (К. Ярошенко, А. Ефимов, В. Литовкин, Е. Павлодский, М. Шелютто, Б. Булаевский, Ф. Богатырев). Комментарий судебной практики. Выпуск 8, Юрид. лит., 2002. ↑
- Ст. 15 Закона об обороте сельхозземель – «Понятие земельной доли». ↑
- Евсегнеев В.А. Нерешенные вопросы приватизации государственных земель в России. //Аграрное и земельное право. 2013. № 7. С. 100-108. ↑
- Шейнин Л.Б. Недвижимость: пробелы и несоответствия в правовом регулировании. – М., 2011. – 97 с. ↑
- Ерофеев Б.В. Земельное право России. Учебник для высших юридических заведений. – М.: Профобразование, 2014. – С. 149. ↑
- Черноморец Р.В. Земельная доля как источник права собственности на землю в аграрных правоотношениях. // Вестник российского университета кооперации. 2017. № 2 . С. 142-145 (С. 144). ↑
- Лойко,П.Ф. Современное многоукладное землепользование (некоторые аспекты теории, мировой и отечественной практики) — Информационно-аналитический материал к I Всероссийскому конгрессу «Земля России: экономика, право, собственность. — М., Федеральный кадастровый центр «Земля», РАГС, 2001. — 111 с. (С. 76). ↑
- Липски С.А. Земельные доли: путь к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель. // Правовое регулирование рынка недвижимости, 2001. № 2-3, С. 36-41. (С. 37). ↑
- Герман И.Е. Крестьянское землеустройство. 2-е изд. – М., 1913. – 26 с. (С. 20). ↑
- Ржаницын А.А. Руководство по землеустройству и межеванию. – СПб., 1910. – 348 с. (С. 30). ↑
- Синайский В.И. Русское гражданское право. – М: Статут, 2002. – 566 с. (С.216). ↑
- См. – Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. – Тула: Автограф» 2001. – 719 с (С.286). ↑
- См. п.п. 2, 5 , 7, 9 Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в которым применено понятие «земельная доля (пай)» // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1993 – № 44 – ст. 4191. ↑
- Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. – М.: «АНТЭЯ», 2000. — 576 с. (С. 16). ↑
- Крассов О.И. Земельное право: Учебник. — М.: Юристъ, 2000. — 624 с. (С. 281-282). ↑
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год. «Российская газета». №7270 (104). 2017 г. ↑
- приняты Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г. // Ведомости СНД СССР и ВС СССР – 1990 – № 10 – ст. 129, см. также постановление Верховного Совета СССР от 28 февраля 1990 г. № 1252-1 «О введении в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР – 1990 – № 10 – ст. 130. ↑
- Утверждены Законом СССР от 13 декабря 1968 н. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР – 1968 – № 51 – ст. 485. ↑
- «Опубл.: Ведомости ВС РСФСР – 1990 – № 18 – ст. 587 ↑
- Ст. 13 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. (утв. Законом РСФСР от 1 июля 1970 г. «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР – 1970 – № 28 – ст. 581. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР – 1990 – №29 – ст. 395. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД и ВС РФ – 14.01.1993 – № 2 – ст. 55. ↑
- Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР –1991 – № 22 – ст. 768. ↑
- СПС Консультант-плюс (данный акт после его принятия опубликован не был). ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1992 – № 4 – ст. 183. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД и ВС РСФСР –1991 –№ 22 – ст. 768. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1992 – № 8 – ст. 510. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1992 – № 9 – ст. 609. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 –№ 6 – ст. 483. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД и ВС РСФСР –1990 – № 26 – ст. 324. ↑
- » Опубл.: Ведомости СНД и ВС РСФСР – 1990 – № 26 – ст. 327. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД и ВС РСФСР –1991 – № 44, ст. 1424. ↑
- Согласно Указу Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 52 – ст. 5085 (см. – далее). ↑
- Ст. 7 в ред. Закона Российской Федерации от 20 ноября 1992 г. № 3936-1 «О внесении изменений в статью 7 Закона РСФСР «О земельной реформе». // Ведомости СНД и ВС РФ –1992 – № 50 – ст. 2962. ↑
- Постановление Совета Министров РСФСР от18 января 1991 г. № 30 «О Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» // СП РСФСР – 1991 – № 10 – ст. 134. ↑
- Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 — 2002 годы» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1999 – № 27 – ст. 3379. ↑
- См. например, Перечень законодательных актов Российской Федерации, действие которых приостанавливается в 2004 году, – приложение № 20 к Федеральному закону от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2003 – № 52 (ч. I) – ст. 5038. ↑
- Закон Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» // Рос. газ. – 1993 — № 3. ↑
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков». // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 23 – ст. 2114. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ –1992 – № 33 – ст. 1915. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ –1993 – № 19 – ст. 683. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР – 1990 – № 28 – ст. 368. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР – 1991 – № 12 – ст. 391. ↑
- СПС Консультант-плюс (данный акт после его принятия опубликован не был) ↑
- Опубл.: Рос. газ. 1992 -15 апр. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД и ВС РСФСР – 1992 — № 1 — ст. 53. ↑
- Рекомендации Минсельхоза России от 14 января 1992 г. «По реорганизации колхозов и совхозов» // Экономика и жизнь – № 9 – 1992; см. также п. 6 Указа № 323. ↑
- См.: Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год (утв. постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 1 июня 1992 г. № 2980-1) // Ведомости СНД и ВС РФ –1992 – № 28 – ст. 1617; Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1994 – № 1 – ст. 2. ↑
- п. 1.2 и п. 1.3 Инструкции о порядке выдачи приватизационных чеков гражданам Российской Федерации (утв. распоряжением Госкомимущества РСФСР от 20 августа 1992 г. № 369-р )с послед. измен. и дополн.)// Деловой мир – 1993 –22 апр. ↑
- См.: Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. Аграрное право: Учебник / Под ред. М.И. Палладиной, Н.Г. Жаворонковой. – М.: Проспект, 2011. — 432 с. (С. 110-111); Зейналов И.М. Проблемы модернизации аграрной политики в России. // Известия возов Северо Кавказский регион –2014 – № 4 – С. 21-26. ↑
- П. 3 Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР –1991 – № 44 – ст. 1456. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1992 – № 1-2 – ст. 921. ↑
- См.: Перечень сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов (утв. Госкомимуществом России и Минсельхозом России 23 января 1992 г.). // Аграрная реформа в России – 1992. ↑
- Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ –1992 – № 11 – ст. 561. ↑
- П. 6 Указа № 323; п. 6.3 Рекомендаций Минсельхоза России от 14 января 1992 г. «По реорганизации колхозов и совхозов» // Экономика и жизнь – № 9 – 1992. ↑
- Распоряжение Вице-президента Российской Федерации от 30 октября 1992 г. № 45-рв «О мерах по исполнению Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан». // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1992 – № 18 – ст. 1462. ↑
- Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации 1992- № 12 — ст. 931. ↑
- См.: Перечень сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов (утв. Госкомимуществом России и Минсельхозом России 23 января 1992 г.). // Аграрная реформа в России – 1992. ↑
- Лазаревский А.А. Кабаны как индикатор (законопроект «Об обороте земель сельхозназначения» блокирует институциональные реформы в сфере недвижимости). // Финансы и кредит, 2002. № 12, С. 50-58. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД и ВС РФ – 1992 – № 14 –ст. 761. ↑
- Опубл.: Ведомости СНД и ВС РФ –1992 – № 25 – ст. 1427. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1992 – № 3 – ст. 104. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1992 – № 14 – ст. 1121. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1993 – № 17 – ст. 1452. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 29 – ст. 2686. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 29 – ст. 2687. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1993 – № 44 – ст. 4191. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 50 – ст. 4875. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 50 – ст. 4868. ↑
- По данным – Липски С.А. Земельные отношения и землеустройство: основные результаты десятилетия реформ: монография. – М.: Гос. университет по землеустройству, 2000. – 236 с. (С. 212). ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1993 – № 51 – ст. 4932. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 51 – ст. 4953. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1994 – № 2 – ст. 78 ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 52 – ст. 5085. ↑
- Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 1992г. № 594 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель» // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1992 – № 8 – ст. 510 утратило силу после издания нового акта по данному вопросу – от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации».: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1994 – № 2 – ст. 78. ↑
- Постановление Правительства Российской Федерации от 25 февраля 1992 г. № 112 «Об утверждении Порядка определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и Порядка централизации средств от платы за землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации и их использовании». // Финансовая газета – 1992 – № 18. ↑
- Ссогласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г № 1204 «О Порядке определения нормативной цены земли» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1994 – № 29 – ст. 3033, которое в свою очередь утратило силу после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1997 – № 13 – ст. 1539. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации –.1996 –№ 3 – ст. 142. ↑
- См. Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1993 – № 50 – ст. 4868. ↑
- См. п. 1 и п. 2 положения, утв. постановлением Правительства Росийской Федерации от 6 марта 1998 г. № 288 «Об утверждении Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 11 – ст. 1291. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 19 – ст. 2069 (утратил силу в 2004 г. в связи с введением в действие нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.). ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации –1998 – № 29 – ст. 3399. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 2001 – № 26 – ст. 2582. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 2001 – № 30 – ст. 3060. ↑
- Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 1992г. № 594 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель». // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации –1992 – № 8 – ст. 510. ↑
- П. 6 ст. 27 ЗК РФ. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 8 – ст. 600 (утратил силу с 2004 г.). ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 12 – ст. 1024. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 35 – ст. 3505. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 35 – ст. 3506 (действовал до 2009 г., когда вступила в силу его новая редакция (новый Федеральный закон с аналогичным названием от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 47 – ст. 4471 (действовал до 2006 г., когда был принят нынешний Водный кодекс Российской Федерации). ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 47 – ст. 4473. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 48 – ст. 4556. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 1 – ст. 2 (утратил силу в 2016 г.) ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 23 – ст. 2750. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 25 – ст. 2963 (утратил силу в 2005 г. после принятия Жилищного кодекса Российской Федерации). ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 35 – ст. 4135 (утратил силу в 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»). ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 35 – ст. 4137. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 16 – ст. 1801 (утратил силу в 2019 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 29 – ст. 3400. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 31 – ст. 3813. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1994 – № 13 – ст. 1478. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 7 – ст. 510. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 10 – ст. 880. ↑
- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1997 – № 30 – ст. 3594. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 18 – ст. 2020. ↑
- Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25 января 1999 г. № 112 «О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации». ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 8 – ст. 740. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 11 – ст. 1026. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 36 – ст. 4198. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1997 – № 20 – ст. 2240. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1997 – № 48 – ст. 5546 ↑
- Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды». // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 2 – ст. 263. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 7 – ст. 534. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1994 – № 17 – ст. 1408. ↑
- Опубл.: Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации – 1994 – № 15 – ст. 1787. ↑
- Положением о реформировании сельскохозяйственных предприятий. ↑
- Правилами проведения внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества при реорганизации сельскохозяйственных предприятий. ↑
- Например, Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи и Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» // Собр. законодательства Рос. Федерации –1995 – № 7 – ст. 534. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 12 – ст. 1060. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 25 – ст. 3023 ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1999 – № 27 – ст. 3379. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 37 – ст. 3623. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 17 – ст. 2004. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 33 – ст. 4003 ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 8 – ст. 963. ↑
- См. постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2003 г. № 546 «О внесении изменений и дополнений в Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. » 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2003 – № 38 – ст. 3584. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 11 – ст. 1291. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 28 – ст. 3354. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1996 – № 6 – ст. 592. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1997 – № 40 – ст. 4592. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 2 – ст. 263. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1997 – № 13 – ст. 1539. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 35 – ст. 4326. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 2000 – № 16 – ст. 1709. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 51 – ст. 5072. ↑
- Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 39 – ст. 4857. ↑
- П. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1999 – № 26 – ст. 3176. ↑
- См. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. № 32-Г05-16. // СПС «Консультант-плюс». ↑
- от 22 марта 1991 г . // Законы Башкирской ССР – 1992 – № 1 – ст. 208 ↑
- Закон Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. №221-3 «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан» // Советская Башкирия – 1999 – 18 мар. ↑
- Земельный кодекс Республики Коми от 20 марта 1991 г. (утратил силу в связи с изданием Закона Республики Коми от 9 января 2002 г. № 10-РЗ). ↑
- Земельный Кодекс Республики Карелия от 21 ноября 1991 г. № XII-10/250 ( утратил силу с 17 февраля 2001 г на основании Закона Республики Карелия «О признании утратившим силу Земельного кодекса Республики Карелия» от 13 февраля 2001 г. № 475-ЗРК). ↑
- от 12 ноября 1998 г. №28-03 «О регулировании земельных отношений в Новосибирской области»; Закон Саратовской области «О земле» от 17 ноября 1997 г. №57-ЗСО. ↑
- В частности, в Нижегородской области 28 октября 1998 г. был принят Закон «О землеустройстве» (№18-3), в Читинской области – Закон «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Читинской области» (от 17 февраля 1999 г. №149-340), в Томской области — Закон «Об отнесении земель к собственности Томской области» (от 23 октября 1998 г. №173), в Республике Карелия – Закон «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность» (от 31 декабря 1997 г. №248-ЗРК), в Саратовской области – Закон «О прекращении прав на землю на территории Саратовской области» (от 5 июня 1997 г. №36-ЗСО), в Московской области — Закон «О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области» (от 7 июня 1996 г.). ↑
- Закон Республики Башкортостан от 29 июля 1998 г. «№177-3 «Об ипотеке», Закон Читинской области от 22 апреля 1999 г. №166-340 «О личном подсобном хозяйстве», Закон Псковской области от 28 декабря 1995 г. №34-03 «О природопользовании на территории области», Закон Московской области от 9 января 1997 г. №4/97-03 «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области», Закон города Москвы от 9 декабря 1998 г. №28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы». ↑
- Закон Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. №221-3 «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан» // Советская Башкирия – 1999 – 18 мар. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 29 – ст. 3400. ↑
- К числу таких следует отнести постановления «Об утверждении Положения о возмещении убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, вызванных изъятием земель или временным занятием, ухудшением качества, ограничением использования земельных участков, Нормативов стоимости освоения новых земель взамен изымаемых и Перечня видов работ, на которые могут использоваться средства, предназначенные для возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства» (от 12 февраля 1993 г. №54), «Об утверждении Временного положения о порядке купли-продажи земельных участков гражданами в Республике Татарстан и формы типового договора купли-продажи (купчей) земельного участка» (от 3 марта 1994 г. № 93), «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Республике Татарстан» (от 20 июня 1994 г. № 282) «Об утверждении Программы создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра в Республике Татарстан» (от 18 января 1997 г. № 40) и др. ↑
- См. например, постановления губернатора Приморского края от 9 апреля 1996 г. №241 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» или от 7 марта 1997 г. № 99 (в редакции постановления от 3 июля 1998 г. №343) «Об утверждении Положения о порядке продажи земельных участков под приватизированными предприятиями и иными приватизированными объектами нежилого фонда в Приморском крае» ↑
- См. например, приказ Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края «О выдаче правоустанавливающих документов» (от 4 февраля 1999 г. №17), письма «О предоставлении земельных участков гражданам в пожизненное наследуемое владение» (от 18 февраля 1999 г. №18/096-05-12), «Об упорядочении купли-продажи земельных долей» (от 22 февраля 1999 г. №18/106 (02-06) и др. ↑
- Ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации. ↑
- Федеральный Закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)». // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 29 – ст. 3400. ↑
- П. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1997 – № 13 – ст. 1539. ↑
- Распоряжение вице-мэра Москвы от 31 января 1992 г. № 51-РВМ о порядке предоставления и изъятия земель в г. Москве Вестник Мэрии Москвы – 1992– фев. – № 4. ↑
- Распоряжение мэра Москвы от 18 декабря № 571 «О порядке и условиях проведения конкурсов на предоставление в долгосрочную аренду земельных участков в г. Москве») // Вестник Мэрии Москвы – 1993 – фев. – № 4. ↑
- Распоряжение мэра Москвы от 5 сентября 1994 г. № 430-РМ «О прекращении предоставления земельных участков на праве временного пользования» // Вестник Мэрии Москвы – 199 – окт. – № 20. ↑
- Распоряжение Мэра Москвы от 26 сентября 1994 г.№ 471-РМ «О плате за право заключения договора аренды земли в Москве» // Вестник Мэрии Москвы – 1994 – окт. – № 20. ↑
- Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 96 «О втором этапе приватизации в г. Москве» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1995 – № 7 – ст. 510. ↑
- Распоряжение мэра Москвы от 1 октября 1996 г. № 347/1-РМ «О мерах экономического регулирования использования земель Москвы» // Вестник Мэрии Москвы – 1996 – дек. – № 23. ↑
- Закон г. Москвы от 16 июля 1997 № 34 «Об основах платного землепользования в г. Москве». // Ведомости Московской Думы – 1997 – № 7 – ст. 157. ↑
- Распоряжение Мэра Москвы от 9 ноября 1998 г. № 1129-РМ «О передаче земельных участков в г. Москве в субаренду». // Вестник Мэрии Москвы – 1998 – № 24 ↑
- Информационное письмо Московской областной регистрационной палаты от 13 января 2000 г. № 55-1 «Об особенностях возникновения и регистрации права собственности на земельные доли, представленные гражданам при реорганизации (приватизации) сельскохозяйственных предприятий и сделок с ним» // СПС «Консультант Плюс». ↑
- Закон Свердловской области от 29 декабря 1995 «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» // Областная газета – 1996 – 6 фев. ↑
- Закон Челябинской области от 10 апреля 1998 № 39-ЗО «О земельных отношениях» // Интернет-портал «Закон и бизнес в России» // http://zako№-regio№.ru/1/141791. ↑
- Постановление губернатора Тюменской области от 18 октября 2000 г. № 248 «О мерах по совершенствованию земельных отношений в Тюменской области» // Областная газета – 1996 – 6 фев. ↑
- Разъяснения комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Уссурийска и Уссурийского района от 5 января 1999 г. «О порядке распоряжения земельными долями» ↑
- См., например, Жаворонкова Н.Г., Зиновьева О.А. История развития земельного, природоресурсного и экологического права. // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 1 (17). С. 134-147. ↑
- П. 6 ст. 27 ЗК РФ. ↑
- П. 2 ст. 16 Закона об обороте сельхозземель (данный пункт утратил силу в 2010 г.) ↑
- П. 1 ст. 607 ГК РФ. ↑
- См., например, Хлыстун В.Н., Алакоз В.В. Механизмы включения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, 2016. № 11. С. 38-42; Вершинин В.В., Петров В.А. Совершенствование механизмов вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельхозназначения. // Международный сельскохозяйственный журнал, 2015. № 5. С. 9-11; Волков С.Н., Липски С.А. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельхозназначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2017№ 2, С. 5-10. ↑
- См., например, Устюкова В.В. Федеральное и региональное законодательство об обороте земель сельхозназначения: проблемы соотношения // Аграрное и земельное право, 2005. № 4, С. 70-81. ↑
- Закон от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» ↑
- ст. 2 Закона Тверской области от 27 ноября 2003 г. № 79-ЗО «О регулировании оборота земель сельхозназначения в Тверской области» ↑
- Ст. 2 закона Астраханской области от 4 марта 2004 г. № 11/2004-ОЗ «Об особенностях оборота земель сельхозназначения на территории Астраханской области» ↑
- См. также – Кресникова Н.И. Приватизация земли в сфере аграрных земельных отношений. // Никоновские чтения. 2008. № 13. С. 313-317. ↑
- от 11 июня 2003 г. «О полномочиях органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельхозназначения» и от 7 июля 2003 г. «Об обороте земель сельхозназначения в Республике Мордовия» ↑
- П. 13 ст. 1 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обороте земель сельхозназначения» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2003 – № 28 – ст.2882. ↑
- Федеральный закон от 07.07.2003 № 113-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об обороте земель сельхозназначения». // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2003 – № 28 – ст. 2882. ↑
- Федеральный закон от 29.06.2004 № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления». // Собр. законодательства Рос. Федерации –.2004 – № 27 – ст. 2711. ↑
- Федеральный закон от 03.10.2004 № 123-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон «Об обороте земель сельхозназначения». // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2004 – № 41 – ст. 3993. ↑
- Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2004 – № 52 (ч. 1) – ст. 5276. ↑
- Федеральные законы от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (с с 2017 г. – «О кадастровой деятельности»). Собр. законодательства Рос. Федерации –2007 –№ 31 – ст. 4017; от 13.05.2008 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2008 – № 20 – ст. 2251. ↑
- Федеральный закон от 03.12.2008 № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». // Собр. законодательства Рос. Федерации –2008 – № 49 – ст. 5748. ↑
- Федеральный закон от 28.12.2010 № 420-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». // Собр. законодательства Рос. Федерации –2011 – № 1 – ст. 32. ↑
- Федеральный законот 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». // Собр. законодательства Рос. Федерации –.2012 – № 26 – ст. 3446. ↑
- Федеральный закон от 29.06.2012 № 96-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 02.07.2012, № 27, ст. 3587. ↑
- Петриков А.В. Направления и механизмы земельной политики в сельском хозяйстве// Правовые и экономические проблемы оборота земель сельхозназначения: мат-лы выездного заседания Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу (совместно с бюро Отделения экономики и земельных отношений Российской академии сельскохозяйственных наук) 27—28 ноября 2008 г., г. Рязань. – М.: Совет Федерации. 2009. – 86 с. С. 11-17. (С, 13). ↑
- федеральные законы от 07.03.2005 № 10-ФЗ, от 05.02.2007 № 11-ФЗ и от 30.12.2008 № 297-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об обороте земель сельхозназначения». // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2005 – № 10 – ст. 758; 2007 – № 7 – ст. 832; 2009 – № 1 – ст. 5. ↑
- Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельхозназначения» и Федеральный закон «О землеустройстве». // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2005 — № 30 (ч. 1) — ст. 3098. ↑
- Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельхозназначения». // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2011 — № 1 — ст. 47. ↑
- Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельхозназначения» // Собр. законодательства Рос. Федерации –2011 – № 30 (2) – ст. 4655 и от 23 апреля 2012 года № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2012 – № 18 – ст. 2230. ↑
- Липски С.А. Правовые аспекты ненадлежащего использования земельных участков сельхозназначения и принудительного прекращения прав на них. // Право и инвестиции, 2012. № 3-4 (50), С. 36-40. ↑
- Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации – 04.07.2016 – № 27 (часть II) – ст. 4287. ↑
- См, например, Иконицкая И.А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации. // Государство и право. 2010. № 1. С. 70-76 (С. 75). ↑
- Многоукладная аграрная экономика и российская деревня (середина 80-х – 90-е годы ХХ столетия). / Е.С.Строев, С.А.Никольский, В.И.Кирюшин и др. / Под ред. Е.С.Строева. –М.: Колос, 2001 – 622 с. (Стр. 183). ↑
- Лойко,П.Ф. Современное многоукладное землепользование (некоторые аспекты теории, мировой и отечественной практики). — М., Федеральный кадастровый центр «Земля», РАГС, 2001. – 111 с. (С. 76). ↑
- Мисник Г.А. Правовое регулирование гражданского оборота земель на современном этапе: перспективы развития. // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2018. № 11 (102). С. 76-80. ↑
- См., например, Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе. // Отечественные записки, 2012, № 6, с. 78-84. ↑
- Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Состояние и совершенствование законодательства в области приватизации земель. // Аграрное и земельное право. 2013. № 10 (106). С. 45-51. ↑
- Узун В.Я., Шагайда Н.И. Механизмы и результаты аграрной реформы в постсоветской России. – М.: РАНХиГС, 2015, – 99 с. (С.17). ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 29 – ст. 3400. ↑
- П. 1 ст. 2 Закона о госрегистрации прав. ↑
- П. 1 ст. 2 Закона о госрегистрации прав. ↑
- Липски С.А. О некоторых организационно-правовых аспектах регистрации прав на землю и сделок с ней в современных условиях. // Проблемы землепользования и земельного кадастра в условиях перехода к рыночной экономике: Сб. научн. тр. – М.: Гос. университет по землеустройству, 1998. – 123 с. (С. 85-93). ↑
- Шагайда Н.И. Оборот сельскохозяйственных земель: проблема адаптации институтов. // Экономико-политическая ситуация в России. 2009. № 10. С. 111-116. (С. 111). ↑
- Шагайда Н.И. Институциональные ограничения оборота сельскохозяйственных земель в России// Правовые и экономические проблемы оборота земель сельхозназначения: мат-лы выездного заседания Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу (совместно с бюро Отделения экономики и земельных отношений Российской академии сельскохозяйственных наук) 27—28 ноября 2008 г., г. Рязань. – М.: Совет Федерации. 2009. – 86 с. С. 79-81. (С. 80). ↑
- В данном разделе использованы материалы Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, при рассмотрении которым проблем защиты прав собственников земельных долей автор принимал непосредственное участие; см. также – материалы на сайте указанного совета — http://president-sovet.ru/events/field/read/11/ . ↑
- На эту же правовую позицию указано в письме Роскомзема 14 декабря 1992 г. № 2-12/3227. ↑
- Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 25 октября 2012 г. по делу № 33 – 21215/12. https://sudact.ru/regular/doc/62L7Z6Toxbb9/?regular-txt=®ular-case_doc=33+%E2%80%93+21215%2F12®ular-lawchunkinfo=®ular-date_from=®ular-date_to=®ular-workflow_stage=®ular-area=®ular-court=®ular-judge=&_=1603641028479 ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- Например, см. апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 12 февраля 2013 г. по делу № 33- 2275/13. https://sudact.ru/regular/doc/vSuVer5af5v/ ↑
- Проблемы правового обеспечения земельных преобразований в постсоветской России: опыт, варианты и перспективы решения (к 30-летию образования кафедры земельного права): Монография. / Липски С.А., Жариков Ю.Г. и др. / Под ред. С.А.Липски. – М.: ГУЗ, 2016. — 300 с. (Стр. 24). ↑
- http://president-sovet.ru/documents/read/319/#_ftnref2 ↑
- Там же. ↑
- Ивакин В.И., Белецкая Р.И. Правовой режим земельных долей // Развитие земельно-правовой науки: история и современность / Материалы круглого стола. / Сост. С.А.Боголюбов, С.А.Липски и др. – М. : изд. ГУЗ, 2015. -264 с. (Стр. 95.). ↑
- https://rg.ru/2020/04/02/pravitelstvo-predlozhilo-izmenit-srazu-neskolko-zakonov-o-zemle.html ↑
- https://rg.ru/2020/04/02/pravitelstvo-predlozhilo-izmenit-srazu-neskolko-zakonov-o-zemle.html ↑
- Там же. ↑
- Проблемы правового обеспечения земельных преобразований в постсоветской России: опыт, варианты и перспективы решения (к 30-летию образования кафедры земельного права): Монография. / Липски С.А., Жариков Ю.Г. и др. / Под ред. С.А.Липски. – М.: ГУЗ, 2016. — 300 с. (Стр. 126-127). ↑
- Липски С.А. О современном статусе и будущем земельных долей. // Экологические системы и приборы. 2002. № 9, (С. 33-38); Липски С.А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельхозназначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы. // Право и экономика, 2011. № 12, (С. 18-24). ↑
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год. «Российская газета». №7270 (104). 2017 г. ↑
- Там же. ↑
- https://www.znak.com/2016-08-22/kubanskie_fermery_vydvinulis_na_traktorah_v_moskvu_i_trebuyut_vstrechi_s_putinym ↑
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год. «Российская газета». №7270 (104). 2017 г. ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- http://president-sovet.ru/documents/read/319/#_ftnref2 ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- Уголовный кодекс РСФСР // «Ведомости ВС РСФСР», 1960, № 40, ст. 591. ↑
- Уголовный кодекс Российской Федерации // «Собрание законодательства РФ», 17.06.96, № 25, ст. 2954. ↑
- http://president-sovet.ru/documents/read/319/#_ftnref2 ↑
- Там же. ↑
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // «Собрание законодательства РФ», 18.11.2002, N 46, ст. 4532. ↑
- http://president-sovet.ru/documents/read/319/#_ftnref2 ↑
- Гражданский кодекс Российской Федерации // «Собрание законодательства РФ», N 32, 1994, ст. 3301. ↑
- Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // «Российская газета», N 137, 27.07.2002 ↑
- http://president-sovet.ru/documents/read/319/#_ftnref2 ↑
- http://povoshod.ru/news/78199/ ↑
- http://president-sovet.ru/documents/read/545/ ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- Там же. ↑
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год. «Российская газета». №7270 (104). 2017 г. ↑
- http://president-sovet.ru/documents/read/545/ ↑
- http://www.president-sovet.ru/files/75/98/75982752d847f528b1752f0bba747505.pdf ↑
- Там же. ↑
- Доклады о состоянии и использовании земель сельхозназначения. – М.: Минсельхоз России, Росинформагротех, 2010-2019. ↑
- Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2004 – № 13 – ст. 1110 ↑
- Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2006 – № 29 – ст. 3119. ↑
- Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2007 – № 1 (1 ч.) – ст. 1. ↑
- Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2007 – № 30 – ст. 3745. ↑
- Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2005 – № 42 – ст. 4212. ↑
- Соглашение об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью, заключенное 29 ноября 2011 г., утв. постановлениями Московской городской Думы от 7 декабря 2011 г. № 372 и Московской областной Думы от 7 декабря 2011 г. № 1/177-П; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2012 – № 1 – ст. 17. ↑
- Гаранькин Н.В., Комов Н.В. Аренда – продвинутый сегмент гражданского оборота земли. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2005. № 12, С. 54-56 (С. 54-55). ↑
- Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе. // Отечественные записки, 2012, № 6, с. 78-84. (С. 79). ↑
- Долгушкин Н.К. Правовые проблемы оборота земель сельхозназначения. // Правовые и экономические проблемы оборота земель сельхозназначения: мат-лы выездного заседания Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу (совместно с бюро Отделения экономики и земельных отношений Российской академии сельскохозяйственных наук) 27—28 ноября 2008 г., г. Рязань. – М.: Совет Федерации. 2009. – 86 с. С. 5-10. (С. 8). ↑
- Гордейко С.Г. Как оценить перспективы расширения ипотечного бизнеса на сельскохозяйственную ипотеку. // Банковское кредитование, 2019 № 6 (88). С. 17-29 С. 21). ↑
- См., например постановления губернатора Белгородской области от 4 февраля 2014 г. № 2 «О проведении адаптивно-ландшафтного землеустройства на территории Белгородской области» и от 27 февраля 2014 г. № 57 «Об утверждении положения о проекте внутрихозяйственного землеустройства и паспорте агорохимического обследования сельхозугодий на территории Белгородской области». // ИПС КонсультантПлюс; см. также Волков С.Н., Липски С.А. Особенности правового регулирования земельных отношений в АПК в современных условиях и первоочередные землеустроительные меры по реализации соответствующих законодательных норм. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2018, № 4, С 5-10 (С. 8). ↑
- П. 4 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель. ↑
- абз. 2 п. 1 ст. 12 Закона об обороте сельхозземель. ↑
- Предварительные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года: В 2 т. Т. 1: Предварительные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года по Российской Федерации/Федеральная служба гос. статистики. М.: ИИЦ «Статистика России», 2017, – 291 с. (С. 12). ↑
- Липски С.А. Трансформация структуры собственности на сельхозугодьякак фактор современного аграрного производства. // Российский электронный научный журнал, 2018 № 3. С. 81-99. (С. 87-89). ↑
- Гаранькин Н.В., Комов Н.В. Аренда – продвинутый сегмент гражданского оборота земли. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2005. № 12, С. 54-56. ↑
- Нарышева Н.Г. Правовое регулирование оборота земель сельхозназначения // Экологическое право. 2009. № 4. С. 35. ↑
- Modeling of the planting acreage structure with regard to a maintenance of the soil fertility / Barsukova G.N., Mironenko L.A., Yurchenko K.A. // British Journal for Social and Economic Research. 2016. Т. 1. № 2. С. 39-47. ↑
- Липски С.А. Государственное регулирование рыночного оборота сельхозугодий (теория, методология, практика): дисс. на соиск уч. степени доктора экон. наук. – М.: ГНУ ВНИОПТУСХ, 2007 – 293 с. (С. 112-113). ↑
- Румянцев Ф.П. Появление «реверсной» земельной собственности как результат современной государственной земельной политики // Политика, государство и право. 2015. № 2 [Электронный ресурс]. URL: http://politika.snauka.ru/2015/02/2476 ↑
- Миндрин А.С. Роль земельно-имущественных отношений в развитии сельских территорий. // Вестник орловского государственного аграрного университета. // 2011. № 5. С 12-16. (С. 13). ↑
- В 2016 г. были внесены только юридико-технические правки правильно назвавшие принятый к тому времени Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ (вместо Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ) – Федеральный закон от 3 июля 07.2016 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2016 – № 27 (ч. II) – ст. 4294. ↑
- Ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. » (с послед. дополн. и изм.). // Собр. законодат. Рос. Федерации. – 2004 – № 52 (ч. 1) – ст. 5276. ↑
- Ч. 5 ст. 2 вышеназванного закона. ↑
- Лойко П.Ф. Современное многоукладное землепользование (некоторые аспекты теории, мировой и отечественной практики) — Информационно-аналитический материал к I Всероссийскому конгрессу «Земля России: экономика, право, собственность. — М., Федеральный кадастровый центр «Земля», РАГС, 2001. — 111 с. С. 76. ↑
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. № 6 «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе» // Бюл. Верховного Суда Рос. Федерации – 19992 – № 7. ↑
- Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 15 января 1996г. № 2655/96 «О выделе земельных долей в натуре из земель колхозов, совхозов» // СПС «Консультант Плюс». ↑
- Комов Н.В., Шарипов С.А. роль земельного фактора в повышении эффективности аграрного сектора. // АПК: Экономика, управление. 2010. № 8. С. 8-14. ↑
- Там же (С. 10). ↑
- Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 апреля 2007 г. дело № А66-2295/2006/, от 17 марта 2009 г. дело № А56-47466/2004/; от 11 апреля 2007 г. дело № А66-2295/2006 // СПС «КонсультантПлюс». ↑
- Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2019 г. № 1371-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мартьяновой Елены Ювенальевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 4 статьи 12.1 Федерального закона «Об обороте земель сельхозназначения» // СПС КонсультантПлюс. ↑
- Решение Ставропольского районного суда по делу №2-719/2016 от 12.11.2016 // Сайт: Судебные и нормативные акты РФ https://sudact.ru/regular/. ↑
- Решение Кудымкарского городского суда Пермского края по делу №2-1131/2018 от 28.09.2018 // Сайт: Судебные и нормативные акты РФ https://sudact.ru/regular/. ↑
- Дело № А35-10146/2010 по заявлению главы крестьянского (фермерского) хозяйства Доренского И.В. См. определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N ВАС-12810/12 об отказе в передаче дела в президиум Высшего Арбитражного Суда // СПС «Консультант Плюс». ↑
- См. определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2014 г. N 308-ЭС14-5385// СПС «Консультант Плюс». ↑
- См. определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2019 г. N 308-ЭС18-25473// СПС «Консультант Плюс» ↑
- См. определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2015 г. N 305-КГ15-7610// СПС «Консультант Плюс». ↑
- Решение Порховского районного суда по делу № 2-789/2015 от 24.06.2016 // СПС «Консультант Плюс». ↑
- П. 77. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая.2012 г. № 9 «О судебной практике по делам о наследовании» // Сайт: Судебные и нормативные акты РФ https://sudact.ru/regular/. ↑
- Решение Бугурусланского районного суда Оренбургской области по делу №2-1870/2018 от 28.09.2018 // Сайт: Судебные и нормативные акты РФ https://sudact.ru/regular. ↑
- Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 апреля 2018 г. N 32-КГ18-1 // СПС «Консультант Плюс».. ↑
- Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // СПС «Консультант Плюс».. ↑
- См. определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 28 июня 2013 г. N ВАС-7808/13 // СПС «Консультант Плюс». ↑
- См. определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 октября 2018 г. N 310-ЭС18-15491 // СПС «Консультант Плюс». ↑
- Строев Е.С., Волков С.Н. Земельный вопрос в России в начале XXI века (проблемы и решения). – М.: Гос. университет по землеустройству, 2001. – 55 с. (С. 48). ↑
- Бюллетень судебной практики по гражданским делам Свердловского областного суда (третий квартал 2009 г.) // ИПС КонсультантПлюс; Подробнее о судебной практике в этой части – Елисеева И.А Право собственности на земельные доли: проблемы законодательства и судебной практики. // Законы России: опыт, анализ, практика, 2014, № 1, С. 63-66. ↑
- П. 50. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2012 г. № 9 «О судебной практике по делам о наследовании» // Рос. газ. – 2012 –6 июн. ↑
- Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 223-ФЗ «О внесении изменения в статью 1151 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2013 –№ 30 (ч. I) – ст. 4056 ↑
- См. также – Гасанов З.У. Процедура принятия наследства при наследовании земельного участка и имущественных прав на него. // Нотариус, 2013, № 7. С. 30-32; Ковалев А.М. Теоретические и правоприменительные проблемы вовлечения в оборот невостребованных земельных долей. // Бюллетень нотариальной практики, 2009. № 5, С. 44-47. ↑
- По данным – Докладов о состоянии и использовании земель сельхозназначения. – М.: Минсельхоз России, Росинформагротех, 2010-2019; см. также – О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2018 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга – М.: Росинформагротех, 2020 – 328 с. ↑
- Использованы материалы официального сайта Государственной Думы // https://sozd.duma.gov.ru/ ↑
- Письмо от 21 января 2019 г. № 377п-П13 // https://sozd.duma.gov.ru/bill/554108-7 ↑
- Ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации // Рос. газ. – 1993 – 25 дек. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 29 – ст. 3400. ↑
- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 января 2009 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельхозназначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной» // ИПС КонсультантПлюс. ↑
- Федеральный Закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (с послед. дополн. и изм.). // Собр. законодат. Рос. Федерации – 1998 – № 31 – ст. 3813. ↑
- Опубл.: Собр. законодат. Рос. Федерации – 2016 – № 27 (ч. 1) – ст. 4170. ↑
- Официальный сайт Минсельхоза России, раздел Законотворческая деятельность в области земельных отношений // http://mcx.ru/activity/legislative-activity/v-oblasti-zemelnykh-otnosheniy/ ↑
- Ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации // Рос. газ. – 1993 – 25 дек. ↑
- Ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // ИПС КонсультантПлюс; см. также Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. до 01.012017) // ИПС КонсультантПлюс. ↑
- Это неоднократно озвучивалось различными руководителями подразделений Министерства, в частности – см. http://okmo.news/new.php?251 дата обращения 17.07.2018 ↑
- См. также – Гасанов З.У. Процедура принятия наследства при наследовании земельного участка и имущественных прав на него. // Нотариус, 2013, № 7. С. 30-32; Ковалев А.М. Теоретические и правоприменительные проблемы вовлечения в оборот невостребованных земельных долей. // Бюллетень нотариальной практики, 2009. № 5, С. 44-47. ↑
- П.5 ст. 14 Закона об обороте сельхозземель. ↑
- Ст. 2 Закон РСФСР от 23.11.1990 г. «О земельной реформе» ↑
- Ст. 4 Закон РСФСР от 23.11.1990 г. «О земельной реформе» ↑
- Балашов, Е.В. Правовое регулирование оборота земельных долей в аграрной сфере экономики: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Е.В. Балашов.– М., 2005. ↑
- Мячина, М.Р. Консолидация земель сельскохозяйственного назначения в России: История и современность [Электронный ресурс] / М.Р. Мячина, К.И. Черкашин // http://www.science-education.ru/pdf/2013/1/360.pdf ↑
- Хлыстун, В.Н. О государственной земельной политике / В.Н. Хлыстун // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. – 2011. – № 10.– С.1-4. ↑
- Столяров В.М.Организационно-экономический механизм консолидации и организации использования земельных долеЙ (на примере Владимирской области) : диссертация … кандидата экономических наук : 08.00.05 – М.: Гос. университет по землеустройству, 2013. — 169с. ↑
- Хлыстун, В.Н. Состояние и тенденции развития земельных отношений в сельском хозяйстве России / В.Н. Хлыстун // Аналитический Вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. – 2012. – № 37 (480). – С. 17 – 25. ↑
- Дамдын, О.С. Территориальное землеустройство / О.С. Дамдын // Молодой ученый. – 2011.– № 5 (Т.1.).– С. 172 – 174. ↑
- См. п. 4 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с послед. дополн. и изм.). // Собр. законодат. Рос. Федерации – 2012 – № 52 – ст. 7491). ↑
- Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе. // Отечественные записки, 2012, № 6, с. 78-84. (С. 80). ↑
- Согласно распоряжению от 3 марта 2012 г. № 297-р (в ред. от 28 августа 2014 г.) об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2020 годы. // Собр. законодат. Рос. Федерации. –2012. –№ 12. – ст. 1425. ↑
- Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2018 г. № 2413-р // Собр. законодат. Рос. Федерации. –2018. –№ 46. – ст. 7112. (раздел VI Плана). ↑